close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Обзор миграционных систем в странах СНГ. - М. Международный центр развития миграционной политики Сентябрь 2005. - 433 с.

код для вставкиСкачать
1
Обзор миграционных
систем в странах СНГ
Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан,
Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан,
Украина и Узбекистан
Подготовлен Международным центром развития миграционной политики, Вена
Финансирование предоставлено Европейским Союзом
Международный центр развития миграционной политики • Сентябрь 2005 года
2
От авторов
Настоящая публикация подготовлена в рамках проекта по «Расширению Будапештского
Процесса на регион СНГ для предупреждения нерегулируемой миграции внутри региона, из
него, а также через его территорию». Ответственность за подготовку публикации несет
Международный центр по развитию миграционной политики, выступающий в качестве
Секретариата Будапештского Процесса. Работа по подготовке публикации была осуществлена
под руководством Ивы Александровой группой авторов, в которую вошли Радим Жак, Вольфганг
Клюг, Мартин Хофман, Марьяна Радева, Барбара Кузуйок-Вайсс и Сара Эрикссон.
Настоящий обзор главным образом основывается на информации, собранной МЦРМП и
экспертами из государств-членов ЕС в ходе экспертных рабочих миссий во все двенадцать
стран СНГ. К числу этих экспертов относятся: Георг Вайсс, Федеральное министерство
иностранных дел (Австрия); Кристиан Шмальцл, Федеральное министерство внутренних дел
(Австрия); Даниэла Мюнцбергова и Штефан Веденски, Министерство внутренних дел (Чешская
Республика); Йенс Кофод, Иммиграционная служба Дании; Якоб Симонсен, Национальный
комиссар Полиции Дании; Бенедикт Сибони, Министерство по делам беженцев, иммиграции и
интеграции (Дания); Эса Маркканен, Министерство внутренних дел (Финляндия), Даниэлль
Плантига, Министерство юстиции (Нидерланды); Малгожата Рахфаль-Каминска и Патриция
Пжеслакевич, Бюро по вопросам репатриации и иностранцев (Польша); Фиона Корриган,
Федеральное бюро по делам беженцев (Швейцария). Мы приносим им глубокую благодарность
за профессионализм и ценный вклад в работу над публикацией.
Данная публикация стала возможной благодаря сотрудничеству с соответствующими
ведомствами, занимающимися вопросами миграции в Армении, Азербайджане, Беларуси,
Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Молдове, России, Таджикистане, Туркменистане, Украине и
Узбекистане, которые предоставили многочисленные комментарии и информацию в процессе
работы над этим отчетом. Авторы выражают особую признательность министерствам и
ведомствам, которые оказывали содействие проекту в течение всего этого времени.
Секретариат МЦРМП приносит глубокую благодарность государствам, в которых были
проведены встречи и совещания, состоявшиеся в рамках проекта, а также соответствующим
ведомствам, принявшим участие в их организации. К числу этих ведомств относятся:
Федеральная миграционная служба МВД Российской Федерации, Консульский департамент
МИД Грузии, Департамент миграционной полиции МВД Казахстана и Министерство иностранных
дел Федеральной Австрийской Республики.
И, наконец, авторы выражают искреннюю признательность организациям, работающим в
регионе СНГ за их неоценимую поддержку и содействие в ходе рабочих миссий и региональных
конференций в Санкт-Петербурге, Тбилиси и Алматы, а также в Вене. К числу этих организаций
относятся: Европейская Комиссия и Делегации ЕК, ЕврАзЭс, ЕВРОПОЛ, Программа БОМКА/
CADAP, Исполком СНГ, МОМ, ОБСЕ, Российская Академия Наук, Шанхайская Организация
Сотрудничества, ПРООН, УВКБ ООН и УНП ООН.
International Centre for Migration Policy Development (ICMPD)
Gonzagagasse 1
A-1010 Vienna
Austria
www.icmpd.org
International Centre for Migration Policy Development 2005
Все права защищены. Ни одна часть настоящей публикации не может быть воспроизведена, копирована или
передана в какой-либо форме или какими-либо средствами – электронными или механическими, в т.ч.
посредством фотокопирования, записи или системы хранения и поиска информации, – без разрешения
владельцев авторского права.
Настоящая публикация подготовлена при содействии Европейского Союза. Ответственность за содержание
настоящей публикации полностью несет МЦРМП, и она не может интерпретироваться как выражающая
мнения Европейского Союза.
Выпущено oт OstWest Media
ISBN: 3-90041-32-8
3
Содержание
I. Предисловие ....................................................................................8
II. Политические рамки ....................................................................10
III. Отчеты по странам......................................................................17
1. AРМЕНИЯ............................................................................................ 18
1.1. Общая информация ................................................................................ 18
1.2. Обзор миграционной системы................................................................ 21
1.2.1. Регулярная миграция ....................................................................... 21
1.2.2. Визовая политика ............................................................................. 28
1.2.3. Управление границей ....................................................................... 31
1.2.4. Нерегулярная миграция ................................................................... 34
1.2.5. Убежище............................................................................................ 38
1.2.6. Торговля людьми.............................................................................. 46
1.2.7. Возврат .............................................................................................. 50
1.2.8. Реадмиссия ....................................................................................... 53
2. АЗЕРБАЙДЖАН.................................................................................. 56
2.1. Общая информация ................................................................................ 56
2.2. Обзор миграционной системы................................................................ 59
2.2.1. Регулярная миграция ....................................................................... 59
2.2.2. Визовая политика ............................................................................. 63
2.2.3. Управление границей ....................................................................... 65
2.2.4. Нерегулярная миграция ................................................................... 68
2.2.5. Убежищe............................................................................................ 73
2.2.6. Торговля людьми.............................................................................. 76
2.2.7. Возврат .............................................................................................. 79
2.2.8. Реадмиссия ....................................................................................... 80
3. БЕЛАРУСЬ .......................................................................................... 83
3.1. Общая информация ................................................................................ 83
3.2. Обзор миграционной системы................................................................ 85
3.2.1. Регулярная миграция ....................................................................... 85
3.2.3. Управление границей ....................................................................... 90
3.2.4. Нерегулярная миграция ................................................................... 92
3.2.5. Убежище............................................................................................ 96
3.2.6. Торговля людьми.............................................................................. 99
3.2.7. Возврат ............................................................................................ 106
3.2.8. Реадмиссия ..................................................................................... 107
4. ГРУЗИЯ.............................................................................................. 108
4.1. Общая информация .............................................................................. 108
4.2. Обзор миграционной системы.............................................................. 110
4.2.1. Регулярная миграция ..................................................................... 110
4.2.2. Визовая политика ........................................................................... 113
4
4.2.3. Управление границей .....................................................................115
4.2.4. Нерегулярная миграция .................................................................118
4.2.5. Убежище ..........................................................................................121
4.2.6. Торговля людьми ............................................................................130
4.2.7. Возврат ...........................................................................................135
4.2.8. Реадмиссия ....................................................................................137
5. КАЗАХСТАН ..................................................................................... 139
5.1. Общая информация...............................................................................139
5.2. Обзор миграционной системы ..............................................................142
5.2.1. Регулярная миграция......................................................................142
5.2.2. Визовая политика............................................................................149
5.2.3. Управление границей .....................................................................151
5.2.4. Нерегулярная миграция .................................................................155
5.2.5. Убежище ..........................................................................................158
5.2.6. Торговля людьми ............................................................................161
5.2.7. Возврат ............................................................................................166
5.2.8. Реадмиссия .....................................................................................168
6. КЫРГЫЗСТАН.................................................................................. 170
6.1. Общая информация...............................................................................170
6.2. Обзор миграционной системы ..............................................................173
6.2.1. Регулярная миграция......................................................................173
6.2.2. Визовая политика............................................................................179
6.2.3. Управление границей .....................................................................182
6.2.4. Нерегулярная миграция .................................................................183
6.2.5. Убежище ..........................................................................................188
6.2.6. Торговля людьми ............................................................................192
6.2.7. Возврат ............................................................................................195
6.2.8. Реадмиссия .....................................................................................196
7. МОЛДОВА......................................................................................... 198
7.1. Общая информация...............................................................................198
7.2. Обзор миграционной системы ..............................................................202
7.2.1. Регулярная миграция......................................................................202
7.2.2. Визовая политика............................................................................207
7.2.3. Управление границей .....................................................................209
7.2.4. Нерегулярная миграция .................................................................210
7.2.5. Убежище ..........................................................................................215
7.2.6. Торговля людьми ............................................................................217
7.2.7. Возврат ............................................................................................221
7.2.8. Реадмиссия .....................................................................................224
8. РОССИЯ ............................................................................................ 225
8.1. Общая информация...............................................................................225
8.2. Обзор миграционной системы ..............................................................227
8.2.1. Регулярная миграция......................................................................227
5
8.2.2. Визовая политика ........................................................................... 233
8.2.3. Управление границей ..................................................................... 236
8.2.4. Нерегулярная миграция ................................................................. 238
8.2.5. Убежище.......................................................................................... 242
8.2.6. Торговля людьми............................................................................ 247
8.2.7. Возврат ............................................................................................ 250
8.2.8. Реадмиссия ..................................................................................... 251
9. ТАДЖИКИСТАН ................................................................................ 253
9.1. Общая информация .............................................................................. 253
9.2. Обзор миграционной системы.............................................................. 256
9.2.1. Регулярная миграция ..................................................................... 256
9.2.2. Визовая политика ........................................................................... 264
9.2.3. Управление границей ..................................................................... 265
9.2.4. Нерегулярная миграция ................................................................. 271
9.2.5. Убежище.......................................................................................... 275
9.2.6. Торговля людьми............................................................................ 285
9.2.7. Возврат ............................................................................................ 288
9.2.8. Реадмиссия ..................................................................................... 289
10. ТУРКМЕНИСТАН ............................................................................ 291
10.1. Общая информация ............................................................................ 291
10.2. Обзор миграционной системы............................................................ 294
10.2.1. Регулярная миграция ................................................................... 294
10.2.2. Визовая политика ......................................................................... 298
10.2.3. Управление границей ................................................................... 303
10.2.4. Нерегулярная миграция ............................................................... 304
10.2.5. Убежище........................................................................................ 306
10.2.6. Торговля людьми.......................................................................... 312
10.2.7. Возврат .......................................................................................... 313
10.2.8. Реадмиссия ................................................................................... 316
11. УКРАИНА......................................................................................... 317
11.1. Общая информация ............................................................................ 317
11.2. Обзор миграционной системы............................................................ 319
11.2.1. Регулярная миграция ................................................................... 319
11.2.2. Визовая политика ......................................................................... 323
11.2.3. Управление границей ................................................................... 327
11.2.4. Нерегулярная миграция ............................................................... 331
11.2.5. Убежище........................................................................................ 338
11.2.6. Торговля людьми.......................................................................... 341
11.2.7. Возврат .......................................................................................... 344
11.2.8. Реадмиссия ................................................................................... 345
12. УЗБЕКИСТАН.................................................................................. 347
12.1. Общая информация ............................................................................ 347
12.2. Обзор миграционной системы............................................................ 350
6
12.2.1. Регулярная миграция....................................................................350
12.2.2. Визовая политика..........................................................................354
12.2.3. Управление границей ...................................................................356
12.2.4. Нерегулярная миграция ...............................................................359
12.2.5. Убежище ........................................................................................361
12.2.6. Торговля людьми ..........................................................................364
12.2.7. Возврат ..........................................................................................369
12.2.8. Реадмиссия ...................................................................................370
IV. Другие участники ......................................................................372
1. Черноморское Экономическое Сотрудничество (ЧЭС) .........................373
2. Управление границами в Центральной Азии (БОМКА) .........................373
3. Исполнительный Комитет Содружества Независимых Государств (СНГ)
........................................................................................................................375
4. Евразийское Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС)...........................376
5. Европейский Союз (ЕС)............................................................................377
6. ГУАМ ..........................................................................................................384
7. Международная Организация Миграции (МОМ) ....................................385
8. Иссык-кульский диалог .............................................................................388
9. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) .....388
10. Региональный Центр по вопросам миграции и беженцев (РЦВМБ)...391
11. Шанхайская Организация Сотрудничества (ШОС) .............................392
12. Программа развития ООН (ПРООН) .....................................................393
13. Управление Верховного Комиссара ООН по Делам Беженцев (УВКБ
ООН) ..............................................................................................................393
V. Приложение I: Выводы и заключения ...................................394
1. Санкт-Петербург, 11-12 октября, 2004 г..................................................394
2. Тбилиси, 29-30 ноября 2004 г. .................................................................398
3. Алматы, 19-20 мая 2005 г.........................................................................402
4. Вена, 29-30 июня 2005 г. ..........................................................................406
VI. Приложение II: Рекомендации экспертов.............................410
VII. Приложение III: Таблица миссий...........................................415
VIII. Библиография .........................................................................423
Веб-сайты ......................................................................................................423
Литература ....................................................................................................425
Первичное законодательство ......................................................................431
7
I. Предисловие
Настоящая публикация подготовлена в рамках проекта по Расширению
Будапештского Процесса на регион СНГ при финансовой помощи и содействии
со стороны Европейской Комиссии, Австрии, Чешской Республики, Дании,
Финляндии, Грузии, Нидерландов, Литвы и Польши.
Будапештский Процесс был учрежден в 1993 году в качестве
межправительственного форума в целях предупреждения и контроля над
нелегальными перемещениями в направлении Европы и через территорию
европейских стран. Он функционирует в качестве консультативного механизма
для неформального обмена мнениями и идеями между всеми участвующими в
Процессе государствами по вопросам, связанным с контролем и
предупреждением
нелегальной
миграции.
Будапештскому
Процессу
предшествовал Берлинский Процесс, учрежденный в 1991 году для выработки
единого подхода к феномену нелегальной миграции. В 1993 году
председательство в указанном Процессе взяла на себя Венгрия, после чего
процесс стал называться Будапештским Процессом. Будапештская Группа
старших должностных лиц встречается ежегодно для рассмотрения имеющих
место событий и тенденций, и выработки дальнейших направлений
деятельности, осуществляемой в рамках Будапештского Процесса. Начиная с
1994 года Международный центр развития миграционной политики (МЦРМП)
выступает в качестве Секретариата Будапештского Процесса и отвечает за
организационную поддержку мероприятий, осуществляемых в его рамках. В
настоящее время Будапештский Процесс объединяет 40 государств и 10
международных организаций. Деятельность Процесса учитывает и идет нога в
ногу с тенденциями в сфере миграции, наблюдаемыми в странах Европейского
Союза.
Все государства, принимающие участие в Будапештском Процессе, выступают
на равноправной основе и имеют равные возможности в плане представления
своих проблем и предложений, касающихся путей их решения. Неформальный
характер Процесса позволяет обсуждать эти вопросы свободно, без какихлибо официальных обязательств, и одновременно с этим способствует
расширению и углублению как двустороннего, так и многостороннего диалога
по указанной проблематике.
Мандат в отношении деятельности Будапештского Процесса сформировался в
результате трех Конференций министров (состоявшихся в Будапеште в 1993
году, Праге в 1997 году и на Родосе в 2003 году). Рекомендации, принятые на
этих конференциях, нацелены на формирование комплексного подхода к
задаче
предупреждения нелегальной миграции посредством решения
вопросов, связанных с управлением границами, визовой политикой и
процедурами, возвратом и реадмиссией, торговлей людьми и незаконным
ввозом мигрантов, а также соответствующими санкциями в отношении
перевозчиков и работодателей. На основе этих рекомендаций развивается
диалог по вопросам гармонизации законодательства, обмена информацией,
оказания технической и финансовой помощи и т.д. Указанные рекомендации
не носят юридически обязывающего характера, однако при этом они являются
отражением политических обязательств самого высокого уровня, что придает
им большую значимость.
8
В конце 1990-х годов в Европе наметилась тенденция изменения реалий,
связанных с миграцией, и постепенно на первый план вышли проблемы и
задачи, связанные с нелегальными перемещениями мигрантов внутри региона
СНГ, из него и через его территорию. Будапештский Процесс не остался в
стороне от этих вновь возникших проблем, которые нашли свое отражение в
рекомендациях, принятых на Конференции министров, состоявшейся на
Родосе в 2003 году, в результате чего центр внимания в географическом
плане сместился с Центральной Европы на регион СНГ. При этом в центре
внимания по-прежнему остались страны Юго-Восточной Европы (в частности,
пять стран, охваченных т.н. Процессом стабилизации и ассоциации – Албания,
Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, а также Сербия и Черногория).
Для воплощения в жизнь мандата, сформированного на Родосской
Конференции министров, в 2004-2005 гг. был реализован проект по
«Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ для предупреждения
нелегальной миграции внутри региона, из него, а также через
его
территорию». Эта публикация является одним из основных конечных итогов
данного проекта.
Мы надеемся, что публикация, наряду с другими инструментами, послужит
полезным подспорьем при осуществлении процесса реформ, направленных на
развитие или укрепление национальных систем миграции и убежища в странах
СНГ посредством реализации проектов по обеспечению организационнокадрового потенциала, при формировании механизмов сотрудничества для
решения связанным с миграцией вопросов в направлении расширения обмена
информацией и передовым опытом, как между странами СНГ, так и между
странами, участвующими в Будапештском Процессе, а также при
формировании других неформальных механизмов диалога.
9
II. Политические рамки
Политические рамки проекта СНГ
В результате недавнего расширения Европейского Союза, центр внимания все
в большей степени перемещается в направлении восточной внешней границы
Союза и сопредельного региона Содружества Независимых Государств (СНГ).
Масштабы нелегальной миграции в пределах региона СНГ, а также из и через
него неуклонно растут, и можно предположить, что такая тенденция еще более
усилится в ближайшем будущем. Подавляющее число мигрантов стремится
попасть в страны Европы, рассматривая их в качестве конечных стран
назначения. Однако имеется определенный дефицит с точки зрения
информации, статистических данных и анализа нелегальных миграционных
перемещений в пределах этих стран, а также из них и через их территорию.
Европейская Политика Добрососедства (ЕПД) предусматривает налаживание
более тесных отношений ЕС с Беларусью, Молдовой, Россией и Украиной, а
также с Арменией, Азербайджаном и Грузией. Конкретные рамки такого
сотрудничества для каждой из стран определяются в совместно
подготовленных Планах действий. Указанные планы будут осуществляться
при значительной финансовой и технической помощи со стороны ЕС. Для
государств, включенных в рамки ЕПД, перспектива более тесных отношений с
ЕС предполагает потенциально действенные стимулы для проведения
экономических и политических реформ. В этой связи особую важность
представляет недавно утвержденная ЕПД, а также Гаагская Программа. Иные
рамки сотрудничества предусмотрены в отношении государств Центральной
Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан),
которые не охвачены рамками ЕПД. Кроме того, эти страны стоят перед
множеством сложных задач в области политики. Существенные различия в
уровне экономического развития также непосредственно влияют на характер
задач в сфере миграции, с которыми сталкиваются эти страны, а также на
имеющийся у них потенциал в направлении решения данных задач. Что
касается международного сотрудничества, то четко структурированного в
политическом плане подхода ЕС в отношении этих стран не имеется (помимо
технической помощи и помощи по подготовке кадров, предоставляемой в
рамках программ ТАСИС и БОМКА/CADAP).
Четко прослеживается необходимость углубления и активизации диалога, как
между странами СНГ, так и между ними и странами Европы по вопросам
управления миграцией и контроля миграционных потоков - как нынешних, так и
будущих - из данного региона, внутри него и в его направлении. Признавая
это, министры, представляющие 40 государств, участвующих в Будапештском
Процессе, собрались на Родосе в июне 2003 года на Конференции министров
и совместно приняли ряд рекомендаций, направленных на расширение
механизмов диалога в рамках Процесса для более детального учета реальной
ситуации в сфере миграции в странах СНГ и тех задач, с которыми
сталкиваются данные страны. Начиная с 1993 года Будапештский Процесс
служит межгосударственным форумом для обмена опытом и информацией в
общеевропейском контексте между всеми участвующими государствами на
равноправной основе. В рамках мандата, предусмотренного в выводах и
заключениях Родосской Конференции министров, Международный центр
10
развития миграционной политики (МЦРМП), выступающий в качестве
Секретариата Будапештского Процесса, разработал проект по Расширению
Будапештского Процесса на регион СНГ, который был представлен для
финансирования
и утвержден Европейской Комиссией.
Кроме того,
указанный проект получил финансовую и политическую поддержку со стороны
Австрии, Чешской Республики, Дании, Финляндии, Грузии, Литвы,
Нидерландов и Польши.
Реализация проекта началась в марте 2004 года и охватила все двенадцать
стран – участниц Содружества Независимых Государств (СНГ), а именно:
Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Молдову,
Россию, Таджикистан, Туркменистан, Украину и Узбекистан. Проект ставил
своей основной целью содействие формированию неформального
консультативного процесса, направленного на решение проблем, связанных с
нелегальной миграцией в странах СНГ, и тем самым способствовать
налаживанию структурированного диалога по этим вопросам между странами
региона, соседними государствами Европейского Союза и европейскими
государствами, являющимися странами назначения в контексте нелегальной
миграции. Общая координация проекта обеспечивалась посредством
регулярного обмена информацией между всеми странами, непосредственно
участвовавшими в проекте, а также и между более широким кругом стран,
принимающих участие в Будапештском Процессе. В рамках проекта был
проведен анализ ситуации в сфере миграции в каждой из стран посредством
рассмотрения действующего законодательства и институциональной базы по
таким взаимосвязанным вопросам, как нелегальная и легальная миграция,
пограничный контроль, политическое убежище, возврат и реадмиссия,
торговля людьми и незаконный ввоз мигрантов, а также деятельности других
международных организаций и инициатив в каждой из указанных стран, что
послужило основой для определения задач в сфере миграции, характерных
для каждой из стран, а также путей решения этих задач на национальном,
региональном и межрегиональном уровнях.
В течение всего этого времени рассматривались и анализировались также
другие мероприятия, осуществляемые в рамках других региональных
процессов и международных организаций, а также наблюдаемые в последнее
время в рамках ЕС тенденции по борьбе с нелегальной миграцией.
Проект по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ
В период с марта и по август 2004 г. состоялись ознакомительные миссии в
столицы всех двенадцати стран – участниц СНГ. Результатом этих миссий
явилось официальное выражение поддержки со стороны Правительств и их
готовности принять участие в проекте, а также подтверждение их намерения и
далее участвовать в мероприятиях, которые будут осуществляться в рамках
проекта.
Экспертные рабочие миссии в целевые страны состоялись в период с
сентября 2004 г. по апрель 2005 г. с участием экспертов из Австрии, Чешской
Республики, Дании, Финляндии, Нидерландов, Польши и Швейцарии. Миссии
ставили своей целью предоставить обзор существующей ситуации в сфере
миграции в каждой из стран. На основе заключений экспертов, а также
комментариев, полученных от представителей целевых стран, был
подготовлен настоящий доклад.
11
Первое совещание в рамках проекта состоялось 11-12 октября 2004 года в
Санкт-Петербурге, Россия параллельно с 12-м заседанием Будапештской
Группы старших должностных лиц. В ходе совещания была достигнута
договоренность об использования формата Будапештского Процесса и
существующих в его рамках рабочих групп для осуществления практических
шагов в целях решения основных задач в сфере миграции, которые были
выявлены в ходе состоявшегося обсуждения. Эти задачи включают в себя
необходимость обеспечения превентивных мир и обмена информацией об
опыте и передовой практике в связи со снижением масштабов нелегальной
миграции; защита документов от фальсификации, в т.ч. включение в них
биометрических данных и соответствующих механизмов защиты; управление
границами; обмен информацией относительно мероприятий в направлении
интеграции, легализации, регистрации трудовых мигрантов; борьба против
торговли людьми в целях сексуальной, а также трудовой эксплуатации;
возврат, реадмиссия, а также политика и практика идентификации
нелегальных мигрантов.
Второе региональное совещание по проекту состоялось 28-29 ноября 2004
года в Тбилиси, Грузия и было посвящено рассмотрению конкретных вопросов
в сфере миграции, являющихся приоритетными для Армении, Азербайджана и
Грузии. В ходе совещания перечень стоящих перед странами задач в сфере
миграции был расширен за счет включения в него таких вопросов, как «утечка
мозгов», демографические последствия миграции, значимость денежных
переводов, внутренне перемещенные лица, а также необходимость обмена
опытом в сфере реформирования системы управления миграционными
процессами.
Третье региональное совещание по проекту состоялось 19-20 мая в Алматы,
Казахстан и было посвящено конкретным мерам, направленным на решение
приоритетных вопросов, стоящих в сфере миграции перед Казахстаном,
Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном. Были
определены дополнительные, требующие внимания вопросы, такие как
первопричины миграции, трудовая миграция – как легальная, так и
нелегальная, регистрация, управление границами и проблемы, связанные с
еще
не
демаркированными
границами,
нелегальная
миграция,
предотвращение
организованной преступности, терроризма, незаконного
оборота наркотиков и других преступных действий, необходимость
структурной модернизации, а также необходимость пристального внимания к
феномену транзитной миграции.
Заключительное заседание в рамках проекта состоялось 29-30 июня в Вене,
Австрия параллельно с 13-м заседанием Будапештской Группы старших
должностных лиц. На встрече собрались должностные лица высокого уровня
из Армении, Австралии, Австрии, Азербайджана, Беларуси, Бельгии, Боснии и
Герцеговины, Болгарии, Канады, Чешской Республики, Дании, Финляндии,
Грузии, Венгрии, Казахстана, Кыргызстана, Латвии, Литвы, Мальты, Молдовы,
Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Румынии, России, Сербии и
Черногории, Словакии, Швеции, Швейцарии, Таджикистана, Турции,
Туркменистана, Великобритании (как следующего Председательства ЕС),
Узбекистана, а также Исполкома Содружества Независимых Государств (СНГ),
Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС), Международной
организации миграции (МОМ), Организации по безопасности и сотрудничеству
12
в Европе (ОБСЕ), а также Управления Верховного Комиссара ООН по делам
беженцев (УВКБ ООН). В ходе встречи участвующие в процессе государства,
принимая во внимание возрастание масштабов миграции из стран,
расположенных далеко на востоке, пришли к заключению, что исходящие из
этого региона миграционные потоки оказывают воздействие, как реально, так и
потенциально, на все европейские государства. Таким образом, была вновь
подтверждена важность расширения Будапештского процесса и дальнейшее
вовлечение в орбиту его деятельности стран СНГ. Участвующие государства
призвали Секретариат продолжить консультации по конкретным вопросам с
учетом географических аспектов для решения тех задач, которые были
выявлены, но пока остались нерешенными в рамках данного проекта,
например, установление личности в процедурах, имеющих отношение к
миграции и т.д.
Основные элементы миграционной ситуации в странах СНГ
В годы, последовавшие за распадом Советского Союза, суверенные
государства, образовавшиеся в результате этого процесса, должны были
заново создать бóльшую часть своих институтов и соответствующим образом
разработать новое законодательство. В большинстве стран СНГ вопросу
миграции не уделялось должного внимания, функции и сферы
ответственности в этой области были беспорядочно распределены между
различными
учреждениями,
а
процесс
разработки
действенного
законодательства существенно отставал от других сфер. По мере того, как
объем незаконных передвижений не только из этих стран, но и на и через их
территорию, устойчиво возрастал, национальные администрации пришли к
четкому пониманию того, что существует потребность в выработке
эффективных мер реагирования на этот процесс. Необходимо предпринять
согласованные усилия с тем, чтобы приблизить нормативную базу к
существующим международным стандартам, укрепить административные
структуры, а также разработать стратегии в сфере миграции с учетом кратко-,
средне- и долгосрочных целей и практических мер, необходимых для
предотвращения и противодействия нелегальной миграции.
В течение последних лет в странах СНГ предпринимаются активные усилия в
сфере законодательства, в частности, в направлении приведения его в
соответствие с различными явлениями и процессами в разных областях,
наблюдаемыми в международном масштабе. В целом, имеется достаточно
хорошая правовая база, однако необходимо далее укрепить и усилить меры
для практического претворения в жизнь существующих правовых норм. То же
можно сказать и о международных соглашениях и конвенциях.
Особое внимание следует обратить на тот факт, что регион, который известен
под общим названием «регион СНГ» на самом деле имеет очень мало общего.
Несмотря на одинаковое наследие недавнего прошлого, при рассмотрении
существующей в сфере миграции ситуации становится ясно, что все эти
двенадцать стран сталкиваются с различными проблемами и применяют
различные подходы для решения задач, стоящих в области управления
миграцией. Анализ миграционных потоков показывает, что эти страны в
различной степени являются странами происхождения, транзита и назначения
для нелегальных мигрантов. Эти миграционные потоки берут свое начало как
внутри региона, так и за его пределами. Все страны СНГ (за исключением,
пожалуй, Беларуси и Туркменистана, внешняя миграция из которых носит
13
очень ограниченный характер) являются странами–источниками нелегальной
миграции, которая в значительной степени связана с перспективами
трудоустройства. Основными странами назначения являются страны Европы
(например, Германия, Нидерланды, Греция, Испания и Португалия), а также
страны Ближнего Востока. Т.н. «восточный маршрут», пролегающий через
Россию, Украину и Беларусь в страны ЕС, находится в числе важнейших
транзитных маршрутов нелегальной миграции из всего этого региона, а также
из Китая и стран Юго-Восточной Азии. Кроме того. Россия и Казахстан,
являющиеся наиболее развитыми в экономическом отношении странами
региона СНГ, привлекают наибольшее число трудовых мигрантов – как
легальных, так и нелегальных – из всего региона. Данные, полученные в ходе
реализации проекта, указывают на то, что миграционные перемещения
осуществляются по схеме, включающей в себя элементы как легальной, так и
нелегальной миграции. Некоторые элементы схемы имеют юридически
действительные основания, например, туристическая визы, однако затем
миграция зачастую приобретает нелегальный характер, поскольку мигранты
остаются в стране после истечения срока действия визы или же устраиваются
на работу, не имея необходимых для этого разрешений. В целом можно
сказать, что нелегальная миграция достаточно серьезно воздействует на
регион как с точки зрения перемещений внутри региона, так и с точки зрения
перемещений между регионами, и она в значительной степени строится на
операциях по незаконному провозу мигрантов.
Одной из основных характерных особенностей миграционных перемещений из
и в направлении региона СНГ, а также через его территорию является то, что в
подавляющем большинстве случаев эти перемещения обусловлены
причинами экономического характера. Все страны СНГ являются странами
происхождения нелегальных мигрантов. Вместе с тем, основными странами
назначения для трудовой миграции являются Россия, Казахстан и, в меньшей
степени, Азербайджан. В других странах СНГ определяющим процессом в
сфере миграции является эмиграция. Транзитные миграционные потоки из
Китая и стран Юго-Восточной Азии представляют собой общую проблему для
большинства стран СНГ.
Развал Советского Союза мгновенно изменил статус границ, превратив их из
внутренних, большей частью – административных, границ между
республиками в международные границы между государствами; это, в свою
очередь, поставило на повестку дня целый ряд вопросов, в контексте которых
вопрос управления границами приобретает
первоочередное значение.
Проблемы, связанные с делимитацией и демаркацией этих границ, присущи,
хотя и в разной степени, каждой из стран, и хотя по этому вопросу подписан
целый ряд международных соглашений, практическое воплощение в жизнь
предусмотренных в них положений на местах все еще остается
проблематичной задачей. Многочисленные региональные конфликты,
имевшие здесь место, начиная с 1991 года, повлияли также на подход
большинства из этих государств к вопросу о границах и пограничному
контролю, который рассматривается ими как вопрос военного характера,
имеющий непосредственное отношение к суверенитету и безопасности
государства. К примеру, спорная граница между Азербайджаном и Арменией
контролируется подразделениями министерств обороны двух стран; в
Центральной Азии пограничный контроль входит в сферу ответственности
национальных служб безопасности или комитетов безопасности; вдоль
14
некоторых участков узбекско-кыргызской границы и узбекско-таджикской
границы до сих пор заложены противопехотные мины.
Помимо этого, хотя в целом на многих участках границ СНГ необходимо
увеличить численность персонала и обеспечить соответствующее техническое
оснащение, тем не менее, возможность полного контроля над границей между
Россией и Казахстаном протяженностью почти 7000 км, являющейся самой
длинной сухопутной границей в мире, представляется нереальной, тем более
с учетом ее географических особенностей. Граница между Беларусью и
Россией
является
лишь
административной
границей,
поскольку
государственным договором между двумя странами предусмотрено
упразднение пограничного контроля на данной границе. Естественно,
подобная прозрачность границ приводит к активизации транзитных потоков
нелегальных мигрантов, направляющихся в Европу.
Возросшая эффективность контроля внешних границ Европейского Союза
порождает новый феномен, когда транзитные страны как бы сами по себе
становятся странами назначения для нелегальных мигрантов. Данный
феномен все более явственно наблюдается в Украине, поскольку въезд в
страну через восточные границы представляет собой задачу более простую,
чем преодоление по-настоящему хорошо оснащенных и надежно защищенных
западных границ со странами ЕС, и, таким образом, многие из транзитных
мигрантов «застревают» в Украине.
В то время как во многих странах ЕС количество поданных прошений о
предоставлении международной защиты продолжает резко снижаться, целый
ряд стран СНГ (в особенности, Армения, Азербайджан, Грузия, и Таджикистан)
продолжают стоять перед серьезными проблемами в связи с притоком сюда
вследствие региональных конфликтов беженцев и внутренне перемещенных
лиц, долговременные решения, в отношении которых все еще не найдены.
Проблема торговли людьми из стран СНГ достигает тревожных масштабов.
Надо отметить, что данная форма преступности проявляется во всех
двенадцати
странах.
Одним
из
наиболее
негативных
следствий
нестабильности, связанной с процессом перехода бывших республик
Советского Союза к рыночной экономике, явилось возрастание числа женщин
и детей из этих стран, становящихся жертвами сексуальной эксплуатации.
Одним из наиболее существенных факторов перехода к новым экономическим
условиям является реструктуризация рынка труда, которая по-разному
сказывается на конкретных лицах в зависимости от пола, социального
происхождения,
уровня
образования,
профессии,
этнической
или
национальной
принадлежности,
а
также
гражданства.
Существует
значительный уровень соотношения между бедностью, в особенности в
сельских районах, и масштабами торговли людьми из конкретной страны или
региона. Таким образом, преступные группы, действующие под прикрытием
подставных «агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» без труда
вербуют своих жертв. Определение истинных масштабов торговли людьми не
представляется возможным, и оценки масштабов данного явления в
значительной мере отличаются. Одной из характерных особенностей торговли
людьми в целях трудовой эксплуатации в масштабах региона является то, что
основными странами, куда переправляют живой товар, являются Россия и
Казахстан. Что же касается маршрутов торговли женщинами и девушками в
15
целях сексуальной эксплуатации, то они пролегают также в направлении
Западной Европы, Ближнего Востока и Юго-Восточной Азии.
Как указывалось выше, настоящий отчет подготовлен с целью обзора
ситуации в сфере миграции в каждой из двенадцати стран, принимающих
участие в проекте – Армении, Азербайджане, Беларуси, Грузии, Казахстане,
Кыргызстане, Молдове, России, Таджикистане, Туркменистане, Украине и
Узбекистане. Отчет подготовлен на основе рабочего исследования,
проведенного Секретариатом Будапештского Процесса в МЦРМП, и
результатов, полученных в ходе экспертных рабочих миссий, а также
комментариев,
предоставленных
соответствующими
ведомствами
участвующих стран в связи с проектами отчетов, которые были представлены
на региональных совещаниях и итоговой встрече.
В отчете представлена детальная базовая информация о действующем
законодательстве и существующих административных структурах в каждой из
стран в связи с такими взаимосвязанными вопросами, как нелегальная и
легальная миграция, пограничный контроль, политическое убежище, возврат и
реадмиссия, торговля людьми и незаконный ввоз мигрантов, а также
деятельность других международных организаций и инициатив в регионе в
целом. Анализ, приведенный в отчете, был осуществлен с двух точек зрения: с
одной стороны, проблема была изучена «изнутри», в частности,
существующая политика и законодательные акты в области миграции в
конкретной стране, а с другой стороны – были проанализированы конкретные
аспекты, являющиеся предметов озабоченности внешнего мира, влияние
миграции на ситуацию за пределами региона и существующая в связи с этим
политика в отношении анализируемой страны.
В отдельной главе рассматривается деятельность основных международных
организаций и инициатив в регионе, а также осуществляемые ими в настоящее
время или планируемые на будущее мероприятия в области миграции.
Кроме того, в публикацию включены выводы и заключения четырех
совещаний, состоявшихся в рамках проекта, а также рекомендации экспертов,
которые приняли участие в экспертных миссиях.
16
III. Отчеты по странам
17
1. AРМЕНИЯ
1.1. Общая информация1
Столица:
Площадь:
Население:
Языки:
Президент:
Глава
Правительства:
Форма правления:
Этнические группы:
Основные религии:
Ереван
Общая: 29 800 кв.км (суша: 28 400 кв.км; вода: 1 400 кв.км)
2 982 904 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Армянский 97,7%, йезидский 1%, русский 0,9%, другие
0,4% (перепись населения 2001 г.)
Роберт Кочарян (с 30 марта 1998 г.)
Премьер-министр Андраник Маргарян (с 12 мая 2000 г.)
Республика
Армянский 97,9%, йезиды (курды) 1,3%, русские 0,5%,
другие 0,3% (перепись населения 2001 г.)
Армянская
апостольская
церковь
94,7%,
другие
христианские конфессии 4%, йезидство (монотеизм с
элементами поклонения природе) 1,3%
Драм (AMD)
Валюта:
ВВП (на душу
населения)
Паритет
покупательной силы 4600 долларов США (по оценкам на 2004 г.)
1
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/am.html
18
Республика Армения расположена на Южном Кавказе, и имеет площадь 29
800 кв. км. Она имеет общую границу с Турцией на северо-востоке (268 км), с
Ираном на юге (35 км), а границы с Грузией (164 км) и Азербайджаном (566 км)
расположены на севере и на востоке. Столицей Армении является Ереван, с
населением 1,2 млн. человек. Русский язык широко применяется, но
официальным языком является армянский.
В настоящее время население Армении составляет 3 020 768 человек, из
которых 96% составляют армяне, 2% - русские и 2% - представители других
национальностей.2 Эмиграция считается насущной проблемой в стране.
Армения является членом структур безопасности в рамках Содружества
Независимых Государств (СНГ), а именно Договора о коллективной
безопасности (ДКБ), членами которого являются 6 государств СНГ. В рамках
ДКБ, согласно подписанному в 1995 году договору, имевшаяся на территории
Армении (в Гюмри) с советских времен военная база сохраняется до 2020 года
в статусе российской военной базы. Кроме того, в соответствии с ДКБ,
российские пограничники контролируют границы Армении со странами, не
являющимися членами СНГ (т.е. с Турцией и Ираном), и международные
аэропорты, однако границы Армении с Грузией и Азербайджаном
контролируются армянскими пограничными войсками3.
Нагорно-Карабахский конфликт
Нагорно-Карабахский конфликт занимает важное место в повестке дня
внутренней и внешней политики Армении. В результате шестилетней войны,
начавшейся в 1989 году, 20% территории Азербайджана было оккупировано, и
около одного миллиона азербайджанцев и 500 тысяч армян были вынуждены
покинуть места постоянного проживания (согласно правительственным
оценкам). С мая 1994 года было заключено соглашение о прекращении огня и
несмотря на то, что в целом оно соблюдается обеими сторонами, время от
времени возникают небольшие инциденты. Минская группа ОБСЕ продолжает
работать над поиском путей урегулирования данного конфликта.
Наиболее существенные политические события связаны с попытками
добиться продвижения в урегулировании Нагорно-Карабахского конфликта. В
июне 1999 года Саммит ЕС в Люксембурге признал роль, которую могут играть
Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) в постепенном
налаживании дружественных отношений с Южным Кавказом, а в Общей
Декларации подчеркивалась важность регионального сотрудничества для
налаживания дружественных отношений между государствами региона и для
их устойчивого экономического развития. В феврале 2001 года министерская
Тройка ЕС посетила три страны региона – первый визит такого ранга со
стороны Председательства ЕС – и определила ключевые принципы
деятельности ЕС в регионе. Второй визит министерской Тройки состоялся в
тот период, когда председателем ЕС была Италия, в 2003 году. Переговоры по
разрешению конфликта в Нагорном Карабахе под эгидой Минской Группы
ОБСЕ проходили в Париже и в Ки-Уэсте (Key West) в 2001 году. До сих пор
уступки, сделанные обеими сторонами, оказались недостаточными для
нахождения общей основы для установления мира.
2
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/am.html
3
УВКБ ООН, Международная защита в отношении армянских беженцев и лиц, ищущих убежище, сентябрь 2003 г.
19
Экономика
Во времена старой советской системы централизованного планирования
Армения развивала современный сектор промышленности, осуществляя
поставки машин и оборудования, текстильных изделий и других
промышленных товаров в республики-партнеры в обмен на сырье и
энергетические ресурсы. С момента распада СССР в декабре 1991 года,
Армения переключилась с агропромышленного комплекса советских времен
на мелкомасштабное сельскохозяйственное производство. В долгосрочном
плане сельскохозяйственный сектор нуждается в повышении уровня
инвестиций и обновления технологической базы. Приватизация в
промышленности проходила более медленными темпами, но при новой
администрации этому процессу уделяется повышенное внимание. Армения
является импортером продуктов питания, а ее запасы природных ресурсов
(медь, золото, алюминиевая руда) невелики. Продолжающийся конфликт с
Азербайджаном из-за Нагорно-Карабахского региона и распад системы
централизованного планирования экономики бывшего Советского Союза
послужили причиной серьезного экономического спада в начале 1990-х годов.
Однако к 1994 году Правительство Армении начало внедрять экономическую
программу с далеко идущими целями, при финансировании МВФ, что привело
к положительным темпам роста в 1995-2003 гг. В течение последующих лет
ежегодный рост ВВП в среднем составлял 6% и достиг даже 13,9% в 2003
году, а в расчете на душу населения ВВП составлял 880 долларов США4. Тем
не менее, в Армении наблюдается высокий уровень безработицы и
повсеместная бедность. В 2003 году Правительство Армении утвердило
Стратегию сокращения бедности (ССБ), одной из целей которой является
также более действенная местная интеграция беженцев, которые
представляют собой одну из наиболее уязвимых категорий населения.
Армения также смогла сократить инфляцию, стабилизировать национальную
валюту (драм), и приватизировать большую часть предприятий малого и
среднего бизнеса. Хроническая нехватка энергетических ресурсов, от которой
Армения страдала в начале и середине 1990-х годов, компенсируется за счет
поставок электроэнергии, вырабатываемой одной из атомных электростанций
в Медзаморе. В настоящее время Армения является нетто-экспортером
электроэнергии, однако она не располагает достаточным потенциалом
генерирующих мощностей для замены Медзамора, в то время как
Правительство Армении подвержено давлению со стороны международных
структур, которые настаивают на закрытии этой электростанции. Система
электрораспределительных сетей была приватизирована в 2002 году.
Огромный дефицит торгового баланса Армении был в некоторой степени
преодолен за счет международной помощи, внутренней реструктуризации
экономики и прямых иностранных инвестиций. Армения по-прежнему
поддерживает тесные экономические связи с Россией, в особенности, в
энергетическом секторе.
4
http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5275.htm
20
1.2. Обзор миграционной системы
1.2.1. Регулярная миграция
При обсуждении легальной миграции в Республике Армения следующие
вопросы следует рассматривать как наиболее важные: приток беженцев и
эмиграция.
Приток около 360 000 беженцев в Армению (из 500 000 этнических армян,
покинувших Азербайджан во время конфликта), сделал необходимым
законодательное регулирование официального статуса этих людей,
предоставление им вида на жительство в Армении, их обеспечение работой, а
также предоставление им доступа к услугам здравоохранения и образования,
обеспечение основных гражданских прав, создание программ по их
интеграции, а также признание их гражданами Армении, что стало возможным
с принятием Закона о гражданстве5 в 1995 году. В результате в Армении была
проведена одна их крупнейших программ натурализации за последние
десятилетия. До апреля 2005 года 64 348 человек из числа этнических армян,
покинувших Азербайджан в ходе Нагорно-Карабахского конфликта, получили
армянское гражданство (см. более подробно в разделе «Убежище»).
Другим важным элементом является эмиграция из Армении, причем как
граждан Армении, так и беженцев, начавшаяся в начале 1990-х гг. До
середины 1990-х гг. эмиграция из Армения была связана с нестабильной
политической ситуацией и военным положением в стране. После этого
эмиграция была вызвана в основном экономическими проблемами, в том
числе высоким уровнем безработицы.6 В целом, данные по миграционным
потокам, публикуемые Департаментом миграции и беженцев, указывают на то,
что в последние годы миграционные потоки характеризуются неттоэмиграцией, что видно из нижеприведенной таблицы:
Таблица.1 Миграционные потоки из и в Армению7:
2000
2001
2002
2003
2004
Январь-март
2005
Въехало
399.663
508.211
590.654
618.348
739.886
125.470
Выехало
457.162
568.600
593.373
628.509
737.826
142.007
Разница
- 57.499
- 60.389
- 2.719
- 10.161
+ 2.060
- 16.537
Источник: Департамент миграции и беженцев Армении
5
Закон о гражданстве, статья 1
«...Каждый гражданин Республики Армения имеет право на приобретение гражданства в порядке, предписанном Законом.
Этнические армяне приобретают гражданство Республики Армения в упрощенном порядке»
В этой связи, см. также ст. 10 и 13 указанного Закона
6
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
7
http://www.dmr.am/ADMR/IRAVIJAK/Iravic%7E1.htm
21
В последние годы стало проявляться новое явление: возвращение армян,
принадлежащих к иностранной армянской диаспоре, а также граждан Армении,
покинувших страну в начале 1990-е гг. в поисках работы за рубежом. Эта
тенденция вынудила армянские власти создать программы по реинтеграции
этих людей в армянское общество.
a. Правовая база
Основная законодательная база представлена следующими документами:
•
Закон о гражданстве Республики Армения, от 24 ноября 1995 года;
•
Закон о правовом положении иностранных граждан в Республике Армения,
от 17 июня 1994 года;
•
Регламенты, необходимые для внедрения Закона Республики Армения о
«Правовом положении иностранных граждан в Республике Армения», от 24
марта 1998 года;
•
Закон о беженцах, от 3-го марта 1999г. с последующими дополнениями и
изменениями;
•
Закон о государственной границе Республики Армения, от 20-го ноября
2001 г.
Конституция предоставляет право свободы передвижения. Отсутствуют какиелибо ограничения на передвижение внутри страны, и граждане имеют право
свободно менять свое место проживания и работы. Однако мужчины
призывного возраста должны пройти через существенные бюрократические
трудности, чтобы перерегистрироваться из одного места в другое при смене
места проживания внутри страны8.
В Главе второй Конституции Республики Армения («Основные права и
свободы граждан») содержатся основные положения, регулирующие
процедуру приобретения армянского гражданства:
•
Лица армянского происхождения пользуются упрощенной процедурой
приобретения гражданства Республики Армения;
•
Гражданин Республики Армения
гражданином другого государства;
•
В других вопросах, касающихся гражданства, Конституция ссылается на
другие законодательные акты.
не
может
быть
одновременно
Закон о правовом положении иностранных граждан в Республике Армения был
принят 17 июня 1994 года. В настоящее время межведомственная комиссия
работает над поправками к указанному закону.9. Он содержит положения,
8
УВКБ ООН, Международная защита в отношении армянских беженцев и лиц, ищущих убежище, сентябрь 2003 года
9
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
22
регулирующие въезд10, проживание, передвижение, транзит и высылку
иностранцев, получение вида на жительство, а также права и обязанности
иностранцев в Республике Армения. Согласно этому закону, лицо, которое не
имеет гражданства Республики Армения, и имеющее гражданство другой
страны, считается иностранцем. Если законом не предусмотрено иное, Закон о
правовом положении иностранных граждан применяется также к лицам без
гражданства.11
Согласно Закону о правовом положении иностранных граждан, иностранец,
находящийся в Армении более 3 месяцев, должен зарегистрироваться в
региональном отделении Министерства внутренних дел. При этом он должен
предъявить паспорт или другое удостоверение личности, соответствующее
международным стандартам.
Иностранные граждане могут находиться в Армении в соответствии с одним из
следующих статусов:
•
Временный вид на жительство (действителен в течении одного года, с
возможностью продления). Такой вид на жительство выдается
Департаментом паспортов и виз при Полиции Армении в течение одного
месяца и предоставляется иностранным гражданам, прибывшим в страну
по личным или служебным целям, на учебу, представителям религиозных и
образовательных организаций, лицам, имеющим статус беженца, или
ходатайствующим о статусе беженца, а также журналистам, ученым и
лицам, желающим поступить на религиозную или государственную службу;
•
Обычный вид на жительство (действителен в течении трех лет, с
возможностью продления). Выдается Департаментом паспортов и виз при
Полиции Армении в течение одного месяца. Предоставляется лицам,
находящимся в Армении и проживающим в Армении более трех лет,
бывшим гражданам Армении или близким родственникам армянских
граждан (супругам, родителям, детям или брату или сестре), выпускникам
высших учебных заведений Армении, лицам, уже имеющим статус
беженца;
•
Специальный вид на жительство (действителен на срок до 10 лет, с
возможностью единовременного продления). Предоставляется лицам
армянского происхождения, или лицам, осуществляющим экономическую
или культурную деятельность, посредством выдачи специального
паспорта. Выдается Полицией, которая представляет Президента Армении
в этих вопросах, а также дипломатическими и консульскими
представительствами Министерства иностранных дел за рубежом;
•
Особый вид на жительство. Предоставляется членам дипломатических
миссий и сотрудникам представительств международных организаций,
функционирующих в Армении, а также членам их семей на срок их службы.
Выдается Министерством иностранных дел.
10
Иностранцы обязаны уплатить взнос за каждый въезд в Армению; студенты от уплаты такого взноса освобождаются
11
http://www.legislationline.org/view.php?document=56000
23
•
Иностранные граждане с обычным видом на жительство должны ежегодно
обновлять свою регистрацию в Министерстве внутренних дел. Они не
имеют права покидать Армению на срок более 6 месяцев (в год) без
письменного разрешения Министерства внутренних дел. Разрешение
выдается иностранным гражданам, заявившим, что их пребывание за
пределами Армении не будет превышать одного года.
Иностранные граждане со специальным видом на жительство должны
ежегодно проходить перерегистрацию в консульских отделениях Министерства
иностранных дел. Иностранные граждане с особым видом на жительство
пользуются иммунитетом и другими правами в соответствии с соглашением,
подписанным
Арменией
с
соответствующей
государственной
или
международной организацией, которую они представляют.
Помимо этого, в Регламенте о «Введении в действие и исполнении закона о
правовом положении иностранных граждан» (1998) перечисляются документы,
которые
должны
быть
представлены
иностранным
гражданином,
ходатайствующим о предоставлении вида на жительство или о его продлении.
Студенты также должны предъявить сертификат, выданный официальным
образовательным учреждением, а беженцы должны приложить документ,
подтверждающий их статус беженца.
Закон о правовом положении иностранных граждан гарантирует следующие
права иностранным гражданам, проживающих на территории Армении на
законных основаниях:
•
Наравне с гражданином Республики Армения право наследовать, завещать
или передавать в дар свою собственность, пользоваться страховыми,
похоронными и иными услугами, состоять членом благотворительных,
культурных, профсоюзных, спортивных и иных общественных организаций,
без права занимать должности в их руководящих органах, если это не
противоречит уставам этих организаций;
•
Право на членство в международных организациях в Армении;
•
Право на въезд и выезд с территории Армении;
•
Право приглашать близких родственников в Армению.
Иностранные граждане с временным видом на жительство имеют право на
трудоустройство и осуществление предпринимательской деятельности.
Отсутствуют какие-либо другие положения, регулирующие трудоустройство
иностранных граждан, имеющих временный вид на жительство.
Трудовые отношения иностранных граждан, имеющих вид на жительство,
регулируются армянским законодательством, регламентирующим трудовые
вопросы. Иностранные граждане, имеющие вид на жительство, за
исключением лиц с особым видом на жительство, могут устраиваться на
работу. Они могут быть трудоустроены на договорной основе, что должно быть
одобрено Министерством внутренних дел; и их период трудоустройства
должен соответствовать сроку действия вида на жительство. В таком случае
они имеют право на социальную помощь и социальное страхование.
24
Регламенты по внедрению Закона о правовом положении иностранных
граждан в Республике Армения (от 1998 г.) были утверждены 24 марта 1998
года. Они регламентируют вопросы, связанные с выдачей и продлением
въездных виз для иностранных граждан и лиц без гражданства, а также с их
статусом резидентов и порядком ведения бизнеса в Армении. Регламентами
предусматривается, что обязанности контроля за прибытием, пребыванием,
передвижением иностранных граждан по территории Армении и транзитом
через нее, исполняются органами Министерства иностранных дел.
Иностранные граждане, получившие временный, обычный или особенный
статус резидента, должны получить карточку резидента.12
Правовой основой для гражданства Армении является Закон о гражданстве,
принятый в ноябре 1995 года с последними изменениями, внесенными в 2003
году. Законом регламентируется приобретение гражданства Республики
Армения, гражданство ребенка в случае усыновления (удочерения) или смены
гражданства родителей, лишение армянского гражданства, определяются
органы, ответственные за вопросы гражданства Республики Армения, и
процедуры получения гражданства Республики Армения.
Закон о гражданстве13 позволяет лицам армянского происхождения
приобретать армянское гражданство в упрощенном порядке (ст. 1). Законом
определяются основания для приобретения армянского гражданства (ст. 9),
лица, признаваемые по закону гражданами Армении (ст. 10), условия принятия
гражданства Республики Армения (ст. 13)14, а также обстоятельства, при
которых лицо может быть лишено армянского гражданства (ст. 25).
Законом о гражданстве и последующими постановлениями правительства
предусматривается, что каждый гражданин должен получить паспорт по
достижении 16-летнего возраста. Когда гражданин находится под следствием,
обвиняется или приговорен к наказанию за совершение преступления,
правоохранительные органы или суды обязаны лишить его паспорта, чтобы
помешать этому человеку покинуть территорию Республики Армения. Паспорт
будет возвращен после закрытия судебного дела.
До 1995 года функцию национальных армянских паспортов выполняли
документы старого советского образца, с печатью на армянском, русском и
английском языках, информирующей, что владелец паспорта имеет армянское
гражданство. После вступления в силу Закона о гражданстве, были введены
новые армянские паспорта, при этом срок действия вышеназванных старых
паспортов был продлен до 2000 года.15
12
http://www.legislationline.org/view.php?document=56144
13
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/rsddocview.pdf?CATEGORY=RSDLEGAL&id=3ae6b4ec30
14
“…. Лицо, не имеющее гражданства Республики Армения может получить гражданство Республики Армения без условия
об определенном сроке проживания на территории Армении, в случае если он или она:
1) вступает в брак с гражданином Республики Армения или у него/нее есть ребенок, отец или мать которого являются
гражданами Республики Армения;
2) имеет родителей или хотя бы одного родителя, который имел армянское гражданство в прошлом, или же родился на
территории Республики Армения и подал прошение о гражданстве Республики Армения в течение 3 лет после достижения
восемнадцатилетнего возраста;
3) Армянин по происхождению и проживал на территории Республики Армения”
15
Отчет об армянском и азербайджанском меньшинствах в Армении, Азербайджане и Российской Федерации, Подготовлен
Иммиграционной службой Дании, 2000 г.
25
Национальный
армянский
паспорт,
являющиеся
одновременно
удостоверением личности и иностранным паспортам (при наличии печати,
разрешающей выезд), действительен сроком на десять лет и содержит
информацию об адресе владельца (регистрация по постоянному месту
жительства).
б. Институциональная база
На основании постановления Правительства от апреля 1999 г., Департамент
по миграции и делам беженцев (ДМБ) был отделен от Министерства труда и
социального обеспечения. На самом деле он начал осуществлять свою
деятельность в начале 2000 года и до 2005 года находился в прямом
подчинении у премьер-министра. С мая 2005 года Департамент по миграции и
делам
беженцев
был
интегрирован
в
структуру
Министерства
территориального управления16. На момент написания доклада, не имелось
информации, указывающей на то, что эта реорганизация повлияла на
внутреннюю структуру или мандат ДМБ.
Структура департамента изменилась в 2004 году (см. организационную
структуру ниже).
В настоящее время он состоит из трех основных департаментов (плюс
департамент по финансовым и экономическим вопросам):
•
Департамент миграционной политики (Отдел разработки миграционной
политики и Подразделение реализации миграционных проектов);
•
Департамент правовых вопросов и международных связей;
•
Департамент по делам беженцев (Отдел разработки политики и анализа,
Подразделение по социальным вопросам).
16
Информация, полученная от УВКБ ООН в Армении
26
График.1 Структура Департамента по миграции и делам беженцев Республики
Армения
Источник: Департамент миграции и беженцев Армении
В структуру Департамента по миграции и делам беженце также входит
Консультативный совет экспертов, в состав которого входят представители
общественных и научно-исследовательских организаций.
С 2000 года на ДМБ Армении (в частности на его Департамент миграционной
политики) была возложена основная ответственность за миграционную
политику страны и ее разработку, в том числе подготовка поправок и
изменений к существующему законодательству, составление планов
деятельности (при консультировании с компетентными органами) и контроль
за их выполнением.
ДМБ, в сотрудничестве с Департаментом труда и занятости при Министерстве
труда и социального обеспечения, разрабатывает программы социальной
поддержки для уязвимых слоев населения. К тому же, они стараются создать
условия на внутреннем рынке труда, которые бы способствовали уменьшению
потоков эмиграции армян.
В 2004 году штат ДМБ состоял из 63 человек, в том числе 43 государственных
служащих.
Как указано в Законе Республики Армения о Правовом положении
иностранных граждан в Республике Армения (1994), Департамент паспортов и
виз при Полиции несет ответственность за регистрацию иностранных граждан
и лиц без гражданства. Все данные и документы подаются в головной офис
Департамента в Ереване; помимо этого, в наиболее крупных районах Армении
работают региональные отделения Департамента.
Департамент паспортов и виз при Полиции Армении выдает национальные
паспорта армянским гражданам, он также проставляет в паспортах печать,
разрешающую выезд из страны. Печать, разрешающая выезд из страны,
27
действительна на срок до пяти лет и может использоваться столько раз,
сколько необходимо владельцу паспорта. В такой печати может быть отказано
лицам, располагающим информацией, считающейся государственной тайной,
лицам с воинской повинностью, лицам, имеющим финансовую задолженность
перед другими гражданами страны на основании постановления суда, или
лицам, имеющим судимость17.
Одной из важнейших задач миграционной политики в Армении,
осуществляемой в основном Департаментом по миграции и делам беженцев и
специальным отделом по делам беженцев при Министерстве иностранных
дел, является реинтеграция этнических армянских беженцев, прибывших из
Азербайджана в 1988-1992 гг., а также вынужденных переселенцев,
покинувших другие районы Армении из-за природных бедствий (например,
землетрясений). Эти органы составляют и осуществляют контроль за
реализацией «Политики интеграции и натурализации армянских беженцев из
Азербайджана». ДМБ также выполняет программы по реинтеграции
возвращающихся армян, как из числа старой диаспоры (зачастую родившихся
и выросших за рубежом), так и лиц, вернувшихся после нескольких лет работы
за рубежом. Они имеют право ходатайствовать о гражданстве в упрощенном
порядке и устраиваться на работу. ДМБ также ведет статистический учет
иммиграционных потоков. В сотрудничестве с Национальной службой
статистики разрабатываются новые методы документации миграционных
процессов на территории Армении.
1.2.2. Визовая политика
a. Правовая база
Визовый режим Армении регулируется законом О правовом положении
иностранных граждан в Республике Армения от 17 июня 1994 года. Этот закон
устанавливает правовые нормы в отношении въезда, трудоустройства,
проживания и переселения внутри и через территорию страны. В настоящее
время разрабатывается новый закон.
Выдается несколько видов въездных виз: транзитная виза на 3 дня,
туристическая виза на 21 день, долгосрочная виза на 3 месяца и
дипломатическая виза. Для одноразовой туристической визы на пребывание
сроком до 21 дня не требуется приглашение, в других же случаях для
получения визы необходимо приглашение.18 Для пребывания сроком более 3-х
месяцев необходимо получить вид на жительство через Министерство
внутренних дел. Разрешение на въезд может быть продлено не более, чем
дважды, каждый раз в соответствии со сроком действия въездной визы.
Въездная виза может быть продлена в Полиции Армении, либо
представителями Министерства иностранных дел за рубежом. Въездная виза
для Армении может быть использована в качестве транзитной визы (для
пребывания до 3 дней) в других странах СНГ. Лица, заинтересованные в более
длительном пребывании в других странах СНГ, должны до или после въезда в
Армению получить отдельные визы в посольствах соответствующих стран.
17
УВКБ ООН, Международная защита в отношении армянских беженцев и лиц, ищущих убежище, сентябрь 2003 г.
18
Действительным считается только приглашение, заверенное Консульским Департаментом при Министерстве
иностранных дел (для деловых поездок) или Департаментом паспортов и виз при Министерстве внутренних дел Армении
(для частных поездок)
28
Как сообщается, Армения – вторая в мире страна после Австралии,
внедрившая систему онлайновой подачи заявлений на получение визы через
Интернет. Такая электронная виза является эквивалентом обычной визе, но
при этом в паспорт не вклеивается никакой документ, так как весь процесс
осуществляется через Интернет, включая подачу заявки, оплату (только
кредитной карточкой) и выдачу электронной визы. Обычно виза выдается в
течение 2-х рабочих дней, после чего уведомляются одновременно и
заявитель, и органы пограничного контроля. На настоящий момент
электронные визы действительны только на одноразовый въезд, и выдаются
только туристам, въезжающим в страну через Международный Аэропорт
Звартноц, и находящимся в Армении не более 21-го дня (как и с обычными
визами, возможно продление на 14 дней). Общая стоимость заявки и
электронной визы составляет 60 долларов США.19 Заявление на
предоставление электронной визы может подаваться в режиме реального
времени через сайт Министерства иностранных дел Армении20.
Армянские власти могут отказать в предоставлении визы из соображений
национальной безопасности. В рамках нового Закона о правовом положении
иностранных граждан в Армении, который находится в процессе подготовки,
планируется составить перечень стран, граждане которых могут представлять
собой потенциальную угрозу безопасности страны. В настоящее время в
Министерстве национальной безопасности Армении существует перечень лиц,
чье присутствие в Армении нежелательно. Планируется создать электронную
базу данных таких иностранных граждан (такая база данных уже действует для
нужд Министерства иностранных дел и Министерства национальной
безопасности).21
В октябре 1992 года двенадцать стран СНГ подписали «Соглашение о
безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ»
(Бишкекское Соглашение). Однако в июле 1999 года Туркменистан вышел из
данного Соглашения, а Узбекистан приостановил свое участие в Соглашении в
январе 2000 года.22 В целом, с 1992 года в рамках СНГ было заключено
несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих
визовые вопросы, но не всегда в их основании лежал единый подход СНГ,
который бы имел приоритетное значение. Например, 30 ноября 2000 года
Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан заключили
многостороннее соглашение об установлении безвизового режима для своих
граждан.23 За месяц до этого указанные пять стран создали Евразийское
Экономическое Сообщество (по примеру ЕЭС) на основании таможенного
союза СНГ.24
19
http://www.armeniaforeignministry.am/eVisa/
20
http://www.armeniaforeignministry.com/main/index.html
21
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
22
Центральная Азия: свобода передвижения – отсутствие сотрудничества. 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
23
http://www.avesta.tj/articles/13/2051.html
24
http://www.photius.com/eaec/creation_010531.html
29
Таблица.2 Визовые режимы в Содружестве Независимых Государств25
ARM
ARM
AZE
Да
BLR
Нет
AZE26
BLR GEO
KAZ
KYR
MDA
RUS
TAJ
TUR27
UKR
UZB
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Да
Да/нет
Нет
Нет
Нет
Нет
GEO
Нет
Нет
KAZ
Нет
Нет
30
Нет
Нет
Нет
MDA
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
TAJ
Нет
Нет
TUR42
Да/нет
UKR
Нет
UZB
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Да/нет
Нет
Нет
Да
Нет
Нет
Нет
Нет 28
Нет 29
Да/нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
KYR
RUS
Нет
Нет
Нет
Да/нет
Нет
Да/нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
36
Нет
Нет
37
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
Нет
34
Да/нет
Нет
Да/нет 35
Да/нет
Нет
Нет
Да/нет
Нет
Нет 39
Да/нет
Нет
Да/нет41
Да/нет
Да/нет 43
Нет
Да
Нет
Нет
Да/нет
Да/нет Да/нет
Да/нет Да/нет
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Да
Да/нет
Да
Да/нет
Нет
Нет
Нет
Да
Нет
Нет
40
38
Да/нет Да
Нет
Нет
Да/нет
Да/нет
Нет
Нет
Нет
Нет
33
Да
Нет 32
Нет
Нет
Нет
Нет
31
Нет
Нет
44
Нет
Нет
Источники: Министерства и законодательные акты стран СНГ
На основании принципа обоюдности Армения разрешает безвизовый въезд
гражданам с действующими паспортами Сербии и Черногории и всех стран
СНГ, за исключением Туркменистана (не требуются визы только владельцам
25
Источники: Министерства иностранных дел соответствующих стран (где это было возможно). Там, где такая информация
доступна не была, другие доступные ресурсы (туристические агентства, сайты других МИДов, и т.д.)
26
Если лицо является владельцем действующей визы для другой страны СНГ, ему разрешается находиться в
Азербайджане до 24 часов без наличия визы
27
Все граждане стран СНГ нуждаются в визе, начиная с 9 июня 1999 года, за исключением владельцев дипломатических и
служебных паспортов
28
Виза не требуется, принимается 5 видов документов (дипломатический паспорт, служебный паспорт, обычный паспорт,
морской паспорт и удостоверение личности в приграничных районах)
29
Страны-члены Таможенного Союза СНГ
30
Грузинские визы действительны для транзита через Азербайджан на период до 5 дней.
31
Начиная с 5 декабря 2000 года введен безвизовый режим между Россией и Грузией, только на пограничных пунктах в
Абхазии и Южной Осетии, а также между Автономной Областью Алания (Российская Федерация) и Казбегским районом
Грузии
32
Страны-члены Таможенного Союза СНГ
33
В Кыргызстане принимаются паспорта, а также личные удостоверения личности граждан Российской Федерации.
34
Страны-члены Таможенного Союза СНГ
35
Нет: дипломатические, служебные паспорта, Да: обычные паспорта
36
Виза не требуется, принимается 5 видов документов (дипломатический паспорт, служебный паспорт, обычный паспорт,
морской паспорт и удостоверение личности в приграничных районах)
37
Начиная с 5 декабря 2000 года введен безвизовый режим между Россией и Грузией, только на пограничных пунктах в
Абхазии и Южной Осетии, а также между Автономной Областью Алания (Российская Федерация) и Казбегским районом
Грузии
38
Страны-члены Таможенного Союза СНГ
39
Виза не требуется, принимается 4 вида документов (дипломатический паспорт, служебный паспорт, обычный паспорт,
морской паспорт)
40
В Таджикистане принимаются паспорта, а также новые личные удостоверения личности граждан Российской Федерации.
41
Нет: дипломатические, служебные паспорта, Да: обычные паспорта
42
Все граждане стран СНГ нуждаются в визе, начиная с 9 июня 1999 года, за исключением владельцев дипломатических и
служебных паспортов
43
Нет: дипломатические, служебные паспорта, Да: обычные паспорта
44
Виза не требуется, принимается 4 вида документов (дипломатический паспорт, служебный паспорт, обычный паспорт,
морской паспорт)
30
дипломатических и служебных паспортов) и Азербайджана (Армения
предоставляет безвизовый въезд по всем категориям паспортов, но в
индивидуальном порядке, так как это не регулируется двусторонним
соглашением,
что
также
касается
граждан
Корейской
НародноДемократической Республики).
Помимо этого, Армения предоставляет безвизовый въезд владельцам
дипломатических и служебных паспортов из числа граждан Аргентины,
Бразилии, Болгарии, Китая, Хорватии, Кипра, Венгрии, Индии (только по
дипломатическим паспортам), Ирана, Латвии, Литвы, Македонии, Мексики,
Польши (только по дипломатическим паспортам), Румынии, Словакии и
Уругвая. Владельцы всех других национальных паспортов и проездных
документов, в том числе владельцы дипломатических документов ООН,
обязаны иметь визу для въезда в Армению.45
б. Институциональная база
Визы (все типы, за исключением дипломатических) выдаются согласно Закону
о правовом положении иностранных граждан в Республике Армения (от
17.06.1994 г.), а срок их действия продлевается Паспортным департаментом
при Полиции Армении. В Армении выдаются дипломатические и официальные
визы, и срок их действия продлевается Консульским департаментом
Министерства иностранных дел.
Визы могут выдаваться непосредственно в пунктах пересечения границы
работниками пограничной службы, но это касается только туристических виз.
Консульские обязанности от лица Армении в Турции и Азербайджане
исполняются консульскими представительствами Российской Федерации.46
1.2.3. Управление границей
Республика Армения граничит с Грузией на севере (протяженность границы 164 км), с Азербайджаном на востоке и юго-востоке (787 км), с Турцией на
западе и юге (268 км), а также с Ираном на юге (35 км).47
В настоящее время лица, прибывающие в Армению и отбывающие из нее,
могут приезжать и выезжать через официальные пограничные контрольнопропускные пункты, расположенные в четырех аэропортах, на шести
автодорожных магистралях и на одной железнодорожной станции.48
Основным государственным органом, ответственным за управление границей,
включая защиту и контроль государственной границы, а также контроль на
пограничных пунктах являются Пограничные войска Армении.
45
http://www.armeniaforeignministry.com/consular/visawaiver.html, данные на 24 сентября 2004 года
46
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
47
www.armeniaemb.org/geography.html
48
http://www.dmr.am/ADMR/TSRAGRER/Hashav%7E1.htm
31
В 1992 году Правительство Армении подписало соглашение с Российской
Федерацией о статусе пограничных войск на территории Армении. В
соответствии с данным соглашением, начиная с 1992 года, Федеральная
пограничная служба Российской Федерации совместно с армянскими
погранвойсками несет ответственность за наблюдение и контроль в
Ереванском Аэропорту, а также за общей границей Армении с Турцией и
Ираном (в принципе, это осуществляется в продолжение более раннего
соглашения, подписанного еще в советский период в 1926 году).
Федеральная пограничная служба Российской Федерации подчиняется
Президенту Российской Федерации, но находится под прямым контролем
российских спецслужб, а именно Пограничного управления Российской
Федеральной службы безопасности (ФСБ) в Армении. Федеральная
пограничная служба Российской Федерации имеет в своем распоряжении
четыре военные базы, а также пограничные отделения:
•
Управление пограничной службы (Ереван);
•
Пограничное отделение в Арташате (на границе с Турцией и Нахичеванью,
в Азербайджане);
•
Пограничное отделение в Мегри (на границе с Ираном);
•
Пограничное отделение в Гюмри (на границе с Турцией);
•
Армавирское пограничное отделение (на границе с Турцией)49.
В 1994 году Правительство Армении подписало другое соглашение с властями
Российской Федерации, согласно которому стало возможным прохождение
базовой военной службы гражданами Армении в пограничных отделениях
Российской Федерации, расположенных на территории Армении, что означает,
что призыв в эти отделения осуществляется Федеральной пограничной
службой Российской Федерации. В рамках последнего призыва около 400
граждан Российской Федерации и 300 граждан Армении были направлены на
службу в Федеральную пограничную службу Российской Федерации в
Армении.50
В 2003 году Россия и Армения разделили пополам операционные расходы по
содержанию Федеральной пограничной службы Российской Федерации в
Армении.
Армянская граница с Грузией контролируется пограничными войсками
Армении, которые являются частью Национальной службы безопасности
Армении.51 Министерство обороны несет ответственность за контроль
армянской границы с Азербайджаном.
49
http://scorpik-dmb.narod.ru/Armenia.htm, „Gazeta.kz”, www.gazeta.kz/art.asp?aid-7572, of 5.10.2001
50
«Армения за неделю: обзор СМИ», см. на http://regnum.ru/allnews/145690.html
51
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
32
а. Правовая база
Основой системы пограничного контроля в Армении являются следующие два
законодательных акта:
Закон Республики Армения о Государственной границе, принятый 20 ноября
2001 года и вступивший в силу 25 декабря 2001 года.52 Законом определяются
функции государственных органов на пограничных постах, и определяется
государственная граница.
Закон Республики Армения о пограничных войсках, принятый 20 ноября 2001
год, вступил в силу 25 декабря 2001 года. Закон определяет понятие
пограничных войск Республики Армения, правовую основу их деятельности,
принципы, права и обязанности, юридическую и социальную защиту персонала
пограничных войск, участвующих в защите государственной границы, а также
финансовое и техническое обеспечение пограничных войск.53
б. Институциональная база
В соответствии с законом, Пограничные войска Армении входят в структуру
Национальной службы безопасности.
Согласно программе о введении первичного и вторичного пограничного
контроля на государственных пограничных пунктах, лица, пересекающие
границу Армении (как на въезде, так и на выезде) могут подвергаться так
называемому первичному или вторичному пограничному контролю.
Регистрация лиц, пересекающих границу (запись конкретной информации)
осуществляется различными органами, расположенными на границе, такими
как пограничная служба, Департамент паспортов и виз Министерства
внутренних дел, Таможенный департамент. Каждый из этих органов выполняет
свои собственные задачи и, следовательно, применяет различную
регистрационную политику и сильно отличающиеся друг от друга процедуры.
Компьютеризированное оборудование вообще редко имеется в наличии, и,
следовательно, невозможно точно определить точное число эмигрантов и
иммигрантов или классифицировать их в соответствии с международнопризнанными категориями. Это усложняет разработку и внедрение
эффективной государственной политики по борьбе с нелегальной миграцией.
В сотрудничестве со Службой национальной безопасности и Национальной
статистической
службой,
ДМБ
разработал
программу
создания
Информационной системы учета внешней миграции, на основании которой
принято соответствующее постановление Правительства РА. Программой
предусматривается посредством сбора и обработки данных о лицах,
въезжающих и выезжающих из республики, получение информации о
миграционных потоках.54
52
См. УВКБ ООН, Мир беженцев, №11 2003 г.
53
Там же.
54
http://www.dmr.am/ADMR/TSRAGRER/Hashav%7E1.htm
33
В настоящее время наиболее важной задачей Пограничных войск Армении
является повышение эффективности пограничного контроля, предотвращение
контрабанды людей и товаров (наркотиков и оружия). В связи с этим
Национальная служба безопасности Армении сотрудничает в основном с
компетентными органами Российской Федерации, а также Германии и
Франции. Предпринимаются усилия соединить все пограничные пункты
посредством электронной базы данных, но на данный момент
Информационная система пограничного контроля функционирует только в
Международном аэропорту Еревана Звартноц.
Министерство иностранных дел Армении сформировало группу юристов, в чьи
функции входит разработка изменений к законодательству, регулирующему
статус и ответственность Пограничных войск, с целью приведения его в
соответствие со стандартами ЕС.
Армения сотрудничает со странами Черноморского региона и участвует во
взаимном обмене информацией о случаях нелегального пересечения границ.
Армения также поддерживает обмен информацией о случаях нелегального
пересечения государственной границы и нелегальных миграционных потоках в
странах СНГ в рамках Комитета стран-членов СНГ.55
1.2.4. Нерегулярная миграция
Является общепризнанным факт, что в настоящее время международная
миграция в большой степени происходит в форме нелегальной миграции.
Существующие данные и цифры должны рассматриваться только как
относительные показатели явления нелегальной миграции. Так как это
явление носит скрытый характер, лица, въезжающие и остающиеся стране,
тщательно избегают появления данных о себе в какой-либо официальной
статистике.56 Другой проблемой при оценке масштабов незаконной миграции
является то, что отсутствует универсальное определение нелегальной или
незаконной миграции, и термин «нелегальный» в отношении миграционных
передвижений используется в применении к ряду явлений, от действий по
контрабанде людей, спонтанных незаконных миграционных процессов, до
пребывания дольше срока действия визы и всех форм нелегального
трудоустройства, где «нелегальность» появляется после изначально
легального въезда. Вследствие этого, данные по этому вопросу считаются
«недостаточными, ненадежными, противоречивыми, или недоступными»57,
таким образом делая точную оценку масштабов нелегальной миграции
практически невозможной.
После распада СССР и создания Республики Армения в качестве
независимого государства в 1991 году, появилось три категории
потенциальных нелегальных мигрантов в Армению:
55
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
56
«Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для оценки масштабов нелегальной
миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной
политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
57
Г. Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», «Международная миграция», № 42 (3) 2004 г, ст. 77
- 110
34
•
Граждане Армении, покидающие Армению из-за ухудшающегося уровня
жизни. В настоящее время маршрут граждан Армении, эмигрирующих из
Армении, в основном пролегает через территорию Российской Федерации,
Беларуси, Украины, Польши, Чешской Республики по пути в Австрию,
Германию и другие страны Шенгенской зоны, а также в США. Российская
Федерация и Украина также являются странами назначения для многих
армян.58 Эмигранты обычно полагаются на помощь армянской диаспоры и
в большинстве случаев въезжают легально, а затем остаются в стране
после истечения срока действия визы.
•
Другой категорией являются этнические армяне родом из Азербайджана,
выехавшие из-за вооруженного конфликта в Нагорном Карабахе, и
мигрировавшие либо в Армению, либо в Западную Европу или США.
•
Транзитные мигранты из стран Азии и Ближнего Востока – из Ирана, Ирака,
Афганистана, Пакистана, Бангладеш, Палестины, Египта, и в последнее
время из Китая, использующие Армению в качестве транзитной страны на
пути в Российскую Федерацию, Западную Европу и США.59
В 2002 году 85 иностранных граждан были депортированы из страны, из
которых 3 были гражданами Турции, 6 граждан Египта, 5 - Пакистана, 10 Сирии, 11 - Афганистана, 7 - Ирана, 35 - Индии, 2 - Китая, 1 гражданин Ливана
и 1 палестинец.
Основными посредниками в нелегальной миграции являются туристические
агентства, действующие на территории Армении и сотрудничающие с
контрабандистами в транзитных странах и в странах назначения, которые
занимаются непосредственно организацией работы и документов для
иммигрантов. Согласно данным Полиции и Министерства безопасности,
контрабандисты за пределами Армении, среди которых много граждан
Армении, играют ключевую роль в организации контрабанды60.
Основными странами назначения для нелегальных мигрантов являются
страны Западной Европы, причем на Германию приходится более, чем
половина нелегальных мигрантов. Основные транзитные маршруты пролегают
через Россию, Украину Беларусь, и Польшу. Две другие страны назначения –
Россия и Украина, где живет и работает, как на легально, так и нелегально,
большая армянская диаспора.61 Основными странами назначения для
нелегальных мигрантов являются страны Западной Европы, причем на
Германию приходится более, чем половина нелегальных мигрантов.
Армянские нелегальные
нелегальной миграции:
мигранты
практикуют
следующие
способы
58
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
59
Там же.
60
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
61
Там же.
35
•
Легальный въезд на основании визы с последующим пребыванием дольше
срока действия визы;
•
Нелегальный въезд при посредничестве контрабандистов;
•
Въезд на основаниях поиска политического убежища;
•
Попытки пересечения границы с фальшивыми документами.
Таблица.3 Число нарушений границы, по основным странам происхождения62
Граждане следующих
стран в 2002 году
Грузия
Турция
Российская Федерация
Число нарушений
границы в 2002 г.
15 000
680
25
Таиланд
Литва
Китай
12
8
40
Граждане следующих
стран в 2003 г.
Грузия
Турция
Российская
Федерация
Корея
Китай
Латвия
Литва
Число нарушений
границы в 2003 г.
18 000
900
40
6
17
19
8
Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного
ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Как видно из таблицы, в течение 2003 года количество задержаний, связанных
с миграцией, увеличилось почти до 19000.63
a. Правовая база
Уголовный кодекс РА не содержит отдельной статьи о нелегальной миграции,
но в тех случаях, когда нелегальная миграция осуществляется с применением
фальшивых документов или незаконным нарушением границы РА, в
отношении нарушителей применяются статьи 325 и 329 УК РА.
В рамках «Соглашения о сотрудничестве стран-членов Содружества
Независимых Государств по борьбе с нелегальной миграцией», заключенного
6 марта 1998 г., было оговорено, что стороны соглашения должны расширить
совместные действия по борьбе с нелегальной миграцией, а именно, в части
контроля за миграционными процессами, регистрации нелегальных мигрантов
и лиц, чей въезд нежелателен, обмена соответствующими данными,
разработки
механизма
депортации,
гармонизации
национального
законодательства в данной сфере, повышения качества обучения и тренингов
для сотрудников соответствующих государственных органов, улучшения
обмена информацией о национальном законодательстве, действительности
документов, о визовых режимах с третьими странами. Однако процесс
ратификации этого соглашения оказался медленным и неполным. Первое
организационное
заседание
Совместной
Комиссии,
которая
будет
координировать действия, связанные с предотвращением нелегальной
миграции на основании соглашения, состоялось в октябре 2004 года.
62
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
63
Там же.
36
б. Институциональная база
Основные полномочия в сфере борьбы с нелегальной миграцией принадлежат
Полиции РА и Службе национальной безопасности РА (СНБ). В СНБ РА
имеется специальное подразделение по борьбе с нелегальной миграцией.
Меры, направленные на борьбу с нелегальной миграцией в Армению и
транзитом через нее, включают в себя следующее:
•
Более жесткая визовая политика (составление перечня стран, граждане
которых должны иметь приглашения для въезда в Армению);
•
Более строгий пограничный контроль;
•
Обмен информацией о миграционных потоках между странами СНГ,
странами Черноморского региона и международными организациями;
•
Запланирован регулярный обмен информацией о миграционных
передвижениях и процессах со странами назначения для нелегальных
мигрантов: странами ЕС, США, Российской Федерацией;
•
Запланировано создание профессиональной электронной базы данных (с
доступом со всех пограничных пунктов) для регистрации лиц, въезжающих
на и выезжающих с территории Армении;
•
Запланировано создание отдельного отделения
нелегальной миграции в рамках Полиции Армении;
•
Действия постоянного отделения Федеральной миграционной службы
Российской Федерации, расположенного в Ереване.
по
мониторингу
С целью борьбы с нелегальной трудовой миграцией армян Департамент по
миграции и делам беженцев, совместно с Департаментом труда и занятости
при Министерстве труда и социального обеспечения, внедряет инициативы,
направленные на стимулирование «законного» трудоустройства (в
соответствии с законодательством стран назначения) своих граждан в других
странах. Эти инициативы осуществляются при посредничестве Управления по
миграционной политике Департамента по миграции и делам беженцев и
направлены на заключение соглашений с отдельными странами ЕС. Это
позволило бы определить квоту армянских граждан, которым разрешено
находится на территории стран ЕС в течение определенного периода времени
с целью трудоустройства. Уже заключено соглашение с Катаром о
возможности законного трудоустройства армян в этой стране.64
При помощи Королевства Дании была введена в действие «горячая линия»,
при помощи которой потенциальные мигранты могут получить информацию,
необходимую при/для выезда из Армении и для пребывания на законных
основаниях в других странах. Эта информация может касаться как странчленов ЕС, так и других стран СНГ, в частности, России.
64
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
37
С 2002 года Армения участвует в инициативе под названием «Cluster
proposals», которая была представлена на заседании стран Южного Кавказа и
стран ЕС (Бельгия, Дания, Германия, Нидерланды и Швейцария),
организованного МОМ. Целью этой инициативы является борьба с
нелегальной миграцией из стран Кавказа в ЕС. При помощи МОМ в 2002 году
ДМБ создал Пункт обслуживания мигрантов. В сотрудничестве со средствами
массовой информации и неправительственными организациями Армении
Пункт обслуживания мигрантов проводит информационные кампании о
возможностях законной миграции, а также об опасностях, связанных с
нелегальной миграцией или торговлей людьми.65
В прошлом году по инициативе Департамента по миграции и делам беженцев
и Департамента паспортов и виз при Полиции РА были организованы встречи
в марзах РА, на которых представители Российской Федерации в Армении
информировали граждан Армении об изменениях, происшедших в российском
законодательстве о миграции, например в 2004 году в Российской Федерации
был принят новый закон o гражданстве.
Следующий этап, намеченный правительством Армении, заключается в
подписании двусторонних договоров со странами назначения для нелегальных
мигрантов из Армении, касающихся добровольного возвращения и реадмиссии
нелегальных мигрантов в Армении. Правительство Армении также старается
привлечь страны назначения к программам реинтеграции для армянских
граждан, возвращающихся на родину.
В 2003 году было начато осуществление пилотной программы со Швейцарией
(более подробно изложенной в разделе о реадмиссии).66
1.2.5. Убежище
Законодательное поле в отношении лиц, ищущих убежище в РА, полностью
сформировано и соответствует международным нормам.
Армянские просители убежища в мире
В течение 1999-2002 гг. лица из Армении, ищущие убежище, подали около 35
299 прошений о предоставлении убежища по всему миру. Из них 29 071
(82,36%) прошений пришлось на Европу, 6 055 (17,2%) – США, 147 (0,4%) –
Канаду, и 26 (0,07%) – Австралию.67 Согласно данным по новым странамчленам ЕС и государствам-кандидатам на вступление, в период 1999-2001 гг. в
эти страны поступило в общей сложности 4 863 заявления.68
К концу 2002 г. во всем мире насчитывалось 6 542 армянских беженца с
правовым статусом, определенным в соответствии с Женевской Конвенцией о
65
“Мероприятия, направленные на борьбу с нелегальной миграцией в Республике Армения» - www.dmr.am
66
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
67
Международная защита в отношении армянских беженцев и лиц, ищущих убежище, УВКБ ООН, Женева, сентябрь 2003 г.
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/publ/opendoc.pdf?tbl=RSDLEGAL&id=3f5f27d14&page=publ
68
Данные, собранные МЦРМП
38
статусе беженца 1951 года, 1 беженец – в соответствии с Мандатом УВКБ
ООН и 1 999 – с иным правовым статусом.
В 2002 г. армянскими гражданами было подано около 10 880 прошений о
предоставлении убежища в 35 стран мира. В целом было рассмотрено 12202
случаев по определению статуса беженцев, из которых в 1 244 (10,2%)
случаях статус беженца был предоставлен, а в 271 (2,2%) случае армянским
просителям убежища был предоставлен гуманитарный статус. В общей
сложности, из всех решений, принятых в 2002 г., 12,4% были положительными.
Темп роста количества положительных решений в 2002 г. по сравнению с 1999
г. составил 184,4%.69
Просители убежища в Армении
В отличие от этнических армянских беженцев (см. ниже по тексту), поток лиц,
ищущих убежище в Армению начался в основном с 1993 г. До недавнего
времени ежегодно в Департамент по миграции и делам беженцев обращалось
около 30 человек, большинство из которых прибывало из Афганистана, Ирака,
Ирана, Пакистана и некоторых африканских стран. После соответствующей
проверки в этих случаях было обнаружено, что данные ходатайствующие лица
покинули места постоянного жительства из-за экономических бедствий,
гражданских войн или вооруженных столкновений, и выбрали Армению в
качестве страны транзита для дальнейшего перемещения на запад.70
В конце 2004 г. из общего числа беженцев 127 человек прибыли в Армению из
Ирака (в течение 2004 г. их количество увеличилось на 93 человека), 3 – из
Ирана, 1 – из Турции, 2 – из России, а также временное убежище было
предоставлено одному человеку из Грузии. В 2004 г. иракскими гражданами
было подано 168 новых заявлений, и количество рассматриваемых заявлений
в течение 2004 г. почти удвоилось с 36 до 68 случаев, из которых 64 заявления
пришлось на просителей из Ирака.71
Внутренне-перемещенные лица в Армении (ВПЛ)
В соответствии с Руководящими принципами по вынужденному внутреннему
перемещению72, внутренне-перемещенное лицо
(ВПЛ) определяется
следующим образом:
Лица или группа лиц, которых заставили или вынудили бежать, либо
оставить их дома или места обычного проживания, в частности, в
результате или с целью избежания последствий вооруженных
столкновений, массового насилия, нарушения прав человека или
последствий природных бедствий или катастроф, вызванных
деятельностью человека, и которые не пересекли признанную
международным сообществом государственную границу.
69
Международная защита в отношении армянских беженцев и лиц, ищущих убежище, УВКБ ООН, Женева, сентябрь 2003 г.
70
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года, а также www.dmr.am
71
Статистика УВКБ ООН по Армении – 2004 г.
72
Руководящие принципы были разработаны по заказу УВКБ ООН группой международных экспертов в области права под
руководством Фрэнсиса М. Денга - представителя Генерального Секретаря по делам лиц, подвергшихся вынужденному
переселению
39
В контексте «Обзора по ВПЛ 2002-2004 гг.», проведенного Норвежским
Советом по беженцам
(НСБ) в тесном сотрудничестве с Армянским
Департаментом по миграции и делам беженцев (ДМБ), термин «внутреннеперемещенное лицо» применяется по отношению к лицу, которое покинуло
свое постоянное место жительства в пограничном армянском селе из страха
за собственную физическую безопасность из-за вооруженного конфликта в
Нагорном Карабахе и его остаточных последствий, и не вернулось. В обзоре
применяется широкое определение – так, все лица, покинувшие приграничные
села с начала конфликта в 1988 г. до даты проведения обзора в 2002 г.,
считаются в данном контексте внутренне-перемещенными лицами.
Военные действия вследствие конфликта в Нагорном Карабахе на границе
между Арменией и Азербайджаном, имевшие место с 1988 по 1994 гг.,
потребовали эвакуации десятков тысяч армянских семей из многих из 186
приграничных сел. Лишь несколько сел было эвакуировано в полном составе,
хотя около 20 000 домов вдоль армянской стороны границы было повреждено
или разрушено. Подавляющее большинство ВПЛ вернулось в свои дома после
заключения соглашения о перемирии в 1994 г., однако тысячи людей все еще
остаются в изгнании. С момента заключения соглашения о перемирии
значительное количество людей все еще покидало свои родные села. Данные
переселения являются реакцией на затяжные последствия войны, такие как
опасность гибели от пули снайпера или противопехотных мин, а также упадок
местных отраслей промышленности.
Согласно обзору, проведенному НСБ и ДМБ, в настоящее время в Армении
остается 8400 ВПЛ и еще 2500 людей, изначально переселившихся из мест
бывшего проживания, чей статус не определен. Было выявлено, что около 65
000 семей по крайней мере однажды переселились во время конфликта.
Сегодня только 11% этих семей все еще проживают вне своих родных сел.
Демографические данные в отношении ВПЛ не имеют существенных отличий
от демографических данных в отношении населения Армении в целом, хотя в
среде ВПЛ имеется значительное количество домашних хозяйств, состоящих
из единственного члена, что связано с крупномасштабной эмиграцией мужчин
в поисках работы для содержания их семей.73
Внутренне-перемещенные лица, покинувшие свои дома из-за последствий
конфликта, не являются приоритетной политической проблемой для
правительства Армении или международного сообщества. В целом, ситуация с
ВПЛ в Армении остается в некотором роде в тени в связи с большим числом
этнических армян, бежавшим в страну из Азербайджана во время конфликта, а
также 100 000 лиц, продолжавших покидать местности, сильно пострадавшие
от разрушительного землетрясения в 1988 г.74
Вышеупомянутый обзор, совместно подготовленный НСБ и ДМБ, является,
возможно, наиболее полным и свежим исследованием по проблеме
внутренне-перемещенных лиц в Армении, однако необходимо отметить, что
данные, публикуемые другими организациями, отличаются от данных обзора.
73
«Исследование по проблеме ВПЛ, 2002-2004 гг.», Норвежский Совет по делам беженцев и Департамент по миграции и
делам беженцев, 2005 г.
74
Комитет США по делам беженцев и иммигрантов: Исследование по проблеме беженцев в мире – 2003 г.: Отчет по
Армении
http://www.uscr.org/countryreports.aspx?__VIEWSTATE=dDwxMTA1OTA4MTYwOztsPENvdW50cnlERDpHb0J1dHRvbjs%2BPo1e
r21am6pZWXUyJ8vu%2FMpDLZU8&cid=197&subm=19&ssm=29&map=&_ctl0%3ASearchInput=+KEYWORD+SEARCH&Country
DD%3ALocationList=
40
По последним оценкам Комитета США по беженцам и иммигрантам, число
лиц, перемещенных внутри государства вследствие конфликта, насчитывает
50000 человек. В соответствии со Статистическим ежегодником УВКБ ООН за
2003 год, численность ВПЛ с 1994 по 1997 гг. составляла 72000 человек,
однако начиная с 1998 г. УВКБ ООН не публикует в своих статистических
ежегодниках какие-либо данные по ВПЛ.
Этнические армянские беженцы в Армении
Основной проблемой беженцев в Армении была и остается проблема,
связанная с этническими армянскими беженцами из Азербайджана (так
называемыми «вынужденно переселенными лицами»), которые въехали в
Армению в период 1988-1992 гг. и получили статус беженцев на основании
Женевской конвенции. Закон о беженцах 1999 г. предусматривает в статье
2575, что любые условия, ограничивающие права ходатайствующих о
предоставлении статуса беженца, не распространяются на лиц, вынужденно
переселившихся из Азербайджана в период 1988-1992 гг.76
В общем, статус беженца предоставляется до тех пор, пока не появляются
основания для его прекращения.77 Кроме того, этнические армяне проходят
упрощенную процедуру получения гражданства (их дети, родившиеся в
Армении, автоматически считаются армянскими гражданами). Этнические
армяне – беженцы из других стран происхождения также имеют право на
упрощенную процедуру, однако в меньшей степени.78
Можно с уверенностью предположить, что более 500 тыс. этнических армян
покинули Азербайджан во время Нагорно-Карабахского конфликта, из коих 360
тысяч нашли убежище в Армении и признаны в качестве беженцев на
неопределенный период. Однако попытки оценить текущее количество
беженцев наглядно свидетельствуют о субъективности этих данных.
Официальная статистическая информация по беженцам все еще
основывается на регистрационном обзоре, проведенном правительством
Армении в 1997 г., однако в этой статистике не полностью отражены процессы
постоянного сокращения численности беженцев на протяжении последних лет
ввиду естественной смертности и миграции. Дополнительное исследование
было предпринято ДМБ в 2000 г., однако полученные данные не были
предоставлены для использования в настоящем докладе. В октябре 2001 г.
была проведена национальная перепись населения при существенной
финансовой и технической поддержке со стороны доноров и ООН. Перепись
также включала вопросы, предназначенные для получения информации о
количестве беженцев в Армении. Официальные результаты были
опубликованы спустя два с половиной года в феврале 2004 г., однако они не
содержали никакой статистики по беженцам. Национальная статистическая
75
Закон о беженцах, ст. 25. О лицах, депортированных в Республику Армения в 1988-1992 гг.
«Лица, депортированные в Республику Армения из Республики Азербайджан в 1988-1992 гг. и признанные в качестве
беженцев государственным органом, ответственным за дела беженцев, являются беженцами в контексте настоящего
закона». (Дополнен 3 марта 2004 г.)
76
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
77
Закон Республики Армения о беженцах, статья 20
78
Информация предоставлена УВКБ ООН в Армении; по данному вопросу также см. Закон о гражданстве, статья 10:
Признание гражданства Республики Армения
41
служба Армении объяснила данный факт тем, что правительство не имеет
возможности опубликовать данную информацию по причине того, что
методология проведения переписи не позволяла собрать данные об
определенных группах, таких как беженцы, и поэтому эта информация
оказалась недостаточно точной.79
Согласно Статистическому ежегоднику УВКБ ООН за 2003 г., общая
численность беженцев в Армении в 1994 г. составляла 304 039 человек, а на
протяжении последующих трех лет была на постоянном уровне около 219000
человек. По статистике УВКБ ООН, в течение 1997-1998 гг. численность
беженцев увеличилась на 91 000 человек, а в течение следующих пяти лет
сокращалась примерно на 14 000 человек в год. По оценкам УВКБ ООН,
основанным на результатах вышеупомянутой официальной переписи
населения 1997 года, к концу 2004 г. в Армении проживало 235 235 беженцев,
из них 235101 – из Азербайджана. В течение 2004 г. количество беженцев
азербайджанского происхождения сократилось на 4 149 человек за счет
процесса натурализации. До апреля 2005 года было зарегистрировано в
общей сложности 64348 случаев натурализации, что является одним из
наиболее многочисленных случаев натурализации беженцев в течение
последних десятилетий.
Норвежский Совет по беженцам оценил численность беженцев в Армении в
2004 г. на уровне 77 000 человек. В то же время остальные организации
предполагают, что данная цифра даже меньше, так как вскоре после того, как
покинувшие Азербайджан в результате вооруженного конфликта беженцы
прибыли в Армению, значительное их количество предположительно
эмигрировало в южные регионы России и в Москву, а также и в других
направлениях, однако они остались в списках беженцев, зарегистрированных
в Армении.
Для этнических армянских беженцев из Азербайджана, которые получили
статус беженца либо в соответствии с Женевской Конвенцией, либо в
соответствии с армянским Законом об убежище, временном убежище и
политическом убежище, разработаны программы их интеграции в Армении,
поскольку возможности их возвращения в страну происхождения в ближайшем
будущем ограничены.
Добровольная интеграция была упрощена путем принятия Закона о
гражданстве в 1995 г., который включал специальные условия для
натурализации беженцев из Азербайджана посредством индивидуальных и
опережающих запросов. Рост числа натурализаций в последнее время
является результатом информационной кампании и того факта, что после
июля 2000 г. прежние советские паспорта больше не могли использоваться
для выезда за пределы Армении.
Однако необходимо учесть несколько фактов, чтобы определить, почему из
235 101 армянских беженцев из Азербайджана только 61348 подали прошение
и получили гражданство. Натурализация является явлением социального и
экономического характера; в частности, основными проблемами беженцев
являются отсутствие жилья и безработица, и армянское гражданство само по
себе не может избавить их от этих проблем. Даже не будучи
79
Информация предоставлена Норвежским Советом по делам беженцев
42
натурализованными, беженцы в Армении имеют практически равные с
армянскими гражданами права. Кроме того, беженцы опасаются, что, получив
гражданство, они уже не смогут пользоваться предоставляемыми беженцам
льготами и помощью, а также не будут иметь права на потенциальную
компенсацию утраченного в Азербайджане имущества после подписания
соглашения о мире80. Молодые мужчины боятся быть призваны в армянскую
армию.81 Кроме того, получение гражданства затрагивает только правовые
аспекты интеграции, в то время как решение культурных, социальных и
экономических вопросов зависит от долгосрочных и инициативных действий
всех вовлеченных сторон.
Для противодействия данной ситуации ДМБ продолжает оказывать помощь
для содействия интеграции в армянское общество.82
В начале 1990-ых годов, армянские власти ввели специальные программы для
этнических армянских беженцев, например, программу под названием
«Политика интеграции и натурализации», которая успешно реализуется. 83
В сотрудничестве с Департаментом труда и занятости Министерства труда и
социальной защиты, ДМБ начал внедрение программы по борьбе с бедностью
(рассчитанную на период 2005-2016 гг.), которая ориентирована на беднейшие
социальные группы, в том числе на бывших армянских беженцев, получивших
гражданство Армении. В 2004 г. ДМБ возглавлял межведомственную рабочую
группу по внедрению «Проекта предоставления жилья наиболее уязвимым
беженцам, насильственно выселенным из Азербайджана в 1988-1992 гг.».
a. Правовая база
6 июля 1993 года Армения присоединилась к Женевской Конвенции 1951 года
о Статусе беженцев и к прилагаемому к ней Протоколу от 1967 года.
3 марта 1999 г. Национальное Собрание Армении приняло Закон о беженцах,
впоследствии измененный 5 марта 2001 г., 19 марта 2002 г. и 3 марта 2004 г.
Данный Закон предусматривает основания, процедуру и условия временного
расселения людей, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца,
предоставление и отказ в предоставлении статуса беженца, лишение статуса
беженца, условия предоставления временного убежища иностранным
гражданам или лицам без гражданства, юрисдикцию государственного органа,
уполномоченного
правительством
Армении,
права
и
обязанности
претендентов на статус беженца и беженцев, а также гарантии прав на
законодательную и социальную защиту.
Закон Республики Армения о политическом убежище84 был принят 26 сентября
2001 г. и вступил в силу 31 октября 2001 г. Помимо прочего, закон регулирует
80
Что касается Армении, то “Закон о правовых и социально-экономических гарантиях лицам, насильственно выселенным из
Азербайджана в 1988-1992 гг., которые получили гражданство Республики Армения” от 6.12.2000 не лишает данных лиц
прав на компенсацию утраченного в Азербайджане имущества, которая в будущем будет выплачена правительством
Армении
81
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/news/opendoc.htm?tbl=NEWS&id=40239bba4&page=news
82
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 г.
83
Там же.
84
http://www.legislationline.org/view.php?document=56203
43
основания и процедуры предоставления политического убежища в Республике
Армения, основания для отклонения прошений и прекращения данного
права.85 В соответствии с данным законом, политическое убежище – это
специальный статус, предоставленный иностранным гражданам и лицам без
гражданства в Республике Армения, обеспечивающий защиту от
политического преследования, с которым иностранный гражданин столкнулся
в стране своего гражданства или постоянного местожительства и которому
он/она будет подвержен, если Республика Армения не предоставит
политическое убежище. Ходатайство о получении политического убежища
может быть направлено в Департамент по миграции и делам беженцев после
въезда на территорию Армении. Ходатайство также может быть подано в
иностранном государстве через консульские представительства Министерства
иностранных дел Армении. Решение о предоставлении политического
убежища принимает Президент Республики Армения. Политическое убежище
предоставляется на один год и может ежегодно продлеваться решением
Президента Армении. Решение об отказе в предоставлении политического
убежища может быть обжаловано.
В 2002 г. был принят Закон о временном убежище. Закон предусматривает, что
временное убежище может быть предоставлено лицам, пострадавшим от
нарушения прав человека или пыток, а также бежавшим от военных действий
в странах их гражданства или постоянного местожительства. Временное
убежище может быть предоставлено на один год с возможностью продления,
если причина, по которой убежище было предоставлено, все еще существует.
В январе 2003 года армянское правительство дополнительно приняло
решение «О процедуре предоставления временного убежища иностранным
гражданам и лицам без гражданства». Часть 4 данного решения
предоставляет приоритет при рассмотрении ходатайств тем лицам, которые
были вынуждены, в результате вооруженного конфликта, покинуть регионы,
относящиеся к территории бывшего Советского Союза, и находились на
территории Армении до момента принятия данной процедуры. Такие лица
освобождены от процедуры проверки достоверности их показаний, если они
просят временное убежище в течение первого года их пребывания в Армении.
Правительство Армении утвердило семь указов, регулирующих широкий круг
вопросов, связанных с предоставлением политического убежища, в том числе
правила въезда в страну, размещение в специальных местах проживания,
предоставление бесплатной медицинской и юридической помощи, и
перемещение лиц, ищущих убежище.86
Лица, ищущие убежище имеют право находиться и свободно перемещаться по
территории Армении87 и свободно пользоваться медицинской и социальной
помощью88, пока их ходатайство находится на рассмотрении.
85
См УВКБ ООН, Мир беженцев, №11 2003 г.
86
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
87
“Постановление о переселении и выборе места проживания для лиц, ходатайствующих о получении статуса беженца на
территории Республики Армения” (№20, 4.2.2000)
88
“Постановление о размещении лиц, ходатайствующих о получении статусе беженца на территории Республики Армения в
специальных и временных местах проживания, прохождении ими медицинского освидетельствования, предоставление
бесплатных юридических консультаций и переводческих услуг, а также медицинской помощи», №86 от 23.02.2000 и
“Постановление о выдаче единовременной денежной помощи лицам, ходатайствующим о получении статуса беженца на
территории Республики Армения ”, №82 от 23.02.2000
44
б. Институциональная база
Согласно Закону о беженцах, Департамент по миграции и делам беженцев
(ДМБ) несет ответственность за вопросы, связанные с беженцами. Прошения
о предоставлении политического убежища, подаваемые иностранными
гражданами и лицами без гражданства, рассматриваются Департаментом по
юридическим вопросам и международным отношениям при ДМБ. Отдел ДМБ
по делам беженцев является центральным органом в решении проблем
беженцев.
Решение о предоставлении временного убежища передается в Полицию
(паспортно-визовый отдел), которое выдает данным лицам разрешение на
проживание89.
Основными функциями Департамента в данной сфере является следующее:
•
Разработка процедур по предоставлению статуса беженца;
•
Исполнение функций в этой области в соответствии с установленными
процедурами;
•
Предоставление временного жилья, социальной и юридической помощи
беженцам и вынужденным переселенцам;
•
Разработка и внедрение программ, направленных на развитие процессов
натурализации и интеграции беженцев.
19 июля 2001 г. были приняты «Процедуры определения статуса беженца».
Ходатайствующий о статусе беженца, который пересек армянскую границу
законным путем, может представить свое ходатайство в ДМБ в течение 10
дней с момента въезда в страну. Если лицо не имеет въездной визы, в
течение 24 часов после въезда на территорию Армении он или она может
сообщить в пограничные службы о намерении ходатайствовать о статусе
беженца. Данная информация передается в ДМБ через Министерство
внутренних дел. После регистрации ходатайства ДМБ информирует об этом
Министерство внутренних дел.
С апреля 2003 учрежден специальный центр приема лиц, ищущих убежище.
После въезда в Армению лица, ищущие убежище размещаются в данном
центре и проходят медицинское освидетельствование.90
В 2004 г. с помощью УВКБ ООН ДМБ приступил к созданию электронной базы
данных армянских беженцев, не имеющих постоянного места жительства,
которая дополнительно содержит общие данные об их семьях, условиях и
местах их проживания, а также экономических условиях жизни.
Сотрудники ДМБ осуществляют проверку ходатайств о предоставлении
статуса беженца и о предоставлении временного убежища, проводят
собеседование с ходатайствующим лицом в течение 7 дней с момента подачи
89
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
90
www.dmr.am
45
ходатайства и рассматривают его дело. УВКБ ООН представляет интересы
ходатайствующего лица во время рассмотрения дела о предоставлении
убежища в ДМБ. Каждое дело должно быть рассмотрено в течение одного
месяца. Данный срок может быть продлен по обоснованным причинам до трех
месяцев. Если возникают какие-либо проблемы с идентификацией
ходатайствующего лица (например, при отсутствии удостоверения личности)
или если не имеется его достоверного подтверждения, ДМБ имеет право
обращаться за помощью в Министерство внутренних дел, Министерство
иностранных дел или любое другое учреждение, которое могло бы
предоставить полезную информацию для рассмотрения данного дела.
ДМБ обязан оповестить Полицию о решении по ходатайству о предоставлении
политического убежища в течение одной недели после его принятия. В случае
отрицательного решения проситель обязан покинуть Армению в течение 5
дней. Если проситель отказывается вернуться в страну происхождения
добровольно, он/она подлежит высылке. Его/ее дело передается Полиции
Республики Армения. Однако, до ноября 2004 г. Полиция не выслала из
страны ни одного человека.91
После принятия положительного решения беженец получает удостоверение
личности беженца и Женевский проездной документ.92 Признанный беженец
имеет право на место жительства (также в центрах, управляемых ДМБ), на
трудоустройство,
медицинское
обслуживание,
социальную
помощь,
образование и участие в выборах в местные органы власти. Он/она не может
быть выслан из Армении. В общем, статус беженца предоставляется до тех
пор, пока нет оснований для его аннулирования.93.
В течение одного месяца после получения отрицательного решения из ДМБ
ходатайствующий имеет право направить апелляцию на имя Премьерминистра, в городской суд, в апелляционный суд и затем – в кассационную
инстанцию. С февраля 2003 г. Социальный центр правовой помощи,
являющийся неправительственной организацией Ассоциации адвокатов
Армении, совместно с УВКБ ООН предоставляет бесплатную юридическую
помощь просителям убежища, и в 2003-2004 гг. в суд было подано 17 дел.
Пять из них были закрыты до августа 2004 г.94
1.2.6. Торговля людьми
Армения является страной происхождения для международной торговли
людьми в целях проституции. В основном странами назначения являются
Турция и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ).
Правительство стало уделять повышенное внимание борьбе с торговлей
людьми как вопросу внутреннего и международного характера, и направило на
91
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года, а также www.dmr.am
92
Постановление Правительства «Процедура выдачи удостоверений личности и проездных документов беженцам» (№695
от 20.11.1999)
93
Закон Республики Армения о беженцах, статья 20
94
Бюллетень УВКБ ООН, 2004 г.
46
эту проблему больше правоохранительных ресурсов. Тем не менее, защита в
этой области остается пока на низком уровне.
a. Правовая база
1 июля 2003 г. Республика Армении ратифицировала Конвенцию ООН против
транснациональной организованной преступности, дополняющий ее Протокол
по борьбе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и
Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно
женщинами и детьми, и наказании на нее.
Армения также ратифицировала международные соглашения против детской
порнографии, Конвенцию по правам ребенка и дополняющий ее Протокол о
торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, а также
Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
В 2002 г. армянские власти учредили Межведомственную комиссию по борьбе
с торговлей людьми, задачей которой является разработка законодательных
актов по вопросам торговли людьми и, по утверждении оных – наблюдение за
их исполнением различными государственными органами. В августе 2003 г.
вступила в силу статья Уголовного кодекса «О торговле людьми»95. В состав
Межведомственной комиссии по борьбе с торговлей людьми входят чиновники
всех соответствующих полномочных организаций96.
Комиссия также поддерживает тесное сотрудничество с армянскими и
международными организациями, а также с неправительственными
организациями, которые раньше были единственными организациями,
занимающимися вопросами торговли людьми в Армении (в основном, в
области защиты жертв).
Правительственный план по борьбе с торговлей людьми состоит из трех
основных частей97:
•
Судебное преследование: поправки к Уголовному кодексу и другим законам
позволят повысить эффективность судебного преследования торговцев
людьми.
•
Предотвращение: путем проведения кампаний для повышения уровня
информированности потенциальных жертв (в основном, женщин и детей)
посредством проведения тренингов, через средства массовой информации
и сотрудничество с неправительственными организациями. Создание
возможностей для развития и трудоустройства женщин.
•
Защита жертв: реабилитация жертв, предоставление социальной помощи и
медицинского обслуживания, учреждение сети приютов, помощь в
реинтеграции их в армянское общество и в трудоустройстве. Тренинги по
вопросам торговли людьми, признания жертв и предоставления им помощи
95
Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и
Восточной Европе за 2004 г., не опубликован
96
Министерство иностранных дел, Департамент по вопросам миграции и беженцев, Служба национальной безопасности,
Министерство социальной защиты, Министерство здравоохранения, Министерство юстиции, Государственная служба
статистики, Национальное Собрание, Комиссия по правовым вопросам, аппарат Президента, Генеральная прокуратура,
полиция (три отдела)
97
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
47
для сотрудников органов внутренних дел, Полиции и других армянских
служб.
До 2003 г. в армянском законодательстве не было четкого условия, которое бы
предусматривало наказание лиц, занимающихся торговлей людьми. Первое
дополнение к Уголовному кодексу Республики Армения, в частности, новая
статья 132 «Торговля людьми», вступило в силу с 1 августа 2003 г.
«Вербовка, перевозка, выдача, укрывательство или получение людей
с целью сексуальной эксплуатации или принудительного труда,
совершенные
с
применением
угроз,
физической
силы,
мошенничества, с использованием зависимого положения, с
применением шантажа, угроз уничтожения или повреждения
собственности, осуществленные в корыстных целях, наказываются
штрафом в размере от трехсоткратного до пятисоткратного размера
минимальной заработной платы, либо исправительными работами на
срок не свыше одного года, либо арестом на срок не свыше двух
месяцев, либо лишением свободы на срок от одного года до четырех
лет…»
Те же деяния, совершенные группой лиц по предварительному сговору в
отношении двух или более лиц, наказываются исправительными работами на
срок не свыше двух лет либо лишением свободы на срок от четырех до семи
лет. Если указанные деяния повлекли по неосторожности смерть
потерпевшего или иные тяжкие последствия, они наказываются лишением
свободы на срок от пяти до восьми лет.
С принятием 9 июня 2004 г. Закона по внесению дополнений и поправок, в
Уголовный кодекс Армении были внесены поправки в три статьи (261, 262 и
132). Это стало первым этапом изменений статьи 132, за которыми
последовали дальнейшие изменения, касающиеся несовершеннолетних.
ПРООН тесно сотрудничает, в особенности, в рамках проекта по
противодействию торговле людьми, с Межведомственной комиссией по
борьбе с торговлей людьми. Объектом данного сотрудничества являются
дальнейшие изменения, например, разработка отдельных законов по борьбе с
организованной преступностью и торговле людьми.
Статья 261 Уголовного кодекса Армении «Вовлечение в занятие
проституцией» предусматривает, что вовлечение в занятие проституцией с
применением насилия или с угрозой его применения, путем использования
зависимого
положения
лица,
либо
распространения
сведений,
компрометирующих лицо или его близких и пр. наказывается штрафом в
размере от двухсоткратного до четырехсоткратного размера минимальной
заработной платы, либо исправительными работами на срок не свыше одного
года, либо лишением свободы на срок не свыше двух лет.
ОБСЕ предложил на рассмотрение проект Закона о защите свидетелей и
жертв.
б. Институциональная база
В рамках Главного управления по борьбе с организованной преступностью
армянской полиции (Министерство внутренних дел) создан Отдел по борьбе с
48
незаконной миграцией. Проблемой борьбе с проституцией занималось
Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В связи со
структурными изменениями от 06.06.2005 г. данное управление вошло в
состав ГУБОП Полиции РА, переименовано в Управление по борьбе с
наркобизнесом и торговлей людьми. В 2003 г. Полиция провела несколько
успешных операций, которые привели к аресту группы, занимающейся
торговлей женщинами с целью проституции. Это было сделано благодаря
сотрудничеству государственных властей транзитных стран и стран
назначения. Преступники работали в Грузии и Армении и торговали
женщинами в Объединенные Арабские Эмираты.
Департамент по миграции и делам беженцев в сотрудничестве с
Министерством труда и социальной защиты проводит социальные программы
для оказания помощи армянским женщинам в поиске работы и организует
тренинги для повышения уровня информированности о торговле людьми. С
этой целью Министерством труда и социальной защиты были созданы
комиссии по гендерным проблемам и по вопросам торговли людьми.
Также, в рамках Министерства иностранных дел (Консульский Отдел) было
создано подразделение по миграции, которое, помимо прочего, занимается
вопросами торговли людьми. Министерство иностранных дел имеет
специальные программы обучения для своих сотрудников, и отдало указание
служащим консульства отслеживать все случаи торговли людьми, о которых
стало известно, и представлять по ним отчеты.
В борьбе с незаконной миграцией и торговлей людьми армянские власти
сотрудничают с властями Грузии и Узбекистана. Одним из главных маршрутов
торговли людьми проходит из Средней Азии (Узбекистан) в Армению или
через Армению в страны ЕС, США и Объединенные Арабские Эмираты.
Использованию этого маршрута способствовали регулярные воздушные рейсы
между Ташкентом и Ереваном. Полеты из Ташкента в Ереван были отменены
и группа, которая использовала этот маршрут для торговли людьми, была
арестована.
Две горячие телефонные линии по вопросам торговли людьми организованы
отдельно местной неправительственной организацией «Надежда и помощь» и
UMCOR (Объединенная Методистский комитет помощи)98 в рамках программы
ПРООН по борьбе с торговлей людьми. Эти две организации также курируют
два приюта для жертв торговли людьми.
При поддержке программы ПРООН по борьбе с торговлей людьми
правительство – в частности, правоохранительные органы, активизировало
процесс возвращения жертв. Безопасное возвращение и дальнейшая
реинтеграция были организованы для жертв торговли людьми из
Объединенных Арабских Эмиратов и Турции при поддержке ПРООН. Кроме
того, ПРООН возглавляет и координирует подгруппу по информированию
общественности в рамках тематической группы ООН по борьбе с торговлей
людьми. Кроме того, по вопросам информирования общественности работают
следующие организации: ЮНИСЕФ, UNFPA (Фонд ООН по вопросам
98
При финансировании со стороны правительств Норвегии и Нидерландов, UMCOR осуществляет программы по борьбе с
торговлей людьми в сотрудничестве с ПРООН и МОМ, которые координируются армянским правительством
49
народонаселения), УВКБ ООН, МОМ, UMCOR, армянский Caritas и их местные
партнеры из числа неправительственных организаций.
15 января 2004 г. правительством Армении были приняты Концепция
программы и Национальный план действий по предотвращению и борьбе с
торговлей людьми из Армении (внедрение запланировано на 2004-2006 гг.).
План действий99 разделен на 5 этапов:
•
I этап (внедрение в 2004-2005 гг.): Анализ законодательной базы по
вопросам торговли людьми, внесение дополнений в законодательство,
разработка отдельного закона о борьбе с торговлей людьми;
•
II этап (внедрение в 2004-2006 гг.): Проведение исследовательских
обзоров, содержащих анализ ситуации, в том числе по действиям,
предпринимаемым ответственными за борьбу с торговлей людьми
органами;
•
III этап (внедрение в 2004-2006 гг.): Профилактические действия,
например, учреждение Центра помощи в борьбе с торговлей людьми,
который бы обслуживал консультативную «горячую линию», проведение
кампаний
и
организация
тренингов
по
повышению
уровня
информированности,
организация
обучения
для
сотрудников
дипломатических служб, а также для чиновников и других сотрудников
государственных органов, занимающихся проблемами жертв торговли
людьми, предоставление женщинам микро-кредитов для развития малых и
средних предприятий. Данный этап также предусматривает проведение
Межведомственной комиссией по борьбе с торговлей людьми круглых
столов (на ежегодной основе, начиная с октября 2004 г.), тренингов,
семинаров и анализ предыдущего опыта борьбы против торговли людьми в
Армении;
•
IV этап (внедрение в течение 6 месяцев 2004 г.): Помощь и защита
посредством, например, разработки критериев идентификации жертв,
медицинская, психологическая и социальная помощь жертвам торговли
людьми, тренинги для персонала дипломатических служб, а также
учреждение реабилитационного центра для жертв торговли людьми;
•
V этап (внедрение в 2004-2006 гг.): Обмен информацией и опытом,
например, сотрудничество с Интерполом, ЕВРОПОЛом и SECI
(Инициатива сотрудничества стран Юго-Восточной Европы) 100 (выявление
торговцев людьми и их жертв), учебные визиты в страны ЕС, США, Турцию,
Россию и Украину;
1.2.7. Возврат
Возрастающее количество незаконных мигрантов из и по региону СНГ требует
разработки эффективной и надежной системы возврата иностранцев,
99
План действий по предотвращению торговли людьми из Республики Армения на 2004-2006 гг.:
www.armeniaforeignministry.com
100
50
Инициатива сотрудничества стран Юго-Восточной Европы: http://www.secicenter.org/html/index.htm
въехавших и проживающих в стране нелегально и, в то же время,
возвращения из-за рубежа собственных соотечественников. Законодательной
основой эффективного возвращения является существование соглашения о
реадмиссии или иной формы практического сотрудничества. Разработка
программ добровольного и принудительного возвращения нелегальных
мигрантов, просителей, которым было отказано в политическом убежище, и
прочих лиц, не имеющих законного права оставаться на территории другого
государства, является ключевым условием эффективной системы контроля и
предотвращения нелегальной миграции. Однако, надежность такой системы
должна быть обеспечена посредством программ интеграции и помощи
вернувшимся мигрантам, а также – в долгосрочной перспективе –
искоренением изначальных причин эмиграции, иначе высока вероятность
сохранения феномена повторной эмиграции большинства из ранее
возвращенных армянских мигрантов101.
В настоящее время отсутствуют какие-либо положения или механизмы для
помощи иностранным гражданам, находящимся в Армении без средств к
существованию, или лицам, которым было отказано в предоставлении
убежища. Эти лица подлежат выдворению, но иногда это не реализуется, так
как отсутствуют какие-либо последующие механизмы в отношении таких
случаев.
a. Правовая база
Добровольное и принудительное возвращение, а также депортация из
Армении регламентируются несколькими законодательными актами:
Закон о правовом статусе иностранных граждан в Армении, принятый 17 июня
1994 г. Он содержит условия высылки иностранцев и лиц, которым было
отказано в предоставлении убежища.
Иностранец подлежит административной депортации в случае, если его/ее
деятельность угрожает внутренней безопасности Армении и противоречит
законодательству, традициям, нарушает права и свободы армянских граждан
(ст. 32). Специальная Комиссия, созданная Министерством внутренних дел,
принимает решения о высылке иностранцев, за исключением иностранцев со
специальным разрешением/видом на жительство, поскольку эти вопросы
находятся в юрисдикции Министерства иностранных дел (ст. 33). Иностранец
или его/ее защитник имеют право обжаловать это решение в течение 7 дней и
направить апелляцию на имя Премьер-министра, который должен в течение
месяца принять решение по данному вопросу.
Если ранее высланный иностранец хочет вернуться в Армению, он должен
получить на то разрешение Министерства внутренних дел. В случае, если
иностранец обладает исключительным статусом проживания, данное
разрешение выдается Министерством иностранных дел.
Армянский Суд может отдать распоряжение о высылке в качестве наказания
за совершенное в Армении преступление вместо лишения свободы на срок до
101
Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной
и Восточной Европе за 2004 г., не опубликовано
51
2 лет. Президент может также изменить наказание в виде лишения свободы на
высылку с территории Армении. Суд должен сообщить иностранцу о решении
о его/ее высылке через Министерство иностранных дел в течение 10 дней (ст.
34).
Закон о правовом статусе иностранных граждан также включает условие о
выдаче иностранца по запросу другого государства или международной
организации тому государству, в котором он/она обвиняется в совершении
преступления, в соответствии с международными соглашениями, в которых
Армения является стороной (ст. 35).
Закон Республики Армении о беженцах от 3 марта 1999 г., дополненный в
марте 2004 года, включает два условия высылки.
После окончательного отклонения прошения о предоставлении политического
убежища Закон позволяет выслать иностранца, который отказался оставить
страну добровольно в течение 5 дней после получения уведомления о
решении102, за исключением тех случаев, когда имеются другие юридические
основания для его/ее пребывания в Армении. Высылка может быть
приостановлена, если находящееся на территории Армении лицо совершило
преступление и решение суда вступает в силу. Высылка может быть
отсрочена, если лицо имеет обязательства по отношению к Армении или ее
гражданам (ст. 16).
Закон предусматривает, что просители, которым было отказано в убежище,
должны быть возвращены в страну происхождения или в любую другую
страну, в которую он/она желает уехать, если та страна соглашается его/ее
принять. Лица, которые были лишены статуса беженца, могут быть высланы
только решением суда (ст. 17).
Новый Закон о правовом статусе иностранных граждан в Армении находится в
процессе подготовки. Дополнительные положения содержатся в Уголовном
кодексе.
Многостороннее Соглашение между Арменией, Азербайджаном, Белоруссией,
Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном,
Туркменией, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области
репатриации несовершеннолетних в страну гражданства 1993 года.
б. Институциональная база
Решения о высылке лиц, которым было отказано в предоставлении убежища,
принимаются Департаментом по миграции и делам беженцев, который
уведомляет о данных решениях Полицию (паспортно-визовый отдел) в
течение 7 дней после их принятия.
Если человек отказывается оставить страну добровольно, дело направляется
в полицию и Министерство внутренних дел, которые исполняют процедуру
высылки. Однако, практически ни одно решение о принудительной высылке не
было исполнено, так как в большинстве случаев люди оставляют Армению
добровольно. Согласно ДМБ, иногда случается так, что вместо высылки
102
52
Постановление Правительства от 19 июля 2001 г. о процедуре определения статуса беженца
определенного лица Национальная полиция выдает ему вид на жительство
ограниченного срока (на 3 года), например, в случае с людьми, которым было
отказано в предоставлении политического убежища.103
Большинство преступлений, в отношении которых Уголовный кодекс Армении
предусматривает санкции, в том числе, превышение срока действия визы,
влекут за собой высылку в качестве административного наказания. Комитет,
решения которого утверждаются Начальником Национальной полиции,
является основным принимающим решение органом и, согласно
действующему Закону о правовом статусе иностранных граждан в Армении,
его решение не может быть обжаловано. В соответствии с проектом нового
закона, решение о высылке будет приниматься судом с возможностью его
обжалования. После решения о высылке вступает в силу запрет на
проживание, и он может быть отменен только в случае принятия такого
решения Начальником Национальной полиции. В соответствии с проектом
нового закона, срок действия запрета на проживание составит до 5 лет.
Не существует статистических данных о количестве
принудительных возвратов иностранцев из Армении.
добровольных и
Планировалось, что УВКБ ООН и МОМ частично возьмут
финансирование добровольного возвращения иностранцев.104
на
себя
1.2.8. Реадмиссия
Уже с начала 1990-х годов было признано, что заключение соглашений о
реадмиссии является решающим фактором для регулирования процессов
международной миграции. В пределах Европы существует обширная сеть
соглашений о реадмиссии. Однако, страны СНГ остались за пределами
данной системы, и между ними, а также между странами СНГ и другими
европейскими странами существует небольшое количество соглашений. В
общем, в основе соглашения о реадмиссии лежит условие, что стороны
соглашения обязаны принимать обратно своих соотечественников, въехавших
или проживающих нелегально в другой стране. Данное условие может
распространяться также на лиц без гражданства и граждан третьих стран.
Следует принять во внимание, что заключение соглашений о реадмиссии
предполагает возможность увязки заключения соглашения со снятием визовых
обязательств, что также может быть в интересах принимающей страны.
Европейский Совет в Тампере подчеркнул, что партнерство со странами
происхождения и транзита миграционных потоков станут ключевым элементом
внешней политики ЕС в области миграции. Европейский Совет в Севилье в
июне 2002 г. настоятельно заявлял, что «любое будущее сотрудничество,
ассоциация или подобное соглашение с Европейским Союзом или
Европейским Сообществом должно включать условие совместного управления
миграционными процессами и обязательной реадмиссии в случае нелегальной
миграции».105
103
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
104
Там же.
105
Решения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 г.
53
Фактическое исполнение заключенных соглашений также нуждается в
обеспечении его установлением процедур, назначении ответственных лиц в
национальных администрациях и т.д.
a. Правовая база
1 июля 1999 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
(СПС), заключенное между Арменией и странами-членами ЕС. Оно содержит
стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона
соглашается […] «осуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны],
нелегально находящихся на территории страны-члена ЕС»[…]. Таким образом,
обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами стран-членов, и не
распространяется на граждан третьих стран. По условиям СПС Армения также
согласилась заключать двусторонние соглашения со странами-членами с
целью регулирования «конкретных обязательств по реадмиссии, в том числе
обязательства реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства,
которые въехали на территорию любой такой страны-члена из Республики
Армения или на территорию Республики Армения из любой такой странычлена».
В настоящее время действуют три соглашения о реадмиссии с Данией,
Швейцарией и Литвой. Армения находится в процессе обсуждения соглашений
о реадмиссии с Чешской Республикой, Германией, Польшей, Швецией,
Украиной и странами Бенилюкса.
Кроме соглашений о реадмиссии Армения поддерживает практическое
сотрудничество с третьими странами, например, двустороннее сотрудничество
в области реадмиссии со странами ЕС, например, Германией.
ДМБ считает приоритетной задачей заключение дальнейших соглашений о
реадмиссии со странами Западной Европы.106
б. Институциональная база
Министерство иностранных дел, Отдел виз и регистрации иностранных
граждан при Полиции Республики Армения (ОВИР)107, и Департамент по
миграции и делам беженцев (ДМБ) несут ответственность за сотрудничество с
зарубежными странами по вопросам реадмиссии армян в Армению.
Запросы на реадмиссию направляются в ОВИР, который сотрудничает с
Министерством иностранных дел и решает, может ли лицо быть возвращено в
Армению. ОВИР имеет доступ к Центральной паспортной системе, в которой
содержатся данные о зарегистрированных с 1994 г. армянских гражданах. МИД
сообщает о поступлении заявлений о реадмиссии лиц, чью принадлежность к
армянскому гражданству невозможно проверить, так как ранее не
существовало централизованной паспортной системы.
Армения достигла соглашения с Федеральным Советом Швейцарии о
проведении программ, имеющих целью реинтеграцию возвращенных в
106
http://www.dmr.am/ADMR/ANORINAKAN/msp.HTM
107
ОВИР работает в структуре Управления полиции
54
Армению граждан. Такие программы предусматривают оказание помощи
вернувшимся для обеспечения их всесторонней реинтеграции в Армении.
Ограниченные экономические возможности Армении способствуют повторной
(незаконной, при необходимости) миграции, и поэтому содействие в
реинтеграции возвращенных лиц является важным вкладом в предотвращение
будущей незаконной миграции. Взамен этого соглашение предусматривает
определенные действия, как, например, проведение профессиональных
учебных курсов для вернувшихся, образовательные программы для детей,
содействие в развитии бизнес-программ и получении льготных кредитов.
Кредиты предоставляются исключительно в случаях, если это будет
способствовать созданию дополнительных рабочих мест для других граждан в
подобных ситуациях. На 2003 г. было запланировано внедрение
экспериментального проекта, согласованного с Швейцарией, по реинтеграции
группы из 50-100 вернувшихся мигрантов.108 Данный экспериментальный
проект все еще продолжается, однако признаков того, что сотрудничество в
этой области продолжится и дальше, не наблюдается.
В 2000 г. из Европы в Армению добровольно вернулось 548 человек, а в 2001
г. количество добровольно вернувшихся мигрантов из Европы в Армению
составило 430 человек. Количество депортаций из европейских стран в
Армению в 2000-2001 г. не известно.109 В 2003 г. Министерство иностранных
дел выдало около 3000-3500 свидетельств для возвращения. Некоторые из
этих свидетельств были выданы армянским гражданам, которые потеряли
свои паспорта за границей. Поэтому нельзя сделать вывод, что данные цифры
соответствуют общему количеству армян, находящихся за границей на
незаконном основании и возвращенных в Армению в 2003 г.
В рамках сотрудничества с МОМ ежегодно в Армению из Германии
добровольно возвращаются 200 человек.110
Об общем количестве людей, возвращенных в Армению в течение последних
лет на добровольном или принудительном основании, нет практически никаких
статистических данных.
108
Там же
109
«Возвращение и реинтеграция мигрантов на Южном Кавказе: Исследование» МОМ. Декабрь 2002 г., Табл.2, стр.13
110
Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского процесса на регион СНГ, 3-6
ноября 2004 года
55
2. АЗЕРБАЙДЖАН
2.1. Общая информация111
Столица:
Площадь:
Население:
Языки:
Президент:
Глава
Правительства:
Форма правления:
Этнические группы:
Основные религии:
Баку (Бакы)
Общая: 86 600 кв.км (суша: 86 100 кв.км, вода: 500
кв.км)
7 911 974 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Азербайджанский 89%, русский 3%, армянский 2%,
другие 6% (по оценкам на 1995 г.)
Ильхам Алиев (с 31 октября 2003 г.)
Премьер-министр Артур Расизаде (с 4 ноября 2003 г.)
Республика
Азербайджанцы 90,6%, дагестанцы 2,2%, русские
1,8%, армяне 1,5%, другие 3,9% (перепись населения
1999 г.)
Мусульманство 93,4%, русское православие 2,5%,
армянское православие 2,3%, другие 1,8% (по
оценкам на 1995 г.)
Азербайджанский манат (AZM)
Валюта:
ВВП (на душу
населения)
Паритет
покупательной силы 3800 долларов США (по оценкам на 2004 г.)
111
56
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/aj.html
Азербайджанская Республика провозгласила независимость от Советского
Союза 30 августа 1991 года. Конституция страны, принятая в 1995 году,
предусматривает разделение власти между сильной президентской ветвью и
парламентом (Милли-Меджлис), имеющим право утверждать бюджет и
объявлять импичмент Президенту. Ильхам Алиев был избран президентом в
октябре 2003 года. Президент избирается народным голосованием на
пятилетний срок. Премьер-министр и первые вице-премьеры назначаются
президентом и утверждаются Национальным Собранием.112
Экономика
Главным экспортным товаром Азербайджана и основой его экономики
является нефть. Добыча нефти в Азербайджане упала в 1997 году, но с тех
пор увеличивается каждый год. Заключение Соглашений о совместном
производстве продукции (СПП) с иностранными фирмами, которые на
сегодняшний день взяли на себя обязательства инвестировать 60 миллиардов
долларов США в долгосрочное развитие добычи нефти, должно обеспечить
достаточно ресурсов для стимулирования будущего промышленного развития.
В соответствии в первым из этих соглашений, которое было заключено с
Азербайджанской международной операционной компанией (Azerbaijan
International Operating Company), совместная добыча нефти началась в ноябре
1997 года.
На пути перехода от плановой к рыночной экономике Азербайджан
сталкивается со множеством тех же проблем, что и другие бывшие республики
Советского Союза, но значительные запасы нефти, которыми обладает
страна,
делают
долгосрочные
перспективы
ее
развития
более
благоприятными. Помимо нефтяных запасов, Азербайджан обладает
значительным потенциалом в области сельскохозяйственного производства
благодаря многообразию климатических зон в стране. В недавнем прошлом
страна стала успешно проводить экономическую реформу, в ходе которой
старые экономические и хозяйственные связи и структуры постепенно
замещаются новыми. Согласно официальным данным, в 2002 году ВВП на
душу населения составил 753 долларов США, темпы роста ВВП – 9,8%, т.е. в
течение семи лет подряд наблюдался поступательный рост ВВП, при низком
уровне инфляции 2,5%.113
Одним из препятствий на пути экономического прогресса является
необходимость
увеличения
объемов
иностранных
инвестиций
в
неэнергетический сектор. Объем торговли с Россией и другими бывшими
советскими республиками снижается, в то время как торговля с Турцией и
странами ЕС устойчиво растет. Долгосрочные перспективы будут зависеть от
мировых цен на нефть, размещения новых нефтепроводов в регионе, и
способности Азербайджана правильно распорядиться своими богатыми
запасами нефти.114 Официальная церемония открытия нефтепровода БакуТбилиси-Джейхан, в которой приняли участие президенты Азербайджана,
Грузии, Казахстана и Турции, состоялась 25 мая 2005 года. Ожидается, что
112
Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/aj.html
113
Государственный Департамент США – Информационная справка об Азербайджане 2004
http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/2909.htm
114
Справочник ЦРУ «Страны мира» – Азербайджан http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/aj.html
57
газопровод Баку-Тбилиси-Эрзрум также привлечет в страну необходимые
инвестиции и создаст новые рабочие места.
Нагорно-Карабахский конфликт
Нагорно-Карабахский конфликт занимает ведущее место в повестке дня
внутренней и внешней политики Азербайджана. В результате шестилетней
войны, начавшейся в 1989 году, 20% территории Азербайджана было
оккупировано, и около одного миллиона азербайджанцев и 500 тысяч армян
были вынуждены покинуть места постоянного проживания (согласно
правительственным оценкам). С мая 1994 года было заключено соглашение о
прекращении огня и несмотря на то, что в целом оно соблюдается обеими
сторонами, время от времени возникают небольшие инциденты. Минская
группа ОБСЕ продолжает работать над поиском путей урегулирования
данного конфликта.
Наиболее существенные политические события связаны с попытками
добиться продвижения в урегулировании Нагорно-Карабахского конфликта. В
июне 1999 года Саммит ЕС в Люксембурге признал роль, которую могут играть
Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) в постепенном сближении
стран Южного Кавказа, а в Совместной Декларации была подчеркнута
важность регионального сотрудничества для налаживания дружественных
отношений между государствами региона и для их устойчивого экономического
развития. В феврале 2001 года министерская Тройка ЕС посетила три страны
региона – первый визит такого ранга со стороны руководства ЕС – и
определила ключевые принципы деятельности ЕС в регионе. Вторая визит
такого уровня состоялся в 2003 году, т.е. в период, когда в ЕС
председательствовала Италия. Переговоры по вопросу урегулирования
конфликта в Нагорном Карабахе под эгидой Минской Группы ОБСЕ проходили
в Париже и в Ки-Уэсте в 2001 году. Однако уступки, допускаемые до
настоящего времени обеими сторонами, недостаточны для нахождения общей
основы для установления мира.
Связи с Ираном являются важным фактором в региональной политике. Статус
Каспийского моря стал приоритетным вопросом для всех прибрежных
государств, в этой связи Россия заключила соглашение с Казахстаном, а в
сентябре 2002 года – с Азербайджаном. Азербайджан также заключил
соглашение с Казахстаном. Военные жесты Ирана в связи с разведкой
нефтяных запасов в спорном регионе Каспийского моря летом 2001 года
явились ярким примером неустойчивости ситуации в регионе.115
115
Отношения ЕС с Азербайджаном – Информация по стране, 17-05-2004 г.,
http://europa.eu.int/comm/external_relations/azerbaidjan/intro/
58
2.2. Обзор миграционной системы
2.2.1. Регулярная миграция
В настоящее время идет активная работа по созданию нормативной и
институциональной базы в области регулярной миграции. В июле 2004 года
правительство Азербайджана утвердило Концепцию государственной
политики в области управления миграцией, выработанную Объединенной
Комиссией по управлению миграцией на основе консультаций с различными
министерствами и ведомствами и сотрудничества с Международной
Организацией
Миграции (МОМ). Целью указанной концепции является
укрепление
национальной
безопасности
через
целенаправленное
регулирование миграции и содействие достижению устойчивого социальноэкономического и демографического развития страны и эффективного
использования трудовых ресурсов, предотвращение и противодействие
нелегальной миграции, в том числе торговле людьми, а также повышение
эффективности функционирования системы предоставления убежища.
Концепция также предусматривает рациональное расселение населения
страны, в том числе безопасное возвращение на места своего проживания
беженцев и вынужденных переселенцев из Нагорного Карабаха, которые были
вынуждены покинуть места своего постоянного проживания в результате
конфликта. Правительство Азербайджана рассматривает данную концепцию
как основу для выработки Государственной программы по управлению
миграцией.116
a. Правовая база
Конституция Азербайджанской Республики (12 ноября 1995 года)
предусматривает право на гражданство для лиц, родившихся на территории
Азербайджана или лиц, родителями которых являются граждане
Азербайджана. Лицо является гражданином Азербайджана, если один из его
родителей является гражданином Азербайджана (Ст. 52). Согласно
Конституции, иностранные граждане и лица без гражданства могут
пользоваться всеми правами и обязаны выполнять все обязательства,
предусмотренные для граждан Азербайджана, если иное не предусмотрено
законом.
Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства (13 марта 1996
года) в Статье 5 предусматривает, что иностранцы и лица без гражданства
могут въехать на территорию Азербайджана и получить право постоянного
жительства при наличии близких родственников и кровных уз с гражданами
Азербайджана, на основании брака с гражданами Азербайджана, а также при
иных обстоятельствах, предусмотренных законом.
Закон об иммиграции (22 декабря 1998 г.) и Указ Президента Азербайджана о
сфере применения Закона об иммиграции (12 марта 1999 г.) устанавливают,
что иммиграция
представляет собой законный въезд на территорию
Азербайджана для постоянного и временного жительства. Закон определяет
116
http://www.un-az.org/presrel/iom2004eng.html
59
критерии, по которым удовлетворяются или отклоняются заявления о
предоставлении статуса иммигранта, и дает возможность соответствующим
органам власти Азербайджана устанавливать ежегодные иммиграционные
квоты.
Закон о въезде и выезде и о паспортах117 от 14 июня 1994 года, а также
Положение о применении Закона о въезде и выезде и о паспортах (19 ноября
1994 года) гарантирует всем гражданам Азербайджана права выезда и въезда
в республику. Закон определяет правила выдачи паспортов гражданам и
правовой статус граждан, покидающих страну для постоянного проживания в
другой стране. Эти граждане регистрируются за границей в консульских
представительствах
Азербайджана,
и
в
их
паспортах
делаются
соответствующие отметки.
Право выезда из страны может быть временно ограничено, например, в
случае, если гражданин имеет действующее обязательство в связи с
информацией о государственной и военной тайне до истечения срока
действия такого обязательства, или в случае предстоящего судебного
разбирательства в отношении данного лица, или же в случае, если данное
лицо призвано на военную службу.
В статьях 12-15 указанного закона содержатся положения, касающиеся въезда
в и выезда и из Азербайджана иностранных граждан и лиц без гражданства;
они могут въехать на территорию Азербайджана на основании личных
паспортов и официального разрешения (виза).
Въезд в и выезд из Азербайджана может быть временно ограничен в случае,
если таковой может предположительно представлять собой риск для
национальной безопасности или общественного порядка, или же если лица
нарушили законы Азербайджана, представили поддельную документацию и
ложную информацию о себе, или же если данное лицо является носителем
заболевания, которое может представлять угрозу
для
общественного
здоровья.
Закон о гражданстве от 30 сентября 1998 года определяет права на получение
гражданства Азербайджана и условия предоставления, восстановления, а
также лишения гражданства. Закон предоставляет правовую основу для
деятельности Управления паспортов и регистрации. Согласно закону,
гражданами Азербайджана считаются:
•
Лица, постоянно проживавшие в Азербайджане на момент вступления в
силу данного закона;
•
Лица, которые не были гражданами Азербайджана и не приобрели
гражданства другого государства и которые постоянно проживали в
Азербайджане до 1 января 1992 года; также те лица, которые заявили о
своем желании получить гражданство Азербайджана в течение одного года
после вступления в силу данного закона;
•
Беженцы, переселившиеся на территорию Азербайджана в период 19881992 гг.; после получения гражданства они не теряют права вернуться в
117
60
http://www.legislationline.org/view.php?document=60914
свои дома и обладают теми же правами, что и внутренне перемещенные
лица на территории Азербайджана.
Граждане Азербайджана не могут быть гражданами другого государства, если
иное не предусмотрено международными договорами и Национальным
Собранием Азербайджана (Милли-Меджлисом). В случае двойного
гражданства, власти Азербайджана не признают гражданства другой страны.
Например, если лицо, будучи гражданином другого государства, приобретает
вследствие брака гражданство Азербайджана, власти Азербайджана не
признают иностранного гражданства данного лица. Однако, если граждане
Азербайджана получают новое гражданство за границей, они не теряют своего
азербайджанского гражданства. 118
В октябре 1999 года был принят Закон «О трудовой миграции», который
определяет правовые, экономические и социальные основы процессов
трудовой миграции и регулирует отношения, возникающие в области трудовой
миграции.
Другими законодательными актами, регулирующими вопросы миграции в
Азербайджане, являются: Закон об удостоверениях личности граждан
Азербайджана (14 июня 1994 года), Закон о регистрации по месту жительства
или пребывания (4 апреля 1996 года).
Что касается трудовых соглашений, 15 апреля 1994 года в рамках
Содружества Независимых Государств (СНГ) было заключено Соглашение в
области трудовой миграции и социальной защиты трудовых мигрантов.
Азербайджан присоединился в Конвенции ООН по защите прав всех трудовых
мигрантов и членов их семей 11 января 1999 года.
б. Институциональная база
Вопросами миграции занимается ряд правительственных структур, в том
числе:
•
Министерство труда и социальной защиты населения;
•
Министерство внутренних дел;
•
Министерство иностранных дел;
•
Государственная пограничная служба;
•
Министерство национальной безопасности;
•
Государственный Комитет по делам беженцев и внутренне-перемещенных
лиц.
В Министерстве труда имеется Отдел по вопросам миграции. Министерство
труда и социальной защиты населения осуществляет регулирование трудовой
миграции путем выдачи разрешений на трудоустройство иностранным
118
«Обоснованная миграция – Азербайджан» МОМ, сентябрь 2004 г.
61
гражданам, а также лицензирования посреднической деятельности в области
трудоустройства граждан за границей.
Министерство труда и социальной защиты населения отвечает также за
изыскание и обеспечение каналов легальной трудовой миграции, в основном,
через заключение трудовых соглашений с указанием квот на те или иные
специальности. Большинство азербайджанских трудовых мигрантов работают
в Российской Федерации.119 Министерство труда и социальной защиты
населения
сотрудничает
с
Департаментом
по
правам
человека,
демократизации и гуманитарным вопросам при Министерстве иностранных
дел.120
Управление паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел
предоставляет
удостоверения
личности
лицам,
проживающим
в
Азербайджане. Существует два вида документов, внутреннее удостоверение
личности (пластиковая карточка с указанием личных данных, в том числе
группы крови) и международный паспорт. Управление паспортов и
регистрации имеет более 70-ти районных отделений (выдающих
удостоверения личности гражданам Азербайджана), оборудованных в
соответствии с европейскими стандартами; паспорта печатаются в Канаде и
выдаются в шести отделениях Управления паспортов и регистрации в
Азербайджане.
Паспорта выдаются гражданам Азербайджана по достижении ими возраста 18
лет. Паспорта могут быть общегражданскими (выдаются местным отделением
Управления паспортов и регистрации, служебными или дипломатическими
(паспорта обоих видов выдаются Министерством иностранных дел) и
утверждаются121 Милли Меджлисом.
Иностранным гражданам, намеревающимся находиться в Азербайджане
более 30 дней, выдается специальный паспорт с обязательством регистрации
(«Регистрационной удостоверение иностранца»). Специальный паспорт
выдается также лицам без гражданства, получающим «Удостоверение
личности апатрида». В Азербайджане зарегистрировано 6000-7000
иностранцев и лиц без гражданства; 4218 из них получили гражданство. В 2003
году 59 иностранцев получили азербайджанское гражданство, а 596 прошений
о предоставлении гражданства было отклонено. В 2003 году на постоянное
жительство в Азербайджане зарегистрировалось более 1000 лиц без
гражданства.122
Согласно Закону о регистрации по месту жительства и пребывания (4 апреля
1996 года), все иностранцы, прибывающие на территорию Азербайджана,
обязаны пройти регистрацию в местных отделениях Управления паспортов и
регистрации при Министерстве внутренних дел Азербайджана:
119
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
120
Там же.
121
Согласно закону о въезде и выезде и о паспортах от 14 июня 1994 г.
122
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
62
•
Лица, въезжающие в Азербайджан сроком менее 30 дней должны
заполнить формуляр заявления (получаемый на пограничных контрольнопропускных пунктах) и сдать его местным органам Министерства
внутренних дел в течение 24 часов, если такое обслуживание не
предоставляется гостиницей.
•
Лица, остающиеся в Азербайджане более 30 дней или постоянно
проживающие в стране, обязаны пройти регистрацию в ближайшем офисе
Управления паспортов и регистрации в течение 3-х дней после прибытия.
Однако регистрация населения Азербайджана в специальных базах данных
представляет собой существенную проблему для администрации в связи с
переходом от кириллицы к латинскому алфавиту (официально в 1993 году и
фактически в 2001 году), что вызвало путаницу в правилах написания имен
собственных, поскольку написание большинства имен производится в разных
базах данных по-разному.
Местные отделения Управления паспортов и регистрации при Министерстве
внутренних дел также выдают проездные документы лицам без гражданства,
которым одинаково необходима въездная и выездная виза Азербайджана.
Кроме того, эти местные отделения выдают удостоверения личности
беженцам, временно находящимся на территории Азербайджана.
2.2.2. Визовая политика
Всем иностранцам, прибывающим в Азербайджан, за исключением граждан
стран СНГ (кроме граждан Туркменистана, которым требуется виза) а также
граждан иностранных государств, на которых распространяется режим
безвизового проезда, требуется виза.123
В частности, безвизовый режим распространяется на следующие страны:
Иран
Дипломатические, служебные
Водители грузового автотранспорта,
владельцы общегражданских
паспортов
21 день
Турция
Дипломатические и служебные
3 месяца
Пакистан
Дипломатические и служебные
1 месяц
Туркменистан
Дипломатические и служебные
1 месяц
Китайская Народная
Республика
Дипломатические и служебные
и общегражданские паспорта
Китайской Народной Республики
с отметкой «служебный»
1 месяц
15 дней
Страны СНГ
(за исключением
123
http://azerbaijan.embassyhomepage.com/azerbaijani_embassy_london_visa_information.htm
63
Туркменистана)
По всем видам паспортов
Венгрия
Дипломатические и служебные
90 дней
Куба
Дипломатические и служебные
при наличии приглашения
90 дней
Дипломатические и служебные
при наличии приглашения
90 дней
Дипломатические и служебные
при наличии приглашения
90 дней
Дипломатические и служебные
при наличии приглашения
90 дней
Дипломатические и служебные
при наличии приглашения
90 дней
Лаос
Монголия
Словакия
Румыния
a. Правовая база
Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства определяется
Конституцией, Законом о правовом статусе иностранцев (от 1996 г.) и Законом
о выезде и въезде в страну и о паспортах (от 1994 г.), Регламентом о
применении Закона о выезде и въезде в страну и о паспортах (от 1994 г.) а
также рядом других законодательных актов, принятых в связи с
вышеуказанными законами и международными договорами.124
Различные типы виз включают в себя транзитные визы125, одноразовые визы
на срок от 3 дней до 3 месяцев и многоразовые въездные-выездные визы,
действительные на срок до 1 года. Иностранным гражданам, имеющим личный
паспорт, может быть выдана виза на возврат, если они подадут
соответствующее заявление, в случае если они покидают Азербайджанскую
Республику, чтобы вернуться на период до одного месяца в течение
следующих шести месяцев. Иностранные граждане, прибывающие в
Азербайджан самолетом без действующей въездной визы, могут получить
краткосрочную визу в Международном Аэропорту Баку «Гейдар Алиев».126
Иностранные граждане, прибывающие в Азербайджан самолетом из стран, где
отсутствуют заграничные представительства Азербайджанской Республики,
могут получить краткосрочную визу в Международном аэропорту «Гейдар
Алиев», при наличии приглашения, заверенного в Министерстве Иностранных
Дел Азербайджанской Республики. Виза выдается Консульскими отделами
посольств и визовым сектором Консульского Управления МИДа,
функционирующим в аэропорту.
Граждане Азербайджана и Ирана, а также лица, проживающие в этих странах
в приграничных зонах (в пределах около 45 км от границы) могут пересекать
124
Закон о правовом статусе иностранцев, Ст. 3, http://www.legislationline.org/view.php?document=56045
125
Если отсутствует какая-либо отметка или штамп о безостановочном проезде, владелец визы имеет право находиться в
Республике Азербайджан не более 5 дней
126
64
http://www.mfa.gov.az/eng/consular/visa.shtml
границу127 в соответствии с упрощенной процедурой, имея при себе
действительные заграничные паспорта (без визы).128 Граждане Турции, Ирана,
Китая, Венгрии и других стран при пересечении государственной границы при
наличии дипломатических и служебных паспортов не нуждаются в получении
виз на основании двухсторонних соглашений.
В октябре 1992 года 12 государств – членов СНГ подписали «Соглашения о
безвизовом передвижении граждан СНГ по территории государств – членов
СНГ» (Бишкекское Соглашение)129. Однако в течение прошедшего времени
Туркменистан, Узбекистан и Россия вышли из данного договора. В целом
можно отметить, что хотя начиная с 1992 года в регионе СНГ заключен целый
ряд двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые
режимы, тем не менее полностью унифицированный подход к этим вопросам в
СНГ отсутствует.
б. Институциональная база
Консульское Управление Министерства иностранных дел Азербайджанской
Республики, а также его подразделения за рубежом рассматривают заявления
в установленном порядке согласно Закону Азербайджанской Республики «о
выезде и въезде в страну и о паспортах» от 1994 года.
Для более эффективной борьбы с нелегальной миграцией была создана новая
Национальная Автоматизированная Паспортная Система (НАПС), при помощи
которой осуществляется контроль за въездом и выездом иностранцев. Это
единственная в своем роде система в СНГ, и она была создана специально
для Азербайджана. База данных указанной системы используется
Министерством национальной безопасности, Государственной пограничной
службой и Министерством иностранных дел, Министерством внутренних дел,
Министерством обороны, Министерством юстиции.
Новая визовая система содержит перечень лиц, чье присутствие на
территории Азербайджана нежелательно, в основном, из-за соображений
безопасности.130
2.2.3. Управление границей
Азербайджан окружен уже существующими или потенциальными «горячими
точками»: Грузия (конфликты в Абхазии, Южной Осетии), Россия (конфликт в
Чечне), Иран, Ирак и Афганистан. В связи со сложной географической
обстановкой Азербайджан подвержен большому давлению на свои границы.
Таким образом, эффективный и устойчивый режим границ остается одним из
основных приоритетов для национального правительства. Кроме того, следует
127
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
128
Там же.
129
Центральная Азия: свобода передвижения - отсутствии сотрудничества. 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
130
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
65
учитывать, что мигранты используют ирано-азербайджанскую границу в
качестве ворот для транзита в Европу.
Общая протяженность государственной границы Азербайджанской Республики
составляет 3370,4 км: с Ираном – 765 км, с РФ – 390,3 км, с Грузией – 480 км, с
Турцией 15 км, с Арменией 1007,1 км, в том числе по морю – 713 км (с Ираном,
Казахстаном, Россией и Туркменистаном.
В советский период азербайджанские пограничные войска охраняли лишь
границу с Ираном и Турцией, поскольку остальные участки представляли
собой внутренние административные границы Советского Союза. После
распада СССР перед Азербайджаном встала задача демаркации и
делимитации своих государственных границ и установления действенного и
эффективного контроля вдоль границы с Россией, Грузией и Арменией. Все
вопросы, связанные с новыми государственными границами, стали одним из
главнейших вопросов для Азербайджана, стремящегося найти должный
баланс между новыми концепциями управления границами и старыми
испытанными моделями, предусматривающими военную охрану границ.
Отсутствие мирного
соглашения и взаимно признанных границ между
Арменией и Азербайджаном, а также продолжающиеся военные действия в
этом регионе являются препятствием на пути нормального и эффективного
наблюдения за границей. Граница между Азербайджаном и Арменией
охраняется и контролируется подразделениями Министерства обороны
Азербайджана.
За 2003 год государственную границу пересекло 4 966 569 лиц, из них 2 864
896 граждан Азербайджана и 1 454 473 граждан зарубежных стран. За 2003
год было задержано 3846 нарушителей государственной границы и
пограничного режима, граждан порядка 15 стран. Основная часть задержанных
приходится на Иран, Афганистан, Ирак, Пакистан и др. В 2003 году было
задержано 428 человек с поддельными и принадлежащими другим лицам
документами (эти показатели в 2002 году составили 310 человек). Из 428
лиц основную часть – составляют граждане Азиатских, Ближневосточных и
Африканских стран. Из них 107 граждан Ирана, 28 – Турции, 15 –
Пакистана, 6 – Китая и др. В результате оперативно-розыскных мер было
выявлено более 20 иракских граждан, незаконно обосновавшихся в АР и
пытавшихся нелегально переправиться в страны Европы.
В 2004 году (до октября) границу Азербайджана легально пересекли около 4,3
млн. человек, среди них граждане Азербайджана – 2,3 млн. человек, граждане
стран СНГ – 1,4 млн. человек и граждане других стран – 600 тыс. человек. Из
этого числа были задержаны 122 человека, имевшие при себе фальшивые
документы (страны происхождения те же, что и в 2003 году) и направлявшиеся
в Грецию, Польшу, Турцию, Украину, Францию и Болгарию.
a. Правовая база
Закон о государственной границе был принят 9 декабря 1991 года. Затем, 6
января 1994 года был принят Закон о пограничных войсках. Положение о
Государственной пограничной службе было утверждено 12 декабря 2002 года.
В 2002- 2003 гг. Были приняты следующие законодательные акты:
66
•
«Соглашения o функционировании представителей на границах» между
Азербайджаном и Россией, и между Азербайджаном и Ираном;
•
«Протокол о сотрудничестве в области пограничного контроля»,
подписанный странами-членами ГУУАМ. (ГУУАМ это название платформы
для
сотрудничества
между
правительствами
Грузии,
Украины,
Узбекистана, Азербайджана и Молдовы);
•
Три протокола о функционировании пунктов досмотра на границе, о
расследованиях и об обмене информацией были подписаны пограничными
службами Азербайджана и Грузии;
•
Протокол о сотрудничестве по вопросам управления границами между
Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и
Пограничной службой Финляндии;
•
Совместная декларация о сотрудничестве в области управления
границами между Государственной пограничной службой Азербайджанской
Республики и Федеральной пограничной службой Федеративной
Республики Германия;
•
План сотрудничества между Государственной пограничной службой
Азербайджанской Республики и Пограничной службой Венгерской
Республики;
•
План сотрудничества между Северо-Кавказским Отделом пограничного
контроля Федерального Комитета Безопасности Российской Федерации и
Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики;131
•
Совместное заявление пограничных служб Азербайджана и Польши о
сотрудничестве в сфере охраны государственной границ.
В то же время Пограничная служба предпринимает меры, направленные на
консолидацию процедур пограничного контроля на пунктах пропуска в
соответствии с международными стандартами.
б. Институциональная база
Государственная пограничная служба была создана указом Президента
Азербайджана и представляет собой орган исполнительной власти. Она
подчинена Президенту Азербайджана и выполняет свои функции по
управлению границами в соответствии с законами Азербайджана. Основными
задачами Государственной пограничной службы является:
•
Охрана государственной границы;
•
Борьба против нелегальной миграции;
•
Борьба против контрабанды;
131
Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной
и Восточной Европе за 2004 г., не опубликовано
67
•
Охрана нефтяных и газовых месторождений и трубопроводов в акватории
Каспийского моря и в приграничных зонах;
•
Проведение
оперативно-следственных
мероприятий
в
связи
с
контрабандой или торговлей людьми и передача дел в Генеральную
прокуратуру (с 2004 года).
В период 2001- 2004 гг. на границах с Грузией и Россией было создано 40
новых пограничных постов, а на границе с Ираном осуществлялись
соответствующие строительные работы. Развивается сотрудничество со
специалистами во области борьбы с нелегальной миграцией из Чешской
Республики и Польши, в рамках которого со стороны партнеров были
организованы тренинги для сотрудников Государственной пограничной службы
Азербайджана.
В соответствии с Программами перспективного развития на 2002-2005 гг.,
2005-2010
гг.
и
2010-2015
гг.,
осуществляется
реструктуризация
Государственной пограничной службы из военной в правоохранительную
структуру. Однако в 2004 году на границе произошло 6 военных столкновений
с наркоторговцами, что может явиться причиной того, что преобразование
Государственной пограничной службы из военной структуры в гражданскую
может затянуться на неопределенное время. Государственная пограничная
служба АР отвечает за охрану государственной границы по всему периметру
страны (как на суше, так и на море, за исключением азербайджано-армянского
участка границы, охраняемого подразделениями Министерства обороны АР), а
также за осуществление пограничного контроля в пунктах пропуска через
государственную границу.
ГПС обеспечивает охрану государственной границы силами 1 пограничной
дивизии, 7 пограничных отрядов, 1 отряда пограничного контроля, 140
пограничных застав, более 30 пунктов пограничного контроля, 1 отряда
пограничных сторожевых кораблей и 1 авиа отряда.
При
Министерстве
внутренних
дел
функционирует
Национальная
информационно-поисковая система, которой могут пользоваться все
структуры, участвующие в управлении границами. Пограничные контрольные
пункты также соединены с центральной базой данных, которая в свою очередь
соединена с паспортной базой данных. Все иностранцы регистрируются в
центральной системе, и уже в соответствии с имеющейся информацией им
разрешают или отказывают во въезде на территорию Азербайджана. Согласно
информации, полученной от Государственной пограничной службы, все пункты
пропуска через границу соединены с системой и имеют хорошее техническое
оснащение и лаборатории для выявления фальшивых документов, а также
альбомы различных поддельных документов.
2.2.4. Нерегулярная миграция
В настоящее время принято считать, что международная миграция в большей
мере проявляется в форме «незаконной» или «нелегальной» миграции.
Данное предположение также касается и Азербайджана. Однако тщательная
оценка количественных объемов нелегальной миграции достаточно
ограничена. Нелегальная миграция – это явление скрытого характера,
68
означающее, что люди, путешествующие или пребывающие в стране
нелегально, тщательно избегают записей каких-либо данных о них в
официальных статистических учетах.132 Другая проблема относительно
численной оценки нелегальной миграции заключается в том, что не
существует общепринятой дефиниции нелегальной или незаконной миграции.
Термин «нелегальный» по отношению к миграционным движениям
используется для описания целого ряда явлений, как-то: операции по
контрабанде людей, спонтанные нелегальные миграционные процессы,
пребывание в стране после окончания срока действия визы, а также все
формы нелегальной работы, где «нелегальность» проявляется уже после
вполне легального въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи
оцениваются как «отсутствующие, ненадежные, противоречивые или
недействительные»133, что достаточно ограничивает тщательную оценку
количественных параметров нелегальной миграции.
Так как Азербайджан расположен на границе Европы и Азии, его территория
представляет собой транзитный маршрут на пути транс-евразийских и
межконтинентальных потоков. Согласно данным Министерства иностранных
дел Азербайджана, масштабы нелегальной миграции и торговли людьми
возросли после обретения страной независимости.
В течение 2003 года было задержано в общей сложности 3 846 нарушителей
государственной границы или процедур пересечения границы, граждане
примерно 15-ти стран. Подавляющее большинство задержанных иностранцев
являются гражданами Ирана, Афганистана, Ирака и Пакистана.
Обычно эти люди использовали фальшивые паспорта и Шенгенские визы с
целью дальнейшей миграции в такие европейские страны как Греция,
Голландия, Турция, Норвегия, Великобритания, Франция, Болгария,
Португалия и Швеция.
Большинство мигрантов попадают на территорию Азербайджана, пересекая
иранский отрезок границы. В то же время, Каспийское море часто
используется в целях контрабанды мигрантов. Мигранты зачастую въезжают в
Азербайджан на законных основаниях, но затем нелегально остаются в
стране.
Ключевыми маршрутами нелегальной миграции являются:
•
Ирак – Иран – Азербайджан – Европа;
•
Афганистан – Иран – Азербайджан – Европа.
Во второй половине 2003 года было обнаружено, что туристы из Индии
прибывают в Азербайджан на основании визы и, задолго до истечения срока
ее действия, уезжают в
Россию и не возвращаются после этого в
Азербайджан. Как было установлено в ходе расследования, при помощи
132
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
133
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110
69
одного из азербайджанских туристических агентств был организован
устойчивый поток мигрантов из Индии в Европу. Благодаря своевременному
вмешательству Государственной пограничной службы этот канал был
пресечен, около ста нелегальных мигрантов были депортированы в свою
родную страну, а туристическое агентство было лишено лицензии.
Контрабанда людей
Как правило, организации, занимающиеся контрабандой людей, отбирают и
предоставляют убежище мигрантам в граничащем государстве, и переводят их
в приграничные регионы. Затем мигрантов переводят через границу
контрабандным путем, и инструктируют по поводу дальнейших маршрутов
прохождения во внутренние регионы Азербайджанской
Республики. В
некоторых случаях уже на территории Азербайджана мигрантов передают в
руки конкретных людей, которые помогают им попасть в другие части страны.
Зачастую весь этот процесс осуществляется одним контрабандистом. Лица,
занимающиеся контрабандой людей, часто меняют свои маршруты, стараются
действовать самостоятельно, не вступают в контакт с гражданами
Азербайджана, проводят нарушителей границы только до самой границы,
инструктируют их о том, как обходить приграничные поселения, и как скорее
попасть в центральные города. В нескольких случаях нелегальные мигранты
получили фальшивые документы от туристических агентств, работающих в
Баку и основанных иностранными гражданами. Были обнаружены компании,
занимающиеся деятельностью такого рода, и их деятельность была
пресечена. В определенных случаях иностранцы прибывают в Азербайджан с
действительными документами, но в то же время имеют заранее купленные
фальшивые документы, и используют их для проникновения в европейские
страны. Преступники быстро реагируют на стратегическое развитие и
тактическую изощренность Государственной пограничной службы.134
Таблица.4 Число нарушений границы, и 10 национальностей или гражданств с
наибольшим числом нарушений, включая иностранцев и граждан Азербайджана
Граждане
следующих
стран в 2001
году
Азербайджан
Россия
Грузия
Иран
Афганистан
Турция
Ирак
Пакистан
Число
нарушителей
границы в
2001 г.
2231
1765
1370
1189
175
106
47
41
Граждане
следующих
стран в 2002
году
Азербайджан
Россия
Грузия
Иран
Афганистан
Ирак
Пакистан
Турция
Число
нарушителей
границы в
2002 г.
2520
1571
1450
1352
288
184
145
121
Граждане
следующих
стран в 2003
году
Азербайджан
Россия
Грузия
Иран
Ирак
Турция
Афганистан
Туркменистан
Пакистан
Число
нарушителей
границы в
2003 г.
2500
385
238
186
48
35
23
19
18
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов
в Центральной и Восточной Европе; МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
134
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110
70
Таблица.5 Число нарушений границы с целью миграции
в том числе иностранцы и граждане Азербайджана
2001
7 640
2002
8 299
2003
3 846
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и
незаконного ввоза мигрантов Центральной и Восточной Европе; МЦРМП, 2002, 2003 и
2004 гг.
Таблица.6 Число задержаний на пограничных пунктах, связанных с миграцией,
если задержания произошли на авто- или железнодорожных пропускных
пунктах, или на зеленой границе
Название соседней страны,
на границе с которой
произошло задержание
1. Иран
2. Турция
3. Россия
4. Грузия
Число задержаний на
границе с этой страной
2001 год
1.997
532
1.797
2.330
Число задержаний на
границе с этой страной 2002
год
2.199
586
1.979
2.565
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов
в Центральной и Восточной Европе; МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
Таблица.7 Число задержаний, связанных с миграцией, по участкам границы
включая иностранцев и граждан Азербайджана, 2003 год
Участок границы:
Название соседней страны,
на границе с которой
произошло задержание
Иран
Грузия
Россия
Турция
Аэропорты и морская
граница
ВЪЕЗД:
Число задержаний
людей,
ВЪЕЗЖАЮЩИХ в
Азербайджан на
границе с этой
страной, 2003 г.
297
348
1 923
111
ВЫЕЗД:
Число задержаний
людей,
ВЫЕЗЖАЮЩИХ из
Азербайджана на
границе с этой
страной, 2003 г.
235
411
412
18
Число задержаний
на границе с этой
страной
2003 год
532
759
2 047
136
319
53
372
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов
в Центральной и Восточной Европе; МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
a. Правовая база
В 2004 году Президент и правительство Азербайджана рассмотрели вопрос о
внесении изменений в действующий Уголовный кодекс (в связи с борьбой
против нелегальной миграции и торговли людьми). В настоящее время
Уголовный кодекс не содержит определения понятия «торговля людьми» и не
предусматривает дифференциации в правовом плане между беженцами,
нелегальными
мигрантами
и
лицами,
незаконно
пересекающими
государственную границу. Власти Азербайджана отдают себе отчет в
имеющихся недостатках и предпринимают усилия для приведения
национального законодательства в соответствие с международными
стандартами. В обращении к Президенту и Милли-Меджлису (Парламенту)
71
Министерство национальной безопасности предложило принять поправки к
Уголовному кодексу.135
В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств – членов Содружества
Независимых Государств по борьбе против нелегальной миграции» от 6 марта
1998 года, страны – участницы договорились осуществлять совместные
усилия в области борьбы с нелегальной миграцией, в частности, в области
контроля миграционных процессов, регистрации нелегальных мигрантов и
нежелательных граждан иностранных государств, обмена соответствующими
данными, разработки механизма депортации, гармонизации соответствующих
национальных законодательств, более активной подготовки чиновников,
работающих в данной сфере, обмена информацией относительно
национальных законодательств, законности и действенности документов,
визовых режимов с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации
соглашения оказался медленным и сложным. Первое организационное
совещание
Совместной
комиссии,
которая
будет
координировать
мероприятия, направленные на противодействие и предупреждение
нелегальной миграции согласно положений соглашения, состоялось в октябре
2004 года. На совещании обсуждались меры, направленные на улучшение
обмена информацией и опытом в области борьбы против нелегальной
миграции в странах СНГ, а также планы по противодействию нелегальной
миграции на 2006-2008 гг. Второе заседание Совместной комиссии состоялось
в марте 2005 года.
б. Институциональная база
В конце 2002 года при Министерстве национальной безопасности был создан
новый Департамент по вопросам нелегальной миграции. Основной задачей
департамента является борьба с криминальными группами, занимающимися:
•
Контрабандой наркотиков и оружия;
•
Терроризмом;
•
Торговлей людьми.
В области борьбы против нелегальной миграции Департамент по вопросам
нелегальной миграции взаимодействует с международными организациями,
такими как МОМ, ОБСЕ И УВКБ ООН.136
Как было описано выше в разделе о визовой политике, для содействия в
борьбе
с
нелегальной
миграцией
была
создана
Национальная
Автоматизированная Паспортная Система (НАПС).
135
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
136
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
72
2.2.5. Убежищe
В настоящее время Азербайджан можно считать страной назначения и
транзита для лиц, ищущих убежище. Конфликты в Чечне, Афганистане и Ираке
являются причиной постоянного притока в Азербайджан лиц, ищущих
убежище. В августе 2004 года в офисе УВКБ ООН в Баку было
зарегистрировано 10 840 лиц, находящихся в поиске убежища. Самые
многочисленные группы представлены чеченцами с территории Российской
Федерации (78%) и афганцами. Начиная с середины 2001 года приток
беженцев в страну снизился, однако в первой половине 2004 года в офисе
УВКБ ООН ежемесячно регистрировалось около 60-ти чеченцев и около
десятка лиц из других стран.137
Число лиц, перемещенных внутри государства, значительно увеличилось в
ходе конфликта в Нагорном Карабахе. По данным Государственного комитета
по делам беженцев и перемещенных лиц, в 2004 году в стране было 760 000
внутренне-перемещенных лиц, 200 000 азербайджанских беженцев из
Армении и 50 000 турок-месхетинцев из Центральной Азии.138 Большинство из
них размещались во временном жилье, как то в палаточных лагерях или
фургонах. Хотя 300-350 тыс. этнических армян были вынуждены покинуть
Азербайджан, здесь все еще проживает приблизительно 120,7 тыс. этнических
армян.
Кроме того, Азербайджан был первой из стран СНГ, принявшей свой
собственный Закон о беженцах и внутренне-перемещенных лицах. Помимо
значительного количества беженцев и переселенцев, находящихся в
Азербайджане, МИД также обращает внимание на 2 миллиона беженцев из
Ирака и Афганистана, находящихся в Иране, которые тоже могут выбрать
Азербайджан в качестве транзита на пути в страны Европы.139
С целью защиты прав беженцев, пересекающих государственную границу,
при содействии и финансировании Управления Верховного Комиссара ООН
по делам беженцев, совместно с Комитетом по делам беженцев при
Кабинете министров Азербайджанской Республики на южном направлении
был построен пункт временного размещения беженцев. Планируется
создание аналогичных пунктов на северном и северно-западном
направлениях.
В 2003 году МОМ оказала 250 лицам содействие в переселении в США,
Канаду и страны Западной Европы. В первой половине 2004 года МОМ
оказала помощь в переселении 153 беженцам. 140
137
Операционный план УВКБ ООН – 2005, Азербайджан http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDCOI&id=4180e99f4&page=home
138
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
139
Там же.
140
Информационная справка, Азербайджанская Республика, подготовлено МОМ. Баку, сентябрь 2004 г.
73
a. Правовая база
Азербайджан присоединился к Женевской Конвенции 1951 года о статусе
беженцев и к прилагаемому к ней Протоколу от 1967 года 12 февраля 1993
года.
Конституция Азербайджана (ст. 70) предусматривает предоставление
политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Право принимать решение по предоставлению политического убежища
принадлежит Президенту Азербайджана (ст. 109).141
Закон о беженцах и вынужденных переселенцах, принятый в мае 1999 года142,
определяет143 статус беженцев и вынужденных переселенцев в Азербайджане,
а также процедуру и условия предоставления такого статуса, права и
обязанности, а также предоставляемые гарантии. Решение о предоставлении
и лишении статуса беженца и вынужденного переселенца принимается
соответствующими органами исполнительной власти.
В 2000 году был издан президентский Указ «о правилах рассмотрения
прошений о предоставлении статуса беженца».
Согласно данным, полученным от Государственного комитета по делам
беженцев и внутренне-перемещенных лиц, президентским Указом от 1998 года
была создана программа социальной защиты беженцев и перемещенных лиц,
и большая часть положений этого указа была внедрена. Распоряжением
Президента Азербайджанской Республики в июле 2004 году утверждена
Государственная Программа по обеспечению занятости и улучшению условий
проживания беженцев и вынужденных переселенцев, которая ставит своей
целью предоставление беженцам и перемещенным лицам лучших условий
жизни, расширение возможностей трудоустройства и, в конечном счете,
снижение уровня их бедности. Национальный План по внедрению данной
программы был утвержден Кабинетом министров 4 ноября 2004 года. Помимо
этого, в настоящее время действует 14 законов и 31 указ Президента и
Кабинета министров о внутренне-перемещенных лицах и беженцах.144
б. Институциональная база
Департамент по определению статуса беженцев при Государственном
Комитете по делам беженцев и перемещенных лиц был создан в 2001 году в
141
142
http://www.meclis.gov.az/cons/
http://www.legislationline.org/data/migration/domestic/Azerbaijan/Azerbaijan_Law_on_refugees_status_and_FDPs_1999.pdf
143
Термин “беженец” применяется в отношении лица, которое, по причине обоснованного страха преследования на
основании расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических
убеждений, находится за пределами своей родной страны и не в состоянии, или, по причине страха, не желает
пользоваться защитой этой страны; или которое, не имея гражданства и находясь за пределами страны своего бывшего
постоянного проживания, в результате вышеназванных событий не может или, по причине страха, не хочет в нее
возвращаться
Термин «вынужденный переселенец (в пределах страны)» применяется в отношении любого лица, которое
переместилось в другое место жительства, так как оно было вынуждено покинуть место своего постоянного проживания на
территории Азербайджанской Республики в связи с военной агрессией или природной или техногенной катастрофой
Статус вынужденного переселенца может быть предоставлен согласно решению соответствующего исполнительного
органа гражданину Азербайджана, который был вынужден покинуть место постоянного проживания в другой стране, и
приехал в Азербайджанскую Республику по причинам, указанным в части 1 данной статьи
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 1014 ноября 2004 года
74
результате тесного сотрудничества между Государственным комитетом по
делам беженцев и УВКБ ООН. С января 2004 года этот новый департамент
занимается приемом прошений на предоставление убежища независимо от
УВКБ ООН и первичной их обработкой. Лица, ищущие политическое убежище
при пересечении государственной границы, могут подавать прошения в
Государственную пограничную службу, и прошения затем направляются в
Департамент по определению статуса беженцев. Однако положение дел
затрудняется в связи с тем, что для чеченцев, покидающих Российскую
Федерацию в качестве лиц, ищущих убежище, доступ к национальной
процедуре определения статуса беженца закрыт. Таким образом, очень
значительная часть лиц, ищущих убежище, обращаются за помощью в УВКБ
ООН. В настоящее время для ищущих убежище
лиц чеченского
происхождения фактически действует временный режим защиты, что
означает, что власти Азербайджана не препятствуют их пребыванию на
территории страны и не депортируют их, однако не предоставляют им
юридического статуса и социальной помощи.145
В 2004 году было получено 199 прошений о предоставлении убежища в
Азербайджане и в 14 случаях оно было предоставлено (10 беженцам из Ирака,
3 – из Туркменистана, 1 из Пакистана). С 2001 года Департаментом по
определению статуса беженцев в целом было зарегистрировано 383
прошения. Основные страны происхождения лиц, ищущих убежище: Иран (37),
Афганистан (135), Пакистан (14), Ирак (8), Туркменистан (1), Йемен (1), Россия
(1), Алжир (1), Грузия (1).146
Лица, обратившиеся с прошением о предоставлении убежища и получившие
отказ, имеют право обжаловать решение в обычном
суде, затем в
147
апелляционном, а затем в кассационном судах.
Что касается прошений о предоставлении убежища в странах Европы,
представляемых гражданами Азербайджана, то наблюдается некоторое
снижение их числа, например в 2002 году в Европе было подано 4108
прошений, а в 2003 году - 3 583 прошения.
По словам представителей органов власти, многие лица, ищущие убежище в
Европе, пользуются конфликтом в Нагорном Карабахе, представляя себя
выходцами из этого региона, якобы в поисках защиты от конфликта.
Органы власти намерены внедрить новую программу по временной
интеграции азербайджанских вынужденных переселенцев и беженцев. Одной
из целей программы является уменьшение числа палаточных лагерей для
внутренне-перемещенных лиц (до 2004 года их число сократилось с 10-ти до
5-ти) и предоставление им постоянного жилья, работы, возможности получить
образование и социальной помощи. Приоритетной политикой в данной
области является возвращение всех вынужденно перемещенных лиц в свои
дома.148
145
Операционный план УВКБ ООН – 2005, Азербайджан http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDCOI&id=4180e99f4&page=home
146
Информация получена в ходе рабочей миссии от Государственного Комитета по делам беженцев и вынужденных
переселенцев
147
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ,
10-14 ноября 2004 года
148
Там же.
75
2.2.6. Торговля людьми
В контексте процессов, связанных с нелегальной миграцией, торговля людьми
представляет собой особую проблему, будучи одной из наиболее жестоких и
бесчеловечных форм транснациональной организованной преступности.
Одним из наиболее негативных следствий нестабильности, связанной с
процессом перехода бывших республик Советского Союза к рыночной
экономике, явилось возрастание числа становящихся жертвами сексуальной
эксплуатации женщин и детей из этих стран. Одним из наиболее
существенных факторов перехода к новым условиям хозяйствования является
реструктуризация рынка труда, которая по-разному сказывается на
конкретных лицах в зависимости от пола, социального происхождения, уровня
образования, профессии, этнической или национальной принадлежности, а
также гражданства. Существует значительный уровень корреляции между
бедностью, в особенности в сельских районах, и масштабами торговли
людьми из конкретной страны или региона. Что касается возможностей
трудоустройства, то происшедшие на рынке труда изменения вынудили
женщин заниматься низкооплачиваемой или временной работой. Во многих
случаях приватизация привела к потере женщинами тех профессий, в которых
традиционно они были активно задействованы.149 Другими факторами,
способствующими росту торговли людьми, являются насилие в семье,
гендерное неравенство, возрастание степени социального неравенства и
очень слабая социальная защита, являющаяся следствием отсутствия
нормально функционирующих систем социального обеспечения. Таким
образом, преступные группы, действующие под прикрытием подставных
«агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» очень легко вербуют
своих жертв, решение которых обратиться к таким «фирмам» зачастую
поощряется и со стороны
родственников или знакомых. Определение
истинных масштабов торговли людьми не представляется возможным, и
оценки масштабов данного явления в значительной мере отличаются. Можно
привести лишь два примера. По оценкам ЕВРОПОЛа (Europol), в конце 1990-х
годов около 90% из нескольких тысяч женщин, ставших объектом торговли
людьми и переправленных в страны Европейского Союза, были из стран
Центральной и Восточной Европы. По оценкам правительства США за 1998
год, ежегодно объектом торговли людьми становилось 175 тысяч женщин из
бывших социалистических стран, и 120 тысяч из них переправлялись в страны
Западной Европы.
Азербайджан является, главным образом, страной происхождения и транзита
для жертв торговли людьми в целях сексуальной эксплуатации и
принудительного труда. Торговля женщинами в целях сексуальной
эксплуатации
является
проблемой
возрастающей
важности
для
Азербайджана.
Женщины и девушки из Азербайджана, России и Центральной Азии
переправлялись торговцами через Азербайджан в Объединенные Арабские
Эмираты (ОАЭ), Турцию и Пакистан в целях сексуальной эксплуатации, а
149
Гэл Клигман «Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию
Восточной Европы», Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г.,
Чикаго-Иллинойс http://www.europanet.org/conference 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и 7
76
мужчины переправлялись в Турцию и Россию для принудительного труда.
Кроме того, торговцы людьми переправляли женщин и девочек в целях
сексуальной эксплуатации и внутри страны – из сельских районов в столицу.150
162 жертвы торговли людьми из Азербайджана было выявлено за пределами
страны: 63 в Пакистане, 45 в ОАЭ, 40 в Турции и 14 в Индии. Выходцы из
Ирана, Ирака, Афганистана, а также мигранты из стран Южной Азии были
переправлены торговцами через Азербайджан в страны Европы, в частности, в
Германию, Швецию, Францию, Нидерланды, а также в США.151 Однако, по
оценкам местной НПО – Центра юридической помощи мигрантам, в
Объединенных Арабских Эмиратах могут проживать более тысячи женщин из
Азербайджана в рабстве либо принуждении к проституции и, возможно, около
500 азербайджанских женщин проданы в Пакистан. Многие женщины были
привлечены обещаниями о работе от агентств по трудоустройству или от
брачных агентств.
Часть проблемы заключается в негативном отношении общества к жертвам
торговли людьми; более того, полиция в Азербайджане зачастую не проводит
различия между жертвами торговли людьми и проститутками. Из-за этого,
наряду с отсутствием доверия к правовой системе, жертвы торговли чувствуют
себя «заклейменными» и решают не сообщать в полицию о том, что с ними
произошло.
По данным Министерства внутренних дел Азербайджана, в 2004 году в
Азербайджане было зафиксировано 115 уголовных преступлений, связанных с
торговлей людьми; уголовная ответственность была возбуждена в отношении
106 лиц, и в ходе расследования было выявлено 240 жертв.152 Однако по
другим оценкам, например, согласно Докладу Государственного Департамента
США о правах человека или Докладу Государственного Департамента США о
торговле людьми, число возбужденных дел и выявленных жертв было ниже.
a. Правовая база
Азербайджан ратифицировал Конвенцию ООН против транснациональной
организованной преступности и оба Протокола Палермо о контрабанде и
торговле людьми 30 октября 2003 года и 6 мая 2004 года подготовил
Национальный План Действий по борьбе с торговлей людьми, который
предполагается реализовать посредством координированных усилий153, а
также посредством принятия законодательства в соответствии с
международными конвенциями, к которым присоединился Азербайджан.
К моменту работы над настоящим докладом, проект Закона о борьбе против
торговли людьми прошел второе чтение в Парламенте и, как ожидается, будет
принят в скорейшие сроки.154 Согласно информации, полученной от
Министерства внутренних дел, планируется привести национальное
законодательство, в том числе Уголовный кодекс (проект изменений и
дополнений к Уголовному кодексу уже представлен правительству для
150
Госдепартамент США – Торговля людьми, Доклад по Азербайджану, 2004 г. Опубликован в феврале 2005 г.
http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2004/33192.htm
151
Там же.
152
http://www.mia.gov.az/insanalveri_en.html
153
http://www.osce.org/news/show_news.php?id=4091
154
Информация получена от ОБСЕ - Баку
77
рассмотрения) в соответствие с положениями
Конвенции ООН против
транснациональной организованной преступности и Дополнительного
Протокола о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности,
женщинами и детьми, и наказании за нее, а также других международноправовых актов, касающихся торговли людьми. Кроме того, будут приняты
законодательные положения, признающие лиц, пострадавших от торговли
людьми в качестве жертв уголовного преступления, с учетом соответствующих
мер безопасности и гарантий их прав.155
В настоящее время Уголовный кодекс Азербайджана (с изменениями,
принятыми в сентябре 2001 года) не содержит специальной статьи,
однозначно запрещающей торговлю людьми. Хотя, как следствие такого
положения дел, торговля людьми не квалифицируется Уголовным кодексом
как уголовно наказуемое преступление, в нем содержатся статьи, которые
касаются судебного преследования по делам, связанным с сексуальной
эксплуатацией женщин и несовершеннолетних: Статья 106 – рабство, Статья
108 – сексуальное посягательство, Статья 150 – насилие сексуального
характера, Статья 151 – принуждение к половому сношению, Статья 152 –
половое сношение с несовершеннолетними младше 16 лет, Статья 171 –
принуждение несовершеннолетних к занятиям проституцией, Статья 173 торговля детьми, Статья 243 – вовлечение лица в занятия проституцией,
Статья 244 – содержание публичного дома.
Однако в комментарии к Статье 103 Уголовного кодекса указано, что
положения Статей 103-111 следует применять только в том случае, если
преступления, описанные в указанных статьях, совершены против гражданских
лиц в ситуации вооруженных конфликтов, крупномасштабных военных
операций или партизанских войн. Следовательно, положения вышеуказанных
статей (например, статья о рабстве или сексуальном посягательстве) не могут
быть применены к каким-либо иным обстоятельствам. Министерство юстиции
выступило с предложением о необходимости пересмотра Парламентом пункта
о вооруженном конфликте и универсального применения положений указанных
статей.156
Проституция сама по себе не составляет уголовного преступления и
рассматривается как административное правонарушение, однако в Статье 243
Уголовного кодекса указано, что вовлечение любого лица, независимо от
возраста, в занятия проституцией является преступлением. Если такое
вовлечение осуществляется посредством принуждения, либо через
использование
физической
недееспособности
или
умственной
неполноценности
жертвы,
либо
организованной
группой,
то
оно
квалифицируется как преступление с отягчающими обстоятельствами. При
этом следует отметить, что Уголовный кодекс прямо не увязывает указанные
положения с торговлей людьми в целях проституции. В отношении
большинства преступлений, связанных с торговлей людьми, в качестве
максимальной меры наказания предусмотрено лишение свободы сроком от 3
до 6 лет, за исключением изнасилования, в отношении которого максимальной
мерой наказания является лишение свободы сроком до 15 лет.
155
http://www.mia.gov.az/insanalveri_en.html
156
Обоснованная миграция – Азербайджан. Справочное руководство для специалистов по миграции, МОМ, сентябрь 2004 г.
78
б. Институциональная база
Планом
Действий
предусматривается
назначение
Национального
Координатора – заместителя министра внутренних дел, создание
специального подразделения полиции в составе Главного Управления по
борьбе с организованной преступностью при Министерстве внутренних дел,
ответственного за борьбу с торговлей людьми. Как указывает Министерство
внутренних дел, функцией данного специального подразделения является
предотвращение и пресечение торговли людьми,
обеспечение защиты
жертвам торговли, обеспечение их прав и свобод в соответствии с
Конституцией
Азербайджана
и
международными
соглашениями,
подписанными Азербайджаном.157
Благодаря предпринятым усилиям, Министерство внутренних дел расширило
свои возможности в плане отслеживания потенциальных торговцев людьми и
жертв торговли людьми, следующих транзитом через международный
аэропорт Азербайджанской Республики. Кроме того, в 2004 году
правительство, совместно с соответствующими структурами соседних
государств, провело расследования с целью пресечения торговли людьми158, а
сотрудники консульских представительств Азербайджана начали работу
совместно с международными организациями по возвращению жертв торговли
людьми в Азербайджан.159
Ряд неправительственных организаций, например, Институт мира и
демократии и НПО «Чистый мир» (Clean World), а также государственные
структуры, например, Государственный комитет по женским вопросам,
осуществляют мероприятия по борьбе с торговлей людьми и программы по
предупреждению проституции. МОМ и ОБСЕ провели тренинги для местных
НПО по налаживанию работы «горячих линий», проведению кампаний по
повышению информированности общества, и обеспечению жертв торговли
людьми жильем.160
2.2.7. Возврат
Рост масштабов нелегальной миграции из региона СНГ и через него требует
разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев,
нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и
одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой
основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о
реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества.
Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и
предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение
программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных
мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежища, и иных лиц, не имеющих
законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако
эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться
157
http://www.mia.gov.az/insanalveri_en.html
158
Госдепартамент США – Доклад о состоянии прав человека в Азербайджане – 2004 г. Опубликован в феврале 2005
г.http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41670.htm
159
Там же.
160
Там же.
79
посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся
лицам, а в долгосрочной перспективе – и преодолением изначальных причин
эмиграции.
a. Правовая база
Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, принятый в
марте 1996 года, определяет правовой статус, права и обязанности
иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике. Если
иностранные граждане грубо нарушают законодательные положения
Азербайджана о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, они
могут быть выдворены из страны. Решение о выдворении из страны может
быть обжаловано в суде, но апелляция не приостанавливает действие
решения и не препятствует его исполнению.
В случае отказа в предоставлении убежища просители не подлежат
немедленному возврату и
могут подать апелляцию в суд,
а после
подтверждения решения Государственного Комитета по делам беженцев они
имеют право подать апелляцию в вышестоящую инстанцию.
В Статье 27 закона указывается, что в целях обеспечения национальной
безопасности, охраны общественного порядка, здоровья, прав и интересов
населения, а также в случае нарушения законодательства Азербайджана о
правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, иностранцы и лица без
гражданства могут быть выдворены из страны на основании решения
соответствующего государственного органа в течение 1-7 дней после принятия
решения.
Выдворение иностранцев и лиц без гражданства осуществляется в
соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушениях.
Иностранцы и лица без гражданства, отказывающиеся покинуть территорию
Азербайджана, подлежат аресту на основании санкции судебных органов АР и
в обязательном порядке выдворяются из страны.
Кроме того, имеется Многостороннее Соглашение 1993 года между Арменией,
Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой,
Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о
сотрудничестве в области возвращения несовершеннолетних в страну их
гражданства.
б. Институциональная база
Осуществление выдворения и депортаций иностранцев возложено
Министерство внутренних дел и Государственную пограничную службу.
на
2.2.8. Реадмиссия
В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться
сеть Договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран – новых членов
ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом
80
устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну.
Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой
системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами
СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между
собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии
является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство
принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально
пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое
обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан
третьих стран.
Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии
обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой
заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что
также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.
На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто,
что партнерство между странами происхождения и транзита будет
представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области
миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года,
Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее
соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное
соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество
заключит с любой страной, должно включать положение о совместном
регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае
незаконной иммиграции».161
Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно
в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур,
назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.
a. Правовая база
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между
Азербайджаном162 и странами-членами ЕС, вступило в силу 1 июля 1999 года.
Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой
подписывающая сторона соглашается: …«осуществлять реадмиссию всех
граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории странычлена ЕС»[…]. Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается
гражданами своей страны.
Однако Азербайджан согласился в рамках СПС заключить двусторонние
соглашения со странами-членами ЕС для регулирования «конкретных
обязательств по реадмиссии, включая реадмиссию граждан других стран и лиц
без гражданства, которые прибыли на территорию
страны-члена из
Азербайджанской Республики, или которые прибыли на территорию
Азербайджанской Республики из страны-члена».
161
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года
162
http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_azerbaijan.pdf
81
б. Институциональная база
Заключение соглашений о реадмиссии является сферой компетенции
Министерства иностранных дел. Такие соглашения еще не заключены с
соседними государствами, однако ведутся переговоры о заключении
соглашений с Данией, Швейцарией Австрией, Германией, Россией и Турцией и
странами Бенилюкс. В сентябре 2004 года подписан Меморандум о
Взаимопонимании
между
Государственной
пограничной
службой
Азербайджанской Республики и Директоратом по миграции и гражданству МВД
Соединенного Королевства (о транзите через АР граждан Афганистана
возвращаемых на родину).
В прошлом успешное сотрудничество между азербайджанской полицией и
соответствующими органами Дании дало возможность установить личности
конкретных лиц, подлежащих возврату в Азербайджан.
82
3. БЕЛАРУСЬ
3.1. Общая информация163
Столица:
Территория:
Население:
Языки:
Президент:
Премьер-министр:
Форма правления
Национальности:
Основные религии:
Валюта:
ВВП (на душу
населения)
Минск
207 600 кв. км
10 335 382 человек (по оценкам на июль 2002 года)
Белорусский, русский
Александр Лукашенко
Сергей Сидорский
Республика
Белорусы – 81,2%, русские – 11,4%, поляки,
украинцы и другие – 7,4%
Восточная православная церковь – 80%, другие
вероисповедания (включая римско-католическое,
протестантское,
еврейское
и
мусульманское
вероисповедование) – 20% (оценки за 1997 год)
Белорусский рубль (BYB/BYR)
6 800 долларов США (оценка за 2004 год)
163
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ«Страны мира»
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/bo.html
83
Главой
государства
Республики
Беларусь
является
Президент.
Исполнительную власть осуществляет Совет министров во главе с Премьерминистром. Премьер-министр и его заместители назначаются Президентом.
Законодательным органом является Национальное Собрание, состоящее из
двух палат – Палаты представителей и Совета республики. Президент
назначает 8 членов Совета; остальные члены избираются местными советами
депутатов – по 8 членов от каждой из шести областей республики и города
Минска.164 Депутаты Палаты представителей избираются путем прямого
голосования граждан. Судебную власть осуществляют суды. Соответствие
всех законодательных актов Конституции контролируется Конституционным
судом.165
Беларусь получила свою независимость после распада Советского Союза в
1991 году. Согласно Конституции, принятой в марте 1994 года, был учрежден
пост Президента. Нынешний Президент Александр Лукашенко одержал победу
на первых демократических президентских выборах в 1994 году. Согласно
конституционному референдуму, проведенному в 1996 году, полномочия и
исполнительная власть Президента были расширены.
Экономика
По сравнению с другими странами, образовавшимися в результате распада
Советского Союза, в 1991 году Беларусь находилась в относительно
благоприятном положении с точки зрения экономического развития. Экономика
страны, которая характеризовалась как один из «сборочных цехов» бывшего
Советского Союза, была интегрирована в советскую экономику: Беларусь
имела высокий уровень промышленного развития и квалифицированное
население с высоким уровнем образования.166 Большая доля промышленного
капитала и банковской системы по-прежнему принадлежит государству,
невзирая на проведенные реформы; в важных секторах внешней торговли
осуществляется административный контроль над ценами. В последнее время
правительство объявило о своих планах приватизации
некоторых
167
промышленных секторов .
Основываясь на близких исторических, культурных и экономических связях с
Россией, Беларусь все больше проводит политику сближения и тесного
сотрудничества со своим соседом. В этом плане между двумя странами
заключен ряд двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве. В
1995 году было подписано соглашение о свободной торговле; в 1999 году был
подписан Договор о союзе между Беларусью и Россией168, направленный на
усиление политической и экономической интеграции двух стран. В последнее
время наблюдалось некоторое ослабление попыток интеграции, главным
образом по той причине, что Президент Путин придерживается более
прагматичного подхода в отношении вопроса усиления интеграции.169
164
Институт освещения проблем войны и мира - http://www.iwpr.net/index.pl?belarus_profile.html
165
http://www.mfa.gov.by/eng/publications/collection/guide/1024/2.htm (8 мая 2005 года)
166
Индекс преобразований Бертелсманна за 2003 г., Беларусь
167
Институт освещения проблем войны и мира http://www.iwpr.net/index.pl?belarus_profile.html
168
http://www.nupi.no/cgi-win/Russland/krono.exe?4472 (8 мая 2005 года)
169
84
Европейский форум – данные по Беларуси - http://www.europeanforum.net/country/belarus (8 мая 2005 года)
3.2. Обзор миграционной системы
3.2.1. Регулярная миграция
В случае Беларуси политика, направленная на более эффективное
регулирование миграции, применявшая в прошлом и применяемая в
настоящее время, должна обеспечить преодоление значительных трудностей,
обусловленных значительными масштабами потоков мигрантов, которые
наблюдаются в регионе и затрагивают эту страну. Кроме того, необходимо
учитывать, что Беларусь, как и другие новые независимые государства,
должна была строить свою систему управления миграции заново, учитывать
географическое положение страны, протяженность ее новых внешних границ,
а также тот факт, что существовавшие в прошлом «внутренние» потоки
миграции превратились в потоки мигрантов, которые пересекают эти новые
границы.
Беларусь следует рассматривать главным образом как транзитную страну в
плане регулярных и нерегулярных миграционных потоков из других стран СНГ,
а также из стран Азии в направлении стран Европейского Союза. Беларусь
имеет общую границу с новыми членами ЕС, включая Польшу, Латвию и
Литву, а также с Россией и Украиной. Ввиду географического положения
страны и прозрачности белорусско-российской границы основная часть
миграционных потоков, как в страну, так и из страны, также включает
определенную долю нерегулярных мигрантов. Невзирая на этот факт, следует
отметить, что Беларусь также является страной назначения для регулярных
мигрантов. В отличие от других стран СНГ, в последнее десятилетие
количество мигрантов в Беларуси увеличилось. Ниже на графике показаны
изменения числа иностранных граждан, проживающих в Беларуси.
График 2 Число иностранных граждан постоянно проживающих в Республике
Беларусь
Число иностранных граждан и лиц без гражданства,
постоянно проживающих в Республике Беларусь
140 000
102 313
120 000
100 000
115 134 125 233 128 658 128 643 113 411
82 278
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Источник: Министерство иностранных дел Республики Беларусь
В целом можно отметить, что для миграции из Беларуси, а также для миграции
через территорию и на территорию Беларуси в постсоветский период, были и
остаются характерными 5 основных миграционных потоков:
85
•
Возвращение в страну лиц, для которых Беларусь является страной
происхождения. В течение 1990-х годов около 50% всех иммигрантов
имели белорусские корни;
•
Миграция представителей различных национальных меньшинств
Беларуси (главным образом белорусских евреев и этнических русских);
•
Миграционный обмен с другими странами СНГ и странами Балтии, что
привело к положительному показателю притока мигрантов в страну в
последние десять лет (эти мигранты в основном включают жителей России,
Украины и Казахстана, на которых приходится более 80% всех
иммигрантов в Беларуси);170
•
Легальная и нелегальная трудовая миграция из Беларуси в страны
Западной Европы;
•
Нелегальная транзитная миграция через территорию Беларуси в страны
Западной Европы.
из
Распад Советского Союза и последовавшие за этим процессы политических,
социальных и экономических преобразований значительно повлияли на
численность, характер и ориентацию миграционных процессов. Как отмечено
выше, за последние 10-15 лет основной миграционный обмен имел место с
Россией, Украиной и Казахстаном. Можно также отметить, что Беларусь
извлекла выгоду из таких (легальных) миграционных потоков, поскольку
основная масса иммигрантов включала молодых и образованных мигрантов.
Эмиграция представителей белорусских национальных меньшинств - главным
образом, в Израиль, США и Канаду, - в последние годы сократилась. В
отличие от этого, легальная трудовая эмиграция белорусских граждан с
годами увеличивалась. Основными странами трудоустройства белорусских
граждан за границей являются: США (2 026 чел.), Российская Федерация (916
чел.), Великобритания (1 200 чел.), Германия (238 чел.), Чехия (78 чел.).
(Количество трудящихся-мигрантов приведено в соответствии с данными,
представленными Министерством статистики и анализа за 2004 год). В
соответствии с этими же данными количество трудящихся-мигрантов,
официально выехавших в 2004 году для работы в новые страны ЕС на основе
подписанных договоров и контрактов, составило: в Чехии – 78 чел., Польше –
11 чел., Литве – 1 чел.
Учитывая сложную природу миграционных потоков, затрагивающих страну,
политика в сфере регулярной миграции должна быть направлена на решение
двух основных проблем: дальнейшее регулирование и контроль за
различными миграционными потоками, прибывающими в страну, и
эффективные меры в ответ на безусловную потребность в усилении законной
миграции для удовлетворения потребностей белорусской экономики и
привлечения иностранных инвестиций. В этом плане миграционная политика
направлена на устранение неизбежных препятствий, касающихся въезда и
проживания иностранных граждан, которые могут заниматься деятельностью,
приносящей пользу экономике Беларуси, например, если они могут быть
наняты на работу иностранными компаниями и благотворительными
организациями. В иных случаях соответствующие работодатели могут
170
86
Министерство иностранных дел Республики Беларусь, http://www.mfa.gov.by/eng/index.php?d=belarus&id=2
получить специальное разрешение (лицензию) Министерства внутренних дел.
Однако несмотря на то что белорусское правительство предприняло
необходимые первоначальные шаги в направлении институционального
регулирования миграции, многое еще предстоит сделать. В 2001 году была
принята Государственная миграционная программа на 2001 – 2005 годы.
Приоритетными направлениями государственной миграционной политики
Республики Беларусь являются: создание благоприятных условий для
репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии; помощь беженцам;
регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории
бывшего СССР; углубление интеграции в международный рынок труда.
Основными задачами государственной миграционной политики Республики
Беларусь являются: соблюдение государственных интересов при реализации
мероприятий по регулированию миграционных процессов; создание
эффективной системы иммиграционного контроля; защита законных прав
мигрантов; создание условий для адаптации и интеграции репатриантов и
беженцев. Более того, в настоящее время ведется работа над третьей
миграционной программой на 2006 – 2010 годы, направленной на
совершенствование
миграционного
законодательства,
повышения
эффективности управления миграцией, интеграции мигрантов в белорусское
общество, обеспечение национальной безопасности в условиях развития
миграционных процессов.
a. Правовая база
Процесс создания правовой базы для контроля над миграцией в Беларуси был
начат в 1993 году с принятия закона «О правовом положении иностранных
граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», в который в 2000 и
2003 годах были внесены изменения и дополнения. Этот закон регулирует
въезд в страну и выезд из страны иностранных граждан, а также основные
права и обязанности иностранных граждан, проживающих на территории
Беларуси. Вопрос, касающийся выезда белорусских граждан из страны и
возвращения их в страну, регулируется законом «О порядке выезда из
Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики
Беларусь» от 1993 года.
Закон «Об иммиграции» от 1998 года регулирует компетенцию
государственных органов, действующих в сфере миграции, вопросы
проживания иностранных граждан на территории Беларуси, вопросы
воссоединения семей и депортации. Трудовая миграция регулируется Законом
Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» 1998 г., а также
другими правовыми актами, например, постановлением Совета Министров
Республики Беларусь от 17.10.2003 г. №1335 «Об утверждении Положения о
лицензировании деятельности, связанной с привлечением в Республику
Беларусь иностранной рабочей силы и трудоустройством граждан Республики
Беларусь за границей».
б. Институциональная база
Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел
Республики Беларусь является структурным подразделением МВД,
организующим деятельность органов внутренних дел по вопросам
гражданства, выдачи гражданам документов, удостоверяющих их личность,
выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь,
87
передвижения и выбора места жительства, правового положения иностранных
граждан и лиц без гражданства, предоставления статуса беженца или
убежища, внешней трудовой миграции, противодействия незаконной миграции.
Кроме того, в компетенцию Департамента входит обеспечение исполнения
законодательства о гражданстве и миграции, внесение предложений по
вопросам гражданства и формированию государственной миграционной
политики, обобщение практики применения законодательства в сфере
гражданства и миграции, организация контроля за режимом пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства, организация работы по
предотвращению незаконного трудоустройства иностранцев, взаимодействие
с международными организациями по вопросам гражданства и миграции, иные
функции.
Консульское управление Министерства иностранных дел отвечает за выдачу
виз иностранным гражданам. 171
3.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.
В соответствии с законодательством, иностранные граждане обязаны
получать визу для въезда и пребывания в стране, а также для выезда из
территории Республики Беларусь. Исключение в отношении получения визы
на въезд и выезд сделано для граждан других стран СНГ, кроме граждан
Туркменистана, после того, как эта страна вышла из Бишкекского соглашения
(см. ниже). Сравнительно либеральная политика большинства других стран
СНГ оказала отрицательное воздействие на контроль над иммиграцией и
борьбу с незаконной миграцией в страну и через территорию страны.
Граждане любой страны СНГ имели право на безвизовый въезд на
территорию другой страны СНГ при наличии ряда проездных документов. На
практике такая политика давала возможность гражданам стран СНГ довольно
легко въезжать в другую страну СНГ; причем после въезда в страну многие из
них незаконно устраивались на работу, что в конечном итоге превращало их
первоначально законный статус проживания в незаконный. Отсутствие
согласованной визовой политики среди стран СНГ, а также различие в нормах
контроля границы между странами СНГ привело к появлению правовых и
административных лазеек, которые еще более усугубляли эту проблему.
Например, гражданам Грузии требовалась виза для въезда на территорию
Российской Федерации, однако они могли въехать на территорию Беларуси
без визы. Вследствие этого многие граждане Грузии воспользовались такой
возможностью для того, чтобы въехать на территорию Беларуси и затем
перебраться в Россию. При этом, ввиду прозрачности белорусско-российской
границы, они не сталкивались с какими-либо особыми препятствиями.
В то же время, значительное число «мобильных» граждан, находящихся в
процессе передвижения на территории стран СНГ, представляет собой
большой потенциал для будущей (нелегальной) миграции в страны-члены ЕС
171
Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 –
17.09.2004
88
и страны-кандидаты в члены ЕС. Россия и Беларусь – две страны СНГ,
наиболее затронутые этой проблемой, предприняли практические шаги для
того, чтобы сдержать указанную форму нелегальной миграции, введя более
ограничительную политику въезда на свою территорию. В настоящее время в
Республике Беларусь готовятся поправки к закону «О правовом положении
иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 1993
года.172 Эти поправки будут включать введение новых принципов, касающихся
проживания иностранных граждан на территории Республики Беларусь. Кроме
того, должен быть принят новый закон, который будет регулировать въезд и
выезд белорусских граждан. Соответствующие правовые положения должны
быть разработаны и введены в действие в течение последующих двух лет.
a. Правовая база
Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
Республике Беларусь» предусматривает для получения белорусской визы
необходимость подачи специального приглашения со стороны приглашающей
стороны (компании, организации, туристического агентства, частного лица);
причем приглашающая сторона должна иметь юридическое право выдавать
такое приглашение. Это приглашение должно быть представлено в
белорусское консульство для осуществления процедуры выдачи визы
приглашаемому лицу. В июле 2004 года была введена новая форма визы с
приложением, которое заполняется заявителем с указанием личных данных.
Это было сделано для улучшения контроля над иммиграцией из основных
стран, обеспечивающих потоки нелегальной миграции в Беларусь или через ее
территорию. Вместе с тем, в Республике существует целый ряд государств ЕС
и некоторых других стран, граждане которых могут обращаться за визой и без
соответствующего приглашения. Помимо этого, по прибытии в Республику
Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства в течение 3-х суток,
исключая праздничные и выходные дни, представляют свои паспорта в
территориальные подразделения по гражданству и миграции по месту
жительства или в гостиницы, расположенные по месту проживания.
В октябре 1992 года Беларусь вместе с другими 11 странами – участницами
СНГ подписала «Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств
Содружества Независимых Государств по территории его участников»
(Бишкекское соглашение).173 Однако, в июле 1999 года Туркменистан
денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем
приостановил и Узбекистан. В том же году из Бишкекского соглашения вышла
Россия. В целом можно отметить, что начиная с 1992 года в регионе СНГ было
принято несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих
визовые вопросы, однако не всегда такие соглашения предусматривали в
качестве прерогативы применение единого подхода в рамках СНГ. Таким
образом, Бишкекское соглашение от 1992 года в настоящее время действует
только в отношении граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии,
Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. Кроме того, 24 марта 2005 года
правительства Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации и
Таджикистана подписали в рамках ЕврАзЭС Протокол к Соглашению от 30
172
Последние поправки в Закон были внесены 18 июля 2000 года
173
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
89
ноября 2000г. о взаимных безвизовых поездках граждан, который применяется
временно, начиная с 30 мая 2005 года.
б. Институциональная база
Консульское управление Министерства иностранных дел Республики
Беларусь174 отвечает за выдачу виз. При необходимости для выдачи визы
требуется формальное приглашение на въезд в Беларусь (см. ниже).
Консульское управление Министерства иностранных дел Республики Беларусь
готовит приглашения на основании заявлений государственных органов,
дипломатических
служб,
консульских
учреждений,
международных
организаций, юридически уполномоченных предприятий, белорусских
юридических лиц и белорусских граждан. Заявления на получение визы
рассматриваются
белорусскими
дипломатическими
и
консульскими
представительствами за рубежом, которые также выдают визы.
Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел
Республики Беларусь отвечает за разработку законодательных актов,
касающихся въезда иностранных граждан на территорию Республики
Беларусь и их проживания на территории Республики Беларусь, а также
положений, касающихся выезда граждан Беларуси для постоянного
проживания за рубежом.
3.2.3. Управление границей
Общая протяженность Государственной границы Республики Беларусь
составляет 3541,6 км, из которых протяженность участка границы с Латвией
составляет 170 км, с Литвой – 650 км, с Польшей – 398,6 км, с Россией – 1239
км и с Украиной – 1084 км.
С момента приобретения независимости Беларусь поддерживает тесные
связи с Россией, что нашло свое отражение в заключении Договора о Союзе
между Россией и Беларусью в 1999 году. Бывшая административная граница
Республики Беларусь с Российской Федерацией имеет статус государственной
границы. В настоящее время начата ее делимитация. Союз между Беларусью
и Россией не предусматривает осуществление пограничного и таможенного
контроля на российско-белорусской границе. Прозрачность границы между
Беларусью и Россией, а также ее географическое положение можно
рассматривать как основную причину притока значительного числа
нерегулярных мигрантов в страну. Что касается процессов нелегальной
миграции в целом и операций по незаконной перевозке людей в частности,
Беларусь представляет собой важный этап на так называемом «пути между
Центральной и Восточной Европой», который начинается в странах
происхождения мигрантов (страны Африки, Ближнего Востока, Центральной и
Юго-Восточной Азии) и проходит через Беларусь или Украину в Польшу,
Литву, Словакию и Венгрию, и далее – в страны Шенгенской зоны.
Договор о государственной границе с Украиной от 1997 года по-прежнему не
ратифицирован ввиду нерешенности финансовых требований, что
174
Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 –
17.09.2004
90
препятствует проведению демаркации границы и способствует ее незаконному
пересечению. У Беларуси нет визового режима с другими странами СНГ, за
исключением Туркменистана. Гражданам Грузии, которым для въезда в
Россию необходима виза, не требуется виза для въезда на территорию
Беларуси. В результате этого нелегальная транзитная миграция включала
число граждан Грузии, которые пересекали Беларусь на пути в Россию.
На участках границы с Литвой в 2004 году, с привлечением финансовой
помощи со стороны Европейского Союза в рамках проекта «Демаркация
Государственной границы между Беларусью и Литвой и Беларусью и
Латвией», была завершена полная демаркация границы. Демаркация границы
с Латвией находится на заключительном этапе. Согласно оценке Европейской
Комиссии и некоторых государств-членов Европейского Союза, нынешняя
граница фактически отвечает требованиям международных стандартов.
Тем не менее, в сфере управления границей продолжают иметь место ряд
административных и финансовых проблем в связи с адаптацией
существующей инфраструктуры и ресурсов к действующим международным
стандартам по контролю границ. Во время экспертной миссии МЦРМП в
Республике Беларусь, представители погранвойск отметили отсутствие
необходимой технической инфраструктуры, в том числе недостаток
компьютерной техники, специальной автомобильной техники, приборов
ночного видения, средств связи, коммуникации и видеоконтроля. К числу
проблем можно отнести и недостаточное количество пунктов пропуска.
В соответствии с Региональной программой ТАСИС от 1997 года, в 2002 году
на белорусско-украинской границе был реализован проект с бюджетом в
900 000 Евро. Целью проекта являлось развитие трансграничного
сотрудничества между странами, создание пилотных мобильных застав и
проведение обучения по соответствующим темам. Реализация проекта была
завершена в 2003 году. Тем самым был достигнут значительный прогресс в
согласовании стандартов по управлению границей со стандартам ЕС.
Сотрудничество с ЕС в течение 2004-2006 годов будет сосредоточено на
дальнейшем развитии инфраструктуры для контроля границы, в частности,
пограничных переходов, а также обучении должностных лиц белорусских
погранвойск.
С марта 2005 года реализуется совместный проект ЕС/ПРООН «Усиление
управления границей в Республике Беларусь». В 2006 году предусматривается
начать осуществление еще одного проекта ЕС/ПРООН «Управление
миграционными
потоками на Государственной границе Республики
Беларусь». В рамках данного проекта предусматривается развертывание 7
мобильных пограничных застав, доставка дополнительного оборудования для
3 действующих на украинском направлении мобильных пограничных застав,
укомплектование их автомобильной техникой, обеспечение соединений и
частей
пограничных
войск
Республик
Беларусь
малогабаритными
радиосредствами и авиационной техникой, открытие учебных классов и
лабораторий по пограничному контролю, создание системы учета и поиска
нарушителей границы. Кроме того, Республика Беларусь принимает участие в
региональной программе Совета Глав пограничных служб региона Балтийского
моря (СГБМ) моря, а также в программах с участием Польши и Украины.
91
a. Правовая база
Система управления границей регулируется законом «О государственной
границе Республики Беларусь» от ноября 1992 года в редакции от января 1999
года, законом «О пограничных войсках Республики Беларусь» от ноября 1992
года в редакции от января 1999 года и другими нормативно-правовыми и
подзаконными актами Республики Беларусь.
б. Институциональная база
Республиканским органом государственного управления, отвечающим за
обеспечение охраны и защиты государственной границы с Латвией, Литвой,
Польшей, Россией и Украиной, является Государственный комитет
пограничных войск Республики Беларусь. В целях непосредственной охраны
границы созданы 7 пограничных отрядов (в г.г. Полоцк, Сморгонь, Лида,
Гродно, Брест, Пинск, Гомель) и отдельный контрольно-пропускной пункт
«Минск»
(авиационные
пункты
пропуска).
Пограничный
контроль
осуществляется в 59 пунктах пропуска, 42 из которых имеют статус
международных и 17 – межгосударственных.
3.2.4. Нерегулярная миграция
Что касается процессов нерегулярной миграции в целом и контрабанды людей
в частности, Беларусь представляет собой важный этап на так называемом
«пути между Центральной и Восточной Европой», который начинается в
Беларуси, Украине или России, проходит через Беларусь или Украину в
Польшу, Литву, Словакию и Венгрию, и далее – в Шенгенскую зону.
Общепринято считать, что в настоящее время международная миграция в
значительной мере имеет место в форме так называемой «нелегальной» или
«нерегулярной» миграции. Имеющиеся данные и цифры следует
рассматривать только как относительные показатели явления нерегулярной
миграции. Поскольку такая миграция носит скрытый характер, лица,
передвигающиеся по стране или пребывающие в стране незаконно, стремятся
избегать того, чтобы их данные были занесены в какую-либо официальную
статистику.175 Другая проблема, связанная с определением количественных
показателей, отражающих нерегулярную миграцию, заключается в отсутствии
общепринятого определения нерегулярной или незаконной миграции; при этом
термин «незаконный» в связи с миграционными перемещениями людей
применяется для характеристики ряда явлений, включая операции по
незаконной перевозке людей, стихийные процессы нерегулярной миграции, а
также пребывание в стране после истечения срока действия визы и все формы
нерегулярной работы, когда «незаконность» возникает после первоначального
законного въезда. Принято считать, что нерегулярная миграция на территорию
Беларуси и, что более важно, через территорию Беларуси в последние годы
увеличилась и продолжает нарастать в настоящее время. Оценочные данные
о фактическом количестве иностранных граждан, пребывающих на территории
Беларуси, существенно колеблются: некоторые источники указывают общее
число около 100 000 человек, другие считают, что эти цифры сильно
175
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
92
завышены, и указывают, что более точной цифрой является примерно 18 000
человек. Однако рост нерегулярной миграции также отражают официальные
данные о количестве задержанных (см. график 2 ниже).
График.3 Число задержанных нерегулярных мирантов в Беларуси
Число задержанных нерегулярных мигрантов,
2000 - 2004 годы
1 870
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
1 925
1 976
1 117
326
2000
2001
2002
2003
2004
Источник: Национальные статистические данные полученные эксперной рабочей группой
Как указано выше, Беларусь следует рассматривать преимущественно как
транзитную страну, через которую проходят потоки нерегулярной миграции.
Наиболее важные потоки нелегальных мигрантов, въезжающих или
пересекающих страну, поступают из стран юго-восточного региона СНГ, из
Афганистана, Пакистана, Ирака, Ирана, Индии, Шри-Ланки, Китая и Вьетнама.
Большая часть нелегальных мигрантов въезжает на территорию Республики
Беларусь незаконно, пользуясь прозрачностью белорусско-российской
границы. Можно указать две основные стратегии, которыми пользуются
нелегальные мигранты, для того чтобы попасть в Беларусь. Первая категория
нерегулярных мигрантов въезжает в Беларусь через территорию Российской
Федерации, куда они попадают на законных основаниях, имея на то
подлинные проездные документы, а также благодаря отсутствию визового
режима между Россией и страной происхождения. Это в первую очередь
касается нерегулярных мигрантов, приезжающих из других стран СНГ. Ввиду
отсутствия строгой системы контроля границы между двумя странами,
последующий въезд в Беларусь не связан с преодолением значительных
препятствий.
Вторая
категория
нерегулярных
мигрантов
въезжает
непосредственно и законным образом на территорию Беларуси, имея
подлинные документы или визу, с целью обучения или по приглашению
компании в деловых целях. После этого многие из них остаются в стране
после истечения срока действия визы и проживают в стране по причинам,
которые не совпадают с причинами, указанными первоначально, или
продолжают свое передвижение в сторону Западной Европы (см. график 3
ниже).
93
График.4 Число иностранных граждан, нарушающих правила проживания в
Республике Беларусь
Число иностранных граждан, нарушающих правила
проживания
40 922 43 171
45 000
32 733
40 000
35 000
28 368
37 535
32 112
27 747
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Источник: Национальные статистические данные полученные эксперной рабочей группой
Значительное число нерегулярных миграционных потоков в Беларуси означает
участие в этом процессе профессиональных сетей, которые занимаются
незаконным ввозом мигрантов. По мнению белорусских властей, незаконным
ввозом мигрантов из стран Азии и Африки занимаются относительно
устойчивые организованные преступные группировки, имеющие широкие
международные и межрегиональные контакты. В целом, организаторы таких
операций по незаконному ввозу мигрантов постоянно повышают уровень свой
работы, создавая для этого подставные компании, фальшивые документы и
печати или же используя лазейки в существующем законодательстве в
области миграции. Деятельностью по незаконному ввозу мигрантов
занимаются не только белорусские граждане. В последние годы в стране все
больше действуют транснациональные сети по незаконному ввозу мигрантов.
Имеются данные о том, что этой работой занимаются организаторы из
Польши, Литвы, Украины, России и некоторых стран Азии и Африки. Члены
этнических диаспор, осевшие в Беларуси и других странах, активно помогают
нерегулярным мигрантам, предоставляя условия для проживания, работу и
транзит в страны Запада.
В Беларуси были приняты меры на правовом, институциональном и
практическом уровне для усиления борьбы с нерегулярной миграцией. Тем не
менее имеются свидетельства о том, что Беларусь могла бы получить
дальнейшую финансовую и техническую помощь для того, чтобы добиться
существенного прогресса для сдерживания численности нерегулярных
мигрантов.
a. Правовая база
1 января 2000 г. вступил в действие новый Уголовный кодекс Республики
Беларусь, борьбе с нерегулярной миграцией в котором посвящены ст.371-1
(Организация незаконной миграции иностранных граждан и лиц без
гражданства в Республике Беларусь) и статья 371-2 (Нарушение правил
94
пребывания в Республике Беларусь, а также правил транзитного проезда
через территорию Республики Беларусь). Наиболее суровым наказанием за
совершение указанных преступлений является лишение свободы на срок до
семи лет с конфискацией имущества. В настоящее время готовятся поправки к
закону «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
Республике Беларусь» с целью усиления положений, касающихся въезда и
проживания на территории Республики Беларусь.
В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества
Независимых Государств в борьбе с нелегальной миграцией» от 6 марта 1998
года стороны соглашения договорились усилить совместные действия в сфере
борьбы с нерегулярной миграцией, в частности, усилить контроль за
миграционными процессами, процедуру регистрации нерегулярных мигрантов
и нежелательных иностранных граждан и обмена соответствующими данными,
разработку
механизма
депортации,
гармонизацию
национального
законодательства в этой сфере, улучшить процесс подготовки должностных
лиц, работающих в этой сфере, а также усилить процесс обмена информацией
о национальном законодательстве, действии документов и визовом режиме с
третьими странами. Тем не менее процесс ратификации соглашения оказался
медленным и не был завершен. Первая организационная встреча Совместной
комиссии, которая будет заниматься координацией деятельности в связи с
предупреждением нерегулярной миграции, как оговорено в соглашении,
состоялась в октябре 2004 года, второе заседание проведено в марте 2005
года.
б. Институциональная база
Основные обязанности в сфере нерегулярной миграции возложены на
Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Данным ведомством
проводились и проводятся мероприятия, направленные на противодействие
незаконной миграции. Так, с сентября 2004 года МВД, совместно с
заинтересованными государственными органами Беларуси, утвержден и
реализуется план мероприятий по повышению эффективности борьбы с
незаконной миграцией, усилению контроля за режимом пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики
Беларусь на 2005 – 2006 годы, предусматривающий проведение
соответствующих организационных и практических мероприятий.
Что касается борьбы с нерегулярной миграцией, правительство Беларуси
уделяет особое внимание сотрудничеству с Россией. Еще в 1997 году две
страны заключили соглашение о сотрудничестве между соответствующими
министерствами внутренних дел. Это соглашение предусматривало
сотрудничество в сфере паспортно-визового режима, контроля за въездом,
выездом и транзитным перемещением, а также контроль за проживанием.
Беларусь и Российская Федерация создали совместную специальную рабочую
группу по вопросам незаконной миграции. 5 октября 2004 года правительства
двух стран заключили соглашение о применении единой формы миграционной
карточки. 15 мая 2005 года белорусской стороной выполнены
внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу
Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством
Российской Федерации об использовании миграционной карты единого
образца от 5 октября 2004 года (принят Закон Республики Беларусь «О
ратификации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и
95
Правительством Российской Федерации об использовании миграционной
карты единого образца»), а в целях его реализации 15 февраля 2005 года
Правительством
Республики
Беларусь
принято
постановление
об
определении центрального компетентного органа и компетентных органов, на
которые
возложена
реализация
указанного
Соглашения,
которое
предусматривает разграничение компетенции республиканских органов
государственного управления, ответственных за реализацию Соглашения.
Кроме этого, МВД совместно с другими республиканскими органами
государственного управления разработан проект Протокола между
центральными компетентными органами, ответственными за реализацию
указанного соглашения. Помимо этого, в 2004 году ряд организаторов и
соучастников незаконной миграции были привлечены к уголовной
ответственности.
3.2.5. Убежище
Ранее особую проблему для Беларуси представляла сфера предоставления
убежища и защиты беженцев. После введения базовых правовых рамок в
сфере предоставления убежища и защиты беженцев процесс дальнейшего
развития законодательства и создания эффективных институциональных
рамок в этой сфере длительное время сдерживался частыми изменениями,
которые вносились в институциональную базу в сфере предоставления
убежища и защиты беженцев. Можно отметить, что миграционная система в
Беларуси способна лишь частично регулировать смешанные миграционные
потоки, включающие беженцев, а также экономических мигрантов (как
регулярных, так и нерегулярных), и обеспечить защиту лиц, ищущих убежища,
беженцев и лиц без гражданства.
В 2001 году Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 года и Протоколу
1967 года, касающемуся статуса беженцев.176 В 2003 году вступил в силу
пересмотренный закон «О беженцах». Этот новый закон направлен на то,
чтобы значительно усилить правовое положение беженцев с точки зрения
доступа к трудоустройству, социальным услугам и услугам здравоохранения, а
также к образованию. Социальная интеграция беженцев по-прежнему остается
новым аспектом в работе компетентных миграционных органов. В целом
законодательство Республики Беларусь обеспечивает беженцам достаточно
высокий уровень защиты и реализацию социально-экономических прав
наравне с гражданами Республики Беларусь, в том числе в области
образования, здравоохранения, других социальных льгот. Участие Беларуси в
Седеркопингском процессе177 в значительной мере способствовало
повышению уровня информированности белорусских органов по всем
аспектам защиты лиц, ищущих убежища, и беженцев, а также усилению
обмена опытом среди стран-участниц процесса.178
Дальнейшее развитие системы убежища, в частности повышение потенциала,
необходимого для обработки заявлений и приема заявителей, следует
рассматривать как одно из важнейших приоритетных направлений реализации
176
http://www.ngo/by/en/ann/a18ad64857e533d3.html (14 мая 2005 года)
177
http://soderkoping.org.ua/site/page108.html (14 мая 2005 года)
178
ТАСИС, Стратегический документ по странам, Национальная Индикативная Программа - Беларусь 2005 – 2006 годы,
http://europa.eu.int/comm/external_relations/belarus/csp/csp05_06.pdf
96
миграционной политики Беларуси в целом. До настоящего времени общее
число заявлений, подаваемых за год, было сравнительно небольшим.
Последние изменения указывают на то, что в результате расширения ЕС и
отсутствием баланса между стандартами, касающимися контроля западной и
северо-восточной границы Беларуси, страна, скорее всего, будет все больше
превращаться в страну назначения для миграционных процессов. Можно
ожидать, что
нерегулярные мигранты в частности все больше будут
использовать возможность подачи прошений о предоставлении убежища в
стране для того, чтобы улучшить свои условия проживания. В то же время
рост числа случаев реадмиссии из новых государств-членов Европейского
Союза в Беларусь будет налагать на страну дополнительное бремя. Все это
требует дополнительных усилий для дальнейшего повышения возможностей
системы убежища с тем, чтобы справиться с растущей нагрузкой.
На конец 2003 года в Республике Беларусь проживал 651 человек из 719
признанных беженцев. На конец года на рассмотрении находились дела в
отношении 74 человек. Отказ в регистрации ходатайства либо в признании
беженцами с начала процедуры определения статуса беженца по 31.12.2003
получили 1 074 человека, еще в отношении 140 человек рассмотрение дел
было прекращено. Около 300 человек были зарегистрированы УВКБ ООН, и
2 500 человек – в основном из стран дальнего зарубежья – получили отказ со
стороны белорусских властей, но подпадали в сферу действий УВКБ ООН. В
2003 году 138 человека подали прошение о получении убежища в Беларуси; из
них 63 человека были признаны в качестве беженцев. На конец года пять
прошений находились на стадии рассмотрения. Согласно УВКБ ООН, ни один
из заявителей, которым было отказано в предоставлении убежища, не был
депортирован из страны.179 В том же году около 3400 граждан Беларуси
подали прошение о получении убежища за рубежом.
В настоящее время проходит процесс развития системы убежища в Беларуси.
В марте 2005 года было начато осуществление совместного проекта ЕС/ УВКБ
ООН, финансируемого в рамках Европейской политики добрососедства, в
котором
принимают
участие
Министерство
иностранных
дел
и
Государственный комитет погранвойск, Гомельский городской исполнительный
комитет, а также НПО и другие представители гражданского общества. Проект
нацелен на дальнейшее развитие законодательства в соответствии с
Конвенцией о статусе беженцев от 1951 года, развитие системы,
гарантирующей равноправный и недискриминационный доступ к процедуре
определения статуса и на улучшение условий в центрах приема беженцев.
Особенно что касается последнего аспекта, ранее такие возможности были
ограничены. В настоящее время планируется строительство центра для
приема беженцев в Гомеле, что позволит улучшить ситуацию. По программе
ТАСИС Беларуси уже была предоставлена помощь в рамках региональных
проектов, направленных среди прочего на усиление системы убежища (на
сумму 2,7 миллиона евро).
a. Правовая база
Новый закон «О беженцах», разработанный при поддержке со стороны УВКБ
ООН и неправительственных организаций, вступил в силу в 2003 году, что
позволило
приблизить
белорусское
законодательство,
касающееся
179
Глобальный доклад УВКБ ООН, Восточная Европа
97
предоставления убежища, к международным правовым стандартам и
Конвенции о статусе беженцев от 1951 года благодаря аннулированию ряда
положений, исключающих доступ к процедуре убежища, продлению срока
действия статуса беженца (свыше 3 лет) и повышению уровня защиты
несовершеннолетних без сопровождения взрослых. Этот новый закон также
применяет менее строгое толкование «правила безопасной третьей страны»,
которое ранее исключало предоставление убежища лицам, если они
перемещались через страны, где они могли бы подать прошение о получении
убежища до въезда в Беларусь, включая все соседние страны. В результате
этого лица, ищущие убежища, которые прибыли в Беларусь через Россию и
ранее получившие отказ в предоставлении убежища, сейчас имеют право
обратиться за получением убежища.180
б. Институциональная база
Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел (далее
– Департамент) вместе с со своими территориальными подразделениями по
гражданству и миграции являются ответственными за определение статуса
беженцев.
Департамент осуществляет все проекты по интеграции беженцев,
координирует сотрудничество между всеми компетентными органами,
занимающимися вопросами убежища и беженцами. Он определяет квоты для
территориальных подразделений по гражданству и миграции в отношении
регистрации прошений о получении статуса беженца, а также направляет и
контролирует действия указанных подразделений. Департамент принимает
окончательные решения о предоставлении или об отказе в предоставлении
статуса беженца, отвечает за приостановку, прекращение и возобновление
рассмотрения прошений, принимает решение об отмене, прекращении и
возобновлении статуса беженца, а также об отмене принятых ранее решений
по этим вопросам. Департамент систематически собирает сведения о стране
происхождения и предоставляет эту информацию в территориальные
подразделения по гражданству и миграции, поскольку такая информация
является основой для принятия решений относительно прошений. Он также
обеспечивает регистрацию признанных беженцев.
Кроме того, указанный Департамент отвечает за оказание материальной
помощи лицам, подавшим прошение о предоставлении убежища, и
признанным беженцам, а также членам их семей, и за выдачу удостоверений
беженцев.
Территориальные подразделения по гражданству и миграции отвечают за
регистрацию прошений лиц, ищущих убежища, выдачу временных
свидетельств о регистрации прошений и обеспечение процедуры определения
статуса; выдачу документов, удостоверяющих личность, проведение
дактилоскопии среди лиц, не имеющих удостоверений личности, в целях
процедуры идентификации, и проведение необходимого медицинского
освидетельствования; предоставление временного проживания, выдачу
удостоверений признанным беженцам; регистрацию признанных беженцев и
принятие решений о возможной отмене статуса беженца.
180
Комитет по беженцам США, Глобальный обзор по беженцам, 2004 г.
http://www.refugees.org/wrs04/country_updates/europe/belarus.html
98
3.2.6. Торговля людьми
На сегодняшний день, как и многие другие государства, Республика Беларусь
оказалась вовлеченной в международную сеть торговли людьми с целью
сексуальной эксплуатации.
Актуальность данной проблемы в нашей стране обусловлена значительными
масштабами
и
огромным
вредом,
причиняемым
физическому
и
психологическому здоровью общества, его социальным, моральным,
нравственным устоям и признана государством.
В целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты
личной свободы, чести и достоинства граждан в республике в последние годы
предпринят ряд конкретных мер, направленных на противодействие торговле
людьми, которые реализуются по следующим направлениям:
•
Развитие международного сотрудничества в сфере противодействия
наиболее опасным видам преступности, в том числе - торговли людьми;
•
Совершенствование законодательства;
•
Создание
специализированных
правоохранительных органах;
•
Просветительская работа среди граждан, планирующих трудоустроиться за
границей;
•
Развитие системы учреждений социального обслуживания для оказания
помощи жертвам этого явления.
оперативных
подразделений
в
На сегодняшний день Республика Беларусь ратифицировала девять
международных конвенций, направленных на борьбу с торговлей людьми, в
том числе Конвенцию ООН против транснациональной организованной
преступности (вступила в силу 29 сентября 2003 года) и Протокол о
предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против
транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года.
Заключены
межправительственные
договора
с
Правительствами
Соединенного Королевства Великобритании, Турции, Израиля и другими.
Правовой основой приграничного и регионального сотрудничества являются
заключенные договора МВД Республики Беларусь с МВД России, Украины,
Польши, Турции и другими, закрепляющие формы и механизмы
взаимодействия.
Министерство внутренних дел тесно сотрудничает с Европейской Комиссией
(ЕК), Представительством Программы развития ООН в Республике Беларусь
(ПРООН), Представительством Международной организации
миграции в
Республике
Беларусь
(МОМ),
Белорусской
ассоциацией
молодых
христианских женщин (БАМХЖ), Фондом женщин Беларуси и другими. В
рамках взаимодействия и для активизации деятельности государственных
99
структур в борьбе с торговлей людьми в республике реализуются пять
проектов, направленных на противодействие этому негативному явлению:
1) Проект ООН и Правительства Республики Беларусь «Борьба с торговлей
женщинами в Республике Беларусь». Цель проекта - усиление национального
институционального потенциала государственных структур, включая МВД,
ГКПВ и другие, а также содействие развитию трансграничного сотрудничества
между Беларусью и ЕС в области борьбы с торговлей женщинами.
2) Проект МОМ «Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь».
3) Проект МОМ «Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь.
Уголовное преследование и криминализация».
4) Проект Генерального секретариата Интерпола по противодействию
сексуальной эксплуатации женщин «Красные Маршруты» («Red routes»),
направлен на сбор и предоставление информации о лицах, причастных к
торговле людьми как в странах происхождения, так и в странах транзита и
назначения.
5) Проект Белорусской ассоциации молодых христианских женщин «ЛаСтрада. Беларусь 2002–2004 г.г. Предотвращение торговли женщинами в
Центральной и Восточной Европе», действие которого продлено до конца
текущего года.
В 2003-2005 годах при финансовой и организационной поддержке
общественных и неправительственных, а также международных организаций с
участием представителей МВД, КГБ, ГКПВ, Государственного таможенного
комитета,
Прокуратуры,
Верховного
Суда,
Министерства
юстиции,
Министерства иностранных дел и Государственного секретариата Совета
Безопасности Республики Беларусь проведены международные конференции,
семинары (более 15), на которых обсуждались проблемы взаимодействия в
борьбе с торговлей женщинами и детьми.
С участием МВД и Прокуратуры Республики Беларусь, на основании
имеющихся
отечественного
и
зарубежного
опытов
работы
правоохранительных
органов
разработано
учебное
пособие
«По
противодействию торговле людьми для правоохранительных органов РБ».
Для налаживания сотрудничества с правоохранительными органами
зарубежных государств представители МВД принимали участие в рабочих
встречах с международными экспертами, правоохранительными органами
Австрии, Германии, Великобритании, Шотландии, Швеции, Франции, Бельгии,
Норвегии, США, Латвии, Польши, Турции, Украины и т.д. по проблемам
противодействия торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации.
Имеются положительные примеры такого сотрудничества.
Такая работа принесла свои плоды. В апреле 2003 года задержаны члены
международной
преступной
организации,
занимавшейся
торговлей
женщинами с целью сексуальной эксплуатации в страны Западной Европы и
Ближнего Востока. Организатором и руководителем являлся директор одного
из унитарных предприятий, имевший лицензию на трудоустройство граждан за
границей.
100
Вербовщиком была организована сеть своих представителей в ряде регионов
республики и установлены личные контакты с владельцами ночных клубов,
кабаре и отелей, расположенных на Кипре, в Ливане, Японии, Швейцарии,
Италии, в которых после приезда белорусские девушки принуждались к
занятию проституцией. С целью установления контроля над девушками, им
изготавливались
поддельные
справки-сертификаты
об
окончании
хореографических курсов, дающие им право получить разрешение на выезд за
границу.
В ходе расследования уголовного дела установлено около 200 потерпевших.
В соответствии с международным следственным поручением, сотрудники МВД
выезжали в командировку на Кипр, где совместно с правоохранительными
органами Кипра были проведены необходимые мероприятия и собраны
неоспоримые
доказательства
преступной
деятельности
белорусских
соучастников. В феврале текущего года члены преступной организации
осуждены к лишению свободы на срок от 8 до 15 лет.
В марте 2004 года разоблачена деятельность на территории республики
международной преступной организации, состоящей из граждан Беларуси,
России, Израиля и Египта, занимавшейся торговлей людьми в Израиль.
Торговцы предлагали оказывать эскорт - услуги состоятельным мужчинам в
Израиле. Оговаривалось, что половая связь только по собственному желанию,
без всякого принуждения. Документы на выезд оформлялись в г. Москве. Из
Москвы авиарейсом направлялись в Египет, а оттуда нелегально
переправлялись в Израиль на дне лодки через Красное море, а границу с
Израилем переходили пешком с проводниками. По прибытии в г. Тель-Авив
владельцы клубов забирали документы и принуждали заниматься
проституцией, за отказ выполнять извращенные заказы избивали. Одна из
потерпевших через два месяца не выдержала «работы» и при попытке бегства
выпрыгнула с 3-го этажа, но при падении получила перелом обеих ног и
позвоночника и была помещена на лечение в больницу. При финансовом
содействии Международной организации миграции (МОМ) девушка по
дипломатическим каналам возвращена в Беларусь, и ей оказана необходимая
помощь в реинтеграции. Установлено 5 потерпевших от преступной
деятельности организации. Арестовано трое членов этой организации, двое из
которых являются гражданами Израиля. В июне текущего года обвиняемые
осуждены к лишению свободы на срок от 9 до 14 лет.
В целях активизации деятельности государственных органов правительством
Беларуси в 2001 году принята Государственная программа комплексных мер
по противодействию торговле людьми и распространению проституции на
2002 – 2007 годы, в рамках которой предусмотрены организационно-правовые,
профилактические мероприятия, меры по реабилитации жертв торговли
людьми и расширение международного сотрудничества в этой сфере. В
соответствии с поручением Президиума Совета Министров Республики
Беларусь заинтересованными министерствами и ведомствами в 2004 году в
указанную программу внесены изменения, с учетом предложений по
совершенствованию государственного регулирования в сфере модельного
бизнеса.
101
В рамках выполнения мероприятий программы налажено должное
взаимодействие правоохранительных органов. Мероприятия между органами
государственной безопасности, пограничных войск, таможни, МВД проводятся
на основании совместных планов. Из числа сотрудников указанных ведомств
созданы совместные оперативные группы, отработаны механизмы их
взаимодействия, налажен обмен оперативной и иной информацией о
торговцах и жертвах торговли.
a. Правовая база
Проделана
значительная
работа
по
приведению
национального
законодательства в соответствие с нормами международного права, в
частности с Конвенцией ООН против транснациональной организованной
преступности и двух дополняющих ее Протоколов.
Результатом этого стало подписание 9 марта 2005 года Президентом
Республики Беларусь Декрета № 3 «О некоторых мерах по противодействию
торговле людьми», которым регламентируется понятие «торговля людьми» и
квалифицируются как преступление все деяния, сопутствующие торговле
людьми, предусмотренные Конвенцией ООН (вербовка без признаков обмана),
перевозка, передача, укрывательство, торговля путем мошенничества,
обмана, злоупотребления властью, подкупа и т.д.). Предусмотрено
ужесточение норм уголовного законодательства за совершение преступлений,
сопряженных с сексуальной эксплуатацией и торговлей людьми. В качестве
основного вида наказания предусмотрено лишение свободы, а в качестве
дополнительных - конфискация имущества и лишение права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
В настоящее время заинтересованными органами подготовлен проект
нормативного правового акта, регламентирующего статус жертвы торговли
людьми. Несмотря на отсутствие указанного документа, до настоящего
времени жертвы торговли людьми не привлекались к ответственности на
территории республики.
Декретом
также
устанавливается
уголовная
ответственность
за
распространение
порнографических
материалов
или
предметов
с
изображением несовершеннолетних, демонстрация порнопродукции лицам, не
достигшим восемнадцатилетнего возраста.
Для
устранения
правового
«вакуума»
предусмотрены
нормы
административного регулирования отношений в сфере модельного бизнеса,
брачной деятельности, вопросах размещения рекламных объявлений,
трудоустройства за границей.
В целях профилактики торговли людьми Декретом предусматривается, что
любые действия по осуществлению трудоустройства белорусских граждан за
границей, деятельность, связанная со сбором и распространением
информации о физических лицах с целью их знакомства (это – деятельность
так называемых брачных агентств), а также работа модельных агентств и
организаций, занимающихся подготовкой моделей, подлежит обязательному
лицензированию.
102
Лица, занимающиеся трудоустройством белорусских граждан за рубежом,
несут ответственность за деятельность, которая не только привела, но и могла
привести к торговле людьми.
Данный законодательный акт полностью соответствует наиболее новым и
прогрессивным международным стандартам и рекомендациям, призванным
обеспечить
принятие
государствами
самых
эффективных
мер
противодействия современной работорговле.
В рамках дальнейшей работы в области законодательства, внесены
изменения и дополнения в Уголовный кодекс Республики Беларусь,
вступившие в силу 27 мая текущего года. В настоящее время действия,
связанные с торговлей людьми, а также пособничество в этом являются
уголовно наказуемыми, что соответствует нормам международного права:
•
Статья 171. Использование занятия проституцией или создание условий
для занятия проституцией;
•
Статья 171-1. Вовлечение в занятие проституцией либо принуждение к
продолжению занятия проституцией;
•
Статья 181. Торговля людьми;
•
Статья 182. Похищение человека;
•
Статья 187. Незаконные действия, направленные на трудоустройство
граждан за границей;
•
Статья 343.
предметов.
Распространение
пoрнoграфических
материалов
или
При этом под эксплуатацией, упомянутой в статье 181, статьях 182 и 187
Уголовного кодекса Беларуси, понимается незаконное принуждение человека к
работе или оказанию услуг в случае, если он по независящим от него
причинам не может отказаться от выполнения работ (услуг), включая рабство
или обычаи, сходные с рабством. Под сексуальной эксплуатацией же,
упомянутой в тех же статьях Уголовного кодекса, понимается извлечение
выгоды из действий сексуального характера, осуществляемых другим лицом, в
том числе использование занятия проституцией.
Указанная группа преступлений влечет за собой достаточно жесткое
наказание. Наиболее суровым является лишение свободы на срок до 15 лет с
конфискацией имущества.
б. Институциональная база
Руководством МВД для активизации деятельности принят ряд организационноштатных мер по созданию специализированных подразделений по борьбе с
торговлей людьми, и в настоящее время структура указанных подразделений
состоит из 3 уровней. На республиканском уровне работу организует отдел по
противодействию преступлениям в сфере нравов Управления по
противодействию незаконному обороту наркотиков и преступлениям в сфере
нравов Главного управления криминальной милиции, соответствующие
отделы (отделения) созданы в областных управлениях внутренних дел и в
103
столице. Во всех районных отделах внутренних дел имеются сотрудники, на
которых возложены обязанности по выявлению преступлений в сфере нравов.
В июне 2004 года в МВД создан отдел по противодействию торговле людьми в
целях сексуальной и иной эксплуатации, сотрудники которого непосредственно
занимаются выявлением преступлений данной категории.
Благодаря предпринимаемым мерам в республике за последние четыре года в
3 раза возросло количество выявленных преступлений в сфере нравов. В 2004
году специализированными подразделениями республики выявлено 583
преступления, в том числе 19 преступлений, связанных с торговлей людьми,
73 –с вербовкой людей для сексуальной эксплуатации, 331 – с содержанием
притонов для занятия проституцией, сводничеством, сутенерством (из них 107
связаны с вывозом потерпевших за пределы государства), 28 – с
распространением порнографических материалов или предметов, 128 – с
вовлечением несовершеннолетних в антиобщественное поведение (из них 80
– с вовлечением в проституцию, 7 – с вовлечением в изготовление
порнопродукции) и 4 – с похищением человека с вывозом за рубеж. Всего
выявлено 203 преступления с вывозом потерпевших за пределы государства,
пресечена деятельность 2 преступных организаций. Установлено около 400
потерпевших от торговли людьми, из них 42 несовершеннолетних.
Согласно
уголовного
законодательства
Республики
Беларусь,
под
«несовершеннолетним» понимается лицо в возрасте от 14 до 18 лет.
Совершение противоправных деяний в отношении несовершеннолетнего, в
том числе связанных с торговлей людьми, является отягчающим вину
обстоятельством.
Следует отметить, что сотрудники Министерства внутренних дел при
установлении жертв торговли людьми в обязательном порядке предлагают
потерпевшим обратиться в международные организации для оказания им
соответствующей помощи. В период с 2003 по 2004 годы в Международной
организации миграции оказана помощь 307 –ми жертвам, из них 250
направлены сотрудниками МВД.
В 2002–2004 годах по данной категории дел осуждено и приговорено к
различным видам уголовного наказания 410 человек, в том числе 114 человек
- к лишению свободы, из них 48 – за противоправные действия, связанные с
торговлей людьми, похищением людей и вербовкой с целью сексуальной
эксплуатации.
Одновременно министерствами и другими республиканскими органами
государственного управления активизирована деятельность, направленная на
профилактику торговли людьми.
Разработан и целенаправленно выполняется комплекс информационных
мероприятий
по
правовому
просвещению
граждан
по
вопросам
противодействия торговле людьми. Широкий круг вопросов, связанных с
данной тематикой, а также меры по совершенствованию профилактики
правонарушений в сфере нравов постоянно освещаются на страницах
печатных изданий, на телевидении и радио в информационных передачах,
аналитических и молодежных проектах, общественно-политических и
информационно-развлекательных программах. В специальных проектах
104
выходят репортажи с мест событий с выступлениями специалистов,
комментариями ответственных должностных лиц, депутатов Парламента,
работников
правоохранительных
органов,
Министерства
юстиции,
Министерства иностранных дел, Прокуратуры и Конституционного суда.
Средства массовой информации наладили взаимодействие с пресс-службами
правоохранительных, контролирующих органов и судов. Представляемые
сообщения отделов информации соответствующих служб составляют
значительную часть публикаций в СМИ по рассматриваемой тематике.
Кроме того, средства массовой информации знакомят с определенными
мерами безопасности лиц, желающих трудоустроиться за границей;
предупреждают о возможности стать жертвой торговли людьми; об опасных
ситуациях, в которых могут оказаться потерпевшие, в том числе о
потенциальном риске для нелегальных мигрантов; о средствах и методах,
используемых преступниками; принимаемых государством мерах защиты от
противоправных действий; об ответственности за торговлю людьми;
информируют о существующих за рубежом посольствах и консульских
учреждениях Белорусии.
Информация о состоянии и принимаемых мерах в области торговли людьми в
республике размещена на действующем сайте МВД на русском и английском
языках.
Статистические
данные
по
выявлению
преступлений
и
правонарушений в этой сфере, о количестве осужденных и жертв по таким
делам, а также другую интересующую информацию МВД предоставляет в
Представительство Международной организации миграции в Беларуси и
другие общественные организации.
В мероприятиях по противодействию торговле людьми участвуют также
Министерство образования и Министерство здравоохранения Республики
Беларусь.
Понимая, что минимизировать негативные социальные последствия торговли
людьми только правоохранительным органам невозможно, государство
принимает и другие меры.
В рамках реализации проекта Европейского Союза и Программы ООН «Борьба
с торговлей женщинами в Республике Беларусь» в г. Минске на базе одного из
учреждений социального обслуживания населения в июле 2004 года
состоялось открытие реабилитационного приюта для жертв торговли людьми,
с участием представителя ООН в Республике Беларусь, представителей
посольств стран ЕС и других стран.
В г. Минске и г. Бресте функционируют информационно-консультационные
телефоны для женщин по вопросам безопасного выезда и пребывания за
границей, а также пострадавших женщин; кроме того, в г. Минске установлен и
успешно функционирует бесплатный для населения Беларуси «зеленый
номер», что позволило снять существовавшие территориальные барьеры и
сделало «горячую линию» доступной в любом регионе Беларуси.
В целях повышения информированности молодежи о проблеме торговли
людьми снимаются и демонстрируются в кинотеатрах и по телеканалам
документальные фильмы.
105
Усилия, предпринимаемые в Республике Беларусь по противодействию
торговле людьми, не остались незамеченными и международным
сообществом. В 2003-2004 годах в ежегодных докладах Госдепартамента
США, публикуемых в начале отчетного периода, а также представителями
ОБСЕ и МОМ в Республике Беларусь отмечаются положительные результаты,
достигнутые в этой сфере.
3.2.7. Возврат
Рост числа нерегулярных мигрантов из региона СНГ и/или пересекающих этот
регион обусловливает потребность в разработке эффективной и устойчивой
системы возвращения иностранных граждан, въехавших или пребывающих
незаконно в стране, а также возвращения своих граждан из других стран.
Правовой базой для эффективной реализации политики по возвращению
граждан является наличие соглашения о реадмиссии или другой формы
практического сотрудничества. Разработка программ для добровольного и
принудительного возвращения нелегальных мигрантов, лиц, получивших отказ
в предоставлении убежища, и других лиц, не имеющих юридического права
оставаться на территории другого государства, является основным
обязательным условием для эффективной работы системы контроля и
профилактики нелегальной миграции. В то же время, устойчивость такой
системы должна быть обеспечена за счет реализации конкретных программ по
интеграции и оказания помощи возвращаемым лицам, а в конечном итоге - за
счет устранения изначальных причин эмиграции.
Во многих случаях попытки выдворения иностранных граждан наталкиваются
на отсутствие сотрудничества со стороны органов или дипломатических
представителей страны происхождения и нежелание допустить назад в страну
граждан; особенно это касается стран Азии. Другой фактор, который
ограничивает эффективность политики по возвращению граждан, это
отсутствие необходимых финансовых ресурсов. Согласно информации,
предоставленной белорусскими властями, возвращение (или депортация)
одного человека обходится примерно в 500 долларов США. По этой причине
белорусские власти не имеют необходимых финансовых средств, для того
чтобы предпринимать все действия по возвращению нерегулярных мигрантов.
Есть случаи принятия распоряжения о выдворении иностранных граждан,
которые тем не менее в течение длительного времени продолжают оставаться
в центрах задержания, поскольку нет средств для оплаты транспортных
расходов этих граждан. В то же время необходимо отметить, что в течение
2004 – 2005 годов соответствующими бюджетами Республики Беларусь
предусматривается выделение денежных средств для проведения процедуры
принудительного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с
территории Беларуси в государства их гражданской принадлежности
Другая практическая проблема – это отсутствие центров для задержания,
специально предназначенных для мигрантов, ожидающих выдворения из
страны, которые позволили бы разместить незаконных мигрантов на время
проведения процедуры оформления возвращения. Таким образом,
иностранные граждане, ожидающие выдворения из страны/возвращения на
родину, содержатся в обычных центрах задержания. По оценкам белорусских
властей, затраты на организацию такого центра составят около 2 миллиона
106
долларов США, то есть такая сумма вряд ли может быть покрыта из
государственного бюджета. Для этого требуется международная помощь.
3.2.8. Реадмиссия
Начиная с начала 1990-х годов в Европе создана широкая сеть соглашений по
реадмиссии. Как показывает опыт новых членов Европейского Союза,
разработка такой системы является важнейшим элементом устойчивой
политики, направленной на уменьшение потоков нерегулярных мигрантов. В то
же время страны СНГ оставались вне такой системы, и лишь некоторые из них
имеют соглашения о реадмиссии, заключенные между собой или с другими
европейскими странами.
В целом, соглашение о реадмиссии предусматривает, что договаривающиеся
стороны обязаны принимать назад своих граждан, которые въехали или
находились нелегально на территории другой стороны. Это обязательство
также может касаться лиц без гражданства и граждан третьей страны.
Необходимо учитывать, что заключение соглашения о реадмиссии дает
возможность для увязывания заключения соглашений о реадмиссии с отменой
визовых обязательств, что также может быть в интересах стран, допускающих
назад своих граждан. В решениях, принятых Европейским Советом Министров
в Тампере, подчеркивается, что партнерство со странами происхождения и
странами транзита будет являться ключевым элементом внешней политики
ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002
года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее
соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное
соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество
заключит с любой страной, должно включать положение о совместном
регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае
незаконной иммиграции».181
Беларусь не имеет соглашений о реадмиссии с другими государствами, в том
числе со странами СНГ. Министерство иностранных дел проводит активную
работу в этом направлении; в настоящее время ведутся переговоры с
Латвией, Литвой и Польшей. Хотя в этой сфере нет прецедентов, эти
проблемы тем не менее решались отдельно в каждом конкретном случае на
основе хороших отношений с пограничными службами указанных
государств.182 Трансграничное сотрудничество с Латвией, Литвой и Польшей
развивается позитивно ввиду того, что Беларусь желает быть участником
Балтийского процесса и Балтийского региона. Заключение соглашений о
реадмиссии с Россией и Украиной183 считается основным приоритетом.
Невзирая на отсутствие формальных соглашений о реадмиссии, реадмиссия
де-факто уже применяется на условиях технического сотрудничества между
пограничными войсками этих трех стран.184
181
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года
182
Государственный комитет погранвойск, 16 июня 2004 года
183
http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Ukraine_11_May_EN.pdf (20 июля 2004 года)
184
Краткая информация для Европейской Комиссии - УВКБ ООН, Киев, декабрь 2004 года
107
4. ГРУЗИЯ
4.1. Общая информация185
7
Столица:
Площадь:
Население:
Языки:
Президент:
Глава
Правительства:
Форма правления:
Этнические группы:
Основные религии:
Тбилиси
Общая: 69 700 кв.км (суша: 69 700 кв.км, вода: 0 кв.км)
4 677 401 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Грузинский 71% (государственный), русский 9%,
армянский 7%, азербайджанский 6%, другие 7%;
примечание: абхазский язык является государственным
языком в Абхазии
Президент Михаил Саакашвили (с 25 января 2004 г.)
Президент Михаил Саакашвили (с 25 января 2004 г.);
Премьер-министр Зураб Ногаидели (с 17 февраля 2005
г.); примечание: президент является главой государства
и главой правительства для силовых министерств:
государственной безопасности (в т.ч. внутренних дел) и
обороны;
премьер-министр
является
главой
правительства для остальных министерств
Республика
Грузины 83,8%, азербайджанцы 6,5%, армяне 5,7%,
русские 1,5%, другие 2,5% (перепись населения 2002 г.)
Православное христианство 83,9%,
армянская грегорианская церковь 3,9%,
католичество 0,8%, мусульманство 9,9%,
другие 0.8% (перепись населения 2002 г.)
Лари (GEL)
Валюта:
ВВП (на душу
населения)
Паритет
покупательной силы 3100 долларов США (по оценкам на 2004 г.)
185
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»,
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/gg.html
108
Грузия провозгласила государственную независимость 9 апреля 1991 года
после распада Советского Союза.186 Многие годы развитию страны мешали
внутренние конфликты, нестабильность в регионе и экономический спад. Когда
правительство попыталось манипулировать парламентскими выборами в
ноябре 2003 года, масштабные протесты населения привели к отставке
Эдуарда Шеварднадзе, который пребывал на посту президента Грузии с 1995
года. В январе 2004 года в стране прошли новые выборы. К власти пришел
Михаил Саакашвили и его Партия Национального Движения.187 С этого
момента началось глубокое реформирование на всех уровнях власти.
Из-за этнического разделения в Абхазии и Южной Осетии, слабого
государственного управления и присутствия российских военных баз на этих
территориях, правительство страны не имеет полного контроля над всей
территорией страны в границах, признанных мировым сообществом.
Экономика
Природные ресурсы Грузии включают леса, гидроэнергетические ресурсы,
цветные металлы, марганец, железную руду, медь, а также цитрусы, чай и
вино. Структура промышленного производства включает сталелитейную
промышленность,
самолетостроение,
машиностроение,
производство
оборудования для литейного производства, производство грузовиков,
тракторов, текстильное производство, химическое производство, производство
лесоматериалов и производство напитков. По оценкам на 2000 год, 52%
рабочей силы было занято в сельском хозяйстве.
Страна импортирует бόльшую часть природного газа и нефти, необходимых
для удовлетворения внутреннего спроса. Единственным значительным
внутренним источником энергии являются гидроэнергетические ресурсы.
Несмотря на серьезнейший ущерб, который понесла экономика страны
вследствие
гражданских
конфликтов,
в
Грузии,
при
поддержке
Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка, был зафиксирован
значительный экономический рост, начиная с 1995 года. В стране отмечен
рост ВВП и уменьшение уровня инфляции. Согласно оценкам, в 2001 году ВВП
на душу населения составил 744 доллара США, а темпы роста ВВП – 5,3%.
Максимальные темпы роста ВВП были отмечены в 2003 году и составили
8,6%, а уровень инфляции в том же году оставался на уровне 4,8%.188
Грузия стала вторым государством среди республик бывшего Советского
Союза, вступившим во Всемирную Торговую Организацию. Страна надеется
добиться устойчивого экономического роста благодаря развитию торговли, а
также транзита нефти и газа через свою территорию. 25 мая 2005 года
состоялась официальная церемония открытия нефтепровода Баку-ТбилисиДжейхан, в которой приняли участие президенты Азербайджана, Грузии,
Казахстана и Турции. Ожидается, что газопровод Баку-Тбилиси-Эрзрум также
привлечет в страну необходимые инвестиции и создаст новые рабочие места.
186
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»,
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/gg.html
187
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/gg.html
188
Информационная справка о Грузии – Госдепартамент США, февраль 2005 г. http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5253.htm
109
4.2. Обзор миграционной системы
График.5 Действующие структуры в сфере миграции189
4.2.1. Регулярная миграция
В последние годы Грузия предприняла шаги к созданию или адаптации
законодательных основ и организационной системы для более действенного
рассмотрения проблем, связанных с миграцией. Было признано, что
необходимость в дальнейшем исследовании и создании каналов легальной
миграции будет в интересах самих же мигрантов, страны происхождения и
принимающей страны.
a. Правовая база
Иммиграция
Закон Республики Грузия «Об иммиграции» был принят 27 июля 1993 года, с
двумя поправками в 1997 и 1998 году. Этот закон является основным
юридическим документом, определяющим порядок и условия иммиграции в
Республику Грузия. Сюда же относится и «Закон о правовом статусе
иностранцев» (3 июня 1993 года), «Закон о временном въезде, пребывании и
выезде иностранцев из Грузии» (1993 год), «Закон о правилах регистрации и
идентификации граждан Грузии и иностранцев, проживающих в Грузии» (2000
год), «Закон о миграционном досмотре» (1998 год), а также другие
постановления и документы, принятые Советом Министров. В настоящее
189
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
110
время идет работа по подготовке нового закона «О миграции» и нового закона
«Об иностранных гражданах».
Закон об иммиграции определяет иммигранта как иностранца, получившего
право на постоянное местожительство в Республике Грузия, а также
регулирует условия получения статуса. Предусмотрен лишь статус беженца, а
также постоянное местожительство. Лица, пребывающие в Грузии временно
без права постоянного местожительства часто рассматриваются как «гости
без
ограничения
времени
пребывания».
Закон
об
иммиграции
предусматривает введение ежегодной иммиграционной квоты, которая
определяется Кабинетом министров Республики Грузия и утверждается
Парламентом Грузии за шесть месяцев до начала каждого календарного года.
В 2004 году иммиграционная квота была рассчитана приблизительно на 200
человек. Ежегодные квоты, как правило, не исчерпываются (обычно они
заполняются приблизительно на 50%). Большинство иностранцев, желающих
обосноваться в Грузии, являются гражданами Российской Федерации,
Украины, Израиля и Германии. Заявления обычно подаются гражданами
грузинского происхождения, желающими вернуться на родину.190
Поправка к Закону, принятая в 1998 году (Закон о миграционном досмотре,
1998 г.) предусматривает введение «миграционной карточки», которая
заполняется всеми иностранными гражданами, въезжающими в страну.
Миграционные карточки выдаются Министерством по делам беженцев и
расселению и дают возможность сбора данных о въезде и выезде
иностранцев.
Эмиграция
Закон Республики Грузия «Об эмиграции» был принят в 1993 году, с двумя
поправками в 1997 и 1998 году. Закон определяет процедуру выезда граждан
Грузии на постоянное местожительство в другую страну (эмиграция) и
регулирует другие вопросы, возникающие в этой связи. Закон признает право
граждан Грузии выезжать из страны и свободно в нее возвращаться. В то же
время закон «О гражданстве» предусматривает, что граждане Грузии,
проживающие за рубежом, могут утратить свое гражданство, если они не
зарегистрируются в соответствующем консульском представительстве Грузии
в течение двух лет191.
В Грузии нет закона о трудовой миграции. Законопроект был разработан и
передан на обсуждение в парламент. Кроме того, Грузия не является стороной
каких-либо международных соглашений в сфере трудовой миграции или
Соглашения о сотрудничестве в сфере трудовой миграции и социальной
защиты трудящихся мигрантов, заключенного в рамках СНГ 15 апреля 1994
года.192
Закон Республики Грузия «Об эмиграции» определяет документы,
необходимые для эмиграции или выезда из Республики Грузия (Паспорт
190
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
191
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
192
Там же.
111
гражданина Грузии), процедуру выдачи паспорта, срок действия паспорта (10
лет), процедуру его продления (дипломатические или консульские миссии
Грузии за рубежом), сроки рассмотрения заявления (не более 3-х месяцев).
Закон также указывает основания для ограничения выдачи паспорта (в случае,
если против заявителя возбуждено уголовное или гражданское дело, если
данное лицо не исполнило приговор суда, если данное лицо находится в
розыске, если данное лицо является военнообязанным и уклоняется от
прохождения обязательного срока военной службы или же если заявитель не
выполнил обязательств, наложенных на него по решению суда и т.д.). Законом
предусмотрено право обжаловать в суде отказ в выдаче паспорта, его
продлении или пересечении границы. Согласно Статье 17 указанного закона,
гражданин должен иметь визу в страну, в которую он (она) направляется.
Закон «О гражданстве Грузии» (принят в марте 1993 года, последняя по
времени поправка внесена в марте 2001 года)193 регулирует положения,
касающиеся предоставления гражданства иностранцам или лицам без
гражданства, а также восстановления грузинского гражданства. Заявители
должны удовлетворять следующим требованиям (Статья 26):
•
Постоянное местожительство в Грузии в течение последних 10 лет;
•
Знание государственного языка, истории Грузии
законодательства в пределах установленного минимума;
•
Наличие места работы или обладание недвижимостью на территории
Грузии.
и
грузинского
Лицам, имеющих грузинских родственников, проживающих на территории
Грузии, гораздо легче получить или восстановить грузинское гражданство.
Действующий в настоящее время законодательство запрещает двойное
гражданство (ст.1)194, однако как ожидается, разрабатываемый в настоящее
время новый законопроект будет предусматривать двойное гражданство.195
б. Институциональная база
Существует целый ряд государственных учреждений, участвующих в процессе
реализации миграционной политики Грузии. Согласно информации,
предоставленной властями Грузии, полномочия в сфере миграции
распределены следующим образом:
Министерство иностранных дел координирует действия в этой сфере и
председательствует в межправительственной комиссии по миграции с 1994
года.196 Кроме того, Министерство иностранных дел отвечает за
международное сотрудничество по вопросам миграции (включая вопросы
реадмиссии и реинтеграции) и защиты прав и интересов граждан Грузии за
рубежом.
193
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/rsddocview.pdf?CATEGORY=RSDLEGAL&id=3ae6b4e418
194
Там же.
195
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
196
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
112
Министерство юстиции, в котором имеется Департамент по гражданству,
является головным учреждением, отвечающим за вопросы иммиграции,
эмиграции и проживания. Его задачи включают регистрацию иностранных
граждан, выдачу вида на жительство и документов, удостоверяющих личность.
Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты осуществляет
государственную политику в сфере социальной защиты, занятости и охраны
здоровья населения страны, регулирует и координирует вопросы занятости,
регулирует трудовую миграцию, выдает разрешения на работу в Грузии
иностранным гражданам.
Министерство по делам беженцев и расселению разрабатывает
государственную
систему
регулирования
миграционных
процессов;
определяет внешние и внутренние миграционные процессы; готовит
предложения и правовые положения для реализации такой политики;
занимается вопросами статистики; вопросами контроля и регулирования
миграционных потоков, а также организацией приема, расселения,
трудоустройства и интеграции мигрантов.197
4.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.
Граждане всех стран СНГ, кроме России и Туркменистана, могут въехать в
Грузию без виз. Для граждан Российской Федерации виза обязательна для
всех типов паспортов, даже для дипломатических паспортов. Для граждан
Туркменистана нет необходимости получать визу, если они путешествуют со
служебными
и
дипломатическими
паспортами.
Безвизовый
въезд
предусмотрен для владельцев дипломатических и служебных паспортов из
Китая, Египта, Венгрии, Ирана, Румынии, Словакии, Турции, а также для
граждан Болгарии, имеющих дипломатические паспорта.198
Кроме того, Закон о введении безвизового режима с 15 июня 2005 года
отменяет визы для граждан стран-членов ЕС, Канады, Израиля, Японии,
Швейцарии и США, если срок пребывания в стране не превышает 90 дней.
Граждане России и Турции могут получить визу в рамках упрощенной
процедуры. 199
Что касается выезда грузинских граждан за границу, то они могут свободно
путешествовать по всем странам СНГ без виз, исключая Туркменистан и
Россию (Россия ввела визовые обязательства для грузинских граждан в
декабре 2000 года в попытке пресечь массовую эмиграцию грузин для
197
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
198
Там же.
199
Там же.
113
пополнения нелегального рынка труда в России). Для въезда в ЕС гражданам
Грузии также необходимо иметь действительную визу.
На основании подтверждения приглашающей грузинской организации
иностранный гражданин может получить многократную въездную-выездную
визу. Такие многократные визы могут быть выданы инвесторам капитала,
иностранным гражданам, тесно сотрудничающим с юридическими лицами,
зарегистрированными в Грузии, иностранным гражданам, въезжающим на
территорию Грузии регулярно ввиду специфики своей работы, или лицам,
которые предусмотрены законодательством.
a. Правовая база
Визовый режим и политика Республики Грузия определяется Законом
Республики Грузия «О временном въезде, пребывании и выезде
иностранцев», Законом Республики Грузия «О правовом статусе
иностранцев», а также другими нормативно-правовыми документами
Республики Грузия.
Закон «О временном въезде, пребывании и выезде иностранцев» был принят
в 1993 году. Последняя поправка к нему датируется 1999 годом. Закон
регулирует основные элементы визового режима, требования для получения
визы и других типов въездных документов. Для въезда в страну лицу
необходим действительный проездной документ (действительный как
минимум три месяца после истечения срока действия визы).
В октябре 1992 года 12 государств-членов СНГ подписали соглашение «О
безвизовом передвижении граждан СНГ по территории государств–членов
СНГ» (Бишкекское Соглашение)200. В целом можно отметить, что хотя начиная
с 1992 года в регионе СНГ заключен целый ряд двусторонних и
многосторонних соглашений, регулирующих визовые режимы, тем не менее
полностью унифицированный подход к этим вопросам в СНГ отсутствует. По
этой причине Бишкекское Соглашение действует только в отношении граждан
Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и
Таджикистана.
б. Институциональная база
Вместе с Советом Национальной Безопасности Министерство иностранных
дел занимается вопросами визовой политики, включая выдачу, продление и
отмену виз. Окончательное решение о разрешении въезда в Грузию
принимают пограничные органы.201
Консульское Управление Министерства иностранных дел является
единственным государственным органом, который отвечает за прием
заявлений и выдачу виз. Согласно Закону «О временном въезде, пребывании
и выезде иностранцев»,
визы могут выдаваться в дипломатических и
консульских миссиях за границей, а также непосредственно на границе
(консульские отделы, уполномоченные выдавать визы сроком действия до
200
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
201
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
114
одного месяца, имеются на семи пунктах пересечения границы, включая
аэропорт г. Тбилиси). Срок действия визы может быть продлен в Консульском
Управлении Тбилиси. Туристическая виза может быть выдана в течение 3
дней, другие типы виз в течение 40-45 дней (имеются в виду долгосрочные
визы сроком действия свыше 3 месяцев).
В ходе процедуры выдачи визы дипломатические и консульские миссии могут
запросить дополнительные документы помимо тех, что указаны в Законе «О
временном въезде, пребывании и выезде иностранцев». Сборы за визу
устанавливается Законом о консульских сборах и двустороннымм
соглашениями и может быть различным для граждан тех или иных государств.
Министерство внутренних дел не облечено полномочиями по выдаче виз,
однако оно оказывает влияние на визовую политику, в особенности в плане
определения перечня государств, гражданам которых предоставляется право
безвизового въезда в Грузию.202
4.2.3. Управление границей
Создание эффективной системы контроля границы является важнейшим
элементом результативной борьбы с нелегальной миграцией. В этой связи
перед Грузией стоят серьезные задачи из-за прошлых внутренних
территориальных конфликтов в Абхазии и Южной Осетии, а также из-за
конфликтов в соседних кавказских республиках Российской Федерации
(например, в Северной Осетии, Ингушетии и Чечне). В целом, следует
отметить необходимость учета сложного рельефа границы при рассмотрении
возможности использования технических средств или возможностей связи.
Общая протяженность государственной границы Грузии составляет 2143 км:
263 км с Турцией, 216 км с Арменией, 458 км с Азербайджаном, 906 км с
Россией и 300 км прибрежной полосы. Участки государственной границы в
Абхазии (241 км) и Южной Осетии (75 км) не контролируются.203 На данный
момент определена лишь граница с Турцией (бывшая внешняя граница
Советского Союза), а демаркация и делимитация границ с Азербайджаном,
Арменией и Россией пока остаются проблематичными.
Поскольку Грузия де-факто не имеет контроля над территорией Абхазии, это
вызывает проблемы, касающиеся определения нерегулярных мигрантов,
которые, по их утверждению, прибывают из Абхазии. Более того, абхазское
побережье Черного моря частично контролируется РЛС Государственной
пограничной охраны Грузии204.
По данным Государственной пограничной охраны, Россия планирует выдавать
российские паспорта также и гражданам Южной Осетии. Грузинские граждане
на территории Абхазии и Осетии могут пересекать официальную грузинороссийскую границу без виз, несмотря на визовые обязательства в отношении
грузин.
202
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
203
Информационный буклет «Департамент охраны государственной границы Грузии МВД», Тбилиси, март 2005 года
204
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
115
В 1998 году Совет Национальной Безопасности Грузии одобрил создание
Системы мониторинга границы («Иори»), работа по внедрению которой
началась в 2001 году. Данная система основана на использовании
современной военной технологии связи в целях обеспечения мобильного и
надежного обмена информацией в аудио- и цифровом формате между
регионами и центром командования. Внедрение «Иори-2» началось в 2004
году и осуществляется в рамках помощи со стороны США.205 В настоящее
время оба проекта находятся в стадии пересмотра.206
Миссии ОБСЕ в Грузии было поручено «осуществлять наблюдение и
информировать о передвижениях через границу (частично в высокогорных
районах Кавказа, практически недоступных в зимнее время) между Грузией и
Чеченской (с декабря 1999 года), Ингушской (с декабря 2001 года и
Дагестанской (с декабря 2002 года) Республиками Российской Федерации до
декабря 2004 года.207 14 апреля 2005 года в Вене Постоянный Совет ОБСЕ
утвердил новую программу помощи в подготовке профессиональных кадров
для Департамента охраны государственной границы Грузии стоимостью 2.6
млн. евро (срок реализации: 18 апреля – 31 декабря 2005 года). В рамках
программы будут осуществлены тренинги для приблизительно 800
военнослужащих из среднего офицерского и сержантского состава
Государственной пограничной службы и ее авиационного подразделения.208
a. Правовая база
Закон «О государственной границе Грузии» был принят в 1998 году. Закон
регулирует статус государственной границы и отношения, связанные с
учреждением режима государственной границы, ее защиты на земле,
внутренних и внешних территориальных водах, в воздушном пространстве, в
особых экономических зонах и на континентальном шельфе Грузии. Закон
дополнен Положением «О режиме государственной границы и ее защите».
Новый закон о государственной границе разрабатывается при поддержке
немецкой стороны с 2004 года. Процесс разработки этого законопроекта
задерживается по причине ротации персонала немецкой стороны209.
б. Институциональная база
Пограничная служба Грузии была создана в августе 1992 года как структурное
подразделение
Министерства обороны. Пограничная служба вышла из
состава министерства
в 1994 году, а в 1996 году получила статус
государственного департамента. В октябре 1999 года последнее
подразделение пограничной службы Российской Федерации покинуло Грузию,
и Департамент охраны государственной границы Грузии взял на себя всю
полноту ответственности за контроль границ. В 2004 году департамент стал
структурным подразделением в составе Министерства внутренних дел.
Управление границ находится в ведении следующих ведомств210:
205
Информационный буклет «Департамент охраны государственной границы Грузии МВД», Тбилиси, март 2005 года
206
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года.
207
http://www.osce.org/georgia/13199.html
208
http://www.osce.org/georgia/item_1_13886.html
209
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
210
«Развитие Департамента охраны государственной границы Грузии МВД – Концептуальное видение», 2005 год
116
•
Министерство обороны;
•
Министерство иностранных дел;
•
Министерство финансов (Таможенная служба);
•
Министерство экономического развития;
•
Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты;
•
Министерство сельского хозяйства;
•
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов.
Государственная пограничная охрана работает в направлении формирования
новой структуры в течение нескольких лет и руководствуется при этом
примером европейских стран. Западные государства оказали большую
помощь в плане расширения и укрепления возможностей пограничных войск
Грузии, предоставляя тренинг, консультативную помощь и технические
средства. Новая модель предусматривает реструктуризацию службы с
переходом с военной организации на правоохранительную структуру,
укомплектованную
контрактными
офицерами
вместо
призывников,
проходящих обязательную военную службу. Тем не менее, согласно
информации, полученной от властей Грузии, на данный момент нет
детального плана для сотрудничества с пограничными службами государствчленов Европейского Союза. По имеющей информации, процесс
реформирования в сфере контроля границы сдерживается отсутствием
адекватной учебной инфраструктуры и нехваткой квалифицированного
персонала211.
В ходе реорганизации Государственной пограничной службы многие
пограничники были отправлены в отставку после прихода к власти нового
правительства. В настоящее время в составе пограничной службы работает
около 2200 человек.212
На практическом уровне Департамент охраны государственной границы
сотрудничает с российскими пограничниками. Проводятся регулярные встречи
раз в 1-2 недели с целью обмена информацией. В 2004 году был подписан
Договор об обмене информацией, а в 1999 году – Договор о сотрудничестве
при проведении оперативно-следственной деятельности.
Грузия предпочитает двустороннее сотрудничество сотрудничеству в рамках
СНГ. Налажены конструктивные отношения пограничной службы Грузии с
Германией, Российской Федерацией, Украиной, Азербайджаном, Турцией,
США. Представители Германии и Турции помогают в осуществлении программ
подготовки пограничником Грузии.213 Также был подписан Договор о
211
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
212
Там же.
213
Там же.
117
сотрудничестве с Китаем. В Грузии находятся военные атташе Турции и
Германии.
Комиссия по демаркации границы, созданная при Министерстве внутренних
дел на правительственном уровне с участием всех министерств, занимается
вопросами делимитации и демаркации границ, однако эта комиссия не
проводила заседаний более одного года.
Через план совместных действий в рамках Единой внешней политики и
политики безопасности, ЕС в 2000 и 2001 гг. предоставил грузинским
пограничникам оборудования на сумму 1,045 миллиона Евро с целью
обеспечения защиты невооруженных наблюдателей ОБСЕ, производящих
мониторинг ситуации на границе между Грузией и Чеченской Республикой,
входящей в состав Российской Федерации.
4.2.4. Нерегулярная миграция
В настоящее время принято считать, что международная миграция в большей
мере проявляется в форме «незаконной» или «нелегальной» миграции.
Данное предположение также касается и Грузии. Однако тщательная оценка
количественных объемов нелегальной миграции достаточно ограничена.
Нелегальная миграция – это явление скрытого характера, означающее, что
люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально, тщательно
избегают записей каких-либо данных о них в официальных статистических
учетах.214 Другая проблема относительно численного определения масштабов
нелегальной миграции заключается в том, что не существует общепринятой
дефиниции нелегальной или незаконной миграции. Термин «нелегальный» по
отношению к миграционным движениям используется для описания целого
ряда явлений, как-то: операции по незаконному ввозу мигрантов,
самодеятельные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране
после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной
работы, где «нелегальность» появляется уже после вполне легального въезда
в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как
«отсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные»215, что
достаточно ограничивает тщательную оценку количественных параметров
нелегальной миграции.
Нерегулярная миграция из Грузии
Крайне тяжелая экономическая ситуация в стране, усугубленная политической
нестабильностью, этническими конфликтами, гражданскими раздорами и
растущим уровнем преступности стали причиной эмиграции населения за
границу. По данным разных исследований, каждая пятая семья в Грузии имеет
средний доход в размере 50 лари или вообще не имеет такового и полностью
зависит от денежных переводов из-за границы. Сложившаяся ситуация еще
хуже в сельских районах216. Можно смело утверждать, в частности, на примере
214
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
215
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110
216
Трудовая миграция из Грузии, МОМ, 2003 г., ст. 20
118
Грузии, что нелегальная миграция носит экономический характер; ее цель трудоустройство за границей с целью передачи заработанных денег домой
для поддержки остальных членов семьи. Кроме того, это - не постоянная
миграция, а во многих случаях временный способ просто заработать на
пропитание.
Как следствие этого, начиная с 1991 года наблюдается постоянная утечка
мигрантов из страны, в большинстве случаев – нелегально. По данным
переписи населения, проведенной в 1989 году, общая численность населения
Грузии составляла 5 400 800 человек, а по оценке Государственного
департамента статистики за 2004 год численность населения в Грузии
составляла 4 543 000 человек217. Согласно этим данным, численность
населения снизилась на 857 000 человек, хотя если верить другим источникам,
сокращение численности населения в Грузии является еще более
значительным, поскольку многие эмигранты из Грузии покидают страну, не
информируя об этом власти.218
Информация и цифры, предоставленные в разделе «Политическое убежище»,
могут служить показателем размеров нелегальной эмиграции из Грузии.
Основными пунктами назначения эмигрантов являются следующие страны:
Россия (территориальная близость, язык и спрос на рабочую силу), США,
Греция, Германия, Австрия, Турция и Франция219. Главные маршруты
пролегают через Беларусь, Болгарию, Турцию и Россию. Россия является и
ключевой транзитной страной, и страной назначения. Следует отметить, что
гражданам Грузии достаточно легко получить турецкую визу. Визы можно
получить на границе практически немедленно, и их стоимость составляет
примерно 15 долларов США. Известно, что большинство мигрантов,
направляющихся из Грузии в страны Европы, выезжают на законных
основаниях через Турцию и становятся нелегальными мигрантами на более
позднем этапе своего передвижения.
Ниже описываются некоторые из основных маршрутов незаконного ввоза
мигрантов.
Несмотря на то что Абхазия представляет собой часть территории Грузии,
Российская Федерация продолжает выдавать проездные документы жителям
Абхазии. Поскольку часть архивов по регистрации населения на территории
Абхазии уничтожены, а к оставшимся архивам Грузия не имеет доступа,
центральные органы власти сталкиваются с трудностями при установлении
личности лиц, заявляющих, что они из Абхазии.
80% нелегальных мигрантов, направляющихся в западные страны, пересекают
грузино-турецкую границу легально, а уже оттуда продолжают свой путь в
Европу. Нелегальная миграция из Грузии в Россию пролегают по наземным
маршрутам, либо же через соседние республики или Беларусь (между
Тбилиси и Минском имеются прямые авиарейсы), используя фактор
открытости границы между Беларусью и Россией. Однако это может
217
Государственный департамент статистики Грузии: http://www.statistics.ge/index_eng.htm, а также
http://www.statistics.ge/Main/Yearbook/SCOYB0402B/SCOYB040201B.doc
218
Грузия: Уменьшающаяся нация www.iwpr.net/index.pl?archive/cau/cau_200202_116_1_eng.txt
219
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
119
измениться, поскольку в июне 2005 года Беларусь отменила безвизовый
режим с Грузией.
Нерегулярная миграция в Грузию и через ее территорию
По данным различных исследований, Грузия не может считаться ключевой
транзитной страной (в отличие от, например, Азербайджана, на территории
которого сконцентрированы главные каналы торговли людьми и незаконного
ввоза мигрантов в регионе). Кроме того, транспортная система Грузии все еще
не развита (авиарейсы, водный транспорт, дороги). Однако в стране все-таки
наблюдается определенный объем транзитной миграции, масштабы которой
неизвестны220. Различные источники указывают на два типа транзитной
миграции через Грузию: транзит жертв торговли людьми из России и Украины
в Западную Европу или на Ближний Восток и транзит мигрантов из
развивающихся стран Африки и Азии в Западную Европу. Эти люди, как
правило, мигранты из других стран, которые были обмануты лицами,
занимающимися незаконным ввозом мигрантов, и «застряли» в Грузии по пути
в Европу.
Грузия – транзитная страна для мигрантов из Армении и Ирана. Иранцы
обязаны иметь визы для въезда в Грузию, но виз для проезда через
Азербайджан им не нужно. В 2002-2003 годах был зарегистрирован
нелегальный транзитный поток курдов из Ирака. Нелегальной миграции
граждан Китая не наблюдается, поскольку существуют соответствующие
визовые обязательства, и грузинская сторона очень тщательно изучает каждое
заявление на получение визы.
Хотя в настоящее время Грузия и не является важной транзитной страной,
однако она находится на стратегически важном геополитическом перекрестке
и можно ожидать, что с развитием коммуникаций и транспорта транзитная
миграция через страну в будущем увеличится.
Незаконный ввоз мигрантов
Главными пособниками нелегальной миграции являются туристические
агентства, работающие на территории Грузии и сотрудничающие с лицами,
занимающимися незаконным ввозом мигрантов, в транзитных странах и
странах назначения, а также занимающиеся трудоустройством и
оформлением документов иммигрантов. Лица, занимающиеся незаконным
вывозом людей за пределами Грузии, играют важную роль в организации
такого процесса. Типичными методами, используемыми нелегальными
мигрантами в Грузии являются:
•
•
•
•
220
Легальный въезд с визой с последующим пребыванием в стране после
истечения ее срока;
Въезд в страну по студенческой визе и нелегальная работа;
Нелегальный въезд при «помощи» лиц, занимающихся незаконным ввозом
мигрантов;
Въезд в страну под предлогом поиска убежища.
Майкл Джандл, Доклад по результатам работы экспертной миссии по изучению фактов в Грузии, 27.10. – 4.11.2003,
Международный центр по развитию миграционной политики (МЦРМП), декабрь 2003 г.
120
Основные маршруты незаконного ввоза мигрантов:
• Грузия – Москва или Санкт-Петербург - Израиль;
• Грузия – Турция (Стамбул) – Болгария – Греция;
• Грузия – Россия – Украина – Румыния – Болгария – Греция;
• Грузия – Украина – Словакия – Австрия;
• Тбилиси – Франция (с визой)– Швейцария, Голландия – Австрия;
• Тбилиси – Турция (Измир) – Италия (Бриндизи) – Испания (Барселона);
• Тбилисский аэропорт – Москва – Беларусь – Польша – Дания;
• Тбилисский аэропорт – Москва – Украина/Беларусь – Польша – Германия –
Нидерланды221.
a. Правовая база
Правительство признало необходимость эффективного решения проблемы
нелегальной миграции. В данный момент разрабатываются законопроекты,
касающиеся конкретных аспектов нелегальной миграции. Такое предложение
все еще рассматривается соответствующими государственными структурами.
Особые положения относительно нелегальной миграции также предусмотрены
Уголовным кодексом и Административным кодексом.
13 декабря 2000 года Грузия подписала Конвенцию ООН против
транснациональной
организованной
преступности,
Протокол
о
предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми, и наказании на нее и Протокол о борьбе против незаконного ввоза
мигрантов по суше, морю и воздуху (13 декабря 2000 года). Однако пока еще
не было предпринято никаких шагов для внедрения положений указанных
международно-правовых актов в национальное законодательство
б. Институциональная база
Министерство иностранных дел занимается вопросами, касающимися борьбы
против нерегулярной миграции и незаконного ввоза мигрантов.222 Как правило,
правительство хорошо осведомлено о тенденциях и характеристиках
нелегальных передвижений людей из страны, в нее и через территорию
страны, однако оно мало что может предпринять для устранения изначальных
причин миграции и осуществлять эффективные действия для уменьшения
таких передвижений.
Указанные министерства и ведомства примут участие в реализации
подготовленного недавно «Плана действий по борьбе с нелегальной трудовой
миграцией и торговлей людьми на 2005-2007 гг.».
4.2.5. Убежище
Грузия не является основной страной назначения для беженцев, и основной
проблемой является наличие большого числа лиц, перемещенных внутри
221
“Трудности за границей или голод дома” Исследование нелегальной миграции из Грузии, МОМ, 2003 г.
222
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
121
страны. С другой стороны, эмиграция из Грузии по каналу «поиска убежища»
значительна.
Начиная с 1999-2000 гг. Грузия может рассматриваться как одна из стран
назначения или транзита для чеченских беженцев. Предполагается, что
большинство из остающихся в стране беженцев из Чечни (большая часть
покинула Грузию в 2003 году) хотят как можно скорее выехать из Грузии в
Западную Европу или Северную Америку (в особенности, чеченцы, которые
все еще живут в Панкисском ущелье). Их можно рассматривать как
потенциальный источник притока мигрантов в Европу.223
Хотя прямой связи между количеством поданных из страны прошений на
получение убежища и общим количеством (нелегальных) миграционных
передвижений из страны нет, имеющиеся цифры в связи с «поиском убежища»
можно считать индикатором соответствующих процессов. Из-за существующих
ограничений, введенных потенциальными странами назначения для
международных
миграционных
передвижений,
значительные
группы
международных
мигрантов
нелегально
переезжают
или
пытаются
«внедриться» в систему (системы) предоставления убежища, независимо от
того, насколько они соответствуют условиям и критериям для получения
статуса беженца (или других форм международной защиты лиц). Вступление в
процедуру получения убежища во многих случаях действует как часть общей
миграционной стратегии. Подача прошения на предоставление убежища
позволяет мигрантам с ограниченными возможностями легально въехать в ту
или иную страну благодаря получению временного права на проживание,
возможности немного отдохнуть и организовать дальнейшее продвижение в
транзитную страну или страну назначения. Поэтому возрастание количества
заявлений можно как минимум трактовать как показатель увеличения
миграционных передвижений.
Лица, ищущие убежища и беженцы в Грузии
По данным УВКБ, основными беженцами в Грузии являются граждане России,
в основном – из соседней Чеченской Республики Российской Федерации.
Значительный приток чеченских беженцев в Грузию имел место осенью 1999
года после начала второго вооруженного конфликта в Чечне. Тогда
правительство Грузии предоставило 6000 человек статус беженца по принципу
prima facie. Число беженцев из Чечни увеличилось до конца 2001 года до 7901
человек, а к концу 2002 года по данным УВКБ ООН оно составляло 4192
человека224. Сокращение почти наполовину числа беженцев из Чечни было
обусловлено рядом причин. В 2002 году Министерство по делам беженцев и
расселению при помощи УВКБ ООН начало процесс перерегистрации
чеченских беженцев. Однако ситуация в плане безопасности не дала
возможности представителям УВКБ ООН принять активное участие в
процедуре регистрации, и она была в основном осуществлена местными
органами власти. Поскольку данная регистрация носила добровольный
характер, многие чеченцы, возможно, предпочли не участвовать в регистрации
или же уже покинули Грузию к тому моменту. Представляется целесообразным
принять во внимание частое изменение беженцами мест своего проживания
без соответствующего уведомления властей, а также необходимость отдельно
223
Представительство ООН в Грузии, УВКБ ООН, 2003 г.
224
Статистический ежегодник УВКБ ООН 2002, УВКБ ООН
122
учесть местное население - кистов (этнических чеченцев), которым ранее был
предоставлен статус беженцев.225 В 2003 году количество беженцев из Чечни
было таким же, как и в предшествующем году. В конце 2003 года многие
чеченцы покинули Грузию (вернувшись в Чечню или выехав в Европу). К концу
2004 года в Грузии оставалось примерно 2600 беженцев.226
Большинство чеченских беженцев в Грузии (85%) по происхождению являются
кистами (их предки из Чечни поселились в Грузии в 19-ом веке), и они нашли
прибежище в Панкисском ущелье, а также в Тбилиси. Большинство чеченских
беженцев живут среди местных кистов и лишь 15% проживают в специальных
центрах, отремонтированных УВКБ ООН. В 2004 году приблизительно 80
чеченских беженцев покинули Панкисское ущелье. Их приняли власти Канады
и Швеции в рамках программы миграции, которую осуществляет УВКБ ООН.227
Небольшое количество беженцев прибыли из Армении и Афганистана (по
данным УВКБ – 16 человек в 2003 году).
Внутренне-перемещенные лица (ВПЛ)
Проблема гораздо более серьезных масштабов в Грузии – это лица,
перемещенные внутри страны. Департаментом по делам лиц, перемещенных
внутри страны, зарегистрировано 232 тысячи таких лиц.228 Это люди, которые
спасались бегством или были вынуждены покинуть места своего проживания
из-за конфликтов в Абхазии, Южной Осетии или Панкисском ущелье.229
Внутренне-перемещенные лица считаются гражданами Грузии со всеми
соответствующими этому статусу правами и обязанностями. В соответствии с
законом, эти люди освобождены от уплаты налогов и могут получить
удостоверения личности бесплатно (однако большинство из них не имеют
никаких документов, по-прежнему пользуясь старыми советскими паспортами,
срок действия которых истек 1 мая 2005 года). На внутренне-перемещенных
лиц распространяется обязательная воинская повинность, как и на всех
граждан Грузии. Около 30 тысяч внутренне- перемещенных лиц состоят на
государственной службе. Количество работающих в частном секторе
экономики неизвестно.
Внутренне перемещенные лица по-прежнему составляют основную проблему
с точки зрения внутренней миграции в Грузии. Все они обладают правом
(гарантированным Законом о лицах, перемещенных внутри страны от 1996
года) возвращения в свои дома и получения компенсации за ущерб,
нанесенный их домам в связи с конфликтом. Хотя большинство лиц,
перемещенных внутри страны, высказывают желание вернуться в свои дома,
не разрешенные пока конфликты в Абхазии и Южной Осетии не позволяют им
225
Отчеты стран по практике в области защиты прав человека - 2002, Грузия. Издано Бюро демократии, прав человека и
труда, Государственный департамент США, 31 марта 2003 http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2002/18366.htm
226
Данные предоставлены УВКБ ООН
227
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года.
228
«OCHA - Гуманитарная ситуация в Грузии и стратегия на 2005 г.
http://www.reliefweb.int/rw/rwb.nsf/AllDocsByUNID/a1247e3f7af5c9b6c1256f51004d0416. По оценкам Комитета по делам
беженцев и иммигрантов (США), в 2004 году число перемещенных лиц составило 260 000 человек, что соответствует
оценке, приводимой в Статистическом ежегоднике УВКБ ООН за 2003 г.
229
Результаты работы ознакомительной миссии, работавшей в Грузии 6-10 ноября 2004 года и координируемой МЦРМП
123
сделать это. Тем не менее, 40 000 человек (по данным на 2002 год) вернулись
в Гальский район (Абхазия). Самая большая по численности группа лиц,
перемещенных из Абхазии, проживает в непосредственной близости – в
Западной Грузии – Мегрелии (города Сенаки и Зугдиди). Многие из них
регулярно перемещаются между Абхазией и Мегрелией, поэтому точное
определение числа перемещенных лиц, проживающих в Мегрелии, и лиц,
вернувшихся на постоянное жительство в Абхазию, является сложной
задачей.
Что касается внутренне-перемещенных лиц из Южной Осетии, то лишь 5000 из
них вернулись в свои дома (самостоятельно или с помощью УВКБ ООН).230
Власти намереваются заново провести регистрацию внутренне-перемещенных
лиц, поскольку правительство желает знать точное число проживающих в
стране ВПЛ с тем, чтобы организовать для них дальнейшие мероприятия и
программы.231
Месхетинцы
Турки-месхетинцы – это этнические грузины, которые проживали в Южной
Грузии (районе Самцхе-Джавахети). В 1944 году по распоряжению Сталина
они были депортированы в Центральную Азию (главным образом в
Узбекистан, Кыргызстан и Казахстан). После погрома, учиненного в Ферганской
долине в 1989 году (Узбекистан), большинство из них было вынуждено
покинуть Центральную Азию. Месхетинцы нашли прибежище в Российской
Федерации, Азербайджане и Украине (в Крыму), однако до настоящего
времени требуют предоставить им возможность вернуться в Грузию.232
В связи с членством в Совете Европы, Грузия подписала соглашение, которым
она взяла на себя обязательство предоставить возможность возвращения
300 000 месхетинцам. В 2001 году был подготовлен и направлен в Страсбург
законопроект о репатриации турок-месхетинцев. Правительство и Парламент
Грузии рассмотрели данный законопроект и в 2002 – 2003 гг. разработали
новую программу по репатриации, однако до настоящего времени указанная
программа не утверждена. До настоящего времени в Грузию вернулись 700
турок-месхетинцев, которые поселились в Западной Грузии. В настоящее
времени, при условии удовлетворения определенных требований, они имеют
право поселиться в любом регионе Грузии.233
Лица, обращающиеся за убежищем за пределами Грузии
Изучая количество граждан Грузии, подавших прошение на предоставление
убежища в период с 1996 по 2003 год в странах – старых членах ЕС (основные
страны назначения), а также в странах - новых членах ЕС и странахкандидатах, можно наблюдать постоянное увеличение количества таких
заявлений. В конце 2003 года это количество составляло 36 688 заявок.
230
Представительство ООН в Грузии, УВКБ ООН, 2003 г.
231
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
232
Турки – месхетинцы, решение и безопасность людей, подготовлено в рамках «Проектов по вынужденной миграции» –
Институт Открытого Общества, 1998 г.
233
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
124
Интересна тенденция возрастания роли стран Центральной и Восточной
Европы как стран назначения – в эти страны в изучаемый период было подано
4 472 заявки. По сравнению с данными 1996 года, в конце 2003 года
наблюдалось пятикратное увеличение количества заявок. Этот процесс
отражается в приводимом ниже графике:
График.6. Заявления граждан Грузии на получение убежища в странах-членах
ЕС и странах-кандидатах
Заявления на получение убежища из Грузии в новых и
старых странах-членах ЕС и странах-кандидатах
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Старые члены ЕС
3000
4074
3235
2970
3181
4092
6353
5311
Новые члены ЕС/Кандидаты
216
3
220
131
323
1476
896
1207
Источник: УВКБ, Статистический ежегодник УВКБ ООН 2002, Уровни и тенденции получения убежища:
европейские и неевропейские индустриальные государства, 2003г.; Данные составлены МЦРМП
Данные, собранные МЦРМП относительно заявок на получение убежища в
новых странах-членах ЕС, является общей тенденцией, которая также типична
и для граждан Грузии, обращающихся за получением убежища.
Непосредственно перед и сразу после 1 мая 2004 года, когда состоялось
расширение ЕС, страны-кандидаты на тот момент стали чрезвычайно
привлекательны для людей со всего мира, обращающихся за получением
убежища. В таблице ниже представлены имеющиеся данные по Болгарии,
Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литве, Польше, Румынии, Словакии и
Словении (выбор стран зависел от доступности данных), начиная с 2000 года,
когда впервые был зарегистрирован рост числа поданных заявлений о
предоставлении убежища со стороны граждан Грузии, и до 2001 года, когда
рекордное количество в 1290 прошений было подано только в Чехии, а также
до конца 2003 года, когда было зарегистрировано 1207 прошения от
грузинских граждан на предоставление убежища в исследуемых странах.
125
Таблица .8
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Заявления на предоставление убежища в некоторых странах –
новых членах ЕС и странах - кандидатах
Болгария Чехия
17
5
9
6
103
6
1290
15
678
2
319
Эстон Венгри
ия
я
Латвия
6
2
27
1
29
91
205
Литва
1
2
3
1
Слов
Польша Румыния Словакия ения
71
92
39
30
3
27
58
582
1
Источник: Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения;
составлено МЦРМП
График.7 Ежегодные заявления граждан Грузии на получение убежища в
странах-членах ЕС и странах-кандидатах
Заявления на получение убежища в странах новых членах ЕС и странах - кандидатах
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2000
2001
2002
2003
Источник: Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения;
составлено МЦРМП
Также прошения о предоставлении убежища были поданы гражданами Грузии
в Беларусь, Молдову, Россию и Украину. По данным, собранным МЦРМП, в
1999 году было подано 41 заявление в Беларусь, 37 – в Молдову и 36 – в
Украину. Зная, что эти государства являются значимыми транзитными
странами, можно с уверенностью предположить, что заявки подавались
гражданами, чтобы «обеспечить себе трамплин» в Западную Европу. Что
касается России, то ситуация здесь иная. По данным УВКБ ООН, в этот же год
(1999) в стране было официально зарегистрировано 27 993 беженцев – на
данном этапе это самое большое количество грузинских беженцев в стране
(далее в списке – Германия, где имеется 2 644 официально
зарегистрированных беженцев из Грузии). Последние доступные данные,
датируемые 2002 г., свидетельствуют об уменьшении количества, однако этот
показатель все еще остается значительным – 11 368 официально
зарегистрированных беженцев из Грузии в России 234.
234
Статистический ежегодник УВКБ ООН 2002, УВКБ ООН
126
2
12
68
a. Правовая база
9 августа 1999 года Грузия присоединилась к Женевской Конвенции о статусе
беженцев 1951 года и к дополняющему ее Протоколу от 1967 года.
Закон «О беженцах», а также Положение о процедурах предоставления
статуса беженца вступили в силу в феврале 1998 года. Закон содержит
определение понятия беженца в соответствии с Женевской конвенцией,
определяет правовой статус беженцев в Грузии, устанавливает порядок
предоставления и утраты такого статуса, а также определяет правовые,
экономические и социальные гарантии. Однако Положение о процедурах
предоставления статуса беженца, которое основывается на Законе о
беженцах, указывает в Главе IV, ст. 6 что: «статус беженца предоставляется
сроком на один год. Указанный срок может быть продлен на один год на
основании решения Комитета в случае, если условия в стране происхождения
заявителя, в силу которых ему был предоставлен статус беженца, не
изменились».
Далее, в статье 6 Закона Грузии о правовом статусе иностранцев (3 июня 1993
г.) указывается, что Грузия
предоставляет политическое убежище
иностранцам, подвергающимся в своей стране преследованию в связи с
осуществлением деятельности по защите прав человека и мира, или
прогрессивной общественно-политической, научной или любой иной
творческой деятельности. Убежище не предоставляется иностранцам,
убеждения и деятельность которых несовместимы с целями и принципами
Организации Объединенных Наций и национальными интересами Грузии.
Закон о лицах, перемещенных внутри страны вступил в силу 28 июня 1996
года. Последняя поправка к нему была принята 18 декабря 2001 года. Закон
определяет внутренне-перемещенное лицо как человека, «вынужденного
насильственно
покинуть место своего постоянного проживания и
перемещенного (в пределах Грузии) в результате возникновения угрозы для
его/ее жизни, здоровья и свободы, а также для членов его/ее семьи
вследствие агрессии другой страны, внутренних конфликтов или массовых
нарушений прав человека» и признает лицо, перемещенное внутри страны, как
гражданина Грузии.
Заявление на получение статуса внутренне-перемещенного лица может быть
подано в региональный подотдел или региональную (городскую) службу
местного административного органа Министерства по делам беженцев и
расселению, по месту временного проживания перемещенного лица. Решение
по вопросу должно быть принято в 10-дневный срок с момента регистрации
заявления. Выдача временного статуса лица, перемещенного внутри страны
также предусмотрена в случае «массового и исключительного перемещения
населения».
Закон также определяет экономические и социальные гарантии для внутреннеперемещенных лиц и предусматривает защиту и соблюдение их прав и
правовых интересов. Внутренне-перемещенные лица
имеют право на:
временное местожительство по собственному выбору и свободный доступ к
услугам общественного пользования в соответствии с установленным
порядком и в рамках государственных стандартов; получение продуктов
питания в количестве, предусмотренном для лиц, проживающих внутри
127
страны; бесплатную скорую медицинскую помощь; единовременную
финансовую и другую государственную помощь. В соответствии с законом,
расходы на лиц, перемещенных внутри страны покрываются за счет
государственного и местных бюджетов.
Новый закон о лицах, перемещенных внутри страны (в процессе разработки с
2004 года) будет содержать новые условия, касающиеся признания индивида
лицом, перемещенным внутри страны.235
б. Институциональная база
Министерство по делам беженцев и расселению является главным
государственным органом, рассматривающим все вопросы касательно
беженцев, лиц, обращающихся за получением убежища и лиц, перемещенных
внутри страны, а также миграционного контроля и репатриации. Министерство
по делам беженцев и расселению координирует деятельность различных
органов исполнительной власти Грузии в оказании помощи беженцам и
содержит электронную базу данных по перемещенным лицам, беженцам и
всем мигрантам.
Прошения о предоставлении убежища могут подаваться либо на границе, либо
в полицейских участках, либо в региональные управления Министерства по
делам беженцев и расселению (Департамент по делам беженцев и лиц,
ищущих убежища). В течение 3-дневного срока после подачи прошения в
Министерство Департамент по делам беженцев и лиц, ищущих убежища
должен принять решение относительно регистрации данного лица в качестве
заявителя на предоставление статуса беженца. Департамент обязан
проинформировать заявителя о принятии заявления и пригласить его на
собеседование, о времени которого заявитель должен быть уведомлен не
позднее, чем за три дня до назначенного времени собеседования. После
рассмотрения дела Департамент готовит заключение о целесообразности
предоставления статуса беженца данному заявителю.
Заключение Департамента по делам беженцев и лиц, ищущих убежища вместе
с другими приложенными к нему материалами передается в Комитет по делам
беженцев и лиц, ищущих убежища не позднее трех месяцев с момента подачи
заявления для вынесения окончательного решения
Комитет по делам беженцев и лиц, ищущих убежища рассматривает
заключение, подготовленное Департаментом по делам беженцев и лиц,
ищущих убежища, и в течение одного месяца выносит решение относительно
предоставления заявителю статуса беженца или отклонении ходатайства.236
Граждане имеют право подать апелляцию (в течение одного месяца после
получения уведомления о решении Министерства по делам беженцев и
расселению) в муниципальный суд, а затем – в суд высшей инстанции. Суд
может признать решение министерства правильным, либо не признать его и
поручить министерству повторно рассмотреть дело. В определенных случаях
235
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года.
236
Положение о процедурах предоставления статуса беженца, 1998 г.
128
суд наделен полномочиями принимать решения по обжалованным заявлениям
о предоставлении убежища.237 Серьезное сокращение кадров привело к
настоящим простоям в процедурах определения статуса, начиная с 2003 года.
Регистрация этих беженцев ежегодно осуществляется Министерством по
делам беженцев и расселению при финансовой и технической помощи со
стороны УВКБ ООН.238 В течение пяти дней после признания лица беженцем,
Департамент выдает ему карточку беженца и документ, удостоверяющий
личность, действительные в течение срока, на который ему предоставляется
статус беженца. За выдачу удостоверений личности беженцам из Чечни
отвечает УВКБ ООН. Удостоверения личности выдаются сроком на один год.
После получения статуса беженца в Грузии иностранец может подать
заявление в Министерство юстиции Грузии относительно предоставления ему
гражданства на основании Органического Закона Грузии о правовом статусе
иностранцев. Часто имеющие статус беженца лица не ходатайствуют о
получении грузинского гражданства из-за опасения потерять гуманитарную
помощь и бесплатное жилье.
Департамент по делам лиц, перемещенных внутри страны при Министерстве
по делам беженцев и расселению, является главным государственным
органом, ответственным за официальное признание и регистрацию
перемещенных лиц. Решение о признании лица внутренне-перемещенным
лицом принимается в течение одного месяца. После регистрации в
Министерстве по делам беженцев и расселению (в Грузии функционирует 60
отделений)
внутренне-перемещенное
лицо
может
получить
идентификационную карточку лица, перемещенного внутри страны.
На основании идентификационной карточки лица, перемещенного внутри
страны, перемещенные лица имеют право на получение жилья в
государственных приютах, гостиницах и бывших фабричных помещениях,
арендованных Министерством по делам беженцев и расселению, а также
некоторой суммы денежного вспомоществования и социальную помощь
(Департамент по социальным вопросам).
Многие из внутренне-перемещенных лиц проживают в Тбилиси (а также других
крупных городах) в очень плохих условиях. Власти пытаются уменьшить
масштабы временного жилья для перемещенных лиц и предоставить им
возможности получения постоянного жилья. В сентябре 2004 года органы
власти Грузии обратились ко всем проживающим в гостинице «Иверия» (в
центре Тбилиси) перемещенным лицам с просьбой освободить помещение
гостиницы. Все они получили единовременную сумму в размере
приблизительно 7 000 долларов США на приобретение небольших квартир в
пригородах.239
В сотрудничестве с Германией и Швейцарией правительство Грузии начало
осуществление программ по реинтеграции внутренне-перемещенных лиц.
Программы предусматривают два этапа: повторное обучение перемещенных
237
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
238
Представительство ООН в Грузии, УВКБ ООН, 2003 г.
239
«Грузия смотрит на запад, но сталкивается с проблемами миграции дома (Georgia looks west, but faces migration
challenges at home), в: Институт миграционной политики, июнь 2005 года
129
лиц и их трудоустройство в соответствии с фактическими потребностями
внутреннего рынка.240
Департамент репатриации (в составе Министерства по делам беженцев и
расселению) главным образом занимается вопросами турок-месхетинцев, а
также грузин, не получивших грузинское гражданство после 1991 года и
желающих вернуться в Грузию после длительного пребывания в других
странах.241
Грузинский
центр
психологической
и
медицинской
реабилитации
функционирует в Тбилиси и в Ахмета. Центр осуществляет несколько
программ по реабилитации беженцев.242
4.2.6. Торговля людьми
Грузия является, главным образом, страной-источником для торговли людьми,
однако также играет роль транзитной страны. Кроме того, существуют
некоторые данные, указывающие на то, что Грузия также может быть страной
назначения. Жертв торговли людьми из Грузии чаще всего переправляют в
Турцию243, Грецию, Соединенные Штаты Америки, Францию, Испанию,
Нидерланды, Германию, а также Объединенные Арабские Эмираты и
Израиль244. Большинство женщин жертвы трефикинга вербуют через
подставные туристические фирмы, агентства по трудоустройству и
посредников для оформления виз. Мужчин вербуют для трудовой
эксплуатации в сельском хозяйстве или промышленности Греции и Турции.
Более того, по данным Комитета ООН по правам детей, регистрируется все
больше случаев коммерческой сексуальной эксплуатации детей (как правило –
девочек), а именно в проституции и порнографии.245
Еще одну проблему представляет торговля детьми из Грузии в целях
незаконного усыновления, причем рост этой тенденции был отмечен в
середине 1990-х годов. В 2003 году грузинские полицейские раскрыли сеть
преступных групп, действовавших в Западной Грузии в 2001-2002 гг. и
арестовали их членов. 246
a. Правовая база
Грузия подписала Конвенцию ООН против транснациональной организованной
преступности и оба Протокола Палермо (13 декабря 2000 года), однако шаги
по внедрению положений данных международно-правовых актов во
внутреннее законодательство пока не предприняты.
240
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
241
Там же.
242
Бюллетень о беженцах в Панкисском ущелье, УВКБ ООН, 2004
243
Правительство Турции депортирует всех нелегальных мигрантов при обнаружении истечения срока действия визы или
за незаконную работу, независимо от того, являются эти лица жертвами торговли людьми или нет (МОМ, 2003 г.)
244
Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми
245
Там же.
246
«Осторожно – трефикинг!» Свободная Грузия № 44, 17.03 2004
130
Кроме того, 20 мая 1999 года247 Грузия ратифицировала Европейскую
Конвенцию о защите прав и основных свобод человека. Грузия также
ратифицировала Конвенцию о правах детей и Факультативный протокол о
продаже детей, детской проституции и детской порнографии (2 июня 1994
года), а также Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в
отношении женщин248 (26 октября 1994 года).
В феврале 2000 года проблема торговли людьми была впервые официально
упомянута в грузинских нормативных документах. В то время президент
Эдуард Шеварднадзе издал Указ № 64 «План борьбы против насилия в
отношении женщин (на 2000–2004 гг.)», один из пунктов которого касался
торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации.
До этого момента лишь Статья 172 Уголовного кодекса о торговле
несовершеннолетними касалась торговли людьми. Однако эта Статья
предназначалась для предупреждения и борьбы с таким явлением, как
незаконное усыновление детей из Грузии. В то время (вторая половина 90-х
годов) эта проблема казалась все более угрожающей для грузинского
общества. Статья определяла понятие торговли несовершеннолетними как
покупку или продажу несовершеннолетнего и не охватывала торговлю детьми
в контексте различных принудительных работ.
Уголовный кодекс и Указ Президента № 15 от 17 января 2003 года «Об
утверждении Плана действий для борьбы с торговлей людьми на 2003-2005
гг.»249, содержащий основные положения плана действий по предотвращению
торговли людьми, больше всего соответствуют решению данной проблемы.
Уголовный кодекс был пересмотрен и изменен в июне 2003 года250, в
соответствии с Указом Президента № 240 от 17 мая 2002 года «Об усилении
мер по защите прав человека в Грузии». Данный Указ предусматривал
разработку правительственной стратегии, направленной на борьбу с
торговлей людьми, а также предписывал Министерству юстиции разработать
поправки к Уголовному кодексу. Затем, осенью 2002 года, был представлен
первый проект Закона «О поправках к Уголовному кодексу Грузии», который
содержал новую общую статью о торговле людьми и изменения к Статье 172 о
торговле несовершеннолетними с целью незаконного усыновления. Более
того, Статья 143-1 Уголовного кодекса запрещает торговлю людьми. Обе
статьи предусматривают базовое наказание в размере 5-12 лет лишения
свободы за торговлю людьми с целью сексуальной, трудовой и других форм
эксплуатации; максимальное наказание (с отягчающими обстоятельствами) 20 лет лишения свободы.251
Статья 143-2 Уголовного кодекса запрещает торговлю несовершеннолетними.
Она предусматривает меры наказания в размере от 8 до 15 лет лишения
247
Грузия вступила в Совет Европы 27 апреля 1999 года
248
Начиная с 1997 года, были приняты несколько указов о защите прав человека, а именно защите прав женщин. В этой
связи необходимо упомянуть Указ Президента №308 от 18 июня 1998 года «Об утверждении Плана действий для
улучшения условий жизни женщин в Грузии на 1998-2000 гг.»
249
План действий по борьбе с торговлей людьми (2003-2005 гг.): http://gains.iatp.org.ge/antitraf/planofaction.htm
250
См. Статья 1431, Торговля людьми; Статья 1432. Торговля несовершеннолетними
251
Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми
По данным отчета о ситуации с торговлей людьми (2004 г.), окружные прокуроры расследуют два дела о торговле
женщинами в Турцию для сексуальной эксплуатации. Двое обвиняемых содержатся под стражей до суда
131
свободы. В случае смерти жертвы торговли людьми предусмотрена
максимальная мера наказания в размере от 15 до 20 лет лишения свободы
или пожизненное заключение.
Соответствующие
правительственные
структуры,
местные
НПО
и
международные организации имели возможность прокомментировать проект
закона. Большинство комментариев касалось определения понятия торговли
людьми, которое не полностью соответствовало Протоколу ООН о торговле
людьми. Некоторые рекомендации были включены в проект закона, который в
январе 2003 года был направлен на рассмотрение в Государственную
Канцелярию. Президент подписал его 2 апреля 2003 года. На пленарной
сессии 6 июня 2003 года Парламент единогласно проголосовал за введение в
силу поправок и изменений к Уголовному кодексу, а Министерство внутренних
дел в сотрудничестве с неправительственными организациями в течение трех
месяцев после принятия в июне 2004 года поправок к Уголовному кодексу252
работали над новым законом о борьбе против торговли людьми.
На основании новой редакции Уголовного кодекса Генеральная прокуратура
возбудила три уголовных дела по факту торговли несовершеннолетними.253
Недавно был разработан проект Плана действий против нелегальной трудовой
миграции и торговли людьми на 2005-2007 гг. Офис ОБСЕ в Тбилиси
организовал семинар 11-12 ноября 2004 года, для обсуждения и утверждения
нового плана действий. План предусматривает участие соответствующих
министерств, правительственных ведомств, а также неправительственных
организаций.
Национальный план действий на 2005-2007 гг. включает 7 основных пунктов в
следующих областях:
•
Регулирование вопросов, связанных с трудовой миграцией с целью
искоренения условий, благоприятствующих торговле людьми;
•
Совершенствование существующей законодательной базы в области
борьбы с торговлей людьми;
•
Повышение информированности общества по вопросам нелегальной
трудовой миграции и торговли людьми;
•
Мониторинг и оценка масштабов
миграции и торговли людьми;
•
Защита и реабилитация жертв торговли людьми;
•
Создание
и
укрепление
институциональных
механизмов
противодействию нелегальной трудовой миграции и торговле людьми;
•
Мониторинг ситуации в области борьбы с торговлей людьми и нелегальной
миграцией. 254
проблемы
нелегальной
252
Закон Грузии о внесении дополнений и изменений в Уголовный кодекс Грузии, 6.06.2003 г.
253
«Осторожно – трефикинг!» Свободная Грузия № 44, 17.03 2004
132
трудовой
по
б. Институциональная база
Министерство внутренних дел занимается вопросами, касающимися борьбы с
торговлей людьми.255
В 2000 году Указом Президента № 64 функции контроля и наблюдения за
выполнением государственной стратегии по противодействию торговле
людьми были переданы Совету Национальной Безопасности, который взял на
себя активную роль инициатора деятельности, направленной против торговли
людьми во второй половине 2002 года.
До момента принятия Национального плана действий в январе 2003 года лишь
несколько государственных структур занимались вопросами торговли людьми:
Государственный департамент туризма и курортов Грузии и Государственная
антимонопольная служба Грузии.
В Плане действий указано 15 государственных структур в качестве партнеровисполнителей: Совет Национальной Безопасности, Министерство внутренних
дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Министерство
образования, Министерство труда, Министерство здравоохранения и
социального обеспечения, Министерство культуры, Парламент Республики
Грузия, Государственный департамент туризма и курортов, Государственная
антимонопольная служба, Аппарат Народного защитника, Генеральная
прокуратура, Департамент охраны государственной границы, Национальное
Центральное бюро «Интерпола» в Грузии, Совет юстиции, НПО и Федерация
журналистов.256 Однако зачастую нет полной ясности по поводу того, какой
орган или агентство должно возглавить ту или иную деятельность, а также
каким образом распределяются и разграничиваются их обязанности.
Далее, 29 января 2003 года Министерство внутренних дел объявило о
создании специального Подразделения по борьбе с торговлей людьми257,
задачей которого является выявление, регистрация, борьба с
и
предотвращение торговли людьми; выявление лиц, которые намереваются
или уже совершили преступление в сфере торговли людьми; сбор данных по
уголовным делам по факту торговли людьми. Планируется, что подразделение
будет тесно сотрудничать с другими отделами и подразделениями
правоохранительных органов Грузии; например, все региональные отделения
полиции должны назначить сотрудника полиции, который будет готовить
ежеквартальные доклады в центральное управление Тбилиси обо всех
случаях и вопросах в сфере противодействия торговле людьми.258 Надзор над
254
В соответствии с проектом предложения, полученного в ходе работы Экспертной миссии МЦРМП в Грузию в рамках
проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года
255
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
256
Там же.
257
Подразделение, вместе с коллегами из Генеральной прокуратуры установили две телефонные «горячие линии» для
жертв торговли людьми. Однако эти линии перестали функционировать из-за отсутствия финансирования
(Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми)
258
Это оказалось проблематичным, поскольку работники правоохранительных органов не имеют информации и
представления о комплексном характере феномена торговли людьми. Кроме того, подразделение по борьбе с торговлей
людьми в составе МВД больше занималось вопросами незаконного усыновления детей, чем торговлей людьми. У
подразделения не хватает ресурсов на адекватное функционирование (Государственный Департамент США, июнь 2004 г. –
доклад о торговле людьми)
133
деятельностью подразделения осуществляет Департамент по правам
человека Генеральной прокуратуры Грузии (который подчиняется только
Парламенту Грузии). Подразделение по борьбе с торговлей людьми обязано
информировать о всех выявленных случаях торговли людьми Генеральную
прокуратуру, которая возбуждает преследование по факту торговли людьми.
Чтобы усовершенствовать механизмы межведомственного сотрудничества, в
мае 2003 года Совет Национальной Безопасности объявил о создании
Межведомственной рабочей группы. Рабочая группа состоит из заместителей
министров
иностранных
дел,
юстиции,
образования,
культуры,
здравоохранения, труда и социального обеспечения, а также заместителя
Генерального
прокурора,
заместителя
начальника
Государственной
пограничной охраны и руководителя подразделения МВД по борьбе с
торговлей людьми. Председателем Рабочей группы назначен заместитель
Секретаря Совета Национальной Безопасности.
В феврале 2003 года в рамках Министерства культуры была создана
междисциплинарная комиссия, в задачу которой входит осуществление
мониторинга выездов за границу культурных групп путем наблюдения за
добросовестными и недобросовестными путешественниками. Комиссия
состоит из руководителя подразделения МВД по борьбе с торговлей людьми и
представителей нескольких известных культурных групп. Комиссию
возглавляет заместитель министра культуры.
В 2004 году Совет Национальной Безопасности Грузии объявил о создании
нового Координационного совета по борьбе с торговлей людьми (рабочая
группа высокого уровня). Начиная с февраля 2004 года Координационный
совет по борьбе с торговлей людьми регулярно, раз в две недели проводит
заседания с участием представителей правительственных структур –
Генеральной прокуратуры, Департамента охраны государственной границы
при МВД Грузии, Министерства иностранных дел и представителей
неправительственных организаций – Общества гармоничного развития
человека и др., а также с участием ОБСЕ.259
Неправительственные
организации
также
осуществляют
активную
деятельность в сфере противодействия торговле людьми еще с 1998 года,
однако их влияние ограничено из-за краткосрочности проектов, отсутствия
внутренней координации, невысокого уровня доверия к государственным
структурам, и зависимости от внешней финансовой поддержки. Однако НПО
активно работают по данной проблематике в течение гораздо более
длительного времени, чем представители правительственных структур, и
поэтому участие НПО в работе Координационного совета по борьбе с
торговлей людьми способствует обмену опытом и методами работы по
проблемам торговли людьми.260
Международное сотрудничество играет важную роль в деле обеспечения
эффективной борьбы против торговли людьми. Благодаря сотрудничеству
между соответствующими ведомствами Грузии и Турции, грузинские
пограничники сумели выявить криминальную группу, занимавшуюся торговлей
259
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10
ноября 2004 года
260
http://usinfo.state.gov./russki/topics/traf/2004-06-21h-tip2004.htm
134
молодыми девушками из Узбекистана через Грузию в Турцию, Объединенные
Арабские Эмираты и США.
В Отделе по защите прав человека Генеральной прокуратуры Грузии создана
«горячая линия» для жертв торговли людьми и свидетелей. Горячая линия
функционирует в центральном офисе Генеральной прокуратуры в столице, а
также в регионах Грузии. Благодаря функционированию линии были выявлены
дополнительные факты торговли людьми.
В сентябре 2003 года Совет национальной безопасности Грузии, Отдел по
защите прав человека Генеральной прокуратуры Грузии, а также
неправительственные организации провели семинар по вопросам анализа
информации, полученной посредством вышеуказанных горячих линий.
Участникам семинара (в основном, сотрудникам районных прокуратур и
отделений полиции) была предоставлена информация о положениях
законодательства, касающихся торговли людьми.261
4.2.7. Возврат
Рост числа нелегальных мигрантов из региона СНГ и через регион СНГ
требует разработки эффективной и действенной системы возвращения
иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и
одновременно с этим – приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой
основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о
реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества.
Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и
предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение
программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных
мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежища, и иных лиц, не имеющих
законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако
эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться
посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся
лицам, а в долгосрочной перспективе – и преодолением изначальных причин
эмиграции. В Грузии подобная система в полной мере еще не разработана.
a. Правовая база
Закон Грузии «О беженцах» и «Положение о предоставлении статуса
беженца» (1998 г.) не содержат положений о возврате лиц, обратившихся за
получением убежища и получивших окончательный отказ. Правовых норм,
которые содержали бы положения и механизмы по добровольному или
принудительному возвращению этих лиц в грузинском законодательстве не
существует.
Национальное законодательство регулирует лишь вопросы выдворения лиц с
территории Грузии. В частности:
261
«Осторожно – трефикинг!» Свободная Грузия № 44, 17.03 2004
135
Закон о правовом статусе иностранцев (3 июня 1993 г.)
Положения данного закона касаются только граждан иностранных государств
или лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Грузии.
Решение о выдворении принимается Президентом Грузии и может быть
обжаловано в суде (Ст.29). В Ст. 31 указывается, что лицо без гражданства,
постоянно проживающее в Грузии, не может быть выдворено. В таких случаях
следует применять другие меры ответственности, предусмотренные
грузинским законодательством.
Закон об иммиграции (27 июля 1997 года)
Закон касается лишь иностранцев с постоянным местожительством в Грузии.
Согласно Статьи 2 («Основания для выдворения иммигранта из Грузии»),
решение о выдворении принимается министром юстиции на основании
представления со стороны Министерства внутренних дел, Министерства
здравоохранения, Министерства иностранных дел, Министерства по делам
беженцев и расселению, а также других соответствующих ведомств,
Министерства государственной безопасности или Генеральной прокуратуры.
Иммигрант обязан покинуть территорию Грузии в течение 30 дней после
получения уведомления о принятии соответствующего решения, и имеет
право обжаловать такое решение в течение 10 дней. В случае обжалования
решения в суде 30-дневный срок будет приостановлен и его отсчет будет
возобновлен с момента вступления в силу решения суда.
В Статье 8 указано, что иммигрант, отказывающийся добровольно покинуть
территорию страны, подлежит выдворению из Грузии.
Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в этой сфере,
является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между
Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном,
Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и
Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в
страну их гражданства.
Что касается возвращения нелегальных мигрантов или лиц, которым отказано
в предоставлении убежища, то вследствие дефицита финансовых средств
соответствующих программ не имеется, и многие из указанной категории лиц
оказываются «застрявшими» в стране и не имеют возможности вернуться в
свои страны.
б. Институциональная база
Министерство иностранных дел и Министерство юстиции занимаются
вопросами депортации иностранных граждан. Министерство юстиции
принимает решение о выдворении на основе информации, предоставленной
Министерством иностранных дел, Национальной Службой Безопасности,
Министерством здравоохранения, Министерством по делам беженцев и
расселению, Министерством внутренних дел, а также соответствующими
ведомствами Министерства государственной безопасности или Генеральной
прокуратуры.
136
4.2.8. Реадмиссия
В Европе начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться
сеть соглашений о реадмиссии. Как свидетельствует опыт новых стран–членов
ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом
устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну.
Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой
системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами
СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между
собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии
является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство
принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально
пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое
обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан
третьих стран.
Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии
обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой
заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что
также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.
На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто,
что партнерство между странами происхождения и транзита будет
представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области
миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года,
Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее
соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное
соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество
заключит с любой страной, должно включать положение о совместном
регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае
незаконной иммиграции». 262
Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно
в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур,
назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.
a. Правовая база
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между
Европейской Комиссией и странами-членами ЕС и Грузией, вступило в силу 1
июля 1999 года. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно
которой
подписывающая
сторона
соглашается:
…«осуществлять
реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на
территории страны- члена ЕС»263... Таким образом, обязательство о
реадмиссии ограничивается гражданами своей страны, но не решает вопрос о
гражданах третьих стран. Точно такие же обязательства установлены по
отношению к странам – членам ЕС касательно их граждан, нелегально
находящихся на территории Грузии. Далее, Грузия согласилась в рамках СПС
262
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года
263
http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_georgia.pdf
137
заключить двусторонние соглашения со странами-членами ЕС для
регулирования «конкретных обязательств по реадмиссии граждан других
стран и лиц без гражданства, которые прибыли на территории странычлена из Грузии, или которые прибыли на территорию Грузии из странычлена».
Договор о реадмиссии уже подписан с Италией, Болгарией, Украиной и
Швейцарией. Переговоры ведутся со странами Бенилюкса, Чешской
Республикой и Германией. Соглашения с Румынией, Словенией и Литвой
находятся на стадии пересмотра.
Для предупреждения реэмиграции Грузия уделяет особое внимание
реализации программ по реинтеграции лиц, вернувшихся на родину. МОМ
осуществляет проект для поддержки добровольного возвращения граждан
Грузии, незаконно проживающих в Чешской Республике; аналогичный проект
разрабатывается между Грузией и Швейцарией. 264
б. Институциональная база
Ведение переговоров относительно подписания соглашений о реадмиссии
является сферой компетенции Министерства юстиции, Министерства
внутренних дел и Министерства иностранных дел.
264
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года
138
5. КАЗАХСТАН
5.1. Общая информация265
Столица:
Площадь:
Население:
Языки:
Президент:
Глава
Правительства:
Форма правления:
Этнические группы:
Основные религии:
Валюта:
ВВП (на душу
населения)
265
Астана
Общая: 2 71 7300 кв. км (вода: 47500 кв. км, суша:
2669800 кв. км)
15 143 704 человек (приблизительные данные на июль
2004 года)
Казахский (государственный язык) 64,4%, русский
(официальный, используется в повседневном
общении, определен как "язык межэтнического
общения") 95%
Президент Нурсултан Назарбаев (Председатель
Верховного Совета с 22 февраля 1990 года, избран
Президентом 1 декабря 1991)
Премьер Министр Даниял Ахметов (с 13 июня 2003)
Республика;
Казахи 53,4%, русские 30%, украинцы 3,7%, узбеки
2,5%, немцы 2,4%, уйгуры 1,4%, другие 6,6% (перепись
1999 года)
Мусульмане 47%, православные 44%, протестанты
2%, другие 7%
Тенге (KZT)
Паритет покупательной силы – 7 000 долларов США
(приблизительные данные на 2003 год.)
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kz.html
139
В 1936 году Казахстан стал
Советской Республикой. Во время
сельскохозяйственных программ по освоению целинных земель в 50-х и 60-х
годах, советских граждан призвали оказать помощь в освоении северных
пастбищ Казахстана. Этот приток иммигрантов (главным образом русских, но
также и некоторых других депортированных народностей) изменил этнический
состав населения республики и позволил лицам неказахской национальности
превзойти по численности коренное население. Получение независимости в
1991 году заставило многих из этих недавно прибывших мигрантов вновь
эмигрировать. Текущие проблемы включают в себя: развитие связующего
народ национального самосознания; расширение освоения обширных
энергоресурсов страны и их экспорт на мировые рынки; достижение
устойчивого экономического роста вне секторов по добыче нефти, газа, и
горной промышленности; укрепление отношений с соседними государствами
и другими иностранными державами.
В соответствии с Конституцией Казахстана, рычаги власти находятся у
президента страны. Президент Нурсултан Назарбаев был в первый раз избран
в 1991 году, и срок его полномочий был продлен до 2000 года в результате
общенационального референдума, проведенного 30 апреля 1995 года. В 1999
году, за год до намеченных выборов, он был избран всенародным
голосованием на 7-летний срок. В соответствии с Конституцией,
государственная власть сконцентрирована в руках Президента, в ущерб
полномочиям Парламента и дает возможность оказывать влияние на
законодательную и судебную власть, равно как и на региональные и местные
органы власти. Изменения или поправки к Конституции возможны лишь с
согласия Президента. Конституция позволяет Президенту сохранять
определенные прерогативы в политике и место в Совете Безопасности даже
после того, как он покинет свой пост266. В сентябре 2003 года, впервые за всю
историю страны Президент назначил гражданское лицо на пост Министра
внутренних дел. Гражданские власти осуществляют эффективный контроль
над силами безопасности.267 Парламентские выборы были проведены в 2004
году.
Экономика
Казахстан, вторая крупнейшая по территории после России бывшая советская
республика, обладает огромными запасами ископаемых видов топлива, равно
как и обильными запасами других минералов и металлов. Страна также
является крупным производителем сельскохозяйственной продукции, в
частности
продукции животноводства и зерна. Промышленный сектор
Казахстана опирается на добычу и переработку этих природных ресурсов, а
также на развивающийся сектор машиностроения, специализирующийся на
производстве строительного оборудования, тракторов, сельскохозяйственной
техники, а также на некоторых видах оборонной продукции. Распад СССР в
декабре 1991 года и падение спроса на традиционную продукцию тяжелой
промышленности Казахстана привели к непродолжительному сокращению
экономики, причем самый резкий годовой спад был зафиксирован в 1994 году.
В период с 1995 по 1997 год темпы правительственной программы
266
http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27845.htm - 2004-06-30; и Справочник ЦРУ «Страны мира» - Казахстан
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kz.html - 2004-06-30
267
http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27845.htm - 2004-06-30
140
экономических реформ и приватизации ускорились, следствием чего стало
существенное перемещение активов в частный сектор. Рост ВВП в Казахстане
составил 13,2 % в 2001 году и 9,2 % в 2003 году - в значительной степени
благодаря бурно развивающемуся энергетическому сектору, а также
благодаря экономическим реформам, хорошим урожаям и иностранным
инвестициям. В 2003 году ВВП составил 29,7 миллиарда долларов США.
Открытие в 2001 году трубопровода Каспийского консорциума от нефтяного
месторождения Тенгиз на западе Казахстана до Черного моря существенно
повысило экспортные возможности государства. Страна приступила к
осуществлению
политики
в
области
развития
промышленности,
разработанной в целях диверсификации экономики
для избежания
чрезмерной зависимости от
нефтяного сектора путем развития легкой
промышленности.268
После
обретения
независимости
страна
провела
существенные
экономические реформы, ориентированные на развитие рыночных отношений.
Правительство приватизировало большое количество предприятий и отраслей
промышленности, сняло ограничения на конвертируемость валюты, и
позволило рыночным механизмам определять тарифы заработной платы. В
июне 2003 года Президент подписал новый Закон о земле, допускающий
частную собственность на землю. По состоянию на второй квартал,
приблизительно 26,9% населения жило ниже минимального прожиточного
минимума по сравнению с 29,4 % за тот же период в 2002 году. В 2003 году
инфляция составила 6,8 %, а официальный уровень безработицы в течение
года составил 8,7 %.269
268
Справочник ЦРУ «Страны мира» - Казахстан
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kz.html - 2004-06-30, а также http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5487.htm:
269
http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27845.htm - 2004-06-30.
141
5.2. Обзор миграционной системы
5.2.1. Регулярная миграция
С обретением независимости в 1991 году Казахстан оказался подвержен тем
же процессам, что и большинство других бывших советских республики; в
частности, это были высокий уровень безработицы, инфляция и резкий спад
уровня жизни. Однако в отношении демографии Казахстан отличается от
остальных республик. В 1989 году последняя советская перепись населения
показала, что этнические казахи составляли приблизительно 39,7 процентов
населения. Их доля не намного превышала число этнических русских, которые
составляли 37,8 процентов270. Следовательно, это была единственная
советская республика, в которой титульная нация, то есть этнические казахи,
не составляля большинство и к тому же Казахстан оставался наименее плотно
населенной и наиболее этнически разнородной из бывших советских
республик после получения ими независимости.
С 1991 по 2003 год в Казахстане было отмечено отрицательное сальдо
миграции, так как в общей сложности страну покинуло более двух миллионов
человек, большинство которых составляли этнические русские и немцы. В это
явление внесли свой вклад народности, сосланные в Казахстан в период
правления Сталина и возвращавшиеся в свои страны происхождения.
Возможно, эта тенденция к эмиграции вскоре изменится, поскольку в первой
половине 2004 года впервые после обретения независимости271 - в
Казахстане было зарегистрировано положительное сальдо миграции на
уровне 3286 человек272. В таблицах, приведенных ниже, показаны
миграционные потоки как в страну, так и из страны, за каждый год, начиная с
1991 по 2002 годы. Сюда включены основные страны назначения и основные
страны происхождения273.
Таблица 1.1 Эмиграция из Республики Казахстан в 1991-2002 годах, по национальностям
Страны
назначения
Все страны
Cтраны СНГ
Россия
Украина
Беларусь
Узбекистан
Кыргызстан
Туркменистан
Другие страны
Страны за
пределами
СНГ
Китай
Монголия
Турция
Германия
Израиль
Другие страны
270
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
228473
150163
109511
13577
3057
11301
6532
326672
225335
177692
21545
5899
10569
4936
333375
232633
196866
13547
5315
9476
3809
480839
374494
344412
10979
4724
8354
4184
309632
208215
187390
6889
2442
6620
3115
229412
155672
138693
4895
2184
5796
2678
299455
239315
216765
6035
5372
6701
2962
243663
193866
178026
4647
5177
2682
2046
164947
120240
108115
3080
4656
2269
1110
155749
116707
108724
2172
3265
1277
736
141710
101009
94917
1801
2340
1032
548
120150
85252
80001
1568
1822
960
584
5287
78310
3736
101337
2543
100742
2103
105305
11
239
28
138
15
191
29
133
5
162
1
207
11
126
159
23
За период 1991-1994 гг. данных о
гражданстве мигрантов не имеется.
Данные касаются только «миграции в
пределах СССР» и «миграции в страны
назначения за пределами СССР».
11
239
26
94082
2168
4891
28
138
39
69674
1511
2350
15
191
53
55024
1910
2947
29
133
79
44955
1631
2970
5
162
47
40860
1585
2048
1
207
28
35938
1278
1590
11
126
52
38469
713
1330
159
23
59
32818
508
1325
Остальными были чеченцы, крымские татары, этнические немцы, ингуши, корейцы, украинцы и другие
271
http://www.kazakhstanembassy.org.uk/cgi-bin/index/87?id=136
272
http://www.kazakhemb.org.il/190704-eng.html
273
Данные МОМ: http://www.iom.kz/eng/migr/obsh.php
142
2002
Источник: Департамент статистики Республики Казахстан Опубликовано:05/04/2004
Таблица 1.2 Иммиграция в Казахстан в 1991-2002 годах, по национальностям
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Страны
источники
170787
162111
111274
70452
71137
53874
38067
40624
Все страны
160581
147730
99663
63657
67860
51236
35530
38340
Страны СНГ
111320
94278
63073
42426
46859
31888
22739
26249
Россия
10305
7826
5032
3576
2585
2195
1514
1525
Украина
2587
1732
1111
893
637
507
408
366
Беларусь
17725
19840
15060
8116
8851
8153
5458
5975
Узбекистан
7807
8093
6273
4139
2446
1963
1152
1245
Кыргызстан
3902
6417
3082
1881
4286
4311
3006
1782
Туркменистан
6935
9544
6032
2626
2196
2246
1253
1198
Другие
страны
10206
14381
11611
6795
3277
2638
2537
2284
Страны за
пределами
СНГ
251
154
131
172
Китай
За период 1991-1994 гг. данных о
823
601
747
756
Монголия
гражданстве мигрантов не имеется.
200
186
177
29
Турция
Данные касаются только «миграции в
617
690
511
618
Германия
пределах СССР» и «миграции в страны
76
67
51
73
Израиль
назначения за пределами СССР».
1310
940
920
636
Другие
страны
Источник: Департамент статистики Республики Казахстан Опубликовано:05/04/2004
1999
2000
2001
2002
41320
39461
26719
1394
417
7215
1392
1356
968
47442
43460
23941
1381
247
12810
1673
2058
1170
53548
49932
23497
1190
383
18783
2145
2947
987
58162
54159
21741
770
364
24602
2564
3174
944
1859
3982
3616
4003
145
437
95
507
63
189
658
919
548
85
655
407
385
599
103
1058
476
170
602
84
612
1583
1467
1613
Большое число казахов бежало из страны из-за принудительной
коллективизации и последовавшего за ней голода в первые годы правления
Сталина в Советском Союзе. По данным официальной переписи, численность
населения сократилась с 3,63 миллиона человек в 1926 году до 2,31 миллиона
.
в 1939 году274 Правительство Казахстана, осознавая факт существования
обширного сообщества этнических казахов-экспатриантов и их потомков275,
приняло законодательство (Закон Республики Казахстан о миграции
населения), которое создает благоприятные условия для их возвращения на
родину. Законом предусматривается правовой статус «оралмана» и
предлагается следующее определение в Статье 1 Закона о миграции :
Репатриант (оралман) – лицо коренной национальности, сосланное
за пределы исторической родины и денационализированное
вследствие
массовых
политических
репрессий,
незаконной
конфискации имущества, принудительной коллективизации, а также
других антигуманных действий и иммигрирующее в Республику
Казахстан на добровольных основаниях для постоянного проживания,
а также потомки такого лица.
Сосланные этнические казахи (по крайней мере один член семьи должен быть
этническим казахом), получившие данный статус, имеют право на бесплатный
проезд в Казахстан, право на получение жилья и социального обеспечения, как
и все остальные граждане Казахстана, право на доступ к упрощенной
процедуре получения гражданства, а также на помощь в трудоустройстве. По
данным Комитета по миграции (бывшее Управление по миграции и
демографии) на 1 апреля 2004 года, в Казахстан, начиная с 1991 года,
274
Казахстан: Специальный доклад об этнических казахах и их борьбе за возвращение
http://www.plusnews.org/report.asp?ReportID=36323&SelectRegion=Central_Asia&SelectCountry=KAZAKHSTAN
275
Согласно МОМ, число этнических казахов за пределами страны намного превышает 2 млн., а Всемирное объединение
казахов оценивает их число почти в 5 млн.
143
вернулись 322500 оралманов276. Согласно информации Департамента
миграционной полиции, только в 2004 году казахское гражданство приняли
70000 человек (среди них 10000 этнических казахов).277 Ежегодно
устанавливается квота допустимого числа иммигрирующих оралманов,
которая на 2005 года составляет 15000 семей.278 Также 100000 иностранцев
имеют постоянный вид на жительство в Казахстане.279
С целью усиления контроля над миграцией в марте 2003 года правительство
приняло решение, предусматривающее введение миграционных карт.
Миграционные карты выдаются иностранцам при въезде в Казахстан и должны
быть возвращены при выезде.280 МОМ отмечает, что миграционные карты уже
используются с января 2000 года.281 Согласно информации Комитета
национальной безопасности, миграционные карты обязательны для всех
граждан стран, пользующихся безвизовым режимом с Казахстаном. Однако
миграционная полиция, которая отвечает за регистрацию иностранцев,
отмечает, что миграционную карту должен заполнять каждый иностранец,
приезжающий в Казахстан, и сдавать ее при выезде с территории страны.282
Ожидается, что в 2006 году начнет функционировать новая база данных для
регистрации иностранцев, которая находится на стадии разработки,. На
данный момент она была апробирована в режиме реального времени между
несколькими посольствами и аэропортом в Алматы. После сдачи в
эксплуатацию к ней получат доступ МИД, посольства Казахстана за границей,
Пограничная служба, МВД и другие заинтересованные ведомства.
Дополнительно будет упразднена обязательная регистрация иностранцев в
течение 5 дней, так как они будут регистрироваться в базе данных при въезде
в Казахстан.283
Благодаря относительно хорошей экономической ситуации Казахстан является
страной назначения трудящихся-мигрантов из соседних стран, в частности из
Узбекистана и Кыргызстана. Ежегодная квота в 16000 – 17000 разрешений на
работу для иностранцев, установленная Министерством труда и социальной
защиты, призвана регулировать легальную трудовую миграцию и
устанавливается, исходя из конкретных потребностей отдельных отраслей
экономики, в нефтедобыче, промышленности и на табачных плантациях в
приграничных регионах.284
276
http://www.jamestown.org/publications_details.php?volume_id=401&issue_id=3017&article_id=2368256
277
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
278
Комитет по Миграции, Министерство труда и социальной защиты - Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по
Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.
279
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года.
280
http://www.legislationline.org/index.php?parent=0&mon=0&year=2003&sc=2&country=42&intst=0 и
http://www.plusnews.org/report.asp?ReportID=45342&SelectRegion=Central_Asia
281
http://www.iom.kz/eng/n_information/index.php#migr_card
282
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года. Миграционную карту не потребовали ни у одного из участников ознакомительной миссии
283
Консульский отдел МИД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
284
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
144
a. Правовая база
Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года (с
поправками, принятыми Законом № 284 от 7 октября 1998 года) содержит
несколько положений, касающихся
гражданства Республики Казахстан.
Гражданин Казахстана ни при каких обстоятельствах не может быть лишен
права сменить свое гражданство и не может быть выслан с территории
Казахстана. Однако двойное гражданство для граждан Республики Казахстан
не признается. Статьей 21 Конституции предусматривается, что любой
законно находящийся на территории Казахстана человек имеет право
свободно перемещаться по всей территории и выбирать место жительства, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством. Также каждый
человек имеет право покинуть территорию республики. Граждане республики
имеют право на свободное возвращение на родину.
Президентский Указ № 3419285 (от 19 марта 1997 года) определяет основные
направления миграционной политики Республики Казахстан до 2000 года. Ее
целями является улучшение социальной защиты мигрантов, стабилизация и
государственное регулирование миграционных процессов.
Президентским указом от 8 декабря 1997 года286 объявлено о создании
Управления по миграции и демографии Республики Казахстан.
Законом Республики Казахстан о гражданстве (Закон 1017-XII, 1991 г.)287
предусматривается, что лица, получившие гражданство согласно данному
закону и которые постоянно проживали в Казахстане на момент вступления в
силу данного закона, считаются гражданами Казахстана. Несмотря на то, что
двойное гражданство в Казахстане не признается, государство допускает и
создает условия для возвращения лиц, которые были вынуждены покинуть
страну, и их потомков,
а также для возвращения этнических казахов,
проживавших в других странах (Ст. 3), так как проживание за границей не
аннулирует казахское гражданство (Ст. 7). Однако Статья 21/4
предусматривает, что казахское гражданство может быть утрачено, если лицо,
постоянно проживающее за границей, в течение 5 лет, не зарегистрировалось
в консульстве Казахстана без уважительной причины. По утверждению
Главного управления пограничного контроля, гражданство может быть
предоставлено только репатриантам казахской национальности или
гражданам стран СНГ, которые проживали на территории других стран СНГ до
1999 года.288
285
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+PwwBmNeXEudwwwwmwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFme26btqo2IyP0HEP3zmzwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmwwwwwwww/rsddocview.ht
ml
286
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/++wwBmelB269wwwwgwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqnlRTPdFqo2IyP0HEP3zmowwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmwwwwwwww/rsddocview
.html
287
С поправками, внесенными Указом Президента РК от 03.10.95; Закон РK № 322-II от 17.05.02
http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/rsd/+wwwBmeJV269wwww1wwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmdwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocvie
w.pdf
288
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
145
Закон также предусматривает положение о юридическом статусе граждан,
критерии и процедуры подачи заявлений, предоставления и аннулирования
гражданства. Закон определяет полномочия Президента Казахстана и
государственных ведомств, таких, как МВД или МИД, в отношении вопросов
гражданства. Так, помимо других органов власти, полномочием принимать
решения о предоставлении, восстановлении и лишении гражданства наделен
Президент (Ст. 29). Для предварительного рассмотрения данных вопросов
была создана комиссия, занимающаяся вопросами гражданства и дающая
Президенту Казахстана рекомендации по каждому заявлению (Ст. 35), а также
контролирующая исполнение решений по гражданству (Ст. 40).
Согласно
информации,
предоставленной
миграционной
полицией
Министерства внутренних дел, существуют две процедуры предоставления
гражданства. При стандартной процедуре заявление направляется в местное
отделение миграционной полиции, а оттуда оно передается начальнику
миграционной полиции и Комиссии при Президенте. Решение подписывает
Президент. Существует также и ускоренная процедура, применяемая к лицам,
вступающим в брак с гражданами Казахстана. Ускоренная процедура также
применяется в случаях, когда заявление о получении казахстанского
гражданства подает гражданин Российской Федерации, Украины, Беларуси
или Кыргызстана. При ускоренной процедуре решение подписывает начальник
местного Управления внутренних дел района, где проживает заявитель289.
Указ № 3120 о процедуре рассмотрения вопросов о гражданстве Республики
Казахстан, подписанный Президентом Казахстана 27 сентября 1996 года,
включает поправки, введенные 11 февраля 2000 года. Этот закон определяет
процедуру, согласно которой принимаются, официально регистрируются и
рассматриваются заявления о получении гражданства Республики Казахстан
или о его восстановлении, а также случаи отказа от гражданства Республики
Казахстан и его лишения.290 12 августа 2004 г. распоряжением № 222
Премьер-министра Казахстана создана рабочая группа, перед которой была
поставлена задача к 30 августа 2004 года разработать предложения о
внесении поправок к Закону о гражданстве и
к связанным с ним
291
законодательным актам.
Указ Президента Казахстана № 2337 от 19.06.1995 «О юридическом статусе
иностранных граждан в Республике Казахстан»292, имеющий силу закона,
регламентирует въезд и выезд из Казахстана, статус временно и постоянно
проживающих в Казахстане иностранцев и лиц без гражданства и их основные
права, свободы и обязанности, а также ограничение срока их пребывания и их
выдворение из Казахстана.
289
Миграционная полиция. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
290
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/++wwBmeL6c88wwwwowwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqwdFqt2IygZf3zm7wwwwwwwGFqmQEYBFql2n5pdD5n5aBdafDhdGMwBodDa2n31n5B51zmZwwwwwww/rsdd
ocview.html
291
http://www.legislationline.org/index.php?parent=0&mon=0&year=2004&sc=2&country=42&intst=0
292
Поправки внесены в соответствии с Законами РK №134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, № 164-II от 16.03.2001, № 255II от 10.11.01
http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/rsd/+swwBmebB269wwwwwwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqo-uPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocview.pdf
146
Закон Республики Казахстан о миграции населения293 дает ряд общих
определений, связанных с миграцией, содержит положения о трудовой
миграции из Казахстана и в Казахстан, а также иммиграции и эмиграции,
положения о контроле за процессами миграции.
В январе 2004 года
Объединенной региональной информационной сетью ООН (IRIN) сообщалось
о принятии нового закона об иммиграции, устанавливающего порядок
миграции из стран Центральной Азии в Казахстан294.
Иностранные граждане и лица без гражданства, занимающиеся трудовой
деятельностью без соответствующего разрешения, за исключением случаев,
предусмотренных международными соглашениями, подвергаются депортации
(Ст. 7) из Казахстана (сравнить с Указом о правовом статусе иностранцев). В
отношении регламентации трудовой деятельности граждан стран СНГ
необходимо принимать во внимание дополнительные двусторонние и
многосторонние соглашения, заключенные между этими государствами295 (Ст.
8).
Глава 6 предусматривает создание центрального исполнительного органа (
Комитет по миграции, см. ниже подраздел «Институциональная база»), чья
задача состоит в координации и управлении миграционными процессами в
Казахстане. Орган уполномочен заключать соглашения с государственными
органами, организациями, предприятиями, ведомствами других стран по
вопросам добровольной миграции в Казахстан лиц, которые принудительно
или добровольно покинули пределы Казахстана. В пределах своих
полномочий данный центральный исполнительный орган обязан будет
обеспечивать
правительство
и
местные
исполнительные
органы
аналитическими данными и прогнозами в отношении миграции в Казахстане, а
также представлять предложения по необходимым мерам регулирования и
разрабатывать предложения по миграционным квотам (которые утверждаются
Президентом Казахстана). Он также будет заниматься реализацией программ
и законодательных актов по вопросам, связанным с миграцией, вести учет
возвращающихся
оралманов,
регистрировать
их
и
выплачивать
безвозмездные ссуды и пособия.
С Кыргызстаном был подписан договор о взаимной защите трудящихся
мигрантов, задачей которого в первую очередь является защита сезонных
трудящихся мигрантов из приграничных территорий.296
Правовую базу в области миграции дополняют следующие законы и
нормативные акты:
•
Закон Республики Казахстан о дополнениях и поправках к Закону
Республики Казахстан о миграции297
293
13 декабря 1997 года № 204-1, с поправками внесенными Законами РК, от 1 марта 2001 № 160-II; 10 ноября 2001 № 255II; 24 декабря 2001 № 276-II, 27 марта 2002 № 313-II:
http://www.legislationline.org/data/migration/domestic/Kazakhstan/Kazakhstan_law_on_population_migration_am2002.pdf
294
http://www.plusnews.org/report.asp?ReportID=38754&SelectRegion=Central_Asia
295
Например, Декрет РК “О заключении соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством
Республики Азербайджан о трудовой деятельности и социальной защите граждан Республики Азербайджан, временно
работающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, временно работающих на территории
Республики Азербайджан”
296
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
297
http://www.legislationline.org/view.php?document=60928&ref=true
147
•
Постановление Правительства Республики Казахстан № 136 (принятое 28
января 2000 года): Отдельные вопросы по правовому регулированию
пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан;298
•
Правила въезда и пребывания иностранных граждан в Республике
Казахстан, а также их выезда за пределы Республики Казахстан (№ 136, 28
января 2000 года);299
•
Закон Республики Казахстан о государственной границе Республики
Казахстан (январь 1993 года);
•
Постановление Правительства Республики Казахстан о концепции
миграционной политики Республики Казахстан (сентябрь 2000 года);300
•
Концепция миграционной политики Республики Казахстан;301
•
Многостороннее
соглашение
между
Азербайджаном,
Арменией,
Беларусью, Грузией, Казахстаном, Республикой Кыргызстан, Молдовой,
Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о
сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну
гражданства от 1993 года;
•
Многостороннее соглашение от 2000 года между правительствами
Казахстана, Республики Кыргызстан и Узбекистана о регламентировании
миграционного процесса.
б. Институциональная база
Комитет по миграции (бывшее Управление по миграции и демографии, см.
также его описание выше в разделе «Правовые база») при Министерстве
труда и социальной защиты является центральным ведомством Казахстана,
занимающимся миграционной политикой. Начиная с марта 1999 года, он
входит в структуру правительства на правах министерства.302 Комитет
отвечает за проведение анализов, составление прогнозов и разработку мер по
регулированию
миграционных процессов, участвует в разработке и
пересмотре правовых норм в области миграции и занимается вопросами
беженцев303. Комитет также отвечает за регулирование трудовой миграции,
устанавливает ежегодные квоты по разрешениям на работу для иностранцев и
выдает лицензии компаниям, желающим нанимать иностранных рабочих.304
298
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+FwwBmeFWM5CwwwwnwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqo-uPPyER0MFmqDFqm7ydFqo2IyP0HEP3zmhwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmwwwwwwww/rsddocview.pdf
299
http://www.legislationline.org/view.php?document=60932&ref=true
300
Там же.
301
Там же.
302
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+RwwBmeOFJ69wwwwerxwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFme26btqt2IygZf3zmemxwwwwwwwGFqmQEYBFqbuIaynpwGBMnDBadhaIBwBna2ncotod15aGnnmdMa2npdGB51zmswwwwwww/rsddocview.html
303
Информация о миграции из стран СНГ, Центр МOM по техническому сотрудничеству, для распространения на Встрече
Координационного комитета конференции СНГ, июль 2000 года
304
Комитет по миграции при Министерстве труда и социальной защиты - Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта
по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
148
Комитет по миграции облегчает возвращение лиц казахского происхождения
(из более чем 40 стран) в Казахстан.305
Министерство юстиции проводит правовой мониторинг миграционных
процессов, а Министерство труда и социальной защиты регулирует трудовую
миграцию306.
Миграционная полиция Министерства внутренних дел отвечает за выдачу
видов на жительство.
Президент республики, согласно Статье 44, решает вопросы, связанные с
гражданством и политическим убежищем.
5.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.
В целом ответственность за разработку и внедрение визовой политики
Казахстана лежит на Министерстве иностранных дел и его дипломатических и
консульских представительствах за границей.
В феврале 2004 года в Республике Казахстан вошла в силу новая процедура
выдачи виз. Разовые дипломатические, служебные, деловые, туристические
(не подлежащие продлению в Казахстане) и частные307 визы сроком на 1
месяц будут выдаваться гражданам 28 стран308 без наличия приглашения.
Визы не требуются гражданам стран СНГ, за исключением Туркменистана
(помимо лиц с дипломатическими и служебными паспортами).
Законодательная база Казахстана предусматривает несколько категорий виз
для иностранных граждан, в том числе дипломатические, служебные, визы для
инвесторов, деловые, частные, туристические, студенческие, визы для
лечения, рабочие, транзитные визы, а также визы лиц с видом на
жительство309. Визы для лиц с дипломатическими и служебными паспортами
могут быть выданы в аэропортах Алматы и Астаны, а также еще в трех
аэропортах Казахстана.310 Иностранный гражданин, въехавший в Казахстан
должен зарегистрироваться в течение пяти дней (не считая выходных дней и
праздников). В зависимости от вида визы, иностранные граждане должны
305
Комитет по миграции при Министерстве труда и социальной защиты - Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта
по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
306
Информация о миграции из стран СНГ, Центр МOM по техническому сотрудничеству, для распространения на Встрече
Координационного комитета конференции СНГ, июль 2000 года
307
Иностранные граждане, рожденные в Казахстане, или родственники (супруги, дети и родители) граждан Казахстана могут
подавать заявление на получение частной визы сроком на один месяц без пригласительного письма не чаще двух раз в
год. Частные визы являются разовыми
308
Страны, пользующиеся упрощенным визовым режимом: Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Дания, Финляндия,
Франция, Германия, Великобритания, Греция, Исландия, Ирландия, Италия, Япония, Республика Корея, Лихтенштейн,
Люксембург, Малайзия, Монако, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Сингапур, Испания, Швеция,
Швейцария и США. Источник: http://kazakhstanembassy.org.uk/cgi-bin/index/160
309
http://www.iom.kz/eng/n_information/index.php
310
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
149
зарегистрироваться либо в Министерстве иностранных дел (например,
дипломатический персонал), либо в отделении миграционной полиции.
Весной 2005 года были введены новые визовые марки с несколькими
средствами защиты. По сообщению Консульского управления Министерства
иностранных дел, визы Казахстана полностью соответствуют европейским
стандартам.
Лица, подающие заявление о получении визы, являющиеся гражданами
страны, не включенной в список стран с облегченными визовыми
процедурами, или которые нуждаются в визе со сроком действия более
одного месяца и для более одного въезда, должны приложить к заявлению
зарегистрированное приглашение с исходящим номером (оформленное
властями Казахстана), а при получении деловой визы также и письмо от
соответствующей компании или с места работы. 311
Обладатели частных, деловых, туристических и студенческих виз не имеют
права на трудоустройство в Казахстане, а также не могут заниматься
деятельностью, которая не связана с целью получения ими визы данной
категории.312
Транзитная виза может быть выдана на основе действующей визы в третью
страну и билетов к данному месту назначения. Она может быть выдана как
однократная виза на срок до пяти дней, если заявитель является гражданином
страны, включенной в список стран со облегченными визовыми процедурами
после февраля 2004 года, и на срок до трех дней для граждан других стран.
а. Правовая база
Законодательная основа визовых, регистрационных и других сопутствующих
процедур содержится в Законе о миграции населения, а также в других
правовых нормах.
В октябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение «О
безвизовом перемещении граждан СНГ по территориям других стран СНГ»
(Бишкекское соглашение)313. В целом следует отметить, что с 1992 года в
регионе СНГ было заключено несколько двухсторонних и многосторонних
соглашений по визовым вопросам, однако их целью не всегда была выработка
объединенного подхода в рамках всего СНГ. В итоге в настоящее время
Бишкекское соглашение распространяется только на граждан Азербайджана,
Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана.
Начиная с мая 2005 года, граждане государств-членов Евразийского
Экономического Сообщества (ЕврАзЭС) (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан,
Россия и Таджикистан) могут перемещаться по этим пяти странам без виз,
хотя они все же обязаны иметь международные паспорта.
311
http://kazakhstanembassy.org.uk/cgi-bin/index/142
312
http://www.iom.kz/eng/n_information/index.php
313
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
150
Указ Президента Республики Казахстан № 2337 от 19.06.1995 «О правовом
статусе иностранных граждан в Республике Казахстан»314 регламентирует
въезд и выезд из Казахстана, статус временно и постоянно проживающих
иностранцев или лиц без гражданства в Казахстане и их основные права,
свободы и обязательства, равно как и сокращение их срока пребывания и
выдворение из Казахстана.
Правила въезда и пребывания иностранных граждан, а также их выезда из
Республики Казахстан (2000)315 определяют процедуры для иностранцев и лиц
без гражданства относительно въезда и выезда из Казахстана, регистрации,
временного или постоянного проживания, перемещений и транзитного
проезда, а также относительно продления и сокращения их срока пребывания.
Инструкция о процедуре выдачи виз в Республике Казахстан, принятая
приказом Государственного секретаря, министра иностранных дел Республики
Казахстан, от 24 декабря 2002 года, № 08-1/77 и приказ министра внутренних
дел Республики Казахстан от 27 декабря 2002 года № 806 регламентируют
выдачу различных категорий виз иностранным гражданам.316
б. Институциональная база
Категории и типы выдаваемых виз, а также процедуры, связанные с их
выдачей, отменой и продлением, определяют Министерство иностранных дел,
Министерство внутренних дел и Комитет национальной безопасности
Казахстана.
Выдачей
въездных
и
выездных
визы
иностранцам
занимаются
дипломатические
и
консульские
представительства
Министерство
иностранных дел Казахстана. После выдачи визы консульство информирует
миграционную полицию региона, в который направляется данный иностранный
гражданин317.
5.2.3. Управление границей
Распад Советского Союза резко изменил статус границ Казахстана, ранее
бывших в основном административными (единственной международной
границей до 1991 года была граница с Китаем). Решение всех вопросов,
связанных с возникновением новых государственных границ, путем
установления равновесия между новыми понятиями, такими как управление
границей, и старыми проверенными формами, как военная защита рубежей,
стало для Казахстана важнейшей задачей. С момента обретения
314
Изменено в соответствии с Законами РК №.134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, №. 164-II от 16.03.2001, №. 255-II от
10.11.01: http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+swwBmebB269wwwwwwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocview.pdf
315
Эти правила одобрены положением Республики Казахстан от 28 января, 2000, № 136 и разработаны в соответствии с
Конституцией Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан «О миграции населения», Указом Президента
Республики Казахстан, «О правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан» который вступил в силу 19
июля, 1995, № 2337: http://www.legislationline.org/view.php?document=60932&ref=true
316
http://www.iom.kz/eng/n_information/index.php
317
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
151
независимости Казахстаном постепенно вводились изменения в данной
области. Был официально завершен процесс делимитации границы страны
после получения независимости.
Сухопутная граница Казахстана
с соседними странами составляет
приблизительно 12000 километров, поэтому делимитация рубежей является
задачей огромной сложности: 6800 км с Россией, 1500 км с Китаем, 2200 км с
Узбекистаном, 1100 км с Кыргызстаном, и 400 км с Туркменистаном. Казахстан
также имеет выход к Аральскому и Каспийскому морям.
Процесс демаркации государственной границы с Китаем был завершен в 1996
году. По информации на сайте Министерства иностранных дел Казахстана,
совместное коммюнике о полном урегулировании пограничных вопросов
между Республикой Казахстан и Китайской Народной Республикой было
подписано в 1999 году.318 По данным миграционной полиции, на данный
момент какой-либо незаконной миграции через границу с Китаем не
наблюдается, так как она остается такой же закрытой, как и во времена
существования СССР.319
Президенты Казахстана и Кыргызстана подписали Соглашение о делимитации
границы, Соглашение о мерах по укреплению доверия в приграничных
районах и Соглашение о сотрудничестве в области охраны границы. По
имеющимся данным, 16 ноября 2001 года был подписан Договор о
делимитации и демаркации казахско-узбекской государственной границы, а
также в 2002 году был достигнут компромисс по поводу пограничных споров
между Казахстаном и Узбекистаном .320 11 июня 2004 года в Ташкенте было
проведено Четвертое заседание Объединенной комиссии по демаркации
казахско-узбекской границы с участием правительственных делегаций. К
апрелю 2005 года демаркация границы еще не была завершена.321 В охране
казахско-узбекской границы часто возникают проблемы, поскольку граница
частично проходит через населенные пункты.322
Министерство иностранных дел Казахстана заявляет, что проблема
определения границы с Туркменистаном фактически решена. Соглашение о
делимитации и начале процесса демаркации границы было подписано 5 июля
2001 года.323
Окончательное соглашение о делимитации границы между Казахстаном и
Россией было заключено 18 января 2005 года324. Казахстан создает
объединенный пограничный участок с Россией, однако к апрелю 2005 года
переговоры еще не были завершены.325
318
http://www.mfa.kz/eng/index.php?help=1&selected=4
319
Миграционная Полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского
Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
320
http://www.kazakhstanembassy.org.uk/cgi-bin/index/87?id=169
321
Комитет национальной безопасности. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского
Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.
322
Там же.
323
http://www.mfa.kz/eng/index.php?rel=1&selected=6
324
http://www.kazakhstanembassy.org.uk/cgi-bin/index/87?id=169
325
Миграционная Полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского
Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
152
Разрабатывается также аналогичный проект о создании объединенных
пограничных участков между Казахстаном и Кыргызстаном. Эти границы уже
полностью демаркированы. Соглашение между Казахстаном и Кыргызстаном о
контрольно-пропускных пограничных пунктах было заключено 25 декабря 2003
года и ратифицировано верхней палатой Парламента Казахстана в феврале
2005 года326.
На момент подготовки данного отчета
какие-либо подробности этого
соглашения известны не были. То же касается и «Государственной
пограничной программы» Казахстана, в соответствии с которой на 2006 год
были запланированы дополнительные совместные проекты.
Исходя из его природных ресурсов, Каспийское море является стратегическим
для Казахстана. В то же время его правовой статус продолжает оставаться
неопределенным. Несмотря на заключение нескольких двусторонних
соглашений
между
прибрежными
государствами,
какого-либо
всеобъемлющего соглашения не существует. Одна из главных проблем
заключается в следующем: должно ли Каспийское море рассматриваться (и
быть соответствующим образом разделенным) в качестве озера, либо в
данной ситуации должно применяться морское право. Другие вопросы,
требующие обсуждения на переговорах, включают прибрежные и внутренние
территории, делимитацию границ, демилитаризацию, зоны рыболовства,
создание Каспийского стратегического центра по решению текущих проблем,
правоприменение, морское движение и проведение трубопровода по морскому
дну.328
Решением Правительства Казахстана от 3 декабря 2001 года был установлен
перечень контрольно-пропускных пунктов на границе, в соответствии с
которым различаются контрольно-пропускные пункты, используемые для
перехода границы гражданами любой страны (многосторонние) и контрольнопропускные пункты, предназначенные исключительно для граждан соседних
стран (двусторонние). Контрольно-пропускные пункты на железной дороге
предназначены для всех иностранных граждан.
а. Правовая база
Наиболее важными юридическими документами в данной области являются
Закон о государственной границе329 и Закон о пограничной службе Комитета
национальной безопасности.330
Закон о государственной границе устанавливает пограничный режим и режим
на контрольно-пропускных пунктах, в нем определяются полномочия
государственных органов, ответственных за контроль за государственной
границей, юридическая защита пограничников и других граждан, которые
участвуют в охране государственной границы. Кроме того, в законе
326
Дайджест новостей в области миграции – ТСС, 15-21 февраля 2005 года
328
http://www.newenergyanalytics.com/reports/index.phtml?377
329
Закон 1872-XII – 13 января 1993 г. (поправки к Закону от 15 июля 1996 г. №31-1 и от 12 декабря 1998 г. № 327-1, введена
с 1 января 1999 г.)
330
13 января 1993 года и Указ Президента Казахстана, 10 декабря 1999 года
153
оговариваются вопросы использования оружия, военной техники и
специального оборудования при охране границы, ответственность за
правонарушения на государственной границе и выделение средств на охрану
государственной границы.
б. Институциональная база
Пограничная служба Республики Казахстан была основана в 1992 году после
обретения Казахстаном независимости и вывода российских пограничных
войск. До 1999 года Пограничная служба находилась в подчинении у
Министерства обороны, но после Указа Президента «О вопросах, связанных с
Пограничной службой Комитета национальной безопасности» (10 декабря
1999 года), она была передана в подчинение
Комитету национальной
безопасности.
Задачей пограничной службы является охрана и защита государственной
границы, предотвращение и подавление попыток нарушения суверенитета и
территориальной целостности Казахстана на суше, на море, на озерах и
реках. Обязанности и функции Пограничной службы определены в Законе о
пограничной службе Комитета национальной безопасности и дополнительных
Указах Президента.
Кандидатура начальника Пограничной службы выдвигается Председателем
Комитета национальной безопасности, и он назначается Президентом
Казахстана. Помимо руководства Пограничной службой, начальник
Пограничной службы также является заместителем председателя Комитета
национальной безопасности. Вопросы безопасности определяют
подход
властей к охране государственной границы, поэтому обучение и практическая
подготовка личного состава Пограничной службы включают и военную
подготовку в значительных объемах.
Пограничная служба разделена на четыре главных региональных управления
с отдельными инфраструктурами тылового и учебного обеспечения. Оно имеет
в своем составе более 20000 военнослужащих, включая призывников на
основе всеобщей воинской обязанности, а также лиц, служащих по
индивидуальному трудовому договору (Закон о государственной границе,
Статья 35). Около 80% личного состава, задействованного в четырех
региональных отделах, осуществляют охрану «зеленой границы», а 20 %
личного состава задействованы на контрольно-пропускных пунктах. К 2004
году было создано 82 контрольно-пропускных пункта и долгосрочная цель
состоит в увеличении их числа до 142.331
Для проверки документов на пограничных пропускных пунктах используется
база данных «ЖАКАРА» («граница»). Главные пограничные пункты
оборудованы компьютерами, связанными с базой данных «БЕРКУТ», которая
находится в стадии создания и будет готова к 2006 году.
Охрана границы на Каспийском море, будучи частью пограничной системы,
первоначально являлась функцией Таможенной службы. В 1998 году была
создана специальная пограничная служба быстрого реагирования,
подчиненная Вооруженным Силам. Новое подразделение состоит из войск
331
Доклад БОМКА по Казахстану, 2004 год
154
Пограничной службы и Береговой охраны,
находилось в стадии реорганизации.332
в 2004 году оно по-прежнему
В Законе о Государственной границе (Статья 24) перечисляются органы
государственного управления, участвующие в охране границы и решении
связанных с этим вопросов, а именно, Государственный комитет по охране
государственной границы, Комитет национальной безопасности, Министерство
иностранных дел, Министерство внутренних дел, Министерство обороны,
таможенные органы и другие министерства и ведомства.
В Статье 24 Закона о государственной границе перечисляются
государственные органы, ответственные за охрану границы и сопутствующие
вопросы, в частности Государственный комитет по охране государственной
границы, Комитет национальной безопасности, Министерство иностранных
дел, Министерство внутренних дел, Министерство обороны, таможенные
органы, а также другие министерства и организации.
Действия всех государственных органов, ответственных за охрану
государственной границы, координирует Комитет национальной безопасности,
возглавляемый Президентом.
5.2.4. Нерегулярная миграция
Считается общепризнанным, что в настоящее время международная миграция
в значительной степени принимает форму «нелегальной», или «нерегулярной»
миграции. Существующие цифры и данные следует считать лишь
относительными показателями, отражающими явление нелегальной миграции.
Так как по своей природе нелегальная миграция является скрытой, лица,
незаконно перемещающиеся либо находящиеся в какой-либо стране,
стараются избегать официального учета
данных о них333. Еще одной
проблемой, связанной с определением объема нелегальной миграции,
является отсутствие
общепринятого определения нелегальной или
нерегулярной миграции, и термин «нелегальный» используется в связи с
целым рядом явлений, таких, как действия, связанные с контрабандой
людьми, самодеятельная нелегальная миграция, пребывание в стране после
истечения срока действия визы и все формы нелегальной работы, когда
«нелегальность» возникает уже после первоначально легального въезда в
страну. Поэтому данные по этой проблеме оцениваются как «недостаточные,
недостоверные, противоречивые или отсутствующие»334, что значительно
ограничивает возможность проведения тщательной оценки объемов
нелегальной миграции.
Затруднении нелегальной миграции в Казахстане обусловлены главным
образом его геополитическим положением, которое делает Казахстан не
только страной назначения, но также способствует интенсивным транзитным
передвижениям. Транзитные мигранты прибывают прежде всего из
332
Доклад БОМКА о правовых аспектах базы Программы БОМКА 3, 2004 год
333
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
334
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110
155
Афганистана, Бангладеш (например, прямыми рейсами в Бишкек, Кыргызстан
и дальше в Казахстан), Китая, Индии, Пакистана (также через Кыргызстан) и
Шри-Ланки, в то время как нелегальные рабочие мигранты - главным образом
из Узбекистана и Кыргызстана. Многие транзитные мигранты из
вышеупомянутых стран легально въезжают в Казахстан с действительными
документами, а затем пробуют незаконно выехать в Россию через «зеленую
границу».335
Каждый иностранец, который не зарегистрируется в местном бюро по
миграции в течение 5 дней, считается нелегальным мигрантом. Лица,
считающиеся нелегальными иммигрантами, могут быть взяты под стражу на
срок до двух дней, привлечены к суду, оштрафованы на сумму в 120 долларов
США и затем депортированы. Будучи депортированным, этот человек может
столкнуться с трудностями336 при следующей попытке въезда в Казахстан,
поскольку в его паспорте будет стоять печать «депортирован».337
Приблизительные оценки количества депортированных лиц значительно
различаются. Главное управление пограничного контроля сообщало о 1114
иностранцев, задержанных в 2004 году, но ни один из них не был
депортирован, в то время как по данным Департамента миграционной полиции
было депортировано приблизительно 1000 граждан третьих стран.338 В
неправительственных источниках указываются намного более высокие цифры.
Для предотвращения нерегулируемых потоков миграции Казахстан
сотрудничает с соседними странами – Кыргызстаном, Таджикистаном и
Узбекистаном, а также с УВКБ ООН, ОБСЕ и НАТО. В 2003 году случаев
депортации нелегальных мигрантов из России в Казахстан зарегистрировано
не было. Более того, существуют свидетельства того, что потоки нелегальной
миграции идут в обход Казахстана через Молдову, Украину, Объединенные
Арабские Эмираты. Власти считают эти два фактора свидетельствами
эффективности принимаемых ими мер по предотвращению нелегальной
миграции. Помимо этого, Пограничная служба Казахстана активно работает в
рамках проекта БОМКА («Управление границами в Центральной Азии»), тесно
сотрудничает с МОМ, проводит совместные действия с Региональным центром
по вопросам беженцев и миграции в Бишкеке.339
a. Правовая база
В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств-членов Содружества
Независимых Государств в борьбе против нелегальной миграции» от 6 марта
1998 года, стороны (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан,
Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина) договорились о
проведении совместных действий в области борьбы против нелегальной
миграции, в частности, об осуществлении контроля за миграционными
335
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
336
Законом Республики Казахстан о миграции населения в статье 22/6 определено, что иностранным гражданам и лицам
без гражданства может быть отказано во въезде в Казахстан в тех случаях, если данное лицо ранее было выдворено из
Республики Казахстан
337
http://www.plusnews.org/report.asp?ReportID=38754&SelectRegion=Central_Asia
338
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
339
Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики
в рамках данного проекта в Казахстане в 2004 году
156
процессами, регистрации нелегальных мигрантов и нежелательных
иностранных граждан, обмене данными по указанным вопросам, разработке
механизма депортации, гармонизации национального законодательства в
этой области, проведении обучения на более высоком уровне сотрудников,
работающих в этой сфере, и увеличении объемов обмена информацией
относительно национального законодательства, действительности документов
и визовых режимов с третьими странами. Однако процесс ратификации
соглашения оказался медленным и неполным. Первая организационная
встреча Объединенной комиссии, которая должна будет координировать
действия, связанные с предотвращением нелегальной миграции в
соответствии с соглашением, состоялась в октябре 2004 года. На данной
встрече обсуждались меры по улучшению обмена информацией и опытом в
области нелегальной миграции в странах СНГ, а также планы по борьбе с
нелегальной миграцией на 2006-2008 годы. Второе заседание Объединенной
комиссии состоялось в марте 2005 года.
Кроме того, Казахстан подписал соглашение о борьбе с незаконной миграцией
с Латвией.
Статья 26 Указа Президента Республики Казахстан № 2337 от 19 июня 1995
года «О правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан»340
предусматривает ответственность иностранцев за нарушения положений о
пребывании в Республике Казахстан и транзите через территорию Республики
Казахстан.
В соответствии с информацией, полученной в Консульском управлении
Министерства иностранных дел во время ознакомительной миссии, сторона,
приглашающая иностранца, также несет полную ответственность за
соблюдение им соответствующих условий законного пребывания в стране. По
мнению Комитета национальной безопасности (КНБ), расходы, связанные с
депортацией
нелегальных
мигрантов,
должны
быть
возмещены
организациями, пригласившими их.341
Существуют несколько законодательных документов, относящихся к проблеме
нелегальной миграции. Некоторые из соответствующих статей Уголовного
кодекса (№ 167 от 16 июля 1997 года) включают положение о преднамеренном
незаконном пересечении государственной границы Республики Казахстан
(Статья 330342), о невыполнении постановления о выдворении (Статья 3301343), об организации нелегальной миграции (Статья 330-2344) и о многократном
нарушении правил приглашения и использования в Республике Казахстан
иностранной рабочей силы (Статья 330-3345).
340
Исправленный в соответствии с законами Республики Казахстан № 134-I от 19.06.97, № 160-II от 01.03.01, № 164-II от
16.03.2001, № 255-II от 10.11.01
http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/rsd/+swwBmebB269wwwwwwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocvie
w.pdf
341
Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики
в рамках этого проекта в Казахстане в 2004 году
342
Исправлена согласно Закону Республики Казахстан № 296 от 22 февраля 2002 года
343
Внесена Законом Республики Казахстан № 164 от 16 марта 2001 года
344
Исправлена согласно Закону Республики Казахстан № 296 от 22 февраля 2002 года
345
Там же.
157
В настоящее время разрабатывается новое законодательство, которым будет
предусматриваться более строгое наказание за организацию незаконной
миграции, включая контрабанду людей. Организаторами незаконной миграции,
которые уже подвергались уголовному преследованию, являются граждане
Казахстана, Кыргызстана, Грузии и Российской Федерации.346
б. Институциональная база
Борьба с незаконной миграцией является одной из обязанностей
миграционной полиции при содействии Комитета национальной безопасности.
Однако миграционная полиция несет ответственность только за задержание
нелегальных мигрантов на территории Казахстана, в то время как борьба с
незаконным пересечением границы является функцией Пограничной службы.
Миграционная полиция также занимается казахскими гражданами,
возвращающимися после незаконного пребывания за границей. Число
казахских граждан, задержанных вследствие их незаконного пребывания за
границей, было особенно значительным в 1999-2000 годах. Благодаря
улучшению экономической ситуации уровень незаконной миграции граждан
Казахстана является очень низким. Он значительно ниже, чем незаконная
иммиграция иностранцев в Казахстан. Например, в 2004 году за незаконное
пребывание в Казахстане были задержаны 15000 граждан Российской
Федерации.347
5.2.5. Убежище
По данным, приведенным в Плане действий УВКБ ООН для Казахстана на
2005 год, в начале 2004 года число беженцев и лиц, ищущих убежища,
составляло в Казахстане 15797 человек, из них 13684 чеченца, 657 афганцев,
1454 таджика, 19 китайских уйгуров, и другие. Незащищенное положение
18600 этнических казахов, вернувшихся в страну, также беспокоит УВКБ
ООН.348
По данным УВКБ ООН, граждане СНГ в целом и чеченцы и таджики в
частности, составляя подавляющее большинство беженцев в Казахстане,
равно как и китайские уйгуры, оказываются в трудном положении, поскольку
они исключены из государственной процедуры определения статуса беженца.
УВКБ ООН оказывает содействие переселению таких лиц в Канаду, США или
Австралию.349
В прошлом, Казахстан позволял чеченским беженцам, признанным УВКБ ООН,
оставаться в Казахстане, предоставляя им временный законный статус до тех
пор, пока они не смогут вернуться домой, но после захвата заложников в
московском
Театральном центре на Дубровке в октябре 2002 года,
ответственность за который была возложена на чеченских боевиков,
правительство Казахстана приостановило, по крайней мере временно, выдачу
346
Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по развитию миграционной политики
в рамках этого проекта в Казахстане в 2004 году
347
Миграционная полиция МВД. Информация, полученная в ходе Ознакомительной миссии Международного центра по
развитию миграционной политики в рамках этого проекта в Казахстане в 2004 году
348
План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год – Казахстан
349
План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год – Казахстан: http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDCOI&id=4159625c4&page=home
158
чеченцам временных видов на жительство. К марту 2003 года власти ввели
новые процедуры временной регистрации для чеченцев, однако, по
имеющимся сведениям, чеченцы не имели такого же доступа к регистрации,
как представители других национальностей350, и приблизительно 300 чеченцев
получили постановления о депортации.351 В 2004 году их положение
оставалось
непредсказуемым,
поскольку
они
были
временно
зарегистрированы в миграционной полицией сроком на три месяца с
возможностью дальнейшего его продления еще на три месяца.352
Временная защита предоставлялась также и афганцам в тех случаях, если они
не соответствовали критериям для получения статуса беженца. В 2003 году,
Генеральная прокуратура Казахстана и УВКБ ООН создали электронную базу
данных о беженцах, мигрантах и этнических казахах, возвратившихся на
родину.353
a. Правовая база
В 1999 году Казахстан подписал Конвенцию о статусе беженцев 1951 года и
дополняющий
ее
Протокол
1967
года.
Однако
национальное
законодательство, связанное с проблемами беженцев, не в полной мере
отражает обязательства страны в соответствии с международным правом.
Например, на практике только некоторые категории беженцев имеют
возможность доступа к Комиссии по определению статуса беженца.354 По
сообщению Консульского управления Министерства иностранных дел, с
апреля 2005 года была начата разработка нового Закона о беженцах.355 В
настоящее время статус беженца подлежит ежегодному пересмотру, и в
случае его продления вид на жительство продлевается еще на один год 356.
Действующими юридическими документами в данной области являются Закон
о миграции населения, в котором содержится определение термина
«беженец» и предусматривается предоставление политического убежища, и
Указ Президента о процедуре предоставления политического убежища
иностранным гражданам и лицам без гражданства (1996 год).357
Указом Президента Республики Казахстан № 2337 от 19.06.1995 «О правовом
статусе иностранных граждан в Республике Казахстан»358, в Статье 5
350
http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41689.htm, Доклады стран относительно практики в области прав человека
2004-Казахстан. Бюро по вопросам демократии, прав человека и рабочей силы. 28 февраля 2005 г.
351
http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/rsd/+4wwBmKeSGc3wwww3wwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDMFmqDFqwdFqt2IygZfpzmwwww
wwww3zmxwwwwwwwGFqmQEYBFqQEMDn5BOafDBnGDwBodDwcaEDD1wca2npdGB5/rsddocview.html
352
План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год – Казахстан: http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDCOI&id=4159625c4&page=home
353
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+SwwBmeq8IEewxwwwwnwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqnlRTPdFqnN0bI3zmxwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD/rsddocview.html
354
План действий УВКБ ООН в стране на 2005 год – Казахстан: http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDCOI&id=4159625c4&page=home
355
Консульское управление Министерства иностранных дел. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по
Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
356
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
357
http://www.legislationline.org/view.php?document=61086
358
Указ Президента Республики Казахстан № 2337 от 19.06. 1995 “О правовом статусе иностранных граждан в Республике
Казахстан”, имеющий силу закона (исправленный в соответствии с законами Республики Казахстан № 134-I от 19.06.97, №
160-II от 01.03.01, №164-II от 16.03.2001, № 255-II of 10.11.01):
http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/rsd/+swwBmebB269wwwwwwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqo-
159
предусматривается, что «Казахстан предоставляет право на убежище
иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые стали жертвами
нарушения прав человека».
б. Институциональная база
В 2002 году была создана национальная Комиссия по определению статуса
беженца, размещающаяся
в Астане с филиалами во всех областях
Казахстана.359 Данная Комиссия подчиняется Комитету по миграции
Министерства труда и социальных вопросов.
Политическое убежище может быть предоставлено исключительно
президентом.360 По данным УВКБ ООН, институциональной базы для этой
процедуры не существует.
Заявление о предоставлении убежища может быть подано в любое из
региональных отделений Комитета по миграции (Алматы и Южно–
Казахстанской области), или в центральное управление Комитета в Астане.
Заявление рассматривается Комиссией по определению статуса беженца
(комиссия существует в каждом из трех указанных мест). Однако, согласно
сообщениям, на практике ходатайства о предоставлении убежища
рассматриваются главным образом в Алматы.361 В состав каждой комиссии
входят семь человек; помимо представителей Комитета по миграции, в нее
также входят представители Комитета национальной безопасности,
Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел и УВКБ ООН.
Комиссия по определению статуса беженца проводит собеседование с лицом,
ищущим убежища, и после этого должна вынести решение в течение 30
дней.362
Когда в Комитет по миграции поступает заявление о предоставлении убежища,
он информирует об этом Министерство внутренних дел, которое
предоставляет лицу, ищущему убежища, вид на жительство на время
прохождения процедуры (30 дней). В случае предоставления иностранцу
статуса беженца, ему выдается вид на жительство сроком на один год. Статус
беженца ежегодно пересматривается, и по истечении пяти лет иностранный
гражданин может подавать ходатайство о предоставлении гражданства. В
случае если статус беженца не будет продлен, иностранец должен покинуть
страну, хотя лица, ищущие убежища, которым отказали в предоставлении
убежища, депортации не подлежат. Отрицательное решение комиссии может
быть обжаловано в суде.363
УВКБ ООН также проводит собственную процедуру предоставления убежища
с теми категориями иностранцев, которые не имеют права ходатайствовать о
uPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocvie
w.pdf
359
http://www.un.kz/script_site.php?id=39
360
Комитет по миграции Министерства труда и социального обеспечения. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта
по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
361
http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41689.htm
362
Комитет по миграции Министерства труда и социального обеспечения. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта
по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
363
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
160
получении убежища перед
казахскими властями. К этим категориям
иностранцев относятся главным образом китайские уйгуры и граждане других
стран СНГ. Страны СНГ считаются безопасными третьими странами, и
поэтому их гражданам в Казахстане не может быть предоставлен статус
беженца.364 Беженцы, признанные УВКБ ООН, не получают вида на
жительство, но местные власти относятся к ним терпимо. УВКБ ООН пытается
найти долговременные решения проблем этих беженцам путем переселения
их в другие страны.365
В конце 2005 года УВКБ ООН начнет осуществление проекта по строительству
центра для содержания лиц, ищущих убежища, на средства Европейской
Комиссии. Также УВКБ ООН проводит обучение основам законодательства
для пограничников, сотрудников миграционной полиции, судей и чиновников
Министерства труда и социальной защиты.366
5.2.6. Торговля людьми
Как и везде в данном регионе, в последние годы проблема торговли людьми
стала особенно привлекать к себе внимание правительств. В 2003 году
Казахстаном были предприняты важные шаги, направленные на создание
организационно-кадрового потенциала для борьбы с торговлей людьми и
защиты жертв торговли людьми путем принятия новых юридических норм и
особых мер против торговли людьми и незаконной миграции.
Казахстан является страной происхождения, транзита и назначения для жертв
торговли людьми, как в целях сексуальной эксплуатации, так и для и
принудительного труда. Люди вывозились в Объединенные Арабские
Эмираты, Саудовскую Аравию, Южную Корею, Турцию, Грецию, Кипр,
Чешскую Республику, Румынию, Западную Европу, Израиль, Россию и Сирию.
Их странами происхождения являлись Кыргызстан, Узбекистан и
Таджикистан.367 Объектами торговцев людьми главным образом были
молодые женщины, которые использовались для сексуальной эксплуатации,
однако имелись данные и о молодых людях и мужчинах среднего возраста,
которые были вывезены из страны как для сексуальной эксплуатации, так и
для принудительного труда.368 Существует также и внутренняя торговля
людьми из сельской местности в города.
Туристические и брачные агентства, а также агентства по трудоустройству
часто находят своих жертв, помещая рекламные объявления, обещающие
прибыльную работу за границей,369 используя экономическую безысходность, с
которой сталкиваются многие граждане Казахстана, в особенности женщины.
364
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
365
УВКБ ООН Алматы. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
366
Там же.
367
Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 – Казахстан. Подготовлен Управлением по
мониторингу и борьбе с торговлей людьми. 14 июня 2004 года
368
Анализ институциональной и правовой базы и Обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в
Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, Ноябрь. 2003. стр. 100-101
369
Доклад о странах в сфере прав человека за 2004 год - Казахстан. Опубликован Бюро по демократии, правам человека,
и труду, 28 февраля, 2005
161
Торговцами людьми для привлечения потенциальных жертв также
используются предложения участвовать в международных конкурсах красоты.
Официальных статистических данных о торговле людьми в Казахстане не
существует, а в информации, предоставляемой различными неофициальными
источниками, имеются значительные расхождения.370 Большинство случаев
торговли людьми остаются не выявленными из-за социального неприятия
данного явления. По оценке неправительственных организаций, каждый год
жертвами торговли людьми становятся несколько тысяч человек, причем, по
имеющимся данным, в прошлом году их число возросло.371
а. Правовая база
Международная правовая база
Казахстан присоединился к некоторым из основных международных правовых
документов, которые являются правовой основой для выработки
всестороннего международного подхода к борьбе против торговли людьми,
защите ее жертв и наказанию лиц, вовлеченных в эту преступную
деятельность, в частности:372
•
Конвенция ООН о правах ребенка, а также Факультативный протокол о
продаже детей, детской проституции и детской порнографии;
•
Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин;
•
Конвенция Международной организации труда об отмене принудительного
труда.
Важным событиям на мировом уровне стала разработка в 1999-2000 годах
протоколов Палермо. Было принято два отдельных протокола к Конвенции
ООН против транснациональной организованной преступности: Протокол
о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности
женщинами и детьми и наказании за нее объявляет торговлю людьми
незаконной с точки зрения международного права и обязывает государства,
подписавшие его, преследовать торговцев людьми в уголовном порядке,
экстрадировать лиц, подозреваемых в торговле людьми, и обмениваться
информацией. Существуют также положения, направленные на защиту жертв
торговли людьми и ее предотвращение, однако они оставляют государствам
широкую свободу усмотрения. Протокол против незаконного ввоза
мигрантов по суше, по воздуху и по воде объявляет уголовным
преступлением контрабанду мигрантов, предусматривает принятие особых
мер по борьбе с морской контрабандой мигрантов, способствует
международному сотрудничеству в данной сфере и предусматривает
уголовное преследование преступников. Данная Конвенция вступила в силу 29
сентября 2003 года, а два протокола к ней соответственно 25 декабря 2003
370
Доклад о странах в сфере прав человека за 2004 год - Казахстан. Опубликован Бюро по демократии, правам человека,
и труду, 28 февраля, 2005
371
Там же.
372
http://www.kazakhembus.com/humantrafficking.html
162
года и 28 января 2004 года. Эти два протокола являются наиболее важными
международными договорами, имеющими юридическую силу, в области
борьбы с торговлей людьми и контрабандой мигрантов, которые обеспечивают
комплексное решение данных проблем. По некоторым данным, Казахстан
также планирует подписать Палермские протоколы.
13 сентября 2000 года Казахстан подписал Конвенцию ООН против
транснациональной организованной преступности, однако она до сих пор не
ратифицирована. 17 ноября 2004 года Казахстан присоединился к Конвенции
ООН о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими
лицами и к заключительному протоколу к Конвенции (25 июля 1951 года).373
Казахстан имеет соглашения с Объединенными Арабскими Эмиратами и
Турцией о юридической помощи жертвам торговли людьми, поскольку эти две
страны являются основными странами назначения для казахских женщин,
вывезенных в целях сексуальной эксплуатации.374
Национальная правовая база
Несмотря на отсутствие каких-либо правовых положений, которые бы
конкретно ссылались на торговлю людьми, несколько статей Уголовного
кодекса распространяются на некоторые виды торговли людьми. В июле 2003
года Президент Казахстана подписал Закон «О поправках к Уголовному
кодексу Республики Казахстан», расширяющий правовую основу борьбы с
торговлей людьми.375 Этим же законом был расширен закон, запрещающий
вербовку любого человека для сексуальной или любой другой эксплуатации, и
теперь данный закон охватывает все формы торговли людьми. Торговля
людьми в целях эксплуатации наказывается максимальным тюремным
заключением на срок два года; в случае вовлечения в торговлю людьми
несовершеннолетнего лица максимальный срок наказания увеличивается до
пяти лет лишения свободы, а если жертва эксплуатации вывозится за границу,
максимальное наказание увеличивается до восьми лет лишения свободы.
Приобретение или продажа несовершеннолетних является преступлением,
наказуемым тюремным заключением на срок до десяти лет.376
Многие другие статьи Уголовного кодекса также имеют отношение к данному
вопросу; в них объявляется преступлением и определяется наказание за
похищение и торговлю несовершеннолетними, содержание публичного дома,
сутенерство, сводничество, и принуждение женщин или несовершеннолетних к
занятию проституцией.
В Законе о туристической деятельности в Казахстане (2001 год) даны новые
квалификационные требования, предъявляемые к деятельности туристических
агентств, а также запрещается туристическим агентствам незаконно
экспортировать и импортировать рабочую силу.
373
http://www.kazakhembus.com/120304.html
374
МВД, Департамент по борьбе с организованной преступностью, Отдел по борьбе с экстремизмом, терроризмом и
торговле людьми. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион
СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.
375
http://www.kazakhembus.com/120304.html
376
Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 - Казахстан
163
Уголовное преследование: Для обеспечения правовой санкцией нового
законодательства против торговли людьми, принятого в середине 2003 года,
Координационный совет правоохранительных органов (под руководством
Генерального прокурора) в августе 2003 года выпустил подробные инструкции
для правоохранительных органов и прокуроров всей страны, где указывается,
как расследовать преступления, оговоренные в особых статьях Уголовного
кодекса. Тем не менее, несмотря на активизацию следственно-розыскных
мероприятий, вынесение обвинительных приговоров по делам, связанным с
торговлей людьми, бывает крайне редко из-за пробелов в
уголовном
законодательстве; для того чтобы доказать виновность лиц в деле о торговле
людьми в целях сексуальной эксплуатации, прокурор должен показать, что
жертва не осознавала того, что она будет работать проституткой.377 Более
того, вынесенные приговоры часто не соответствовали тяжести преступлений.
По существу, торговцы людьми могут даже избежать серьезного наказания,
отделываясь уплатой штрафа, чем и объясняется отсутствие доверия к
системе правосудия у многих жертв торговли людьми.378
Министерство юстиции сообщило, что в 2004 году расследовалось 25 дел по
факту торговли людьми. Министерство внутренних дел подтвердило, что
правоохранительные органы из этих 25 дел в течении года провели
двенадцать расследований на основании Закона о торговле людьми в целях
эксплуатации, по сравнению с шестью делами в 2003 году. По итогам года
расследование трех дел привело к вынесению обвинительных приговоров, три
дела были закрыты или приостановлены, одно дело находилось на этапе
судебного разбирательства, а пять расследований еще продолжались. В
соответствии со статьей Уголовного кодекса о торговле гражданами других
стран СНГ, было начато расследование 13 дел, которые закончились 9
судебными разбирательствами и осуждением 6 торговцев людьми.379
Защита: Согласно данным правительства, на территории
Казахстана
действуют 32 кризисных центра помощи жертвам торговли людьми, которые
предоставляют консультации, юридическую и доврачебную помощь, и даже
временное жилье.380 Они находятся в ведении неправительственных и
международных организаций, а шесть из них полностью финансируются
государством. Несколько других центров помощи жертвам также получают
бюджетные средства.381 Кроме этих центров, государство только в очень
редких случаях предоставляло материальную помощь и физическую защиту
женщинам-жертвам торговли людьми, возвратившимся в страну. С другой
стороны, жертвы торговли людьми из других стран часто подвергались
штрафам и депортации, если они проникали в страну нелегально. В
законодательстве не существует специальных положений, в соответствии с
которыми к
жертвам торговли людьми следует относиться не как к
нелегальным мигрантам.382
377
Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 - Казахстан
378
Анализ институциональной и правовой базы и Обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в
Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, Ноябрь 2003 года. стр.100-101
379
Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан
380
http://www.kazakhembus.com/120304.html
381
Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 год - Казахстан
382
Там же.
164
В 2003 году Министерство иностранных дел выпустило инструкции для
посольств Казахстана за рубежом, в которых предписывалось оказывать
помощь жертвам торговли людьми. В течение года, в соответствии с
Национальным планом по борьбе с торговлей людьми, консульские работники
в посольствах страны за границей получили дальнейшие указания по
предоставлению неденежной помощи по репатриации жертв торговли
людьми.383 Поскольку торговцы людьми часто обеспечивают женщин из
Казахстана поддельными паспортами других стран СНГ, работа консульств и
посольств Казахстана, отвечающих за выдачу временных проездных
документов, затрудняется тем, что жертвы неспособны доказать свое
казахское гражданство384. За первые шесть месяцев этого года посольства
страны помогли возвратиться на родину 16 жертвам торговли людьми.
Органы внутренних дел и НПО установили и развивают официальные
партнерские отношения в целях помощи жертвам торговли людьми,
проведения курсов обучения и расследования дел. Правоохранительные
органы участвовали в курсах по повышению осведомленности о торговле
людьми, финансируемых НПО, однако государственные служащие часто не
проводили различия между нелегальными иммигрантами и иностранными
жертвами, которые были незаконно ввезены в страну.385 МОМ совместно с 19
НПО с одной стороны, а также с Министерством юстиции с другой стороны по
всей стране организованы специальные горячие линии для жертв торговли
людьми.
Предотвращение торговли людьми: Правительство поддерживает усилия
международных организаций (хотя редко материальными средствами) по
проведению информационных кампаний и подготовке учебных материалов о
торговле людьми.
Были организованы учебные курсы по вопросам торговли людьми для
сотрудников Министерства внутренних дел при поддержке экспертов
Международной организации
миграции. Правительство также оказывало
поддержку программам обучения судей и прокуроров ведению дел, связанных
с торговлей людьми. В эфире, главным образом в государственных СМИ, была
проведена трансляция нескольких рекламных роликов социального характера
и других правительственных информационных материалов о торговле
людьми. 386
б. Институциональная база
Все действия государства связанные с борьбой с торговлей людьми
координирует министр юстиции. В 2004 году Комиссия по борьбе с торговлей
людьми, возглавляемая министром, в которую также входят министр
внутренних дел, председатель Комитета национальной безопасности,
Генеральный прокурор, министр иностранных дел, министр образования, и
383
Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 год - Казахстан
384
Анализ институциональной и правовой основы и обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в
Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, ноябрь 2003 года
385
Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год –
Казахстан
386
Там же.
165
Президентская комиссия по делам женщин и семьи387 разработали
всеобъемлющий Национальный план борьбы с торговлей людьми. В феврале
2004 года правительство Казахстана утвердило этот план.
Также в 2004 году рабочая группа разработала при помощи
неправительственных и международных организаций ряд поправок к
Уголовному и Административному кодексам для того, чтобы устранить
пробелы в законодательстве в целях борьбы против торговли людьми. В конце
года, исполнительные структуры одобрили данные поправки, голосование по
которым было намечено в парламенте в мае 2005 года.388
В 2003 году в структуре Министерства внутренних дел был организован отдел
по борьбе с экстремизмом, терроризмом и торговлей людьми, в задачи
которого входит также и защита жертв торговли людьми.389
В декабре 1998 года Президентом было учреждено еще одно
правительственное ведомство - Национальная комиссия по делам женщин и
семьи. В ее задачи входит защита прав семьи, женщин и детей, борьба с
любыми нарушениями прав женщин, включая торговлю женщинами и детьми.
Комиссия
взаимодействует
с
правительственными
структурами
и
неправительственными организациями, а также с МОМ и осуществляет
информационную деятельность.390
На международном уровне правительство Казахстана стремится к
сотрудничеству с властями как стран назначения, куда нелегально
переправляются граждане Казахстана, так и с властями стран происхождения
жертв торговли людьми, прибывающих в Казахстан.391 В прошлом году
правительство осуществляло сотрудничество в расследовании дел о торговле
людьми с Объединенными Арабскими Эмиратами, Турцией, Узбекистаном и
Таджикистаном.392
5.2.7. Возврат
Растущее число нелегальных мигрантов из СНГ и по всей территории данного
региона вызывает необходимость создания эффективной и устойчивой
системы возвращения иностранных граждан, которые нелегально проникли
или пребывают на территории страны, и в то же системы приема собственных
граждан, прибывающих из-за рубежа. Правовой базой для эффективного
возвращения является наличие соглашений о реадмиссии или других форм
сотрудничества на практике. Ключевой предпосылкой для создания
эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции
является разработка программ по добровольному и принудительному
возвращению нелегальных мигрантов, лиц, ищущих убежища, которым было
387
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
388
Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан
389
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
390
http://www.kazakhembus.com/120304.html ; Доклад МОМ, Ноябрь 2003 года, стр. 108
391
Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан
392
Там же.
166
отказано в убежище, и других лиц, не имеющих законного права оставаться на
территории другого государства. Однако устойчивость подобной системы
должна обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания
помощи лицам, подлежащим возвращению, и, в конечном счете, путем
ликвидации первопричин эмиграции.
а. Правовая база
Статья 7 Закона о миграции населения гласит, что иностранные граждане и
лица без гражданства, работающие в Казахстане без соответствующего
разрешения, подлежат высылке из Казахстана.
Согласно Статье 28 Указа Президента о правовом статусе иностранных
граждан393, иностранцы могут быть высланы из Казахстана по разным
причинам, в частности, при нарушении ими законодательства о правовом
статусе иностранных граждан в Казахстане, а также законов о таможне,
валюте, и других законов Казахстана.
Правила394 въезда и пребывания иностранных граждан, а так же их выезда из
Республики Казахстан (2000 год)395
предусматривают, что иностранцы
обязаны подчиняться постановлению о депортации (Статья 36), и включают
право иностранца на обжалование (Статья 37).
Уголовным кодексом (№ 167 от 16 июля 1997 года) в Статье 330-1
предусматривается, что неисполнение иностранными гражданами и лицами
без гражданства решения о выдворении396 «… наказывается штрафом в
размере от ста до пятисот ежемесячных базовых величин или в размере
заработной платы или другого дохода осужденного лица за период от
одного до пяти месяцев, или арестом на срок до шести месяцев, или
лишением свободы на срок до одного года».
б. Институциональная база
Главным учреждением, отвечающим за возвращение лиц, является недавно
созданный Комитет по миграции (ранее - Управление по миграции и
демографии) Министерства труда и социальной защиты. В его обязанности
входят вопросы, связанные с оралманами, миграцией рабочей силы и
беженцами.397
Выдворение иностранных граждан с территории Казахстана осуществляется
миграционной полицией по решению суда. В ожидании решения суда
иностранные граждане, не имеющие документов, помещаются в специальные
приемники Министерства внутренних дел. Закон запрещает лицу,
393
http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+swwBmebB269wwwwwwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqouPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocview.pdf
394
Эти правила утверждены постановлением Правительства РК от 28 января 2000 г. № 136 и разработаны в соответствии с
Конституцией РК, законом РК "О миграции населения", Указом Президента РК "о правовом статусе иностранных граждан в
Республике Казахстан", имеющим силу закона, от 19 июня 1995 г. № 2337.
395 1
396
http://www.legislationline.org/view.php?document=60932&ref=true
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 16 Марта 2001 года
397
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
167
депортированному из Казахстана, вновь въезжать в страну в течении одного
года. По данным миграционной полиции, лица, ищущие убежища, которым
было отказано в убежище, обязаны покинуть страну, но депортации не
подлежат398.
5.2.8. Реадмиссия
В начале 90-х годов в Европе возникла
широкая сеть соглашений о
реадмиссии, и, как показывает опыт новых членов Европейского Союза,
развитие подобной системы можно считать необходимой составной частью
устойчивой политики в области сокращения потока нелегальных мигрантов в
страну. Однако страны СНГ не вошли в данную систему, и между ними и
другими странами Европы, а также между странами данного региона
существует очень мало соглашений о реадмиссии. Как правило, в основе
соглашения о реадмиссии лежит договоренность о том, что договаривающиеся
стороны обязуются принимать обратно своих граждан, которые нелегально
проникли или пребывали на территории другой договаривающейся стороны.
Подобное обязательство может также распространяться на лиц без
гражданства и граждан третьих стран. Следует учитывать то, что заключение
соглашений о реадмиссии дает возможность взаимных уступок, когда
соглашения о реадмиссии увязываются с отменой визового режима, что также
может быть в интересах стороны, принимающей лиц в порядке реадмиссии.
На заседании Европейского Совета в Тампере подчеркивалось, что
сотрудничество со странами происхождения и транзита станет ключевым
элементом во внешней политике ЕС в области миграции. На заседании в
Севилье в июне 2002 года Европейский Совет призвал к тому, чтобы «в
будущем любое сотрудничество, объединение или равное этому соглашение,
заключенное Европейским Союзом или Европейским Сообществом с любой
страной, включало в себя пункт о совместном управлении потоками миграции
и об обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции.»"399
Необходимо также добиваться практического исполнения заключенных
соглашений о реадмиссии, например, посредством принятия рабочих
процедур и назначения координаторов в национальных государственных
органах.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между
Европейской Комиссией и государствами-членами ЕС и Казахстаном400,
которое вступило в силу 1 июля 1999 года, включает в себя пункт о
предотвращении «нелегальной иммиграции и нахождения физических лиц - их
граждан
на их соответствующих территориях с учетом принципа и
практики реадмиссии». Далее соглашением предусматривается, что другие
совместные усилия по предотвращению и борьбе с нелегальной миграцией с
учетом принципа и практики реадмиссии будут рассматриваться Советом по
сотрудничеству.
398
Миграционная полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса
на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.
399
400
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года
http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_kazakhstan.pdf
168
а. Правовая база
С января 2005 года Казахстан участвует в процессе переговоров с Турцией о
заключении соглашения о реадмиссии.401 Переговоры о подобном соглашении
также велись между Казахстаном и Россией. В настоящее время Казахстан
ведет переговоры о заключении соглашения о реадмиссии со Швейцарией,
Литвой и другими странами.402 Соглашение о реадмиссии было подписано с
Польшей, но еще не ратифицировано.403
б. Институциональная база
По данным Консульского Управления Министерства иностранных дел, в
ближайшем будущем за выполнение соглашений о реадмиссии будет нести
ответственность
Департамент
миграционной
полиции
Министерства
404
внутренних дел.
401
http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc05/EDOC10445.htm
402
Консульское управление МИД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского
Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
403
Миграционная полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса
на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года
404
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6
апреля 2005 года
169
6. КЫРГЫЗСТАН
6.1. Общая информация327
Столица:
Площадь:
Население:
Языки:
Президент:
Глава
Правительства:
Форма правления:
Этнические группы:
Основные религии:
Валюта
ВВП (на душу
населения)
327
Бишкек
Общая: 198,500 кв.км (вода: 7200 кв.км, суша: 191300
кв.км)
5 081 429 человек (по оценкам на июль 2004 года)
Кыргызский – государственный язык, русский –
официальный язык
Примечание: в декабре 2001 г. внесены изменения в
Конституция КР и русский язык получил статус
официального, который наряду с государственным
используется в сфере государственного управления,
законодательства и судопроизводства.
Курманбек Бакиев (с июля 2005 г.)
Премьер-министр Феликс Кулов (с 1 сентября 2005 г.)
Республика
Кыргызы 64,9%, узбеки 13,8%, русские 12,5%, дунганы
1,1%, украинцы 1%, уйгуры 1%, другие группы 5,7% (по
переписи населения 1999 г.)
Мусульманство 75%, русское православие 20%, другие
5%
Кыргызский сом
Паритет покупательной силы – 1600 долларов США
(на 2003 г.)
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kg.html - 2004-06-29
170
Кыргызстан стал независимым государством после распада Советского Союза
в 1991 году и вступил в ООН405. Кыргызстан расположен в Центральной Азии, к
западу от Китая. Общая протяженность границ страны составляет 3878 км.
Кыргызстан граничит с Китаем (858 км), Казахстаном (1051 км), Таджикистаном
(870 км) и Узбекистаном (1099 км).
Президент избирается народным голосованием на пятилетний срок. Премьерминистр назначается президентом. В феврале-марте 2005 года в результате
широкомасштабных демонстраций по всей стране, Президент Аскар Акаев,
правивший страной с 1990 года, был смещен со своей должности.
Последовавшие в июле 2005 года президентские выборы закончились
убедительной победой бывшего премьер-министра Курманбека Бакиева.
В первые годы после обретения страной независимости, Президент Акаев был
всецело привержен процессу реформ. Однако, несмотря на поддержку
крупных западных доноров, в том числе и Международного Валютного Фонда
(МВФ), Кыргызстан с самого начала столкнулся с серьезными экономическими
трудностями, которые главным образом связывались с распадом прежних
торгово-экономических связей на постсоветском пространстве, что
значительно затруднило плавный переход республики к рыночной экономике.
Новая Конституция была принята Парламентом страны в мае 1993 года.
Однако в 1994 году Парламенту не удалось обеспечить кворум на своей
последней до завершения срока полномочий (февраль 1995 года) плановой
сессии. Многие обвинили бывшего президента Акаева в том, что
бойкотирование сессии со стороны большинства депутатов было делом его
рук. В октябре 1994 года в стране был проведен референдум, в рамках
которого было предложено внести две поправки в Конституцию. Первая
поправка предусматривала возможность внесения изменений в Конституцию
путем референдума, а вторая – создание двухпалатного парламента –
Жогорку-Кенеша. Процесс совершенствования Конституции будет продолжен
новым руководством республики.
Разрозненная оппозиция, сформировавшаяся в основном на юге страны,
выступила с обещаниями создать коалицию и единым фронтом выступить
против всех связанных с правительством партий на выборах 2005 года. Таким
образом, выборы состоялись в достаточно напряженной обстановке, в
особенности, на юге страны. На парламентских выборах 27 февраля 2005 года
и 13 марта 2005 года были зафиксированы серьезные нарушения, - хотя и в
меньшей степени, чем на выборах 2000 года, что привело к эскалации
напряженности на юге Кыргызстана, которая выразилась в недовольстве
проводимой А. Акаевым социально-экономической политикой, в результате
которой в республики сложился высокий уровень безработицы и бедности, что
и явилось основной причиной народных волнений в марте 2005 года.
Со сменой власти в марте 2005 года цель, выдвинутая оппозицией, была
достигнута. Новым Президентом страны является бывший премьер-министр
К. Бакиев, который 10 июля 2005 года одержал победу на президентских
выборах. Новым министром иностранных дел стала Роза Отунбаева, которая и
ранее занимала этот пост407.
405
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
407
Там же.
171
Экономика
Кыргызстан – это горная страна, экономика которой преимущественно
основывается на сельскохозяйственном производстве. Основными товарами
сельскохозяйственного производства являются хлопок, табак, шерсть и мясо,
однако на экспорт из них вывозятся лишь табак и хлопок. Основными
экспортными промышленными товарами являются золото, ртуть, уран,
природный газ и электроэнергия. Кыргызстан добился заметного прогресса в
плане осуществления рыночных реформ - в частности, совершенствования
системы регулирования и проведения земельной реформы. Кыргызстан стал
первым из государств СНГ, принятым во Всемирную Торговую Организацию
(ВТО). Уровень инфляции в стране постепенно снизился до 7% в 2001 году,
2,1% в 2002 году и 4% в 2003 году. Многие из государственных предприятий
были приватизированы. После распада Советского Союза в декабре 1991 года
в стране наблюдался резкий спад производства, что привело к значительному
повышению уровня бедности населения. Среди основных задач, стоявших
перед
страной,
следует
отметить:
приватизацию
государственных
предприятий, расширение и укрепление демократии и политических свобод,
межэтнические отношения и борьбу с терроризмом. С середины 1995 года
начался подъем производства и рост экспорта. Кыргызстан осуществляет
относительно либеральную экономическую политику. Спад производства на
Кумторском золотодобывающем руднике привел к снижению ВВП на 0,5% в
2002, однако уже в 2003 темпы роста ВВП вновь составили 6%. Правительство
последовательно
осуществляет
меры
к
эффективному
контролю
значительного бюджетного дефицита и намеревается снизить дефицит до
4,4% от ВВП в 2004 году. Правительство страны и международные
финансовые учреждения осуществляют среднесрочную стратегию снижения
уровня бедности и достижения экономического роста. Залогом будущего роста
является дальнейшая реструктуризация отечественного производства и успех
в привлечении иностранных инвестиций.408
408
Справочник ЦРУ «Страны мира» - Кыргызстан
- http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kg.html - 2004-06-29
172
6.2. Обзор миграционной системы
6.2.1. Регулярная миграция
Трудовая миграция
Одной из наиболее сложных проблем для Кыргызстана являются стихийные
миграционные потоки в Российскую Федерацию, Казахстан, а также в
европейские страны. Отсутствие возможности трудоустройства в республике
обусловило возросшие масштабы внешней трудовой миграции. Утечка
квалифицированных и опытных кадров представляет собой серьезную
проблему. Однако подавляющее большинство трудовых мигрантов
составляют трудовые мигранты, а также малоквалифицированные рабочие,
работающие на стройках и на сборе хлопка и табака. Кыргызстан, имеющий
300 000 трудящихся-мигрантов за пределами страны, желал бы легализовать
статус своих нелегальных трудовых мигрантов в России и обеспечить для них
социальные права и помощь. Кыргызстан также постепенно становится
страной назначения для нелегальных трудящихся-мигрантов из Узбекистана и
Таджикистана, поскольку уровень жизни в этих странах значительно ниже, чем
в Кыргызстане.410
В 1996 году Кыргызстан и Россия подписали соглашение о деятельности
трудящихся- мигрантов и их социальной защите. Новый Протокол
предусматривает внесение ряда поправок и изменений в действующее
соглашение, которые должны облегчить процедуру регистрации трудовых
мигрантов и будут способствовать их легализации в стране назначения –
России. Указанные поправки к соглашению предусматривают возможность
государственной регистрации граждан в качестве индивидуальных
предпринимателей без образования юридического лица, которая
будет
осуществляться независимо от их срока пребывания на территории
принимающего государства, освобождение российских работодателей от
уплаты страховых сборов на возвращение кыргызских трудовых мигрантов.
Каждый работодатель в России обязан был заплатить за каждого нанятого им
на работу трудового мигранта гарантийный сбор в размере стоимости
авиабилета в страну происхождения данного мигранта. В настоящее время
данный Протокол ратифицирован Кыргызстаном и находится на рассмотрении
российской стороны411.
Официальной статистики относительно числа трудящихся-мигрантов из
Кыргызстана, работающих за пределами страны, не имеется, однако согласно
некоторым оценкам число трудовых мигрантов – кыргызов в России
колеблется от 300 000 до 500 000 человек, в зависимости от сезонных
факторов, увеличиваясь в сезон строительных работ и уменьшаясь с
наступлением зимы. Россия, говоря образно, играет роль своего рода буфера,
обеспечивая работой трудовых мигрантов, которые при отсутствии подобной
возможности оказались бы без работы. В случае, если бы этим 300 000
человек пришлось бы вернуться в Кыргызстан, это бы серьезно обострило и
410
Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года
411
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
173
так напряженную ситуацию на рынке труда на их родине и привело бы к
гуманитарному кризису.412
Основной причиной трудовой миграции из Кыргызстана является отсутствие
возможностей трудоустройства в стране. По некоторым оценкам, каждый
трудовой мигрант, работающий за пределами страны, обеспечивает в среднем
4-5 человек дома - в Кыргызстане.413
Регистрация
Иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Кыргызстан
на срок более 5-ти дней, в соответствии с Законом «О внешней миграции»,
обязаны зарегистрироваться в Министерстве иностранных дел и его
территориальных подразделениях, Министерстве внутренних дел и его
территориальных подразделениях, а также в гостинице. Ниже будут указаны
страны, для граждан которых предусмотрена упрощенная процедура, либо
частично или полностью безвизовый режим въезда и пребывания в
Кыргызстане.
В случае необходимости, Министерство иностранных дел Кыргызской
Республики
по
просьбе
дипломатических
миссий
и
консульских
представительств, а также иностранных или иных принимающих организаций,
производит регистрацию паспортов государственных и общественных
деятелей иностранных государств, а также членов их семей, прибывающих в
Кыргызскую Республику.415
Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие действительную
въездную визу, имеют право въезда в страну, за исключением случаев,
предусмотренных в Статье 7, Закона «О внешней миграции», если иное не
предусмотрено иностранными договорами Кыргызской Республики.
Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в
Кыргызскую Республику на постоянное или временное жительство,
предоставляется право въезда и пребывания в стране на основании визы и
временного либо постоянного вида на жительство, выданного в соответствии с
установленными процедурами Кыргызской Республики.
Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Кыргызской
Республике, могут обратиться с заявлением о продлении срока действия визы,
в Главное управление консульской службы Министерства иностранных дел
или в Управление паспортно-визовой работы Министерства внутренних дел.
Последнее также предоставляет временные и постоянные виды на
жительство. Разрешения на трудоустройство выдает Департамент
миграционной службы при МИД Кыргызской Республики416.
Граждане следующих государств, имеющие национальные паспорта, могут на
основании личного ходатайства получить визу на въезд в Кыргызстан на срок
до одного месяца в зарубежных миссиях или консульских представительствах
412
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
413
Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года
415
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции
416
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
174
внутри республики и освобождаются от обязанности регистрации в
правоохранительных органах страны: Австралия, Австрия, Бельгия,
Великобритания, Германия, Греция, Дания, Израиль, Ирландия, Исландия,
Испания, Италия, Канада, Кипр, Корейская Республика, Лихтенштейн,
Люксембург, Мальта, Монако, Нидерланды, Норвегия, Новая Зеландия,
Португалия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция.
a. Правовая база
Согласно Закону «О внешней миграции» (принят 17 июля 2000 года),
регулирование внешней миграции в Кыргызстане основывается на следующих
принципах:
•
Обеспечение гарантируемого Конституцией Кыргызской Республики права
свободного выбора места жительства, свободы труда, свободы в выборе
профессии и свободы передвижения;
•
Недопустимость какой-либо дискриминации и посягательства на права и
свободы по причине этнического происхождения, пола, расовой
принадлежности, национальности, языка, вероисповедания, политических
или религиозных убеждений или иных причин;
•
Приведение законодательства Кыргызской Республики в соответствие с
международно-правовыми стандартами и международными договорами
Кыргызской Республики в области миграции;
•
Предотвращение спонтанной и нерегулируемой миграции посредством
реализации программ прогнозирования потенциальной миграции и
регулирования направления миграционных потоков, связанных с
изменениями
социально-экономической
и
социально-политической
ситуации;
•
Участие соответствующих государственных структур в регулировании
миграции;
•
Уважение к законодательству Кыргызской Республики и его соблюдение
мигрантами.417
Правовая база для регулирования миграции включает также ряд, принятых
относительно недавно законодательных актов, в частности:
•
Указ Президента Кыргызской Республики от 28 апреля 2000 года «Об
утверждении
Концепции
государственной
демографической
и
миграционной политики Кыргызской Республики»;
•
Указ Президента Кыргызской Республики от 30 апреля 2004 года «Об
утверждении Концепции государственной миграционной политики
Кыргызской Республики»;
•
Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции» от 17 июля 2000
года;
417
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции
175
•
Постановление Правительства Кыргызской Республики от 10 августа 2000
года «Об утверждении государственной политики в области мер,
направленных на стабилизацию миграционных процессов в Кыргызской
Республике»;
•
Постановление Правительства Кыргызской Республики от 12 октября 2001
года «Об утверждении Регламента о порядке осуществления трудовой
деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства на
территории Кыргызской Республики;
•
Регламент о порядке деятельности физических и юридических лиц в
Кыргызской Республике, занимающихся трудоустройством граждан
Кыргызской Республики за рубежом, и правил об условиях уплаты и
размерах гарантийных взносов для возвращения в страны происхождения
иностранных работников и трудовых мигрантов – граждан Кыргызской
Республики».418
б. Институциональная база
Государственным органом, ответственным за выработку государственной
политики в области миграции, является Департамент миграционной службы
при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики, который был
преобразован по указу Президента Кыргызской Республики 28 декабря 2000
года. В состав Департамента миграционной службы входит четыре отдела:
Отдел по делам беженцев, Отдел миграционной политики, Отдел трудовой
миграции и Отдел по делам соотечественников и переселенцев, штатной
численностью 27 человек, плюс Северное и Южное региональное управление
численностью по 10 сотрудников419.
На Департамент возложены следующие основные задачи:
•
Координация деятельности органов государственного управления
Кыргызской Республики в области миграции населения в соответствии с
законодательством Кыргызской Республики;
•
Участие в выработке и осуществлении государственной миграционной
политики Кыргызской Республики;
•
Подготовка предложений по разработке законодательства Кыргызской
Республики в области миграции, в том числе предложений по заключению,
присоединению,
изменению,
прекращению
и
приостановлению
международных соглашений в области миграции;
•
Защита прав беженцев в соответствии с нормами международного права и
законодательством Кыргызской Республики;
418
Департамент миграционной службы МИД КР14. 6. 2005
419
Там же.
176
•
Сотрудничество
с
международными
организациями
государствами по вопросам миграции и беженцев.420
и
другими
Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при
Правительстве Кыргызской Республики421 (Далее – Государственное
агентство) было создано Указом Президента Кыргызской Республики «О
создании Государственного агентства информационных ресурсов и технологий
при Правительстве Кыргызской Республики» от 21 ноября 2003 года № 377.
Данным Указом Президента также утверждена концепция «создания и
развития базовых автоматизированных государственных информационных
ресурсов
Кыргызской
Республики»,
которая
определила
основные
стратегические направления, цели и задачи деятельности Государственного
агентства. Реализация данной Концепции обеспечит необходимую платформу
для перехода Кыргызской Республики к обществу информационного типа и
последующей интеграции в мировое сообщество, и позволит создать
предпосылки к достижению цели по формированию и обслуживанию единых
государственных
информационных
ресурсов,
а
также
реализации
государственной политики по совершенствованию системы оборота
документов государственного значения.
Основной целью Государственного агентства является обеспечение
формирования и обслуживания единых государственных информационных
ресурсов, совершенствование системы оборота документов государственного
значения,
всесторонняя
поддержка
строительства
национальной
информационной инфраструктуры.
Для достижения указанных целей требуется осуществление следующих
действий:
•
Формирование и ведение ГРН (Государственный регистр населения);
•
Формирование и ведение ГРПЕ (Государственный регистр правовых
единиц);
•
Формирование и ведение ГРТ (Государственный регистр транспорта);
•
Изготовление и выдача персонифицированных документов и документов,
удостоверяющих личность.
Указанные
действия
должны
осуществляться
путем
создания
автоматизированной системы формирования и ведения государственных
регистров, основанной на
использовании
современных передовых
информационных технологий.
Создание указанной системы должно обеспечить автоматизированное
ведение
всех
государственных
регистров,
являющихся
базовыми
компонентами
Национальной
информационной
системы
Кыргызской
Республики, а также автоматизированное управление бизнес-процессами
420
Кыргызстан, Департамент миграционной службы
421
Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики,
14.06.2005
177
изготовления и выдачи персонифицированных
Государственных регистров.
документов
на
основе
Разработка и внедрение информационной системы автоматизации
персонифицированных документов (аттестаты о среднем образовании,
дипломы, паспорт гражданина Кыргызской Республики и др.), позволит
сформировать центральное хранилище данных Государственного регистра
населения, которое предоставит доступ министерствам и ведомствам,
осуществляющим функции миграционного, пограничного, таможенного
контроля, правоохранительным органам и др. к достоверным данным по
населению в режиме реального времени.
В настоящее время основное внимание сосредоточено на совершенствовании
процесса изготовления и выдачи документов, имеющих государственную
важность (документов, удостоверяющих личность; дипломов и свидетельств
об окончании учебных заведений; государственных регистрационных
сертификатов и т.д.).
Одной из первоочередных задач, поставленных перед Государственным
агентством было реформирование паспортной системы Кыргызской
Республики и введение паспортов гражданина Кыргызской Республики нового
образца.
В рамках проводимой модернизации паспортной системы Кыргызской
Республики Государственное агентство заключило Контракт сроком на 5 лет с
победителем тендера – молдавским Государственным предприятием
«Регистру» на реализацию инвестиционного проекта, по отношению к
национальным паспортам, отвечающие мировым стандартам. В перспективе
Государственное агентство в ближайшие 5 лет выдаст 2,5 миллионов
паспортов граждан Кыргызской Республики (внутренние паспорта), а также 625
000
общегражданских
паспортов
граждан
Кыргызской
Республики
(заграничные паспорта).
Образцы общегражданского паспорта гражданина Кыргызской Республики
образца 2004 года (заграничный паспорт) через Министерство иностранных
дел Кыргызской Республики и его дипломатические представительства были
направлены в более чем 160 стран мира для легализации, и с 1 декабря 2004
года признаны в качестве официального документа для въезда. На
сегодняшний день, ни одна из стран, получивших образцы общегражданского
паспорта Кыргызской Республики, не высказала каких-либо претензий,
связанных с качеством паспортов граждан Кыргызской Республики нового
образца. Начиная с 1 марта 2005 года, некоторые посольства иностранных
государств, аккредитованные в стране, например, Посольство Соединенных
Штатов Америки, начало для выдачи виз принимать только новые кыргызские
паспорта образца 2004 года, которые считаются наиболее защищенными
среди всех паспортов стран СНГ с точки зрения фальсификации.
В целях реализации паспортного проекта с 31 января 2005 года
Государственное агентство начало оформление и выдачу общегражданских
паспортов гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года. Обмен
паспортов не будет носить обязательного характера, и старые паспорта могут
быть заменены на новые. Проверка гражданства в настоящее время
осуществляется Министерством внутренних дел, на которое традиционно
178
возлагался контроль за деятельностью паспортных подразделений. Часть из
функций МВД в ближайшем будущем также предполагается передать
Государственному агентству, что в полной мере будет способствовать
претворению вышеназванной политики в жизнь и обеспечит наличие в стране
централизованного ведомства по регистрации населения страны.
Каждый гражданин Кыргызской Республики имеет право на получение
паспорта, при этом новая система изготовления и выдачи паспорта не
допускает незаконного получения паспортов лицами, совершившими какиелибо правонарушения. Заявления граждан на получение паспортов
рассматриваются органами внутренних дел и службой национальной
безопасности.
Кыргызская Республика является одним из первых среди государств СНГ,
осуществляющим шаги по модернизации паспортной системы и создания
государственных информационных ресурсов.
6.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.
В октябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение «О
безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ»
(Бишкекское соглашение).422 Однако, в июле 1999 года Туркменистан
денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем
приостановил и Узбекистан.423 В целом, можно отметить, что с 1992 года
внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и
многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не
всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ.
В итоге в настоящее время Бишкекское соглашение распространяется только
на граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы
и Таджикистана.
Начиная с мая 2005 года граждане государств-членов ЕврАзЭС (Беларусь,
Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан) могут передвигаться в
пределах этих стран без виз, однако при этом они должны иметь при себе
заграничные паспорта.
Кыргызская Республика проводит либеральную визовую политику и стремится
открыть свои границы для привлечения инвестиций и развития туризма. В
связи с этим в стране действует упрощенная процедура предоставления виз
для граждан большинства развитых государств Запада. Так, например,
граждане 15-ти «старых» государств-членов Европейского Союза, а также
Кореи, Лихтенштейна, Норвегии, Новой Зеландии, Австралии, США и ряда
других стран могут получить визу на срок до одного месяца на границе, и при
этом они освобождены от обязательства зарегистрироваться по прибытии в
страну. Такая практика не имеет аналогов в странах СНГ. В отношении
422
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
423
Там же.
179
представителей дипломатического корпуса большинства из указанных стран
действует безвизовый режим.
Виза для въезда в Кыргызстан может быть получена в дипломатических
представительствах Кыргызской Республики за рубежом. В случае отсутствия
дипломатического представительства Кыргызской Республики в той или иной
конкретной стране, виза в Кыргызскую Республику может быть получена через
дипломатическое представительство Республики Казахстан на основании
соответствующих двусторонних соглашений.
Дипломатическая виза выдается владельцам дипломатических паспортов на
основании ходатайств министерств иностранных дел соответствующих
иностранных государств, международных организаций и иностранных
дипломатических миссий при подаче соответствующего заявления на
получение визы.
Служебная виза выдается владельцам служебных паспортов на основании
ходатайств министерств иностранных дел соответствующих иностранных
государств, международных организаций и иностранных дипломатических
миссий при подаче соответствующего заявления на получение визы.
Обычная виза выдается лицам, прибывающим в страну в деловых целях на
срок до одного года. Указанная виза может быть продлена на срок, не
превышающий 5-ти лет, причем продление визы производится ежегодно. Для
получения обычной визы необходимо подать соответствующее заявление, к
которому должно быть приложено приглашение от принимающей стороны, а
также паспорт или иной проездной документ.
Рабочая виза выдается лицам, прибывающим в Кыргызскую Республику на
срок до одного года. Для получения указанной визы, необходимо представить
письменное приглашение от принимающей стороны, паспорт или иной
проездной документ, заявление на получение визы, разрешение от
Департамента миграционной службы при Министерстве иностранных дел на
осуществление трудовой деятельности на территории Кыргызской Республики.
Инвестиционная
виза
выдается
инвесторам,
имеющим
намерение
осуществлять инвестиционную деятельность на территории Кыргызской
Республики. Для получения указанной визы необходимо представить паспорт
или иной проездной документ, заявление на получение визы, а также
письменное представление от Государственного Комитета Кыргызской
Республики по управлению государственной собственностью и привлечению
иностранных инвестиций. На первоначальном этапе въезд иностранных
инвесторов в Кыргызскую Республику может быть обеспечен на основании
обычной визы. Инвестиционная виза выдается на срок от 1-го до 5-ти лет, в
зависимости от суммы, инвестированной на момент предоставления визы.
Туристическая виза выдается на срок до одного месяца, с возможностью ее
продления на срок до двух месяцев при наличии веских оснований. Для
получения туристической визы необходимо представить личное заявление в
письменном виде, паспорт или иной проездной документ, а также заявление
на получение визы.
180
Транзитная виза выдается на срок не более 5-ти дней. Для получения
указанной визы необходимо представить личное заявление, к которому
должен быть приложен билет для проезда
и въездная виза страны
назначения, а также заявление на получение визы.
В случае, если заявителю, имеющему действительную визу, отказано во
въезде в страну, он (она) должны быть письменно уведомлены об отказе
уполномоченным государственным органом, принявшим данное решение.
Заявитель имеет право обжаловать данное решение в соответствии с
законодательством Кыргызской Республики. При въезде на территорию
Кыргызской Республики иностранный гражданин или лицо без гражданства
обязаны пройти иммиграционный контроль. Правительство Кыргызской
Республики
утверждает
Положение
об
иммиграционном
контроле.
Процедурные требования в отношении пересечения границы Кыргызской
Республики
регулируются
законом
Кыргызской
Республики
«О
государственной границе», а также международными соглашениями,
подписанными Кыргызской Республикой.424
Граждане следующих государств, имеющие выданные этими государствами
паспорта
любой категории при въезде в Кыргызскую Республику
освобождаются от визовых обязательств в течение всего срока пребывания в
стране: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Босния-Герцеговина,
Грузия, Казахстан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Куба,
Македония, Малайзия (на срок до одного месяца, прибывающие в служебных
целях или в качестве туристов), Молдова, Монголия (на срок до трех месяцев),
Польша, Российская Федерация, Румыния, Словакия, Словения, Вьетнам,
Таджикистан, Турция (на срок до одного месяца), Украина, Хорватия, Чешская
Республика, Сербия и Черногория, а также Япония.
Отмечается, что Кыргызстан рассматривает вопрос о введении визовых
обязательств для граждан Польши и Чешской Республики, а также других
государств – членов Европейского Союза, поскольку этим странам в свою
очередь пришлось изменить собственную визовую политику в отношении
стран бывшего Советского Союза перед вступлением в ЕС в 2004 году.425
a. Правовая база
Визовый режим Кыргызской Республики определяется Законом Кыргызской
Республики "О внешней миграции", принятым 17 июля 2000 года. В Статье 6
указанного закона содержатся требования, касающиеся разрешения на въезд
иностранных граждан и лиц без гражданства в Кыргызскую Республику, их
пребывания в Кыргызской Республике и выезда из Кыргызской Республики.
б. Институциональная база
Заявления на получение визы подаются в Главное управление консульской
службы Министерства иностранных дел. На Министерство иностранных дел
возложена общая ответственность за выдачу въездных виз в Кыргызскую
Республику.
424
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции
425
Экспертная миссия МЦРМП в Кыргызстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 1417 марта 2005 г.
181
В настоящее время в странах, где нет официальных дипломатических
представительств Кыргызской Республики, используются услуги почетных
консулов. В настоящее время компетентные органы Кыргызстана ведут
переговоры с соответствующими структурами Российской Федерации о
возможности выполнения российскими официальными представительствами
консульских функций в тех странах, где у Кыргызстана нет своих
представительств.
6.2.3. Управление границей
Граница с Китаем (1084 км) является единственной внешней границей
Кыргызстана, существовавшей в советский период и после распада
Советского Союза. После 1991 года на всем пространстве СНГ идет
медленный и сложный процесс демаркации и делимитации старых внутренних
административных границ и их преобразования в государственные границы.
Для решения указанного вопроса с Таджикистаном было заключено
соответствующее соглашение. Что же касается Узбекистана, то переговоры по
этому вопросу еще не завершены.
В последние годы проблемы управления границ и пограничного контроля
усугубились в связи с угрозой проникновения боевиков из Афганистана, а
также в связи с напряженностью на узбекско-кыргызской границе, некоторые
участки которой Узбекистан «укрепил» в 1999 году посредством мин.
a. Правовая база
Правовую основу деятельности Пограничной службы Кыргызстана и
функционирования системы управления границами в стране составляет целый
ряд законодательных и подзаконных актов и положений, начиная с
Конституции и Декрета о провозглашении независимости Кыргызской
Республики.
Основными
правовыми
актами
являются
закон
«О
государственной границе Кыргызской Республики» от 1999 года; закон «Об
обороне» от 1994 года; а также закон «О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Кыргызской Республики» от 1994 года.
Согласно Закону «О государственной границе», охрана государственных
границ является составной частью обороны границ. Охрана границ
представляет собой элемент системы безопасности и предусматривает
преодоление возникающих на государственной границе проблем, таких как
пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконного перемещения
экстремистов, международного терроризма, торговли людьми. Кроме того,
охрана границ предусматривает эффективное сотрудничество с таможенными
службами.
б. Институциональная база
Пограничная служба
Кыргызстана была создана в 2002 году (Указом
Президента от 31 августа 2002 г.). Пограничная служба может комплектовать
личный состав из числа персонала ряда структур (Министерство внутренних
дел, Служба национальной безопасности). До июня 2005 г. она находилась в
182
непосредственном подчинении Правительства Кыргызской Республики и
поэтому была независимой от Министерства обороны и Министерства
внутренних дел. Указом Президента Кыргызской Республики К. Бакиева
Пограничная служба передана в состав Службы национальной безопасности
Кыргызской Республики426.
Охрана границ обеспечивается целым рядом компетентных органов, которые
имеют соответствующие функции и полномочия в этой области. Помимо
Президента (который является главнокомандующим вооруженными силами
страны) и Правительства, соответствующие полномочия предоставлены
Министерству иностранных дел (МИД), Службе национальной безопасности
(СНБ), Министерству обороны, Министерству внутренних дел (МВД),
Министерству транспорта и коммуникаций, Министерству сельского, водного
хозяйства и перерабатывающей промышленности, Департаменту таможенной
службы и Агентству по борьбе с наркотиками, которые осуществляют контроль
на государственной границе.
Задачи и обязанности различных структур, принимающих участие в
управлении границами, пока четко не разграничены. Координация
деятельности является существенным фактором, помогающим избежать
дублирования усилий и параллелизма в обязанностях. Данный подход должен
основываться на принципе эффективной реализации мероприятий в
существующих правовых рамках. Для адекватного реагирования на вызовы
современного преступного мира, целесообразным представляется выработка
общей концепции управления границами в Центральной Азии. Данная
концепция
послужит
обеспечению
большей
степени
соответствия
деятельности государств Центральной Азии существующим международным
стандартам в области безопасности, сотрудничества и расширению
взаимодействия для активизации механизмов регионального сотрудничества.
Для обеспечения механизмов эффективного обмена информацией в
настоящее
время
Пограничная
служба
подключена
к
Единой
межведомственной информационной сети по контролю за въездом,
пребыванием и выездом иностранных граждан в Кыргызской Республике
(ЕМИС), также планируется её подключение к базе данных Государственного
Агентства информационных ресурсов и технологий.
6.2.4. Нерегулярная миграция
В настоящее время в силу ряда обстоятельств, принято считать, что в
международной
миграции
значительны
объемы
«незаконной»
или
«нелегальной» миграции. Достоверные данные о её масштабах отсутствуют,
поэтому приводимые в некоторых источниках данные и цифры следует
рассматривать лишь как относительные показатели феномена нелегальной
миграции. Поскольку нелегальная миграция – явление скрытого характера, это
означает, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально,
тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных
статистических учетах.427 Другая проблема относительно численного
426
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
427
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
183
определения нелегальной миграции заключается в том, что не существует
общепринятой дефиниции нелегальной или нерегулируемой миграции. Термин
«нелегальный» по отношению к миграционным движениям используется для
описания целого ряда явлений, как-то: операции по контрабанде людей,
самостийные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране
после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной
работы, где «нелегальность» проявляется уже после вполне легального
въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как
«отсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные»428, что
достаточно ограничивает точную оценку численных параметров нелегальной
миграции.
В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств – членов Содружества
Независимых Государств по борьбе против нелегальной миграции» от 6 марта
1998 года, страны – участницы договорились осуществлять совместные
усилия в области борьбы с нелегальной миграцией, в частности, в области
контроля миграционных процессов, регистрации нелегальных мигрантов и
нежелательных граждан иностранных государств, обмена соответствующими
данными, разработки механизма депортации, гармонизации соответствующих
национальных законодательств, более активной подготовки сотрудников,
работающих в данной сфере, обмена информацией относительно
национальных законодательств, законности и действительности документов,
визовых режимов с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации
соглашения оказался медленным и сложным. Первое организационное
совещание
Совместной
комиссии,
которая
будет
координировать
мероприятия, направленные на противодействие и предупреждение
нелегальной миграции согласно положений соглашения, состоялось в октябре
2004 года.
Кыргызстан является транзитной страной для нелегальных мигрантов из
Афганистана, Индии, Китая, Бангладеш, Пакистана, Шри-Ланки и, в некоторой
степени, африканских государств на их пути в Европу.429
Геополитическое местоположение Кыргызстана между Европой и Азией,
нестабильность в регионе, вооруженные конфликты, имевшие место в
Афганистане и Таджикистане – все это способствовало концентрации
нелегальных мигрантов в Кыргызстане. Нелегальные мигранты используют
территорию Кыргызстана в качестве транзитного коридора на пути в Россию и
далее – в Европу. Либеральная визовая политика, недостаточный контроль
над въездом и пребыванием иностранных граждан на территории страны, а
также безвизовый режим со странами СНГ являются факторами,
стимулирующими нелегальные миграционные потоки через территорию
Кыргызской Республики.
На китайском участке государственной границы Кыргызской Республики только
в течение первой половины 2003 года границу пересекли приблизительно
200 000 человек. В общей сложности было задержано 48 нарушителей
границы. Было выявлено 345 человек, не имевших надлежащим образом
оформленных документов.
В 2003 году кыргызские пограничники начали
428
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110
429
Ознакомительная миссия МЦРМП , 14-19 августа 2004 года
184
сотрудничать с пограничными службами Синьдзянь-Уйгурской Автономной
Области Китая.
Миграционная ситуация на границе с Таджикистаном осложнена наличием
двух таджикских анклавов на кыргызской территории. Жители данных районов
давно жалуются на неудобства, связанные с необходимостью проходить
проверку на многочисленных пограничных контрольно-пропускных пунктах, и
стремятся изыскать альтернативные коридоры, которые свяжут их с
Таджикистаном.
По данным местных органов власти, ежегодно в южные районы Кыргызстана
прибывает от 4 до 5 тысяч нелегальных трудовых мигрантов из Узбекистана,
занятых на сезонных работах. 430
За 2004 г. за грубое нарушение паспортно-визового режима и незаконного
пребывания на территории республики всего было задержано 249
иностранных граждан. На основании решения судебных органов были
депортированы 192 иностранных граждан, по отношению остальных были
приняты меры административного характера.
А за 1 квартал 2005 г. всего было задержано 23 иностранных граждан, из них:
3 граждан КНР, 16 – Бангладеш, 1 – Турции, 1 – Иордании и 2 – Республики
Узбекистан.
Часть указанных иностранных граждан, на основании решения судебных
органов были депортированы за пределы Кыргызской Республики, а именно: 2
– в Республику Узбекистан, 3 – КНР, 10 – Бангладеш , 1 – Иорданию, 1 –
Турцию, всего 17 иностранных гражданина. В отношении оставшихся 6
граждан Бангладеш принимаются меры по установлению личности.
В настоящее время совместно с правоохранительными органами
Таджикистана и России проводится работа по разоблачению международного
канала переправки граждан из стран Юго-Восточной Азии в страны Европы
через территорию Таджикистана, Кыргызстана, Казахстана и России.
Решение проблемы «нелегалов» в Кыргызской Республике, которая оказывает
заметное влияние на имидж республики (дополнительная нагрузка на
социальную инфраструктуру, межэтническая напряженность и т.д.) возможно
только в условиях тесной координации и взаимодействия министерств и
ведомств, создания законодательной, материальной и технической базы их
деятельности.
На сегодняшний день в республике отсутствуют места содержания для
нелегальных мигрантов, подлежащих административному выдворению и
возникают проблемы их содержания до момента выдворения.
Существует проблема создания сетей контрольно-пропускных пунктов,
осуществляющих миграционный контроль при пересечение государственной
границы с сопредельными государствами, необходимость улучшения их
обеспечения техническими средствами,
соответствующего финансового
обеспечения для проведения оперативных мероприятий, создания
430
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
185
оперативной и информационной системы, отсутствия необходимой
компьютерной техники (сканер, копировальный аппарат, подключение к сети
«Интернет» и т.д.).
Исходя из анализа административных правонарушений, совершенных
иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также учитывая
ужесточение штрафных санкций в отношении иностранцев государствами
СНГ, есть необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс об
административной ответственности в части ужесточения штрафных санкций за
нарушение законодательства о порядке пребывания на территории
республики.431
После изъятия у экстремистов нескольких фальшивых кыргызских паспортов,
США ужесточили правила въезда для граждан Кыргызстана. Граждане
Кыргызстана, отправляющиеся за границу, должны будут получить новые
заграничные паспорта, заявления на получение которых принимаются с
начала 2005 года. Часты случаи фальсификации именно кыргызских паспортов
образца 1994 года, что свидетельствуют о недостаточной степени их защиты.
В связи со сложностями изготовления новых паспортов и обеспечения ими
населения срок действия нынешних кыргызских паспортов продлен до 1 июля
2007 года, и их замена на паспорта нового образца будет производиться
постепенно. Как указывается в специальном докладе МОМ со ссылкой на
кыргызские службы безопасности, фальшивые кыргызские паспорта часто
изымаются у уйгурских сепаратистов, боевиков Исламского движения
Узбекистана и торговцев наркотиками. «В последнее время страна стала
транзитным коридором для преступников из зон вооруженных конфликтов, а
также т.н. третьих стран. Представители правоохранительных органов страны
ежегодно задерживают десятки граждан Китая, Турции, Афганистана,
Пакистана, Ирана, Вьетнама, Нигерии, Северной Кореи, Таджикистана,
Узбекистана, Шри-Ланки, и даже африканских государств».432
a. Правовая база
См. раздел «Правовая база» в главе «Регулярная миграция».
б. Институциональная база
Начиная с 2000 года, регулярно проводятся консультативные встречи и
рабочие совещания между представителями пограничных служб, консульских
учреждений, иммиграционной полиции и миграционных служб Кыргызской
Республики, Казахстана и Таджикистана. Итогом трех совещаний, прошедших
в 2003 году, стал проект Программы мероприятий по борьбе с нелегальной
миграцией и обеспечению прав мигрантов.
Как указывалось выше, данные по нелегальной миграции являются не всегда достоверными. Некоторое
представление о масштабах данного явления дает статистика о числе задержаний на границе и внутри
страны. Можно, в частности, привести данные, собранные МЦРМП в публикации «Ежегодник по вопросам
незаконной миграции, торговли и контрабанды людей в Центральной и Восточной Европе, 2003 г.»
431
Управление по связям с общественными формированиями МВД Кыргызской Республики, 14. 6. 2005
432
http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=206&history_back=true
186
Таблица.9 Число нарушителей границы по странам происхождения,
в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана
Граждане следующих
стран в 2003 году
Кыргызстан
Узбекистан
Казахстан
Российская
Федерация
Ирак
Турция
Иран
Таджикистан
Китай
Пакистан
Число нарушителей
границы в 2003 году
52
8
6
5
4
3
2
1
1
1
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Таблица.10 Число задержаний нелегальных мигрантов,
в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана, на пограничных пропускных
пунктах
Место задержания
Число задержаний в
2003 году
На автодорожных пропускных
13
пунктах
На
железнодорожных
45
пропускных пунктах
На зеленой границе
На морской границе
В аэропортах
78
Внутри страны
В других местах
Всего
136
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
187
Таблица.11 Число связанных с миграцией нарушений границ, в том
числе со стороны иностранцев и граждан Кыргызстана, по участкам
границы в 2003 году
Участок границы:
ВЪЕЗД:
ВЫЕЗД:
Название соседней
Число задержаний
Число задержаний
страны, на границе с
людей,
людей,
которой произошло
ВЪЕЗЖАЮЩИХ в
ВЫЕЗЖАЮЩИХ из
задержание
Кыргызстан, на
Кыргызстана, на
границе с этой
границе с этой
страной,
страной, 2003 год
2003 год
1. Аэропорт Манас
(Бишкек) и Аэропорт
Ош
2. Железнодорожный
пропускной пункт на
границе с
Казахстаном
3. Автодорожный
пропускной пункт на
границе с
Казахстаном
4. Автодорожный
пропускной пункт на
границе с Китаем
Общее число
задержаний на
границе с этой
страной
2003 год
49
18
67
7
36
43
2
6
8
3
0
3
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
Таблица.12 Число нелегальных мигрантов, проживающих в Кыргызстане
Конец 2002 года
1079
Конец 2003 года
1365
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
6.2.5. Убежище
Кыргызстан присоединился к Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951
года и прилагаемому к ней Протоколу 1967 года в 1996 году. В целом,
Кыргызстан нельзя считать страной назначения мигрантов; страна является
транзитной для нелегальных мигрантов, которых привлекает сюда достаточно
либеральная визовая политика. Имеющаяся в настоящее время в Кыргызстане
система предоставления убежища была создана при активной поддержке и
помощи со стороны УВКБ ООН.
Процедуры, связанные с предоставлением убежища, осуществляются
Департаментом миграционной службы при Министерстве иностранных дел.
Штат сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежища, составляет 6
человек.
В 2001 году в Кыргызстане находилось 9700 беженцев, в числе которых
главным образом были этнические кыргызы из Таджикистана (8400 человек) и
афганцы (850 человек). К концу года еще 400 ищущих убежища лиц разных
188
национальностей ожидали рассмотрения своих прошений о предоставлении
убежища. Этнические кыргызы – беженцы из Таджикистана – составили
приблизительно 95% всех беженцев, покинувших страну после начала
гражданской войны в 1992 году. По состоянию на 1 апреля 2005 года число
беженцев на территории Кыргызской Республики составляет 5542 чел., в том
числе, из Республики Таджикистан - 201 чел., Афганистана - 326 чел., Ирака
– 4 чел., Ирана – 5 чел., Сирии – 6 чел.433 Количество беженцев уменьшается
вследствие осуществляемого процесса натурализации. 434
После трагических событий 11 сентября 2001 года отношение кыргызов к
лицам афганского происхождения, ищущим убежища, изменилось. Сотрудники
милиции неоднократно задерживали их, подозревая в причастности к
исламским экстремистам, даже несмотря на то, что некоторые из задержанных
имели статус беженцев.
Таким образом, в 2002 году ищущие убежища афганцы столкнулись с целым
рядом серьезных препятствий к получению политического убежища в
Кыргызстане. Согласно данным УВКБ ООН, ищущие убежища афганцы, не
имеющие при себе документов, до 2002 года не имели возможности
обжаловать решения по поданным ими прошениям о предоставлении
убежища, поскольку кыргызские суды не принимали ходатайств об
обжаловании от лиц, не имеющих документов. В силу правовой
неопределенности своего статуса эти лица оказались в весьма уязвимом
положении, испытывая произвол со стороны полицейских. Это связано с тем,
что до принятия Закона КР «О беженцах» от 25 марта 2002 г. прием
ходатайств о предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской
Республики со стороны ДМС осуществлялся при наличии документов,
удостоверяющих личность, что исключало возможность обжалования в
судебных органах решения ДМС по данной категории лиц, поскольку
ходатайства лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, ДМС не
принимались и, соответственно, какие-либо решения по ним не выносились.
После принятия вышеуказанного Закона ДМС начал принимать ходатайства о
предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской Республики у лиц,
не имеющих документов, удостоверяющих личность, что означает выдачу
данным лицам соответствующих документов, удостоверяющих личность лица,
подавшего ходатайство о признании беженцем. Данные документы, в случае
обжалования отрицательного решения ДМС, принимались судебными
органами как документы, удостоверяющие личность.
Ситуация изменилась с 2002 года и ходатайствующим, которым ранее было
отказано в предоставлении статуса беженцам, была предоставлена
возможность обжаловать данные решения в судах различной инстанции,
вплоть до Верховного Суда435. Постепенно ситуация так или иначе
разрядилась, и в настоящее время УВКБ ООН занимается организаций
переселения. В 2004 году УВКБ ООН оказало содействие в переселении 425
афганцев, главным образом в Канаду. По данным УВКБ ООН, к концу 2004
433
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
434
В 2004 году 1063 таджикских беженцев получили кыргызское гражданство, УВКБ ООН, годовой отчет по КР за 2004 год
435
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
189
года на территории Кыргызстана находилось лишь 258 афганских граждан,
ищущих убежища/беженцев.436
Чеченцы впервые оказались в Кыргызстане в 1940-е годы, когда по приказу
Сталина практически все чеченцы были депортированы в Центральную Азию,
главным образом в Казахстан. В 1980-е годы большинство из них вернулись в
Чечню, а когда в 1996 году началась война, некоторые из них вернулись в
Кыргызстан. То же произошло и в 1999 году. Поскольку вторая кампания не
была квалифицирована как ситуация войны и рассматривалась как кампания
по борьбе с терроризмом, чеченцы, бежавшие из зоны военных операций,
проводимых российскими военными, не были квалифицированы российским
правительством как лица, перемещенные внутри государства. Соответственно
и правительство Кыргызстана, руководствуясь намерением сохранить хорошие
отношения с Россией, не стало рассматривать дела по принципу безопасной
третьей страны и предоставлять статус беженцев чеченцам. Правительство
имеет негласное соглашение с УВКБ ООН: политическое убежище чеченцам
не предоставляется, однако УВКБ ООН разрешено заниматься организацией
переселения лиц, которых оно берет под свою защиту.
Хотя прошения о предоставлении убежища в Кыргызстане были поданы
небольшим числом этнических уйгуров из Китая, их положение остается для
УВКБ ООН предметом озабоченности. Учитывая двусторонние соглашения,
заключенные с Китаем, кыргызские власти не предоставляют статуса беженцев
уйгурам из Китая. По этой причине, УВКБ ООН рассматривает отдельно
заявления о предоставлении убежища, поданные уйгурами, и старается
обеспечить переселение за пределы региона для тех из заявителей, которых
организация признает беженцами. В 2004 году им зарегистрированы 4 человека
как беженцы, а 8 человек - как лица, ищущие убежища. Известны единичные
случаи депортации.437
Лица, прошение которых о предоставлении убежища отклоняются, должны
быть выдворены, однако правительство не располагает финансовыми
средствами для осуществления выдворения. Осуществляются мероприятия по
организации добровольного возвращения, которое финансируется со стороны
МОМ и/или УВКБ ООН. Перспектива получить денежную компенсацию
является фактором, стимулирующим чеченцев добровольно возвращаться в
Чечню.
В ночь с 13 по 14 мая текущего года, вследствие происшедших в Андижане
(Узбекистан) событий, на участке Тешик - Таш перешли границу Кыргызстана
более 500 узбекских граждан. В середине мая 2005 г. численность узбекских
беженцев составляло 469 человек и все они были регистрырованны как
искатели убежижа.438
a. Правовая база
Закон Кыргызской Республики «О беженцах», принятый 25 марта 2002 года,
определяет процедуру подачи прошения о предоставлении убежища, а также
права, предоставляемые лицам, получающим статус беженца. Положения
436
Годовой отчет УВКБ ООН, 2004 год, Бишкек
437
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
438
Там же.
190
закона соответствуют требованиям Конвенции 1951 года о статусе беженцев и
прилагаемому к ней Протоколу (ратифицированы в 1999 году).
б. Институциональная база
Органом, ответственным за рассмотрение прошений и определение статуса
беженца, является Департамент миграционной службы при Министерстве
иностранных
дел
Кыргызской
Республики.
Основными
функциями
департамента в данной сфере является:
•
Рассмотрение прошений и принятие решений о предоставлении или
приостановлении статуса беженца в Кыргызской Республике в
соответствии с порядком, установленным законодательством Кыргызской
Республики, а также международными договорами и соглашениями
Кыргызской Республики;
•
Добровольная репатриация беженцев в страны их происхождения или
гражданства;
•
Сбор и хранение данных о количестве беженцев и их составе;
•
Подготовка и подача, согласно установленному порядку, предложений по
разработке законодательства Кыргызской Республики в области миграции
и беженцев;
•
Совместное участие с местными органами государственного управления и
самоуправления в решении вопросов обустройства мигрантов и беженцев
и содействие во внедрении проектов по их интеграции.439
Действующая в Кыргызстане система определения статуса беженца
предполагает участие ряда различных структур и ведомств, имеющих то или
иное отношение к данной области. Лицо, получившее статус беженца, обязано
продлевать его каждые 6 месяцев.
Департамент миграционной службы не имеет общей базы данных с
Государственным агентством информационных ресурсов и технологий, в тоже
время он имеет подключение в Единую межведомственную информационную
сеть по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в
Кыргызской Республике.
При этом следует отметить недостаточную
координацию деятельности государственных структур в противодействии
незаконной миграции.
Как считают в Министерстве иностранных дел, основная проблема
заключается в структуре ведомства и круге его полномочий, в силу чего
указанный Департамент осуществляет гуманитарную составляющую в борьбе
с незаконной миграцией, легализуя пребывание в республике определенных
категорий иммигрантов, предоставляя статус беженца, иммигранта
переселенца. Обсуждается вопрос о преобразовании Департамента в
Государственное агентство по миграции.440
439
Департамент миграционной службы Кыргызстана
440
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
191
6.2.6. Торговля людьми
Торговля людьми представляет собой особую проблему как одна из наиболее
отвратительных форм транснациональной
организованной преступности.
Одним из наиболее негативных последствий связанной с переходным
периодом нестабильности в странах бывшего СССР стало растущее число
женщин и детей из этих стран, становившихся жертвами сексуальной
эксплуатации. Одной из ключевых проблем процесса экономической
трансформации является продолжающаяся реструктуризация рынка труда, по
разному влияющая на людей в зависимости от половой, классовой
принадлежности, уровня образования и профессионального опыта,
этнического происхождения, национальности и гражданства. Наблюдается
устойчивая корреляция между бедностью, в особенности, развивающейся в
сельских районах, и масштабами торговли людьми в данной стране или
регионе. Что касается шансов трудоустройства, то изменения на рынке труда в
постсоветских странах все более толкают женщин на низкооплачиваемую
работу и работу по совместительству. Приватизация во многих случаях
привела к потере профессий, которыми традиционно активно занимались
женщины441. Другие важные факторы, способствующие торговле людьми,
включают насилие в семье, гендерное неравенство, повышенный уровень
социальной изоляции и неустойчивую ситуацию в области социальной
безопасности вследствие отсутствия действующей системы социального
обеспечения. В итоге, криминальные группы, которые скрываются за
вывесками «агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» не встречают
никаких препятствий при поиске новых жертв, причем часто это происходит
при поддержке и содействии родственников и знакомых последних.
Невозможно определить реальный объем торговли людьми, и количественные
оценки этого феномена значительно расходятся. Приведем лишь два примера.
В конце 1990-х годов, по оценкам ЕВРОПОЛа, около 90% из нескольких тысяч
женщин, перевозимых в ЕС ежегодно, были из стран Центральной и Восточной
Европы, в 1998 году по оценкам правительства США, 175000 женщин ежегодно
перевозили из бывших социалистических стран, при чем 120000 из них
попадало в страны Западной Европы.
Кыргызстан является страной-источником, транзитной страной и, в меньшей
степени, принимающей страной торговли людьми. Местные торговцы людьми
используют различные способы вербовки женщин, чаще всего прибегая к
услугам местных туристических фирм, предлагающих выгодную работу за
рубежом. Женщины, подписавшие контракт, затем переправляются в другую
страну, где у них отбирают проездные документы и принуждают заниматься
проституцией. Основными факторами, заставляющими женщин верить
заманчивым обещаниям о работе за границей, являются безработица и низкий
уровень жизни в стране.442 Правительство учитывает необходимость
совершенствования законодательной базы и обеспечения постоянного
контроля за выполнением закона, и регулирования координированных
441
Гэл Клигман «Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию
Восточной Европы», Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г.,
Чикаго-Иллинойс http://www.europanet.org/conference 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и 7
442
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
192
действий со стороны государственных и общественных организаций,
правоохранительных органов и органов местного самоуправления.
Согласно данным МОМ, ежегодно жертвами торговли людьми в Кыргызстане
становятся 4000 женщин.443 В течение нескольких последних лет в кризисные
центры обратилось в общей сложности 30 000 женщин, подвергшихся тем или
иным формам насилия.444 Официальная информация относительно числа
женщин, предположительно ставших жертвами торговли людьми, отсутствует.
По оценкам, основанным на информации, полученной от Министерства
иностранных дел и Государственной таможенной инспекции, в 1999 году
жертвами торговли людьми стали 200 женщин.
Объектами торговли людьми в Кыргызстане становятся в основном молодые
женщины, а также мужчины (в основном, для трудовой эксплуатации). Кроме
того, по всему региону возрастают масштабы торговли детьми. Что касается
стран назначения, то большинство опрошенных (82%) направлялись за
пределы Кыргызстана, 37% - в страны СНГ, главным образом в Казахстан и
Россию (некоторые из опрошенных - в обе страны). Явственно видно, что
многих из становящихся объектом торговли людьми лиц из Кыргызстана
переправляют
через
Казахстан.
Некоторые
из
мигрантов
даже
переправляются через Кавказ. Чаще всего жертвы торговли людьми
оказываются в Объединенных Арабских Эмиратах и Турции. Значительное
число мигрантов попадает в Китай и Германию. Среди других стран
назначения следует отметить Индию, Иран, Швецию, Малайзию, Гонконг,
Южную Корею, Катар, Грецию, Италию, Люксембург, Данию и Польшу.445
Торговцы людским товаром скрывают истинный характер своей деятельности
и действуют под прикрытием подставных групп и посредников. Большинство
женщин вывозится за границу в качестве якобы танцовщиц, официанток,
домработниц, студенток и т.д.
После модернизации Международного аэропорта г. Бишкек количество
международных авиарейсов увеличится, что расширит возможности торговцев
людьми использовать Кыргызстан в качестве отправного пункта для торговли
мигрантами за пределами страны. Как предполагают, в настоящее время
большинство мигрантов, становящихся объектом торговли людьми,
переправляется в аэропорт Алматы.446
a. Правовая база
Важным событием в глобальном масштабе стала разработка и принятие в
1999-2000 гг. двух Протоколов Палермо, дополняющих Конвенцию ООН
против транснациональной организованной преступностью. Протокол по
предотвращению и пресечению торговли людьми, в особенности
443
“Четыре женщины, которые долгое время проработали в г. Дубаи, сказали, что в одно и то же время там
работатют от 500 до 800 кыргызских граждан в качестве работников коммерчекого секса. Обновление происходит
каждые три месяца, таким образом, получается, что каждый год в ОАЭ работают 3 200 женщин из Кыргызстана.
Результаты опроса показали, что 80 % респондентов работали в ОАЭ, исходя из этих данных, можно подсчитать, что
каждый год из республики вывозится около 4000 женщин”. МОМ “Торговля женщинами и детьми в Кыргызской
Республике”, Бишкек, 2000 год
444
http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=248&history_back=true
445
МОМ TCC, http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=89&history_back=true
446
МОМ TCC, http://tcc.iom.int/iom/images/uploads/Kyrgyzstan_Report%20on%20Trafficking_2000_En_1071070736.pdf – 200407-16
193
женщинами и детьми, и наказании за нее объявляет торговлю людьми
преступлением в рамках международного права и обязывает государства
осуществлять судебное преследование торговцев людьми, экстрадицию
подозреваемых в совершении данного преступления и обмениваться
информацией. Протокол также содержит положения, касающиеся защиты
жертв и осуществления превентивных мероприятий, однако эти положения
допускают широкие пределы усмотрения для государств. Протокол против
незаконного мигрантов по суше, морю и воздуху объявляет контрабанду
мигрантов уголовно наказуемым преступлением и предусматривает принятие
особых мер для пресечения контрабанды по морю, настоятельно призывает
активизировать международное сотрудничество и предусматривает судебное
преследование лиц, виновных в совершении указанного преступления.
Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 года, а два протокола –
соответственно, 25 декабря 2003 года и 28 января 2004 года. Указанные
протоколы являются наиболее важными юридически обязывающими
международными договорами в области борьбы против торговли людьми и
контрабанды мигрантов, комплексно охватывающими все аспекты указанных
проблем. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию и оба Протокола 15 апреля
2003 года.
9 августа 2003 года был принят Закон Кыргызской Республики «О внесении
дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской
Республики». Уголовный кодекс Кыргызской Республики был дополнен статьей
124 «Торговля людьми» и другими статьями. В Кодекс Кыргызской Республики
об административной ответственности также были введены новые составы
правонарушений: незаконные действия по усыновлению (удочерению)
ребенка, незаконный провоз лиц или выезд граждан Кыргызской Республики и
другие.
17 марта 2005 года был принят Закон Кыргызской Республики «О
предупреждении и борьбе с торговлей людьми». В данном Законе КР
определены организационно-правовые основы по предупреждению и борьбе с
торговлей людьми.447
21 апреля 2002 года был издан Указ Президента Кыргызской Республики «О
мерах по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в Кыргызской
Республике». Данный документ подкреплен соответствующей Программой
действий, а также созданием Национального Совета, в который вошли
представители законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а
также международных и неправительственных организаций.448
Внедрение программы осуществляется по трем основным направлениям:
•
Предотвращение и пресечение незаконного вывоза и торговли людьми;
•
Содействие правоохранительным органам и ведомства, занимающимся
вопросами миграции, для повышения эффективности их деятельности;
•
Оказание помощи жертвам торговли людьми, содействие в их возвращении
на родину и реинтеграции в общество.
447
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
448
Там же.
194
б. Институциональная база
В апреле 2002 года Указом Президента Кыргызской Республики создан
Национальный совет при Президенте Кыргызской Республики по борьбе с
незаконным вывозом и торговлей людьми. Председателем Национального
совета является Вице-премьер-министр Кыргызской Республики. В целях
активизации мер по борьбе с торговлей людьми в Аппарате Премьерминистра Кыргызской Республики в 2004 году создан сектор по борьбе с
незаконным вывозом и торговлей людьми в составе отдела международного
сотрудничества.449
6.2.7. Возврат
Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в сфере возврата,
является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между
Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном,
Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и
Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в
страну их гражданства.
Афганские беженцы, стремящиеся получить право пользоваться защитой в
Кыргызстане, остаются на территории страны, поскольку государство не
располагает финансовыми средствами для их депортации. Кроме того, в
стране нет специальных центров задержания нелегальных мигрантов; в
течение 30-ти дней они содержатся в специальных помещениях, после чего, за
отсутствием других путей решения данной проблемы, их освобождают.450
Указом Президента Кыргызстана, для координации мероприятий и оказания
поддержки процессу возвращения этнических кыргызов из соседних стран –
Афганистана, Туркменистана и Турции – был создан Иммиграционный фонд.
Финансовая поддержка фонду была предоставлена Кувейтским Фондом и
МОМ. Фонд предоставляет возвращающимся лицам финансовую помощь, а
также консультативные услуги относительно получения гражданства, открытия
банковского счета и других практических вопросов. В настоящее время только
в Чуйской области находится более 10 000 иммигрантов, 6000 из которых еще
не получили кыргызского гражданства.451
Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел
Кыргызской Республики отвечает за координацию деятельности и
сотрудничество с государственными структурами иностранных государств,
занимающихся следующими вопросами:
•
Совместно с представительством Федеральной миграционной службы
Российской Федерации в Кыргызской Республике и компетентными
органами Кыргызской Республики рассматривает заявления о статусе лиц,
добровольно возвращающихся в Российскую Федерацию;
449
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
450
Ознакомительная миссия МЦРМП 14 -19 августа 2004 года
451
Там же.
195
•
Участвует в разработке соглашений и других законодательных актов по
вопросам миграции, а также в соответствии с установленным порядком
разрабатывает и внедряет совместные проекты и программы с
международными партнерами;
•
В установленном порядке проводит консультации с соответствующими
государственными органами других государств, международными и
неправительственными организациями и другими юридическими лицами по
вопросам, входящим в компетенцию Департамента. 452
Пограничная служба несет ответственность за фактическое возвращение
нелегальных мигрантов. Акты депортации финансируются государством.453
Таблица.13 Число выдворенных лиц по основным странам происхождения
Граждане следующих
стран в 2002 году
Китай
Афганистан
Пакистан
Индия
Турция
Сирия
ВСЕГО выдворенных
лиц (любого
гражданства или из
любой страны)
Число выдворенных
лиц в 2002 году
13
11
9
4
2
1
40
Граждане следующих Число выдворенных
стран в 2003 году
лиц в 2003 году
Узбекистан
19
Пакистан
14
Индия
1
34
Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного
ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
6.2.8. Реадмиссия
В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться
сеть Договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран – новых членов
ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом
устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну.
Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой
системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами
СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между
собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии
является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство
принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально
пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое
обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан
третьих стран.
Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии
обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой
заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что
также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.
452
КЫРГЫЗСТАН – Департамент миграционной службы – Вопросник по организационным структурам
453
Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004
196
На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто,
что партнерство между странами происхождения и транзита будет
представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области
миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года,
Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее
соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное
соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество
заключит с любой страной, должно включать положение о совместном
регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае
незаконной иммиграции». 455
Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно
в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур,
назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.
В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между
Европейской Комиссией, странами-членами ЕС и Кыргызстаном456, и
вступившее в силу 28 июля 1999 года, можно увидеть пункт о реадмиссии
граждан, который гласит: «Совет по сотрудничеству рассматривает, какие
совместные усилия могут быть осуществлены для контроля над
нелегальной миграцией, принимая во внимание принцип и практику
реадмиссии».
Единственной страной, с которой Кыргызстан заключил и ратифицировал
договор о реадмиссии, является Швейцария. Учитывая очень ограниченное
число случаев нелегальной миграции из Кыргызстана в Швейцарию,
положения данного договора еще ни разу не применялись на практике.
Следующий Договор о реадмиссии заключен с Турцией, в настоящее время он
находится на ратификации в Жогорку-Кенеше (Парламенте) Кыргызской
Республики.
455
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года
456
http://www.delkaz.cec.eu.int/upload/download_files/PCA.pdf
197
7. МОЛДОВА
7.1. Общая информация328
Столица:
Площадь:
Население:
Языки:
Президент:
Глава
Правительства:
Форма правления:
Этнические группы:
Основные религии:
Кишинев
Общая: 33 843 кв.км (суша: 33 371 кв.км, вода: 472
кв.км)
4 455 421 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Молдавский
(государственный,
практически
аналогичен румынскому языку), русский, гагаузский
(тюркский диалект) (o
Владимир Воронин (с 4 апреля 2001 г.)
Премьер-министр Василь Тарлев (с 15 апреля 2001 г.)
Республика
Молдаване/румыны 64,5%, украинцы 13,8%, русские
13%, евреи 1,5%, болгары 2%, гагаузы и др. 5,2% (по
оценкам на 1989 г.)
Восточное православие 98%, иудейство 1,5%, баптизм
и др. 0,5%
Молдавский лей (MDL)
Валюта:
ВВП (на душу
населения)
Паритет
покупательной силы 1900 долларов США (по оценкам на 2004 г.)
328
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/md.html
198
Республика Молдова расположена в Юго-Восточной Европе, между Румынией
и Украиной. Общая площадь страны составляет 33 843 кв.км. На востоке
Республика Молдова граничит с Украиной (протяженность границы 939 км), а
на западе с Румынией (протяженность границы 450 км). По оценкам на июль
2004 г. население Молдовы составляет 4 446455 человек (из которых 64,5%
составляют молдаване/румыны, 13,8% украинцы, 13% русские, 1,5% евреи,
2% болгары, и 5,2% гагаузы и другие (по состоянию на 1989 г.)458.
Приднестровье
Приднестровье представляет собой полоску земли, с населением примерно в
750 000 человек, пролегающую между рекой Днестр и границей с Украиной.
Провозглашение
румынского
языка
в
качестве
официального
и
восстановление латинского алфавита в 1989 году послужило поводом для
страхов
перед
«румынизацией»
в
преимущественно
славянском
Приднестровье, что дало первоначальный толчок сепаратистским движениям
в этом регионе.459
После проведения при поддержке Москвы референдума в 1990 году,
возглавляемый этническими русскими Тирасполь (основной город в
Приднестровье) объявил об автономии, а позже - о независимости от
Молдовы “»Приднестровской Молдавской Республики». Последовавшие за
этим столкновения переросли в полномасштабную гражданскую войну в 1992
году. После действий со стороны международного сообщества в июле того же
года было объявлено о прекращении огня. Согласно подписанному мирному
договору, на территорию Приднестровья в качестве миротворцев были
введены
российские
войска.
Продолжающийся
спор
по
поводу
Приднестровского региона наносит серьезный ущерб экономике как Молдовы,
так и Тирасполя. Международные инициативы, направленные на нахождение
путей мирного сосуществования не дали особых результатов, поскольку
продолжающееся - несмотря на заключенный в 1994 году договор о ее выводе
- присутствие 14-й российской армии, до сих пор препятствует политическому
урегулированию проблемы. Некоторый прорыв был достигнут в 1999 году на
саммите ОБСЕ в Стамбуле, когда, несмотря на возражения поддерживаемых
Россией властей региона, конец 2002 года был определен как крайний срок
для вывода российских войск и вооружений из региона.
Одним из приоритетов для Нидерландов как Действующего Председательства
ОБСЕ в 2003 году было достижение прогресса в процессе урегулирования
конфликта в Приднестровье. Весной 2003 года, по результатам переговоров о
полномасштабном политическом урегулировании Приднестровской проблемы,
по
инициативе
Президента
Молдовы
была
создана
Совместная
Конституционная Комиссия для подготовки новой Конституции о федеральном
устройстве объединенного государства Молдовы.460 К сожалению, несмотря на
значительное политическое давление, в 2003 году пути урегулирования
конфликта найдены не были.
458
Справочник ЦРУ «Страны мира»
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/md.html;
459
Neue Zürcher Zeitung online: Разделенная Молдова – сепаратистское Приднестровье обретает уверенность, май 1999 г. http://www.nzz.ch/english/background/background1999/background9905/bg990504moldova.html.
460
11-ое Заседание Совета Министров ОБСЕ, http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/mcs/11maas03e.pdf;
199
В своем докладе «Расширение Европы» Европейская Комиссия признает
важность продвижения на пути урегулирования конфликта в контексте
обеспечения безопасности на границах расширенного Союза.
Экономика
В Молдове до сих пор не завершен процесс перехода от плановой к рыночной
экономике. Это привело к ситуации, когда «теневая экономика» составляет по
разным оценкам от 30 до 70 процентов экономической деятельности. Сельское
хозяйство и пищевая промышленность являются наиболее важными
секторами, за которыми следуют торговля, транспорт и связь, и
обрабатывающая промышленность.461
По оценкам Всемирного Банка, повышение уровня бедности в Молдове в
процессе перехода к рыночной экономике является следствием целого ряда
факторов как внешнего, так и внутреннего характера, среди которых
необходимо отметить следующие:
•
Последствия распада Советского Союза, сопровождавшегося нарушением
торговых и платежных отношений и, в особенности, ценовой шок, который
последовал за либерализацией цен на энергетические ресурсы,
являющихся ключевой (и импортируемой) составляющей внутренних цен в
Молдове. В сравнительном анализе, проведенном Мировым Банком,
предполагается, что из всех бывших республик Советского Союза Молдова
больше всех пострадала от последствий, связанных с внедрением новых
условий торговли, сопровождавшимся повышением внутренних цен на
энергоносители в направлении международного уровня цен;
•
Продолжающаяся финансовая нестабильность в регионе;
•
Вооруженный конфликт в Приднестровье в 1992 году и ряд стихийных
бедствий, и их воздействие на состояние сельскохозяйственного сектора
страны и пищевой промышленности, на которые приходится около
половины ВВП. Среди основных постигших страну природных бедствий
следует отметить наводнения в 1992 и 1994 годах, а также засуху и
заморозки в 2000 году.
Уровень бедности в Молдове очень высок и в основном обусловлен
ограниченными возможностями трудоустройства и низкими доходами, в
особенности в сельской местности и в сельскохозяйственном секторе.462
Уровень ВВП на душу населения в Молдове ниже среднего по странам
бывшего Советского Союза и намного ниже среднего по странам с переходной
экономикой в Центральной и Юго-Восточной Европе. По индексу развития
человеческого потенциала Программы Развития ООН на 1999 год
(основываясь на данных 1997 года) Молдова занимает 104 место из 174
оцениваемых стран. В более поздних исследованиях ПРООН говорится, что
положение в стране несколько улучшилось, хотя существенного реального
улучшения уровня жизни за последние четыре года не наблюдалось. Молдова
отстает от всех стран с переходной экономикой в Центральной Европе, Юго461
Государственный Департамент США – Молдова, 2003 г.
462
http://poverty.worldbank.org/files/Moldova_IPRSP.pdf
200
Восточной Европе и всех стран бывшего Советского Союза, за исключением
Таджикистана и Узбекистана, которые немного отстают от Молдовы.463
Среднемесячная заработная плата на уровне 891 лей в 2003 году
обеспечивала только 71% минимального потребительского бюджета в 1261
лей.464 Безработица оценивается на уровне 73%, более всего затрагивающий
женскую часть населения.
Россия по прежнему оказывает существенное влияние на молдавскую
экономику. Страна полностью зависит от российских энергоносителей,
импортируя нефть, уголь и газ. Россия также является главным торговым
партнером Молдовы.
463
http://poverty.worldbank.org/files/Moldova_IPRSP.pdf
464
Оценка независимых экспертов из Центра проблем рынка, ООН-Молдова. 2001 г.
201
7.2. Обзор миграционной системы
7.2.1. Регулярная миграция
a. Правовая база
В отношении формирования законодательной базы в области миграции можно
сказать, что она до сих пор находится «в процессе создания». В течение
последних трех лет наблюдается существенный прогресс в этой сфере,
связанный с принятием в 2003 году «Закона о беженцах», присоединением к
Конвенции о статусе беженцев от 1951 года и прилагаемому к ней Протоколу
(31 января 2002 года) и подписанием Палермских Протоколов о борьбе с
торговлей людьми и незаконным ввозом мигрантов (14 декабря 2000 года).
Указанные шаги, однако, следует считать лишь подготовительной работой, и
существует необходимость принятия более объемлющего законодательства с
целью создания единой системы для контроля миграции, охватывающей
вопросы визовой политики, возврата и реадмиссии, предоставления
политического убежища, интегрированного пограничного контроля и т.д.
Ниже приводится краткий анализ национальных и международных документов,
составляющих основу миграционной системы Молдовы.
Конституция страны была принята 29 июля 1994 года, и в конце 2000 года в
нее были внесены поправки в раздел 19.2, которым устанавливается, что:
«… право на получение политического убежища предоставляется либо не
предоставляется на основании закона в соответствии с международными
договорами, подписанными Молдовой …»
Закон о миграции от 19 декабря 1990 года с последними поправками 6
декабря 2002 г. наделяет компетенцией в сфере миграции Министерство
труда, социальной защиты и семьи, а также Министерство внутренних дел,
которые являются основными государственными органами, ответственными за
регулирование процесса иммиграции в страну и эмиграции из нее. Закон
определяет принципы и цели миграции, и преследует общую цель
регулирования миграции из и в Молдову. В нем определяются основные
задачи Департамента Миграции, которые заключаются в разработке
национальной правовой базы в области миграции и предоставления
политического убежища, гармонизации национального законодательства по
вопросам миграции с европейскими принципами и стандартами.
Основой миграционной политики Молдовы являются принципы Закона о
миграции:
•
Соблюдение прав человека;
•
Соблюдение свободы передвижения;
•
Отсутствие дискриминации;
•
Соблюдение закона;
202
•
Запрет на насильственную высылку лиц, жизнь которых находится под
угрозой в их стране происхождения.
Закон определяет компетенцию органов государственной власти, отвечающих
за вопросы миграции, и определяет центральным органом Департамент
Миграции. Другими компетентными органами власти являются Министерство
иностранных дел, Министерство внутренних дел, Департамент пограничных
войск и Департамент информационных технологий.
Эмиграция молдавских граждан также регулируется законом, и граждане
имеют право свободно покидать страну. Что касается иммиграции, действует
система квот, которой регулируется количество иностранных граждан,
въезжающих в Молдову. Существует три категории иммигрантов: семейная
иммиграция, трудовая иммиграция и иммиграция с целью обучения. Данным
законом также регулируется статус иммигрантов, и Департамент Миграции
наделен функцией выдавать иммиграционные свидетельства по запросу
иностранных граждан, намеревающихся находиться в стране более, чем 90
дней.
В течение 2003 года Департамент
законодательные документы:
Миграции
разработал
следующие
•
Проект Закона о внесении изменений в статью 24 Закона о Правительстве
Республики Молдова;
•
Проект Закона о внесении изменений в Закон о статусе беженцев,
принятого Парламентом 23.05.2003, № 214;
•
Проект Закона о принятии Устава Международной Организации Миграции,
принятого Парламентом 23.05.2003, №1792-XV;
•
Проект Закона о внесении изменений в действующее законодательство о
миграции в соответствии с Гражданским кодексом Республики Молдова;
•
Проект Закона о внесении изменений в Указ Правительства о консульских
сборах;
•
Проект Постановления Правительства о переговорах по проекту
Соглашения между Правительством Республики Молдова и Кабинетом
министров Украины по вопросам сотрудничества в области приграничной
трудовой миграции, принятого 15.05.2003 года, №562;
•
Проект Постановления
принятого 07.08.2003;
•
Проект Постановления Правительства об иммиграционной квоте на 2003
год, принятого 28.03.2003;
•
Проект Постановления Правительства об иммиграционной квоте на 2004
год, принятого 10.12.2003;
Правительства
о
Департаменте
Миграции,
203
•
Регламент
Департамента
Миграции,
Правительства № 980 от 07.09.2003;
•
Проект Постановления Правительства об утверждении Регламента о
выдаче приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства,
представленный на рассмотрение и утверждение Правительству
Республики Молдова.465
принятый
Постановлением
С момента его создания в 2003 году, Главным Управлением по делам
беженцев, являющимся частью Департамента Миграции, были разработаны
следующие законодательные акты в отношении беженцев и предоставления
политического убежища:
•
Форма временного документа, удостоверяющего личность для лиц,
ищущих убежище, утвержденная Указом Директора Главного Управления
по делам беженцев № 07-0105 от 30.05. 2003;
•
Регламент по предоставлению политического убежища Президентом
Республики Молдова, принятый Указом Президента № 1506-III от
31.10.2003;
•
Постановление Правительства № 1622 от 31.12.2003 о принятии
Регламента о способах предоставления беженцам финансовой помощи;
•
Форма временного удостоверения для лиц, ищущих убежища,
утвержденная Указом № 05-g Генерального директора Департамента
Миграции от 12.01.2004;
•
Регламент о деятельности Совета по делам беженцев, утвержденный
Указом № 54-g Генерального директора Департамента Миграции;
•
Постановление Правительства № 636 от 07.06.2004 об утверждении
штатного расписания Управления по делам беженцев и создании Центра
по приему лиц, ищущих убежище и беженцев;
•
Регламент о деятельности Центра по приему и размещению беженцев,
утвержденный Указом № 69А-g Директора Главного Управления по делам
беженцев от 20.09.2004;
•
Регламент по составлению, ведению и хранению личных дел лиц, ищущих
убежище, утвержденный в 2004 году;
•
Проект Регламента о способе определения и предоставления статуса
беженца, рассмотренный рядом министерств и ведомств;
•
Проект
Постановления
удостоверения беженца.
465
Правительства
о
утверждении
Информация, полученная МЦРМП от Миграционного Департамента Молдовы в марте 2003 года
204
формы
Также были внесены поправки в ряд законов: Закон о статусе беженцев,
Кодекс административных правонарушений Республики Молдова, Земельный
кодекс, Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства
в Республике Молдова, Закон о государственной границе Республики
Молдова, Закон о въезде и выезде из Республики Молдова, Закон об
удостоверяющих личность документах в Национальной паспортной системе,
Закон о гражданских актах.
Новый Закон о гражданстве Республики Молдова вступил в силу 2 июня 2000
года. Им регулируются условия приобретения гражданства Молдовы, а также
двойного и более гражданства. Указанный закон заменил собой
предшествующий закон от 1991 года, согласно которому двойное гражданство
не допускалось.
Нормативным актом, регулирующим миграцию по территории Молдовы,
является Закон о въезде в и выезде из Республики Молдова от 9 ноября 1994
года. В нем гарантируется право граждан Молдовы, иностранных граждан и
лиц без гражданства въезжать на и выезжать с территории страны,
регламентируются
условия
временного
ограничения
этого
права;
определяются правила выдачи проездных документов. Закон также
определяет основы визовой политики страны, которая рассмотрена ниже.
Законом о государственной границе от 17 мая 1994 года определялись
функции пограничной службы и ее административная структура. Изначально
пограничные
войска
находились
в
подчинении
у
Министерства
государственной безопасности, однако в 2000 году Департамент пограничной
службы стал независимой структурой. С 1 июля 2001 года Департамент
включает в себя все пограничные службы (за исключением Приднестровья) и
выполняет все соответствующие функции, и находится в прямом подчинении
у Правительства.
Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в
Республике Молдова от 10 ноября 1994 года регламентирует права и
обязанности лиц, не являющихся гражданами Молдовы, которые идентичны
правам граждан Республики Молдова, за исключением тех, которые
определены отдельным законодательством. Этот закон был впоследствии
дважды изменен – в 1998 и 1999 гг. Законом № 18-XIV от 14.05.98 и Законом
№ 716-XIV от 03.12.99.
В Уголовный кодекс Республики Молдова были внесены изменения, которые
вступили в силу 1 октября 2002 года. Закон определяет торговлю людьми как
уголовное преступление, и устанавливает санкции за торговлю людьми и
контрабанду мигрантов. Закон будет далее рассмотрен в главе о торговле
людьми. За нелегальное пересечение государственной границы Республики
Молдова предусматривается штраф в размере до 400 минимальных
заработных плат или тюремное заключение сроком от 1 до 3 лет, с наивысшей
степенью наказания до 8 лет. Законом предусматриваются исключения для
лиц, ищущих политическое убежище, и для жертв торговли людьми.
Закон о статусе беженцев был принят 25 июля 2002 года и вступил в силу 1
января 2003 года. Однако положения, касающиеся запрета на высылку из
страны, возврат и применение санкций к лицам, ищущим политическое
убежище, вступили в силу с момента опубликования указанного закона (12
205
сентября 2001 года). В новом законе определяются основы политики страны в
отношении беженцев, регулируется вопросы предоставления статуса беженца,
или лица, ищущего политическое убежище, процедура, права и обязанности
государства и просителей политического убежища, регулируется порядок
выдачи удостоверений личности и проездных документов для лиц, получивших
статус беженца, и т.д.
Согласно
Конституции,
международные
соглашения,
подписанные
Республикой
Молдовой,
имеют
приоритет
перед
национальным
законодательством. Однако существует необходимость принять национальное
законодательство, учитывающее положения международных договоров.
Молдова присоединилась к следующим международно-правовым актам по
защите прав человека: Европейская Конвенция 1950 года по защите прав
человека и основных свобод и дополняющие ее Протоколы 1, 4 и 7 (12
сентября 1997 года)466, Международный Пакт о гражданских и политических
правах от 1966 года; Конвенция 1984 года против пыток и других форм
бесчеловечного или унижающего достоинство человека обращения или
наказания (12 декабря 1995 года); Конвенция 1989 года о правах ребенка (26
января 1993 года). Молдова подписала Конвенцию ООН против
транснациональной организованной преступности
и два дополняющих ее
Протокола, в частности, Протокол
о борьбе против незаконного ввоза
мигрантов и Протокол по предотвращению и пресечению торговли людьми. 23
ноября 2001 года Молдова также присоединилась к Конвенции 1951 года о
статусе беженцев и к дополняющему ее Протоколу 1967 года.
б. Институциональная база
В первые годы после обретения Молдовой независимости наблюдался
недостаточный
уровень
централизации
учреждений
и
ведомств,
занимающихся вопросами миграции, которые были «разбросаны» по
различным правительственным учреждениям и министерствам.
Процесс
консолидации начался в августе 2001 года с созданием Государственной
миграционной службы в качестве специализированной правительственной
структуры. Согласно регламенту данного ведомства основными приоритетами
в его деятельности должны были быть, среди прочего, выработка
национальной миграционной политики и иные вопросы, касающиеся
трудоустройства молдавских граждан за рубежом, в том числе социальная
защита трудовых мигрантов.
Главное Управление по делам беженцев было создано при Министерстве
юстиции в 2001 году и, начиная с января 2003 года, ему были переданы от
УВКБ ООН функции, связанные с определением статуса беженцев. Летом
2003 года Главное Управление по делам беженцев было переведено в
структуру Государственной миграционной службы.
В ноябре 2002 была принята Концепция миграционной политики Республики
Молдова, а месяцем позже были внесены соответствующие изменения в Закон
о
миграции.
Концепция
миграционной
политики
устанавливает
государственную политику в сфере миграции. Она определяет задачи и
принципы регулирования миграции молдавских граждан таким образом, чтобы
максимально избегать негативных последствий для страны, в то же время
466
Указана дата ратификации
206
обеспечивая соблюдение прав человека. В первые годы приоритетными
направлениями были определены борьба с нелегальной миграцией и
торговлей людьми. Далее Концепция определяет другие приоритетные
направления деятельности, такие как (i) совершенствование законодательной
базы, (ii) гармонизация национального законодательства с международными
договорами в сфере защиты прав мигрантов, (iii) налаживание партнерства с
другими странами и сотрудничество с международными организациями,
работающими в сфере миграции, (iv) создание централизованного органа,
ответственного за все вопросы, касающиеся миграции, с целью повышения
эффективности управления миграцией, (v) заключение международных
трудовых договоров с другими странами, и (vi) введение в действие
компьютеризированной регистрационной системы для учета миграционных
передвижений.467
Вместе с новым Законом о миграции, Концепция миграционной политики
создала
условия
для
создания
централизованного
учреждения,
ответственного за все вопросы в сфере миграции. Постановлением
Правительства от 7 августа 2003 был создан новый Департамент Миграции
(в прошлом Государственная миграционная служба) и предусматривается
перевод функций от различных министерств и правительственных
учреждений, занимающихся миграцией, в компетенцию Департамента (выдача
приглашений иностранным гражданам для получения виз, продление срока
действия въездных и выездных виз, выдача въездных и выездных виз, а также
другие функции).
7.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.
a. Правовая база
Первые шаги в направлении формирования визовой политики страны были
предприняты с принятием Закона о въезде и выезде из Республики Молдова.
В нем определяются типы въездных-выездных виз: дипломатические,
деловые, туристические, обычные или транзитные, выдаваемые иностранным
гражданам или лицам без гражданства дипломатическими и консульскими
миссиями Молдовы на срок, не превышающий 90 дней.
В рамках данного закона не определены четкие механизмы выдачи виз, однако
начиная с 1995 года Постановление Правительства «О дополнительных мерах
по внедрению национальной паспортной системы» определяет процедуру
выдачи въездных и выездных виз. Также отсутствует четкий механизм
продления молдавской визы. В большинстве случаев, по истечении 90 дней
пребывания в Молдове, власти (Департамент информационных технологий)
требуют, чтобы иностранцы, не получившие иммиграционных документов
(разрешений на работу или учебу) выехали из страны и въехали в нее заново.
467
Концепция Миграционной политики www.iatp.md/dep_migratiune/legislatie_en2.htm
207
Гражданам следующих стран не требуются визы для въезда на территорию
Республики Молдова на период до 90 дней: Армения, Беларусь, Грузия,
Казахстан, Кыргызстан, Румыния, Россия, Таджикистан, Украина и Узбекистан.
Помимо этого, владельцы дипломатических паспортов, являющиеся
гражданами следующих стран не нуждаются в визе для въезда на территорию
Республики Молдова на период до 90 дней: страны-члены Европейского
Союза, Канада и Соединенные Штаты Америки. Владельцам проездных
документов ООН также не требуются визы для въезда на территорию
Республики Молдова. Владельцы дипломатических и служебных паспортов,
являющиеся гражданами следующих стран, не нуждаются в визе для въезда
на территорию Республики Молдова, на период до 90 дней: Словакия,
Израиль, Турция, Болгария, Венгрия, Вьетнам, Албания и Хорватия, и на
период до 30 дней – Китай, Иран и Туркменистан.468
В целом, виза может быть выдана на основании личного приглашения, которое
обрабатывается в Молдове. Однако граждане стран-членов ЕС, Соединенных
Штатов Америки, Израиля и Канады могут получить визу без предъявления
приглашений. В этом случае виза может быть предоставлена в течение 24
часов, и стоит 40 долларов в случае получения за рубежом и 60 долларов на
границе.469
Молдова находится в перечне стран, гражданам которых требуется виза для
въезда в Европейский Союз. Все 10 новые государства члены Европейского
Союза ввели визовой режим для граждан Молдовы. Количество иностранных
представительств в стране очень ограничено. Франция, Германия,
Великобритания, Польша, Венгрия и Болгария представляют собой то
немногие государства, которые имеют свои посольства в Молдове и выдают
визы. Для того, чтобы поехать в другие страны Европы, гражданам Молдовы
приходится ездить в Бухарест, Будапешт, Киев или Москву для получения
визы.
В течение последних лет граждане Молдовы и Румынии пользовались
безвизовым режимом для пересечения общей границы, и тысячи молдаван
приобрели двойное гражданство из экономических соображений (процедура
пересечения границы, контрабанда, налоговые соображения). После того, как
ЕС отменил визовый режим для граждан Румынии, этим молдаванам, как
новым румынским гражданам, было позволено въезжать в ЕС без визы, таким
образом имея возможность нелегального трудоустройства. По различным
данным, более чем 300000 молдаван получили румынское гражданство в
течение последних лет, и ожидается, что еще большее число граждан подаст
прошения о румынском гражданстве по мере приближения времени
вступления Румынии к ЕС.470 Таким образом, несколько сотен тысяч молдаван
пользуются правом безвизового въезда в ЕС, которое было введено в 2002
году, после длительного обсуждения этого вопроса в рамках ЕС.
б. Институциональная база
468
Сайт Министерства иностранных дел Молдовы, март 2004 г., http://www.mfa.md/En/ConsularInf/VisasInfo.htm.
469
Управление миграцией в Молдове, МОМ/Sida , 2003 г.
470
Следует также отметить, что более чем 140000 граждан Молдовы получили российское гражданство, 60000 имеют
гражданство Израиля, и несколько десятков тысяч имеют украинское гражданство.
Алла Скворцова: «Молдова и ЕС: соседство и вопросы безопасности - за пределами Расширенной Европы» т. 2001
208
Молдова имеет 21 дипломатическую миссию в различных странах мира, 18 из
которых исполняют консульские функции. В особых случаях виза может быть
выдана в одном из четырех консульских отделений на пограничных пунктах
(аэропорт Кишинев, Леушень, Кагул и Скулень), в которых работает персонал
Министерства иностранных дел. За исключением аэропорта, все эти
пропускные пункты находятся на молдавско-румынской границе.
Виза может быть продлена Департаментом информационных технологий при
Министерстве внутренних дел, за исключением дипломатических виз,
выдаваемых Главным консульским управлением при Министерстве
иностранных дел.
7.2.3. Управление границей
Общая протяженность молдавской границы составляет 1 906 км, 955 из
которых представляют собой сухопутную границу и 951 км – речную границу
(река Прут вдоль границы с Румынией и река Днестр вдоль части границы с
Украиной). Около 1 200 км границы Молдова разделяет с Украиной и около
700 км - с Румынией. Демаркация молдавско-украинской границы была
произведена в 2002 году на основе заключенного в 1999 году Соглашения о
границах между этими двумя странами. Это соглашение вступило в силу в
октябре 2001 года, когда данная граница формально стала международной.471
По оценкам МОМ, на границе с Украиной функционирует 76 пограничных
пропускных пунктов (26 на границе с Приднестровьем) и девять пропускных
пунктов на румынской границе. Из этих 85 пунктов, только 17 открыты для
иностранных граждан, а остальные 68 служат для перемещения местных
жителей. Согласно информации Пограничных войск Молдовы, 500-600
пограничников несут службу круглосуточно.472
По оценкам Министерства труда и социальной защиты, в 2000 году на
территории Молдовы, нелегально проживало около 1 500 человек. Число
задержаний на границе колеблется от 4 500 до 6 000 случаев в год.473 По
данным МОМ/SIDA, границу Молдовы ежегодно пересекает около 8 миллионов
человек, из них около 3 миллионов – на участке границы между
Приднестровьем и Украиной протяженностью 453 км. Власти Молдовы
пытаются достичь договоренности об осуществлении совместного контроля на
украинско-приднестровском участке границы, что вызвано значительным
количеством
случаев
нелегального
въезда
через
территорию
Приднестровья.474
a. Правовая база
Отсутствие фактического контроля со стороны центрального правительства на
огромном участке внешней границы с Украиной приводит к тому, что около
200 км границы остается неконтролируемой и, по сути, открытой границей.
Наряду с отсутствием строгого контроля, на границе между Молдовой и
471
МЦРМП, Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, 2004 г.
472
http://www.granicer.moldova.md/
473
Результаты ознакомительного визита в Молдову в рамках Рабочей Группы Будапештского Процесса по нелегальной
миграции в Юго-Восточной Европе, 12-15 ноября 2000 года
474
Управление миграцией в Молдове, МОМ/Sida, март 2004 г.
209
Румынией, обусловленного
причинами исторического характера, данное
положение дел делает Молдову еще более привлекательной для преступных
групп, занимающихся незаконным провозом мигрантов и торговлей людьми, и
в целом для международных криминальных группировок.
Очевидно, что несмотря на осуществленную реформу, функционирование
системы пограничного контроля в Молдове сталкивается с трудностями,
связанными с отсутствием четкой демаркации различных участков границы,
проблемой Приднестровья, а также от военного характера своей структуры.
Особую проблему представляет собой слабый контроль на границе с
Румынией, которая является кандидатом на вступление в ЕС.
б. Институциональная база
В настоящее время осуществляется реструктуризация
Департамента
пограничной службы в соответствии с рекомендациями ЕС. Реформы в
основном направлены на постепенный переход к контрактной службе во всех
подразделениях Пограничной службы, внедрение прозрачных механизмов
контроля, достижение высокого качества и эффективности деятельности через
широкое внедрение технических средств, обеспечение высокого уровня
профессионализма сотрудников, использование европейского
опыта, их
преобладание над формами и методами работы военной структуры.
7.2.4. Нерегулярная миграция
Годы, последовавшие после распада Советского Союза оказались для
Молдовы особенно тяжелыми. Государственная финансирование сфер
образования и здравоохранения было сокращено до минимума, что
значительно снизило уровень доступа населения к данным услугам. Уровень
неграмотности среди взрослого населения практически удвоился в последние
восемь-десять лет. Государственная система здравоохранения практически
отсутствует, а попытки ее приватизации лишили большинство населения
доступа к медицинским услугам. Перспектива найти работу, которая позволила
бы содержать семью, особенно незначительна среди молодых людей, и более
чем 90% выражают желание уехать за границу на заработки.475
Вследствие вышеперечисленных факторов, нелегальная трудовая миграция
стала явлением почти столь же обычным, как поиск работы на территории
страны.476 Сотни тысяч молдаван работают на черных рынках труда России,
Украины, Израиля, Турции, Кипра, Греции, Италии, Германии, Испании и
Португалии. Обычной процедурой является въезд в страну по туристической
визе, после чего въехавшие мигранты нелегально остаются и работают в
стране в течение многих лет. Свои доходы они перечисляют в Молдову, что в
большинстве случаев является единственным источником существования
молдавских семей. Отмечено, что значительные суммы денег переводятся в
рамках системы Western Union. По статистическим данным Национального
банка Республики Молдова, денежные переводы от граждан Молдовы,
работающих за рубежом, за последние годы составили: в 2000 году – 152,58
475
«Отчет о торговле людьми из Молдовы: Нелегальные рынки труда и ограничительная миграционная политика в
Западной Европе», Шивон Сканлан – консультант МОТ, май 2002 г.
476
Аннет Бруновскис/Гури Тилдум «Через границы: Эмпирическое исследование транснациональной проституции и
торговли людьми» ФАФО, Норвегия, 2004 г.
210
миллионов долларов США (11,8% ВВП), в 2001 году – 209,81 миллионов
долларов США (14,2% ВВП), в 2002 – 278,39 миллионов долларов США (16,8%
ВВП), а в 2003 году – 427,58 миллионов долларов США (21,8% ВВП). В
долгосрочной перспективе отток рабочей силы из страны отрицательно
сказывается на внутреннем рынке труда, поскольку из Молдовы выезжают и
высоко квалифицированные специалисты, что, в свою очередь, подрывает
экономику внутри страны. В то время как большинство нелегальных мигрантов
из Молдовы работают в низкооплачиваемых и не требующих высокого уровня
квалификации секторах экономики, по некоторым оценкам в течение
последних нескольких лет страну покинули также
около 200 000
высококвалифицированных специалистов. Это явление, известное как «утечка
мозгов», имеет негативные социальные и экономические последствия, в
особенности, в долгосрочном плане.
Точные данные относительно числа людей, нелегально проживающих или
работающих на территории страны, получить невозможно; поэтому в этом
отношении можно делать лишь приблизительные оценки. Однако цифры,
касающиеся числа задержаний на границах,
могут дать некоторое
представление о масштабах нелегальной миграции из Молдовы. Обзор
случаев задержания на границе, проведенный МЦРМП в 2003 году за период с
1999 по первую половину 2002 года, показал, что около 40 000 граждан
Молдовы были задержаны на границе при попытке нелегального
проникновения на территорию другой страны. Данные о количестве лиц,
задержанных уже на территории стран, и не имеющих законного права
находиться в данной стране, указывают на то, что число таких задержаний
составляют более 10 000 случаев за тот же период.
211
Таблица .14.
Число граждан Молдовы, задержанных на границах ряда
европейских государств
Страна
1999
2000
Болгария
Чехия
635
360
86
4
1118
3010
1742
545
461
715
406
79
17
8
23
12
Польша
Нидерланды
Германия
2002 (первая
половина)
2001
1172
2415
1379
424
Греция
896
938
732
55
Венгрия
488
1642
1259
193
Португалия
471
398
109
25
Бельгия
-
3
2
-
5098
8312
11454
5323
Хорватия
51
446
720
251
Словакия
69
190
241
109
3
Турция
Испания
49
10
27
Швейцария
190
331
184
Македония
105
167
164
9
40
68
132
91
Великобритания
Данные основаны на обзоре случаев задержания на границах, проведенном МЦРМП в 2003 году.
График.8
Число граждан Молдовы, задержанных на границах ряда
европейских государств
8000
7000
6000
1999
5000
2000
4000
2001
3000
2002
2000
1000
Македония
Швейцария
Испания
Словакия
Хорватия
Турция
Португалия
Венгрия
Греция
Германия
Польша
Чехия
Болгария
0
График основан на обзоре случаев задержания на границе, проведенном МЦРМП в 2003 году
Исходя из данных о количестве задержаний на границе, можно отметить что
на первом месте на протяжении всего периода с 1999 по 2002 год находится
Турция, где в год имеется более 5000 случаев задержания молдавских
граждан. Самые высокие показатели были отмечены в 2000 году, когда в
большинстве включенных в обзор стран было задержано наибольшее число
молдавских граждан, пытавшихся нелегально пересечь их границу.
212
Таблица .15 Число граждан Молдовы, задержанных на территории ряда
европейских государств
Страна
Болгария
Чехия
Польша
Германия
Греция
Португалия
Бельгия
Хорватия
Словакия
Испания
Македония
Великобритания
1999
2000
42
572
65
1881
1366
452
22
7
375
123
41
2002 (первая
половина)
2001
26
1519
49
2872
1580
260
226
135
0
47
447
109
4
1121
213
1758
704
79
364
472
9
228
1003
329
1
258
66
594
170
106
2
313
16
312
Данные основаны на обзоре случаев задержания на границах, проведенном МЦРМП в 2003 году.
График.9 Число граждан Молдовы, задержанных на территории ряда
европейских государств
2000
1750
1500
1999
1250
2000
1000
2001
750
2002
500
250
График основан на обзоре случаев задержания на границе, проведенном МЦРМП в 2003 году
Полученные данные свидетельствуют о том, что в целом уже более 10000 лиц
с гражданством Молдовы были задержаны на территории включенных в обзор
европейских государств. Эта цифра включает в себя также лиц, задержанных
более одного раза. По числу задержаний граждан Молдовы, нелегально
проживающих на их территории, лидируют Германия, Греция и Чешская
Республика. В 2000 году в Германии было отмечено наиболее высокое число
задержаний молдавских граждан – около 3.000 человек, после чего данный
показатель постепенно снижается. Об общем числе молдаван, в настоящее
время нелегально находящихся и работающих в различных европейских
странах, можно только догадываться, однако речь идет о сотнях тысяч
человек.
213
Великобритания
Македония
Швейцария
Испания
Словакия
Хорватия
Бельгия
Португалия
Венгрия
Греция
Германия
Польша
Чехия
Болгария
0
Очевидно, что более детальная оценка нелегального передвижения и
пребывания граждан Молдовы в европейских странах требует проведения
специального исследования.
Молдова также является транзитной страной для мигрантов из Афганистана,
478
Индии, Пакистана, Шри-Ланки и Азии на их пути в Западную Европу
Трудовая эмиграция из Молдовы
Одним из наиболее эффективных способов для предотвращения
использования нелегальной рабочей силы и торговли людьми является
регулирование процесса трудовой миграции посредством заключения
соглашений
о
временном
трудоустройстве
с
предоставлением
соответствующей социальной защиты трудящимся-мигрантам.
Сложнейшая экономическая ситуация в стране послужила причиной
значительного оттока эмигрантов в направлении соседних стран и государств
Западной Европы с целью трудоустройства. Из стран Европейского Союза
основными странами назначения являются Италия, Испания, Германия и
Греция. Основными факторами, способствующими миграции, является
отсутствие языковых проблем в связи со схожестью романских языков (в
случае Италии, Португалии, Испании), высокий уровень заработков и
относительно несложный доступ в Грецию. В большинстве случаев маршрут
мигрантов пролегает через Румынию, для въезда в которую не требуется
виза, а также через Болгарию.
a. Правовая база
В течение последних лет Молдова предприняла ряд действенных шагов в
направлении законодательного урегулирования проблемы трудовой миграции
своих граждан. Были предприняты шаги по проведению переговоров и
заключению трудовых соглашений со странами СНГ (Россия, Украина и др.), а
также с Израилем и Италией. Такие же соглашения уже готовы к подписанию
либо находятся в процессе обсуждения с Португалией, странами Бенилюкс,
Испанией и Кипром. На основании такого соглашения ежегодно около 10000
молдаван трудоустраиваются в России. Также обсуждаются меры по
обеспечению социальной защиты эмигрантов из Молдовы.
б. Институциональная база
Департамент
Миграции
является
государственным
органом,
предоставляющим информационные услуги, а также занимающимся
трудоустройством граждан Молдовы за рубежом. В распоряжении
департамента имеется обширная база данных относительно лиц, желающих
работать за рубеж. Департамент, совместно с международными
организациями, проводит кампании по информированию населения о рисках,
связанных с нелегальной миграцией, и о возможностях легального
трудоустройства.
478
МЦРМП, Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, 2004 г.
214
7.2.5. Убежище
Основными странами происхождения лиц, ищущих убежища в Молдове,
являются Российская Федерация (Чечня), Палестина, Судан, Сирия и
Иордания.
Согласно данным, предоставленным Департаментом Миграции, с момента
открытия отделения УВКБ ООН в Молдове в 1997 году, в нем было
зарегистрировано 688 дел (951 человек). В целом по 123 делам (266 человек)
был предоставлен статус беженца, 125 прошений (от 136 человек) были
отклонены при первом рассмотрении и 52 прошения (от 56 человек) были
отклонены при апелляции.
Из общего числа лиц, признанных беженцами в УВКБ ООН, 29 человек по 14ти делам были перенаправлены в третьи страны, и 16 человек в 14-ти случаях
были добровольно репатриированы в свою страну происхождения при
содействии Департамента. 33 дела (в отношении 48-ми человек), по которым
было принято положительное решение и предоставлен статус беженца, были
административно закрыты, так как заявители не обратились в Департамент в
течение более трех месяцев.
После создания Главного Управления по делам беженцев все
рассматриваемые дела были перенаправлены из УВКБ ООН в Управление. С
1 января 2003 года по 1 января 2004 года было открыто 152 дела (в отношении
178 лиц), и возобновлено еще 34 дела (в отношении 34 лиц). В тот же самый
период было принято 84 решения по 84 делам (в отношении 90 лиц), из них 77
отрицательных, а 9 – положительных (статус беженца был предоставлен 12-ти
лицам).
a. Правовая база
До 1999 года в Молдове практически отсутствовали какие-либо
законодательные или административные положения в отношении беженцев
или лиц, ищущих политическое убежище. Однако, с присоединением к
Конвенции 1951 года о статусе беженцев и к дополняющему ее Протоколу,
принятием Закона о беженцах и созданием Департамента по делам беженцев
при Министерстве юстиции, Молдова в последние годы предприняла
значительные шаги в направлении создания функционирующей системы
предоставления политического убежища. Справедливая и эффективная
система предоставления политического убежища является неотъемлемой
частью более комплексного вопроса формирования миграционной политики
страны. Учитывая это, необходимо также помнить о том, что тяжелые
экономические и социальные условия в Молдове ставят лиц, ищущих
политическое убежище, в очень тяжелое положение.
Законом от 23.11.2001 года Республика Молдова присоединилась к Женевской
Конвенции о статусе беженцев и Протоколу к ней. В соответствии с Пунктом 2
Статьи 43 указанного закона, Конвенция вступила в силу в Республике
Молдова с 1 мая 2002 года, а в соответствии с Пунктом 2 Статьи 8, с 31 января
2002 года в силу вступил Протокол.
215
Закон Республики Молдова № 1285-XV о статусе беженцев был принят
Парламентом 25 июля 2002 года и вступил в силу 1 января 2003 года. В
соответствии с действующим законом, на территории Республики Молдова
предоставляются три формы защиты:
•
Статус беженца
•
Временная защита
•
Политическое убежище
Следует отметить, что рассматривается возможность введения гуманитарной
защиты.
Статья 15 действующего Закона устанавливает временные рамки статуса
лица, ищущего убежища. При обжаловании отказа в предоставлении убежища
иностранный гражданин должен сохранять статус лица, ищущего убежища, до
тех пор пока не будут исчерпаны все обычные средства обжалования
решений.
Кроме того, согласно Закону, лица, ищущие убежища, нелегально въехавшие
на территорию Республики Молдова, должны считаться временно
допущенными на территорию страны, и, следовательно, должны соблюдаться
международные стандарты защиты прав человека. Законом также
определяются вопросы предоставления жилья, удостоверения личности и
медицинской помощи в отношении лиц, ищущих убежища.
Основными правовыми актами по вопросам убежища являются следующие:
•
Конституция Республики Молдова от 29.07.1994;
•
Гражданский кодекс №1107-XV от 06.06.2002;
•
Гражданский процессуальный кодекс Республики Молдова №225-XV от
30.05.2003;
•
Уголовный кодекс №985-XV от 18.04.2002;
•
Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова № 122-XV от
14.04.2003;
•
Кодекс административных
29.03.1985;
•
Трудовой кодекс № 154/XV от 28.03.2003;
•
Семейный кодекс № 1316-XIV от 26.10.2000;
•
Закон о статусе беженцев № 1286-XV от 25.97.2002;
•
Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в
Республике Молдова № 275-XII от 06.12.2002;
•
Закон о гражданстве Республики Молдова № 1024-XIV от 02.06.2000;
•
Закон о миграции № 1518-XIV от 06.12.2002;
•
Закон о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от
17.05.1994;
•
Закон в въезде и выезде из Республики Молдова № 269-XIII от 09.11.1994;
216
правонарушений
Республики
Молдова
от
•
Закон об административном суде № 793-XIV от 10.02.2000;
•
Закон об удостоверениях личности в Национальной паспортной системе
№ 273-XIII от 09/11/1994;
•
Закон о гражданских актах № 100-XV от 26.04.2001;
•
Закон о государственной р