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zfrs-2013-0103

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Zeitschrift für Rechtssoziologie 33 (2012/13), Heft 1, S. 5-30
 Lucius & Lucius, Stuttgart
Kluge Kombinationen. Zur Wiederaufnahme systemtheoretischer
Steuerungskonzepte im Governance-Zeitalter
Clever combinations. Towards a resumption of systems theoretical concepts of interference in the age of governance
Marc Mölders∗
Zusammenfassung: Für eine Wiederaufnahme systemtheoretischer Steuerungskonzepte im Governance-Zeitalter
zu plädieren, ist erklärungsbedürftig. Die Kernfrage dieser Konzepte lautete: Wie können gesellschaftliche Bereiche
trotz ihres Eigensinns in eine gewisse Richtung gelenkt werden? Die Ausgangsthese dieses Beitrags ist, dass diese
Frage von nachfolgenden Ansätzen nicht beantwortet wurde und sich durch den Paradigmenwechsel zu Governance
eher noch verschärft, sind hierfür doch gerade Verhandlungssysteme charakteristisch, in denen sich Politik mit
betroffenen Gesellschaftsbereichen abstimmen soll. Wie aber soll eine solche Abstimmung funktionieren, wenn man
(auch jenseits der Systemtheorie) annimmt, dass die Beteiligten aneinander vorbeireden? Die These einer lohnenswerten
Wiederaufnahme kann nur verteidigt werden, wenn kommunikationstheoretische Modelle das Gelingen intersystemischer Abstimmung erklären können. An Fallbeispielen wird gezeigt, dass dies zwar grundsätzlich möglich ist, dass
das Kriterium empirischer Angemessenheit allerdings theoretisches Nachjustieren bedeutet. Wenn damit der Erfolg
von Verhandlungssystemen erklärt werden kann (retrospektiv), lässt sich fragen, ob solche Modelle in gestaltender
Absicht einzusetzen sind (prospektiv). Der Beitrag betont also nicht die Grenzen der Steuerung (Luhmann), sondern
lotet die Grenzen der Steuerungstheorie aus. Für die Rechtssoziologie ist dies von besonderem Interesse, war doch die
Figur des reflexiven Rechts Kern der Anfänge systemtheoretischer Steuerungskonzepte. Auch mein Vorschlag sieht
das Recht in einer besonderen Rolle, allerdings nicht als Reflexions-, sondern als Sicherungsinstanz.
Abstract: Pleading for a resumption of systems theoretical concepts of interference (‘Steuerung’) in the age of governance, needs further explanation. The core question of these concepts was: How can one steer different societal spheres
into certain directions despite their idiosyncrasy? The initial hypothesis of this contribution is that this question remained unanswered by following approaches and that it is gaining even more importance regarding the paradigm shift
towards governance: Governance is characterized by negotiation systems, in which politics and those parts of society
affected by a decision are asked to collaborate. But how could such negotiations work, if it is assumed (also beyond
systems theory), that the participants talk at cross-purposes? The thesis that a resumption of systems theoretical
concepts of interference would be rewarding, can only be uphold, if communication theoretical models can explain the
success of intersystemic negotiation. Case studies will show, that although this is generally possible, it still demands further theoretical adjustment in terms of empirical adequacy. If one can thereby explain the success of negotiation systems
∗
Danksagung: Ich danke den Gutachtern und Herausgebern der Zeitschrift für Rechtssoziologie. Besonderer Dank gilt Gunther Teubner und Michael Hutter für anregende und kritische
Gespräche über ihre und meine Konzepte. Der Ursprung dieses Beitrags liegt in einem Vortrag
im Rahmen des 2. Kongesses der deutschsprachigen Rechtssoziologie-Vereinigungen in Wien
2011. Den Teilnehmern des Panels „Primus inter pares? Mit wem und wie kämpft das Recht in
Zeiten von Governance“ gebührt besonderer Dank, stellvertretend richte ich diesen an die
Vortragenden Anna Henkel, Fatima Kastner und Thore Prien. Der Beitrag hat ebenso von
Diskussionen mit Janina Schirmer und David Kaldewey sowie den ehemaligen Dortmunder
Kollegen Johannes Weyer, Robin D. Fink und Fabian Lücke profitiert, ferner danke ich Franziska Perlick für ihr Lektorat.
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Marc Mölders
(retrospectively), the question arises, if such models could also be applied in a rather shaping manner (prospectively).
The contribution at hand therefore does not focus on the limits of interference (Luhmann), but instead fathoms the
limits of a theory of interference. This is of special concern for the sociology of law, as the idea of reflexive law was at
the core of the very first systems theoretical concepts. My proposal also considers law playing a crucial part, whereas not
in a reflective but rather in a securing function.
Keywords: governance, interference, negotiation systems, reflexive law, systems theory
Wer behauptet, die Steuerungsdebatte im Allgemeinen und deren systemtheoretische
Variante im Besonderen seien beendet, erntet vermutlich wenig Widerspruch. Spätestens
seit der sozialwissenschaftliche Diskurs sich auf das Governance-Paradigma verlegt hat,
erscheinen an diese Debatten anschließende Beiträge geradezu als anachronistisch – als zu
spät und längst überholt. Immerhin hält es Stefan Lange (2007: 176) für durchaus strittig,
ob systemtheoretisches Gestaltungsdenken „für den heutigen Governance-Diskurs und
entsprechende empirische Analysen noch von Aktualität sind oder als ‚gesunkenes Kulturgut‘ eher in das Spektrum der Ideengeschichte gehören.“
Hält man sich an Thomas S. Kuhns Paradigmenverständnis, so öffnet sich das Zeitfenster für wissenschaftliche Revolutionen dann besonders weit, wenn es bis dato dominierenden Paradigmen dauerhaft nicht gelingt, von ihnen erwartbar zu erklärende empirische Tatsachen vorherzusagen. Das neue Paradigma muss in der Lage sein, das Scheitern des Alten zu erklären, um dann selbst bessere Vorhersagen treffen zu können (vgl.
Kuhn 1962: 66 ff.). Ob nun jemals in diesem emphatischen Sinne von einer Revolution in
Hinblick auf den Wandel von Steuerung zu Governance gesprochen wurde, ist hier nicht
der Ausgangspunkt. Erinnert man sich aber daran, warum es überhaupt so etwas wie eine
Blütezeit systemtheoretischer Steuerungsüberlegungen gab (Abschnitt 1), muss man sich
darüber wundern, dass die dieses Aufkeimen ermöglichenden Ausgangsfragen noch immer dieselben sind: Wie kann in eigensinnig operierende gesellschaftliche Teilbereiche so
eingegriffen werden, dass diese ihre Handlungen sozialverträglich gestalten? Und: Wer
kann das wie veranlassen?
Die Kernthese dieses Beitrags ist, dass es sich lohnt, systemtheoretische Steuerungskonzepte auch und gerade im Governance-Zeitalter weiterzuentwickeln. Hierzu wird zunächst (Abschnitte 1 und 2) in frühe systemtheoretische Steuerungskonzepte und deren
Rezeptionsgeschichte eingeführt. Diese endete mit der Feststellung, der Systemtheorie
seien keinerlei positive Impulse in Sachen Steuerung zu entnehmen, ebendies ließe sich
durch eine Umstellung auf handlungsfähige (korporative) Akteure ändern. Somit gilt es,
den Nachweis zu führen, dass sich systemtheoretische Überlegungen nicht nur dazu
eignen, das Scheitern von Steuerung, sondern auch das Gelingen der für Governance
charakteristischen (Intersystem-)Verhandlungssysteme zu erklären. Zunächst wird (Abschnitt 3) darzulegen sein, woran man erfolgreiche Verhandlungssysteme erkennt. Um
den merkwürdigen Umstand nachvollziehbar zu machen, dass solche Verfahren erfolgreich sein können, auch wenn die an ihnen Teilnehmenden qua unterschiedlicher systemischer Herkunft (kurz: Eigensinn) aneinander vorbeireden müssen, werden in den Abschnitten 4 und 5 sowohl akteurs- als auch kommunikationstheoretische Erklärungsansätze geprüft.
Systemtheoretische Steuerungskonzepte können diesen Umstand, gerade wegen ihrer grundbegrifflichen Entscheidung für Kommunikation plausibel erklären. Die Diskussion eines empirischen Falls (Single European Sky-Initiative der EU; Abschnitt 6) führt
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Kluge Kombinationen
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jedoch zu dem Plädoyer, den theoretischen wie empirischen Fokus von der bisher üblichen Betrachtungsweise (Funktionssysteme) weg zu bewegen, auch wenn dies mit neuen
Problemen verbunden ist.
Wenn Steuerung oder auch Governance unter Bedingungen funktionaler Differenzierung immer nur mit dem Irritieren von (Ziel-)Systemen beginnen kann, kann man
dennoch annehmen, dass es qualitativ unterschiedliche Irritationschancen gibt. In diesem
Sinne wird abschließend die Möglichkeit gezielter Irritationen als Steuerungsoption geprüft. Dabei wird sich zeigen, dass direkte Anstöße kaum zielführend sein können. So wie
aber kluge Kombinationen am Billardtisch dazu führen können, den Zielball zu treffen,
kann auch Steuerung unter ebendiesen Bedingungen gedacht werden.
Aus rechtssoziologischer Sicht ist dabei die Rolle des Rechts von besonderem Interesse. War diese zu Beginn systemtheoretischer Steuerungskonzepte noch eine höchst
prominente, so wurde aus dem Recht in späteren Arbeiten ein Funktionssystem wie jedes
andere. Auch in diesem Beitrag wird die Bedeutung des Rechts für Steuerung bzw. Governance unter Bedingungen funktionaler Differenzierung erst zum Schluss wieder aufgenommen. Die Bedeutung des Rechts in konkreten Verhandlungssystemen kann dann sogar, in erneuter Analogie zum Billard, die der „schwarzen Acht“ sein, wenn nach dem
Versenken dieses entscheidenden Balls ein neues Spiel gestartet wird: Erst wenn die nur
durch das Recht verfügbare Erwartungssicherheit gilt, werden die Verhandlungssystemmitspieler sich auf Veränderungen einlassen.
1. Grenzen der Steuerung in der (frühen) soziologischen Systemtheorie
Die Blütezeit systemtheoretischer Steuerungskonzepte wurde ihrerseits ermöglicht durch
das Ende der Plausibilität kybernetischer Steuerungsmodelle. Allenthalben wurden politische Steuermänner und -frauen mit der Erfahrung konfrontiert, dass ihre Steuerungsobjekte ein Eigenleben führen und kein noch so elaborierter kybernetischer Regelkreis
(paradigmatisch: Naschold 1969) zum Erreichen politisch geplanter Sollwerte führte. So
zeigten etwa empirische Studien zur Steuerung der Wissenschaft einerseits, dass und wie
die Forschenden politische Erwartungen in die Sprachen ihrer Disziplinen übersetzen.
Andererseits wurde deutlich, dass systemspezifische Medien nicht zu übersetzen sind:
Selbst bei gesellschaftsweit konsensfähigen Forschungszielen wie der Krebsforschung
führte mehr Geld nicht automatisch auch zu mehr Erkenntnis (vgl. van den Daele et al.
1979). Die seinerzeit noch junge These der Ausdifferenzierung je autonomer Kommunikationssysteme für Wirtschaft, Wissenschaft, Politik, Recht etc. vermochte das in der
politischen Theorie und Praxis diagnostizierte Eigenleben der Steuerungsobjekte nicht zu
überraschen, war doch ihr gesellschaftstheoretischer Ausgangspunkt die Existenz selbstreferentieller Sozialsysteme (vgl. Luhmann 1970). Wurde damit das Scheitern kybernetischer Steuerungsmodelle für die politische Praxis erklärbar, das mit dem Abebben der so
genannten Planungseuphorie der 1950er und 1960er Jahre einherging, so mehrten sich die
Fragen, was angesichts dieser Diagnose als Möglichkeit gesellschaftlicher Steuerung übrig
bleibe.
An dieser Stelle landet man vermeintlich zwangsläufig beim berüchtigten systemtheoretischen Steuerungspessimismus. Wie im weiteren Verlauf gezeigt wird, hätte es zwei
unterschiedliche Möglichkeiten gegeben, an Luhmanns Überlegungen zur Steuerung anzuschließen. Die tatsächliche Rezeptionsgeschichte aber fokussierte sich auf den Strang,
der eher die Unmöglichkeit von Steuerung im Sinne intentionaler Zustandsveränderung
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Marc Mölders
betont. Übersehen wurde dabei eine zweite Anschlussmöglichkeit, die sich der Frage stellte,
was Steuerung unter Bedingungen funktionaler Differenzierung (und der damit berücksichtigten Annahme, es ginge um eigensinnige Einheiten) bedeuten kann.
Aus den Bedingungen funktionaler Differenzierung, genauer gesagt aus der Eigensinnigkeit gesellschaftlicher Teilbereiche, können in steuerungstheoretischer Absicht
unterschiedliche Schlüsse gezogen werden. Vom Eigensinn sozialer Systeme zu sprechen,
richtet den Blick auf deren Informationsverarbeitung, also auf die Seite ihrer Programme
und weniger auf das Moment binärer Codes. Für Fragen der Steuerung erscheint dies
ohnehin alternativlos, da operativ geschlossene Systeme kognitive Offenheit nur auf
ebendieser Programmebene gewinnen können (vgl. Luhmann 1986: 90). Das mit dieser
Eigensinnigkeit für Steuerungsfragen auftretende Problem haben andere Autoren mit
dem Begriff der Polykontexturalität bezeichnet. Funktionale Differenzierung führe dazu,
dass anstelle einer gesamtgesellschaftlich verbindlichen Sicht der Dinge prinzipiell alles
wirtschaftlich, politisch, religiös, rechtlich etc. beobachtbar ist (vgl. Fuchs 1992: 57; Günther 1979). Steuerungsversuche können dann, wie alle anderen Irritationen auch, nur
eigensinnig verarbeitet werden. Für einen so verstandenen Eigensinn ist die Annahme
einer durch die Existenz eines eigenen Codes bedingten selbstreferentiellen Geschlossenheit nicht zwingend. Konstitutiv für einen dichten Kommunikationszusammenhang sind
vielmehr systemintern programmierte Selektionsbeschränkungen.1 Zwingende Konsequenz
bleibt, dass Steuerung immer nur Selbststeuerung meinen kann. Dass soziale Systeme
demzufolge allenfalls irritiert werden können, schließt nicht aus, dass es unterschiedlich
aussichtsreiche Irritationen und für deren konkrete Aussicht angebbare Erfolgsbedingungen geben kann.
Schematisch gesprochen können aus den Bedingungen funktionaler Differenzierung
in steuerungstheoretischer Absicht zwei Konsequenzen gezogen werden. Eine restriktive
Schlussfolgerung wäre, dass ebendiese Bedingungen planvolle Steuerung ausschließen,
sich gesellschaftliche Teilbereiche selbst steuern und es für Kollisionen zwischen diesen
Selbststeuerungen keine koordinierenden Instanzen gibt – das ist das Schicksal einer
Gesellschaft „ohne Spitze und ohne Zentrum“ (Luhmann 1981: 22). In konstruktiver
Absicht eröffnet sich hieraus erst die Frage, welche Form Steuerung unter diesen Bedingungen dann noch annehmen kann bzw. sollte.
Beide Lesarten finden sich bei Luhmann, auch wenn man die konstruktive Variante
zugegebenermaßen gründlicher suchen muss. Das letzte Kapitel der „Wirtschaft der Gesellschaft“ etwa ist mit dem vielsagenden „Grenzen der Steuerung“ überschrieben. Dass
Steuerung an Grenzen stoßen kann, muss gleichermaßen heißen, dass sie möglich ist.
Ausgangspunkt der dort angestellten Überlegungen ist die Möglichkeit politischer Steuerung
der Wirtschaft. Argumentatives Ziel ist zwar einerseits festzustellen, dass jedes Steuern
immer nur Selbststeuerung sein kann und man daher von Begriffen wie (politischer) Gesellschaftssteuerung Abstand nehmen sollte, andererseits finden sich hier allerdings auch
Überlegungen, was produktive Irritationen fremder Selbststeuerungen auszeichnet. Auf
eine Formel gebracht, spricht Luhmann von der Möglichkeit einer Einflussnahme auf
Differenzminimierungsprogramme, nach denen man sich in anderen Systemen richtet
1
An anderer Stelle habe ich mit den „disziplinären Kommunikationsgemeinschaften“ ein Beispiel für eine solche Systembildung erläutert. Diese erhalten ihre Eigenart vor allem durch Anschlüsse an signifikant ähnliche Spezialprobleme, die mit eigenen Theorien und Methoden, also
mit eigenen Informationsverarbeitungsregeln bearbeitet werden (vgl. Mölders 2011: 168 ff.).
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(vgl. Luhmann 1988: 346 f.). Ein besonders nahe liegendes und uneingeschränkt zeitgemäßes Beispiel findet Luhmann zunächst in der Familienpolitik. Wie auch an Reformen
der jüngeren Vergangenheit unschwer abzulesen ist, lässt sich in Familien nicht hineinregieren. Die Politik „kann allenfalls die behördliche Implementation eigener Programme
zur Verfügung stellen, Frauenhäuser finanzieren, Scheidungen erleichtern oder erschweren, Versorgungslasten verteilen und damit Drohmittel schaffen oder auch von unbesonnenem Heiraten abschrecken – kurz: Politik machen“ (ebd.: 228). Dient dieses Beispiel
noch der Verdeutlichung, was Selbststeuerung in der politischen Praxis bedeutet, sind die
Ausführungen zur Wirtschaftspolitik vor allem mit Blick auf eine Frage erbaulicher: Wie
kann die Selbststeuerung anderer Systeme zumindest in eine gewisse Richtung angestoßen
werden?
Natürlich kann Politik die Selbststeuerung der Wirtschaft vor bestimmte Bedingungen stellen, sie kann verbieten, sie kann Kosten schaffen etc. (vgl. ebd.: 346). Das garantiert selbstredend nicht, dass das möglicherweise mit diesen Maßnahmen verbundene
politische Ziel auch erreicht wird. Jedoch findet sich hier die zwar recht vage, dennoch
aber bemerkenswerte Angabe, dass es „meistens darum gehen wird, in die relative Attraktivität der Programme einzugreifen“ (ebd.: 347). Kurz: Eine Übersetzung originär politischer Bedingungen in wirtschaftseigene Programme ist dann wahrscheinlich, wenn sie
sich wirtschaftlich (buchstäblich) auszahlt – wenn sie relativ attraktiv ist. Es handelt sich
dann immer noch um ein wirtschaftliches Programm und kommt mit dem politischen
nicht zur Deckung. Im besten Fall profitieren beide: Politik kann einen Erfolg vorweisen,
wenn sich Schadstoffwerte nach der Implementation einer entsprechenden Verordnung
verbessern und sich dies in steigender Wählergunst niederschlägt. Zusätzlich kann Wirtschaft punkten, etwa wenn ein Unternehmen seine Marktposition dadurch stärken kann,
sich als besonders grüner Produzent darzustellen und sich dies in Absatzzahlen manifestiert. Auf Konstellationen dieser Art komme ich weiter unten (Abschnitt 5) wieder zu
sprechen.
Bezeichnenderweise aber führt Luhmann seine Argumentation in die fast entgegengesetzte Richtung weiter. Umweltauflagen könnten eben auch zum Konkurs gewisser Betriebe führen, der politische Gewinn durch verbesserte Schadstoffwerte würde bleiben,
auf steigende Konkurszahlen könnte politisch dann mit einem neuen, etwa einem Konkursrettungsprogramm geantwortet werden usw. (ebd.). Hier zeigt sich also, dass der steuerungspessimistische Ruf einerseits nicht von ungefähr kommt. Andererseits wurde ersichtlich, dass es mit den begrifflichen Mitteln der Systemtheorie möglich ist, auch gelingende Steuerung zu beschreiben. Zugegebenermaßen blieb diese Beschreibung eher vage
und abstrakt. Es war anderen vorbehalten, Fragen der Steuerung unter Bedingungen funktionaler Differenzierung zu präzisieren.
2. Frühe systemtheoretische Steuerungskonzepte und ihre Rezeptionsgeschichte
Die Diagnose einer in eigensinnige Teilbereiche differenzierten Gesellschaft erlaubte es,
das Scheitern politischer Interventionen in ebendiese Bereiche zu erklären. Diejenigen, die
sich im Anschluss an Niklas Luhmann die Frage stellten, welche Steuerungsoptionen
einer solchen Gesellschaftsform noch offenstehen, mussten vor allem ein Rätsel lösen:
Wie kann man an funktionaler Differenzierung festhalten, ohne damit Steuerungsfragen
für ziellos zu erklären?
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Den Grundstein hierzu legten Gunther Teubner und Helmut Willke (1984) mit
ihrem Artikel „Gesellschaftliche Selbststeuerung durch reflexives Recht“. Die Kernidee
dieses Beitrags ist das Postulieren der Möglichkeit, dass von einer Entscheidung
betroffene Teilsysteme sich in Verhandlungssystemen miteinander abstimmen. Dabei sei
es die Rolle des Rechts, den „betroffenen Teilsysteme[n] […] eine Sozialverfassung“ zu
geben (Teubner & Willke 1984: 7). Das Recht sollte die Voraussetzungen für eine Selbstorganisation anderer Systeme schaffen – allerdings für eine sozialverträgliche Selbstorganisation. Das Zauberwort lautete „Reflexion“: Und zwar eine solche der je eigenen teilsystemischen Identität, die es dann ermöglicht, sich darauf einzustellen, „dass in ihrer relevanten Umwelt andere Teilsysteme in Interdependenzbeziehungen agieren und sie selbst
deshalb für diese anderen Teilsysteme eine brauchbare Umwelt darstellen müssen“ (ebd.: 14).
Teubner und Willke wehrten sich gegen Unterstellungen, dem Recht mit dieser
Konfiguration eine primus inter pares-Funktion einzuräumen. Die Idee der Sozialverfassung
zielt darauf ab, die jeweils eingesetzten systemischen Imperative im Lichte der Konsequenzen für andere Gesellschaftsbereiche zu sehen. Damit dies nicht als „unverbindliche
Einladung zum Perspektivwechsel“ endet, bedarf es einer Erwartungssicherheit, die nur
das Recht als Funktionssystem leisten kann. Da ebendies die Leistung des Rechts im
Zusammenspiel der Funktionssysteme ist, kann einerseits auch niemand sonst diese
(sozial)verfassungsgebende Rolle spielen und bedeutet dies andererseits keine Vormachtstellung des Rechts.
Viele wesentliche Momente dieser Überlegungen finden sich in den darauffolgenden
Werken Helmut Willkes wieder – mit einer nicht ungewichtigen Veränderung. Willke verlagert die Instanz, die für die Reflexion des eigenen teilsystemischen Handels für andere
bzw. für die gesellschaftliche Reproduktion sorgen soll, in die Sphäre der Politik bzw. des
Staates. In der „Supervision des Staates“ bringt er das Ansinnen einer systemtheoretisch
induzierten Steuerungsidee auf den Punkt: „Die Frage ist damit, wie es gelingen könnte,
selbstreferentiell operierende Systeme dazu zu bringen, über den Schatten ihrer Selbstbeschränkung zu springen und gegenwärtige Verluste oder Nachteile mit Blick auf zukünftige Gewinne zu akzeptieren“ (Willke 1997: 111).
Seine Antwort hierauf lässt sich in zwei Teile gliedern, einer antwortet auf das Wer,
der andere auf das Wie. Um den „Teufelskreis bornierter Selbstreferentialität konkurrierender Akteure“ (ebd.) zu unterbrechen, bedarf es einer dritten Instanz – eines Supervisors. In dieser Rolle sieht Willke den „Supervisionsstaat“. Auch er verwehrt sich gegen
einen Primat des Politischen, indem er auf die ihm eigene Funktion verweist, die er in
„ihrer Verantwortlichkeit für die Produktion und Sicherung der für die Gesellschaft
unabdingbaren kollektiven Güter“ sieht (ders. 1992: 335).
Der Supervisionsstaat kann, so Willke, andere Systeme in einer Weise irritieren, dass
diese über Alternativen nachdenken und diese Alternativen in Relation zueinander und
zur je gegenwärtigen Praxis setzen. Auch für Willke nimmt der Begriff der Reflexion eine
unabdingbare Schlüsselposition ein, die er so ausbuchstabiert: „die Beobachtung der
Wirkungen der eigenen Identität in der Umwelt […] im Unterschied zu den Wirkungen,
die andere Systeme in ihrer Umwelt erzeugen“ (ebd.: 75 f.).
Dass es an vielen Stellen heißt, Systeme „müssten zu etwas gebracht werden“, lässt
womöglich eine entscheidende Wendung dieser Überlegungen übersehen. Willke konzipiert Reflexion nämlich gerade nicht als Fremdkörper für das je eigene teilsystemische
Prozessieren. Vielmehr lenkt er den Blick darauf, dass Reflexion für sie ganz zwanglos
attraktiv sei, weil ein Verständnis übergreifender Systemzusammenhänge eine bessere
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Einpassung eines Systems darin erlaube. Wer die Verflechtung der Leistungsbeziehungen
zu erkennen vermag, kann diese auch besser in Anspruch nehmen, ohne dabei die eigene
Autonomie einbüßen zu müssen (ebd.). Wie schon in Luhmanns Wendung der „relativen
Attraktivität“ von Differenzminimierungsprogrammen, findet sich auch hier eine Figur
der Art: „selbst davon zu profitieren, andere ins Kalkül zu ziehen“.
Diese erste Fortführung systemtheoretischer Steuerungsüberlegungen löste das
Problem einer Steuerung unter Bedingungen funktionaler Differenzierung mit dem Postulat, dass Eigensinnigkeit Reflexion nicht ausschließt. Die Annahme aber war, dass die
Funktionssysteme dies von sich aus nicht tun, dass sie auch die Vorteile selbst nicht sehen, sondern sie jemand dazu bringen muss, sei es das reflexive Recht oder der Supervisionsstaat. Nicht zu übersehen ist allerdings, dass diese ersten Ansätze sowohl normativ
als auch prospektiv argumentieren, so sollte post-moderne, nämlich reflexive Steuerung
einmal aussehen.2
Sieht man sich nun die Rezeption dieser ersten Phase an, so sticht heraus, dass sich
nahezu ausschließlich Anschlüsse an die steuerungspessimistischen bzw. -skeptischen
Theoreme finden lassen, kaum aber an solche, die von der Annahme funktionaler Differenzierung ausgingen und auf dieser Basis nach Steuerungsoptionen fragten. Überdeutlich
wird dies in Gunnar Folke Schupperts (2006) Zusammenfassung dieser Rezeptionsgeschichte. Willkes These der „Entzauberung des Staates“ wurde aufgenommen, nicht
aber die Idee des Supervisionsstaates. Die selbstreferentielle Geschlossenheit codierter
Kommunikationen wurde attackiert, nicht die kognitive Offenheit von Programmen diskutiert. Wie oben exemplarisch gezeigt, hat es Luhmann seinen Gegnern mit zahlreichen
Formulierungen womöglich zu einfach gemacht, ihn als Steuerungsverweigerer darzustellen. Dennoch bleibt die Einseitigkeit der Rezeption erklärungsbedürftig, zumal, wie im
Folgenden zu zeigen ist, das eigentliche Rätsel, nämlich das gelingende Abstimmen eigensinniger Gesellschaftsbereiche, auch durch grundbegrifflich anders optierende Ansätze
allenfalls verschoben, nicht aber gelöst wurde.
Der akteurzentrierte Institutionalismus wurde zum ersten und gleich auch zu einem
wirkmächtigen Paradigma einer Steuerungstheorie, die einerseits an funktionaler Differenzierung festhielt, daraus aber andererseits nicht folgern wollte, Steuerungshandeln könne nicht zielführend sein. Renate Mayntz und Fritz Scharpf warfen Luhmann vor, die
Möglichkeit intersystemischer Kommunikation zu übersehen, was sie allen voran über
eine Fokussierung auf korporative und handlungsfähige Akteure zu kompensieren suchten
(pointiert in: Mayntz & Scharpf 2005). Deren Handlungsfähigkeit führte die Autoren
zunächst zu dem Schluss, organisierten Akteuren damit auch eine Mit-Steuerungskapazität einzuräumen (vgl. Weyer 2008: 285). Jedoch sprach Renate Mayntz (1993: 45)
keine Garantie dafür aus, dass die Existenz handlungsfähiger Organisationen allein zu
systemrationalen Entscheidungen führe, gerade weil auch diese „selbstsüchtig und kurz2
Dies gilt nicht für die „Konversationskreise“ Michael Hutters (1989). Das Problem der Polykontexturalität wird mit der Annahme gelöst, dass hierin „soziale Formen“ entstehen, die dann
etwa für wirtschaftliche und rechtliche „Mitteilungsströme […] besser formuliert und besser
verständlich werden“ (ebd.: 94). So gelingt es Konversationskreisen, mehrere Leitunterscheidungen präsent zu halten, etwa Mitteilungen zu produzieren, die sich sowohl am Wert- (Wirtschaft) als auch am Gerechtigkeitskriterium (Recht) orientieren. Diese Kurzeinführung muss
hier genügen, da die Konversationskreise in der anschließend dargestellten Rezeptionsgeschichte leider nicht zu finden sind. Hierzu aber Mölders (2012: 489 ff.).
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sichtig handeln“ können. Dass es außerordentlich schwierig ist, im Einzelfall zu bestimmen, was eine systemrationale, sachlich adäquate Lösung darstellen könnte, räumt Mayntz
selbst ein (ebd.: 48). Für das Interesse dieses Beitrags ist ohnehin die Frage relevanter, wie
sie die Überwindung von Selbstsucht und Kurzsicht, also dem Pendant dieser Theorie zu
systemischem Eigensinn, denkt.
Ausgangspunkte ihrer Studien waren stets konkrete Interaktionsprozesse und die in
einem spezifischen Politikfeld beobachtbare Akteurkonstellation samt institutionellem
Gefüge. Empirisch lenkte dies den Blick auf „Verhandlungssysteme“. Als solche bezeichnet Mayntz interorganisatorische Netzwerke, wenn diese in der Lage sind, durch Interaktion und ungeachtet divergierender Interessen ihrer Mitglieder absichtsvoll kollektive Outputs zu produzieren. Von diesem Output her gedacht ist entscheidend, dass ein gemeinsames Ergebnis das Thema der Interaktion ist. Dies wiederum schließt nicht aus, dass
hierin auch strategisch interagiert wird, dass Überredung, Tausch und Drohung durchaus
Teil einer solchen Verhandlungslogik sein können. Um nicht nur überhaupt zu einer Entscheidung zu kommen, sondern zu einer tendenziell systemrationalen, bedürfen Verhandlungssysteme Regeln, die die Akteure dazu anhalten, „ihre eigenen spontanen Neigungen
verantwortungsvoll zu zügeln“ (ebd. 46 ff.).
Während diese Charakterisierung in erster Linie darauf zielt, wie Verhandlungssysteme beschaffen sein sollten, führt Mayntz wenig später aus, wie die Überwindung organisationalen Eigensinns empirisch vonstattengehen kann. Dabei greift sie auf die organisationssoziologische Unterscheidung von „locals“ und „cosmopolitans“ zurück. Erstere
fänden sich eher auf der Ebene der Managementhierarchie und identifizierten sich über
die konkrete Organisation. Für die Kosmopoliten hingegen fielen die Standards ihrer
jeweiligen Profession stärker ins Gewicht, bei wissenschaftlich Ausgebildeten etwa die
Regeln der betreffenden scientific community (vgl. ebd. 52 f.). Systemrationale Lösungen
begünstigende Verhandlungssysteme seien dann zu erwarten, wenn Teilnehmende nicht
den organisationalen Eigeninteressen unterlägen, sondern sich ganz kosmopolitisch auf
der Basis ihrer professionellen Identität an sachlichen Optimalitätskriterien orientierten.
Empirisch seien Konstellationen dieser Art etwa in Verhandlungen zu finden, und dies
sogar auf internationaler Ebene, in denen es um technische Standardisierung ginge. Dort
sei beobachtbar, dass eine technisch optimale Lösung angestrebt werde und dementsprechend nur technische Argumente zählten.
Dann aber gibt es das Problem der Polykontexturalität schlicht nicht mehr. Dann
geht es gerade nicht mehr um die Überwindung systemischen oder organisationalen Eigensinns, sondern es gibt mit der technischen eine einheitliche Sicht der Dinge, eine Amtssprache3, wenn man so will. Im Gegenteil, lässt sich tatsächlich eine definierte „Politik des
Hauses“ ausmachen, der der korporative Akteur folgt, ist es schlecht bestellt um die Orientierung am kollektiven Ergebnis. Doch ebendies ist ja gerade der hier interessierende
Fall, wenn man die von Mayntz (ebd.: 53) so bezeichnete „Politik des Hauses“ auf die
Ebene organisationaler Informationsverarbeitung bezieht: Wie kommt es trotz des Eigensinns zu gelingenden Intersystem-Verhandlungssystemen?
3
Vergleichbar mit dem Schluss von Bora & Döbert (1993) von Wissenschaft als Amtssprache
der als WZB-Verfahren bekannt gewordenen Technikfolgenabschätzung von gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz in Kulturpflanzen oder der Alltagssprache in dieser Funktion im
Falle der „Bürgerkonferenz: Streitfall Gendiagnostik“ (Mölders 2004).
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Somit sind die Fragen, die sich mit dem Ende der Plausibilität kybernetischer
Steuerungsmodelle stellten, nach wie vor offene. Daran hat auch der erneute Paradigmenwechsel hin zu Governance4 nichts verändert. Im Gegenteil: Diese Perspektive verschärft das Problem, weil sie weit stärker noch als der Begriff der Steuerung (nationale,
regionale und globale) Verhandlungssysteme in den Mittelpunkt rückt (vgl. Mayntz 2008).
Im Folgenden werde ich dafür argumentieren, dass es sich lohnt, an die Tradition
systemtheoretischer Steuerungsüberlegungen anzuknüpfen. Um diesen Schritt zu plausibilisieren, muss aber zunächst Renate Mayntz’ (1996: 154 f.) Behauptung entkräftet werden,
die Systemtheorie könne Steuerungsüberlegungen keinerlei positive Impulse geben. Es
muss gezeigt werden, dass Systemtheorie sich nicht nur dazu eignet, das Scheitern intersystemischer Kommunikation zu erklären, etwa durch den lapidaren Hinweis auf die
selbstreferentielle Geschlossenheit sozialer Systeme. Vielmehr ist der Nachweis zu führen,
dass sie für das Gelingen intersystemischer Verhandlungssysteme eigenständige Erklärungen abgeben kann – und dies nicht nur in normativer und/oder prospektiver Absicht,
sondern auch in deskriptiv-analytischer. Hieraus erwachsen die beiden Kernfragen des
folgenden Abschnitts: Was heißt überhaupt „Gelingen“ in diesem Zusammenhang? Gibt
es Fälle dieser Art?
3. Dimensionen gelingender Intersystem-Verhandlungssysteme
Woran erkennt man ein erfolgreiches Verhandlungssystem? Verhandlungssysteme sind
dadurch charakterisiert, dass sich hierin Politik mit anderen betroffenen gesellschaftlichen
Bereichen mit dem Ziel der (Vorbereitung einer) kollektiven Entscheidungsfindung vernetzt. Folgt man der Governance-Literatur, ist das übergeordnete Ziel solcher Verfahren
eine auf Dauer gestellte und kollektiv verbindliche Interdependenzbewältigung (vgl. Benz
et al. 2007; Mayntz 2008).
Ich werde im Folgenden analytisch zwischen einer operativen und einer integrativen
Leistungsdimension unterscheiden. Was die Performanz eines Verhandlungssystems in
operativer Hinsicht angeht, ist zentral, ob am Ende ein Ergebnis steht, das anschließend
auch Verwendung findet. Schon in die integrative Dimension hineinreichend ist dann die
Frage, ob es sich dabei um ein Resultat handelt, an das unterschiedliche Beteiligte (in
ihrem je eigenen Sinne) anschließen können. Grenzen ergeben sich aus den eben skizzierten Leistungserwartungen auf den beiden Ebenen: Operativ gescheitert kann ein Verhandlungssystem dann genannt werden, wenn es entweder zu keinem verbindlichen Resultat kommt oder nur zu einem, das im Folgenden nicht genutzt wird. In integrativer
Hinsicht bekommt die Bestimmung einer Grenze geradezu einen Doppelsinn. Als integrativ gescheitert kann ein Verfahren dann qualifiziert werden, wenn sein Ergebnis Grenzen nicht zu überschreiten vermag, m.a.W.: wenn keine oder nur eine der beteiligten Systemreferenzen hieran anzuschließen vermag, das Resultat aber gerade nicht grenzüberschreitend prozessiert werden kann.
4
Dies gilt zumindest für das von Bröchler (2007: 414) so bezeichnete enge Governance-Verständnis. Während das weite alle Formen von Regelungsstrukturen im Spektrum hoheitlichen
Handelns einschließt – also auch die klassische Hierarchie –, erlaubt das engere Verständnis Differenzierungen, denn es umschließt „nur noch“ alle netzwerkartige Strukturen im Zusammenwirken staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure.
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Marc Mölders
Eine solche Verwendung des Begriffs „integrativ“ mag durchaus kontraintuitiv erscheinen – wird doch gerade nicht zwingend etwas zueinander geführt, sondern am Ende
macht jede Partei das, wonach ihr „der Sinn steht“, also gemäß ihrer je eigenen Informationsverarbeitung. Später wird gezeigt (Abschnitt 4), dass relevante Teile der auch gesellschaftstheoretisch argumentierenden Governance-Vertreter davon ausgehen, dass die
Diagnose funktionaler Differenzierung gar nichts anderes zulässt, als dass zwar aneinander vorbeigeredet werden, daraus aber nicht der Schluss gezogen werden muss, das
Nachdenken über intersystemische Abstimmbarkeit einzustellen. Übernimmt man diesen
Ausgangspunkt, bleibt schlicht nichts anderes übrig: Integration unter Bedingungen funktionaler Differenzierung kann dann nur heißen, dass nicht ein Funktionssystem die Anschlussmöglichkeiten anderer Systeme so einschränkt, dass keine andere Wahl mehr
bleibt, sondern eben wechselseitig Autonomie insofern gewahrt wird, als eigene Sinngebungs- und damit: Wahlmöglichkeiten erhalten bleiben.
Die operative und die integrative Leistungserwartung können selbstredend auch
beide erfüllt werden; hierzu müsste sich ein Ergebnis operativ bewähren und Anschlüsse
für unterschiedliche Beteiligte zulassen. Ein vergleichsweise prominenter Fall, auf den
ebendies zutrifft, ist die Umstrukturierung des damaligen Landwirtschaftsministeriums im
Zuge der so genannten BSE-Krise. Ende des Jahres 2000 beauftragte Bundeskanzler
Gerhard Schröder eine Expertengruppe unter der Leitung von Hedda von Wedel, seinerzeit Präsidentin des Bundesrechnungshofs, mit einer Analyse zur Frage, ob die bestehenden Institutionen den neuen Problemen des gesundheitlichen Verbraucherschutzes
angemessen seien. Das so genannte von Wedel-Gutachten (von Wedel 2001) kam bekanntermaßen zu dem Schluss, dass dem nicht so sei. Das vormalige Landwirtschaftsministerium wurde grundlegend reformiert, was etwa von Böschen et al. (2003) keineswegs als Akt rein symbolischer Politik beobachtet wurde.
Für den hier interessierenden Zusammenhang ist vor allem relevant, dass sich die
Selektion des Resultats dieses Verhandlungssystems (‚Es bedarf neuer Institutionen‘) auch
operativ bewährt hat. Der neue Zuschnitt dieses Ministeriums und die entsprechenden
Stellen für Risikobewertung und -kommunikation existieren noch immer.5 Ferner ist
dieser Fall hier überhaupt nur von Interesse, weil es sich um ein intersystemisches Verfahren handelte. Die Besetzung mit Experten und Vertretern aus Wissenschaft, Wirtschaft, Verbraucherschutz und Landwirtschaft, die sich dann mit Politik abstimmen
mussten, machen aus diesem Fall ein Paradebeispiel für gelingende intersystemische Regulierung in operativer und integrativer Hinsicht. Sein Ergebnis findet Verwendung (operativ) und die unterschiedlichen Beteiligten können hieran in ihrem je eigenen Sinne anschließen (integrativ): Politik konnte sich als handlungsfähig und nicht länger ohnmächtig
ob der BSE-Krise positionieren. Die Wirtschaft konnte hoffen, so Vertrauen beim potentiellen Rindfleischkonsumenten zurückzugewinnen, Verbraucherschützer konnten sich aufgewertet fühlen, immerhin war ihnen nun ein ministerielles Ressort gewidmet usw.
Diese kurze Darstellung reicht hin, um festzuhalten, dass die Bedingungen von funktionaler Differenzierung und Polykontexturalität es nicht systematisch verhindern, dass
Intersystem-Verhandlungssysteme in operativer und integrativer Hinsicht erfolgreich sein
können. Fraglich ist allein, wie dies (trotzdem) möglich ist. Diese Konstellation erinnert
5
Ende 2005 wurde dieses Ministerium erneut umbenannt in: Bundesministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV). Mit der alphabetischen Reihenfolge sollte
der Gleichstellung der Einzelressorts Ausdruck verliehen werden.
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an das sogenannte Hummel-Paradox. Dass Hummeln fliegen können, war stets für jedermann ersichtlich. Das Rätsel war, warum Hummeln fliegen können, obwohl es die Gesetze der Aerodynamik eigentlich nicht zuließen.6 Das Hummel-Paradox der Steuerungsbzw. Governance-Theorie sieht sich analog dazu mit der Situation konfrontiert, dass die
o.a. Bedingungen gelingende Verhandlungssysteme eigentlich ebenso verunmöglichen
müssten, wie die Aerodynamik den Hummelflug.
4. Ansätze zur Lösung des Hummel-Paradoxes der Steuerungs- und GovernanceTheorie
Fragt man, warum Intersystem-Verhandlungssysteme trotz der Bedingungen funktionaler
Differenzierung gelingen können, betritt man damit kein Neuland. Möglicherweise also gibt es
bereits Ansätze, die das Hummel-Paradox der Steuerungs- und Governance-Forschung
ins Reich der Legenden befördert haben, wie dies mittlerweile die Biologie für ihr Pendant von sich behaupten kann. Der akteurzentrierte Institutionalismus, wie in Abschnitt 2
gezeigt, konnte für das Problem der Polykontexturalität in Verhandlungssystemen keinen
überzeugenden Lösungsvorschlag unterbreiten. Dennoch kann es andere und diesbezüglich überzeugendere Ansätze geben, die ebenfalls grundbegrifflich nicht auf Kommunikation abstellen. Hat man es also doch mit hausgemachten Problemen der Systemtheorie zu
tun, die sich durch eine Umstellung auf (korporative) Akteure und Handlungen erledigen?
Angesichts der letzten beiden Absätze, ließe sich gar noch ein weiterer Einwand darin finden, dass man es mit einer „sehr deutschen Debatte“ zu tun habe. Diesem lässt sich
unmittelbar entgegnen, dass eine Diskussion um Abstimmungsmöglichkeiten distinkter
gesellschaftlicher Bereiche im Grunde mit jeder Form der Differenzierungstheorie geführt
werden kann, wie etwa der Feldtheorie Pierre Bourdieus (1982; 2001). Selbstredend findet
man bei Bourdieu keine Teil- oder Funktionssysteme, sondern eben Felder, strukturell
entscheidend ist allerdings die äquivalente Annahme des Missverstehens zwischen diesen
Feldern.7
Stärker auf die Governance-Forschung bezogen lässt sich etwa an die niederländische Science & Technologie Studies (STS) Schule um Arie Rip denken. Natürlich
übernimmt auch Rip keineswegs die Diagnose funktionaler Differenzierung im Wortlaut.
Gleichwohl sprechen Vertreter der STS von einer Co-Evolution im Sinne von „developments in science and in technology with respect to developments in (other parts of) society“ (Rip 2006: 86). Auf dieser theoretischen Grundlage werden etwa in den Niederlanden
6
7
Das Hummel-Paradoxon wurde im Übrigen erst in einem Artikel aus dem Jahre 1999 gelöst. In
früheren aerodynamischen Berechnungen blieb unberücksichtigt, dass durch die Art des
Flügelschlags ein Unterdruck entsteht, der den nötigen zusätzlichen Auftrieb erzeugt (vgl. Ellington 1999).
Georg Kneer (2004: 246 f.) weist allerdings darauf hin, dass im Unterschied zur Systemtheorie
Bourdieu von einer unterschiedlich stark ausgeprägten Autonomie der Felder ausgeht. Weitere
internationale Kandidaten wären Jacques Derrida (1974; 1997) oder Jean-François Lyotard
(1989). Im Übrigen soll durch diese Ausführungen nicht der Umkehrschluss gezogen werden,
dass die Diskussion sich aus der deutschsprachigen Soziologie verabschiedet habe. Hierzu genügt der Verweis auf Thomas Schwinns (2001) Weiterführung der Weberschen Wertsphären,
Johannes Weyers (1997; 2011) soziale Netzwerke oder Joachim Renns (2006) pragmatistische
Differenzierungstheorie.
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Marc Mölders
Constructive TA-Workshops (CTA) durchgeführt. In praktischer Absicht werden hier
Vertreter aus Wissenschaft, Technik und Gesellschaft versammelt, um miteinander ins
Gespräch zu kommen. Es gilt, Akteure zusammenzubringen, die füreinander Selektionsumwelten bilden: politische Entscheider, zukünftig potentielle Nutzer einer Innovation,
Hersteller, Promotoren neuer Technologien etc. So soll es möglich werden, die Selektionsumwelt für die eigenen Selektionen zu berücksichtigen, dies ist der Kern des co-evolutionary approach to reflexive governance.
Wie aber bringt man die Beteiligten zur Reflexion? Arie Rip zufolge passiert Lernen
nicht von selbst, sondern nur dann, wenn die Beteiligten dazu gezwungen werden, wenn
ihnen deutlich wird, dass ihr weiteres erfolgreiches Prozessieren davon abhängt, abweichende Positionen für das eigene Handeln zur Kenntnis zu nehmen (vgl. ebd.: 92). Es
bedarf impliziter Lernzwänge (vgl. Miller 1986; 2006). Für die STS im Allgemeinen bzw.
den CTA-Ansatz im Besonderen folgt daraus die genuin praktische Implikation, ebensolche Diskurse zu veranstalten, um die Beteiligten vor „objektive Problemkontexte“ zu
stellen. Es muss also gewissermaßen einen Reflexionsmanager geben. Und dieser wird
hier weder im Recht noch in der Politik gesehen, sondern eher als Aufgabenbeschreibung
für das Veranstalten von CTA-Workshops.
Obwohl CTA-Verfahren programmatisch in dieser Art und Weise durchgeführt
werden, handelt es sich hierbei deutlich um ein normatives Konzept, das vorzugeben versucht, wie gelingende Governance aussehen sollte. Einen analytischen Zugang, der obendrein auf Akteure setzt, liefert Uwe Schimank. Dieser sieht weder die Möglichkeit noch die
Notwendigkeit wechselseitigen Lernens. Vielmehr geht Schimank davon aus, dass Akteure aus unterschiedlichen Funktionssystemen aneinander vorbeireden müssen. Das
jedoch, so Schimank, hieße nicht, dass sie einander nicht mehr oder weniger gut verstehen könnten (vgl. Schimank 1992: 254). Was die Akteure durch ihre unterschiedliche
funktionssystemische Zugehörigkeit voneinander trennt, sind ihre Interessen. Wie schon
bei Teubner und Willke, aber auch bei Rip, dient hier ebenfalls der Begriff der Reflexion
als Schlüssel zum Zugang zum Interessenhorizont der anderen. Als „Generalschlüssel“
fungieren reflexive Interessen, also solche, „die sich auf die generellen Bedingungen der
Möglichkeit der Realisierung spezifischer substantieller Interessen“ beziehen (ebd.: 264).
Funktionssystemisch differente Akteure unterstellen sich wechselseitig, dass sie die
Reichweite der Interessenrealisierung ausdehnen möchten, Dominanz in einer Interessensphäre erlangen oder verteidigen wollen und zudem Autonomie bzw. Kontrolle über die
eigene Interessenrealisierung zu wahren suchen. Ebendies reiche hin, um zu spezifischen
Interessenkonsensen zu kommen, ohne dass die konkrete Operationsweise fremder Sinnhorizonte nachvollzogen werden müsste. Ein Politiker muss nicht alle Publikationen einschlägiger Fachjournale verfolgen, um wissen zu können, dass eine Forschungseinrichtung ein Interesse daran hat, auf ihrem Gebiet eine Spitzenposition erlangen zu wollen
und hierfür Kapital akquirieren muss etc. Dies jedenfalls plausibilisiert Schimank am Fall
der frühen bundesdeutschen Kernforschung bzw. Kernforschungspolitik.
Reflexive Interessen dieser Art kompensieren das Fehlen einer gemeinsamen
Sprache. Obwohl man über unterschiedliche Dinge spricht, wird es so möglich, sich auf
bestimmte Aspekte zu einigen, die für die eigene Interessensphären von Vorteil sind und
dabei die angenommenen Interessen „systemischer Anderer“ zu antizipieren. Schimank
unterbreitet ebenso einen Vorschlag dazu, welche spezifischen Einfärbungen die betreffenden Interessensphären annehmen können. Diesbezüglich sieht er die Codes und Logiken der Funktionssysteme am Werk. Die Bedingungen funktionaler Differenzierung
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seien in einer Art verinnerlicht, dass die Akteure immer schon so handeln, als ob für Politiker nur die (Wieder-)Wahl zählt, für Wirtschaftsvertreter die Aussicht auf Zahlungen,
für Wissenschaftler ideale Voraussetzungen für die Erkenntnisproduktion usw. (vgl. ders.
2009: 206) Auf eine Formel gebracht: Die Bedingungen funktionaler Differenzierung sind
zu einer self-fulfilling prophecy geworden:
„Weil beispielsweise alle Akteure in der Wirtschaft davon ausgehen, dass die jeweiligen anderen
davon ausgehen, dass sich dort letztlich alles um Zahlungen und Zahlungsfähigkeit dreht, stellt
sich genau dieser Zustand dauerhaft ein. Akteure erschaffen Systeme, die sodann über handlungsprägende Situationsdefinitionen die Akteure vor ihren Karren spannen; und weil die Akteure das so gar nicht merken, sondern als die natürlichste Sache der Welt empfinden, kommen
sie überhaupt nicht mehr auf den Gedanken, das Geschirr abzustreifen und alle ihre eigenen
Wege zu gehen, sondern ziehen gemeinsam den Karren auf der von ihnen, was sie völlig
vergessen haben, vorgezeichneten Bahn“ (ders. 2011: 469).
Was bedeutet dieser Zug für die Leistungsdimensionen gelingender Intersystem-Verhandlungssysteme? Was bei Schimank als „intersystemischer Interessenkonsens“ firmiert, betrifft zunächst einmal die operative Dimension gelingender Regulierung. Es ist möglich,
zu Übereinkünften zu kommen, die dann in die Praxis entlassen werden können. In integrativer Hinsicht muss dann konzediert werden, dass man sich von einem emphatischen
Verständnis wechselseitigen Durchdringens, dem Bemühen um einen Nachvollzug systemfremder Selektionskriterien verabschieden muss. Stattdessen wird die integrative Leistung darin gesehen, dass unterschiedliche Systemreferenzen je für sich (und jeweils im
Lichte der unterstellten systemspezifischen Interessen der anderen Akteure) einen Gewinn erzielen können, den sie ohne anderen Systemlogiken ausgesetzt worden zu sein
nicht hätten realisieren können. Nochmals an Schimanks Beispiel der Kernforschung
illustriert: Grundlagentheoretisch orientierte Kernphysiker konnten ihre spezifischen Forschungsprogramme aufnehmen, Unternehmen der Chemieindustrie hatten die Aussicht
auf Aufträge für die Schwerwasserproduktion, politische Akteure auf Bundesebene konnten das bis dato geltende Kompetenzmonopol der Länder zugunsten der Gründung des
Bundesministeriums für Atomfragen verlagern (vgl. ders. 1992: 249).
Hiermit liefert Schimank eine theoretisch durchaus plausible Lösung für das besagte
Paradox. Für den entscheidenden Mechanismus dieses Modells allerdings, dem Unterstellen reflexiver Interessen, erscheint eine grundbegriffliche Entscheidung für Kommunikation näher liegend und das Setzen auf Akteure eher als Umweg. Zur Erinnerung: Es geht
hierbei um einen Mechanismus, der das Fehlen einer gemeinsamen Sprache kompensieren soll. Außerdem geht Schimank sogar, wie oben gezeigt, davon aus, dass die Situationsdefinitionen einzelner und konkrete Interaktionsprozesse mehrerer Akteure sich an
den Logiken der Funktionssysteme orientierten. Schimank insistiert darauf, dass Akteure
die Bedingungen funktionaler Differenzierung erschaffen haben und diese reproduzieren.
So scheint es auf den grundbegrifflichen Streitpunkt hinauszulaufen, dass es doch Akteure
seien, die kommunizieren.8 Wenn sich aber die Handlungen aller Akteure in der Wirtschaft, wie oben nachzulesen, an Zahlungen bzw. Zahlungsfähigkeit ausrichten, werden
die konkreten Akteure austauschbar. Folgt doch letztlich alles aus den als self-fulfilling
prophecy verinnerlichten Imperativen der Funktionssysteme und erkennt man an, dass die
8
Klassisch: Luhmann (1984: 191 ff.). Jüngst wurde diese Kontroverse durch Greshoff; Renn
(2011) weitergeführt.
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Interessen und Intentionen der Akteure ohnehin nur kommunikativ eingebracht werden
können, ist ein grundbegriffliches Optieren für Kommunikation überaus plausibel. Zwingend jedenfalls ist ein Fokus auf die Akteursebene nicht. Hiermit kann konstatiert werden, dass es sich beim Hummel-Paradox der Governance-Theorie nicht um ein hausgemachtes Problem der Systemtheorie handelt, zumal ein auf Akteure setzender Ansatz wie
der Schimanks die Problemdiagnose, wie gesehen, teilt.
Fraglich bleibt, ob die Systemtheorie kommunikationsbasierte Modelle anzubieten hat,
um gelingende polykontexturale Verhandlungssysteme zu erklären. Hierzu wird der nächste Abschnitt in neuere systemtheoretische Steuerungskonzepte einführen.
5. Selbstbeschränkung als Steuerungsziel – neuere systemtheoretische Steuerungskonzepte
Der schon bei Schimank unverkennbar hohe Grad an Selbstreferentialität wird in Gunther Teubners Konzept der Ultrazyklen noch gesteigert. Auch dieses Modell tritt an, um
gelingende Intersystembeziehungen zu erklären und stellt dabei in Rechnung, dass Systeme nicht in fremde Informationsverarbeitungen eingreifen können, dies allerdings für
produktive Verhandlungssysteme auch nicht notwendig ist.
Ein Ultrazyklus beseitigt die Autonomie beteiligter Systeme nicht, „sondern nutzt
sie in einem Perturbationskreislauf, der aus unterschiedlichen Operationen besteht, zur
Sinnproduktion“ (Teubner 1999: 13). Wie bei Schimank ist auch hier die Annahme, dass
aneinander vorbeigeredet werden muss. In Analogie zum Gesellschaftsspiel „Stille Post“
geht es im Ultrazyklen-Modell um konstruktives Missverstehen. Als Beispiel benennt
Teubner den Entwicklungsprozess technischer Standards, also jenen Typus, an dem Renate Mayntz gerade keine Polykontexturalität, sondern die „Amtssprache Technik“ erwartete. Eine wissenschaftliche Erkenntnis irritiert das Recht, weil es hierzu keine passenden Normen findet. Eine neue Rechtsnorm wiederum wird zur Kostenirritation für
die Wirtschaft, Kostensteigerungen irritieren über Lobbyarbeit die Politik, die ihrerseits
die Standards politisch reformuliert, um hiermit, den Zyklus neu in Gang setzend, Techniker zu irritieren, die Standards neu zu formulieren. Hier eben stehen die Sphären der
Wissenschaft, des Rechts, der Politik und der Wirtschaft in einer so dichten Verbindung,
dass ihre jeweiligen Irritationen nicht einfach verpuffen, sondern ein Kreislauf in Gang
gesetzt wird, bei dem die beteiligten Systeme zwar ihrer je eigenen Sinnproduktion treu
bleiben (also politische Entscheidungen, Zahlungsoperationen, Rechtsakte usw. erzeugen), diese aber untereinander kompatibel sind (vgl. ebd. 13 f.).
Aus den unzähligen Intersystembeziehungen wird erst dann ein Ultrazyklus, wenn
Irritationen nicht nur gelegentlich, punktuell oder einseitig zu beobachten sind, sondern
„im multilateralen Fall in einem Perturbationskreislauf zusammenfließen“ (ebd.: 14). Für
gelingende Verhandlungssysteme wird damit wechselseitiges Verstehen für nicht konstitutiv erachtet. Für Ultrazyklen ist die Existenz eines hinreichend dichten Irritationskanals
wesentlich. Irritationen können Lernprozesse einleiten, müssen es aber nicht (vgl. Mölders 2011: 77 ff.). Davon unbenommen ist, dass sie Mehrwerte in Aussicht stellen können,
also zu Anschlussmöglichkeiten führen können, die ohne die Konfrontation mit anderen
(Systemen) nicht realisierbar gewesen wären. So wie es sich etwa (Abschnitt 3) seinerzeit
für die Bundesregierung politisch auszahlte, das vormalige Landwirtschaftsministerium zu
restrukturieren.
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Nun kann dieses Modell dazu verwendet werden, empirisch vorfindliche Verhandlungssysteme daraufhin zu überprüfen, ob diese als Ultrazyklus zu beschreiben sind, ggf.
kann hierdurch Gelingen ebenso wie Scheitern erklärt werden – etwa wenn der Kreislauf
ins Stocken geraten ist, eine Partei nicht dicht genug an andere Systeme kommt, um überhaupt irritieren zu können etc. Können aber, dies ist schließlich das berechtigte Interesse
der Steuerungs- und Governance-Forschung, Ultrazyklen auch angestoßen und gar mit
einem Ziel verbunden werden?
Jüngere systemtheoretische Steuerungskonzepte interessieren sich tatsächlich für ein
konkretes Ziel: systemische Selbstbeschränkung. In einer vergleichsweise prominenten
Passage benennt Luhmann (1997: 802 f.) Folgeprobleme der Ausdifferenzierung, Spezialisierung und Hochleistungsorientierung der Funktionssysteme: Vom Versagen des Weltwirtschaftssystems vor dem Problem der gerechten Verteilung des erreichten Wohlstandes über nichtfinanzierbare Wohltaten im Zuge von Wahlversprechen im politischen System bis hin zu den an Intimbeziehungen derart gesteigerten Erwartungen, die in erheblichem Therapiebedarf, Scheidungen und Neuversuchen enden. Kurzum: Funktionale
Differenzierung macht vor nichts Halt und ihr wohnt eine Steigerungslogik inne.
An diesen Folgen funktionaler Differenzierung setzen die neueren systemtheoretischen Steuerungskonzepte an. Helmut Willke verschärft dieses Problem sogar noch,
wenn er nicht mehr „nur“ die Bedingungen funktionaler Differenzierung in Rechnung
stellt, sondern auch die von Welt- und Wissensgesellschaft. Nach wie vor geht es ihm um
verbliebene Steuerungsmöglichkeiten des politisches Systems bzw. des Staates und deren
Notwendigkeit. Um der Politik unter diesen Bedingungen überhaupt noch die Möglichkeit einzuräumen, einen steuernden Unterschied zu machen, müsste sie davon überzeugt
werden, dass es sich lohnt, mehr zu wissen. Gemeint ist damit, dass politische Entscheidungen stärker „von inhaltlichen Kriterien der Expertise und Kompetenz bestimmt“
werden (Willke 2006: 121). Wissen solle, so Willke, das Spektrum politischer Ressourcen
erweitern und es müsse der Politik und ihren Akteuren verdeutlicht werden, dass dies
ganz in ihrem Sinne, nämlich in „ihrer eigenen Logik der Machtgewinnung und Machterhaltung“ sei (ebd.: 122). Mehr und besser zu wissen, könnte demzufolge einen Mehrwert für das politische System bedeuten.
Im Anschluss an seine Ironie des Staates (1992) spricht Willke später von der „Ironie
symbolischer Steuerung“. Man kann angesichts der Komplexität der Welt (verkürzt gesagt) auch fatalistisch kapitulieren – dies wäre, so Willke, die Position des Tragikers. Der
Ironiker hingegen lässt sich hiervon nicht abhalten, sondern konstatiert, was unter diesen
Bedingungen dann noch übrig bleibt: „Dann könnte sich erweisen, dass die Kunst der
Steuerung nicht darin besteht, in fremde Welten zu intervenieren, sondern darin, die
Beobachtung fremder Welten zum Anlass zu nehmen, in die eigene Welt so zu intervenieren, dass Selbststeuerung auch und gerade unter Bedingungen der Selbstbeschränkung
unvermutete Optionen schafft“ (ders. 2005: 335).
Auch die Figur der „unvermuteten Optionen“ lässt sich umstandslos im Sinne eines
Mehrwerts übersetzen. Hier aber kommt die Wendung hinzu, in Akten der Selbstbeschränkung, also dem Eindämmen der Folgen funktionaler Differenzierung, die Realisierung von Mehrwerten für möglich zu halten. Auch Gunther Teubner (2011: 60) vollzieht
diese Wendung, wenn er fragt: „Wie kann externer Druck auf die Teilsysteme so massiv
erzeugt werden, dass in ihren internen Prozessen Selbstbeschränkungen ihrer Handlungsoptionen wirksam werden?“ Diese Frage trifft den Kern systemtheoretischer Steuerungskonzepte: Natürlich muss es sich angesichts des Eigensinns sozialer Systeme um externen
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Druck handeln, der dann vom irritierten System nur intern prozessiert werden kann. Was
hier hinzutritt, ist die Verknüpfung eines mehr oder weniger konkreten Ziels mit einer
Irritation: das fokale System zur Selbstbeschränkung anzuhalten. Es geht nicht, wie in der
kybernetischen Tradition, um die Erreichung eines geplanten Systemzustands, wohl aber
gibt es eine gewisse Richtung: Mäßige es sich! Aber wie?9
Die Erwartung, Irritationen selektiv zu erzeugen, stellt externe Druckinstanzen vor
hohe kognitive Hürden. Teubner nutzt dies als Erklärung für ein bemerkenswertes Phänomen, nämlich der globalen Verbreitung und Verwendung von Corporate Codes of
Conduct (CCC).10 Solche Codes können als Form einer erzwungenen Selbstbeschränkung
verstanden werden – und gerade nicht, so Teubners Argument, als freiwillig oder gar als
gemeinwohlorientiert. Vielmehr kommt es erst durch externe Lern-Pressionen zu sozialverträglicher Selbstbeschränkung; diese wiederum entsteht ultrazyklisch. Das Wie selektiver Irritationen im um Lerndruck erweiterten Ultrazyklus-Modell kommt in den Blick.
Die relevanten Corporate Codes, so Teubner in Anlehnung an Adelle Blackett
(2004), entstanden und entstehen aus der ultrazyklischen Verbindung überstaatlicher
Institutionen, zivilgesellschaftlicher Gruppen und transnationaler Unternehmen. Der
Perturbationskreislauf entspinnt sich zwischen „Rechtsakten, Pressionen politischer und
gesellschaftlicher Macht, Erkenntnisoperationen von epistemic communities und ökonomischen Sanktionen“ (Teubner 2010: 21). Der Weg externer Lern-Pressionen ist also kein
direkter, was für die hier zentrale Frage gerichteter Irritationen von einigem Interesse ist.
Vielmehr hat man es im Falle der CCC sogar mit großen Umwegen und den für Ultrazyklen typischen Übersetzungsprozessen zu tun. Um im Beispiel zu bleiben: von der Sprache
staatlicher Codes in die des Expertenwissens, „das Modelle entwirft und Monitoring
organisiert, in die interorganisatorische Macht von politischen Verhandlungen zwischen
internationalen Organisationen, NGOs und transnationalen Unternehmen, in die der Reputationsmechanismen der Öffentlichkeit und in die der monetären Anreize und Sanktionen“ (ebd.). Wird schließlich eine weitere Übersetzung geleistet, nämlich in die Rechtssprache der unternehmensinternen Codes, landet die ursprüngliche Irritation „an ihrem Zielort“, von wo aus, wie auch sonst in einem Zyklenmodell, die Reise ggf. von vorn beginnt.
Diese unternehmensinternen Codes, so möchte ich ergänzen, werden dann wirksam,
wenn sie operativer Teil der Informationsverarbeitung der Unternehmen11 werden, wenn
sie tatsächlich Anschlüsse (hier: Entscheidungen) programmieren. Erst dann ist auch der
ansonsten berechtigte Einwand entkräftet, man beobachte Effekte auf Interaktionsebene,
die eine Selektion auf Ebene von Organisationen nicht schon automatisch einleiteten.
Dass die Chancen hierfür nicht schlecht stehen, lässt sich auch hier mit dem Begriff des
Mehrwerts plausibilisieren. In sichtbaren Verweisen auf das Einhalten von Sozial- oder
9 Siehe hierzu auch Ladeur (2006).
10 Gemeint ist hier die Einheit „staatlicher“ Codes (völkerrechtliche Vereinbarungen, Normen
internationaler Organisationen, etwa: UN Draft Norms on Business and Human Rights) und
„privater“ Codes, also vor allem von transnationalen Unternehmen selbstproduzierte Verpflichtungserklärungen.
11 Informationsverarbeitung wird hier allerdings nicht exklusiv für einzelne Organisationen reserviert, sondern unternehmensinterne Codes in ihrer Funktion als Teil einer Informationsverarbeitung haben „längst die Grenzen der Einzelunternehmen überschritten. Sie gelten inzwischen auch für Unternehmensverflechtungen in Konzernen und über nationale Grenzen hinaus für Unternehmenszentralen und ihre Tochterunternehmen, die in vielen Fällen Tausende
von Einzelunternehmen umfassen“ (Teubner 2010: 16).
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Umweltstandards erkennen die Unternehmen gesteigerte Absatzchancen und riskieren,
ebendiese zu verlieren, würde wiederum öffentlich bekannt, dass es sich doch nur um
„window-dressing“ gehandelt habe. Es zahlt sich in ihrer Währung aus, obwohl diese
anfänglich gar nicht auf den (Verhandlungs-)Tisch gelegt wurde; Mehrwert und Selbstbeschränkung schließen sich nicht aus. Und wieder: Ob transnationale Unternehmen beispielsweise die Bedenken und Argumente zivilgesellschaftlicher Gruppen in einem emphatischen Sinne verstehen, ist für die Anpassung der Informationsverarbeitung nicht konstitutiv.
Das Erklärungsziel dieses Modells ist, die Verbreitung von CCC als Ultrazyklus rekonstruierbar zu machen. Die begrifflichen Mittel der neueren Systemtheorie eignen sich
also dazu, das war schon durch das klassische Ultrazyklus-Modell erreicht, gelingende
Intersystem-Verhandlungssysteme zu erklären. Ist damit folglich ein wesentliches Ziel
dieses Beitrags erreicht, so eröffnen sich dennoch zwei Anschlussfragen. Die erste und im
letzten Abschnitt aufzunehmende Frage lautet: Bedarf es für Steuerungszwecke ultrazyklischer Umwege oder sind gezielte Irritationen auch einfacher zu haben? Wer die empfindlichen bzw. empfänglichen Stellen kennt, kann doch immerhin den Versuch unternehmen, so zu irritieren, dass die Erfüllung des eigenen Anliegens mit einem Mehrwert
für das fokale System einhergehen könnte, ganz so, wie es etwa die Atomforscher in
Schimanks Beispiel taten. Transnationale Unternehmen und Konzerne, wie in Teubners
Beispiel, über den Wirtschaftscode erreichen zu wollen, liegt relativ nah. Doch reicht
ebendiese Orientierung auf der Ebene der Funktionssysteme hin, wenn man sich Verhandlungssysteme empirisch ansieht? Auf diese zweite Anschlussfrage zielt der folgende
Abschnitt.
6. Wessen Eigensinn? Zur Abkehr von Funktionssystemen als analytischem Fokus
Schaut man sich Verhandlungssysteme empirisch an, so wird man feststellen, dass hieran in
aller Regel Organisationen beteiligt sind. Das ist keine Neuigkeit und verändert am Problem zunächst einmal nichts, zumindest wenn man auch Organisationen für eigensinnige
Einheiten hält (vgl. Luhmann 1997: 840 ff.; ders. 2000). Für Schimank resultiert hieraus
kein Problem, konstatiert er doch, dass Organisationen in aller Regel einem und nur einem Teilsystem angehören (vgl. Schimank 2001; 2009).
Erst wenn man Organisationen als Multireferenten fasst, sieht der Fall anders aus.
Wie etwa Alfons Bora (2001) am Beispiel öffentlicher Verwaltungen gezeigt hat, ist mit
diesem Begriff nicht nur der Umstand bezeichnet, dass Organisationsprogramme unterschiedliche Systemreferenzen reproduzieren – in Boras Fallbeispiel solche der Politik, des
Rechts, aber auch der Wissenschaft –, sondern dass es darüber hinaus „Verschiebungen
in den organisatorischen Programmierungsprioritäten geben kann, auf die dann wiederum
organisationsintern reagiert wird“ (Bora 2001: 172). Plötzlich erscheint alles nicht mehr so
einfach. Der theoretische Preis für empirische Angemessenheit, also für einen analytischen Ebenenschwenk von Funktionssystemen auf Organisationen, scheint ein hoher zu
sein. Wie steht es um das Preis-Leistungsverhältnis? Zunächst ist zur Kenntnis zu nehmen, dass es sich um unterschiedliche Systemtypen handelt. Organisationen können nicht
nur Multireferenten sein, sie (und nur sie) sind obendrein noch handlungsfähig bzw.
adressierbar. Doch von der Handlungsfähigkeit von Organisationen auf eine unproblematische Abstimmung zwischen ihnen zu schließen, wäre ein Kurzschluss. Wiederum ist es
eine empirische Beobachtung, die dabei behilflich ist, einer unzulässigen Vereinfachung
zu entgehen. Die These lautet, dass es Organisationen gibt, deren Programme sich nicht
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als zusammengesetzt aus unterschiedlichen funktionssystemischen Puzzlestücken fassen
lassen, sondern einen Eigensinn eigener Art darstellen, die Informationen mit Leitunterscheidungen verarbeiten, die nicht auf der Ebene der Funktionssysteme auszumachen
sind. Ein solches Beispiel folgt unten.
Wurde oben noch auf die Gemeinsamkeiten der neueren Ansätze Helmut Willkes
und Gunther Teubners verwiesen, so ist ein Unterschied besonders augenfällig. Willke
geht davon aus, dass verbesserte Möglichkeiten der „Beobachtung fremder Welten“ zu
unvermuteten Optionen für die je eigene Selbststeuerung führen können. Teubner negiert
diese Möglichkeit nicht, knüpft sie aber an eine harte Bedingung: Kontingenzerfahrung
reiche nicht hin, es bedürfe der Erfahrung einer „Beinahe-Katastrophe“ (Teubner 2011:
58). An dieser Stelle muss man sich noch einmal in Erinnerung rufen, dass es um systemische Selbstbeschränkung geht. Sich einzuschränken, statt, wie gewohnt, zu expandieren, ist folglich keine dem üblichen systemischen Operieren nahe liegende Option. Für
die These gezielter Irritationen als Steuerungsmoment erwächst hieraus die Frage, ob Irritationen dazu in der Lage sind, Systeme vor Beinahe-Katastrophen zu stellen.12
Die sogleich einzuführende Single European Sky-Initiative (SES) der EU bietet einen Fall, der nicht nur in Aussicht stellt, dass seine Resultate auch tatsächlich verwendet
werden, sondern auch die Bedingung einer Beinahe-Katastrophe erfüllt. Der Bedarf an
einer Vereinheitlichung, Harmonierung und Synchronisierung der Dienste im Rahmen
des europäischen Flugverkehrsmanagements ist offensichtlich, der europäische Luftraum
wird nicht selten als „Flickenteppich“ bezeichnet. Technisch, operativ und rechtlich herrschen unterschiedliche Standards vor; der Koordinierungsaufwand ist gewaltig und natürlich können Fehler dramatische Konsequenzen zeitigen. Ebendiese Konstellation lädt fast
dazu ein, sie als Beinahe-Katastrophe darzustellen. So heißt es etwa im Einleitungssatz
einer „Communication from the Commission to the Council and the European Parliament“ aus dem Jahre 1999:
„In Europe today one flight in three is not on time. The average delay is 20 minutes and this
can stretch up to several hours at peak periods. This situation angers passengers, it frustrates
airlines and some do not shrink from talking about chaos. It also creates costs to the economy,
over and above lost business and ruined holidays damage to the environment. It also raises
concerns about the impact of air traffic on the environment“ (EC 1999: 2).
Vom Passagier bis zur Ökonomie: Diese Situation darf so nicht bleiben. Um hier Abhilfe
zu schaffen, gründete die EU-Kommission 2007 gemeinsam mit EUROCONTROL, der
europäischen Organisation für die Sicherheit der Luftnavigation, das Single European Sky
ATM Research Programme Joint Undertaking (SESAR JU). Dieser Teil der SES-Initiative
ist charakterisiert durch das Prinzip der Allinklusion: Alle am Luftverkehr beteiligten
Parteien sollen gemeinsam über die zur Disposition stehenden Standards befinden. Somit
sind nunmehr kaum noch zählbare Parteien Teil von SESAR, sei es als Mitglied, als Stakeholder, als Teil eingesetzter Expertenkommissionen, durch Anhörungen usw. In ebenso
zahlreichen Workpackages, Projekten und Sub-Projekten treffen sich folglich Vertreter
12 Eine Gegenposition könnte einwenden, dass dies nur durch Zufall bedingt sein kann, demnach
Sache einer Evolutionstheorie wäre und sich somit steuerungstheoretischen Fragen entzieht.
Zur Unterscheidung von Evolution und Lernen: Mölders (2009; 2011: 102 ff.). Katastrophale
Konstellationen in diesem Sinne könnten ebenso Ausgangspunkte weiterer interessanter Fallstudien sein, etwa zur aktuellen Finanzmarkt-, Energie- oder Klimapolitik.
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von Flugsicherungen, dem Militär, europäischen und nationalstaatlichen Regulierern,
Fluggesellschaften, Forschung, Industrie usw.
Schon aufgrund dieses Allinklusionscharakters ist die SES-Initiative für Fragen intersystemischer Abstimmung in Verhandlungssystemen von besonderem Interesse. Für
die Argumentation dieses Beitrags lohnt es sich, auf die besondere Rolle der Organisation
EUROCONTROL einzugehen. Nicht nur ist sie Gründungsmitglied der ausführenden
Instanz SESAR, sie ist außerdem einziges Mitglied, das ausnahmslos an allen Workpackages beteiligt ist. In ihren programmatischen Dokumenten werden zwei Aspekte stets
besonders hervorgehoben, die „Europäische Dimension“ und die damit verknüpfte Neutralität dieser Organisation, insbesondere bezüglich anderer Systemimperative. So führt
etwa Direktoratsmitglied Bernard Miaillier (2010) aus: „Because of our neutral position as
a European organisation that is not a manufacturer, aircraft user or competitor with other
participants, we can bring benefits, especially when prioritising different solutions, by
providing impartial assessments“.
Dies ist nicht der Ort für eine detaillierte Rekonstruktion. Daher müssen dieses
prägnante Zitat sowie der Verweis auf weitere Quellen vorerst genügen.13 Bemerkenswert
bleibt gerade die Betonung, sich jenseits politischer oder auch wirtschaftlicher Interessen
zu befinden: „EUROCONTROL’s unique strength is being impartial, with no vested
national or commercial interest in any CNS technology“ (EUROCONTROL 2010: 7).
Zwei Aspekte sollten deutlich geworden sein, ohne dem Verdacht ausgesetzt zu sein,
fahrlässig einer Selbstbeschreibung auf den Leim zu gehen: Erstens, dass EUROCONTROL eine besonders gewichtige Rolle in diesem Verhandlungssystem einnimmt. Darüber hinaus lässt sich diese nicht umstandslos durch eine Subsumption unter eine Funktionssystemlogik fassen.
An dieser Stelle zeigt sich die Kehrseite des empirisch fraglos gerechtfertigten
Ebenenschwenks von Funktionssystemen auf Organisationen sowohl mit Blick auf die
theoretisch plausiblen Erklärungen gelingender Verhandlungssysteme als auch für die
Frage gezielter Irritationen: Welcher Art sollte ein einer Organisation wie EUROCONTROL anzubietender Mehrwert sein (Teubner)? Welche Art reflexiver Interessen sollte
man ihr unterstellen (Schimank)? Dieses Problem verschärft sich, wenn man interorganisatorische Verhandlungen, wie in Teubners CCC-Beispiel, als Teil eines Ultrazyklus‘ auffasst, wenn mit Protestbewegungen oder der „zivilgesellschaftlichen Öffentlichkeit“ Einheiten ins Spiel kommen, die sich nicht einmal als Organisation oder korporativer Akteur
charakterisieren lassen.
Für das Ultrazyklus-Modell ist die Frage nachgelagert, welcher Art die hieran beteiligten Einheiten sind. Der Mechanismus verstetigter Irritationen bei anschließend eigensinniger Sinnproduktion kann auf Funktionssysteme, Organisationen oder gar Kommunikationszusammenhänge anderer Art bezogen werden. Problematisch wird die Abkehr von der Funktionssystemebene erst angesichts der Frage, ob Ultrazyklen in gestaltender Absicht angestoßen werden können, wie soeben bereits angedeutet. Ebendies ist
Gegenstand des folgenden Ausblicks, bevor (endlich) die Bedeutung des Rechts für gelingende Verhandlungssysteme diskutiert wird.
13 In Mölders (2012a) wird ersichtlich, dass sich die Neutralität EUROCONTROLs politischen
wie ökonomischen Übernahmeversuchen ausgesetzt sieht.
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Marc Mölders
7. Ausblick: Governance als Billard, das Recht als „schwarze Acht“
Es konnte gezeigt werden, dass sich eine Wiederaufnahme systemtheoretischer Steuerungskonzepte im Governance-Zeitalter lohnt. Mit Bezug auf die in der Einleitung zitierte
Frage Stefan Langes: Differenztheoretisches Gestaltungsdenken ist keineswegs gesunkenes Kulturgut, sondern für Governance-Analysen von hoher Aktualität. Anders als in der
(internationalen) Governance-Forschung üblich, schließt der vorliegende Beitrag nicht
von der Handlungsfähigkeit von Organisationen (korporativen Akteuren) auf Abstimmbarkeit. Ebenso wurde in Frage gestellt, ob die (nicht nur) in systemtheoretischen
Konzepten eingezogene Analyseebene der Funktionssysteme empirisch angemessen ist.
Eine Orientierung an den Funktionssystemen macht das theoretische, empirische wie
praktische Leben vergleichsweise leicht. Doch nicht jeder Fall wird sich, wie die vorangegangenen Abschnitte gezeigt haben, mit dieser Orientierung erklären lassen. Das führt
zu dem Plädoyer, sich den an Verhandlungssystemen bzw. Ultrazyklen Beteiligten empirisch offen zu nähern und sie nicht vorab auf unterschiedliche Funktionssysteme zu verteilen. Dass man es dann nicht nur mit andersartig eigensinnigen Organisationen, sondern
vielleicht sogar mit nicht-organisierten Parteien zu tun hat, scheint forschungspraktisch in
einen Kasuismus zu führen. Doch die Frage, wer in einem Fall ein Wörtchen mitzureden
hat, muss schließlich immer beantwortet werden. Mit empirischer Offenheit ist dann vor
allem gemeint, zu rekonstruieren, was solche Parteien wie zu sagen haben und dies nicht
in die Funktionssysteme einzusortieren.
Über die Frage nach den Bedingungen der Möglichkeit gelingender Verhandlungssysteme hinaus, widmete sich dieser Beitrag der Frage nach der Möglichkeit gezielten
Irritierens. Irritationen sind gestaltbar. Gelingt es, das fokale System so zu irritieren, dass
eine Störungsbehebung einen Mehrwert in Aussicht stellt, ist der Erfolg noch immer kein
Selbstläufer. Mit dieser Annahme aber gibt es qualitativ unterschiedliche Chancen für eine
Irritation, die Informationsverarbeitung anderer Systeme in eine gewisse Richtung zu
bringen.14 Dieser Schluss ist, die Rezeption systemtheoretischer Steuerungskonzepte in
Erinnerung, ein weitreichender und betritt damit bereitetes Neuland. Wie im Vorlauf
gezeigt, waren gestaltbare Irritationen schon bei Luhmann, Willke oder Teubner angelegt.
In gewisser Hinsicht verbinden sich hier die Erfolgsbedingungen: Wo Willke konstatierte,
Reflexion könnte im je eigenen Interesse sein und Teubner dem entgegenhielt, es müsse
eine Katastrophe in Aussicht stehen, läuft das hier entfaltete Verständnis gestaltbarer
Irritationen darauf hinaus, weder auf Reflexionswillen noch auf das Näherrücken einer
Katastrophe warten zu müssen.
Doch natürlich ist dies nicht voraussetzungslos. Schon der Begriff der Irritation unterstellt, dass man hierzu dem Zielsystem ziemlich nahe kommen muss.15 Eine Pro14 „Es gibt selbstverständlich keine Garantie dafür, daß ein solches Mißverständnis produktiv
sein wird. Wer kann schon voraussagen, ob die Irritation eines Sandkorns in der Muschel am
Ende die famose Perle absondert!“ (Teubner 1998: 22). Präzise Voraussagen bleiben auch meiner Argumentation folgend unmöglich, die Annahme aber ist, um im Bild zu bleiben, dass sich
Aussagen darüber treffen lassen, wie Sandkörner beschaffen sein müssen, um mit erheblich
größerer Wahrscheinlichkeit die famose Perle abzusondern.
15 Hierzu und zur Unterscheidung von Zufällen und Irritationen als Gestaltungsoptionen für die
Technikfolgenabschätzung: Schirmer & Mölders (2010). Hierin wird argumentiert, dass auch
ein Hoffen auf die Evolution als Gestaltungsoption denkbar ist, wenn eine Störung nicht an
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blemdimension hängt mit der Annahme nicht unter die Funktionssystemebene subsumierbarer Einheiten zusammen: Wenn deren Interessen nicht so einfach abzuleiten sind,
was für eine Art Mehrwert ist dann bei einer Irritation überhaupt einkalkulierbar? In einer
anderen Hinsicht könnte es sich wiederum als empirisch angemessener erweisen, für
Steuerungsfragen in gestaltender Absicht eher über möglichst kurze ultrazyklische Umwege nachzudenken. Bedenkenswert könnte dann etwa sein, solche Systeme zu irritieren,
von denen man mit guten Gründen annehmen kann, sie eigneten sich als Multiplikatoren,
die dann zu einer möglichst raschen Weiterleitung an das fokale System führen. Eine
Möglichkeit, Außendruck in diesem Sinne heraufzubeschwören, besteht sicher in Foren der
(neuen) Medienöffentlichkeit. An dieser Stelle mag das Stichwort „Offshore-Leaks“ genügen.
Kluge Kombinationen – spätestens nun sollte deutlich geworden sein, was hiermit
angesprochen ist. Der Billardspieler hat die Möglichkeit, seinen Zielball direkt zu versenken. In einer komplexen Spielsituation aber ist ein direkter Treffer oftmals unmöglich,
dann muss er versuchen, über Kombinationen zum Ziel zu kommen. Steuerung bzw. Governance unter Bedingungen funktionaler Differenzierung kann in diesem Bild nur eine
komplexe Spielsituation sein. Die enorme Dichte der Leistungsbeziehungen der modernen Gesellschaft erfordert von Steuerfrauen und -männern ein geschicktes Kombinationsspiel, das Suchen und Finden möglichst kurzer ultrazyklischer Umwege und Übersetzungsprozesse. Ist aber das Recht ein Billardball unter vielen – oder handelt es sich hier
sogar um die „schwarze Acht“, die es zuletzt und zum Sieg führend zu versenken gilt?
In der Pionierarbeit von Gunther Teubner und Helmut Willke (1984) kam es ja dem
Recht zu, den an Verhandlungssystemen Teilnehmenden eine Sozialverfassung zu geben.
Das Soziale wurde insbesondere dadurch charakterisiert, dem Operieren der Systeme in
der jeweiligen Umwelt nicht über Gebühr zu schaden. Diese Figur greift Teubner in
neueren Beiträgen zur Konstitutionalisierung transnationaler Regimes bzw. Unternehmen
wieder auf. Er unterscheidet dabei die Eigenverfassungen von Funktionssystemen von
ihrer Konstitutionalisierung. Über Eigenverfassungen, so Teubner, gewinnen soziale Systeme erst ihre Autonomie. Dies sei bereits ein reflexiver Prozess. Am Beispiel der Wissenschaft: Erst wenn auf einer zweiten Ebene mit Methodologie, Wissenschaftstheorie und
Epistemologie Beobachtungsmöglichkeiten vorliegen, um Erkenntnisoperationen erster
Ordnung auf ihren Wahrheitswert hin zu prüfen, verfasst sich die Sphäre der Wissenschaft als eine autonome. Von einer Verfassung im engeren Sinne aber spricht Teubner
erst, wenn diese Reflexivität von der des Rechts abgesichert wird, im Beispiel also durch
die Garantien der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG). Insofern spiele das Recht
hierzu zwar eine unabdingbare, jedoch letztlich dienende Rolle (vgl. Teubner 2011: 74 ff.).
Nun bezogen sich die vorangegangen Abschnitte auf induzierte Veränderungen in
Informationsverarbeitungen und nicht auf Konstitutionalisierung. Veränderungen in
organisationalen Programmen, um Informationsverarbeitung dieser Art geht es in erster
Linie in solchen Fällen, werden erst dann wirksam und sichtbar, wenn sie tatsächlich
verwendet werden und man sich auf sie berufen kann, kurzum: wenn sie gelten und
ebendies eingefordert werden kann. Aus Verhandlungssystemen erwachsene Veränderun-
ein konkretes Zielsystem gerichtet war, dennoch aber (irgendwo) eine Veränderung veranlassen
konnte; im Billard entspricht dies einem fluke, einem Glückstreffer.
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Marc Mölders
gen sollen nicht einfach nur in eine Informationsverarbeitung aufgenommen werden, sondern dort auch einen qualitativen Unterschied machen.16
Die an Intersystem-Verhandlungssystemen Teilnehmenden stehen in Leistungs- und
Interdependenzbeziehungen zueinander, ganz sicher trifft dies auf den geschilderten Fall
der SES-Initiative zu. Dies wiederum macht es überaus wahrscheinlich, dass solche
Veränderungen auch eingefordert werden. Auf der operativen Ebene geht es hierin vor
allem um neue technische und das Management des Flugverkehrs regelnde Standards.17
Die mögliche Realisierung von Mehrwerten für die unterschiedlichen Beteiligten legt es
nahe, dass sie die neuen Standards auch einhalten und sich an ihrer Gestaltung beteiligen
werden – sie haben ja etwas davon. Ein pünktlicher, sicherer, umweltverträglicher und
kosteneffizienter Flugverkehr ermöglicht viele je systemspezifische Mehrwerte. Selbst gesetzt den Fall, all dies sei miteinander zu vereinbaren, werden die Interdependenten allein
darauf nicht vertrauen. Um Erwartungssicherheit zu erhalten, bedient man sich des darauf
spezialisierten Mediums, also des Rechts. Das Schließen von Verträgen spielt eine herausragende Rolle im Single European Sky.18 Und weil als gesichert gelten kann, dass
Unternehmen ihre Investitionspläne nur dann umbauen, Nationalstaaten ihre Kompetenzen nur dann übertragen, das Militär Änderungen seines Luftraums nur dann zustimmt,
wenn dies auf vertragliche Füße gestellt worden ist, kommt dem Recht hier mehr als nur
eine dienende Rolle zu – wiederum ohne damit einer primus inter pares-Funktion das Wort
zu reden. Das ebenso unverzichtbare Wissen, das nötige Geld usw. steuern andere bei.
Um das Billardbild ein letztes Mal zu bedienen, dem Recht kommt durchaus die
Funktion der „schwarzen Acht“ zu: Das Besondere an ihr ist, dass sie versenkt werden
muss, damit danach (aufs Neue) weitergespielt werden kann. Erst wenn Erwartungssicherheit durch das Recht gewährleistet ist, erst wenn die systemspezifischen Mehrwerte
auch abgesichert sind, wird der Ultrazyklus fortgesetzt. Das Bild des Rechts als der
„schwarzen Acht“ bezieht sich auf ebendieses Fortsetzungsmoment, es verliert an Illustrationsvermögen, wenn es auf die Frage nach Sieg oder Niederlage überdehnt wird. Was
die Bedeutung des Rechts angeht, lässt sich angesichts der Anfänge systemtheoretischer
16 Offenkundig bearbeitet dieses Insistieren auf sichtbare Geltung die in der Organisationssoziologie bekannte Unterscheidung performativer und ostentativer Aspekte organisationaler Programme. Damit ist der Umstand bezeichnet, dass es zwar festgeschriebene, manifeste (ostentative) Regeln gibt, allerdings auch den situativen und eben möglicherweise von den geschriebenen Regeln abweichenden (performativen) Umgang mit Entscheidungsprogrammen (Feldman & Pentland 2003; Böhling et al. 2006; Mölders 2011: 138 ff.).
17 Auf die besondere Rolle von Standards für intersystemische Regulierung kann hier nicht näher
eingegangen werden. In aller Kürze: Standards bieten den an ihrer Entwicklung Beteiligten eine
verbindliche Grundlage und ersparen bei jedem Gebrauch neue Aushandlungen oder Transaktionen, ohne damit die konkrete Verwendung festzulegen, lassen also eigensinnige Anschlüsse
zu (vgl. Hancké & Casper 1996). Dieses kommunikationstheoretische Verständnis, wie es bereits in Abschnitt 5 am Beispiel technischer Standards erläutert wurde, hat in pragmatischer
Hinsicht auffallende Ähnlichkeiten zu Figuren scheinbar höchst unterschiedlicher Denktraditionen, so etwa zu den essentially contested concepts Walter B. Gallies (1956) oder den boundary objects (Star & Griesemer 1989; Bergmann et al. 2010: 106 ff.). Allen Konzepten gemein ist die
Möglichkeit unterschiedlicher Anschlüsse an formal Gleiches. Systemtheoretisch reformuliert
handelt es sich also um Formen multilateraler Kopplung.
18 Zum Beispiel der Staatsvertrag zur Einrichtung des Funktionalen Luftraumblocks „Europe
Central“ (FABEC): Langner & Schwencke (2011), zur Europäisierung der Luftraumregulierung
und der Rolle der EU-Kommission: Scherer (2005).
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Kluge Kombinationen
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Steuerungskonzepte auch in diesem Plädoyer für ihre Weiterführung im GovernanceZeitalter ein Kreislauf erkennen.
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Autorenadresse:
Dr. Marc Mölders, Universität Bielefeld, Fakultät für Soziologie, Arbeitsbereich Recht und Gesellschaft, Postfach 10 01 31, D-33501 Bielefeld, Telefon: +49 521 106 4674, Fax: +49 521 106 6418,
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