close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

MOYa VKR

код для вставкиСкачать

СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ (г. Санкт-Петербург) ФИЛИАЛ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ
МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(СЗФ РПА Минюста России)
Кафедра государственно-правовых дисциплин
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
Правовые основы и проблемы организации системы государственной службы Российской Федерации.
Выполнил студент 185 учебной группы 6 курса, заочной формы обучения Михайлова Николь Евгеньевна ____________________________________ (подпись) "___" _________ 20__г. Научный руководитель Доктор юридических наук, доцент Новиков Андрей Борисович ____________________________________ (подпись) "___" _________ 20__г. Заведующий выпускающей кафедры Кандидат юридических наук, доцент Арсиенков Андрей Евгеньевич ____________________________________ (подпись) "___" _________ 20__г. Санкт - Петербург
20__г.
Оглавление
Введение3
Глава 1. Правовые основы становления и развития государственной гражданской службы в России5
1.1. Исторические предпосылки становления государственной службы
в России5
1.2. Природа и сущность института государственной службы14
1.3. Правовые основы и принципы государственной службы29
Глава 2. Регулирование государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге35
2.1. Специфика деятельности и правого регулирования госслужбы в Санкт-Петербурге35
2.2. Правовой статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации47
2.3. Современные проблемы и приоритетные направления развития системы государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге53
Заключение62
Литература65
Приложение 79
Введение
Формирование современной и эффективной государственной гражданской службы Российского государства относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административной сфере.
Актуальность исследования государственной службы Российской Федерации связана с противоречивым становлением самой государственной службы как современного государственно-правового института. Она должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально ориентированной, прочно связывающей государство с обществом, а также тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны. В любой системе управления должны быть четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия. Этого же требуют научная организация и научное сопровождение кадровой работы в государственной службе, как в целом, так и в каждом субъекте РФ. Необходимость решения этих проблем и определила выбор темы данного исследования.
Целью дипломной работы явилось исследование проблем и перспектив правового регулирования государственной службы в соответствии с современным законодательством.
Объектом исследования является государственная служба как институт российского права.
Предмет исследования - нормы права, регулирующие государственную службу Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи: 1) провести исследование понятия сущности, признаков и значения института государственной службы Российской Федерации;
2) выявить цели, функции и принципы государственной гражданской службы России;
3) проанализировать нормативно-правовое и договорное (на основе служебного контракта) регулирование государственной гражданской службы Санкт-Петербурга;
4) изучить современный правовой статус гражданского служащего Санкт-Петербурга, проанализировать его основные права, обязанности, гарантии в соответствии с федеральным и региональным законодательством; 5) выявить проблемы и перспективные направления совершенствования государственной гражданской службы Санкт-Петербурга.
Теоретической основой исследования послужили монографии, статьи в юридических журналах, авторефераты диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, комментарии к законам, учебники и учебные пособия по трудовому, административному и государственному праву, относящиеся к теме дипломной работы, таких авторов, как: Г.В. Атаманчук, А.Г. Барабашев, Д.Н. Бахрах, И.Р. Гимаев, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, В.А. Козбаненко, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов и др. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка нормативно-правых актов и литературы и трех приложений. Глава 1. Правовые основы становления и развития государственной службы в России
1.1. Исторические предпосылки становления государственной службы в России
Развитие и реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. "...Нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, если мы не ценим, не знаем и не изучаем собственной истории", - пишет Г.В. Атаманчук1. Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом ее исторического развития, особенностями национальной государственности. Совокупность целого ряда политических, исторических, географических, почвенно-климатических и других факторов, которые оказывали и продолжают оказывать воздействие на эволюцию всей системы государственной власти в России, влияет и на развитие государственной службы. Как отмечает В.Д. Граждан, "потребность общества в гражданских служащих, независимых от внешних политических воздействий, работающих в структуре государства, имеет глубокие исторические корни"2.
Создание государственной службы можно связать с созданием прочной государственности и с наличием правовой базы, прежде всего, государственного права. Данный вид права был известен еще с периода Киевской Руси и зафиксирован в таком документе XII в., как "Русская правда". Но в период вотчинного правления великим княжеством Московским происходило смешение государственного права с частным. Фактически до XVII в. не существовало закона, который бы определял строй и права верховной власти, основные права и обязанности граждан. Только в 1649 г. было принято Соборное уложение, устранявшее этот пробел в российском законодательстве.
Уложение 1649 г. по своей полноте и целостности не имело прецедентов в отечественной и европейской юридической практике. Оно состояло из 25 глав, разделенных на 967 статей, и охватывало область государственного, административного, гражданского, уголовного права, регламентируя также порядок судопроизводства. Данный правовой акт закрепил основные черты политического строя и правовой системы России и сохранил юридическую силу на протяжении двух столетий, вплоть до великих реформ второй половины XIX века. Юридическое оформление интересов государства и явилось правовой основой формирования государственной службы. "Образование российского централизованного государства и обеспечение его жизнедеятельности обусловили настоятельную потребность строительства действенной государственной службы. Процесс ее формирования развивался одновременно со строительством государственного аппарата, отражая происходившие в нем изменения".3
Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде "служилых людей" происходили специализация и группировка по отраслям управления, финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д. Группа "приказных" или "служилых людей" таким образом эволюционировала в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государственной службой. Для процесса кадрового обеспечения государственного аппарата в XVII в. было характерно формирование в городах особой "приказной среды", из которой комплектовались штаты административных учреждений. Результатом этого являлось самовоспроизводство приказной группы служилых людей. Как отмечает Н.Ф. Демидова, всего в конце XVII в. в городах Центрального, Северного, Западного и других регионов действовало 302 приказных изб. В местных управленческих учреждениях работало в общей сложности 1918 человек. Общая численность служилых людей центрального и местного аппарата составляла около 5 тыс. человек4.
Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVIII в. В это время Россия окончательно вступает в период абсолютной монархии, одним из признаков которой является наличие сильного, разветвленного бюрократического аппарата. Вышедший 24 января 1722 г. закон под названием "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые, в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старше кто в том классе пожалован был" устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. Профессор Г.В. Атаманчук оценивает "Табель о рангах" как "выдающееся, рубежное событие в нашей истории, как значимый интеллектуальный продукт, придавший службе подлинно государственное значение"5.
На основании этого нормативного акта была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельные ряда чинов, в том числе военных -126, государственных (статских) - 94, придворных - 42.
Чиновничество подразделялось на две группы. Первую группу составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в сетку четырнадцати классов. Для них вводился институт "канцелярских служителей", как начальная ступень чиновной службы6.
Таким образом, именно Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, одновременно закрепив ее за дворянским сословием. По мнению В.В. Ильина, "Табелью о рангах" Петр не только усилил социальный статус дворянства, но и, лишив его герметичности, оздоровил его как страту... С эпохи Петра дворянство стяжает монополию на чинопроизводство, функционально отождествляясь с бюрократией"7.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, "Сегодня можно до бесконечности спорить... об идеологии и социальном содержании Табели о рангах; главное же заключается в том, что единая государственная служба для такой огромной по территории страны, как Россия, стала условием и фактором ее дальнейшего существования, укрепления и развития"8.
Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением государства и усложнением управления государственной жизнью. В конце XVIII века в административных учреждениях России работало около 20 тыс. чиновников. Создание в соответствии с реформами 1802-1811 гг. одиннадцати министерств, увеличение к этому времени сети губерний с их управленческим аппаратом до 51, сопровождались значительным ростом количества чиновников. В 1903 г. в России чиновничий корпус составлял почти 385 тыс. Вместе с нетабельными "канцелярскими служителями" персонал гражданской службы превышал полмиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек населения, то в 1903 г. это соотношение уже выражалось цифрами: один чиновник приходился на 335 жителей, т.е. в течение XIX в. количество служащих государственных учреждений увеличилось в семь раз9. При этом "Бичом центрального управления оказался бюрократизм, взяточничество, казнокрадство, к чему на местном уровне добавлялись сложности, громоздкость, дороговизна"10.
В процессе становления государственной службы и формирования состава служащих аппарата административных учреждений постепенно вырабатывались принципы подбора и расстановки чиновников. Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся государственному служащему. Так, в рескрипт Александра I от 6 августа 1809 г. было включено указание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений являлись "исполнителями сведущими", обладали "твердым отечественным образованием", продвигались по службе "действительными заслугами и отличными познаниями". Среди принципов подбора кадров правительство придавало большое значение их "верности службе", последовательной защите ими интересов государства, полному подчинению государственной дисциплине, но не интересам и дисциплине какой-либо партии или общественной ассоциации. Многочисленные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам "добропорядочности", твердо стоять на позициях честности, не поддаваться искушению "сребролюбия" и "мздоимства", воздерживаться от "дурных наклонностей и поступков".11.
Однако из-за самодержавной формы правления возникли и распространились такие "болезни" государственной службы и кадровой политики, как сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников; отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности, полное лишение органов представительной власти возможности влиять на формирование состава государственных служащих, широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины и т.д. Дворянству обеспечивались политические преимущества и другие привилегии, что определяло сословный характер государственной службы. В Петровские времена, как пишет В.Г. Игнатов, "государственная служба приобрела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно "Табели о рангах", личное, а затем и потомственное дворянство"12.
Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в 1906 году, в контексте общей демократизации общественной жизни. Осуществлявшиеся преобразования органов государственной власти и местного самоуправления сказались и на государственной службе. 5 октября 1906 г. Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому "российским подданным" предоставлялись, "безразлично от их происхождения", равные права в отношении государственной службы, "с упразднением всех особых преимуществ на занятие некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения".
В этот период сформировались новые требования к государственной службе. Так, прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств. Комплектование государственного аппарата производилось независимо от национальной принадлежности и верования. Таким образом, при Николае II все подданные были уравнены в правах при поступлении на государственную службу, сохранялись лишь требования к соответствующему уровню образования13.
В целом до октябрьской революции 1917 года в России было издано около 200 правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих. Чиновники должны были верно служить царю, и назначались они в царской России на должность пожизненно. В большой группе уставов, положений и других документов были определены принципы комплектования корпуса гражданских чиновников, правила приема в учреждения государственного управления, порядок назначения на должности, условия служебного роста и производства в чины. Естественно, в законодательстве были оговорены и случаи, когда чиновников можно было уволить с работы.
Характерными недостатками государственной службы дооктябрской России являлись:
* бюрократизация аппарата государственной службы;
* отсутствие демократических начал и гласности в формировании корпуса государственных служащих, подотчетности и подконтрольности чиновников представительным органам государственной власти;
* сословность и широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, при производстве в чины;
* неясность критериев оценки работы служащих;
* наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе;
* злоупотребление властью и должностными полномочиями;
* нарушение принципа запрета на совмещение государственной службы с участием в предпринимательской деятельности и др.
На смену царской пришла советская государственная служба. Советская государственная служба включала в себя следующие элементы: установление должностей в государственных органах, правил и способов их замещения; подбор работников на должности; регулирование служебной деятельности; определение сроков государственной службы и правил прекращения государственно-служебных отношений.
Как отмечал В.М. Манохин, принципы советской государственной службы определялись социалистической природой Советского государства. К этим принципам относились: 1) постоянное и полное соответствие советской государственной службы воле и интересам трудящихся и целям социалистического государства: 2) демократический централизм; 3) национальное равноправие; 4) планирование; 5) социалистическая законность и государственная дисциплина; 6) ответственность служащих в общем порядке за правонарушения14. Характеризуя советскую систему госслужбы, В.Д. Граждан пишет: "В советское время понятие государственная служба трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали почти любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой "государственной службе", называли "государственными служащими"15. "В советский период государственный аппарат формировался на основе принципов клановости, землячества, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. Это была малоподвижная законсервированная система, отвергающая все новое"16.
Не рассматривая подробно данный период истории, можно сказать, что в целом советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты: * отсутствие профессионального чиновничества; * отсутствие нормативно-правового порядка подбора на государственную службу и продвижения по службе; * чрезмерное партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах; * служащие могли быть в любое время уволены, и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде; * правовое регулирование государственно-служебных отношений осуществлялось преимущественно нормами трудового права (зарплата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация и т. д.)17.
И, наконец, следует сказать, что с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в котором государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вновь на повестку дня были подняты вопросы формирования развитых институтов гражданского общества и особенно основанной на сочетании различных и равноправных форм собственности экономики страны. Получили развитие федералистские начала в построении самого государства. Кроме этого, Конституция Российской Федерации установила особый независимый от государства статус местного самоуправления. Таким образом, идеи правового государства, непременным атрибутом которого является гражданское общество, получили вполне реальное воплощение. Естественно, что в таких условиях был вновь легализован институт государственной службы. Право доступа к ней стало неотъемлемым правом граждан Российской Федерации.
Буквально через 10 дней после принятия Конституции РФ был издан и вступил в силу Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе"18. Именно этот документ стал родоначальником современной государственной службы Российской Федерации и прообразом будущего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", определявшего ее облик вплоть до 2002 года, когда начались мероприятия длящейся и по сей день административной реформы.
1.2. Природа и сущность современного института государственной службы
Общепринятого определения понятия "государственная служба" в научной юридической литературе нет. Так, Ю. Н. Старилов указывает, что "в самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета... и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий"19.
По мнению А.П. Алехина, "государственная служба в широком смысле слова сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах"20.
Б.М. Лазарев определяет государственную службу как "служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах"21. С точки зрения А. В. Оболонского, государственная служба - это "вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд"22.
Наиболее четкое определение понятия "государственная служба" дает, на наш взгляд, Г.В. Атаманчук: "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах"23. Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство - система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность - государственный служащий - гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства24.
Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:
- это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с Конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;
- неотделимый элемент современного демократического государства, одна из "несущих конструкций" государственного управления;
- публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;
- единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;
- система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
- особый вид управленческой деятельности - государственная административная (аппаратная) деятельность;
- государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем25.
Определим основные понятия, связанные с государственной службой:
- государственное управление - целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики;
- государственный аппарат - в широком смысле это совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле - это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;
- государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;
- государственная должность - первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции. Государственная должность определяется как "должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей;
- должностные лица в системе государственной службы - это государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;
- компетенция - круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;
- полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;
- должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;
- государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату). В соответствии со ст. 13 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ;
- администрация - 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал;
- чиновник - 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей26.
Так, например, во Франции к числу признаков, характеризующих государственного служащего, относятся: 1) назначение на постоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; 2) присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной, территориальной или региональной государственной службы27. Статус государственных служащих во Франции распространяется на гражданских и военных служащих государства; служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов; служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др.28. Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы: 1) служащие, работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и на условиях почасовой оплаты); 2) чиновники, которые включены на постоянной основе в штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие их рангу в административной иерархии29.
В Германии понятие "государственная служба" также охватывает всех работников государственных учреждений. Лица, находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-правовом "отношении службы и верности" и осуществляет свои функции на постоянной основе. Чиновники и служащие (рабочие) отличаются друг от друга прежде всего, тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто30.
В Великобритании гражданскими служащими являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств (за исключением занимающих судебные или политические должности), получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом. В широком смысле слова к государственным служащим Великобритании относятся все служащие публичного сектора, включая как гражданских служащих, так и военнослужащих, судей, служащих полиции и органов местного самоуправления, учителей и работников национальной службы здравоохранения и т. д.31.
В.А. Козбаненко отмечает, что "в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина"32. По мнению Г.П. Зинченко, "институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения"33.
Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из "двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)"34.
Государственная служба как система социальных институтов, по мнению З.С. Поповой, включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты35.
В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
- институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т. п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;
- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т. д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
- институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений "общество - государство" предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института36.
В целом, государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом)37.
В статье 1 Федерального закона "О системе государственной службы РФ" под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- субъектов Российской Федерации;
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Помошник президента В. Иванов: "Новый закон по своей сути является "трудовым кодексом" для российских чиновников. Закон переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта"38.
Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию обеспечиваемых государственными служащими полномочий, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов. Таким образом, служба обеспечивает реализацию компетенции государственных органов и производна от нее.
Г.В. Атаманчук выделяет три вида государственной службы:
1. Управленческая государственная служба, состоящая в осуществлении государственного управления общественными процессами. Ее объем и содержание определяются сущностью государственного управления, которая трактуется как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на сознание, поведение и деятельность людей, поддержание жизненной активности общественной системы. Этот вид службы осуществляется в законодательных, исполнительных и судебных органах власти.
2. Военная государственная служба - служба, обеспечивающая суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества.
3. Специальная государственная служба, или, в соответствии с Федеральным законом о системе государственной службы, правоохранительная служба, связана с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности. Эта служба осуществляется в правоохранительных, административно-надзорных и контрольных органах.
Названные виды государственной службы Российской Федерации на ее различных уровнях имеют разное значение и объем. Если управленческий вид государственной службы присущ всем ее уровням, то военная, как и правоохранительная, - лишь федеральной государственной службе.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" современная система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба.
Статьей 5 установлено понятие государственной гражданской службы. Она представляет собой вид государственной службы, состоящий в профессиональной служебной деятельности граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.39
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.40
Кроме того, устанавливается, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. "При такой формулировке каждый субъект Федерации, как это и следует из Конституции Российской Федерации, получает возможность вводить собственные особенности государственной гражданской службы в рамках рассматриваемого федерального закона"41.
Что касается военной и правоохранительной государственной служб, то они могут осуществляться исключительно на федеральном уровне. В части военной службы, в настоящее время, внесены требуемые изменения в Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"//СЗ РФ. 1998. №13, а также С этого периода военная служба также преобразована в федеральную государственную службу. Что касается правоохранительной службы, то законопроектная работа в этой сфере продолжается.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, военная служба - это особый вид федеральной государственной службы РФ в составе частей и учреждений Вооруженных Сил, других войск и военных структур России (внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, железнодорожные войска, войска Гражданской обороны)42.
Военную государственную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые присущи также некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском: б) профессиональной спецификой; в) служебными обязанностями - защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников таких госорганов; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с поддержанием дисциплины, необходимостью субординации, выполнения приказов, преодолением порой критических физических и психологических нагрузок, постоянной готовностью к ним и т.п.), а также присвоением специальных званий, проведением испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к юридической ответственности (прежде всего, административной и материальной), з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением Форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.
Особенности правоохранительной государственной службы и некоторых других видов гражданской государственной службы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин "военизированная" государственная служба. К военизированной государственной службе могут быть отнесены: охранная (по подведомственности - в МВД, ФСО и т.д.); фельдъегерская в Государственной фельдъегерской службе Госкомсвязи РФ; спасательная (Аварийно-спасательная и Горно-спасательная службы МЧС); чрезвычайных ситуаций (МЧС); казачья в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу.
Цели государственной службы по содержанию могут быть социальными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и другими.
Социальные цели государственной службы обусловлены социальным характером государства. Целью органов государственной власти является реализация обязательства государства обеспечивать определенный уровень жизни граждан, удовлетворять их материальные и духовные потребности, а также конституционные требования государственной поддержки образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами и т. п.
Экономические цели государственной службы связаны с повышением эффективности государственного регулирования экономики, управления государственной собственностью, поддержкой предпринимательства, а также со снижением затрат на содержание государственного аппарата.
Политические цели государственной службы направлены на укрепление правового государства, организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с населением.
Организационные цели характеризуют ожидаемые результаты исполнения полномочий соответствующих государственных органов, профессионализации государственного аппарата, совершенствования норм, правил, стандартов, регулирования качественного и количественного состава государственных служащих, их продвижения по службе, изменения структуры государственного аппарата и т. п.
Правовые цели отражают намечаемые результаты реализации государственными служащими законодательства страны, а также разработки специального законодательства о государственной службе. Функционирование государственной службы в рамках законов и в режиме законности создает известную устойчивость и преемственность механизма законного осуществления целей и функций государства. Под влиянием объективных и субъективных факторов государственная политика может меняться, но эти изменения должны проводиться в установленном процессуальном порядке.
Существует немалое число государственных должностей, носящих политический характер. Посредством их исполнения формируется государственная политика, устанавливается особый порядок замещения таких должностей. Лица, замещающие государственные должности, оказывают активное влияние на государственных служащих. Политики способствуют укреплению позиций государственной службы, расширению ее возможностей в осуществлении государственной власти. При этом они выполняют следующие функции:
- определяют структуру, функции, основные направления и звенья государственной службы;
- формируют непосредственно кадровый состав своего ближайшего окружения, входящего в группу должностей государственной службы и опосредованно, через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены, личные собеседования, - состав государственных служащих, занимающих государственные должности;
- организуют, контролируют деятельность государственных служащих, в том числе по реализации властных полномочий;
- обеспечивают единство требований к государственной службе, заботятся об авторитете службы в обществе.
Институт государственной службы является комплексным, охватывающим совокупность различных отношений, регулируемых нормами разных отраслей права и объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных служебных отношений.
Однако, подытоживая, следует отметить, что определение государственной службы как службы в государственных органах порождает некоторые проблемы: в Законе о системе государственной службы отсутствует перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной43.
1.3. Правовые основы и принципы
государственной службы
На данном этапе, правовым фундаментом государственной службы, гарантом ее целостности являются федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 7 июля 2004 г. № 79-ФЗ и Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", который определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, ее виды (гражданская, правоохранительная, военная) и уровни государственной службы (федеральная и гражданская служба субъектов Федерации). Принятие нового Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" связано с реформированием государственной службы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. Необходимость такого реформирования обусловлена проведением административной реформы, потребностью в совершенствовании государственного управления.
Для реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Федеральная программа "Реформирования государственной службы Российской Федерации" на 2003-2005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", который закрепил как конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, так и обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать государственный служащий.
В соответствии с названной Программой в 2003 г. был принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную службы, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.
Вступление в силу названного Закона вызвало необходимость разработки проектов других федеральных законов: "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О правоохранительной службе", "О внесении изменений в федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе", "О муниципальной службе" от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ44.
По справедливому мнению Х.А. Валеева "вызывает недоумение то, что в законодательном определении понятия "государственная гражданская служба" отсутствует слово "государство", ничего не сказано о его целях и функциях, во имя которых и существует государственная гражданская служба"45.
Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм46.
Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (развивает положение ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) иначе называют принципом законности. Этот принцип является всеобщим.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является важным требованием закона о том, чтобы государственные служащие, прежде всего признавали права и свободы человека и гражданина. Принципы единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации предусматривают, чтобы государственная служба представляла собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой закреплен в ч. 4, ст. 32 Конституции РФ и полностью соответствует п. "с", ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, означает, что основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ, а также и для специальных видов государственной службы.
Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих предусматривает, что профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также накопленного опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Принцип гласности в осуществлении государственной гражданской службы предусматривает, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.
Соблюдение принципа ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей призвано стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики47.
В целом состояние отечественной государственной службы в настоящее время, по справедливому мнению А.Г. Барабашева, "характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих". По его мнению, "темп проведения административной реформы весьма низкий, многие разумные предложения вязнут в "болоте" политических согласований и компромиссов (например, предложение по ограничению замещения должности руководителя субъекта РФ двумя сроками) и даже саботируются бюрократией"48. О сопротивлении реформам со стороны чиновничьего аппарата Президент РФ В.В. Путин высказался так: "Дело - в самой системе работы и законодательных и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой "статусной" ренты. Говоря прямо - взяток и отступных"49.
Как отмечает Х.А. Валеев, "большинство проектов разрабатывается и осуществляется поверхностно, без широкого общественного обсуждения, а нередко и без всесторонней и глубокой научной экспертизы (например, жилищно-коммунальная, пенсионная, земельная, реформа электроэнергетики и другие реформы, хотя они и не относятся к административным преобразованиям). Населению по-прежнему недостаточно разъясняют смысл реформ. Часто речь ведется только о тактике проведения преобразований, при этом упускаются из виду стратегические цели, т. е. недостаточно ясно, какие конкретные результаты будут получены. Результаты реформы государственной и муниципальной служб в этом отношении - не исключение"50.
Отсюда приоритетными мероприятиями по реформированию системы государственной гражданской службы должны стать следующие направления:
1. Упорядочение функций и структур органов государственного управления, формирование регламентов деятельности органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий;
2. Организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).
3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс государственного служащего.
4. Внедрение современных информационных технологий в деятельность государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, упрощение процедур согласования;
5. Материально-техническое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти; условия труда государственных служащих.
6. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров для сферы государственного управления.
В целом данные меры призваны повысить эффективность государственной гражданской службы РФ в интересах развития гражданского общества и правового государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих. Глава 2. Регулирование государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге
2.1. Специфика деятельности и правого регулирования госслужбы в Санкт-Петербурге
Ю.Н. Старилов пишет "стабильность и темпы развития правовой основы регулирования труда госслужащих, реализация и защита государственных национальных интересов зависят от уровня развития госслужбы во всех без исключения субъектах РФ. Существующая система, включающая режим совместной юрисдикции РФ и субъектов РФ, функционирует достаточно успешно. Несмотря на ряд недостатков, имевших место в период становления госслужбы субъектов РФ, в последние годы их законодательство в данной сфере динамично и успешно развивалось"51. Доказательством данному мнению является тот факт, что в субъектах РФ приняты собственные новые нормативно-правовые акты в данной сфере, например, Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" от 30 июня 2005 года №399-99.
В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому, по мнению В.А. Сулемова, есть, по меньшей мере, два объяснения. Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить неинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными.52
Исходя из норм Конституции РФ (ст. 72, п. "к" и ст. 76, ч.2) государственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.
В статье 1 Закона Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге" отмечено, что он регулирует отношения, связанные с государственной гражданской службой Санкт-Петербурга в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Уставом Санкт-Петербурга.
Как отмечает В.М. Манохин, в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные полномочия по регулированию той части государственной службы, которая находится в их ведении, например о комплектовании кадрового корпуса государственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т.п. Таким образом, федеральный закон служит основой и ориентиром для регионального правотворчества53.
Государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга в соответствии со ст. 2 нового закона является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. Первоначально в отечественном законодательстве существовало деление государственных должностей на категории "А", "Б" и "В", которое было установлено в 1995 году в ст. 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Позднее, в результате проведения мероприятий по реформированию государственной службы произошел отказ от такого деления государственных должностей. Исходя из положений Конституции РФ и Федерального закона "О системе государственной службы Российской федерации", сегодня система государственных должностей состоит: во-первых, из государственных должностей РФ и субъектов РФ и, во-вторых, из должностей государственной службы (должности гражданской службы - должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы). Принципиальным отличием новой системы гражданской государственной службы является то, что нанимателем государственного служащего является государство в лице представителя нанимателя (государства). В соответствии со статьей 2 Закона "О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге" наниматель гражданского служащего Санкт-Петербурга - Санкт-Петербург, а представитель нанимателя гражданского служащего Санкт-Петербурга - руководитель государственного органа Санкт-Петербурга, лицо, замещающее государственную должность Санкт-Петербурга, либо представитель указанных лиц, осуществляющих полномочия нанимателя гражданского служащего Санкт-Петербурга от имени Санкт-Петербурга.
Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам Санкт-Петербурга, категориям, группам и иным признакам, составляют перечни должностей гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга
После вступления в силу Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" должности гражданской службы делятся на четыре категории (ст.9): 1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. В свою очередь, должности гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе подразделяются на пять групп: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности; старшие должности и младшие должности. Так, должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы. Как пишет Ю.Н. Старилов, "увеличение численности категорий и групп должностей государственной гражданской службы создаст возможности для более дифференцированного подхода к решению вопросов, связанных с оплатой труда, установлением квалификационных требований и т.д."54.
Согласно ст. 2 закона Санкт-Петербурга, должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга вводятся в государственных органах города, которыми являются Законодательное Собрание, Правительство, иные исполнительные органы государственной власти СПб., Уставный суд Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургская избирательная комиссия, аппарат Уполномоченного по правам человека в СПб., иные органы государственной власти Санкт-Петербурга и государственные органы Санкт-Петербурга, образованные в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона о государственной гражданской службе, вместо прежних квалификационных разрядов установлен новый критерий классификации гражданских служащих - деление на классные чины. "С отказом от классных разрядов, которые отражали лишь уровень квалификации государственного служащего, прямо намечен и отказ от принципа службы по найму в пользу карьерного".55 (приложение 4)56.
Классный чин может быть первым или очередным. В Петербурге первыми классными чинами являются:
а) для младшей группы должностей госслужбы - секретарь государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса;
б) для старшей группы должностей - референт государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса; в) для ведущей группы - советник государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса;
г) для главной группы - государственный советник Санкт-Петербурга 3 класса.
Сегодня на основе распределения должностей государственной гражданской службы по категориям и группам сформирован Реестр должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, принятый 8 июня 2005 г. Все разделы реестра охватывают должности в аппарате определенного государственного органа города. Начинается Реестр с должностей Законодательного собрания СПб, затем следуют должности в исполнительных органах госвласти Петербурга, в Уставном суде, в Санкт-Петербургской избирательной комиссии и, наконец, в иных органах, к которым отнесены Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге, Государственный секретарь Санкт-Петербурга и Председатель территориальной избирательной комиссии Санкт-Петербурга.
Как пишет Л. Ширяева, "учреждение структуры должностей по каждой категории важно прежде всего для того, чтобы модернизация системы государственного управления, проводимая в русле административной реформы и в известной мере, конечно, в части реформирования самой госслужбы, позволила повысить эффективность профессиональной деятельности каждого государственного гражданского служащего"57. Классные чины присваиваются гражданским служащим Санкт-Петербурга персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности гражданской службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности. При этом согласно п.12 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга присвоенный классный чин сохраняется за гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности, при увольнении с гражданской службы, а также при поступлении на гражданскую службу вновь.
Говоря о квалификационных требованиях к уровню профессионального образования госслужащих, указывается, что для категории "обеспечивающие специалисты" требуется только наличие среднего профессионального образования, для всех остальных категорий всех групп должностей обязательно наличие высшего профессионального образования.
Квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности непосредственно в Федеральном законе не закрепляются. На федеральном уровне и в регионах они устанавливаются самостоятельно. На федеральном уровне квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности закреплены в новом указе Президента РФ "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" от 27 сентября 2005 года №113158. Так, для высших должностей установлено - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности; для главных должностей - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности; для ведущих должностей - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности; для старших должностей - не менее трех лет стажа работы по специальности; младших должностей - без предъявления требований к стажу.
В Санкт-Петербурге квалификационные требования к стажу и опыту работы закреплены ст. 6 Закона "О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге":
ГруппаСтаж работы на должностях Стаж работы по специальностивысшая не менее 6 летне менее 7 летглавнаяне менее 4 летне менее 5 летведущаяне менее 2 летне менее 4 летстаршая и младшаябез предъявления требований к стажу На федеральном уровне принят Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", которым было утверждено Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации59.
Аттестация государственного служащего, в соответствии с новым законодательством проводится один раз в три года, а до истечения трех лет после проведения предыдущей аттестации может проводиться внеочередная аттестация. Отметим, что ранее Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего (утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. №353)60 сроки были иными: не чаще одного раза в 2 года и реже одного раза в 4 года.
Новым Положением о проведении аттестации введен также новый порядок формирования аттестационных комиссий, состав которых на четверть должен состоять из независимых экспертов. Следует отметить, что губернатор Санкт-Петербурга издал приказ от 28 сентября 2000 г. №286-к "О проведении аттестации государственных служащих Администрации Санкт-Петербурга"61 (с изм. от 24 августа 2006 года62), в котором утвержден состав Центральной аттестационной комиссии Администрации Санкт-Петербурга.
В п.17 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (от 1 февраля 2005 г. №110), отмечается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего должна оцениваться на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности. Результаты аттестации оформляются протоколом аттестационной комиссии и заносятся в аттестационный лист государственного служащего. В двухнедельный срок после окончания аттестации следует направить губернатору Санкт-Петербурга представления к присвоению гражданских званий государственным служащим, аттестованным с выводами аттестационной комиссии. А в трехнедельный срок после окончания аттестации необходимо представить в Управление кадров и государственной службы Канцелярии губернатора Санкт-Петербурга отчеты о проведенной аттестации. При этом следует отметить, что оплата всех расходов, связанных с организацией и проведением аттестации, производится за счет бюджета Санкт-Петербурга.
После проведения аттестации госслужащих издается приказ (распоряжение или иной акт) государственного органа или его руководителя, в котором анализируются результаты проведения аттестации, утверждаются мероприятия по проведению очередной аттестации и улучшению работы с кадрами. А в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности гражданской службы.
В Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих указаны категории госслужащих, не подлежащие аттестации. К ним относятся такие гражданские служащие, как:
- проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года;
- достигшие возраста 60 лет;
- беременные женщины;
- находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. - замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт.
Как отмечает В.В. Черепанов, ряд установленных исключений из общего правила, например, в отношении беременных женщин, безусловно, оправдан. Однако автору представляется дискуссионным включение в п.п. "а" п. 3 Положения нормы о том, что аттестации не подлежат: гражданские служащие, проработавшие в занимаемой должности менее одного года. "При осуществлении ротации государственных служащих изменение занимаемой служащим должности может происходить достаточно регулярно. Следовательно, за период службы большинство из госслужащих неоднократно будет освобождаться от аттестации на вышеназванном основании"63.
Указом Президента РФ №111 от 1 февраля 2005 г. утверждено Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)64.
В соответствии с п. 6 и п. 7 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими РФ, экзамен проводится по решению представителя нанимателя, по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Результат квалификационного экзамена заносится в экзаменационный лист гражданского служащего.
Отмечая положительные стороны данного нормативного акта, необходимо одновременно указать на определенные спорные вопросы, которые по праву можно отнести и к гражданским служащим Санкт-Петербурга. Так, по мнению В.В. Кирпатенко, было бы целесообразно дополнить Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими РФ нормой следующего содержания: "гражданский служащий обязан лично присутствовать на сдаче квалификационного экзамена. В случае неявки гражданского служащего по уважительной причине квалификационный экзамен переноситься на другую дату. В случае неявки гражданского служащего на заседание квалификационной комиссии без уважительных причин, квалификационный экзамен считается им не сданным"65.
И, наконец, следует сказать, что согласно ст. 7 Закона "О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге" порядок поступления на гражданскую службу и прохождения гражданской службы, заключения служебного контракта, основания и последствия прекращения служебного контракта устанавливаются Федеральным законом о государственной гражданской службе. Кратко рассмотрим эти положения. В Федеральном законе установлены общие требования для всех лиц, поступающих на госслужбу. Возможность поступления на государственную службу предполагает, прежде всего, наличие у лица правоспособности и дееспособности, то есть для поступления на госслужбу лицо должно обладать физической и психической возможностью трудиться, а также наличие российского гражданства.66 А в Законе от 30 мая 2005 года №224-28 "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга" в статье 1 отмечено, помимо этого, что государственные должности Санкт-Петербурга вправе замещать граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации (данный пункт дополнительно включен с 16 февраля 2007 года Законом Санкт-Петербурга от 25 января 2007 года №17-4)67.
Для системы государственной службы в целом законодатель определил собственные принципы формирования68 (приложение 2).
Основным соглашением о приеме гражданина на гражданскую государственную службу является служебный контракт, который заключается при замещении должностей госслужбы. В ч. 1 ст. 23 Федерального закона о государственной гражданской службе термин "служебный контракт" раскрывается как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Как считает И.Н. Барциц, следует изменить жесткое закрепление обязательности прохождения гражданской службы. Такое законодательное положение противоречит как международной Конвенции о запрещении принудительного труда, так и Конституции РФ, предоставляющей свободу выбора вида деятельности, включающего право свободного поступления на государственную службу.69.
Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего70.
Таким образом, все, "что раньше в соответствии с федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" осуществлялось в рамках трудового права, ныне перешло в ранг публично-правовых отношений и стало регулироваться нормами права административного"71. Об этом же пишет и Ю.Н. Старилов72.
В общем проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в Санкт-Петербурге существует нормативно-правовая основа правового регулирования государственной гражданской службы, которая является, в свою очередь, базой для дальнейшей разработки и усовершенствования этой немаловажной части государственно-служебных отношений. 2.2. Правовой статус государственного гражданского
служащего субъекта Российской Федерации
По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. Статус государственных гражданских служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.73.
Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение классного чина и т.п.); меры стимулирования и ответственности.74
Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:
1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);
2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях75.
В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового.76 Как указывает В.Д. Граждан, на обеспечение возможностей государственных служащих в реализации полномочий соответствующих государственных органов (первая группа); на инициативную защиту собственных прав в рамках установленного режима государственной службы (вторая группа); на закрепление специфического права государственного служащего на служебную карьеру (третья группа)77. К первой группе относятся следующие права: на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей и т.д.
Ко второй группе относятся права, которые обусловливают возможность инициативной защиты государственным служащим своего положения в государственном органе. Первая и вторая группы прав государственных служащих опосредуются еще двумя правами: это право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, а также критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе. Как отмечает В.Д. Граждан, "наличие этих прав является необходимым условием инициативной защиты в случае необоснованных претензий к государственному служащему"78.
Наконец, особую группу прав составляют те, что в комплексе образуют единое право на должностной рост государственного служащего: право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы; продвижение по службе; увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы и уровня квалификации; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета и др.
Для госслужащего определен и комплекс обязанностей, которые в полной мере применимы и к гражданским служащим субъекта РФ. Гражданский служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну; 8) беречь государственное имущество; 9) представлять сведения о себе и членах своей семьи и др.79 А также регламентированы ограничения и запреты80, а также требования к служебному поведению гражданского служащего81, которые в полном объеме применимы к государственным служащим любого субъекта РФ, в том числе и Санкт-Петербурга. За последние годы претерпела значительные изменения система поощрений в основании и порядке награждений. Так, ст. 55 Федерального закона о государственной гражданской службе установлены следующие виды поощрений: 1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; 2) награждение почетной грамотой; 3) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; 5) поощрение Правительства РФ; 4) поощрение Президента РФ; 5) присвоение почетного звания РФ; 6) награждение знаком отличия РФ; 7) награждение орденами и медалями РФ.
В Санкт-Петербурге приняты специальные нормативные акты, касающиеся мер поощрений. Так, Распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 11 июля 2002 г. № 1141-ра "О видах и порядке применения поощрений государственных служащих Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга" за успешное и добросовестное исполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности установлены следующие виды поощрений: 1) объявление благодарности; 2) премирование; 3) награждение ценным подарком; 4) представление к наградам, почетным званиям Санкт-Петербурга; 5) представление к государственным наградам Российской Федерации и иные меры. Можно согласиться с суждением Д.М. Овсянко о том, что применение мер поощрений развивает инициативу государственных служащих. А введенные федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ дополнительные виды поощрений в отношении государственных служащих обеспечивают более дифференцированную систему стимулирования труда госслужащих.82
Следует также сказать, что для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы гражданским служащим Санкт-Петербурга устанавливаются основные государственные гарантии, закрепленные как в федеральном законодательстве, так и в главе 2 Закона "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга". Г.П. Зинченко и A.M. Старостин дают следующее определение гарантий для госслужащих - это "меры, обеспечивающие социально-правовую защищенность госслужащего и членов его семьи, в соответствии с законодательством"83.
Гарантии можно разделить на следующие группы: 1) гарантии, предоставляемые в связи с осуществлением профессиональной деятельности (равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности его результатов); 2) гарантии по социальному страхованию (медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности; 3) гарантии защиты от неправомерных действий по отношению к госслужащим в связи с исполнением им должностных обязанностей.84
Продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, предоставляемого лицу, замещающему государственную должность Санкт-Петербурга, составляет 35 календарных дней.
Оплата профессиональной служебной деятельности гражданского служащего Санкт-Петербурга производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Помимо должностного оклада и оклада за классный чин денежное содержание гражданского служащего Санкт-Петербурга включает также различные дополнительные выплаты, к которым относятся: 1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; 2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы; 3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; 4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий; 5) ежемесячное денежное поощрение; 6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска; 7) материальная помощь.
В случае увольнения с гражданской службы служащие Петербурга имеют также право на получение ежемесячных доплат к трудовой пенсии по старости (пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности). Условия, порядок и размер их выплат детально регулируется в статье 14 Закона Санкт-Петербурга.
Следует отметить также, что порядок и условия командирования гражданского служащего Санкт-Петербурга, возмещения расходов, связанных со служебными командировками, устанавливаются сегодня новым законом Санкт-Петербурга от 14 марта 2007 года № 83-21 "О служебных командировках лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга"85. Гарантии при направлении в служебные командировки закреплены в статье 2 данного закона. Но, несмотря на определенную сложившуюся систему государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, ей присущи и многие проблемные вопросы, которые и будут рассмотрены далее. 2.3. Современные проблемы и приоритетные направления развития системы государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающиеся от действовавшей ранее административной системы управления.
В Санкт-Петербурге в 2003 году в целях реформирования системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга внесены изменения и дополнения в Устав Санкт-Петербурга.
30 октября 2003 года принят Закон Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга". Впервые в Санкт-Петербурге образованы Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственный власти Санкт-Петербурга, возглавляемый высшим должностным лицом Санкт-Петербурга - Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - Администрацию Санкт-Петербурга.
В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга распределены обязанности между вице-губернаторами Санкт-Петербурга.
Кроме этого были изданы постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 05.11.2003 №8 "О перечне исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18.11.2003 №41 "О формировании исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга".
В целях реализации поставленных задач по организационному, правовому, информационному и материально-техническому обеспечению деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18.11.2003 №43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга" образован исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Администрация Губернатора Санкт-Петербурга с перечисленными задачами и утверждена его структура.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.12.2003 №128 "Об администрациях районов Санкт-Петербурга" утверждено Положение об администрации района Санкт-Петербурга, в котором определены задачи, полномочия, структура администрации района Санкт-Петербурга и управление администрацией района Санкт-Петербурга.
Мероприятия по формированию новых и реорганизации существовавших исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга проводились с одновременным сокращением численности работников в ранее сформированных структурах исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18.11.2003 №42 "О предельной численности работников исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга".
В целом реформирование структуры исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга сопровождалось подготовкой нормативных правовых актов, регулирующих деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Принятие новых законов "О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге" от 30 июня 2005 г., "О гарантиях деятельности лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга" от 30 мая 2005 г. и Реестра должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга от 8 июня 2005 г. было обусловлено произошедшими изменениями в системе исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и необходимостью упорядочения перечней должностей государственной службы Санкт-Петербурга, а также приведением законов Санкт-Петербурга в соответствие с федеральным законодательством.
Обучение проводится в основном на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (бывшая Северо-Западная академии государственной службы при Президенте РФ), Государственном университете - Высшей Школе экономики (Санкт-Петербургский филиал) и иных высших учебных заведениях города. Кроме того в целях повышения эффективности кадровой политики в системе государственной службы принято распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 30.04.2004 №50-рпк "О повышении эффективности работы с кадрами", позволяющее более качественно контролировать процесс поступления граждан на государственную службу и карьерное движение государственных служащих.
По экспертным оценкам, оплата труда руководителей коммерческих организаций Санкт-Петербурга и их заместителей в 6-8 раз, топ-менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 4-6 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-5 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5-2 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности. Такая разница в размерах оплаты труда между государственными служащими Санкт-Петербурга и работниками негосударственного сектора экономики Санкт-Петербурга затрудняет привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов Санкт-Петербурга, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.
Определенное негативное влияние на привлечение к государственной службе Санкт-Петербурга высококвалифицированных специалистов оказывает, помимо перечисленных факторов, проводимая в ряде средств массовой информации кампания по дискредитации деятельности сотрудников органов государственного управления. Обвинения в коррупции, волоките, некомпетентности государственных служащих не создают привлекательного образа этой сфере деятельности в глазах населения и, в первую очередь, молодежи.
Возрастной анализ показывает, что за последние три года на постоянном уровне остается численность молодых специалистов, уменьшилась численность государственных служащих в возрасте от 30 до 50 лет и возросло количество государственных служащих предпенсионного и пенсионного возраста, что позволяет сделать вывод, что в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих руководящие должности. В связи с этим следует особое внимание уделять формированию резерва кадров для замещения руководящих должностей, а также повышению квалификации и переподготовке государственных служащих, находящихся в кадровом резерве.
В целом для преодоления вышеуказанных проблем государственной гражданской службы Санкт-Петербурга необходимо обеспечить решение следующих проблем государственной службы:
* нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею;
* наличие пробелов в законодательстве Санкт-Петербурга о государственной службе;
* несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
* низкая эффективность деятельности государственных органов;
* слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
* низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
* недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
* сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
* недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы Санкт-Петербурга следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей системы государственной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформирования государственной службы. Исходя из сказанного, можно предложить следующие мероприятия и основные направления совершенствования государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге, которые были обозначены в целевой программе "Развитие (реформирование) государственной гражданской службы Санкт-Петербурга (2005-2007 годы)", и "Программе развития государственной гражданской службы Санкт-Петербурга на 2009-2013 годы"86.
1) совершенствование законодательной базы Санкт-Петербурга по вопросам развития государственной гражданской службы;
2) применение новых подходов к организации государственной гражданской службы и обеспечению деятельности государственных гражданских служащих;
3) совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих;
4) формирование системы управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга.
Рассмотрим данные направления более подробно.
1. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам развития государственной гражданской службы. Необходимо разработать и принять комплекс законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, которые должны более полно учитывать федеральное законодательство, закреплять и развивать нормы законодательства по данному направлению. В приложении 3 представлена схема, на которой отражены основные и приоритетные направления совершенствования нормативно-правовой базы в сфере государственной гражданской службы Санкт-Петербурга
В целом, нормативные правовые акты Санкт-Петербурга и органов государственной власти Санкт-Петербурга должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных гражданских служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения и укрепления государственной службой.
2. Применение новых подходов к организации государственной гражданской службы и обеспечению деятельности государственных гражданских служащих.
В целях совершенствования организации и обеспечения деятельности государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга.
3. Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Основной целью совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих является рост их профессионального уровня. В связи с этим необходимо создать эффективный механизм подбора кадров для государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, обеспечить должностной (служебный) рост государственных гражданских служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств. Так же необходимо повысить престиж государственной гражданской службы Санкт-Петербурга и авторитет государственных гражданских служащих. Необходимо также обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, сформировать на конкурсной основе кадровый резерв государственной гражданской службы Санкт-Петербурга и обеспечивать его эффективное использование. 4. Формирование системы управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга.
Система управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга необходима для обеспечения единства государственной гражданской службы, взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной гражданской службы, а также профессионального развития государственных гражданских служащих.
Для этой цели в соответствии с требованиями чч.5 и 6 ст.19, ч.8 ст.22, ч.5 ст.47, ч.10 ст.48, ч.3 ст.61, ч.3 ст.63 и ч.5 ст.64 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" создается государственный орган Санкт-Петербурга по управлению государственной гражданской службой. Ввиду того, что он является вневедомственным органом государственной власти Санкт-Петербурга, порядок его создания, функции и полномочия должны быть установлены законом Санкт-Петербурга. Сегодня работа уже ведется в данном направлении, имеется законопроект №8239 от 2.11.2005 г. "О государственном органе Санкт-Петербурга по управлению государственной гражданской службой". В законопроекте отражены: цели создания, задачи и полномочия государственного органа Санкт-Петербурга по управлению государственной гражданской службой; наименование указанного государственного органа Санкт-Петербурга - Департамент по управлению государственной гражданской службой Санкт-Петербурга Департамент); статус, порядок утверждения структуры и штатного расписания Департамента; статус, порядок назначения, полномочия и досрочное прекращение полномочий руководителя Департамента; правовые акты, которые издает Департамент; порядок финансирования Департамента; порядок взаимодействия Департамента с иными государственными органами Санкт-Петербурга. Предполагалось, что указанный Закон вступит в силу с 1 января 2007 года, однако этого до сих пор не произошло. Достижение цели формирования системы управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга осуществляется на основе принципов единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной гражданской службы. А так же принципов единства системы государственной гражданской службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между законодательным (представительным), исполнительными и судебными органами государственной власти Санкт-Петербурга. Необходимо отметить, что формирование системы управления государственной гражданской службой невозможно без соблюдения принципов законности и приоритета прав и свобод человека и гражданина, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Заключение
В заключение можно подвести итоги проведенного исследования и сформировать следующие обобщающие выводы: 1) Одной из важнейших политико-правовых проблем современной России является проблема реформирования государственной службы. Без качественной, эффективной системы государственной службы не сможет полноценно функционировать вся система государственного управления, соответственно, будет страдать реализация всех основных функций государства. Поэтому реформа государственной гражданской службы наряду с административной, федеративной и муниципальной реформами рассматриваются органами власти и обществом как важнейшие вехи в реализации стратегии государственного строительства. 2) Реформирование государственной службы должно осуществляться с учетом исторического опыта, накопленного в данной сфере, с учетом богатых российских традиций в сфере государственного управления. 3) Определение государственной службы как службы в государственных органах порождает некоторые проблемы. Во-первых, в Законе об системе государственной службы отсутствует перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Более того, ни в одном действующем нормативном правовом акте не дается определение государственного органа. Поэтому во избежание придания статуса государственного органа организации, не обладающей необходимым набором признаков государственного органа (или наоборот, непризнания за рядом организаций, исполняющих государственные функции, статуса государственных органов), а также для четкого установления границ государственной службы необходимо законодательно закрепить понятие и признаки государственного органа. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной.
4) Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в Санкт-Петербурге существует нормативно-правовая основа правового регулирования государственной гражданской службы, которая является, в свою очередь, базой для дальнейшей разработки и усовершенствования этой немаловажной части государственно-служебных отношений. Несомненно, позитивным является то обстоятельство, что прохождение государственной службы в Санкт-Петербурге соответствует порядку, установленному федеральным законодательством, Указами Президента РФ и иными высшими нормативными актами. 5) Анализ правового регулирования государственной гражданской службы, а также правового статуса госслужащих показал, что в Санкт-Петербурге сложилась определенная система и накоплен опыт управления государственной службой, позволяющие создать условия для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих. Однако, несмотря на определенную сложившуюся систему государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, ей присущи и многие проблемные вопросы. 6) В работе были выделены следующие основные проблемы современной государственной гражданской службы Санкт-Петербурга:
* нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею;
* наличие пробелов в законодательстве Санкт-Петербурга о государственной службе;
* несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
* низкая эффективность деятельности государственных органов;
* слабое использование современных технологий государственного управления;
* низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
* недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной гражданской службы;
* недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы Санкт-Петербурга следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей системы государственной службы. В целом, как показало проведенное исследование, государственно-служебные отношения Санкт-Петербурга в настоящее время только складываются и не урегулированы в полном объеме. Система законодательства о государственной гражданской службе окончательно не сложилась. Процесс развития и совершенствования законодательства, в котором участвуют Российская Федерация и ее субъекты, продолжается. Однако, можно надеяться, что описанные в работе предложения по совершенствованию государственной гражданской службы окажут позитивное влияние на дальнейшее реформирование и развитие современной госслужбы Санкт-Петербурга, помогут повысить эффективность госслужбы, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих. Литература
Нормативно-правовые акты 1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года)//СЗ РФ. -2009. - № 4. - Ст. 445.
2. Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"//СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
3. Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"//СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
4. Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы"//СЗ РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1151.
5. Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"//СЗ РФ. 1998. №13
6. Федеральный закон РФ "О муниципальной службе" от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ
7. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"//СЗ РФ. - 2002. - № 33. - Ст. 3196.
8. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"//СЗ РФ. - 2004. - №11. - Ст.945.
9. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"//СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 439.
10. Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела"//СЗ РФ. - 2005. - № 23. - Ст. 2242.
11. Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" //СЗ РФ. - 2005. - № 40. - Ст. 4017.
12. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 "Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"//СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 438.
13. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим"//СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 440.
14. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы"//СЗ РФ. - 2006. - №1. - Ст.118.
15. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"//СЗ РФ. - 2009. - № 21. - Ст. 2544.
16. Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации"//СЗ РФ. - 2005. - № 8. - Ст. 629.
17. Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. (принят PC СПб 14.01.1998) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (специальный выпуск). - 26.02.1998. - № 2.
18. Закон Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. № 399-99 "О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 28.10.2005. - № 10.
19. Закон Санкт-Петербурга от 30 июля 2005 г. № 224-28 "О гарантиях деятельности лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 05.08.2005. - № 7-8.
20. Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 "О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга" Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 29.09.2005. - № 9.
21. Закон Санкт-Петербурга от 14 марта 2007 г. № 83-21 "О служебных командировках лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга" // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. - 26.03.2007. - № 12.
22. Закон Санкт-Петербурга от 14 февраля 2009 г. № 577-113 "О Программе развития государственной гражданской службы Санкт-Петербурга на 2009-2013 годы" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 28.12.2009. - № 33.
23. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июля 2009 г. № 837 "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Санкт-Петербурга исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. - № 8. - 28.08.2009.
24. Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 11 июля 2002 г. № 1141-ра "О видах и порядке применения поощрений государственных служащих Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга" // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. - 29.07.2002. - № 28.
25. Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 28 декабря 2004 г. № 196-рп "О Программе действий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по реформированию (совершенствованию) государственной службы в системе исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга на 2005 год" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. - 28.02.2005. - № 2.
26. Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 17 ноября 2005 г. № 174-рп "О порядке представления документов для присвоения классных чинов гражданской службы государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга, замещающим должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга высшей и главной групп должностей в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга" // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. - 28.11.2005. - № 46.
27. Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.)
Учебная литература, статьи и монографии
28. Алехин, А. П. Административное право Российской Федерации / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. - М.: Зерцало-М, 2009. - 608 с.
29. Архипова, Т. Г. История государственной службы в России. XVIII-XX века / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. - М.: РГУ, 1999. - 230 с.
30. Атаманчук, Г. В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации / Г. В. Атаманчук // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. - М.: РАГС, 1997. - С.25-31.
31. Атаманчук, Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография / Г. В. Атаманчук. - М.: РАГС, 2004. - 272 с.
32. Балаж, И. Французская система государственной службы / И. Балаж // Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. Вып. 2. - М., 1995. - С.7-27.
33. Барабашев, А. Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы. (Аналитический обзор направлений и содержания реформирования госслужбы в РФ) / А. Г. Барабашев// Электронный ресурс: http://www.pareform.ru/mgu/reports/reform.asp.
34. Бахрах, Д. Н. Административное право России: учебник / Д. Н. Бахрах. - М.: Эксмо, 2010. - 640 с.
35. Бахрах, Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации / Д. Н. Бахрах. - М.: ТК Велби, Проспект, 2009. - 152 с.
36. Василенко, А. И. Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству / А. И. Василенко // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. № 1 (145). - М.: Юрист, 2009. - С.32-35.
37. Валеев, Х. А. Государственная гражданская служба как институт российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Х. А. Валеев. - М., 2006. - 28 с.
38. Государственная служба: Комплексный подход / Отв. ред. А. В. Оболонский. - М.: Дело АНХ, 2009. - 512 с.
39. Государственная служба / Под ред. В. Г. Игнатова. - Ростов-на-Дону: Март, 2004. - 528 с.
40. Государственное и муниципальное управление: Справочник / Ред. Н. Глазунова, Ю. Забродин, А. Поршнев. - М.: Инфра-М, 2007. - 496 с.
41. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Курс лекций / Под общ. ред. проф. В. В. Чубинского. - СПб.: СЗАГС, 1998. - 272 с.
42. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. Т.2. / Под ред. В.А. Козбаненко. - М.: Статут, 2000. - 912 с.
43. Граждан, В. Д. Государственная гражданская служба / В. Д. Граждан. - М.: Юркнига, 2005. - 480 с.
44. Давыдов, К. В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы / К. В. Давыдов // Административное право и процесс. № 4. -М.: Юрист, 2011. - С.27-32. 45. Демидова, Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма / Н. Ф. Демидова. - М.: Наука, 1987. -228 с.
46. Завгородняя, Л. В. Особенности правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации / Л. В. Завгородняя // Проблемы развития современного российского права и правовой теории: материалы юбилейной научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2011. - С.186-192.
47. Зинченко, Г. П. Институт государственной и муниципальной службы. // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений (тезисы докладов научно-практической конференции). Вып. 3 / Г. П. Зинченко. - Ростов н/Д., 1996. - С.77-78.
48. Зинченко, Г. П. Государственная кадровая политика / Г.П. Зинченко, A. M. Старостин. - Ростов-н/Д: МарТ 2004. - 368 с.
49. Гришковец, А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс / А. А. Гришковец. - М.: Дело и Сервис, 2003. - 463 с. 50. Иванов, В. П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы / В.П. Иванов // Журнал российского права. - 2003. - №5. - С.3-9.
51. Иванов, В. "Трудовой кодекс" для чиновника / В. Иванов // Российская газета. 2004. 31 июля.
52. Ильин, В. В. Реформы и контрреформы в России / В. В. Ильин, А.С. Панарин, А.С. Архиезер - М.: Изд-во МГУ, 1996. - 400 с.
53. Кирпатенко, В. В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. В. Кирпатенко. - М., 2005. - 25 с.
54. Козбаненко, В. А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание / В. А. Козбаненко. - М.: ИПК госслужбы, 2003. - 107 с. 55. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. редактор Л. А. Окуньков. - М.: Контракт, Инфра-М, 1998. - 370 с.
56. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под общ. ред. Г. В. Мальцева и И. Н. Барцица. - М.: РАГС, 2010. - 576 с.
57. Липатов, Э. Г. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Э. Г. Липатов, С. Е. Чаннов, Д. С. Велиева // Электронный ресурс: http://www.ex-jure.ru/law/news.php?newsid=471
58. Лазарев, Б. М. Государственная служба / Б. М. Лазарев. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1993. - 16 с.
59. Магомедов К.О. Социология государственной службы. Изд-е 3-е. - М.: ВВИА им. проф. Н.Е. Жуковского, 2007. - 244 с.
60. Мальцев, В. А. Государственный служащий современного типа / В. А. Мальцев. - Н. Новгород: Изд-во ВВАГС, 1995. - 177 с.
61. Манохин, В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В. М. Манохин. - М.: Юристъ, 1997. - 296 с.
62. Медведев, Д. А. Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Д. А. Медведев. - СПб.: Питер, 2008. - 576 с.
63. Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: Юридическая литература, 1966. - 195 с.
64. Мельников В. П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования / В. П. Мельников. - М.: РАГС, 2003. - 224 с.
65. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. - 2001. - 4 апреля.
66. Наймушин, С. В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) / С. В. Наймушин // Чиновникъ. -№405 (38) Электронный ресурс: chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=596
67. Ноздрачев, А. Ф. Государственная служба. Учебник для государственных служащих / А. Ф. Ноздрачев. - М.: Статут, 1999. - 592 с.
68. Оболонский, А. В. Государственная служба (комплексный подход) / А. В. Оболонский. - М.: Дело АНХ, 2009. - 519 с.
69. Овсянко, Д. М. Государственная служба Российской Федерации / Д. М. Овсянко. - М.: Юристъ, 2008. - 207 с.
70. Овсянко, Д. М. Административное право в схемах и определениях / Д. М. Овсянко. - М.: Юрист, 2006. - 80 с.
71. Охотский, Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации / Е. В. Охотский // Государство и право. - 2003. - №9. - С.17-26.
72. Охотский, Е. В. Государственный служащий: статус, профессия, призвание. учебно-методический комплекс / Е. В. Охотский. - М.: Экономика, 2011. - 702 с.
73. Орешин, С. В. Вопросы государственной службы / С. В. Орешин // Административное право и процесс. № 2. - М.: Юрист, 2011. - С.52-53.
74. Пикулькин, А. В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 4-е изд / А.В. Пикулькин - М.: Юнити-Дана, 2008. - 640 с.
75. Попов, А. П. Правовой статус государственного служащего / А. П. Попов // Политика и экономика. - 2005. - №1. - С.24-27.
76. Попов, А. П. Государственная и муниципальная служба в России: Проблемы и перспективы / А. П. Попов. - М.: РАГС, 2008. - 361 с.
77. Попова, З. С. Государственная служба как система социальных институтов. / З. С. Попова // Российское государство и государственная служба на современном этапе: Материалы научно-практической конференции. - М., 1998. - С.72-81.
78. Потапов, С. А. Должностной регламент / С. А. Потапов // Кадровое дело. - 2005. - №7. - С.101-103.
79. Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. - М.: Норма, 2003. - 423с.
80. Старилов, Ю. Н. Служебное право / Ю. Н. Старилов. - М.: Бек, 1996. - 698 с.
81. Старилов, Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? / Ю. Н. Старилов // Журнал российского права. - №9. - 2004. - С.11-25.
82. Старовойтов, А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран / А. В. Старовойтов // Фонд развития парламентаризма в России, 2003 Электронный ресурс: http://w.w.w.legislature
83. Сулемов, В. А. Государственная кадровая политика в современной России. Монография / В. А. Сулемов. - М.: РАГС, 2006. - 344 с.
84. Талина, Г. С чего начиналась государственная служба / Г. Талина // Государственная служба. - 1999. - №3 (5). - С.117-122.
85. Тараканов, А. Гарантии для государственных служащих: понятие и соотношение с другими категориями / А. Тараканов // Государственная служба. - 2003. - №1. - С.127-131.
86. Теория государства и права. Учебник. 3-е изд. / Под ред. М. Н. Марченко. - М.: Норма-Инфра-М, 2010. - 693 с.
87. Трудовое право. Учебник / Под ред. О. В. Смирнова. - М.: Вэлби, Проспект, 2011. - 528 с.
88. Черепанов, В. В. Основы государственной службы и кадровой политики / В. В. Черепанов. - М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2009. - 576 с.
89. Шаров А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе. // Российская юстиция. - 1996. - №7. - С.40-42.
90. Федоров, А. В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе / А. В. Федоров. - М.: Изд. Совета Федерации, 2009. - 54 с. 91. Ширяева, Л. Реформа государственной гражданской службы. Как повысить качество государственных услуг / Л. Ширяева // Человек и труд. №5. 2006. - С.70-72.
92. Цымбал, Е. А. Государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации / Е. А. Цымбал // Современное право. - №10 (1). - 2008. - С.38-43.
93. Щепетев, В. И. История государственного управления в России / В. И. Щепетев. - СПб: Юр. центр Пресс, 2004. - 592 с.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, В АППАРАТАХ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
СРАВНЕНИЕ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Общие принципы государственной службы (статья 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации")Специальные принципы государственной гражданской службы
(статья 4 Федерального закона "О государственной гражданской
службе Российской Федерации")федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;законность;приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;приоритет прав и свобод человека и гражданина;равный доступ граждан к государственной службе;равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службыединство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;доступность информации о гражданской службе;профессионализм и компетентность государственных служащих;профессионализм и компетентность гражданских служащих;защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;стабильность гражданской службы.
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ПРИЛОЖЕНИЕ 4
1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2004. С.12.
2 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М., 2005. С.3.
3 Талина Г. С чего начиналась государственная служба // Государственная служба. 1999. №3. С.117.
4 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. - М., 1987. С.43.
5 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2004. С.12.
6 Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. - М., 2003. С.106.
7 Ильин В.В., Панарин А.С., Архиезер А.С. Реформы и контрреформы в России. - М., 1996. С.35.
8 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2004. С.16.
9 Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. - М., 2003. С.105.
10 Ильин В.В., Панарин А.С., Архиезер А.С. Реформы и контрреформы в России. - М., 1996. С.35.
11 Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. - М., 2003. С.105.
12 Государственная служба. / Под ред. В.Г. Игнатова. - М. - Ростов-на-Дону, 2004. С.56.
13 Щепетев В.И. История государственного управления в России. - М., 2003. С.264.
14 Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966. С.14.
15 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М., 2005. С.7.
16 Старовойтов А.В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. // Фонд развития парламентаризма в России, 2003. http://w.w.w.legislature.
17 Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. - М., 1999. С.83.
18 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №52. - Ст.5073 (утратил силу).
19 Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996. С.132.
20 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 2009. С.74.
21 Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993. С.6.
22 Оболонский А.В. Государственная служба (комплексный подход). - М., 2009. С. 20.
23 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. - М., 2004. С.113.
24 Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба Российской федерации: первые шаги и перспективы. - М., 1997. С.27.
25 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для государственных служащих. - М., 1999. С.36.
26 Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 4-е изд. - М., 2008. С.385-388; Теория государства и права. Учебник - 3-е изд. / Под ред. М.Н. Марченко. - М., 2010. С.205; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2000. С.64, 447, 488, 635; Государственное и муниципальное управление: Справочник. - М., 2007. С. 20, 23, 29, 30, 63, 64.
27 Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - М., Н. Новгород, 1995. С. 9.
28 Балаж И. Французская система государственной службы. // Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. Вып. 2. - М., 1995. С.9.
28 Государственное управление и государственная служба за рубежом. Курс лекций. / Под общ. ред. проф. В.В. Чубинского. - СПб., 1998. С.103.
30 Там же. С.35.
31 Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. / Отв. редактор Л.А. Окуньков. - М., 1998. С.92.
32 Козбаненко В. А. Государственная служба в системе государственного управления // Государственное управление: основы теории и организации. - М., 2000. С. 629.
33 Зинченко Г. П. Институт государственной и муниципальной службы // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений (тезисы докладов научно-практической конференции). Вып. 3. - Ростов н/Д., 1996. С.77-78.
34 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2004. С.25.
35 Попова З.С. Государственная служба как система социальных институтов // Российское государство и государственная служба на современном этапе: Материалы научно-практической конференции. - М., 1998. С
36 Магомедов К.О. Социология государственной службы. - М., 2007. С.8, 9.
37 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. - М., 1999. С.26. 38 Иванов В. "Трудовой кодекс" для чиновника. // Российская газета. 2004. 31 июля.
39 Ст. 6 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"
40 Ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"
41 Попов А.П. Государственная и муниципальная служба в России: Проблемы и перспективы. - М., 2008. С.302-303.
42 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2004. С.124.
43 В Приложении 1 приведена схема, иллюстрирующая примерный перечень государственных органов, в аппаратах которых осуществляется государственная служба: Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях. - М., 2006. С.31.
44 Российская газета. 2004. 31 июля.
45 Валеев Х.А. Государственная гражданская служба как институт российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. С.9.
46 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2010. - 528с.
47 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М., 2005. С.106-112.
48 Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы. (Аналитический обзор направлений и содержания реформирования госслужбы в РФ) // http://www.pareform.ru/mgu/reports/reform.asp.
49 Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. // Российская газета. 2001. 4 апреля. С.3.
50 Валеев Х.А. Государственная гражданская служба как институт российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. С.10.
51 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. №9. 2004. С.18.
52 Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России. Монография. - М., 2006. С.296.
53 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997. С.51.
54 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. №9. 2004. С.9. 55 Попов А.П. Правовой статус государственного служащего // Политика и экономика. 2005. №1. С.24-25.
56 подробно о должностях изложено в работе: Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. - М., 2010. С.160-182. 57 Ширяева Л. Реформа государственной гражданской службы. Как повысить качество государственных услуг // Человек и труд. 2006.№5. С.70. 58 Собрание законодательства РФ. 2005. №40. Ст.4017.
59 Собрание законодательства. 2005. №6. Ст.437.
60 Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденное Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. №353 // Собрание законодательства. 1996. №11. Ст.1036.
61 Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 16.10.2000 г. №38.
62 Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 04.09.2006 г. №34.
63 Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. - М., 2009. С.256.
64 Собрание законодательства РФ. 2005. №6. Ст.438.
65 Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. С.4. 66 Ст. 13 Федерального закона "О государственной гражданской службе".
67 Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 05.02.2007. №3. 68 подробно данные принципы охарактеризованы: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М., 2005. С.106-112.
69 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. - М., 2010. С.383.
70 Потапов С.А. Должностной регламент. // Кадровое дело. 2005. №7. С.101-103.
71 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. - М., 2010. С.384-385.
72 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С.30.
73 Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы. // Журнал российского права. 2003. №5. С.5.
74 Тараканов А. Гарантии для государственных служащих: понятие и соотношение с другими категориями. // Государственная служба. 2003. №1. С.127-131; Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации. // Государство и право. 2003. №9. С.26.
75 Российская правовая политика: Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. - М., 2003. С.249.
76 Шаров А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе. // Российская юстиция 1996. №7. С.40.
77 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М., 2005. С.143.
78 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М., 2005. С.143-146.
79 Ст. 15 Федеральный закон "О гражданской службе РФ".
80 Ст. 16, 17 Федеральный закон "О гражданской службе РФ".
81 Ст. 18 Федеральный закон "О гражданской службе РФ".
82 Трудовое право. Учебник / Под ред. О.В. Смирнова. - М., 2011. С.400.
83 Зинченко Г.П., Старостин A.M. Государственная кадровая политика. - Ростов-н/Д.. 2004. С. 312.
84 Глава 11 Федерального закона №79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ"
85 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 26.03.2007. №9.
86 Официальный электронный текст ИПС "Кодекс"
---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
2
Документ
Категория
Рефераты
Просмотров
437
Размер файла
752 Кб
Теги
moya, vkr
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа