close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

код для вставкиСкачать
ФИО соискателя: Козлов Никита Игоревич Шифр научной специальности: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит Шифр диссертационного совета: Д 212.182.04 Название организации: Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс
1
На правах рукописи
Козлов Никита Игоревич
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Орел – 2012
2
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном
учреждении
высшего
профессионального
образования
«Государственный
университет – учебно-научно-производственный комплекс»
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Давыдова Лариса Владимировна
Официальные оппоненты:
Романова Людмила Ефимовна
доктор экономических наук, профессор, Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тульский
государственный университет», кафедра «Финансы и менеджмент», профессор
Плахов Артем Владимирович
кандидат экономических наук, доцент, Орловский филиал Федерального
государственного бюджетного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ», кафедра «Экономика и финансы»,
доцент
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
«Юго-Западный государственный университет»
Защита диссертации состоится 1 декабря 2012г. в 13 часов на заседании
диссертационного совета Д.212.182.04 при федеральном государственном бюджетном
образовательном
учреждении
высшего
профессионального
образования
«Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» по
адресу: 302020 г. Орел, Наугорское шоссе, 29, аудитория 212 (www.gu-unpk.ru).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного
бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» по
адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, д.29.
Автореферат разослан «26» октября 2012г. Объявление о защите диссертации и
автореферат размещены на официальном сайте федерального государственного
бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс»
www.gu-unpk.ru и в сети Интернет Министерством образования и науки Российской
Федерации по адресу: vak2.ed.gov.ru
Ученый секретарь
диссертационного совета
Коростелкина Ирина Алексеевна
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современных условиях проблема
формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в
целом и на субфедеральном уровне и ее реализации на практике приобретает
особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны,
как Россия, будет гарантирована только при финансовом благополучии ее
многочисленных территорий. Эффективная бюджетная политика в регионах и на
местах позволит на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение
населением
достаточного
объема
общественных
благ,
доходную
самодостаточность и ответственность субъектов Федерации.
Принятие федеральных законов «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», а также поправок в
Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные изменения в
механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями
бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии
муниципальных образований. Ключевой идеей реформы местного самоуправления
в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения
полномочий между уровнями власти (федеральным, региональным и местным).
При этом принцип разделения полномочий в Законе трансформируется в
концепцию
наделения
местного
самоуправления
государственными
полномочиями, а сама передача государственных полномочий органам местного
самоуправления
становится
инструментом
государственной
централизации.
Реформа местного самоуправления, активно проводимая в современных условиях,
оказывает прямое влияние на состояние муниципальных образований. Происходит
трансформация экономики муниципальных образований, усиливается значение
местного самоуправления в жизнедеятельности соответствующих территорий,
экономическая самостоятельность становится главным условием реализации
новой роли российских городов.
Проблемы и последствия реформирования местного самоуправления
обусловили
необходимость
преобразований
и
определение
детального
исследования
возможностей
финансового
происходящих
обеспечения
4
полномочий местного самоуправления. Поиск эффективных способов решения
данной проблемы и инструментов бюджетного регулирования, направленных на
обеспечение сбалансированности и финансовой самостоятельности местных
бюджетов, стимулирование органов местного самоуправления к росту налогового
потенциала муниципальных образований, обеспечение условий социальноэкономического развития территорий, достижение эффективного управления
бюджетными потоками, является своевременным и актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованием бюджетноналоговых отношений занимаются многие российские и зарубежные ученые и
специалисты-практики. Можно говорить о нескольких направлениях научного
развития данной проблемы. Так, трансформация отечественной бюджетной
системы, в новую, включающую несколько самостоятельных уровней бюджетов,
исследована такими известными финансистами, как Игудин А.Г., Пансков В.Г.,
Поляк Г.Б., Попова Л.В., Родионова В.М., Садков В.Г., Давыдова Л.В.,
Маслова И.А., Солянникова С.П. и др. Общим вопросам федеративных отношений
и региональной экономики в России, среди которых содержится и анализ
бюджетных взаимоотношений, посвятили свои исследования Мацкуляк И.Д.,
Лексин В.Н., Шахрай С.A., Швецов А.Н., Гранберг А.Г., Татаркин А.И.,
Львов Д.С., Пчелинцев О.С., Введенский В.Г. и др. В зарубежной науке данной
проблеме посвящены работы Кейнса Дж., Лаффера А., Петти У., Смита А., Де
Сисмонди, Стиглица Дж.
Большой интерес представляют научные исследования Бетина О.В.,
Горегляда В.П., Васюниной Л.А., Дорониной Т.В., Замятиной Н.В., Пупенко Д.П.,
Сильченко В.В., Христенко В.Б., Горского И.В., Климовой Н.И., Кульковой В.Ю.,
Мещеряковой
Л.А.,
Плахова
А.В.,
Романовой
Л.Е.,
Садыгова
Ф.К.,
Слободчикова Д.Н., Суглобова А.Е., Юрзиновой И.Л.
Многие исследования посвящены отдельным вопросам функционирования
бюджетной системы Российской Федерации. В частности, перечисленные работы
посвящены:
проблемам
межбюджетных
отношений,
реформированию
региональных и местных бюджетов, организации бюджетного процесса в условиях
бюджетного федерализма и т.п. Однако комплексная исследовательская работа
теоретических
и
практических
проблем
построения
бюджетно-налоговых
отношений с учетом появления нижнего (поселенческого) уровня местного
5
самоуправления и
финансового обеспечения реализации его полномочий
отсутствует.
Актуальность установления взаимовыгодных и эффективных отношений
между бюджетами разных уровней, необходимость целостного исследования
теоретических и практических вопросов формирования оптимальной структуры
доходов для реализации полномочий местного самоуправления обусловили выбор
темы, постановку проблемы и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке научнометодического обеспечения формирования финансовых инструментов реализации
возможностей местного самоуправления на основе согласования и гармонизации
расходных и доходных полномочий.
Достижение поставленной цели потребовало
постановки и решения
следующих задач:
-
выявить тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-
налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления;
-
исследовать финансовый механизм обеспечения функций органов
местного самоуправления;
-
определить финансово-экономические проблемы реформирования
местного самоуправления и проанализировать обоснованность и оптимальность
существующего
разграничения
расходных
полномочий
муниципальных
образований;
оценить
раскрыть особенности формирования доходов местных бюджетов и
степень
финансовой
обеспеченности
полномочий
местного
самоуправления;
-
предложить финансовые инструменты согласования бюджетных
отношений различных уровней бюджетной системы и институциональную
структуру на основе кластерного анализа;
-
обосновать рекомендации по оптимизации механизма разграничения
доходов и расходов между бюджетами «субъект Федерации - муниципальные
образования» и обеспечить их сбалансированность для реализации полномочий
местного самоуправления.
Область диссертационного исследования соответствует пп. 2.1 «Развитие
структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных
6
финансов», 2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной
экономике»,
2.25
муниципальных
«Концепция
и
финансов»,
системный
2.30
анализ
территориальных
«Эффективность
и
функционирования
муниципальной системы социальных услуг», 2.8 «Налоговый потенциал региона и
муниципальных образований» Паспорта ВАК по специальности 08.00.10
«Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).
Объектом
исследования
выступают
экономические
отношения,
возникающие в процессе взаимодействия уровней бюджетной системы страны по
поводу формирования, распределения, перераспределения
и использования
финансовых ресурсов.
Предметом
исследования
сбалансированности
местных
являются
бюджетов
проблемы
при
реализации
обеспечения
межбюджетных
отношений в условиях реформирования местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования
являются
научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные
проблемам
функционирования
бюджетной
системы,
формирования
межбюджетных отношений, разграничения и распределения доходных и
расходных полномочий, определения возможности финансового обеспечения
реализации полномочий местного самоуправления. В основу проведения
диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная
методология
с
использованием
методов
сравнительного,
экономико-
статистического, индексного, графического, корреляционного и кластерного
анализа, логического обобщения.
Информационной
базой
исследования
послужили
официальные
статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее
Территориального органа по Орловской области, материалы периодической
экономической печати, монографии, интернет-сайты.
Научная
разработке
новизна
диссертационного
концептуальной
модели
исследования
финансового
заключается
обеспечения
в
реализации
полномочий местного самоуправления путем системного разграничения функций
органов
управления
согласования
расходов
административно-территориальных
и
муниципальных образований.
доходов
бюджетов
субъектов
образований
Федерации
и
и
7
Научная новизна подтверждена следующими научными результатами,
выносимыми на защиту:
выявлены
тенденции,
принципы
бюджетно-налоговых
отношений
в
-
самоуправления,
которые
и
условиях
раскрывают
закономерности
развития
реформирования
местного
многоаспектность,
сложность
и
противоречивость их трансформации, что позволяет установить проблемы и
финансовые
возможности
местного
самоуправления
(п.
2.17
Паспорта
специальности 08.00.10);
-
научно обоснован финансовый механизм функционирования органов
местного самоуправления, включающий формы и способы аккумулирования
финансовых ресурсов в местных бюджетах, что определяет возможности
реализации задач местного значения (п. 2.1 Паспорта специальности 08.00.10);
-
сформулированы принципы разграничения расходов и доходов между
бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ с обязательным включением
в их состав принципа адекватности бюджетных расходов полномочиям и
принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным полномочиям, и
обоснована необходимость их законодательного закрепления (п. 2.17 Паспорта
специальности 08.00.10);
-
определена
степень
обеспеченности
расходных
полномочий
субъектов РФ и органов местного самоуправления бюджетными ресурсами,
доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных полномочий с
целью сбалансированности уровней бюджетов и финансового обеспечения
реализации их функций (п. 2.8 Паспорта специальности 08.00.10);
-
на основе кластерного анализа собственных доходов муниципальных
бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего
уровня определена институциональная структура бюджетных отношений и
инструментов их согласования, заключающаяся во взаимосвязи всех уровней
власти и бюджетов в области регулирования и оптимизации данных отношений с
целью финансового обеспечения полномочий местного самоуправления и поиска
эффективных
инструментов
их
сбалансированности
(п.
2.25
Паспорта
специальности 08.00.10);
-
разработаны
рекомендации
по
эффективному
управлению
бюджетными ресурсами и обеспечению реализации полномочий местного
8
самоуправления на основе методики определения доходной базы муниципальных
бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности (п. 2.25 Паспорта
специальности 08.00.10).
Практическая значимость
исследования заключается в том, что
рекомендации по оптимизации разграничения доходов и расходов между
бюджетами разного уровня, повышению степени самостоятельности бюджетов,
совершенствованию форм и методов финансовой поддержки территорий
предназначены для широкого использования органами государственной власти и
местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты
научного исследования опубликованы, апробированы в установленном порядке и
доложены
на
всероссийских
и
международных
научно-практических
конференциях: «Актуальные проблемы развития внешнеэкономических связей в
условиях глобализации» (г. Орел, 2008г.), «Менеджмент качества и формирование
стратегии развития экономических систем» (г. Санкт-Петербург, 2008г.),
«Экономические и управленческие инструменты компенсации социальных
последствий кризиса» (г. Курск, 2009г.), «Актуальные вопросы современной
экономической науки» (г. Липецк, 2010г.), «Приоритеты системной модернизации
России и ее регионов» (г. Курск, 2010г.), «Компьютерные и информационные
технологии при моделировании в управлении и экономике» (г. Харьков, 2011г.).
Публикации.
По
результатам
выполненного
диссертационного
исследования опубликовано 10 научных работ, общим объемом 8,7 п.л. (авторских
7,15 п.л.), из них 3 публикации в изданиях, рекомендованных Высшей
аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской
Федерации.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав,
заключения,
списка
использованных
источников,
включающего
152
наименования. Содержание работы изложено на 159 страницах основного текста,
включает 32 таблицы, 12 рисунков.
Во
введении
обоснована
актуальность
темы,
определена
степень
разработанности проблемы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет
исследования,
раскрыта
значимость работы.
научная
новизна,
теоретическая
и
практическая
9
В
первой
главе
«КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ
ОСНОВЫ
ПОСТРОЕНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ» выявлены
тенденции, принципы и закономерности развития бюджетных отношений,
рассмотрены финансово-экономические проблемы реформирования местного
самоуправления и раскрыт финансовый механизм формирования финансовой базы
местного самоуправления.
Во второй главе «РАЗГРАНИЧЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ И
ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ФИНАНСОВЫХ
ВОЗМОЖНОСТЕЙ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ» выполнен анализ существующей системы разграничения
и распределения полномочий и расходов, формирования доходной базы органов
местного самоуправления и определена степень обеспеченности расходных
полномочий финансовыми ресурсами местного самоуправления.
В третьей главе «ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА
РЕАЛИЗАЦИИ
ПОЛНОМОЧИЙ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ»
предложена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов
их согласования на основе кластерного анализа, обоснован и реализован принцип
адекватности и соразмерности расходных полномочий доходному потенциалу
муниципальных образований, разработана методика определения доходной базы
муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности и
финансового обеспечения реализации полномочий.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения по
результатам диссертационного исследования.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Выявлены тенденции, принципы и закономерности развития
бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного
самоуправления, которые раскрывают многоаспектность, сложность и
противоречивость их трансформации, что позволяет установить проблемы и
финансовые возможности местного самоуправления
Одним из основополагающих принципов бюджетной системы РФ является
принцип самостоятельности бюджетов. Самостоятельность бюджетов во многом
определяется не только и даже не столько наличием собственных источников
доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных
доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако, необходимого уровня
10
собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям
для нормальной жизнедеятельности, Бюджетный кодекс РФ (ни статьями 30-31, ни
другими статьями) не гарантирует, особенно в трактовке ФЗ №120, когда к
собственным доходам отнесены безвозмездные перечисления, создавая иллюзию
самостоятельности. Как показывает исследование, увеличиваются объемы дотаций
бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям, в том числе дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности, что свидетельствует о недостатке
собственных
доходов
и
глубокой
дифференциации
уровней
бюджетной
обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (Таблица 1).
Таблица 1- Ассигнования из федерального бюджета бюджетам субъектов
РФ и бюджетам муниципальных образований на 2008-2010 г.г.
Ассигнования,
млрд. руб.
2008 г. 2009 г. 2010 г.
375,5
392,7
411,1
Показатели
Дотации - всего
В том числе на выравнивание
бюджетной обеспеченности
Субсидии
Структура, %
2008 г.
40,8
2009 г.
43,4
2010 г.
47,0
328,6
351,0
373,8
35,7
38,8
42,7
310,7
299,1
229,5
33.8
33,0
26,2
Субвенции
163,2
175,4
190,4
17.8
19,4
21,8
Иные межбюджетные трансферты
69,7
37,8
43,9
7,6
4,2
5,0
Итого
919,7
905,0
874,9
100,0
100,0
100,0
Выявленная тенденция имеет повышательный характер, что подтверждает
вывод о необходимости проработки не только самих принципов, но и механизмов
их реализации. В результате реформ не решена одна из ключевых задач
бюджетной системы
- формирование объективной и эффективной системы
разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и городскими
округами,
в
которых
сосредоточены
основная
доля
населения
страны,
экономический потенциал, человеческий капитал и почти все факторы и ресурсы,
определяющие инвестиционную привлекательность РФ. Для выполнения этих
задач необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей
органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, принимать в
рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации
бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на
основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных
11
полномочий
и
доходных
источников,
гарантирующих
финансовую
самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов
РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию
их налогового потенциала.
2. Научно обоснован финансовый механизм обеспечения функций
органов местного самоуправления, включающий формы и способы
аккумулирования финансовых ресурсов в местных бюджетах, что определяет
возможности реализации задач местного значения
Основой микрорегиональной политики является институт местного
самоуправления, который находится в стадии формирования в России, но тем не
менее уже играет значительную роль во всех сферах деятельности.
Но реально самостоятельность местных властей значительно ограничена
вследствие отсутствия прочной финансовой базы местного самоуправления, что
усиливает зависимость местных бюджетов от вышестоящих, в первую очередь, от
региональных бюджетов.
Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к
ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а
также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных
услуг.
Проблемы,
самоуправления,
возникшие
характеризуют
в
процессе
состояние
реформирования
муниципальных
местного
финансов
и
возможности их решения.
Финансовый
механизм
обеспечения
реализации
функций
местного
самоуправления непосредственно связан с изменением содержания понятия
«собственные доходы», порядком мобилизации и количеством местных налогов,
которые сократились с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество
физических лиц). Причем при их мобилизации возникают проблемы с передачей
прав
собственности
налогооблагаемую
и
базу.
порядком
Поэтому
предоставления
считаем
льгот,
что
целесообразным
уменьшает
возможность
предоставления льгот по земельному налогу передать органам местного
самоуправления. Включение в собственные доходы безвозмездных перечислений
и отчислений от НДФЛ по дополнительным нормативам противоречит понятию
«собственные доходы», так как влиять на их собираемость органы местного
самоуправления не могут.
12
Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных
налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов также уменьшает
доходную базу бюджетов муниципальных образований (Таблица 2). Как показал
анализ бюджетов Орловской области, отмечается тенденция к сокращению доли
доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете.
Таблица 2 - Нормативы отчислений от федеральных и региональных
налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов за 2004, 2009-2010гг,
%
Налоги
Налог на прибыль
НДФЛ
Акцизы
Единый налог, взимаемый в
связи с применением
упрощенной системы
налогообложения
Налог на имущество
организаций
Транспортный налог
ЕНВД
Налог на добычу полезных
ископаемых
Бюджет Орловской области
Бюджеты муниципальных
образований
2004 г.
2009 г.
2010 г.
100
100
30
30
-
2004 г.
100
2009 г.
100
70
100
2010 г.
100
70
100
50
60
60
50
30
30
50
100
100
50
-
-
100
50
100
60
100
60
50
30
30
100
25
25
-
50
50
При этом основной причиной этого явилось значительное снижение
нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, а также исключение
из доходных источников местных бюджетов налога на прибыль организаций и
налога на имущество организаций (Таблица 2). Фактически при этом утрачивается
связь между доходами местных бюджетов и деятельностью бюджетонаполняющих
предприятий, расположенных в муниципальных образованиях. Следовательно,
собственные налоговые доходы могут покрыть лишь малую часть расходных
обязательств местных бюджетов, а их характер не позволяет использовать эти
налоги в качестве инструмента экономического регулирования.
Рациональное взаимодействие между различными уровнями бюджетной
системы в рамках распределения налоговых поступлений, финансовой помощи,
наделение
муниципальных
образований
расходными
полномочиями
и
необходимость повышения их самостоятельности при формировании доходов
13
являются важными элементами финансового механизма обеспечения функций
органов местного самоуправления.
3. Сформулированы принципы разграничения расходов и доходов
между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ с обязательным
включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов
полномочиям, и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным
полномочиям и обоснована необходимость их законодательного закрепления
Основной проблемой в России на современном этапе развития является
значительный разрыв между доходами субнациональных бюджетов и объемом
возложенных на них расходных полномочий. Так, доля собственных налоговых
доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 30 % их
расходных потребностей. Исследование показывает, что многочисленная группа
федеральных
обязательств
сконцентрирована
в
сфере
образования,
здравоохранения и культуры (доля расходов муниципалитетов на эти статьи
составляет 55 - 60 % всех расходов).
Проведенное исследование показало, что существует проблема, связанная с
механизмом
финансового
обеспечения
выполняемых
муниципальными
образованиями полномочий и требующая их законодательного закрепления.
Достижение
разграничения
расходных
полномочий
между
органами
государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
должно быть обосновано соответствующими принципами.
Предлагаем выделить следующие критерии (принципы), которые должны
быть положены в основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной
системы РФ: принцип территориального соответствия; принцип максимально
возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах
населения
которых
осуществляются
бюджетные
услуги
(принцип
субсидиарности); принцип эффекта масштаба; принцип адекватности бюджетных
расходов полномочиям; принцип обеспеченности бюджетными ресурсами
реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни
власти (принцип соразмерности).
Принятие решений по разграничению расходных полномочий основывается
на комплексном подходе, учитывающим все пять принципов.
Одним из критериев оценки действующей системы межбюджетных
отношений является уровень и тенденции бюджетной асимметрии (Таблица 3).
14
Таблица 3 - Динамика бюджетной асимметрии между субъектами
Федерации по основным показателям ее оценки
Асимметрия между
средними значениями по 20
минимальным и
регионам с наименьшими и по
максимальным значением
20 регионам с наибольшими
значениями
темп
темп
2006г.
2010г.
2006г.
2010г.
роста, %
роста, %
Показатели
Удельный вес вклада каждого
региона в общем объеме доходов
Доля бюджетных расходов
региона в общей сумме расходов
по стране
Душевые собственные бюджетные
доходы
- до корректировки на
поправочный коэффициент
бюджетных расходов
- после корректировки
Душевые налоговые и
неналоговые бюджетные доходы
- до корректировки на
поправочный коэффициент
бюджетных расходов
- после корректировки
Душевые бюджетные расходы (с
капиталовложениями)
Соотношение превышения
бюджетных расходов над
доходами к общей сумме
бюджетных расходов региона в
расчете на одного жителя
Степень зависимости
территориальных бюджетов от
безвозмездных перечислений
Доля (в%) расходов на
капвложения в общем объеме
бюджетных расходов каждого
региона
Комплексная
Федерации
дает
13,7
20,8
151,8
3,3
3,4
103,0
11,9
18,2
152,9
2,9
2,9
100,0
50,0
11,6
15,0
129,3
144,1
3,0
4,0
133,3
94
188
14,7
10,2
89
65
73,0
8,1
10,8
133,3
4,8
8,7
181,3
2,3
2,8
121,7
23,8
31,3
131,5
5,6
6,8
121,4
78,6
85,9
109,3
53,1
56,5
106,4
81,6
86,4
105,9
56,6
59,2
104,6
24,6
31,1
126,4
12,8
13,3
103,9
оценка
состояния
основание
сделать
бюджетной
вывод,
что
асимметрии
субъектов
действующий
механизм
межбюджетных отношений не оказывает должного влияния на ее сокращение.
В связи с этим, считаем необходимым введение индикатора, служащего
показателем
вертикальной
сбалансированности».
Данный
сбалансированности
показатель
должен
–
«коэффициент
служить
критерием
регулирования соотношения долей Федерации и субъектов в налоговых доходах,
но вместе с тем, вертикально балансировать бюджетную систему.
15
Учитывая то, что коэффициент сбалансированности предлагается понимать
как соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами, то это
означает, что за счет текущих доходов должна покрываться равная часть расходов
бюджетов как федерального, так и регионального и муниципальных образований.
4. Определена степень обеспеченности расходных полномочий
субъектов РФ и органов местного самоуправления бюджетными ресурсами,
доказывающая
необходимость
закрепления
адекватных
доходных
полномочий с целью сбалансированности уровней бюджетов и финансового
обеспечения реализации их функций
В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в
российской бюджетной системе положен принцип «разделения» налоговых
доходов, а не распределения налоговых полномочий.
Это позволило сформировать такую структуру доходного потенциала
бюджетной системы, которая характеризуется, прежде всего, тем, что более 90%
налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет
отчислений от федеральных («регулирующих») налогов. Собственные налоги
регионов составляют соответственно 13 и 8% общих доходов региональных и
местных бюджетов. Доходная часть муниципальных бюджетов формируется по
нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в
бюджет Орловской области.
Следует отметить, что норматив отчислений от налога на доходы
физических лиц (самый весомый налоговый источник местного бюджета)
снизился в 3 раза со 100% до 30%. Такое распределение налоговых поступлений
усиливает зависимость бюджетов муниципальных образований от областного
бюджета.
Сохраняется тенденция роста финансовой помощи, а, следовательно, и
финансовой зависимости. Поэтому стратегической целью преобразований должно
стать формирование саморазвивающейся экономической системы.
Для оценки степени вертикального дисбаланса бюджета Орловской области,
а также характера влияния налоговых поступлений на величину показателя
вертикальной сбалансированности бюджета, можно использовать предлагаемый
коэффициент, определяющий соотношение уровня налоговых доходов бюджета и
их расходных полномочий (Таблица 4).
16
Таблица 4 - Степень вертикального дисбаланса консолидированного
бюджета Орловской области за 2008-2010гг.
Наименование показателя
2008 г.
2009 г.
2010 г.
4658,6 3599,2 4352,8
Собственные доходы консолидированного бюджета, млн. руб.
Расходы консолидированного бюджета, млн. руб.
18903,8 20464,5 22976,3
Соотношение уровня налоговых доходов и расходных
0,25
0,18
0,19
полномочий бюджета
Чем ближе данный коэффициент к единице, тем выше степень вертикальной
сбалансированности, а, как следствие, и самообеспеченность муниципальных
образований. Расчеты показывают, что уровень вертикальной сбалансированности
снизился с 25% до 19% и является аргументом для повышения величины
налоговых поступлений на территории области.
Подавляющее
достаточной
большинство
финансовой
базы
муниципальных
и
изначально
образований
становятся
не
имеют
дотационными.
Финансовое решение вопросов местного значения становится функцией органов
государственной
власти
субъекта
РФ.
Муниципальные
образования
поселенческого типа сталкиваются с проблемой отсутствия на низовом уровне
налоговой базы, так как налоговая база сосредоточена в городах и районах. Это
подтверждается аналитическими показателями распределения доходов и расходов
по типам муниципальных образований (Таблица 5).
По
мнению
финансового
автора,
обеспечения
основными
полномочий
направлениями
органов
совершенствования
местного
самоуправления
являются:
-
внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по
местным налогам;
-
изменение
порядка
распределения
налогов
между
уровнями
бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в
региональные и местные бюджеты;
налогов.
повышение эффективности налогового администрирования местных
17
Таблица 5 – Финансовое обеспечение реализации полномочий местного самоуправления Орловской области
Типы муниципальных образований
Показатели
Городской
округ
Муниципальный
район
Городские
поселения
Сельские
поселения
Доходы, тыс. руб.
1628141,2
211563,7
9578,5
2240,5
Расходы, тыс. руб.
1655339,8
301536,1
8194,1
3146,7
Межбюджетные трансферты, тыс. руб.
1277809,4
199444,4
5891,9
1352,1
Собственные доходы, тыс. руб.
373753,6
148599,8
7189,3
2155,2
Доля собственных доходов в общем объеме доходов,
%
23
70,2
75,1
96,2
Собственные доходы без учета межбюджетных
трансфертов, тыс. руб.
350332,8
12119,3
3686,6
888,4
Доля собственных доходов без учета межбюджетных
трансфертов, %
21,5
5,7
38,5
39,7
Финансовое
обеспечение
органов
местного
самоуправления
с
учетом
межбюджетных
трансфертов, %
22,6
49,2
87,7
68,5
Финансовое
обеспечение
органов
местного
самоуправления
без
учета
межбюджетных
трансфертов, %
21,2
4,0
44,9
28,2
18
5. На основе кластерного анализа собственных доходов муниципальных
бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего
уровня определена институциональная структура бюджетных отношений и
инструментов их согласования, заключающаяся во взаимосвязи всех уровней
власти и бюджетов в области регулирования и оптимизации данных
отношений с целью финансового обеспечения полномочий местного
самоуправления
и
поиска
эффективных
инструментов
их
сбалансированности
В федеративном государстве могут возникать разного рода противоречия
между федеральным центром и субъектами Федерации, между субъектами
Федерации и муниципальными образованиями в области экономической
политики.
Для
оценки
уровня
самостоятельности
бюджетов
муниципальных
образований Орловской области проанализировано распределение доли условно собственных (налоговых и неналоговых) доходов в совокупном доходе бюджетов
муниципальных образований.
Результаты
расчетов
приведенных
бюджетных
коэффициентов
для
муниципалитетов Орловской области представлены в таблице 6.
Таблица 6 - Коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и
собственных доходов бюджетов муниципальных образований Орловской области
(Кбп)
Показатель
Максимум
Минимум
Среднее
Значение Кбп
2006 г.
4,98
0,03
2,05
2007 г.
4,89
0,02
1,93
2008 г.
5,01
0,05
1,44
2009 г.
6,93
0,39
2,7
2010 г.
4,38
0,43
3,14
Анализ данных таблицы 6 показывает, что в 2010 г., по сравнению с 2008 г.
размер среднего значения данного коэффициента возрос в 2,2 раза, что
свидетельствует о все более возрастающей роли безвозмездных перечислений и
снижении объемов поступлений собственных доходов местных бюджетов.
В работе проведен корреляционный анализ статистических показателей для
муниципальных образований Орловской области, который подтверждает, что
уменьшению условно собственных доходов отвечает тенденция к увеличению
объема безвозмездных перечислений. Это позволило на основе кластерного
анализа
выделить
три
группы
муниципальных
образований
по
уровню
19
безвозмездных перечислений и условно собственным доходам, обеспечивающие
дифференцированный подход к определению уровня финансирования полномочий
местного самоуправления.
Таким образом, обоснована определенная институциональная структура
межмуниципальных
бюджетных
отношений
и
определены
финансовые
инструменты их согласования.
6. Разработаны рекомендации по эффективному управлению
бюджетными ресурсами и обеспечению реализации полномочий местного
самоуправления на основе методики определения доходной базы
муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности
В условиях формирования эффективной системы управления рыночной
экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения
эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне.
Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогноза его доходной
части.
Для формирования оптимальной структуры распределения налоговых
доходов между уровнями бюджетной системы автором проведена работа по
расчету изменения структуры налоговых доходов бюджетов муниципальных
образований. Представлены альтернативные варианты отчислений по налогу на
доходы физических лиц, налогу на прибыль, акцизам, налога на имущество
организаций.
Существующая методика распределения финансовой помощи из фонда
финансовой поддержки муниципальных образований не учитывает влияние
налогового потенциала на объем безвозмездных перечислений. Для анализа и
оценки обеспеченности собственными доходами и обоснованного распределения
финансовой
поддержки
муниципальным
образованиям
рекомендована
разработанная методика, основанная на системе показателей, определяющих
уровень самообеспечения
расходных полномочий, степень использования
потенциала муниципального образования и сбалансированности
доходных и
расходных полномочий.
На первом этапе необходимо оценить обеспеченность собственными
доходами расходных полномочий, т.е коэффициент самообеспечения (КСО)
определяемый соотношением собственных доходов (СД) к бюджетным расходам
20
(БР):
КСО = СД/БД
(1)
Второй этап включает расчет коэффициента использования потенциала
муниципального образования, который определяется отношением фактического
потенциала (ФП) к выявленному (ВП):
КИП = ФП/ВП
(2)
Как показывает исследование, разрыв между прогнозируемыми и реально
полученными
результатами
образований
свидетельствует о
экономического
развития
муниципальных
потенциальных возможностях формирования
собственной доходной базы бюджета. В среднем они составляют, в зависимости
от структуры экономики района, от 5% до 10%, что следует учитывать при
расчете показателя «выявленный потенциал».
На третьем этапе
рассчитывается коэффициент
сбалансированности
доходов и расходов (КСБ) по следующей формуле:
КСБ = (1 – КСО) х КИП
(3)
В соответствии с показателем сбалансированности доходов и расходов
бюджетов муниципальных образований должна распределяться финансовая
помощь: чем ниже показатель, тем меньше должна быть поддержка и,
соответственно, – чем выше показатель, тем больше должна быть поддержка.
Рекомендуемая модель межбюджетных отношений ориентирована на
развитие доходной базы и обоснованное распределение финансовой поддержки с
учетом степени обеспеченности собственными доходами.
Предлагаемый подход позволит в достаточной мере и обосновано
обеспечить реализацию полномочий местного самоуправления.
21
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные
выводы.
1. С началом федерализации государственного устройства России возрастает
роль и значение такого принципа бюджетной системы как самостоятельность
бюджетов. Проведя анализ норм бюджетного права, автор делает вывод, что
представление принципов бюджетной системы РФ с полноценной ориентацией на
федеративную форму государственного устройства не достигнуто, что требует
более тщательной и скрупулезной «проработки» не только самих принципов, но и
механизмов их реализации. Анализ развития бюджетно-налоговых отношений в
условиях
реформирования
местного
самоуправления
раскрывает
многоаспектность, сложность и противоречивость их трансформации, что
позволяет выявить проблемы и финансовые возможности реализации полномочий
местного самоуправления.
2. В процессе проведения реформы местного самоуправления появились
проблемы, среди которых основной является низкий уровень финансового
обеспечения муниципальных образований. В результате исследования предложен
механизм финансового обеспечения местного самоуправления, включающий
определение соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих
расходных
полномочий,
четкого
разграничения
полномочий,
бюджетной
обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее
выполнение.
3. В результате анализа существующей системы разграничения расходных
полномочий в работе делается вывод, что это система не свободна от недостатков,
среди
которых
основными
являются
нечеткость
и
нерациональность
разграничения расходных полномочий между уровнями власти в РФ. Проведенное
исследование подтверждает положение о том, что разграничение расходных
полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями следует
дополнить соответствующими принципами (принцип адекватности расходов
полномочиям, принцип соразмерности финансовых ресурсов расходам и др.) и
законодательно их закрепить. Предлагаемая система принципов (критериев)
позволяет четко разграничить расходные полномочия и обеспечить их реализацию
органами местного самоуправления.
22
4. В процессе исследования автором выявлены недостатки действующей в
России системы взаимоотношений муниципалитетов с вышестоящими органами
власти в области бюджетных прав и полномочий, доходов и расходов, в частности
высокая степень централизации налогово-бюджетных полномочий. Предлагаемый
для оценки степени вертикального дисбаланса коэффициент вертикальной
сбалансированности областного бюджета апробирован на материалах бюджета
Орловской области и
показывает снижение ее уровня с
25% до 19%, что
обосновывает положение о пересмотре доходных полномочий.
5. На основе анализа выделены группы муниципальных образований
Орловской области, близких по показателям структуры доходов, отражающие
ярко выраженную «выравнивающую» функцию безвозмездных перечислений.
В
диссертации
проведен
кластерный
анализ
собственных
доходов
муниципальных бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета
вышестоящего
позволяющие
уровня,
в
результате
дифференцированно
которого
обосновать
выделены
три
распределение
кластера,
финансовых
ресурсов муниципальным бюджетам, в связи с чем определена институциональная
структура бюджетных отношений и инструментов их согласования.
6. Для анализа и оценки обеспеченности бюджетов муниципальных
образований собственными доходами предложена методика, которая позволяет
учесть уровень самообеспечения бюджетов с корректировкой на коэффициент
использования потенциала муниципального образования, апробированная на
материалах
бюджетов
муниципальных
образований
Орловской
области.
Предлагаемая методика ориентирует на развитие доходной базы и обоснованное
распределение
финансовой
поддержки
на
основе
коэффициента
сбалансированности, что позволяет обеспечить финансовую самостоятельность
местного самоуправления.
23
ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи в научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной
комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Козлов Н.И. Развитие финансовой модели местного самоуправления
Российской Федерации / Н.И. Козлов, Б.К. Злобин // Известия ТулГУ.
Экономические и юридические науки. Вып. 2.Ч.3., 2012 - с.48-57 (0,6 п.л.. в т.ч.
авт. 0,4 п.л.).
2. Козлов Н.И. Бюджетное планирование и механизмы реализации
бюджетного федерализма / Н.И. Козлов // Известия ТулГУ. Экономические и
юридические науки. Вып. 2.Ч.3., 2012 - с.35-46 (0,7 п.л.).
3. Козлов Н.И. Развитие налогово-бюджетного механизма региональной
политики / Н.И Козлов // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки.
Вып. 2.Ч.1., 2011. - с.28-37 (0,7 п.л.).
Публикации в других научных изданиях:
4. Козлов Н.И. Анализ и оценка поступлений по местным налогам / Н.И.
Козлов
//
материалы
Международной
научно-практической
конференции
«Тенденции и перспективы развития финансовой системы в современных
условиях»: ред. кол.: В.А. Криулин, В.А. Артемов; Курск. гос. ун-т. – Курск, 2012.
– 265 с. (стр. 115-123) (0,7 п.л.)
5. Козлов Н.И. Бюджетное планирование и механизмы реализации
бюджетного федерализма / Н.И. Козлов, Л.В. Давыдова // Государственное
регулирование рыночных процессов в современной экономике: монография / под
ред. Емельянова С.Г., Минаковой И.В. –Орел: АПЛИТ, 2010.-428с. (с. 125-141). (1
п.л. в т. ч. авт. 0,6 п.л.)
6. Козлов Н.И. Современные модели бюджетного федерализма / Н.И. Козлов
// Менеджмент в России: особенности, проблемы и перспективы развития:
монография / Н.И. Лыгина, Л.В. Давыдова и др. под общ. ред. Л.В. Плаховой.Орел: издательство ОрелГИЭТ, ООО ПФ «Картуш», 2010.-348с. (С.39-57) (1,8 п.л.)
7. Козлов Н.И. Финансовый механизм регулирования
бюджетных
отношений в регионе / Н.И Козлов // XX Международная конференция «Новые
технологии в машиностроении» Компьютерные и информационные технологии
24
при моделировании, в управлении и экономике. - Харьков- Рыбачье, 2010.-С.137144 (0,4 п.л.)
8. Козлов Н.И. Финансовая база органов местного самоуправления / Н.И
Козлов, Л.В. Давыдова // материалы международной научно-практической
конференции
«Стратегия
инновационного
развития
регионов
России
в
посткризисный период»: В 2-х т. Т.2 / Под общ. Ред. О.П. Овчинниковой. - Орел:
Издательство ОРАГС, 2010.-392 с. (с. 67-74). (1,8 п.л. в т.ч. авт. 0,9 п.л.)
9. Козлов Н.И. Проблемы разграничения и распределения полномочий и
расходов в бюджетной системе РФ / Н.И Козлов // Материалы IV международной
научно-практической
конференции
«Актуальные
проблемы
развития
внешнеэкономических связей в условиях глобализации».- Орел: ОрелГТУ, 2010.241.) (с. 214-220) (0,5 п.л.).
10. Козлов Н.И. Формы и методы регулирования межбюджетных отношений
в регионе / Н.И Козлов, Л.В. Давыдова // Сборник материалов III международной
научно-практической конференции «Стратегические исследования социальноэкономических систем в условиях мирохозяйственных связей». - Орел: ОрелГТУ,
2009.-406.) (с. 23-28). (0,5 п.л. в т.ч. авт. 0,25 п.л.)
25
Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс
Лицензия № 00670 от 05.01.2000
Подписано к печати 15 октября 2012 г. Формат 60 х 841/16
Печать офсетная. Объем 1,0 усл. печ. л. Тираж 100 экз.
Заказ № 935
Отпечатано с готового оригинал-макета
На полиграфической базе Госуниверситет - УНПК
302030, г. Орел, ул. Московская, 65.
Документ
Категория
Экономические науки
Просмотров
444
Размер файла
458 Кб
Теги
кандидатская
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа