close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Презентация

код для вставкиСкачать
Законодательные основы
управления кадрами
Октябрь 2006 года
В этой презентации будут сделаны:
• Обзор законодательной, нормативно-правовой и
политической системы и руководящих принципов,
определяющих подход федерального правительства
Канады к вопросам управления кадрами государственной
службы.
• Общий описание сути законодательной системы Канады,
лежащей в основе этого подхода.
Почему это необходимо?
• Многочисленные различия в законодательных системах и
управленческих технологиях, действующих на
государственной службе в Российской Федерации и в
Канаде.
• Крупные изменения, которые произошли в
законодательной и нормативно-правовой базы Канады за
последние десять лет.
2
Основные понятия
• Федеральное правительство не имеет права контролировать
бюджет или
вмешиваться в планы органов управления провинции,
- либо в любые из их управленческих функций или систем,
например, в области управления кадрами.
• Даже в тех случаях, когда федеральное правительство
переводит средства, предназначенные для поддержания на
всей территории страны единого уровня предоставляемых
услуг (в сфере здравоохранения, социального обеспечения и
т.д.) в любую провинцию, последняя не обязана
«отчитываться» за расходование полученных средств или
«согласовывать» их использование.
- В провинциях существует собственная гражданская
служба, действующая в соответствии с установленными
для нее законами и правилами.
• Подобные системы (в различных вариантах) характерны для
других крупных стран с федеративной структурой.
- Это относится также к США и Австралии.
3
Часть 1
Структура
государственной
службы в Канаде
Что такое «государственная
служба Канады»?
•
–
–
–
–
–
•
•
Неоднородный организм. Число
служащих превышает 450 тысяч
Различные категории организаций
Военнослужащие и национальная
полиция
Государственные корпорации,
называемые также «корпорациями
Короны»
43 крупных государственных
корпорации
Министерства (государственная
служба) – около 190 тыс. человек
Специальные организации (в
основном, производные от ранее
действовавших министерств – около
70 тыс. человек)
Разнообразие правил управления
кадрами и осуществления прочих
управленческих функций
Объект нашего внимания –
министерства
Военнослужащие
Прочие
Министерства
Агентства
5
Военнослужащие и
национальная полиция
•
Военнослужащие = 60 тысяч человек офицерского и рядового
состава + около 15 тысяч резервистов
–
•
•
•
•
Имеется своя отдельная кадровая служба для военнослужащих, но на
гражданских служащих распространяется действие федеральной системы.
Национальная полиция = Королевская канадская конная полиция
(КККП- RCMP), создана в 1873.
Не является «национальной полицией» в европейском понимании.
Поддержание законопорядка является прерогативой администрации
каждой провинции. КККП по контракту выполняет функции
провинциальной полиции в 8 из 10 провинций страны.
– Местные/муниципальные силы полиции подчиняются властям
провинции.
КККП, кроме того, выполняет полицейские функции при проведении
особых мероприятий федерального уровня.
6
Государственные
«корпорации Короны»
•
•
•
•
•
•
Находящиеся в государственной собственности организации,
занятые предоставлением услуг, иногда – производством.
Их непосредственное участие в экономике страны большей частью
осталось в прошлом
- (авиакомпания «Эйр Канада» , нефтяная компания «Петро Канада»,
Национальные канадские железные дороги были приватизированы в
1980-х годах).
Сегодня действует 43 основных «корпораций короны».
Большинство корпораций Короны были создано в соответствии со
специальным постановлением Парламента и имеют собственную
систему управления, в частности, кадровую службу.
Действуют как частные корпорации, но полностью принадлежат
федеральному правительству.
Кроме того, существует около 150 дочерних и находящихся в
совместной собственности или совместном управлении организаций,
не имеющих прямого отношения к рассматриваемому нами вопросу.
7
Государственные
«корпорации Короны»
8
Приближаемся к вопросу о
«государственной службе Канады»
• Остальные вопросы:
– Что именно термин «правительство Канады»
означает для большинства?
• Министерства и агентства, отдельные работодатели,
подчиненные министерствам ведомства и прочее
• Разделены на ряд различных категорий, в основном,
с учетом их отношения к Казначейскому Совету
Канады, как работодателя, и распространяется ли на
них Закон о государственной службе (для управления
подбором кадров)
9
Министерства
•
•
•
•
•
•
Центральное звено федеральной государственной службы в
Канаде
Около 20 «ключевых» министерств: здравоохранения,
транспорта, рыбного хозяйства, труда и так далее
В этих министерствах управление финансовыми и людскими
ресурсами осуществляется на единой основе
Во главе этих министерств стоит министр, в некоторых
случаях – по совместительству
Все министерства представляют на рассмотрение Кабинета
министров, а затем – на рассмотрение Парламента годовые
планы и соответствующие годовые отчеты
Во главе министерств стоят руководители высшего звена в
ранге первого заместителя министра (в некоторых случаях
эта должность может называться «президент» или
«председатель»)
10
Специализированные
оперативные агентства
•
•
•
Относительно новая структура (существует около 20 лет)
19 агентств представляют собой «ответвления» министерств
или их основных их подразделений
– Пограничные службы (относившиеся ранее к Таможенной
службе), Канадское агентство по делам таможни и
доходов, Управление парков Канады (бывшее ранее
частью Министерства по делам окружающей среды) и т.п.
Для чего это сделано?
– Раздельный статус позволяет применять гибкую систему
управления (отдельные кадровые службы, гибкие
финансовые системы), что невозможно в условиях
обычного министерства.
11
Другие агентства
•
Всего около 60 агентств
•
Различные структуры
– Некоторые из перечисленных ведомств представляют собой комиссии и
коллегии (Комиссия по правам человека, Комиссия по законодательной
реформе, Избирательная комиссия)
– Другие – специализированные агентства (Агентство по развитию космоса)
– Третьи – выполняют функции, близкие правоохранительным органам
(Национальная пенитенциарная служба, Комиссия по досрочному
освобождению)
– У четвертых нет формально утвержденной структуры (Секретариат
Кабинета министров)
Но все они действуют в рамках единой общей системы управления
финансовыми и трудовыми ресурсами
Все указанные структуры возглавляются генеральным исполнительным
директором/президентом, подотчетном непосредственно, а НЕ через
руководителя одного из основных министерств, члену Кабинета министров.
•
•
12
Различия в терминологии
• Термины, применяемые в Канаде и России для описания
организаций и их функций, различны
• В России под министерством понимается высшие
государственные органы (Министерство финансов,
Министерство экономического развития и торговли)
• В Канаде подобные органы федерального уровня, как
правило, именуются “Departments” и соответствуют
понятию министерства (Министерство финансов,
Министерство транспорта, Министерство здравоохранения
и т. д.)
• В Канаде, кроме того, иногда используется термин
«агентство», который взаимозаменяем с термином
«министерство» (“Department”)
13
Участие госслужащих в
профессиональных союзах
•
•
•
•
Большинство рядовых сотрудников состоят в профсоюзах, включая
подавляющее большинство руководителей низшего звена.
Только сотрудники, занимающие высшие руководящие должности
(высшее руководство, около 4000 человек), не могут быть состоять в
профессиональных союзах.
Многие руководители первого уровня «исключены» из активной
профсоюзной деятельности (не могут участвовать в забастовках),
так как они руководят кадровой работой или по должности имеют
доступ к строго конфиденциальной информации
– Тем не менее, их права защищены трудовым договором,
заключенным профсоюзом
Значительнее число сотрудников относятся к категории «жизненно
важных профессий» и не имеют права на забастовку (воздушные
диспетчеры, охранники в исправительных учреждениях)
– Но и они пользуются преимуществами заключаемого
профсоюзами контракта.
14
Часть 2
Структура
канадского
законодательства
Законодательная система
Канады
• Уникальна тем, что соединила в себе элементы
Европейского гражданского права и Британского
общего права
• На большей части территории Канады действуют
традиции общего права, кроме провинции Квебек, где
применяются нормы гражданского права.
• Федеральные законы в Канаде, регулирующие
деятельность государственных учреждений,
разработаны на традициях Общего права, которые
значительно отличаются от Европейских систем
гражданского права.
– (В России, как во Франции и Германии, в основе
законодательной системы лежит гражданское
право)
16
Общее и гражданское право в
управлении государственной службой
Общее право
• Лежит в основе полномочий
правительства и по своей
природе носит
разрешительный характер
• Тексты законов коротки и
дают правительству
возможность разрабатывать
необходимые нормативные
документы, не требующие
формального утверждения
законодательным органом.
• Вводимые в действие
исполнительной властью
нормативно-правовые акты
обретают силу закона и
применяются в судебной
практике
Гражданское право
• Законы имеют тенденцию к
высокой степени
конкретности и носят
характер предписания
• Они более объемны и
изобилуют деталями
• Регулятивная сила закона
требует прямого одобрения
со стороны законодателя
• Лишь введенные в силу
законодательным органом
акты обретают силу закона и
применяются в судебной
практике
17
В результате использования
Общего права:
•
•
•
•
Законодательная база управления не является предписывающей и
расчитана на регулярное обновления с помощью новых нормативноправовых документов
- Отпадает необходимость в постоянном изменении законодательной
базы
Правительству предоставляются широкие полномочия для принятия
новых нормативно-правовых актов с учетом изменяющейся
обстановки
По сравнению с системой гражданского права требуется меньше
законов
Многие вопросы, для решения которых в России или во Франции
может потребоваться принятие закона, решаются внутренними
неюридическими средствами
- Например, формы планирования и отчетности
министерств/ведомств устанавливаются в обязательных для
исполнения политических директивах, не имеющих силы закона, но
обязательных для выполнения всеми министерствами
18
Действенность и гибкость
нормативно-правовых актов
• Уникальная особенность, присущая системам общего
права
• Например, одна единственная статья в канадском
законодательстве позволяет правительству «выпускать
нормативно-правовые акты, определяющие условия
приема на государственную службу»
– На основании этой единственной статьи выпускается
целый пакет нормативно-правовых актов,
утверждаемых федеральным Кабинетом министров
Канады, и приобретающих всю полноту силы закона
• Существует подробно прописанный механизм пересмотра
и ввода в действие подобных нормативно-правовых актов
– Многоуровневая защита
19
Нормативно-законодательная база
деятельности государственной службы
•
•
•
•
Федеральное законодательство
– Небольшое число законодательных актов по основным
вопросам
Федеральные нормативно-правовые акты
– Более многочисленные, имеют силу закона
Политические заявления
– Определяют направление политики в широком смысле (не
являясь законодательными или нормативно-правовыми
актами) и цели высокого уровня (долгосрочные задачи)
Внутренние руководства и директивы
– Многочисленны и широко используется при определении
направлений текущей деятельности
– Оперативные инструкции придают повседневный смысл
положениям нормативно-правовых актов
– Они носят обязательных характер, но не имеют силы закона
20
Преимущества и недостатки
Преимущества
• Позволяют сосредоточить
внимание Кабинета
министров при принятии
изначальных решений на
стратегических задачах, не
перегруженных «деталями»
• Так же и в Парламенте –
основное время уделяется
политическим вопросам, а не
деталям
• Высокая степень гибкости и
оперативность в учете новых
потребностей
• Могут «реагировать без
промедления», но, как мы
увидим позже, не всегда
Недостатки
• Широкое применение
нормативно-правовых актов
менее прозрачно для
общества, чем
«подзаконные» системы
• Требуют развитой системы
достижения внутреннего
консенсуса и консультаций
(внешних и внутренних)
• Требуют большого опыта
подготовки проектов
политических и нормативноправовых документов в
каждом из ключевых
министерств
(децентрализация функций)
21
Судебный надзор
•
•
Играет основную роль в системе государственной службы в
Канаде
– Все решения, принятые в соответствии с тем или иным
нормативно-правовым актом, могут быть оспорены в суде,
вплоть до Верховного суда Канады
Существуют также внутренние административные комиссии,
которые первыми выносят решение по спорным вопросам
– Комиссии по кадровым вопросам государственной
службы рассматривают вопросы, связанные с подбором
кадров, в то время как Комиссии по трудовым отношениям
на государственной службе занимаются решением
вопросов, связанных с трудовой дисциплиной, условиями
приема на работу, и в особенности, с урегулированием
трудовых споров
22
Часть 3
Законодательство о
руководящих полномочиях
Составные части законодательства
Основные законы
• Закон об управлении финансами
• Закон о приеме на государственную службу
• Закон о трудовых отношениях на государственной
службе
Некоторые менее крупные законодательные акты
• Закон об официальных языках
• Закон о применении принципа справедливости при
приеме на работу и продвижению по службе
24
Закон об управлении
финансами (FAA)
• Наиболее значимый
• Предусматривает формирование Казначейского
Совета (формально – комитет Кабинета министров),
выступающей в роли работодателя и управляющего
всей системой государственной службы в целом
• Предоставляет Казначейскому Совету полномочия в
сфере финансового, кадрового и административного
управления государственной службой, обеспечения
равных возможностей при приеме на
государственную службу, а также удовлетворения
финансовых требований «корпораций Короны».
25
Закон об управлении
финансами (FAA) - 2
Казначейский Совет может выступать от имени Кабинета министров
по всем вопросам, связанным с:
• общей административной политикой;
• организацией управления федеральной государственной
службой;
• управлением финансами, включая проведение оценок, расходы,
финансовые обязательства, операции по счетам, оплата
предоставленных услуг или использования помещений и т.д.;
• обзором годовых и более долгосрочных планов и программ
расходов министерств и определением приоритетных
направлений;
• управление и использование выделенных земель
министерствами;
• управлением кадровыми вопросами федеральной
государственной службы, включая определение условий найма
государственных служащих;
26
FAA и управление кадрами
государственных служащих
Осуществляя свои полномочия по управлению кадровыми
ресурсами, Казначейский Совет:
• определяет кадровые потребности государственной службы и
предусматривает размещение и наиболее эффективное
использование кадровых ресурсов;
• определяет классификацию должностей и лиц, принимаемых на
государственную службу;
• определяет и регулирует размеры денежного вознаграждения
государственным служащим, продолжительность рабочего дня и
отпуска, принимает решения по другим вопросам;
• в соответствии с Законом о применении принципа
справедливости при приеме на работу и продвижению по
службе определяет политику и программы, отвечающие
требованиям обеспечения справливости в трудовых отношениях
на государственной службе
• определяет политику и выпускает директивы с учетом
предусмотренных этим Законом полномочий первых
заместителей руководителей основных государственных
ведомств, рассматривает вопросы подотчетности указанных лиц
о выполнении ими своих полномочий;
27
Закон об управлении финансами и
делегирование полномочий
Делегирование полномочий лицами, назначенные на высшие
руководящие посты ( [федеральный Кабинет
министров]
• Назначенец из числа высшего руководящего состава может
делегировать федеральному министру, курирующему отдельное
агентство, или его первому заместителю любые свои
полномочия, или полномочия и функции назначенца высшего
руководящего звена или Казначейского Совета, связанные с
управлением кадровыми ресурсами в данном агентстве на
условиях, определяемых руководителем высшего звена.
Последующее делегирование
• Любое лицо, получившее полномочия в описанном выше
порядке, может, если это предусмотрено предоставленными ему
полномочиями, осуществить последующее делегирование
полномочий любому лицу, находящемуся в его подчинении...
28
Что это означает?
•
•
Какое это имеет значение для управления кадровыми
ресурсами?
- Все полномочия, за исключением полномочий, связанных с
кадровой работой (подбором, расстановкой и продвижением
кадров) и арбитражем трудовых споров, принадлежат
Казначейскому Совету (который в праве организационно
осуществлять их последующее делегирование любым
образом, каким сочтет необходимым)
- Детальное описание этих функций содержится в
нормативно-правовых актах
Позже мы рассмотрим особые полномочия и обязанности
Казначейского Совета и прочих агентств и ведомств.
29
Закон о приеме на государственную службу и
продвижению по службе (PSEA ):
• учреждает политически нейтральную
государственную службы, основанную на подборе
кадров и их продвижению по службе по принципам
учета заслуг;
• самый давний закон об управлении – был принят в
1918 году;
• действующий сегодня Закон о приеме на
государственную службу (1966) вступил в силу
одновременно с началом практики коллективных
переговоров об условиях найма на работу;
• наделяет специальную парламентскую комиссию
(Комиссию по вопросам государственной службы)
полномочиями по регулированию всех аспектов
кадровой работы;
• в 2003 году в Закон внесены существенные поправки.
30
Закон о приеме на государственную службу
и продвижению по службе (PSEA) - 2
• Новый Закон о приеме на государственную службу (PSEA)
был введен в действие, как часть Закона о модернизации
государственной службы (PSMA).
• Закон о модернизации государственной службы был
принят в 2003 году, и вводился в действие поэтапно,
окончательно вступив в силу 31 декабря 2005 года.
• Этот новый закон направлен на обеспечение приема на
работу наиболее подходящих кандидатов, развитие более
тесного сотрудничества между сотрудниками и
руководителями, уделению большего внимания вопросам
подготовки и переподготовки сотрудников на всех уровнях,
более четкому определению ролей и подотчетности.
31
PSEA - 3
• Новый закон о приеме на государственную службу
предусматривает модернизацию государственной службы путем:
– более четкого определения ответственности и устранения
недостатков системы, при сохранении таких базовых критериев,
как заслуги сотрудников, политически нейтральный характер,
высокое качество работы, представленности всех групп
населения и готовности честно служить людям, используя при
этом предпочитаемых ими официальный язык;
– выработки новой оценки заслуг государственных служащих,
уходящей от такого критерия, как точное выполнение правил
наиболее квалифицированными сотрудниками, к критериям,
ориентированным на ценностный подход, позволяющий
руководителю в сжатые сроки осуществлять прием на работу
квалифицированных и компетентных людей, и
– создания новых механизмов обновления кадровой работы,
включая замену комиссий по рассмотрению жалоб комиссиями
по рассмотрению кадровых вопросов государственной службы
(PSST).
32
PSEA - 4
• Законные полномочия предоставляются в
соответствии с нормативно-правовыми актами
(Правила приема на государственную службу и
продвижения по службе)
• Кроме того, в новом Законе четко определены более
широкие полномочия, делегируемые отраслевым
министерствам, в то время как Комиссии по
вопросам государственной службы (PSC) в большей
мере предназначаются функции надзора
• Более подробно работа Комиссии по вопросам
государственной службы будет рассмотрена позже
33
Закон о трудовых отношениях
на государственной службе
• Новый Закон пришел на смену Закона о кадровых
отношениях на государственной службе, принятом в 1967
году.
• Определяет правила трудовых взаимоотношений с
профессиональными союзами государственных
служащих.
• Предусматривает рассмотрение жалоб сотрудников
независимыми инстанциями.
• Устанавливает систему трудовых отношений, в которой
учитываются результаты переговоров по трудовому
договору (примирение или передача дела в арбитраж).
• Создает новую комиссию по вопросам трудовых
отношений на государственной службе (взамен ранее
существовавшей Комиссии кадровых отношений на
государственной службе).
34
Закон о трудовых отношениях
на государственной службе - 2
• Почему в 2003 году был принят новый
Закон?
• Прежний закон, принятый в 1967 году,
устарел, в нем не были учтены происшедшие
в практике управления перемены
• В новом Законе учтены многочисленные
судебные решения, принятые за прошедшие
40 лет, и повлиявшие на изменение трудовых
отношений на государственной службе
35
Закон об официальных языках
• Отдельная часть этого Закона определяет
обязательства федерального правительства по
обеспечению двуязычия федеральной службы
(английский и французский языки)
• Определяет условия предоставления таких услуг
(количество, потребности и т.д.)
• Казначейский Совет получает широкие полномочия
по выработке политических решений
• Вводит отдельную должность Уполномоченного по
официальным языкам, осуществляющим надзор за
тем, чтобы федеральная государственная служба
предоставляла услуги на обоих официальных языках
– Но принятие Закона не означает необходимости
осуществления перемен «приказном порядке»
36
Закон о соблюдении принципа
справедливости при найме на работу и
продвижению по службе
• Во многом носит декларативный характер, подчеркивает
политическую приверженность принципам Канадской
хартии прав и свобод, требующих обеспечения равного
доступа к работе и карьерному росту на федеральной
госслужбе.
• Закон выделяет женщин, представителей видимых
меньшинств*, лиц с физическими и психическими
недостатками и представителей коренного населения
Канады.
• В отличие от американского законодательства в Канаде не
устанавливаются какие-либо целевые показатели или
квоты
* национальные меньшинства небелой расы
37
А как же насчет всех этих
отдельных работодателей?
•
•
•
•
В Законе об управлении финансами содержится перечень
отдельных работодателей и государственных корпораций
Короны; определяется, какие разделы данного Закона и других
федеральных законодательных актов, касающихся руководства
федерального уровня, имеют к ним отношение, а какие – нет.
Некоторые из них имеют отношение к центральным
государственным службам, а другие на деле выступают в роли
самостоятельных субъектов.
Некоторых из них имеют собственную законодательную базу,
предоставляющую им все необходимые административные
полномочия, в то время как для других определены общие
положения (обычно, разделы данного Закона), имеющие к ним
отношение.
В чем цель такого подхода?
– Достижение большей гибкости и адаптация к особым
условиям.
38
Что нового?
•
•
•
•
В 2000-2003 годах правительству стало очевидно, что
устанавливающее нормы для руководства законодательство
устарело и не способно обеспечить эффективность
современных управленческих технологий.
Обширный Закон о модернизации государственной службы,
принятый в 2003 году, повлек за собой изменения практически
во всех законах, о которых мы сегодня вели разговор
Это была первая всеобъемлющая модернизация с 1967 г.!
Почему?
- Канадский подход, сочетающий законодательную базу с
широким спектром нормативно-правовых актов, достойно
проработал на протяжении почти 35 лет
• За некоторыми исключениями, имевшими место в 19672003 годах в виде внесения особых поправок в законы,
обычно следовавших за решениями суда
39
Что дальше?
• Обзор центральных агентств правительства
Канады, отвечающих за управление
кадровыми ресурсами.
40
Ваши вопросы?
Документ
Категория
Презентации
Просмотров
173
Размер файла
317 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа