close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Общественный контроль в системе гражданских инициатив в Российской Федерации конституционно-правовое исследование

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Япрынцев Иван Михайлович
Общественный контроль в системе гражданских инициатив в
Российской Федерации: конституционно-правовое исследование
12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2018
2
Диссертация
выполнена
на
кафедре
конституционного
и
муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный
юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Научный
руководитель:
Нарутто Светлана Васильевна
доктор юридических наук, профессор
Официальные
оппоненты:
Липчанская Мария Александровна
Заведующий
кафедрой
конституционного
права
Федерального
государственного
бюджетного
образовательного учреждения высшего образования
«Саратовская государственная юридическая академия»,
доктор юридических наук, профессор
Гриб Владислав Валерьевич
Заведующий
кафедрой
гражданского
общества
Федерального
государственного
автономного
образовательного учреждения высшего образования
«Московский государственный институт международных
отношений (университет) Министерства иностранных дел
Российской Федерации», доктор юридических наук,
профессор
Федеральное
государственное
бюджетное
образовательное учреждение высшего образования
«Московский государственный университет имени
М.В. Ломоносова»
Ведущая
организация:
Защита состоится «10» октября 2018 года в 15.00 на заседании
диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
(МГЮА) г. Москва, 125993, ул. Садовая-Кудринская, дом. 7, стр. 22, зал
диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ
ВО «Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина
(МГЮА)»
https://msal.ru/content/obuniversitete/sovety/dissertatsionnye-sovety/podrobnye-svedeniya-o-zashchitakh2018/
Автореферат разослан «______» _______________ 2018 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
А.В. Корнев
3
Общая характеристика работы
1.
Актуальность темы диссертационного исследования.
Сущностным признаком Российской Федерации как демократического
федеративного правового государства является возможность граждан
принимать непосредственное участие в управлении его делами1. Среди
возможных форм такого участия в Российской Федерации, выступающей
одновременно в качестве одной из основ конституционного строя России,
выделяется непосредственное народовластие.
Конституция
Российской
Федерации,
закрепляя
в
качестве
единственного источника власти многонациональный народ, определяет
существующую на данный момент концепцию взаимодействия в процессе
осуществления публичной власти государства и граждан, которые являются
важнейшими субъектами этого процесса.
В последнее время подчеркивается заинтересованность государства в
развитии различных проявлений гражданских инициатив, которые должны
учитываться при осуществлении государственной политики2. Широкие
возможности осуществления инициатив граждан необходимо рассматривать
в качестве одного из условий становления в России правового государства и
дальнейшей его демократизации3.
Данный факт указывает на необходимость дальнейшего развития
системы
гражданских
инициатив
в
Российской
Федерации.
Это
положительно скажется на сближение общества и государства, что следует
рассматривать как один из факторов, способствующих минимизации
социальной напряженности в публично-правовой сфере.
Ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12
декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. № 282; Послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Парламентская газета. 2014.
№ 43; Послание Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. // Парламентская
газета. 2016. № 45.
3
См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. М.: Норма. 2-е изд., 2010. С. 345.
1
2
4
В то же время, трудность осмысления конституционно-правового
содержания системы гражданских инициатив в юридической науке, а также
отсутствие комплексного нормативно-правового регулирования данной
сферы
общественных
отношений,
затрудняет
развитие
различных
проявлений инициатив граждан.
Одним из проявлений такой инициативы является общественный
контроль
в
публично-правовой
сфере,
предоставляющий
гражданам
возможность непосредственно оказывать влияние на деятельность органов
публичной власти путем реализации контрольных мероприятий. В этой связи
необходимо определить его роль и место в системе гражданских инициатив.
Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации» обусловило
начало нового этапа в развитии общественного контроля. Действующая
система нормативных правовых актов, в которых закреплена процедура
осуществления
общественного
контроля,
помимо
федерального
законодательства, включает в себя значительный массив законов субъектов
Российской Федерации, которые на сегодняшний день приняты в 65 из них4.
В то же время, не наблюдается системности в решении базовых
теоретических и практических вопросов, что негативно сказывается на
дальнейшем развитии данного конституционно-правового института. В
юридической науке не сформировано единого подхода к определению
сущности общественного контроля. Его комплексная природа обусловлена
тем, что общественный контроль исследуется в различных отраслях права –
конституционном, административном, финансовом и др. Спорным остается
вопрос о роли граждан при осуществлении общественного контроля, которая
на современном этапе его развития сведена к минимуму.
Тот
факт,
что
конституционно-правовая
модель
реализации
общественного контроля, отражающая его сущность, не получила своего
4
Данные предоставлены на май 2018 года (электронный ресурс - http://pravo.minjust.ru/).
5
закрепления
в
законодательстве
в
полном
объеме,
обусловливает
необходимость определения возможных путей модернизации этой модели.
Степень научной разработанности.
Теоретическую
и
методологическую
основу
диссертационного
исследования составляют труды отечественных исследователей в области
теории и истории государства и права, конституционного и муниципального
права.
Среди них работы российских ученых историков и юристов
дореволюционного периода, уделявших внимание проблемам теоретического
осмысления вопросов, связанных с участием граждан в управлении
государственными
и
общественными
М.Ф. Владимирского-Буданова,
Ф.Ф.
делами
Кокошина,
(И.Д.
Н.М.
Беляева,
Костомарова,
С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина).
В исследовании использовались также работы отечественных ученых,
рассматривающих
общие
вопросы
теории
права
(С.С. Алексеева,
И.А. Исаева, А.В. Корнева, Л.А. Морозовой, В.В. Субочева), вопросы
развития правовой культуры и гражданского общества (Л.А. Петручак,
В.Н. Синюкова).
В целях раскрытия сущности и содержания участия граждан в
управлении делами государства и общества использовались работы
советских
ученых
(В.Т. Кабышева,
Е.И.
этап
науки
Козловой,
В.Ф. Котока,
Я.М. Магазинера).
Современный
развития
конституционного
и
муниципального права характеризуется активным исследованием вопросов
участия граждан в управлении делами государства как одного из составных
элементов конституционного строя Российской Федерации (С.А. Авакьян,
Н.А.
Богданова,
Н.А. Михалева,
Троицкая).
Н.С. Бондарь,
С.В. Нарутто,
О.Е. Кутафин,
Г.Д. Садовникова,
М.А.
Липчанская,
Б.А. Страшун,
А.А.
6
Теоретическое осмысление гражданских инициатив раскрывается в
науке
через
призму
К.А. Иванова,
непосредственного
Е.А. Казьмина,
народовластия
В.В. Комарова,
(С.С.
В.В.
Зенин,
Невинский,
Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, Г.Н. Чеботарев); как проявление деятельности
гражданского общества (Т.А. Едкова, Ю.А. Тихомиров, А.Н. Чертков); в
системе
местного
самоуправления
(Н.С.
Тимофеев,
В.И.
Фадеев,
Е.С. Шугрина).
Исследование общественного контроля основывается на работах
ученых, рассматривающих сущность контроля как элемента управленческой
деятельности (С.М. Зубарев, С.М. Зырянов, Н.В. Клак, Е.В. Шорина).
Различные аспекты осуществления общественного контроля в последнее
время
широко
исследуются
в
юридической
науке.
В
частности,
общественных контроль анализировался в системе демократического
контроля
(Л.В. Акопов);
как
контроль
общества
над
государством
(О.Н. Коломытцева); как форма взаимодействия гражданского общества и
государства (В.В. Гриб); как элемент системы защиты прав и свобод
человека
и
гражданина
в
Российской
Федерации
(А.И. Авдеева,
А.А. Гончаров, Е.А. Огнева, А.С. Полещук, С.Н. Шевердяев).
При
формировании
общего
представления
о
взаимодействии
государства и общества, различных моделях такого взаимодействия
использовались также работы зарубежных авторов (П. Бурдье, Р. Даль,
Б. Жувенель, Дж. Ст. Милль, Н. Урбинати и др.).
Цель
диссертационного
исследования
состоит
в
дальнейшем
развитии теоретических и методологических основ участия граждан в
управлении делами государства при помощи разработки конкретных
предложений по модернизации конституционно-правовой модели реализации
общественного контроля на основании всестороннего исследования его места
и роли в системе гражданских инициатив, в выявлении теоретических и
практических проблем, возникающих при осуществлении такого контроля, а
7
также в формировании обоснованных предложений и способов решения
установленных проблем.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

исследовать понятие и конституционно-правовое содержание
гражданских инициатив, что позволит разграничить данную категорию со
схожими формами активности граждан;

обозначить возможные направления дальнейшего развития
конституционно-правового регулирования системы гражданских инициатив в
Российской Федерации на основе проведенного анализа его современного
состояния;

установить
общие
требования
к
реализации
гражданских
инициатив, которые бы корректно отражали их конституционно-правовую
сущность, что расширит возможности граждан проявлять активность в
публично-правовой сфере;

определить сущность и место общественного контроля в системе
гражданских
инициатив,
что
является
основой
для
модернизации
действующей концепции его осуществления;

выявить
отвечающую
современным
характеристикам
государственности модель взаимодействия общества и государства при
осуществлении
процессов
его
общественного
становления
сформулировать
предложения
контроля
и
развития
по
на
в
основании
России,
изменению
исследования
что
имеющейся
позволит
модели
взаимодействия при осуществлении общественного контроля;

провести анализ системы общественного контроля на предмет
корректного отражения ее элементов при его реализации, позволяющий
сформировать конкретные предложения по совершенствованию нормативноправового регулирования механизма реализации общественного контроля;

правовой
предложить
модели
направления
реализации
модернизации
общественного
конституционно-
контроля,
которые
бы
8
гарантировали реальную возможность граждан принимать участие в его
осуществлении.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, складывающиеся при взаимодействии граждан и государства в
процессе реализации гражданских инициатив и общественного контроля как
одного из проявлений подобных инициатив, а также в сфере гарантирования
прав и законных интересов лиц, участвующих в таком взаимодействии.
Предметом
диссертационного
исследования
является
теория,
история и практика конституционно-правового регулирования участия
граждан в управлении делами государства посредством реализации
гражданских инициатив, нормы законодательства, регулирующие отношения
в сфере реализации общественного контроля и обеспечения прав и законных
интересов лиц, участвующих в осуществлении контрольных мероприятий.
Методологическую
основу
исследования
составляет
система
общенаучных и специально-юридических методов.
Диссертационное исследование основывается на применении таких
методов как анализ, с помощью которого осуществлялось выявление
сущности гражданских инициатив и особенностей отдельных проявлений
подобных инициатива, в том числе и общественного контроля; синтез,
используемый
для
уточнения
понятий
гражданских
инициатив
и
общественного контроля, определения особенностей взаимодействия при его
развитии в России, а также при формировании механизма реализации
гражданских
инициатив;
аналогия,
позволившая
предложить
конституционно-правовую модель реализации общественного контроля как
одного из проявлений гражданских инициатив.
В
числе
исследовании
специально-юридических
был
использован
методов
в
диссертационном
формально-юридический
метод,
на
основании которого проводился анализ имеющегося нормативного правового
массива и эмпирического материала в сфере реализации общественного
контроля. При исследовании особенностей взаимодействия общества и
9
государства в процессе становления и развития общественного контроля в
российском
государстве
позволивший
выявить
использовался
историко-правовой
особенности
развития
метод,
складывающихся
взаимоотношений при его реализации. Сравнительно-правовой метод
использовался
при
исследовании
практики
нормативно-правового
регулирования общественного контроля в субъектах Российской Федерации
и муниципальных образованиях. Системно-структурный метод позволил
выявить содержание общественного контроля, в результате чего была
предложена система общественного контроля и рассмотрено взаимодействие
элементов данной системы. Метод моделирования позволил предложить
возможные
направления
модернизации
конституционно-правового
механизма реализации общественного контроля.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили
разработки
отечественных
муниципального
права,
а
ученых
также
в
иных
области
конституционного
отраслей
правовых
и
знаний:
С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.В. Гриба, С.С. Зенина, С.М. Зубарева,
С.М. Зырянова,
К.А. Ивановой,
В.В. Комаровой,
А.В. Корнева,
О.Е. Кутафина,
Е.И. Козловой,
М.А. Липчанской,
Н.А. Михалевой,
С.В. Нарутто, В.В. Невинского, Е.А. Огневой, В.Н. Руденко, В.В. Субочева,
В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и других отечественных и
зарубежных ученых в области общей теории права и конституционного
права.
Правовая основа диссертационного исследования включает в себя
нормативные
правовые
акты,
регулирующие
процесс
осуществления
общественного контроля, который включает в себя Конституцию Российской
Федерации, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»,
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
10
субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «Об Общественной
палате Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации
«Об общественном контроле» и иные нормативные правовые акты,
определяющие порядок реализации общественного контроля в Российской
Федерации.
Эмпирическая база диссертационного исследования представляет
собой материалы правоприменительной практики в сфере гражданских
инициатив и общественного контроля в Российской Федерации, результаты
аналитических исследований и обобщения национального законодательства,
содержащие
информацию
о
практических
аспектах
осуществления
общественного контроля.
Научная новизна диссертационного исследования определяется
предлагаемым подходом к пониманию сущности общественного контроля
как элемента системы гражданских инициатив. Применение такого подхода
выступает
основанием
для
модернизации
действующей
модели
его
реализации. Предлагаемые изменения обеспечивают более широкий спектр
возможностей граждан участвовать в реализации контрольных мероприятий
в публично-правовой сфере. Способы взаимодействия граждан и органов
публичной власти определяются с учетом выявленных в работе условий
генезиса и развития общественного контроля в истории России и
современной характеристикой государственности.
В
качестве
основополагающего
элемента
при
модернизации
конституционно-правовой модели реализации общественного контроля в
работе предлагается рассматривать систему общественного контроля.
Обосновывается необходимость двойственного подхода к определению задач
и принципов общественного контроля, что обусловлено комплексностью
рассматриваемого явления.
В диссертационном исследовании предлагается модернизированный
механизм реализации общественного контроля, который концептуально
отличается от существующего: повышение роли граждан в этом процессе;
11
необходимость взаимодействия между гражданами и контролируемыми
субъектами; уточнение роли общественных палат и общественных советов,
которые должны гарантировать указанное взаимодействие. Новым для
конституционно-правовой
теории
общественного
контроля
является
предлагаемый подход к определению результата его реализации, который
должен
содержать
выработанный
совместно
механизм
устранения
выявленных нарушений, а подконтрольный субъект обязан принять решение
по факту проведения в отношении него контрольных мероприятий.
Внедрение такого механизма реализации позволяет относить общественный
контроль к одной из форм участия граждан в осуществлении публичной
власти в Российской Федерации.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие
положения:
1.
Гражданские инициативы в конституционно-правовой сфере – это
действия граждан, направленные на их конструктивное участие в управлении
делами государства с целью обеспечения общественных интересов. Являясь
важнейшей
формой
активности,
гражданские
инициативы
обладают
следующими сущностными признаками: специфические субъекты реализации
(граждане и органы публичной власти); особый характер общественных
отношений; направленность на удовлетворение общественных интересов;
конструктивный характер; и осуществляются на основе определенных
принципов
(добровольность,
результативность).
Предлагаемое
равенство,
понимание
общественное
данной
категории
участие,
следует
рассматривать как основу дальнейшей институционализации гражданских
инициатив в Российской Федерации.
2.
Система гражданских инициатив охватывает все проявления
инициативной активности граждан в публично-правовой сфере, что позволяет
относить к ней как формы непосредственного осуществления гражданами
публичной власти, реализуемые по их инициативе (референдум, отзыв), так и
формы участия граждан в осуществлении публичной власти (гражданская
12
правотворческая
инициатива,
публичные
слушания,
собрания
граждан,
общественный контроль и т.д.). Необходимость комплексного регулирования
данной сферы общественных отношений обусловливает принятие федерального
закона «Об общих принципах реализации гражданских инициатив в Российской
Федерации» (концепция закона представлена в Приложении № 1 к настоящему
диссертационному исследованию), в котором следует определить понятие
«гражданские инициативы», его сущностные признаки, установить единый
конституционно-правовой статус субъектов, закрепить общие требования к
реализации гражданских инициатив. Принятие такого нормативного правового
акта обеспечит формирование системного подхода к регулированию одной из
важнейших сфер общественных отношений в демократическом государстве –
участие граждан в управлении делами государства.
3.
Включение общественного контроля в систему гражданских
инициатив обусловливает необходимость модернизации действующей модели
его реализации, которая исключает возможность инициирования гражданами
контрольных мероприятий в отношении деятельности в публично-правовой
сфере. В связи с этим сущность общественного контроля предлагается
раскрывать
через
призму
следующих
признаков:
инициативность;
негосударственный характер; особые субъекты реализации; обязательность
результата. Законодательное закрепление предлагаемой концепции обеспечит
вовлечение граждан в процесс осуществления публичной власти посредством
реализации различных контрольных мероприятий.
4.
Взаимодействие общества и государства в публично-правовой сфере
в том или ином виде присутствовало в истории России. Анализ подобного
взаимодействия
показал,
что
его
специфика
инициирования,
степени
вовлеченности
(в
части
возможности
общественности,
юридических
последствий и т.д.) определяется характеристиками государственности в
конкретный исторический период. Необходимость повышения роли граждан при
осуществлении
общественного
контроля,
соответствующая
тенденции
демократизации Российской Федерации, минимизирует имеющееся искажение
13
при взаимодействии общества и государства в ходе реализации такого контроля,
что позволит встроить его в систему гражданских инициатив.
Система
5.
общественного
контроля
является
теоретико-
методологической основой модернизации модели его реализации. Данная
модернизация должна заключаться в следующем: предоставление гражданам
права
инициировать
общественный
контроль;
внедрение
действенного
взаимодействия всех субъектов, привлекаемых к контрольной деятельности;
повышение
регулятивного
воздействия
общественного
контроля.
Имплементация данных предложений позволит рассматривать общественный
контроль как одну из форм участия граждан в осуществлении публичной власти,
входящих в систему гражданских инициатив.
6.
Предлагаемая модель реализации общественного контроля проходит
через ряд стадий: 1) выдвижение и внешнее выражение инициативы
осуществления общественного контроля; 2) определение отношения общества к
выдвинутой инициативе; 3) совместная деятельность по реализации контрольных
мероприятий; 4) принятие решения по итогам общественного контроля.
Нормативно-правовое
закрепление
предлагаемой
модели
реализации
общественного контроля обеспечит реальную возможность граждан участвовать
в реализации контроля в публично-правовой сфере.
Теоретическая
проявляется
в
том,
значимость
что
диссертационного
сформулированные
выводы
исследования
способствуют
дальнейшему теоретическому осмыслению места общественного контроля в
системе
гражданских
инициатив,
совершенствованию
категориально-
понятийного аппарата в сфере исследуемых вопросов, развитию научных
представлений о сущности гражданских инициатив и общественного
контроля,
содержании
организационно-правовых
анализируемых
основ
реализации
категорий,
формировании
общественного
контроля.
Результаты работы могут использоваться для последующих теоретических
исследований, связанных с осмыслением сущности общественного контроля
14
в системе гражданских инициатив и дальнейшей их институционализации в
Российской Федерации.
Практическая
заключается
в
значимость
том,
что
диссертационного
представленные
в
исследования
работе
выводы
могут
использоваться при совершенствовании действующего законодательства об
общественном контроле, в частности при вовлечении граждан в процесс
осуществления общественного контроля и формировании механизма учета
результата контрольных мероприятий, проводимых по инициативе граждан.
Сформулированные
в
исследовании
предложения
направлены
на
преодоление существующих неточностей и дефектов нормативно-правового
регулирования общественного контроля, повышения роли граждан в
процессе его осуществления и развития гарантий их участия в управлении
делами государства посредством реализации гражданских инициатив.
Содержащиеся
в
работе
конкретные
предложения
по
совершенствованию правового регулирования в данной сфере могут быть
использованы при разработке нормативных правовых актов, а также в
практической деятельности юристов и государственных органов.
Положения диссертации могут быть использованы при разработке
учебных пособий и учебно-методических комплексов по конституционному
праву и муниципальному праву.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
положения и выводы диссертации обсуждены на кафедре конституционного и
муниципального
права
Московского
государственного
юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
По теме диссертационного исследования опубликовано 21 (двадцать одна)
научная статья, в том числе 4 (четыре) – в российских рецензируемых научных
журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты
диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата юридических
наук, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства
образования и науки Российской Федерации.
15
Результаты исследования были обсуждены на различных научнопрактических конференциях, круглых столах и школах молодых ученых, в числе
которых: XII Международная научно-практическая конференция молодых
ученых «Традиции и новации в системе современного российского права»,
подсекция конституционного и муниципального права (4-5 апреля 2013 года, г.
Москва); Международная научная конференция молодых ученых, аспирантов и
студентов «Верховенство права как основа современного конституционализма
(VI Тодыковские чтения)» (27-28 сентября 2013 г., г. Харьков); XIII
Международная научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции
и
новации
в
системе
современного
российского
права»,
подсекция
конституционного и муниципального права (4-5 апреля 2014 года, г. Москва); II
Московский юридический форум «Государственный суверенитет и верховенство
права: международное и национальное измерения» (Кутафинские чтения) (2-4
апреля 2015 года, г. Москва); XIV Международная научно-практическая
конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного
российского права», подсекция конституционного и муниципального права (3-4
апреля 2015 года, г. Москва);
XV Международная научно-практическая
конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного
российского права», подсекция конституционного и муниципального права (8-9
апреля 2016 года, г. Москва); XVI Международная научно-практическая
конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного
российского права», подсекция конституционного и муниципального права (6-7
апреля 2017 года, г. Москва); Летняя школа молодых ученых Университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА) – 2015 «Юридическое познание: теория,
методология, практика» (23-29 июня 2015 года); Зимняя школа молодых ученых
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Правовая система Российской
Федерации
и
международное
право:
проблемы
взаимодействия
и
правоприменения» (28 января – 2 февраля 2016 года); Летняя Школа молодых
ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Инновационные модели в
правовой науке и практико-ориентированные технологии в юридическом
16
образовании» (21 – 27 июня 2016 года); Летняя Школа молодых ученых
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Развитие российского права:
влияние иностранного и международного права» (27 июня – 3 июля 2017 года);
круглый стол в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации «Институты гражданского общества и муниципальный контроль в
Российской Федерации» (24 апреля 2017 года, г. Москва).
Структура диссертационного исследования обусловлена поставленной
целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, включающих
семь параграфов, заключения, библиографии, приложения.
2.
Во
Введении
Основное содержание работы
обосновывается
актуальность
темы
исследования,
указывается степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи,
объект и предмет исследования, описываются теоретическая, эмпирическая и
методологическая базы исследования, показывается его научная новизна,
формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту,
обозначается
теоретическая
и
практическая
значимость
результатов
исследования, а также приводятся сведения об их апробации.
В первой главе «Теоретико-правовые основы развития системы
гражданских инициатив в Российской Федерации», состоящей из трех
параграфов, рассматривается конституционно-правовая сущность гражданских
инициатив, анализируется система нормативных правовых актов, регулирующих
систему гражданских инициатив в Российской Федерации, а также исследуются
особенности реализации отдельных проявлений подобных инициатив.
Параграф 1.1. «Понятие и конституционно-правовое содержание
гражданской инициативы» посвящен уяснению сущности гражданских
инициатив как одного из проявления активности граждан в публичноправовой сфере.
Автор в целом соглашается с существующим подходом в юридической
науке и действующем законодательстве, в соответствии с которым
17
гражданские инициативы рассматриваются как одно из проявлений
активности граждан, направленных на взаимодействие с государством.
В то же время, отмечаются определенные неточности в раскрытии
конституционно-правового содержания гражданских инициатив (в частности,
в понимании субъектного состава, в определении юридических последствий
и т.д.). В этой связи диссертант предлагает рассматривать гражданские
инициативы через призму следующих признаков:
1)
инициативный характер общественных отношений;
2)
особые субъекты реализации:

представители
общественности,
которые
могут
быть
как
постоянно действующими формированиями (институционализированные
субъекты),
так
и
формируемыми
исключительно
для
реализации
определенной инициативы (например, инициативные группы граждан);

органы публичной власти;
3)
направленность на обеспечение общественных интересов;
4)
конструктивность.
С учетом проведенного исследования под гражданскими инициативами
предлагается понимать действия граждан, направленные на конструктивное
участие
в
управлении
делами
государства
с
целью
обеспечения
общественных интересов. При таком понимании формируемая система
гражданских инициатив представляет собой особого рода взаимоотношения
государства и граждан, которые формируются при различных проявлениях
активности граждан и складываются при вовлечении их в процесс
осуществления публичной власти.
Параграф 1.2. «Конституционно-правовое регулирование системы
гражданских
инициатив:
современное
состояние
и
направления
развития» содержит анализ нормативных правовых актов, определяющих
возможность и порядок осуществления гражданских инициатив в Российской
Федерации.
18
В
целях
определения
возможных
направлений
развития
конституционно-правового регулирования системы гражданских инициатив
автором рассматривается ряд нормативных правовых актов, регулирующих
данную сферу общественных отношений:

Конституция Российской Федерации, определяющие общие
начала взаимодействия общества и государства, в том числе при
осуществлении гражданских инициатив;

нормативные правовые акты, определяющие основы реализации
гражданских инициатив в Российской Федерации;

нормативные правовые акты, закрепляющие порядок реализации
различных способов выражения гражданских инициатив.
По итогам анализа данных нормативных правовых актов автор
приходит к выводу, что отсутствие базового нормативного-правового акта,
который определял бы основные начала осуществления гражданских
инициатив, создает предпосылки формирования различных подходов к
регулированию схожих общественных отношений.
В целях устранения выявленных неточностей определены возможные
направления развития конституционно-правового регулирования системы
гражданских инициатив:

в развитие положений Конституции Российской Федерации
разработать
Федеральный
закон
«Об
общих
принципах
реализации
гражданских инициатив в Российской Федерации», концепция которого
предложена в Приложении 1 к диссертационному исследованию;

принятие данного закона обусловливает необходимость внесения
изменений в уже действующие нормативные правовые акты, принятые на
федеральном уровне и определяющие порядок осуществления различных
способов выражения таких инициатив;

привести в соответствие с федеральным законодательством
нормативные
правовые
акты
субъектов
Российской
Федерации
и
19
муниципальные правовые акты. При этом важным условием, гарантирующим
учет особенностей России как федеративного государства, является то, что в
указанных нормативных правовых актах должны быть приведены к
единообразию лишь основополагающие моменты.
Предлагаемый
подход
к
нормативно-правовому
регулированию
системы гражданских инициатив обеспечит формирование комплексного
подхода к регулированию данной сферы общественных отношений и создаст
дополнительные гарантии реализации гражданских инициатив.
Параграф 1.3. «Общее и особенное в механизме реализации
гражданских инициатив» строится на исследовании общих требований к
осуществлению
гражданских
инициатив,
а
также
на
выявлении
особенностей, которые характерны для отдельных проявлений данной формы
активности граждан в публично-правовой сфере.
При реализации гражданских инициатив складываются общественные
отношения, обеспечивающие взаимодействие субъектов, участвующих в их
осуществлении. Для них характерна общая последовательность развития:

выдвижение и внешнее выражение инициативы;

определение отношения к выдвинутой инициативе со стороны
общества;

совместная деятельность граждан и органов публичной власти;

принятие решения или формирование мнения по вопросу
инициативы.
В то же время, проведенное исследование показало наличие
особенностей процедуры осуществления различных инициатив граждан
(например, в части оснований для инициирования, способов выявления
общественной поддержки, определения результатов). Данные особенности
позволяют относить к системе гражданских инициатив формы участия
граждан в осуществлении публичной власти (гражданская правотворческая
инициатива, публичные слушания, собрания граждан,
общественный
контроль и т.д.) и формы непосредственного осуществления гражданами
20
публичной власти, реализуемые по их инициативе (референдум, отзыв).
Выявленная специфика обеспечивает разностороннее вовлечение граждан в
процесс осуществления публичной власти, что выступает сущностной
характеристикой развития государственности Российской Федерации.
Вторая глава «Общественный контроль: сущность и история
развития» включает в себя два параграфа, посвященных уяснению природы
и места общественного контроля в системе гражданских инициатив в
Российской Федерации, а также рассмотрению особенностей взаимодействия
общества и государства при осуществлении контрольных мероприятий в
истории России.
Параграф 2.1. «Сущность и место общественного контроля в
системе гражданских инициатив» направлен на раскрытие сущности
общественного контроля как элемента системы гражданских инициатив.
По результатам проведенного анализа действующих нормативных
правовых актов диссертант приходит к выводу о том, что общественный
контроль является одним из элементов системы государственного контроля.
Это подтверждается следующим:

отсутствием
граждан
в
числе
субъектов
инициирования
общественного контроля;

ограниченным
участием
граждан
в
осуществлении
общественного контроля, которое сопровождается достаточно активной
ролью государства в его реализации (например, в части формирования
субъектов общественного контроля);

отсутствием каких-либо самостоятельных полномочий субъекта
контроля воздействовать на подконтрольный субъект.
Предлагаемое
автором
понимание
общественного
контроля
основывается на следующих признаках:
1)
негосударственный характер. Он заключается в минимальной
роли государства в процессе его реализации (которая должна состоять
преимущественно в содействии осуществления общественного контроля) и в
21
повышении активности общества при
осуществлении общественного
контроля;
2)
инициативность. Проявляется данный признак в обязательном
наличии заинтересованности и желании граждан участвовать в реализации
конкретных контрольных мероприятий;
3)
особые субъекты реализации. Основным субъектом реализации
общественного контроля являются граждане, которые должны быть
независимы от государства и обладать возможностью инициировать его
реализацию;
4)
обязательность
результата
общественного
контроля.
Этот
признак проявляется в обязанности подконтрольного субъекта рассмотреть
итоговый документ общественного контроля и принять решение по
результатам его рассмотрения.
С
учетом
изложенного
конституционно-правовая
сущность
общественного контроля заключается в возможности граждан принимать
участие в управлении делами государства в целях обеспечения законности и
эффективности деятельности в публично-правовой сфере.
Параграф 2.2. «Становление и развитие общественного контроля в
России» представляет собой анализ различного рода взаимодействия
общества и государства в публично-правовой сфере, которое складывалось в
истории России, на предмет выявления его особенностей и возможности
рассмотрения в качестве исторической формы становления и развития
общественного контроля.
В результате проведенного исследования был выявлен ряд моделей
взаимодействия общества и государства в этой сфере:

первая модель обусловлена активной ролью населения в процессе
деятельности вече как особой исторической формы его участия в
осуществлении публичной власти;

вторая модель нашла свое отражение в период деятельности
земских соборов, обеспечивавших взаимодействие государства в лице царя с
22
представителями различных сословий. Она характеризуется централизацией
верховной власти в руках царя и снижением активности населения в
процессе принятия решений;

третья модель взаимодействия при осуществлении контрольных
мероприятий получила свое отражение при организации народного контроля
в СССР. Ее особенностями являются активное вовлечение в этот процесс
государства за счет минимизации роли граждан.
Представленные
модели
взаимодействия
обусловлены
характеристиками государственности в конкретный исторический период.
Учитывая данный факт, при построении возможной модели взаимодействия
граждан и государства необходимо принимать во внимание тенденции
демократизации Российской Федерации. Это определяет необходимость
предоставления первичной роли в реализации общественного контроля
гражданам
непосредственно,
а
государство
должно
обеспечивать
организационную поддержку субъектам общественного контроля.
Третья глава «Конституционно-правовой механизм реализации
общественного контроля» состоит из двух параграфов, в которых
осуществляется анализ нормативно-правового регулирования механизма
реализации общественного контроля на предмет корректного отражения
цели, задач и принципов, а также формулируются конкретные направления
модернизации действующей модели осуществления общественного контроля
в Российской Федерации.
Параграф 3.1. «Нормативно-правовое регулирование механизма
реализации общественного контроля в Российской Федерации» содержит
анализ механизма реализации общественного контроля как одного из
элементов его системы.
Проведенное исследование массива нормативных правовых актов
позволило выявить ряд элементов, которые в своей совокупности составляют
систему общественного контроля: цель и задачи общественного контроля;
23
принципы общественного контроля; механизм реализации общественного
контроля.
С
учетом
рассмотрения
общественного
контроля
в
системе
гражданских инициатив диссертантом выработан подход к понимаю цели
общественного контроля, обоснована необходимость двойственного подхода
к определению задач и принципов такого контроля. Это позволило
сформулировать предложения по корректировке механизма реализации
общественного
контроля
(предложена
классификация
субъектов
общественного контроля, которые в полной мере соответствуют сущности
данной формы участия граждан в осуществлении публичной власти;
скорректирована система форм его реализации, которые обеспечивают
реальную возможность взаимодействия граждан и подконтрольных органов и
организаций).
На основании сформированного представления об общественном
контроле в системе гражданских инициатив, а также с учетом понимания
цели, задач, принципов общественного контроля диссертант предлагает
рассматривать под общественным контролем инициативную деятельность
граждан,
обусловленную
их
возможностью
оказывать
влияние
на
деятельность в публично-правовой сфере для обеспечения ее законности и
эффективности.
Параграф
3.2.
«Реализация
общественного
контроля:
модернизация конституционно-правовой модели» состоит из научнообоснованных
предложений,
модернизацию
действующего
имплементация
механизма
которых
реализации
обеспечит
общественного
контроля.
На основании проведенного исследование механизма реализации
гражданских инициатив и с учетом специфики общественного контроля в
качестве возможных направлений модернизации модели его реализации
следует рассматривать:
24
повышение роли граждан в процессе его осуществления. В этой
1)
связи стадию формирования и выдвижения инициативы по осуществлению
общественного контроля предлагается рассматривать как деятельность
группы
общественного
контроля,
которая
создается
гражданами
непосредственно;
внедрение
2)
действенного
взаимодействия
всех
субъектов,
вовлеченных в процесс осуществления общественного контроля. Для этого
необходимо закрепить за общественными инспекциями или общественными
палатами полномочие по регистрации групп общественного контроля.
Данное полномочие будет реализовываться во взаимодействии с органами
публичной власти, которые наделены определенными контрольными
полномочиями;
повышение регулятивного воздействия общественного контроля,
3)
которое должно обеспечиваться нормативно установленной обязанностью
контролируемого органа или организации принять решение по итогам
общественного контроля, содержащее конкретные действия по устранению
выявленных нарушений.
Это позволит встроить общественный контроль в систему гражданских
инициатив, повысит его роль в ходе осуществления публичной власти, а
также не исказит его сущность как элемента организации социального
управления
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования и
сформулированы основные выводы, посвященные модернизации механизма
реализации общественного контроля, обеспечивающей возможность его
включения в систему гражданских инициатив в Российской Федерации.
3.
Основные научные результаты диссертационного исследования
отражены в следующих опубликованных работах
Статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки России
25
для опубликования основных результатов диссертационных исследований на
соискание ученых степеней кандидата и доктора наук:
1)
Япрынцев И.М. Правовые требования как гарантия реализации
правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации //
Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 41-46 (0,67
п.л.);
2)
Япрынцев И.М. Правотворческая инициатива граждан как форма
общественного контроля в Российской Федерации // Гражданское общество в
России и за рубежом. 2016. № 2. С. 15-19 (0,5 п.л.);
3)
Япрынцев И.М. Сущность и понятие общественного контроля как
механизма участия граждан в управлении делами государства // Государственная
власть и местное самоуправление. 2017. № 3. С. 27-31 (0,52 п.л.);
4)
Япрынцев И.М. Вече и общественный контроль: исторический
аспект // История государства и права. 2017. № 17. С. 13-17 (0,46 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных периодических изданиях:
1)
Япрынцев И.М. Совершенствование правового регулирования
правотворческой инициативы как формы непосредственного народовластия в
Российской Федерации // Юридический мир. Проект «Законотворческая
инициатива». Москва. 2013, С. 36-44 (1,12 п.л.);
2)
Япрынцев
И.М.
Гражданская
правотворческая
инициатива:
современное состояние конституционно-правового регулирования и возможные
пути
его
развития
//
Юридическое
образование
и
наука.
Москва,
Спецвыпуск. 2013. С. 38-53 (0,71 п.л.);
3)
Япрынцев И.М. К вопросу о возможности эволюции института
электронной правотворческой инициативы // Сборник тезисов научных докладов
и сообщений Международной научной конференции молодых ученых,
аспирантов и студентов «Верховенство права как основа современного
конституционализма (VI Тодыковские чтения)». Харьков, 2013. С. 165-166 (0,15
п.л.);
26
4)
Япрынцев
законодательном
И.М.
процессе
Правотворческая
в
субъектах
инициатива
Российской
граждан
в
Федерации
//
Парламентаризм в современном мире: теория и практика: Материалы VII
Международного
Конституционного
форума,
посвященного
10-летию
юридического факультета Саратовского государственного университета имени
Н.Г. Чернышевского (11 декабря 2015 г., Саратов). Часть 1: сборник научных
статей. Саратов: Издательство «Саратовский источник», 2016. С.193-195 (0,26
п.л.);
5)
Япрынцев И.М. Непосредственное народовластие и общественный
контроль: к вопросу о взаимодействии // Сборник тезисов Международной
научно-практической конференции «Традиции и новации в системе Российской
права». Москва, 2016. С. 71-73 (0,09 п.л.);
6)
Япрынцев И.М. Общественный контроль в Российской Федерации:
конституционно-правовая основа реализации // Развитие современной науки:
теоретические и прикладные аспекты. Сборник статей студентов, магистрантов,
аспирантов,
молодых
ученых
и
преподавателей.
Центр
социально-
экономических исследований. Пермь, 2016. С. 76-78 (0,25 п.л.);
7)
Япрынцев И.М. К вопросу о понятии «система общественного
контроля» // Традиции и новации в системе современного российской права:
сборник тезисов XVI Международной научно-практической конференции
молодых ученых. Москва. Проспект, 2017. С. 78-79 (0,08 п.л.);
8)
Япрынцев
И.М.
К постановке
вопроса
о
законодательном
закреплении понятия «система общественного контроля» // Обеспечение прав и
свобод человека в современном мире: материалы конференции: в 4 ч. Ч. 1.
Москва. Проспект, 2017. С. 430-432 (0,23 п.л.);
9)
Япрынцев И.М. Система гражданской правотворческой инициативы
в Российской Федерации // Российское право онлайн. 2017. № 2. С. 45-52 (0,61
п.л).
Общий объем опубликованных работ диссертанта составляет 5,65 п.л.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа