close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000100189

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
ВИННИЦКИЙ
Андрей Владимирович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Специальность: 12.00.14 - административное право;
финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Екатеринбург - 2005
Работа выполнена на кафедре административного права Уральской
государственной юридической академии.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент
Сергей Дмитриевич Хазанов
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Константин Степанович Бельский
кандидат юридических ьа'ук
Эльвира Влад/!МИровн8 Г.>л .пи:-';
Ведущая организация:
Санкт-Петербургский государственный
университет
Защита состоится <к/Р tiCjcJl£4pJf 2005 года в
час, на заседании диссер­
тационного совета Д 212. 282. 02 в Уральской государственной юридической
академии (620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государствен­
ной юридической академии.
Автореферат разослан « - ^ е^^^-^1е^^2005тоаг.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
С Ю . Головина
^^^р^-у
О Б Щ А Я ХАРАКТЕРИСТИКА Р А Б О Т Ы
Актуальность работы. Любое государство нуждается в экономических
ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно
существует Исторический опыт демонстрирует, что роль государства в об­
щественно-политической системе может быть совершенно различной: начи­
ная от тотального руководства всеми социально-экономическими процесса­
ми (так называемая командно-административная система) и заканчивая ми­
нимальным вмешательством в общественные дела (концепция «государства
- ночного сторожа»). Однако публичная собственность является непремен­
ным спутником любой государственности, а ее масштаб, в целом, отражает
объем и характер возложенных на государство функций и задач.
Наличие
государственного
имущества
с
необходимостью
требует
управления им; при этом управление данным имуществом превращается в
самостоятельное направление публичной деятельности, которое традици­
онно обеспечивается органами исполнительной власти. Статья 114 Консти­
туции РФ прямо закрепила управление федеральной собственностью среди
полномочий высшего исполнительного
органа государственной власти.
Управление региональным имуществом, как правило, относится к сфере
компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Данные об­
стоятельства обусловливают определяющее значение именно отрасли ад­
министративного права в регулировании соответствующих отношений
Анализ действующего законодательства и практики его применения
свидетельствуют о развитии в рамках системы административного права
института управления государственной собственностью. В связи с этим при­
обретают особую актуальность вопросы точного выявления предмета дан­
ного института, его структуры, источников, взаимодействия норм этого ин­
ститута с нормативными предписаниями других институтов административ­
ного права, а также с нормами других отраслей, прежде всего, - конституци­
онного и гражданского права. Современные реалии требуют формирования
эффективных административно-правовых механизмов осуществления права
государственной собственности, обеспечивающих решение трех основных
проблем: (1) установление системы субъектов управления государственным
имуществом и наделение их необходимой компетенцией (полномочиями);
(2) четкая регламентация процедурно-процессуальной формы (порядка) и
юридических инструментов реализации правомочий собственника субъек­
тами, управляющими государственным имуществом; (3) эффективное и га­
рантированное решение публичных задач и обеспечение публичных интере­
сов при осуществлении права публичное f(|gCTnAilH>OHA,>ibHAfl i
БИБЛИОТЕКА
СЯе
09
"S^fi
]
к сожалению, современная отечественная юридическая наука пока еще
не предложила необходимых и достаточных правовых средств для решения
трех вышеобозначенных проблем, и на законодательном уровне до настоя­
щего времени не сложилось целостной концепции публично-правового регу­
лирования сферы управления государственным имуществом.
Кроме того, необходимо теоретическое осмысление конкретных меха­
низмов функционирования государственной собственности в современных
социально-экономических условиях, а также совершенствование действую­
щего законодательства в связи с проведением в России административной
реформы. Как известно. Указ Президента Р Ф «О системе и структуре феде­
ральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314' опреде­
лил управление государственным имуществом в качестве одной из основ­
ных функций федеральных органов исполнительной власти. Данная функ­
ция трактуется как осуществление полномочий собственника в отношении
федерального имущества,
дарственным
приятиям
унитарным
в том числе переданного федеральным госу­
предприятиям,
и государственным
ральному агентству,
собственности
федеральным казенным пред­
учреждениям, подведомственным
феде­
а также управление находящимися в федеральной
акциями открытых
акционерных обществ. Для осуществ­
ления этой функции, наряду с функцией по оказанию государственных услуг,
предусмотрена специальная разновидность федеральных органов исполни­
тельной власти - федеральные агентства.
В том же направлении осуще­
ствляется административная реформа и на уровне субъектов РФ.
Думается, это лишь начало длинного пути совершенствования управле­
ния государственным имуществом, предполагающего в будущем процессуа-
лизацию данной деятельности и унификацию правовых форм ее осуществле­
ния, что требует принятия целого пакета законодательных актов. В итоге,
управление государственной собственностью должно окончательно офор­
миться в качестве важной функции органов исполнительной власти, которая,
хотя и обладает самостоятельностью, однако не может быть исключена из
общего публично-правового режима функционирования
власти.
исполнительной
Основной целью диссертационной работы является комплексное тео­
ретическое осмысление проблем управления государственной собственно­
стью на основе достижений административно-правовой науки и теории ад­
министративно-процессуальной деятельности. Реализация целей диссерта­
ционной работы предполагает также подготовку отдельных предложений по
' СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 845.
совершенствованию действующего законодательства об управлении госу­
дарственным имуществом.
Степень научной разработанности темы. Среди монофафических
работ советского периода особо выделяется коллективное исследование,
специально посвященное анализируемой теме, проведенное Ю.М. Козло­
вым, В.А. Юсуповым, В Д. Резвых, Н.И, Побежимовой^ За последние годы
отдельные вопросы административно-правового регулирования в сфере
управления государственной собственностью рассматривались в диссерта­
ционных исследованиях А.В. Дягилева, А.С. Матненко, в статьях Б.Б Хан-
гельдыева и ряда других авторов. Проблемы управления муниципальной
собственностью освещались в диссертациях Т П. Георгиевой, А.А. Шишкина,
а конституционные основы управления государственной и муниципальной
собственностью - в работах В.Я. Мустафина, А.А Лепехина и некоторых
других ученых. Существенный вклад в разработку рассматриваемой темы
был внесен Э.В. Талапиной, монографическая работа которой носит межот­
раслевой характере.
Тем не менее, можно утверждать, что целостная административно-
правовая концепция управления публичным имуществом пока еще не
сформировалась В настоящей диссертации впервые комплексно исследу­
ется управление государственной собственностью с точки зрения формиро­
вания соответствующего самостоятельного административно-правового ин­
ститута и специфической административно-процессуальной деятельности.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых в области ад­
министративного права, процесса и науки социального управления (А.П Але­
хин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И Л. Бачило, К.С Вельский, И.И. Веремеенко, В М. Горшенев, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коре­
нев, Б.П. Курашвили, Б М Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздра-
чев, Г.И. Петров, В Н Петухов, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, А Рождественский,
Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студе-
никин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева,
В А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская), а также в области теории госу­
дарства и права (С.С. Алексеев, В К Бабаев, М.И. Байтин, Г. Еллинек, Ф.Ф. Кокошин, В.В. Лазарев, А В. Малько, Н.И. Матузов, А В Мицкевич, С.А. Муром­
цев, А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, Р О. Халфина, Л.С. Явич).
При проведении исследования были использованы концепции, подходы
и выводы, содержащиеся в работах по фажданскому праву, конституцион' Государственное управление социалистической общенародной собственностью (ад­
министративно-правовой аспект проблемы) / Под ред Ю.М Козлова. М , 1983.
^ Талапина Э.В. Управление государственной собственностью М., 2002.
ному праву и междисциплинарных работах, посвященных общим вопросам
публичной собственности и участию государства в имущественных отноше­
ниях (М.М. Агарков, В.К. Андреев, О.Г. Барткова, B.C. Белых, М.И. Брагин­
ский, Э.Х. Браева, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, В.Г. Голуб­
цов, Л.И. Дембо, В.А. Дозорцев, Н.Л. Дювернуа, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова.
С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, А.В. Карасе, С М . Корнеев, К.П. Кряжевских,
В.Д. Мазаев, Д.В. Петров, Э.Г. Полонский, Д.В. Пятков, А.А. Собчак, Е.А. Су­
ханов, Ю К. Толстой, А.К Юрченко, В.Ф. Яковлев, B.C. Якушев), а также в
работах хозяйственно-правовой направленности (З.М. Заменгоф, В.К. Маму­
тов, В.В. Лаптев).
Методология и методы исследования. Методологической основой
диссертационного исследования является система философских знаний,
формулирующих основные требования к научным теориям, к определению
сущности исследуемых явлений общественной жизни. Диссертант стремился
использовать весь комплекс методов научного познания и опирался на фун­
даментальные положения теории систем, социального управления, общей
теории государства и права. При решении поставленных задач были исполь­
зованы формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод
системно-структурного анализа. При изучении тенденций развития учения об
управлении государственной собственностью и его законодательном закреп­
лении применялся историко-правовой метод. Автором исследована право­
творческая деятельность (на примере Государственной Думы РФ), практика
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов РФ по
спорам в сфере управления государственной собственностью.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются
общественные отношения и механизм правового регулирования в сфере
управления государственной собственностью. Предметом исследования вы­
ступают системообразующие признаки административно-правового институ­
та управления государственной собственностью, нормативные правовые ак­
ты, регламентирующие управление государственным имуществом, судебноарбитражная практика в данной сфере, а также правовой статус субъектов
управления и процесс управления государственной собственностью.
Научная новизна диссертационного исследования. На защиту вы­
носятся следующие основные положения, в которых нашла отражение но­
визна исследования:
1. Управление государственной собственностью является самостоя­
тельным
административно-правовым
институтом,
системообразующими
признаками которого выступают функции и предмет правового регулирова­
ния.
Содержательной (внешней) функцией правового института является
осуществление права государственной собственности в публичных интере­
сах - материальное обеспечение «неденежным» государственным имуще­
ством публичных задач, функций и полномочий Российской Федерации и
субъектов РФ. Предмет правового института составляют обусловленные его
функцией общественные отношения по осуществлению и обеспечению осу­
ществления права государственной собственности в публичных интересах,
складывающиеся в сфере реализации исполнительной власти, подчиненные
административно-правовому режиму регулирования и имеющие организа­
ционно-имущественный характер.
2. Публично-правовое
регулирование
соответствующих
отношений
обусловлено природой государственной собственности и ее целевым назна­
чением, в связи с чем Российская Федерации и субъекты Р Ф должны сохра­
нять в собственности и управлять только тем имуществом, которое необхо­
димо для реализации публичных функций по предметам ведения феде­
рального и регионального значения.
3. Управление государственной собственностью как административно-
правовой институт представляет собой относительно обособленную в рам­
ках административного права совокупность правовых норм, которые диф­
ференцированы и объединены в следующие ассоциации, приобретающие
признаки субинститов: (1) основы управления государственной собствен­
ностью; (2) планирование управления государственной собственностью;
(3) процедуры непосредственной реализации правомочий собственника го­
сударственного имущества; (4) учет и контроль за использованием государ­
ственного имущества.
4. Административно-правовой институт управления государственной
собственностью входит в комплексный институт права государственной соб­
ственности, в пределах которого административно-правовые нормы активно
взаимодействуют
с
конституционными,
фажданскими,
финансово-
правовыми нормами, а также нормами иной отраслевой принадлежности.
5. Правовой институт управления государственной собственностью в
рамках системы административного права относится к особенной части.
Вместе с тем, рассматриваемый институт обладает определенной специфи­
кой: многие его нормы взаимодействуют с большинством других институтов
особенной части административного права (управление в сфере образова­
ния, здравоохранения, науки, культуры, внутренних дел и т.д ), проникают в
другие институты особенной части ввиду того, что государственная собст­
венность выступает материальной и экономической основой выполнения
публичных функций государства и его органов Следовательно, управление
государственной собственностью всегда сопутствует и является составной
частью управления в других сферах.
6. Субъектами управления государственной собственностью, по обще­
му правилу, являются государственные органы исполнительной власти.
Управление государственным имуществом составляет одну из основных
функций органов государственной администрации и предполагает закрепле­
ние в составе их компетенции конкретных материальных и процессуальных
полномочий (прав и обязанностей), необходимых для осуществления права
государственной собственности в публичных интересах.
Следует исключить, как не соответствующую принципу разделения
властей, возможность непосредственной реализации правомочий собствен­
ника представительными (законодательными) органами, поскольку такие
действия являются правоприменительными и составляют прерогативу ис­
полнительной власти. Напротив, издание плановых актов об управлении го­
сударственной собственностью целесообразно возложить на представи­
тельные органы власти.
7. Управление государственной собственностью как административно-
процессуальная (правоприменительная) деятельность представляет собой
осуществление в установленном порядке компетентными органами государст­
венной администрации правомочий собственника в отношении государствен­
ного имущества в публичных интересах путем издания актов планирования и
административных актов индивидуального характера. В тех случаях, когда
Российская Федерация или субъекты Р Ф являются собственниками имущества
организаций (государственных унитарных предприятий и учреждений) либо
участниками организаций (хозяйственных обществ и товариществ и некоторых
других), управление государственной собственностью охватывает управление
не только имуществом (вещами), но и указанными выше юридическими лица­
ми как коллективными субъектами административного права.
В работе обосновывается перспектива формирования единого процес­
са управления государственной собственностью в целях материального
(имущественного) обеспечения публичных функций государства. Данный
процесс, который по своему охвату выходит за рамки осуществления права
государственной собственности, должен состоять из следующих основных
стадий: (1) прогнозирование социально-экономического развития Россий­
ской Федерации и субъектов РФ, выявление и закрепление публичных
функций (интересов), которые должны быть обеспечены «неденежным» го­
сударственным имуществом; (2) планирование управления едиными фон­
дами федерального и регионального имущества на определенный период
времени; (3) непосредственное осуществление правомочий собственника
путем издания индивидуальных административных актов и их исполнения;
(4) контроль за управлением и осуществлением правомочий собственника в
публичных интересах.
8. Индивидуальный административный акт служит важнейшим средст­
вом (инструментом) осуществления правомочий собственника и выступает:
(1) либо достаточным юридическим фактом, влекущим имущественные по­
следствия, (2) либо необходимым элементом сложного юридического соста­
ва, наряду с гражданско-правовой сделкой. Издание индивидуального адми­
нистративного акта происходит в рамках общего публично-правового режи­
ма функционирования исполнительной власти и является реализацией ор­
ганами государственной администрации возложенной на них функции по
управлению государственным имуществом.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Полученные в результате проведенного исследования данные могут быть
использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсу
«Административное право», специальным курсам в системе высших и сред­
них специальных юридических учебных заведений, а также при подготовке
научно-практического комментария к законодательству об управлении госу­
дарственной собственностью Сформулированные в процессе исследования
предложения по совершенствованию законодательства могут быть исполь­
зованы при подготовке изменений и дополнений в действующие норматив­
ные правовые акты, разработке новых законов и иных нормативных право­
вых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъек­
тов Р Ф по вопросам управления государственным имуществом.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного
права Уральской государственной юридической академии (УрГЮА). Основ­
ные положения работы внедрены в учебный процесс в рамках лекционного
курса «Административно-правовые основы управления публичной собст­
венностью» финансово-правовой специализации Института права и пред­
принимательства УрГЮА. Результаты диссертационного исследования были
также использованы при разработке Закона Свердловской области «Об ад­
министративных правонарушениях на территории Свердловской области»
от 14.06.2005 г. № 52-03. Научные положения, содержащиеся в диссерта­
ции, обсуждались при участии автора в работе научно-практических конфе­
ренций и нашли отражение в публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, под­
разделенных на семь параграфов, и библиофафии. Структура работы обу­
словлена целью исследования.
СОДЕРЖАНИЕ Р А Б О Т Ы
Во введении обосновывается актуальность темы, устанавливается
степень ее научной разработанности, раскрываются методологические и
теоретические основы, предмет и цели исследования, формулируются по­
ложения, выносимые на защиту, определяется научная и практическая зна­
чимость работы.
В первой главе - «Управление государственной собственностью
как административно-правовой институт» - исследуются основопола­
гающие понятия данного института, его функции, предмет, место в системе
права, источники.
Первый параграф (§ 1. Понятие, функции и предмет администра­
тивно-правового института управления государственной собственно­
стью) посвящен системообразующим факторам правового института, в ка­
честве которых выступают функции и предмет правового регулирования. На
основе общепринятого деления функций права на внешние (функции госу­
дарства) и внутрюнние (специально-юридические) обосновывается, что со­
держательной (внешней) функцией правового института является осуще­
ствление права государственной собственности в публичных интересах материальное обеспечение «неденежным» государственным имуществом
публичных задач, функций и полномочий Российской Федерации и субъек­
тов Р Ф по предметам федерального и регионального ведения. Содержа­
тельная (внешняя) функция концентрированно выражает сущность и пред­
назначение правового института, его основную идею. Претворение в жизнь
данной функции требует дальнейшего нормативного развития принципа со­
ответствия состава государственного имущества публичным задачам и пол­
номочиям Российской Федерации и субъектов РФ. В качестве внутренней
(специально-юридической) функции правового института выступает регу-
лятивно-динамическая функция, которая в ряде случаев сочетается с регулятивно-статической и охранительной функциями. Делается вывод о том,
что содержательная функция определяет предмет правового института
управления государственной собственностью (круг общественных отноше­
ний), характер и содержание регламентируемой деятельности органов ис­
полнительной власти, а особое соотношение
специально-юридических
функций - структуру правового института, способы правового регулирования
и наполнение института нормами различных видов.
Детальное исследование отношений, составляющих предмет правового
института, позволяет выявить их три основных признака. Во-первых, содер­
жанием этих отношений выступает осуществление либо обеспечение осуще10
ствпения права государственной собственности в публичных интересах. От­
ношения по осуществлению права государственной собственности в публич­
ных интересах (собственно, управление) являются ядром правового института,
выражают типизированное общественное отношение. Рассматриваемые от­
ношения по своему объекту носят имущественный характер, влекут фаждан-
ско-правовые последствия. В работе также обосновывается, что данные отно­
шения являются административно-правовыми, поскольку основным средством
(инструментом) осуществления права государственной собственности высту­
пает не сделка, а административный правоприменительный акт
В предмет анализируемого правового института, кроме того, включают­
ся связанные с основным производные отношения, которые обеспечивают
осуществление права государственной собственности в публичных интере­
сах (обеспечивающие управление), - отношения по учету и контролю за ис­
пользованием государственного имущества. Хотя такие отношения обу­
словлены принадлежностью имущества государству, однако здесь не проис­
ходит непосредственной реализации правомочий со6ственника\ Тем не ме­
нее, учетные и контрольные отношения неразрывно связаны с основными
отношениями, выполняют вспомогательную функцию и не могут существо­
вать отдельно, в связи с чем включаются в предмет правового института.
Во-вторых, рассматриваемые отношения складываются в сфере реа­
лизации исполнительной власти. Несмотря на то, что необходимость управ­
ления государственным имуществом вьи^екает из наличия права собствен­
ности, государство при осуществлении своего права выступает не только как
собственник, но и как политико-властный субъект. Подобное сочетание при­
водит к тому, что осуществление права собственности обеспечивается ис­
полнительной государственной властью. При этом деятельность органов
публичного образования, направленная на осуществление права государст­
венной собственности, по своему характеру, как правило, является админи­
стративно-правовой Из данного признака отношений, входящих в предмет
правового института, вытекает ряд положений: (1) обязательный участник
отношений управления государственной собственностью - уполномоченный
орган государственной администрации (далее - административный орган),
который реализует собственную правосубъектность (компетенцию) путем
принятия административных актов; (2) управление государственной собст­
венностью, попадая в сферу исполнительной власти, приобретает право' Наша позиция по данному вопросу расходится с точкой зрения тех ученых (С М Корнеев, Ю М. Козлов, И.В. Ершова и некоторые др.), по мнению которых осуществление
учета и контроля за целевым использованием государственного имущества представ­
ляет собой реализацию правомочия владения.
И
применительный характер и облекается в
процедурно-процессуальную
форму; (3) несмотря на существенное влияние на рассматриваемые отно­
шения конституционно-правовых и фажданско-правовых норм, управление
государственным имуществом регулируется общеотраслевым методом и
подчинено общеотраслевому режиму административного права.
В-третьих, с учетом различных научных взглядов на возможность суще­
ствования имущественных отношений, регулируемых административным пра­
вом (М.М. Агарков, С.С. Алексеев, С И . Аскназий, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь,
Д.И. Генкин, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлов, А.К. Юрченко и др.), а также разных
подходов к определению объекта правоотношения (монистическая и плюрали­
стическая концепции) делается вывод о том, что отношения в сфере управле­
ния государственной собственностью являются имущественными по матери­
альному объекту (управление имуществом, «вещами») и организационными по
содержанию, т.е. имеют организационно-имущественный характер. Органи­
зационный элемент состоит в том, что отношения складываются в процедурнопроцессуальной форме по поводу совершения тех или иных действий в рамках
административных производств и процедур. Однако результатом таких дейст­
вий выступает правоприменительный акт, который влечет имущественные по­
следствия в отношении конкретного объекта государственной собственности.
На основе выявленных признаков и сделанных выводов предмет пра­
вового института управления государственной собственностью опре­
деляется как общественные отношения по осуществлению и обеспече­
нию осуществления права государственной собственности в публич­
ных интересах, складывающиеся в сфере реализации исполнительной
власти, подчиненньге административно-правовому режиму регулиро­
вания и имеющие организационно-имущественный характер.
Состав предмета правового института характеризуется наличием двух
самостоятельных уровней отношений (управление собственностью Россий­
ской Федерации и субъектов РФ), каждый из которых включает: а) отношения
по подготовке, принятию и утверждению отчетов об исполнении программ
управления государственным имуществом. В рамках этих отношений осуще­
ствляется управление государственным имуществом на «макроуровне» применительно к фондам государственного имущества в целом путем приня­
тия специфических актов планирования; б) отношения по непосредственной
реализации правомочий собственника (принятию индивидуальных админист­
ративных актов), в рамках которых осуществляется право государственной
собственности в отношении конкретных имущественных объектов. Такие от­
ношения составляют ядро
правового института, носят
имущественно-
организационный характер и направлены на возникновение непосредствен12
ных имущественных последствий; в) производные, вспомогательные отноше­
ния (по учету и контролю за использованием государственного имущества),
обеспечивающие осуществление права собственности в публичных интере­
сах. Учетные и контрольные отношения практически лишены имущественного
оттенка и носят организационный характер, их всегда можно отделить от от­
ношений, направленных на конкретный имущественный результат.
В диссертации исследуется дифференциация отношений, составляющих
предмет института, по иным важным фитериям, в частности по разновидно­
сти имущества, т.е. объекту управления: (1) управление недвижимым имуще­
ством; (2) управление государственными предприятиями; (3) управление го­
сударственными учреждениями; (4) управление находящимися в государст­
венной собственности акциями (долями) в хозяйственных обществах и това­
риществах; (5) управление земельными ресурсами; (6) управление недрами,
лесами, водными объектами; (7) управление некоторыми другими специфи­
ческими объектами, находящимися в государственной собственности
Во втором параграфе (§ 2. Административно-правовой институт
управления государственной собственностью в системе права) иссле­
дуются взаимосвязи института по двум направлениям: во-первых, с другими
отраслями российского права и составляющими их институтами (межотрас­
левое взаимодействие) и, во-вторых, с внутриотраслевыми образованиями
в системе административного права (внутриотраслевое взаимодействие).
Аргументируется, что взаимодействие исследуемого правового инсти­
тута с другими отраслями осуществляется в рамках комплексного правового
образования: административно-правовой институт управления государст­
венной собственностью (отраслевой институт) входит в более крупный ком­
плексный институт права государственной собственности (межотраслевой
институт), где административно-правовые нормы активно взаимодействуют
с конституционными, гражданскими, финансово-правовыми нормами, а так­
же нормами иной отраслевой принадлежности. В диссертации детально ис­
следуется механизм такого взаимодействия.
Конституционно-правовые нормы носят (должны носить) в основном
общезакрепительный, учредительный характер, отражают публичные инте­
ресы и конституционные ценности в обобщенном виде, намечают, но не пре­
дусматривают действенного механизма их обеспечения и достижения. В рам­
ках административного права на основе и во исполнение конституционных
норм конкретизируются публичные интересы, устанавливаются детальные
процедуры реализации полномочий собственника, определяется круг субъек­
тов управления государственным имуществом и т п Вместе с тем, обращает­
ся внимание на «выхолощенность» конституционно-правовых основ государ13
ственной (прежде всего федеральной) собственности, что лишает админист­
ративно-правовое управление публичным имуществом необходимых ориен­
тиров, превращает деятельность административных органов в чрезмерно
дискреционную как с точки зрения содержания, так и формы (процедуры).
Гражданско-правовые нормы охватывают ту часть правового регулиро­
вания отношений публичной собственности, которая входит в сферу граждан­
ского оборота, в связи с чем государство-собственник выступает как имущест­
венно обособленный субъект, «непроницаемый» для фажданского законода­
тельства, которое не в силах детально урегулировать процессы, проистекаю­
щие внутри самого государства по формированию волеизъявления, направ­
ленного на осуществление права собственности тем или иным образом, а так­
же по реализации такого волеизъявления вне рамок гражданского оборота
Между тем, такие процессы базируются на нормативно установленных осно­
ваниях, целях и процедурах волеизъявления и реализации правомочий собст­
венника, что и представляет собой административно-правовое управление го­
сударственным имуществом. Дцминистративные органы, управляя государст­
венным имуществом, всегда действуют в пределах правомочий собственника,
установленных фажданским законодательством; их компетенция в отношении
государственной собственности вторична от прав государства-собственника,
ограничена ими. Законность административного акта по осуществлению права
государственной собственности всегда может быть проверена не только с точ­
ки зрения компетенции, процедуры и основания его принятия (т.е. на соответ­
ствие административно-правовым нормам), но и с точки зрения полномочий
собственника, поскольку при издании административных актов реализуются
правомочия государства-собственника
(т.е. на соответствие фажданско-
правовым нормам). Таким образом, административно-правовые нормы управ­
ления государственной собственностью «подстраиваются» под гражданскоправовые нормы института собственности, чем обеспечивается преемствен­
ность правового регулирования При издании административных актов такая
преемственность обеспечивается ст. 8 Гражданского кодекса РФ, в соответст­
вии с которой фажданские права и обязанности могут возникать из актов орга­
нов государственной власти.
Финансово-правовые нормы регламентируют общественные отно­
шения, возникающие в процессе образования, распределения и использо­
вания денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, необходимых
для реализации его задач\ В связи с этим разграничение с исследуемым
административно-правовым институтом должно быть произведено по мате' Встречается точка зрения, что данные отношения регламентируются, прежде всего,
бюджетным правом, обладающим признаками самостоятельной отрасли права
14
риальному объекту регулируемых отношений (государственные финансы и
все иное «неденежное» государственное имущество) Вместе с тем, приво­
дится исторический экскурс соотношения финансового и административного
права в данной сфере и отмечается, что в «досоветский» период финансо­
вое право охватывало управление всем «публичным хозяйством».
Вопрос о взаимодействии административно-npaBOBbfx норм с нормами
земельного и экологического (природоресурсного) права относится к
числу дискуссионных. Аргументируется включение в предмет исследуемого
правового института отношений по управлению природными ресурсами,
находящимися в государственной собственности, с учетом следующего
Во-первых, объективно сложилось единство правового регулирования
управления всеми видами государственной собственности на основе адми­
нистративного права, выполняющего функцию «профилирующей», базовой
отрасли. Управление государственным имуществом выступает универсаль­
ной публично-правовой формой осуществления правомочий собственника, в
равной степени охватывающей владение, пользование и распоряжение
землей и другими природными ресурсами. Во-вторых, в земельном и эко­
логическом (природоресурсном) праве обеспечиваются дифференциация и
специализация
правового
регулирования
в рамках общего
публично-
правового (административно-правового) режима. Отмечается, что подобная
специализация не может нарушать единство управления всеми видами го­
сударственного имущества, которое должно обеспечиваться не только на
доктринальном уровне, но и путем принятия законодательного акта общего
характера об управлении государственной собственностью. На основе из­
ложенного подхода предлагается решать вопрос о взаимодействии адми­
нистративного права с жилищным правом и иными комплексными правовы­
ми образованиями, регламентирующими осуществление права государст­
венной собственности в отношении специфических видов имущества.
Обосновывается вывод о том, что специфика объекта управления, а
следовательно, и деятельности административных органов в соответст­
вующей сфере обуславливает самостоятельность и обособленность ин­
ститута управления государственной собственностью в рамках осо­
бенной части. При этом его взаимодействие и соотношение с другими эле­
ментами особенной части весьма специфично: поскольку государственная
собственность вьютупает материальной, экономической основой существо­
вания публичной власти и выполнения государством (исполнительной вла­
стью) своих функций и задач, управление государственным имуществом об­
наруживается во всех сферах управления - в промышленности, сельском
хозяйстве, здравоохранении, образовании, науке, культуре, социальной за15
щите, обороне, безопасности и т д , где сохранилась и функционирует госу­
дарственная собственность (государственный сектор). Таким образом ад­
министративно-правовые нормы, составляющие рассматриваемый прав-^вой
институт и объединенные его функцией и предметом регулирования, актив­
но взаимодействуют и проникают в большинство других традиционных эле­
ментов особенной части административного права Однако это не означает,
что управление государственной собственностью целиком «растворяется»
среди других институтов особенной части. Значительное количество норм,
составляющих правовой институт, носит общий хараюгер и распространяет­
ся на управление любым государственным имуществом
В третьем параграфе (§ 3, Структура административно-правового
института управления государственной собственностью) формулируется
определение структуры данного института, под которой понимаются взаимо­
связанные ассоциации правовых норм, выполняющие специфические функ­
ции и характеризующиеся наличием собственного предмета регулирования в
рамках общего предмета правового института Отмечается, что ассоциации
правовых норм приобретают черты субинститутов. С учетом этого выделяют­
ся и подробно исследуются четыре элемента правового института.
Основы управления государственной собственностью выступают
фундаментом всего правового института. К ним относятся следующие нор­
мы: Во-первых, это нормы, содержащие цели существования государст­
венной собственности и направления ее использования - публичные
функции, которые должны быть обеспечены государственным имущест­
вом, где наиболее ярко проявляется конституционно-правовое рег/лирование. Во-вторых, это нормы, которые: (1) ограничивают дозволенное по­
ведение собственника строго установленными основаниями, вариантами и
целями реализации правомочий; (2) предписывают конкретный способ осу­
ществления права собственности при наличии определенных юридических
фактов; (3) запрещают реализацию правомочий собственника каким-либо
образом. Здесь ощущается тесное взаимодействие с гражданско-правовыми
нормами, имеющими исходное значение. В-третьих, это нормы, опреде­
ляющие круг субъектов управленческих отношений и юридических средств
(инструментов) реализации правомочий собственника. Рассматриваемый
субинститут демонстрирует ключевое отличие публичной формы собствен­
ности от частной. Частный собственник реализует правомочия по своему
усмотрению (ст.ст. 9, 209 Гражданского кодекса РФ). Приведенные вь1Шв
нормы наполняют потенциальную свободу публичного собственника кон­
кретным содержанием, в результате чего создается особый публично-
правовой режим осуществления права государственной собственности
16
Субинститут планирования управления государственной собст­
венностью объединяет правовые нормы, регламентирующие специфиче­
ские отношения - планирование управления государственным имуществом,
которое определяет конкретные направления использования государствен­
ной собственности, устанавливает определеинь!Й комплекс действий и (или)
показателей а OTHoujeHun использования государственного имущества, вы­
полнение, соблюдение или достижение которых является обязательным
(для те< субъектов, на которых распространяется плановый акт) в рамках
опред'зленного периода времени. Данный субинститут находится в стадии
гЬормировоиия и опосредует управление государственным имуществом на
«макроурочне» (применительно к фондам государственного
имущества
Российской Федерации, субъектов Р Ф в целом) путем конкретизации и, в не­
которой степени, индивидуализации публичных интересов при использова­
нии государственной собственности в разрезе планируемого периода. Фор­
мирующийся субииститут объединяет две группы норм: во-первых, нормы,
регламенг1'|рующие подготовку, принятие и исполнение профамм управле­
ния государственным имуществом, и, во-вторых, непосредственно про­
граммы (планы) управления государственным имуществом в той части, в ко­
торой они содержат нормативные предписания. К первой группе относятся:
(1)
нормы,
содержащиеся
в
актах,
регпаментирующих
социально-
экоиомическоо планирование (в части планирования управления государст­
венной собственностью); (2) нормы, регулирующие планирование развития
государственного сектора экономики\ в т.ч. а) планирование финансово-
хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий,
б) планирование приватизации (продажи) государственного или муниципзпьного имущества и приобретения имущества в государственную или мунициппльную собственность, в) планирочание предоставления государст­
венных услуг бюджетными учреждениями; (3) нормы, регламентирующие
<'общее» планирование управления государственным имуществом'.
Перечень У0Jяйгтnyющиx губьектов государственного сектора экономики определен
в Постаноеленси Правительстза РФ «О прогнозе развития государственного сектора
экономики Российской Федерации» от 04.01 1999 г. № 1 (СЗ РФ. 1999 № 2 Ст 304)
^ Следуе' консытировать, что на федеральном уровне, в отличим от отдельных субъ­
ектов РФ, в настоящее время не существует актов, которые бы регулировали подго­
товку, принятие и исполнение профамм управления государственным имуществом
общего, всеобъемлющего характера, несмотря на очевидную потребность в подобной
регламентации Принятие соответствующего нормативного акта было предусмотрено
еще Планом действий Правительства РФ по реализации в 2004 году положений Про­
граммы с оциа)'ьчс-Экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003
- 2005 годы), утв Распоряжением Правительства РФ от 03.01.2004 г № 1-р (СЗ РФ
2004. № 2. Ст. 147).
17
Субинститут процедур непосредственной реализации правомочий
собственника государственного имущества относится к сфере так назы­
ваемого административно-процессуального права и объединяет процедур­
ные нормы, которые устанавливают процедурно-процессуальную форму
(порядок) правоприменительной деятельности по изданию индивидуальных
административных актов в сфере управления государственной собственно­
стью - правоприменительных актов по непосредственной реализации пра­
вомочий собственника на основе нормативных актов и актов планирова­
ния. Формулируются следующие основные положения, характеризующие
рассматриваемый субинститут в качестве элемента правового института:
(1) административно-процедурные нормы «обслуживают»
материальные
нормы в сфере управления государственной собственностью Предметом
рассматриваемых норм являются организационные отношения, склады­
вающиеся между административным органом и другими субъектами по по­
воду реализации полномочий собственника (принятия административного
акта) Материальные (имущественные) отношения и процессуальные (орга­
низационные) отношения совмещаются именно в административном акте,
который принимается в соответствии с материальными нормами, но в по­
рядке, предусмотренном процессуальными нормами; (2) нормы, регламен­
тирующие процедуры непосредственной реализации правомочий собствен­
ника государственного имущества, опосредуют «позитивную», оперативнораспорядительную деятельность административных органов; (3) исследуе­
мые административно-процессуальные нормы требуют систематизации в
рамках правового института управления государственной собственностью,
что предполагает их дифференциацию в рамках общего публично-правового
режима.
Субииститут учета и контроля за использованием государственно­
го имущества объединяет нормы, которые регламентируют отношения,
обеспечивающие осуществление
права собственности
в публичных ин­
тересах - учетные и контрольные отношения. Материально-правовой осно­
вой вьютупают нормы, содержащие предписания о необходимости учета го­
сударственного имущества (отдельных его видов), а также необходимости и
возможности осуществления контроля за его использованием. Однако наи­
более существенный блок составляют нормы, регламентирующие проце­
дурную форму учета и контроля. В работе обосновывается необходимость
выделения данного субинститута ввиду достаточной специфики норм и
предмета регулирования, а также с учетом того, что в рамках компетенции
органов исполнительной власти функция по осуществлению полномочий
собственника в отношении государственного имущества отделяется от
]g
функций по его учету и контролю за использованием\ Проводится деталь­
ный анализ норм, регламентирующих общий и специализированный учет го­
сударственного имущества. Административно-правовой контроль за исполь­
зованием государственного имущества разграничивается с контролем, на­
ходящимся в сфере действия других отраслей права. В диссертации осуще­
ствляется классификация контрольных норм, обращается внимание на
крайне неудовлетворительное состояние правового регулирования в этой
сфере, в связи с чем намечаются конкретные пути совершенствования дей­
ствующего законодательства.
В
четвертом
параграфе
(§
4.
Источники
правового института управления государственной
административнособственностью)
исследуются те принципиальные положения, которые характеризуют сово­
купность источников правового института как систему. Во-первых, источни­
ки представлены обширным административным, а также специализирован­
ным законодательством «административно-правовой семьи». Во-вторых,
система источников в сфере управления государственной собственностью
состоит из двух подсистем - федеральной и региональной. В работе анали­
зируются проблемы взаимодействия данных подсистем. В-третьих, отмечает­
ся необходимость дальнейшей систематизации источников в сфере управле­
ния государственной собственностью, что требует принятия центрального
законодательного акта общего характера, а также гармоничная (а не выбо­
рочная) специализация правового регулирования в отношении всех специ­
фических видов государственного имущества. В-четвертых, делается вы­
вод о наличии существенных законодательных пробелов и недостаточности
законодательного регулирования. Освещаются все основные законопроек­
ты, которые планировались к принятию, однако в настоящее время отклоне­
ны или находятся без движения Автором обосновывается необходимость
первостепенного принятия следующих конкретных законодательных актов:
а) базового федерального закона комплексного характера «Об управлении
собственностью Российской Федерации, основах управления собственно­
стью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью»;
б) региональных законов об управлении (порядке управления) государст­
венной собственностью соответствующего субъекта РФ - в тех регионах, где
такие нормативные акты еще не приняты либо не соответствуют федераль­
ной модели; в) федерального закона «Об учете государственного и муници­
пального имущества», устанавливающего единую систему учета и ведения
' См п.п. 5 2-5.S Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным
имуществом {далее - Росимущество), утв. Постановлением Правительства РФ от
27 11.2004 г № 691 // СЗ РФ 2004. № 49. Ст. 4897.
19
реестров публичной собственности; г) федерального закона «О государст­
венных и муниципальных учреждениях», регламентирующего правовой ста­
тус и управление данными организациями. В диссертации приводится пози­
ция автора о структуре и содержании указанных выше законодательных ак­
тов.
Вторая глава - «Управление государственной собственностью как
административно-процессуальная деятельность» - посвящена исследо­
ванию динамики соответствующих отношений. Правовой институт демонст­
рируется в действии, управление рассматривается с точки зрения публич­
ной деятельности органов государственной администрации.
В первом парафафе (§ 1. Административно-правовой статус субъ­
ектов управления государственной собственностью) разбирается пра­
вовое положение государственных органов, осуществляющих соответст­
вующую административно-процессуальную деятельность.
На основе достижений административно-правовой науки (Д.Н. Бахрах,
И.Л. Бачило, Д.А. Ковачев, Б М. Лазарев, В.М. Манохин, А В. Мицкевич,
Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др) дается общая ха­
рактеристика субъектов управления государственной собственностью.
Во-первых,
полномочиями
по
управлению
государственной
собст­
венностью наделены органы государственной администрации (органы ис­
полнительной власти). Обращается внимание на ряд исключений из данного
принципа: (1) законодательные органы непосредственно или через специ­
ально образованные органы вправе осуществлять парламентский контроль
за использованием государственного имущества; (2) законодательные орга­
ны вправе осуществлять планирование управления государственным иму­
ществом, поскольку это не предполагает непосредственное осуществление
полномочий собственника и является важнейшим этапом в определении на­
правлений использования публичного имущества; (3) субъектами управле­
ния государственным имуществом могут вьютупать органы (должностные
лица), которые не относятся к исполнительной ветви государственной вла­
сти, однако осуществляют отдельные правоприменительные полномочия в
данной сфере (Президент РФ, а также органы местного самоуправления, ко­
торым делегированы соответствующие государственные полномочия) Сле­
дует исключить, как не соответствующую принципу разделения властей,
возможность
непосредственной
реализации
правомочий
собственника
представительными (законодательными) органами, которые призваны уста­
навливать нормативную основу (порядок) управления.
Во-вторых, права собственника государственного имущества пред­
стают в виде публично-правовых полномочий административных органов и
20
являются частью их компетенции, которая реализуется в рамках общего ре­
жима функционирования исполнительной власти. При «трансформации»
прав публичного собственника в полномочия административных органов
осуществление таких полномочий связывается с целым рядом обязанностей
субъектов управления: (1) либо реализовать правомочия собственника точ­
но определенным образом (например, предоставить земельный участок об­
ратившемуся собственнику объекта недвижимости). В этом случае право как
мера возможного поведения сужается до пределов юридической обязанно­
сти как меры должного поведения; (2) либо реализовать правомочия собст­
венника в определенных пределах (например, учредить государственное
унитарное предприятие и закрепить за ним имущество исключительно в це­
лях, предусмотренных законом) и с соблюдением установленных требова­
ний - в соответствии с планом (программой), целевым назначением и т.п.
Такие полномочия хотя и можно отнести к дискреционным, однако объем
дозволенного поведения заметно ограничивается, и к праву административ­
ного органа присоединяется целый ряд обязанностей. Совокупность полно­
мочий административного органа по реализации правомочий собственника
можно объединить и обобщить в качестве его функции (направления дея­
тельности органа) по управлению государственным имуществом.
В-третьих, компетенция административных органов по управлению го­
сударственной собственностью, наряду с материальными, включает и про­
цедурные полномочия. Процедурные полномочия административных орга­
нов надстраиваются и являются продолжением полномочий материального
характера по реализации прав публичного собственника. Более того, в про­
цессе правоприменительной деятельности такие права и обязанности
(«процессуальная компетенция») выходят на первый план и составляют ос­
новной объем правового статуса органа исполнительной власти как участ­
ника административно-процессуальных отношений.
В диссертации подробно рассматриваются субъекты управления фе­
деральной собственностью: Президент РФ (обладает узким кругом пол­
номочий); Правительство РФ; Росимущество; иные федеральные агентства;
федеральные министерства и службы; исполнительные органы государст­
венной власти субъектов РФ и администрации муниципальных образований
(в случае делегирования им соответствующих полномочий); некоторые иные
субъекты.
С точки зрения конституционной модели, функция по управлению фе­
деральной собственностью закреплена именно за Правительством РФ, ком­
петенция которого носит наиболее универсальный, общий характер. Однако
фактически Правительство Р Ф в значительной степени делегирует свою
21
компетенцию федеральным органам исполнительной власти, в связи с чем в
работе выделяются и исследуются две группы полномочий: (1) права, кото­
рые могут быть делегированы, однако сохранены Правительством за собой;
(2) права, которые не могут быть делегированы.
Федеральные органы исполнительной власти специальной компетен­
ции являются ведущими субъектами управления федеральным имущест­
вом, между ними происходит распределение основного объема полномочий.
Именно поэтому соответствующая функция в результате административной
реформы была специально выделена среди других направлений деятель­
ности данных органов. Более того, для осуществления функции по управле­
нию государственным имуществом, наряду с функцией по оказанию госу­
дарственных услуг, предусмотрена специальная разновидность федераль­
ных органов исполнительной власти - федеральные агентства, которых к
настоящему моменту насчитывается тридцать четыре. Рассматриваемые
полномочия всех федеральных органов исполнительной власти распреде­
ляются между центральным аппаратом и территориальными органами.
Росимущество концентрирует наиболее существенные права и являет­
ся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуще­
ствляющим функции в области приватизации, а также полномочия собст­
венника, в том числе права акционера, в отношении федерального имуще­
ства, за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии
с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы испол­
нительной власти. На основе анализа обширного спектра полномочий Росимущества выделяется три их фуппы; (1) самостоятельное осуществление
основного объема правоприменительной деятельности в установленных
пределах; (2) осуществление правоприменительной деятельности на основе
взаимодействия с другими органами специальной компетенции или разде­
ления с ними полномочий; (3) внутриаппаратная (подготовительная) работа
по обеспечению реализации полномочий собственника, осуществляемых
Правительством РФ.
Иные федеральные агентства являются субъектами управления в оп­
ределенной для соответствующего агентства сфере деятельности, которая
закреплена в каждом из Положений о недавно образованном федеральном
агентстве (в сфере здравоохранения, образования, архивного дела и т.п).
Отмечается, что в положениях применен функциональный способ опреде­
ления компетенции и предметов ведения федеральных агентств, который не
позволяет повсеместно разграничить федеральное имущество по сферам
деятельности, а следовательно, и по конкретным агентствам. Аналогичный
вывод распространяется на федеральные министерства и службы, некото22
рые из которых, несмотря на цели административной реформы, сохранили
полномочия по управлению федеральным имуществом. Надлежащим обра­
зом по признаку «подведомственности» произведено разграничение лишь в
отношении управления федеральными предприятиями и учреждениями, по­
скольку отнесение конкретных предприятий и учреждений к ведению того
или иного агентства (службы, министерства) производится в индивидуаль­
ном порядке Правительством РФ, в результате чего происходит формиро­
вание так называемых «административных ведомств». В работе обосновы­
вается необходимость наполнения Положений о федеральных агентствах
(службах, министерствах) конкретными и исчерпывающими материальными
и процессуальными полномочиями по управлению государственным имуще­
ством, которые в настоящее время надлежащим образом не закреплены.
Российский фонд федерального имущества не является федеральным
органом исполнительной власти и субъектом управления федеральным
имуществом, поскольку не обладает соответствующими властными полно­
мочиями и не осуществляет необходимой правоприменительной деятельно­
сти. На данное учреждение возложено исполнение правоприменительных
актов компетентного
органа по управлению государственным имущест­
вом. Деятельность Фонда обеспечивает непосредственное участие Россий­
ской Федерации в гражданских правоотношениях (гражданском обороте) при
продаже федерального имущества.
Система субъектов управления региональной собственностью уста­
навливается каждым субъектом РФ самостоятельно на основе действующего
законодательства. Вьюший исполнительный орган государственной власти яв­
ляется основным субъектом в этой сфере, именно в его компетенцию входит
управление и распоряжение собственностью субъекта РФ. Данный орган име­
ет аналогичную с Правительством РФ структуру полномочий применительно к
региональному уровню собственности. Несмотря на то, что правами по управ­
лению региональной собственностью должен наделяться именно высший ис­
полнительный орган государственной власти (правительство, администра­
ция и т.д.), в ряде случаев такие права полностью или частично согласно зако­
нам соответствующих субъектов РФ реализует единолично высшее должно­
стное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа го­
сударственной власти) - президент, губернатор, глава администрации и т.д
Подобная ситуация существует в Свердловской и Самарской областях, Алтай­
ском крае, некоторых других регионах и является следствием общей неопре­
деленности в вопросе о соотношении статуса высшего должностного лица и
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Спе­
циально отмечается недопустимость осуществления функции по управлению
23
региональной собственностью законодательными органами отдельных субъ­
ектов (Свердловской, Саратовской, Воронежской, Челябинской областей.
Краснодарского края). Предлагается внести соответствующее уточнение в
п. 1 ст. 26.12 Федерального закона «Об общих принципах организации законо­
дательных (представительных) органов и исполнительных органов государст­
венной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ\
что обеспечит приведение данной нормы в соответствие с подп. «ж» п. 2 ст. 5,
подп. «г» п. 2 ст. 21 указанного выше Закона.
На практике высший исполнительный орган государственной власти (его
руководитель) в той или иной степени делегирует свою компетенцию подчи­
ненным органам исполнительной власти специальной компетенции, что до­
пускается и прямо предусматривается законодательством. Во всех субъектах
РФ в рамках системы органов исполнительной власти по аналогии с Росимуществом образован специально уполномоченный орган по управлению госу­
дарственным имуществом (министерство, комитет, департамент по управле­
нию государственным имуществом и т.д.). Кроме того, в большинстве субъек­
тов РФ создаются специализированные (отраслевые и межотраслевые)
уполномоченные органы по управлению государственной собственностью. Их
компетенция ограничивается, во-первых, функционально - определенной
сферой деятельности (управление природными ресурсами, средствами ре­
гионального бюджета, объектами культурного наследия и т.д.) и, во-вторых,
предметно - определенным объемом полномочий в отношении подведомст­
венного имущества. Пределы таких полномочий и их соотношение с компе­
тенцией основного уполномоченного органа по управлению имуществом, а
также с компетенцией высшего исполнительного органа государственной
власти устанавливаются каждым субъектом Р Ф самостоятельно В диссерта­
ции делается вывод о том, что самостоятельное распределение субъектом
РФ полномочий по управлению государственным имуществом в рамках ис­
полнительной ветви власти относится к вопросам регионального значения и к
исключительному предмету ведения субъекта РФ.
Во втором параграфе (§ 2. Понятие и виды административно-
процессуальной деятельности в сфере управления государственной
собственностью) на основе «широкого» понимания административного про­
цесса (В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, Ю М. Козлов, Б.М. Лазарев
и др.) управление государственной собственностью исследуется с позиции
административно-процессуальной деятельности. Обосновывается, что управ­
ление государственным имуществом отвечает всем признакам такой дея' СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005,
24
тельности, поскольку процедурно-процессуальная форма распространяется
на любые функции органов государственной администрации. Управление го­
сударственной собственностью (в подавляющей своей массе) представляет
собой оперативно-исполнительную форму применения права с помощью ин­
дивидуальных актов. В данном случае имеет место применение диспозиции
нормы, а не ее санкции. Лишь в рамках планирования управления государст­
венным имуществом присутствуют отдельные вкрапления правотворчества;
еще реже на практике реализуется деятельность охранительного характера
(например, изъятие у учреяодения используемого не по назначению имущест­
ва в результате проведенных контрольных мероприятий).
Управление государственной собственностью определяется в качестве
деятельности (системы предписанных и дозволенных в строго ограниченных
рамках действий) уполномоченных административных органов, которая на­
правлена на осуществление в установленной процедурно-процессуальной
форме права государственной собственности в публичных интересах путем
издания актов планирования и административных актов индивидуального ха­
рактера. Из приведенного определения следует принципиальный вывод о
том, что право государственной собственности, в отличие от частной, реали­
зуется в особой форме - в рамках правоприменительной деятельности на
основе норм публичного (административного) законодательства. Материаль­
ные нормы, закрепляющие публичные интересы и цели использования госу­
дарственного имущества, а также нормы, содержащие предписанные спосо­
бы или ограничивающие установленными рамками дозволенные способы
реализации правомочий собственника, носят общий характер и не способны
выступить достаточным инструментом в механизме правового регулирова­
ния. Посредством правоприменения обеспечивается поднормативное регу­
лирование - осуществляется индивидуализация конкретного объекта госу­
дарственной собственности и соответствующего общественно значимого ин­
тереса в использовании государственного имущества.
В работе детально освещаются различные виды административно-
процессуальной деятельности в сфере управления государственной собст­
венностью, исследуется формирование административных
производств
на основе специализации правоприменительной деятельности. Классифи­
кация осуществляется по следующим основаниям: (1) выполняемая частная
функция (планирование управления государственным имуществом^ - пра­
воприменение с элементами правотворчества; правоприменительная дея-
' Следует отметить, что выработка актов планирования не ограничивается админист­
ративно-процессуальной деятельностью, но в ряде случаев включается и в законода­
тельный процесс.
25
тельность по непосредственной реализации полномочий собственника; пра­
воприменительная деятельность по учету и контролю за использованием
государственного имущества; (2) уровень государственной собственности;
(3) объект управления - вид государственного имущества; (4) способ осуще­
ствления права государственной собственности; (5) функциональное назна­
чение государственного имущества и сфера его использования.
Далее в работе изучается управление отдельными видами государст­
венного имущества, которые имеют наиболее серьезную специфику. Обла­
дание правом собственности на такие объекты как имущество государствен­
ных предприятий и учреждений, акции дает государству возможность не
просто реализовать правомочия владения, пользования и распоряжения в
отношении таких объектов, но и осуществлять имущественные, неимущест­
венные и управленческие права, вытекающие из наличия права собственно­
сти. Речь идет о возможности управления указанными юридическими лица­
ми как субъектами права.
На основе этого управление государственными предприятиями и учреж­
дениями исследуется по двум направлениям: (1) управление деятельностью
предприятия или учреждения (как коллективными субъектами администра­
тивно-правовых отношений), которое возможно в силу придания имуществен­
ному комплексу статуса субъекта права и влечет выдвижение на первый план
сущности предприятия или учреждения как подчиненного юридического лица;
(2) управление имуществом предприятия или учреждения. В рамках выде­
ленных направлений управления в работе рассматриваются конкретные
формы управления, предусмотренные действующим законодательством.
Специальное внимание уделяется контрольной и учетной деятельности в
сфере управления государственными предприятиями и учреждениями.
Управление находящимися в государственной собственности акциями ис­
следуется также по двум направлениям: (1) управление собственно акциями реализация правомочий собственника в отношении акций безотносительно к
управлению обществом, его деятельностью; (2) управление (участие в
управлении) акционерным обществом, его деятельностью путем осуществ­
ления прав, удостоверенных акциями, важнейшими формами которого яв­
ляются: а) осуществление прав акционера открытого акционерного общества;
6) представление интересов государства в совете директоров открытого ак­
ционерного общества; в) участие в управлении акционерным обществом по­
средством использования специального права - «золотой акции». Отмечается,
что акционерное общество не находится в административно-правовых отно­
шениях с государственным органом исполнительной власти, осуществляющим
права акционера, в связи с чем разфаничиваются смежные административно26
правовые и акционерные (корпоративные) правоотношения Публичное управ­
ление исчерпывается административно-процессуальной формой волеизъяв­
ления Российской Федерации, субъекта РФ как лица, представленного в орга­
нах управления акционерного общества, где важнейшее значение имеет пись­
менная директива (решения, указания), которая выдается административным
органом назначенному представителю и выражает позицию государства как
лица, представленного в органах управления обществом.
На основе современных научных разработок в области процессуально­
го права в работе обосновываются перспективы формирования целостного
процесса управления государственной собственностью, Реальное управле­
ние государственной собственностью предполагает осуществление различ­
ных юридически значимых действий публичной администрации. Для того,
чтобы юридически объединить все эти многообразные формы публичного
администрирования, мало сказать, что соответствующие властные действия
совершаются по поводу государственного имущества. Это еще не придает
внутреннего единства управлению государственной собственностью, кото­
рое могло бы быть достигнуто путем разработки особого юридического про­
цесса. С этих позиций управление государственной собственностью пред­
стает в виде целостного, внутренне структурированного процесса матери­
ального (имущественного) обеспечения функций государства.
Данный процесс не вписывается в традиционные представления о ви­
дах юридического процесса, он формируется по подобию бюджетного про­
цесса, выходит по своему охвату за рамки осуществления правомочий соб­
ственника, и должен состоять из следующих основных стадий: (1) прогнози­
рование социально-экономического
развития Российской Федерации и
субъектов РФ, выявление и закрепление публичных функций (интересов),
которые должны быть обеспечены «неденежным» государственным имуще­
ством; (2) планирование управления едиными фондами федерального и ре­
гионального имущества на определенный период времени; (3) непосредст­
венное осуществление правомочий собственника путем издания индивиду­
альных административных актов и их исполнения; (4) контроль за управле­
нием и осуществлением правомочий собственника в публичных интересах.
Третий параграф (§ 3. Административно-правовые акты в сфере
управления государственной собственностью: общие черты и класси­
фикация) раскрывает общую характеристику и конкретные разновидности
административных актов в исследуемой сфере,
С одной стороны, административные акты управления государственной
собственностью обладают всеми традиционно вьщеляемыми родовыми
признаками актов государственной администрации, а с другой - обладают
27
отличительной чертой. Такие акты представляют собой волеизъявление
собственника, реализацию его правомочий, а следовательно, они: (1) изда­
ются компетентными субъектами управления государственной собственно­
стью; (2) принимаются с учетом специальных процедур; (3) по своему мате­
риально-правовому содержанию не могут выходить за пределы полномочий
собственника; (4) имеют имущественные последствия.
В работе проводится исследование основных точек зрения различных ав­
торов на природу таких административных актов (А.В. Венедиктов, В.В. Витрянский, Д.М. Генкин, В.А. Дозорцев, А.В. Карасе, Ю.М. Козлов, С М . Корнеев,
Д В. Петров, Д.В. Пятков, Е.А. Суханов, Ю.В. Тимонина, Ю.К. Толстой), а так­
же материалов обширной судебно-арбитражной практики. Осуществляется
критический анализ научных позиций, согласно которым распорядительные
акты государственных органов (решения о закреплении имущества за госу­
дарственными предприятиями, о предоставлении земельных участков и т.д)
представляют собой фажданско-правовые сделки, оферты или акцепты. Дис­
сертантом в целях обеспечения баланса между публично-правовыми и част­
но-правовыми началами в осуществлении права государственной собствен­
ности на стадии издания административных актов и совершения гражданско-
правовых сделок предлагается классификация актов государственной адми­
нистрации на (1) плановые акты и (2) индивидуальные акты в сфере управле­
ния государственной собственностью (непланового характера).
Плановые акты исследуются на основе их подразделения на профам-
мно-политические акты и конкретнью профаммы управления. Первые не вле­
кут имущественных последствий, направлены на формирование государствен­
ной политики в сфере управления государственной собственностью, которая
еще должна найти свое выражение на нормативном уровне и реализовываться
в более конкретных программах и индивидуальных актах Конкретные про­
фаммы управления («общие» плановые акты управления фондом государст­
венного имущества\ программы приватизации государственного имущества,
сводные планы финансово-хозяйственной деятельности
государственных
предприятий, сводные планы предоставления государственных услуг бюджет­
ными учреждениями) составляют начальный этап в осуществлении права го­
сударственной собственности. Утвержденная профамма управления стано­
вится первым, исходным юридическим фактом в сложном юридическом соста­
ве по реализации правомочий собственника. Любые административные акты и
последующие сделки в отношении конкретного государственного имущества
должны соответствовать профаммному акту.
^ В настоящее время данные программы принимаются только в отдельных субъектах
РФ (например, в Свердловской области).
28
Индивидуальные административные акты в сфере управления государ­
ственной собственностью (непланового характера) выступают важнейшими
средствами (инструментами) осуществления правомочий в отношении кон­
кретного имущества, поскольку они связаны с непосредственными имущест­
венными последствиями. В работе обосновывается их деление на две основ­
ные группы (1) административные акты, издание которых свидетельствует о
непосредственном осуществлении права публичной собственности и не тре­
бует совершения впоследствии гражданско-правовых сделок (решения ком­
петентных органов о закреплении имущества за учреждениями и унитарными
предприятиями, об изъятии такого имущества; решения о безвозмездном
предоставлении в собственность фаждан земельных участков, решения о
предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование;
решения о безвозмездной передаче в собственность религиозных организа­
ций находящегося в федеральной собственности имущества религиозного
назначения; решения о передаче государственного имущества в порядке раз­
граничения (перераспределения) права государственной собственности и
иные аналогичные административные акты); (2) административные акты, из­
дание которых не имеет самостоятельного значения и требует совершения на
их основе гражданско-правовых сделок (решение о предоставлении жилого
помещения из государственного или муниципального жилищного фонда - на
его основании заключается договор социального найма; решение об условиях
приватизации - на его основе заключается договор купли-продажи привати­
зируемого имущества; решение о предоставлении земельного участка лицу в
собственность за плату или в аренду - на его основе заключается договор ку­
пли-продажи или договор аренды земельного участка; решение о передаче
находящихся в государственной собственности акций в доверительное
управление - на его основе заключается договор доверительного управле­
ния, а также иные аналогичные акты).
В заключение обосновывается недопустимость реализации правомочий
собственника в отношении государственного имущества путем совершения
сделки помимо издания того или иного административного акта. Рассмотренные
правоприменительные акты неприемпемо квалифицировать в качестве оферт,
акцептов, одностороннихсделоклибо иным аналотчным образом, поскольку их
издание не подчинено фажданско-правому режиму. Одновременно делается
вывод о том, что издание индивидуального административного акта происходит
в рамках общего публично-правового режима функционирования исполнитель­
ной власти и является реализацией органами государственной администрации
возложенной на них функции по управлению государственным имуществом.
29
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Вопросы административной ответственности в сфере предприниматель­
ской деятельности // Правовая система России: актуальные проблемы
совершенствования. Материалы Международной научно-практической
конференции молодых ученых, специалистов и студентов (19-20 марта
2003 года). Самара: Изд-во Самарской государственной экономической
академии, 2003. С. 37-40. - 0,2 п.л.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
вопросы конфискации и изъятия из незаконного владения имущества //
Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник науч­
ных трудов. Часть 2. Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 2003. С. 173-194.
-1,05 п.л.
3. Особенности правового регулирования публичной собственности // Про­
блемы правового регулирования предпринимательской деятельности.
Материалы Международного научного форума (16-17 мая 2005 года).
Самара: Изд-во Самарского государственного экономического универси­
тета, 2005. С. 34-38. - 0,25 п.л.
4. Управление находящимися в государственной собственности акциями
открытых акционерных обществ // Бизнес, Менеджмент и Право. 2005.
№ 2. С. 68-72. - 0,45 п.л.
5. Административный акт в механизме осуществления права публичной
собственности // Вестник Самарского государственного экономического
университета. Спецвыпуск «Актуальные проблемы правоведения». 2005.
№ 2. - 0,55 П.Л.
6. Некоторые проблемы формирования процесса управления государст­
венной собственностью // Российский юридический журнал. 2005. № 3. -
0,4 п.л.
Подписано в печать 07 09.2005. Формат 60 х 84/16
Бумага офсетная. Объем 1,5 л.
Тираж 100 экз Заказ № ."^ /«/
Отпечатано в ИПЦ «Издательство УрГУ».
620083, г. Екатеринбург, ул. Тургенева, 4.
»U988
РНБ Русский фонд
2006-4
19602
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
1 526 Кб
Теги
bd000100189
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа