close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000101944

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Авершин Виктор Витальевич
Автономный округ в Российской Федерации:
конституционно-правовое исследование
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва, 2005
Диссертация выполнена на кафедре теории права н государст­
венно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагоги­
ческого университета н рекомендована к защите на кафедре государ­
ственного строительства и права Российской академии государствен­
ной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: член-корреспондент Р А Н ,
доктор юридических наук,
профессор
К Е Р И М О В Джангир Аббасович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Б О Л Т Е Н К О В А Любовь Федоровна;
кандидат юридических наук
М О Й С Е Е Н К О Михаил Гордеевич.
Ведущая организация: Российский государственный торговоэкономический университет, кафедра конституционного и муници­
пального права
Защита состоится « 2 2 » сентября
2005 г., в 14.00 на за­
седании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим нау­
кам в Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации, по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д.
84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Р А Г С .
Автореферат разослан «
» августа
2005
г.
Ученый секретарь
диссертационного Совета
/|1
.ЧLlLлC■■^'^^^'^^^^ И.С. Яценко
ИНбдУ
3
I. О Б Щ А Я Х А Р А К Т Е Р И С Т И К А Д И С С Е Р Т А Ц И О Н Н О Й Р А Б О Т Ы
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Феде­
рации, принятая в 1993г., закрепила равноправие всех субъектов Федера­
ции, заложив, вместе с тем, определенную «асимметрию», ставшую источ­
ником перманентной конфликтности в системе существующих федератив­
ных отношений.
В настоящее время наличие автономных округов в составе края, об­
ласти обусловливает существование целого комплекса взаимосвязанных
вопросов, касающихся как межсубъектных отношений, так и взаимодейст­
вия с центральной федеральной властью. Каким образом, при установлен­
ном Конституцией Российской Федерации 1993 г. равноправии ее субъек­
тов, автономный округ может входить в состав края, области; как соотно­
сятся территории данных субъектов Федерации; каковы полномочия орга­
нов государственной власти края, области, распространяются ли они, и в
каких пределах, на входящие в их состав автономные округа; какими пра­
вовыми актами регулируются взаимоотношения таких субъектов Федера­
ции, и чему должно быть отдано предпочтение - федеральному закону или
договору и т. д.
Особую сложность представляет собой нахождение оптимального
механизма разграничения предметов ведения и полномочий между орга­
нами государственной власти края, области и органами государственной
власти входящих в них автономных округов, а также обеспечение эффек­
тивности осуществления конституционных полномочий органами государ­
ственной власти края, области и органами государственной власти входя­
щего в их состав автономного округа.
Само наличие одного субъекта Федерации в составе другого - при их
формальном равноправии - является дестабилизирующим фактором сис­
темы федеративных отношений в Российской Федерации.
Актуальность темы обусловлена также непрерывно происходящими
в последнее десятилетие преобразованиями в области государственного
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ»
БИБЛИОТЕКА
}I
IbilNVICKA
С1
•3^;
устройства РФ, которые носят, во многом, противоречивый характер, что
напрямую связано с общим, весьма непростым, процессом реформирова­
ния России. Однако активизация деятельности в данном направлении на
основе правовых начал являет собой позитивный шаг на пути к построе­
нию сильного федеративного государства. В послании Президента Россий­
ской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Р Ф подчеркивает­
ся, что приоритетной задачей в сфере государственного строительства яв­
ляется укрепление Федерации, построение эффективного государства в
существующих границах. Свой вклад в данный процесс должна внести и
оптимизация управления в сложноподчиненных субъектов Федерации,
между государственными органами которых проблемы распределения вла­
стных полномочий, в первую очередь, в налоговой и бюджетной сферах,
возникают постоянно'.
Обращение к проблематике конституционного статуса автономных
округов, в свете необходимости поиска оптимальных решений актуальных
проблем российского федерализма, представляется не только теоретиче­
ски, но и практически обоснованным.
Степень научной разработанности темы. Теоретические разра­
ботки проблематики конституционного статуса автономного округа Р Ф
ведутся с различной степенью интенсивности с момента принятия Кон­
ституции России 1993 г. Сложность, многоаспектность и непосредствен­
ная связь обозначенной тематики с обищми проблемами становления рос­
сийского федерализма побуждает постоянно обращаться к ней как уче­
ных-специалистов, так и управленцев-практиков.
Теоретическую основу исследования составили труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.И. Витрука, В.В. Еремяна, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова,
О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Б.С. Эб' См.: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собра­
нию Российской Федерации. Российская газета. - 2005. - 26 апреля.
5
зеева, И.С. Яценко и других.
Проблемы конституционного развития субъектов Российской Феде­
рации рассматривались такими специалистами в области конституционно­
го права как Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.В. Гошуляк, А.А. Заха­
ров, Б.Б. Задарновский, А.Д. Керимов, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, В.Н. Лы­
сенко, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, С.Л. Сергевнин, В.Г. Стрекозов,
И.А. Умнова, С.Н. Чернов, Т.Я. Хабриева, С М . Шахрай.
Проблеме конституционного статуса автономных округов в Россий­
ской Федерации были посвящены труды С.А. Авакьяна, Е.В. Ворониной,
Н.М. Добрынина, В.В. Иванова, С.С. Собянина, В.И. Ульянова, А.В. Ша­
тилова.
Однако проблематика конституционного статуса автономных окру­
гов в Российской Федерации, а также перспектив их дальнейшего развития
продолжает оставаться недостаточно исследованной в российской науке
конституционного права. Определенные вопросы в рамках рассматривае­
мой тематики еще не получили должного изучения. Недостаточно деталь­
но исследованы противоречия конституционного статуса автономных ок­
ругов, возможности дальнейшего внутрифедеративного развития таких
субъектов РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, скла­
дывающиеся в процессе внутрифедеративного взаимодействия субъектов
Российской Федерации.
Предметом исследования стали правовые нормы, регулирующие
статус автономного округа Российской Федерации, входящего в состав
края, области.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном
изучении проблем национально-территориального устройства Р Ф на
основе имеющегося нормативно-правового материала и теоретических
разработок, вьшвлении особенностей статуса автономного округа как
субъекта Российской Федерации и определении возможньпс перспектив
совершенствования государственной политики в сфере регулирования
б
ствования государственной политики в сфере регулирования межсубъектньпс отношений.
В соответствии с объектом, предметом и целью исследования, в дис­
сертации поставлены следующие задачи:
- исследовать конституционные основы российского федерализма,
а также существующие противоречия, тенденции централизации и децен­
трализации;
- осуществить комплексный анализ внутрисистемных федератив­
ных связей, в части касающейся взаимоотношений края, области с
входящими в их состав автономными округами;
- определить конституционный статус субъекта Российской Феде­
рации, его характерные особенности и положение автономного округа в
современной структуре государственного устройства Р Ф ;
- проанализировать текущее правовое регулирование взаимоот­
ношений края, области и входящих в их состав автономных округов;
- разработать и обосновать предложения, способствующие реше­
нию проблем, обусловленных вхождением одних субъектов Российской
Федерации в состав других субъектов РФ.
Методологической основой исследования является диалектиче­
ский подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного,
общенаучные и частно-научные методы исследования.
При постановке и разрешении теоретических и прикладных вопро­
сов, а также для обобщения существующей нормативной базы и разработ­
ки определений, предложений и выводов, в диссертационном исследова­
нии использованы: историко-логический, сравнительно-правовой, систем­
но-структурный, формально-юридический, статистический, теоретикопрогностический, конкретно-социологический, ситуационный и иные ме­
тоды. В частности, ситуационный метод применен при анализе противоре­
чий, возникающих в ходе осуществления правотворческой деятельности
органами государственной власти края, области и органами государствен-
7
ной власти входящего в их состав автономного округа; теоретикопрогностический метод использован при разработке рекомендаций в об­
ласти совершенствования действующего законодательства.
Нормативную базу исследования составляют конституционные ак­
ты (Конституция Российской Федерации 1993 года. Конституции (Уставы)
субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы
и федеральные законы (в том числе: Федеральный конституционный закон
от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", Феде­
ральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации за­
конодательных (представительных) и исполнительных органов государст­
венной власти субъектов Российской Федерации" и другие), указы Прези­
дента Российской Федерации, договоры и соглашения о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов ее
составляющих, решения Конституционного Суда Р Ф , а также иные норма­
тивные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Фе­
дерации.
Автор диссертации также использовал нормативно-правовые акты
советского периода.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена
тем, что в нем осуществлен комплексный конституционно-правовой ана­
лиз вопросов правового регулирования статуса автономных округов, вхо­
дящих в состав края, области, тенденций, закономерностей и противоречий
его формирования. В диссертации рассмотрены различные аспекты пред­
мета исследования, которые в отечественной науке изучены в недостаточ­
ной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регули­
ровании, выдвинуты предложения по их разрешению.
В диссертационной работе представлены также возможные перспек­
тивные направления развития автономных округов Российской Федерации,
8
ВХОДЯ1ЦИХ в состав края, области. Обосновывается необходимость объеди­
нения автономных округов и края, области, в состав которых они входят,
как наиболее эффективного пути решения существующих проблем в дан­
ной сфере федеративных отношений.
На з а щ т у выносятся выводы, положения и рекомендации, об­
ладающие научной новизной:
■ нечеткость в закреплении конституционных принципов россий­
ского федерализма приводит к противоречиям между законодательными
актами, и, в конечном счете, к неэффективности осуществляемого право­
вого регулирования. Отмечается целесообразность приведения в системное
единство норм Конституции Российской Федерации 1993г., устранения, в
частности, несоответствия ч.1 ст.5 («Российская Федерация состоит из
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Феде­
рации») и Ч.4 ст. 5 («Во взаимоотношениях с федеральными органами го­
сударственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны»), путем исключения ч.1 данной статьи из текста Конститу­
ции Р Ф ;
■ уточнено содержание понятия конституционного статуса авто­
номного округа как субъекта Российской Федерации, под которым пони­
мается комплекс принадлежащих ему юридических прав и обязанностей,
гарантий осуществления прав и мер ответственности, установленных дей­
ствующими нормами;
■ конституционный статус автономного округа, непосредственно
входящего в состав Российской Федерации, в настоящее время фактически
аналогичен статусу края, области. В этой связи в диссертационной работе
выделены характерные признаки конституционного статуса субъекта Рос­
сийской Федерации, которые, одновременно, присущи всем субъектам РФ
и свидетельствуют об определенной унификации (симметрии) их статусов.
При этом конституционный статус автономного округа, входящего в со-
9
став края, области характеризуется дополнительньпии признаками:
- вхождение автономного округа в состав края, области означает
единство территории и населения данных субъектов Федерации;
- автономный округ самостоятелен в рамках своей территории по
реализации конституционных полномочий; при этом полномочия органов
государственной власти края, области распространяются на территорию
автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федераль­
ным законом. Уставами соответствующих субъектов Российской Федера­
ции и договором между органами государственной власти края, области и
органами государственной власти входящих в их состав автономных окру­
гов;
- взаимоотношения между краем, областью и автономным округом
строятся на основе федеральных законов и договоров между органами го­
сударственной власти соответствующих субъектов Федерации. Вместе с
тем, отсутствие таковых юридически не препятствует распространению
полномочий органов государственной власти края, области на автономный
округ;
- автономный округ имеет право вькода из состава края, области и
право на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации;
■ характерные особенности статуса автономных округов находят
терминологически разнообразное закрепление в уставах автономных окру­
гов. В целях осуществления скоординированной политики и выведения
управления автономными округами на качественно новый уровень, целе­
сообразно, чтобы все автономные округа, входящие в состав края, области,
непосредственно отразили особенности своего статуса в Уставах;
■ аргументируется вывод о том, что значительное количество
нормативных правовых актов, определяющих отношения края, области и
автономньпс округов, входящих в их состав, детерминировано неурегули­
рованностью соответствующих вопросов в Конституции Российской Фе­
дерации 1993 г., а происходящее сегодня непрерывное и, зачастую, бессис-
10
темное пополнение нормативно - правовой базы препятствует эффектив­
ному регулированию отношений автономных округов и края, области, в
состав которых они входят. В качестве одной из мер, направленных на оп­
тимизацию межсубъектных отношений, предлагается проведение система­
тизации действующего законодательства, что позволит упорядочить как
дальнейшую правотворческую, так и текущую правоприменительную дея­
тельность;
■ широко распространенный договорный метод регулирования
отношений края, области и автономных округов, входящих в их состав,
целесообразно применять лишь в качестве дополнительного средства раз­
граничения полномочий, прежде всего, в случаях необходимости учесть
национальные, природные и иные специфические особенности субъектов
Федерации, и при соблюдении требования соответствия договоров, согла­
шений Конституции Р Ф и федеральному законодательству. Дальнейшее
правовое регулирование целесообразно осуществлять посредством Кон­
ституции и Федеральных законов, как нормативных правовых актов, ха­
рактеризующихся наибольшей стабильностью;
■ для разрешения существующих сегодня проблем, обусловлен­
ных вхождением автономных округов в состав других субъектов Федера­
ции, предлагается следующее:
- автономный округ, входящий в состав края, области утрачивает
статус субъекта Федерации, объединяется с краем, областью, и становится
административно-территориальной единицей;
- автономный округ изменяет свой статус путем выхода из состава
края, области (по взаимному согласию с Российской Федерацией в соот­
ветствии с Федеральным конституционным законом), и непосредственно
входит в состав Р Ф ;
- автономный округ отражает в своем Уставе факт вхождения в со­
став соответствующего края, области со всеми вытекающими последст­
виями (единство территории, населения, распространение полномочий
11
края, области на автономный округ) и строит свои взаимоотношения в со­
ответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и действующим
федеральным законодательством. При этом в соответствии с процедурой,
установленной ч. 3 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции Российской Федера­
ции 1993г., автономный округ, по представлению своих законодательных и
исполнительных органов власти, может добиваться принятия Федерально­
го закона о своем особом правовом статусе;
■ обосновывается направление федеративного развития, предпо­
лагающее укрупнение субъектов Федерации, и, в первую очередь,
объединение края, области и автономных округов, входящих в их состав, с
целью выравнивания бюджетной обеспеченности и повышения степени
управляемости территориальных образований. Предлагается создание
специальной
комиссии
при
Президенте
Российской
Федерации,
деятельность которой была бы основана на комплексном взаимодействии
всех субъектов объединения и ориентирована на решение вопросов,
возникающих в процессе укрупнения регионов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной ра­
боты обусловлена комплексным подходом к изучению проблемы, обобще­
нием опыта конституционного регулирования статуса автономного округа
РФ, входящего в состав края, области, и взаимодействия федеральных и
региональных органов государственной власти в целях проведения единой
политики федерального центра и субъектов Федерации для обеспечения
защиты общенациональных интересов как на федеральном, так и на регио­
нальном уровне.
Содержащиеся в диссертации предложения и выводы также могут
быть полезными при проведении дальнейших научных исследований по
проблемам национально-территориального устройства Российской Феде­
рации, межсубъектного взаимодействия и развития федеративных отноше­
ний в целом. Подготовлена Докладная записка для высших органов госу­
дарственной власти и управления, содержащая практические рекоменда-
12
ции по возможному решению проблем, затронутых в диссертации.
Материалы исследования могут быть использованы в преподавании
курса конституционного права Российской Федерации, теории и истории
государства и права, а также при подготовке учебников и учебнометодических пособий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и вы­
воды, изложенные в диссертации, обсуждены на заседаниях предметнометодической комиссии и кафедры теории права и государственноправовых дисциплин Пензенского государственного педагогического уни­
верситета им В. Г. Белинского и рекомендованы к защите на кафедре госу­
дарственного строительства и права Российской академии государствен­
ной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в
научных публикахщях автора.
Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили
структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объеди­
няющих пять параграфов, заключения, списка использованных норматив­
ных правовых актов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ Р А Б О Т Ы
Во Введении обосновывается актуальность и состояние разработан­
ности темы исследования, его научная новизна, методологическая основа,
правовая, научная база, выносимые на защиту положения, показана прак­
тическая значимость, результаты апробации работы.
В главе I - «Субъекты Р Ф в системе федеративных отношений» дана обобщающая характеристика принципов российского федерализма
(§ 1); определены понятие и признаки конституционного статуса субъектов
Российской Федерации (§ 2).
Выступая в качестве базовых, исходных положений, конституцион­
ные принципы определяют соответствующее государственное устройство
- тип Федерации, структуру, особенности территориального устройства,
13
разделение государственной власти между центром и регионами, разгра­
ничение компетенции федеральных и региональных органов государст­
венной власти. В своей совокупности такие принципы составляют суть
Российской государственности как федеративной и образуют ядро, опре­
деляющее стратегию ее дальнейшего развития.
Проблематика, касающаяся совокупности рассматриваемых консти­
туционных принципов федерализма находится в сфере пристального вни­
мания как специалистов, так и широкой общественности и характеризуется
неоднородностью подходов и мнений. Конституция Российской Федера­
ции 1993 г. в ч. 3 ст. 5 содержит определенный перечень таких принципов.
Однако и структура, и формулировки содержания данной статьи Консти­
туции Р Ф вызывают немало вопросов. Помимо закрепленных данной нор­
мой, в число конституционных принципов федерализма входят и государ­
ственный суверенитет (ст. 4 Конституции РФ), и равноправие субъектов
Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), и единство конституционной систе­
мы (ст. 15). При этом разграничение предметов ведения между Федераци­
ей и ее субъектами вообще не нашло своего закрепления в качестве прин­
ципиального положения, тогда как ч. 3 ст. 5 действующей Конституции
России особо вьщеляет принцип разграничения предметов ведения и пол­
номочий между органами государственной власти Р Ф и органами государ­
ственной власти субъектов, ее составляющих.
Помимо этого, несмотря на установленное верховенство Конститу­
ции Российской Федерации 1993 г. и федерального законодательства на
всей территории России, сохраняется опасная тенденция, заключающаяся в
принятии субъектами федерации нормативных правовых актов, противо­
речащих Конституции Р Ф и федеральным законам. Такое положение несет
угрозу государственному единству страны. В настоящее время можно от­
метить определенный прогресс в устранении негативных результатов про­
шедшей деятельности, при сохранении, однако, тенденции к отклонениям
от установленных норм. Это связано как с общей слабостью государствен-
14
ного контроля, так и с внутрифедеративным противостоянием централь­
ных и региональных властей.
Рассмотрен также принцип разграничения предметов ведения и пол­
номочий между Федерацией и ее субъектами. Для Российского государст­
ва данная проблема представляет особую значимость, так как найти наи­
более эффективное сочетание исключительного ведения и совместного ве­
дения чрезвычайно сложно. Нахождение оптимального решения возможно
лишь в результате конструктивного сотрудничества центра и регионов,
при комплексном учете факторов экономического, юридического и друго­
го характера.
В целом, в этой сфере целесообразно законодательно конкретизиро­
вать принципы разграничения полномочий по предметам совместного ве­
дения, а также исключить существующее неэффективное дублирование
функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполни­
тельной власти субъектов Российской Федерации. При этом общероссий­
ский правовой материал, посредством которого осуществляется регулиро­
вание общественных отношений, относящихся к совместному ведению Р Ф
и ее субъектов, необходимо кодифицировать (например, в форме Основ за­
конодательства). Данный систематизированный акт возможно затем кон­
кретизировать в законотворческой деятельности на уровне субъектов Фе­
дерации.
В диссертационной работе также отмечается целесообразность изме­
нения общего характера федеральной политики в отношении коренных
малочисленных народов с решения текущих вопросов на формирование
долгосрочной стратегии развития. Перспективным в этой связи является
развитие института национально-культурной автономии. Предоставляемые
ею существенные возможности для реализации интересов коренных наро­
дов позволят в значительной мере решить их внутренние проблемы, а так­
же постепенно интегрироваться в современное общероссийское социо­
культурное пространство с сохранением национальной самобытности.
15
В целом, для оптимальной реализации конституционных принципов
федерализма, важны четкие, согласованные действия по исполнению Кон­
ституции Российской Федерации, Федеральных законов, Конституций (Ус­
тавов) и законов субъектов Федерации. При этом, юридически строгая ин­
терпретация норм Конституции РФ, реальное воплощение ее в жизнь не­
мыслимы без уяснения и следования конституционным принципам, высту­
пающим фундаментом Российской государственности.
Как известно, действующая Конституция Р Ф разрабатывалась и при­
нималась в сложной общественно-политической обстановке, с чем связано
наличие в ней определенных противоречий, которые оказывают негатив­
ное влияние на процесс ее реализации. При рассмотрении конституцион­
ного статуса субъектов Р Ф автор диссертации исследует категорию "ста­
тус субъекта права", которая в отечественной теории права определяется
как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нор­
мами права за субъектом права. Гарантии реализации закрепленных прав и
ответственность также включаются в рассматриваемую категорию. В этой
связи целесообразно определение статуса территориального образования
как комплекса прав и обязанностей, гарантий их осуществления и ответст­
венности за ненадлежащее поведение.
Основой, исходным началом правового статуса субъекта Федерации
является правосубъектность, которая в теории права определяется как воз­
можность или способность быть субъектом права и характеризуется об­
щими правами и обязанностями. Наличие конституционной правосубъект­
ности субъектов Федерации определяет их участие в различного рода пра­
вовых отношениях.
К признакам субъекта Федерации можно отнести:
■ образуют Федерацию, являются ее составными частями и не обла­
дают правом выхода из ее состава. Это предопределяет их поведение во
внутренних и внешних делах;
■ обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными
16
органами государственной власти;
■ законодательно установленные возможности в отношениях с феде­
ральным Центром определяются разграничением предметов ведения и
полномочий. Сфера ведения субъекта РФ состоит из реализуемых им пол­
номочий совместно с Российской Федерацией и исключительных полно­
мочий субъекта РФ. При осуществлении последних он обладает всей пол­
нотой государственной власти. Разграничение полномочий и предметов
ведения между органами государственной власти Федерации и субъекта
РФ устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и догово­
рами;
■ имеют свой основной нормативно-правовой документ - Конститу­
цию (Устав), а также собственное законодательство;
■ обладают своей территорией, самостоятельно устанавливают сис­
тему органов государственной власти в соответствии с основами консти­
туционного строя Р Ф и Федеральным законом, определяющим общие
принципы
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Р Ф ;
■ имеют свои государственные символы - герб, флаг, гимн, столица
(административный центр);
■ имеют право на внутрифедеративное и международное сотрудни­
чество в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, каждый субъект Р Ф обладает определенными при­
знаками своего конституционного статуса, которые в то же время присущи
статусам всех субъектов Российской Федерации и свидетельствуют об их
определенной унификации. Такое положение открывает путь к нивелиро­
ванию ничем не обусловленньк преимуществ одних субъектов Федерации
перед другими и преодолению негативных последствий существующей
асимметрии.
В главе П - «Автономный округ как субъект Российской Феде­
рации» - исследованы характерные особенности конституционного стату-
17
са автономных округов, входящих в состав края, области (§ 1); анализиру­
ется правовое регулирование отношений автономных округов и края, об­
ласти, в состав которых они входят (§ 2); обозначены и рассмотрены пер­
спективные направления конституционного развития автономных округов,
входящих в состав 1фая, области.
Сложность и противоречивость рассматриваемого вопроса обуслов­
ливается существующей определенной противоречивостью ряда норм
Конституции Российской Федерации 1993 г. Единственное упоминание о
входящих в состав края, области автономных округах содержит ч. 4 ст. 66
Конституции Р Ф 1993 г. Отсутствие должной конкретики и констатирую­
щий характер данного положения обусловливают существованние ряда
проблем внутрифедеративного строительства в автономных округах, вхо­
дящих в состав края, области: каким образом, при продекларированном
Конституцией Российской Федерации 1993 г. равноправии ее субъектов,
автономный округ может входить в состав края, области; как необходимо
рассматривать территории данных субъектов; каковы полномочия органов
государственной власти края, области, распространяются ли они, и в каких
пределах, на входяпдие в их состав автономные округа; какими правовыми
актами регулируются взаимоотношения таких субъектов Федерации, и че­
му должно быть отдано предпочтение - Федеральному закону или догово­
ру; каков механизм разграничения предметов ведения и полномочий меж­
ду органами государственной власти края, области и органами государст­
венной власти входящих в них автономных округов и т. д. При этом ут­
верждения о «полном равноправии» субъектов Федерации, образующих
сложносоставную конструкцию, необоснованны, так как противоречат ре­
ально существующему положению.
Помимо общих признаков конституционного статуса, характерных
для всего перечня субъектов РФ, автономные округа, находящиеся в соста­
ве края, области обладают дополнительными характеристиками:
■ вхождение автономного округа в состав края, области означает
единство территории и населения данных субъектов Федерации;
■ автономный округ самостоятелен в рамках своей территории по
реализации конституционных полномочий; при этом полномочия органов
государственной власти края, области распространяются на территорию
автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федераль­
ным законом. Уставами соответствующих субъектов Российской Федера­
ции и договором между органами государственной власти края, области и
органами государственной власти входящих в их состав автономных окру­
гов;
■ взаимоотношения между краем, областью и автономным округом
строятся на основе федеральных законов и договоров между органами го­
сударственной власти соответствующих субъектов Федерации. Вместе с
тем, отсутствие таковых юридически не препятствует распространению
полномочий органов государственной власти края, области на автономный
округ;
■ автономный округ имеет право выхода из состава края, области и
право на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации.
Важнейшая функция по урегулированию внутрифедеративных от­
ношений принадлежит Уставам субъектов Федерации. В рассматриваемых
субъектах Р Ф им отводится еще и дополнительная роль по стабилизации
ситуации в регионе и разрешению возможных конфликтов.
Уставы автономных округов, входящих в состав края, области, со­
держат в себе также ряд особых положений, обусловленных отличитель­
ными особенностями статуса данных субъектов Федерации. Однако харак­
терные особенности статуса автономных округов находят терминологиче­
ски разнообразное закрепление в их Уставах. В целях осуществления ско­
ординированной политики и выведения управления автономными округа­
ми на качественно новый уровень, целесообразно, чтобы все автономные
округа, входящие в состав края, области, непосредственно отразили осо­
бенности своего статуса в Уставах, используя при этом стилистику и тер-
19
минологию, примененную Конституционным Судом Р Ф в постановлении
от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4
статьи 66 Конститувди Российской Федерации положения о вхождении
автономного округа в состав края, области'.
Результатом многочисленных противостояний и попыток на регио­
нальном уровне поч;вовму разрешить многочисленные вопросы, обуслов­
ленные вхождением автономных округов в состав края, области, стал це­
лый договорный массив, представляющий собой внушительный пласт пра­
вовых норм, с различной степенью эффективности регулирующий данную
проблематику.
Однако данные акты нельзя признать оптимальными регуляторами
отношений, так как взаимоприемлемое разграничение полномочий посред­
ством договора, особенно в экономически развитых субъектах Федерации
представляет собой задачу чрезвычайной сложности. Присущий таким до­
кументам общий характер правового регулирования, вкупе с сохраняющи­
мися противоречиями положений Уставов субъектов Федерации по соот­
ветствующим вопросам продолжают оказывать негативное влияние на
процесс межсубъектного взаимодействия. Подобные договоры не могут в
полной мере удовлетворить интересы органов государственной власти
края, области и интересы органов госуд^жтвенной власти входящих в их
состав автономных округов, а значит, отсутствуют гарантии их четкого
выполнения и эффективного разрешения конфликтных ситуаций.
При этом, несмотря на широкое распространение договорной прак­
тики в рассматриваемых субъектах Федерации, она не подчинена единым
требованиям к структуре, оформлению, порядку заключения и т. д.
В этой связи целесообразно осуществить разработку и принятие фе­
деральных законов, направленных на правовое регулирование межсубъ­
ектных отношений.
Приоритет закона, определяющего полномочия соответствующих
' Российская газета. -1997. - 22 шоля.
20
субъектов Федерации, обеспечит предсказуемость процесса внутрифедеративного взаимодействия и развития, позволит действовать на основе еди­
ных правовых установок, что укрепит правопорядок, единство и целост­
ность России. При этом возможности договорного регулирования субъек­
там Федерации целесообразно использовать преимущественно в качестве
дополнительного средства разграничения полномочий между соответст­
вующими органами государственной власти.
Как известно Конституция Р Ф 1993 г. в ч. 4 ст. 66 допускает возмож­
ность регулирования отношений края, области и автономных округов, вхо­
дящих в их состав путем принятия федерального закона. Работа над проек­
тами такого закона, призванного регулировать отношения между краем,
областью и входящими в их состав автономньгеш округами, ведется с раз­
ной степенью интенсивности, начиная с 1994года,т. е. почти со времени
принятия Конституции Российской Федерации. Все существующие зако­
нопроекты на сегодняшний день объединяет одно - они так и не стали за­
конами. Это объясняется как их недостаточной юридической проработкой,
так и отсутствием политической воли руководителей отдельных субъектов
Федерации, направленной на конструктивное сотрудничество, что сопро­
вождается активньш лоббированием собственных интересов при игнори­
ровании насущных вопросов внутрифедеративного развития.
Федеральный закон, развивая положения, установленные в Поста­
новлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. №12-П, призван
обеспечить условия для регламентации общих принципов взаимоотноше­
ний в рассматриваемых субъектах Федерации, эффективного регулирова­
ния вопросов статуса территорий, разграничения предметов ведения и
полномочий и территориальные пределы такого разхраничения, деятельно­
сти краевьк, областных и окружных органов власти в сфере общих инте­
ресов, создания совместных органов государственной власти края, области
и автономных округов, входящих в их состав. Важность принятия такого
Федерального закона обусловлена и необходимостью упорядочения про-
21
цесса оформления договорных связей в рассматриваемых субъектах Феде­
рации, установления механизма надлежащего исполнения заключенных
договоров и ответственности сторон за нереализацию договоренностей.
Кроме того, в Законе целесообразно закрепить возможность создания ко­
ординационных органов различного уровня и характера для оптимизации
процесса внутрисубъектного взаимодействия края, области и входящих в
их состав автономных округов, что позволит изменить конфликтный ха­
рактер взаимоотношений на конструктивное сотрудничество.
Для разрешения существующих сегодня проблем, обусловленных
нахождением одних субъектов Федерации в составе других, могут быть
предложены следующие варианты:
■ автономный округ, входящий в состав края, области утрачивает
статус субъекта Федерации и объединяется с краем, областью, становясь
административным образованием;
■ автономный округ изменяет свой статус путем выхода из состава
края, области (по взаимному согласию с Российской Федерацией в соот­
ветствии с Федеральным конституционным законом);
■ автономный округ полностью и корректно отражает в своем уставе
факт вхождения в состав соответствующего края, области со всеми выте­
кающими последствиями (единство территории, населения, распростране­
ние полномочий края, области на округ) и строит свои взаимоотношения в
соответствии с Конституцией Р Ф 1993 г. и действующим федеральным за­
конодательством. При этом в соответствии с процедурой, установленной ч.
3 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции Российской Федерации 1993 г., авто­
номный округ может добиваться принятия специального закона о своем
особом правовом статусе.
На основе существующей политической и социально-экономической
ситуации автор диссертации делает вывод о необходимости поэтапных
преобразований в области субъектного состава страны. Исторические, гео­
графические, хозяйственные и иные связи составляют предпосылки для
22
развития интеграционных процессов. Постепенное объединение таких
субъектов Р Ф как край, область, с входящими в их состав автономными
округами в перспективе должно привести к повьппению управляемости
территорий, сокращению расходов на содержание бюрократического аппа­
рата. Укрупнение будет способствовать лучщему регулированию вопро­
сов, относящихся к совместной компетенции Российской Федерации и ее
субъектов, эффективному функционированию системы государственного
контроля, а также освобождению федерального Центра от избыточной на­
грузки по перераспределению финансовых и материальных ресурсов. Бо­
лее того, содействуя социально-экономическому развитию регионов, оно
позволит решить насущную проблему дефицита современных высококва­
лифицированных управленческих кадров.
Для обеспечения в процессе реформ максимальных положительных
результатов и учета специфики каждого конкретного случая объединения
субъектов Федерации, федеральньв! органам государственной власти и ор­
ганам государственной власти соответствующих субъектов Федерации це­
лесообразно осуществить:
■ анализ социально-экономического развития и имеющегося потен­
циала по каждому краю, области и автономным округам, входящим в их
состав, а также процесса взаимодействия соответствующих органов госу­
дарственной власти;
■ учет степени административной управляемости объединенного
субъекта Федерации на основе существующей системы экономического
районирования, а также сложившейся инфраструктуры;
■ формирование единой нормативно-правовой базы, разработку и
принятие федерального закона, направленного на регулирование правово­
го положения бывших автономных округов, объединившихся с краем, об­
ластью, в котором были бы четко регламентированы все правовые, поли­
тические и социальные аспекты их нового статуса;
ш обобщение накопленного положительного опыта решения соци-
23
ально-экономических проблем в законодательстве субъектов РФ, с тем,
чтобы оптимально использовать уже имеющиеся эффективные подходы в
практике процесса объединения;
ш учет культуры, традиций и социально-этнической политики, про­
водимой в определенном регионе с целью сохранения нащюнальной само­
бытности малочисленных народов.
В настоящее время максимально четкая юридическая регламентация
процедурных вопросов укрупнения с целью создания единого правового
поля на уровне объединяющихся субъектов Федерации позволит данным
субъектам эффективно взаимодействовать, что в свою очередь будет спо­
собствовать развитию интеграционных процессов в экономике, повысит
степень инвестиционной привлекательности региона.
В ходе процедуры объединения могут возникнуть и иные проблем­
ные вопросы, которые потребуют внесения соответствующих поправок в
действующие нормативные акты. В этой связи, предлагается создание спе­
циальной комиссии при Президенте Российской Федерации, деятельность
которой обеспечивала бы комплексное взаимодействии всех субъектов
объединения и была ориентирована именно на решение вопросов, возни­
кающих в процессе укрупнения регионов.
В Заключении подводятся итоги исследования, представлен ряд вы­
водов и предложений, представляющих научный и практический интерес.
Основные положения диссертации отражены в следующих пуб­
ликациях автора:
1) Авершин В.В. Состояние и перспективы конституционного разви­
тия автономных округов РФ, входящих в состав края/области // Политика и
общество. - 2004.- № 2. - С. 47-53. - 0,7 п.л.
2) Авершин В.В. Автономный округ как субъект РФ. - Пенза, 2004. 3,5 п. л.
24
3) Авершин В.В.
правового
статуса
Характерные
автономных
особенности
округов
РФ,
конституционно-
входящих
в
состав
края/области // Юридический вестник. - Пенза, ППТУ, 2004. - Вып. 15. С.3-13.-0,6п. л.
4) Авершин В.В. Центр и регионы: проблемы взаимоотношений
//Федеральная Пенза. - 2003. - № 6. - С. 10. - 0,1 п. л.
5)
Авершин
В.В.
Автономия
и
эволюхщя
национально-
государственного устройства Советской России //Межвузовский сборник
научных трудов молодых ученых. - Пенза, ППТУ, 2003. - Вып. 1. - С. 5156. - 0,3 п. л.
6) Авершин В.В. Государственное строительство и национальный
фактор // Материалы межрегиональной научно-практической конференции
«Модернизация
региональной
системы
образования:
практико-
ориентированный аспект. - Пенза, 2003. - Ч. 1. - 0,3 п. л.
7) Авершин В.В. Российский федерализм сегодня: пути развития //
Материалы международной научно-практической конференции «Тенден­
ции и противоречия развития российского права на современном этапе». Пенза, 2002. - С.23-25. - 0,2 п. л.
8) Авершин В.В. Актуальные аспекты изучения основ конституци­
онного
устройства
РФ
// Материалы
межрегиональной
научно-
практической конференции «Основные направления модернизации общего
среднего образования». - Пенза, 2002. - Ч. 1. - С. 58-61. - 0,2 п. л.
9) Авершин В.В. Реализация государственной политики в области
образования как предмет совместного ведения РФ и субъектов Р Ф // Мате­
риалы межрегиональной научно-практической конференции «Основные
направления модернизации общего среднего образования». - Пенза, 2002.
- Ч . 1.-С.81-85.-0,Зп.л.
г
А
' Vf I ^'
25
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Авершии Виктор Витальевич
Тема диссертационного исследования:
Автономный округ в Российской Федерации:
коиституционио-правовое исследование
Научный руководитель:
член-корреспондент Р А Н , доктор юридических наук,
профессор Керимов Джаигир Аббасович
Изготовление оригинал-макета
Авершин Виктор Витальевич
Подписано в печать
Тираж Е ^ к з .
Усл. п. л. /^У
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано О П М Т РАГС. Заказ
^«J^
119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
liM9742
РНБ Русский фонд
2006-4
21525
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
981 Кб
Теги
bd000101944
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа