close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000102405

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
АДИБЕКОВА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА
Э К О Н О М И Ч Е С К А Я ПРИРОДА Б Ю Д Ж Е Т Н О Г О П Р О Ц Е С С А
В С О В Р Е М Е Н Н О Й РОССИИ
Специальность 08.00.01 - Экономическая теория
(область исследования: общая экономическая теория)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва - 2005
Работа выполнена ня кафедре «Экономическая теория» Московского
Государственного Технического Университета им. Н.Э. Баумана
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор
Лобачева Е. Н.
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор
Саяпова А. Р.
кандидат экономических наук, доцент
Дашин Е. В.
Российский государственный университет
нефти и газа им. И. М. Губкина
Ведущая организация:
Защита состоится « ^ ^ »
2005 г. в 13 часов на заседании
диссертационного совета К 521.005.02 в Институте международного права и
экономики им. А. С. Грибоедова по адресу:
105006, г. Москва, ул. Спартаковская, д. 2/1, строение 5.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Института
международного права и экономики им. А. С. Грибоедова.
/Л
Автореферат разослан « '^^ »
//
'
Ученый секретарь
Диссертационного совета
кандидат экономических наук, доцент
2005 г.
Пилипенко Е. П.
Ш^
Jl^lb^
, 1116790^
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования определятся тем, что становление
Российской Федерации как суверенного государства дало мощный импульс
бюджетному федерализму, обеспечив преобразование регионов в реально
действующие
субъекты
российской
общественной
жизни.
Смена
политического режима способствовала трансформации интересов государства и
финансового инструментария их удовлетворения (на федеральном и
субфедеральном уровнях), предъявляя новые, более жесткие требования к
решению экономических проблем. Необходимость поддержания устойчивого
уровня экономического развития страны и создания условий для достижения
высоких темпов экономического роста актуализирует усиление роли государства
в стимулировании и регулировании экономических процессов, происходящих в
стране.
Особое место среди элементов системы финансового регулирования
рыночной экономики занимает бюджет, являющийся мощным инструментом
государства, способным во многом обеспечить вхождение России на условиях
полноправного партнерства в систему глобальных мирохозяйственных связей.
Насущная необходимость успешного завершения переходного периода
экономики предопределила неизбежность реформирования отечественной
экономической системы в целом и бюджетной системы в частности. Успешное
реформирование порядка организации бюджетных взаимоотношений, их
использование как регулятора предпринимательской активности, метода
содействия социально-экономической политике государства позволит перейти к
качественно новому состоянию общества.
В
условиях формирования рыночной социально-экономической
стратегии
значение региональных
финансов существенно
возросло.
Логическую и методологическую базу российской стратегии, по мнению
академика А. Гранберга, образует парадигма: экономика России - не
монообъект, а многорегиональный организм, функционирующий на основе
вертикальных (центр - регионы) и горизонтальных (межрегиональных)
взаимодействий и входящий в систему мирохозяйственных связей'. Перед
региональной финансовой политикой ставятся задачи повышения уровня жизни
населения,
обеспечения
социальной
защиты
граждан,
развития
производственной инфраструктуры на территории соответствующего субъекта
РФ, защиты окружающей среды, содействия единой государственной
региональной политике и многие другие. Решению указанных задач
способствует
функционирование
эффективно
действующей
системы
государственного финансового регулирования.
экономики, - 2001. - № 6. - с 15
!
'
|>ос, НАЦИОНАЛЬНАЯ]
БИБЛИОТЕКА
|
СаетврАург Л / / }
»Э Wt/ чкйРУ^
Продолжение экономических реформ в России предъявляет особые
требования к четкости функционирования бюджетной системы, осуществлению
«полнокровного» бюджетного процесса (БП). В связи с происходящим в стране
активным реформированием бюджетной системы, в том числе региональных
финансов, наметились перспективы и возможности осуществления Б П на новом
качественном уровне. Вместе с тем, как в теоретическом, так и в практическом
аспектах, остается много нерешенных проблем в вопросах рациональной
организации и функционирования бюджетного процесса, особенно на
субфедеральном уровне.
Несмотря на то, что Бюджетный кодекс Р Ф принят несколько лет назад,
принципиальных изменений в Б П не произошло. До настоящего времени не
созданы необходимые условия для использования эффективных методов
бюджетной политики в целях решения социальных и экономических проблем,
достижения макроэкономической стабильности, особенно на субнациональном
уровне,
не
решены
вопросы
усиления
заинтересованности
органов
государственной власти субъектов Р Ф и органов местного самоуправления в
увеличении налогового потенциала территорий и роста собственных
доходных источников, не сфор.мированы системы нормативного обеспечения
для обоснования потребностей в бюджетных расходах на всех уровнях
бюджетной системы.
Во-первых, в теории и практике наблюдается некоррюктное понимание
категории «бюджетные отношения», просчеты в определении их влияния на
хозяйственные процессы. Конкретные формы бюджетных отношений слабо
увязаны с материальными интересами участников воспроизводства. Во-вторых,
одностороннее использование такой формы бюджетного механизма, как налоги в
качестве фискального рычага в ущерб их регулирующей функции замедляет
темпы роста производственного потенциала России и, в конечном итоге,
негативно отражается на формировании централизованных денежных фондов. Втретьих, нарушение принципов функ1щонирования бюджетной системы Р Ф ,
определенное ущемление самостоятельности региональных органов власти в
ходе осуществления собственного бюджетного процесса, диспропорции в
межбюджетных отношениях как на уровне федеральном (Центр - субъекты
Р Ф ) , так и на субфедеральном уровне (субъект Р Ф - муниципальные образования)
ослабляют воздействие стимулирующей функции бюджета на общественные
процессы.
Установленные
федеральным
законодательством
довольно
ограниченные налогово-бюджетные полномочия региональных властей не
позволяют добиться сбалансированности территориальных бюджетов. Вчетвёртых, существенные пробелы в действующем бюджетном законодательстве,
его немобильность, неприспособленность к изменяющимся требованиям
экономической жизни, не могут служить базисом для прюводимых реформ.
Своевременное решение вышеуказанных проблем будет содействовать
скорейшей реализации положений программы бюджетного федерализма.
Таким образом, необходимость усиления влияния бюджетной системы на
формирование
рыночных
отношений
требует
выработки
нового
концептуального подхода к анализу осуществления и функционирования БП
на уровне субъектов РФ. Все это свидетельствует об актуальности данной
темы исследования.
Степень разработанности темы. Первые рассуждения о хозяйственных
предметах находят свое выражение в античном мире у Ксенофонта.
Аристотеля и Платона привлекали проблемы экономического пространства.
Некоторые указания о финансах можно найти у Фомы Аквинского ( X I I I в.)
Финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в X V в.
в городах Северной Италии, где ярким представителем учения
меркантилистов был Диомеде Карафа. Современному пониманию бюджета и
бюджетного процесса способствовали также труды английских философов и
экономистов X V I I в. Т. Гоббса и Дж. Локка. Значительная роль в развитии
финансовой науки принадлежит главе школы физиократов Ф. Кенэ (16941774), который первым указал на необходимость связывать вопросы
финансового хозяйства с теориями политической экономии. А.Смит развил
экономическую основу финансового хозяйства, которую впоследствии
дополнил Д. Риккардо теорией налогов. В X I X в. большая заслуга в
дальнейшей теоретической разработке финансового управления и бюджета
принадлежит немецким ученым (Л. Штейн, А. Вагнер, К. Pay). Особыми
заслугами в развитие теории и практики осуществления бюджетного процесса
в России отмечена деятельность видного государственного деятеля ХТХ в.
М.М. Сперанского. Достойный вклад в развитие финансовой мысли X I X в.
внесли такие представители отечественной науки, как Н. Тургенев, И. Горлов,
В. А. Лебедев, И. И. Янжул, И. Х.Озеров.
Среди ученых прошедшего столетия, внесших значительный вклад в
исследование проблем финансового регулирования государством сферы
экономики можно выделить Дж. Кейнса, А. Хансена, П. Самуэльсона, А.
Лернера, Дж. Хикса, М. Фридмена, Р. Хола, Г. Талока, А. Лафферта и др.
Многофункциональности бюджета уделяли внимание еще советские
теоретики финансов 20-х гг. прошлого века: М.И. Боголепов, И. Болдырев,
Д.П. Боголепов и др. Изучению проблем осуществления бюджетного
процесса, роли бюджетных средств в социально-экономическом развитии,
посвящены труды многих советских экономистов: Д. А. Аллахвердяна, Г. Б.
Базаровой, М. В. Васильевой, А. Г. Зверева, Е. В. Коломина и др.
Среди современных авторов, сделавших наибольший вклад в развитие
теории финансов и бюджета, можно выделить Г. Б. Поляка, В. М. Родионову,
М. В. Романовского, Сенчагова, Б М. Сабанти, Э. А. Вознесенского, О.В.
Врублевскую, К. Э. Лайкам, В.Г. Панского, К. И. Таксира, А.Т. Игудина, В. Д.
Фетисова. Вопросы совершенствования бюджетного процесса в Р Ф напши
свое отражение в трудах видных экспертов, сочетающих в своей деятельности
вопросы теории и практики: А. Улюкаева, В. Христенко, А. Лаврова, В.
Ясина, В. Бушмина и др. Среди работ последнего десятилетия можно
выделить труды С. Синельникова-Мурылева, А. Золотаревой, С. Баткибекова,
посвященные проблемам становления и функционирования современного
бюджетного механизма, В. Лексина и А. Швецова по проблемам
регионализации бюджетных реформ, А. Гранберга по комплексным
региональным исследованиям.
В последнее время вопросам совершенствования бюджетного процесса,
в том числе на региональном уровне, уделяется повышенное внимание,
многие существенные аспекты являются поводом для дискуссий. При этом
основной акцент в проводимых исследованиях делается на управление
расходной частью бюджета. Вместе с тем, цели, на достижение которых
направлен бюджетный процесс, в том числе обеспечение сбалансированности
обязательств и ресурсов, в силу ограничения последних, будут
неосуществимы без эффективного управления доходами. Особенно остро эти
вопросы стоят на субфедеральном уровне, где проблемам осуществления
бюджетного процесса на уровне субъекта РФ. организованного с учетом
применения комплексного подхода, не уделено достаточного внимания.
Поэтому существует настоятельная потребность их дальнейшего изучения и
решения.
Целью
диссертационного
исследования
является
раскрытие
содержания категории «бюджетный процесс», что позволит повысить
эффективность бюджетного планирования в РФ; выявление механизма
функционирования и регулирования бюджетного процесса.
Для реализации поставленной цели в работе решаются следующие
задачи:
1. Исследование существующих в экономической науке подходов к
определению понятия «бюджетный процесс» и его уточнение в связи с
экономическими изменениями в современной России.
2. Выявление особенностей осуществления бюджетного процесса на
различных уровнях экономической системы.
3. Определение состава и последовательности этапов бюджетного
процесса с учетом его организации, структуры и иерархии органов.
4. Разработка теоретических основ бюджетного процесса на уровне
субъекта РФ.
5. Определение практических рекомендаций по совершенствованию
нормативно-методических основ организации БП на уровне субъектов РФ.
Предмет исследования - экономические отношения, связанные с
осуществлением БП на уровне субъекта РФ.
Объект исследования - региональная бюджетная система.
Методологической основой исследования явились диалектический
метод, предопределяющий изучение экономических явлений и процессов (в том
числе бюджетных) в их постоянном развитии, взаимосвязи; методы логического,
статистического, экономического,
системного
анализа, сравнение,
абстрагирование, экспертные оценки, позволяющие углубить представления о
реформировании межбюджетных отношений.
В процессе исследования изучены труды известных ученых и практиков,
посвященные вопросам государственного финансового регулирования
региональной экономики и организации БП; законодательные акты и
нормативные документы по бюджетному и налоговому законодательству
Российской Федерации и Калужской области, методические материалы
Минфина РФ, Минэкономразвития и торговли РФ.
Информационную базу исследования составили данные Минфина Р Ф ,
Управления федерального казначейства по Калужской области. Министерства
финансов Калужской области. Федеральной службы государственной статистики и
его тфриториального органа по Калужской области, материалы представительных и
исполнительных органов власти Калужской области и других территорий по
вопросам экономического регулирования, управления финансами и оргаршзации БП в
пфиод с 1995 по 2005 гг. В процессе исследования изучены материалы веб-сайтов
проекта «Техническое содействие реформированию региональных финансов».
Научная новизна результатов, полученных в рамках диссертационного
исследования, заключается в следующем:
1) Раскрыта сущность бюджетного процесса в качестве главной
составляющей бюджетного планирования, в осуществлении которого должны
принимать участие все экономические субъекты, а не только властные
структуры;
2) Доказана необходимость
организационных
и
структурных
преобразований
бюджетного процесса; построен алгоритм бюджетного
процесса по совокупности функций, образующих замкнутый и периодически
повторяющийся цикл;
3) Выявлены основные тенденции, характеризующие процессы
составления, рассмотрения, утверждения проекта бюджета и исполнения
бюджета субъекта РФ на примере бюджета Калужской области, включая их
влияние на развитие производственных и социальных преобразований в
регаоне;
4) Выделены географические, социальные и экономические параметры
муниципальных
образований,
определяющие
оценку
расходных
потребностей и доходных возможностей местных бюджетов;
5) Даны рекомендации по эффективной организации региональной
налоговой системы, совершенствованию межбюджетных отношений в части
внедрения стимулирующей составляющей в расчет налогового потенциала
территорий;
6) Разработан механизм регулирования конкуренции в рамках
бюджетного федерализма, позволяющий снизить трансакционные издержки и
исключить влияние конъюнктурных факторов взаимодействия центра и
регионов.
Практическая значимость работы заключается в использовании
теоретических положений и предложенных выводов по исследуемым проблемам
в бюджетной политике региона:
- предложен комплекс конструктивных мер по улучшению организации
Б П на уровне субъектов Р Ф (на примере Калужской области);
- теоретические и практические разработки автора используются в
учебном процессе на кафедре финансов Калужского филиала Северо-Западной
Академии государственной службы ( С З А Г С )
по курсам
«Бюджет и
бюджетная система», «Налоги и налогообложение», «Финансы», а также в
учебном процессе на курсах повышения квалификации финансовых работников
Министерства финансов Р Ф в г. Калуге;
- отдельные положения диссертационной работы использованы в
практической деятельности органов власти Калужской области, а также могут
быть использованы в практической деятельности органов государственной власти
других субъектов Р Ф .
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного
исследования нашли свое отражение в 4 печатных работах с общим объемом 2, 2
п. л. Теоретические разработки автора используются при подготовке проектов
областного бюджета Калужской области, выработке предложений на уровне
региона по совершенствованию методов бюджетного планирования и
осуществлению аналитических процедур контроля, осуществляемого в ходе
бюджетного процесса.
С т р у ю у р а диссергации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников и литературы из 210
наименований и приложений. В работе 13 таблиц, 4 рисунка, 7 приложений.
Ниже приводится оглавление диссертации.
ВВЕДЕНИЕ
Г Л А В А 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
1.1. Содержание и назначение бюджетного процесса
1.2. Организация бюджетного процесса в РФ
ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС К А К ЗВЕНО ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
СИСТЕМЫ
2.1. Инструменты обеспечения бюджетного процесса на современном этапе
2.2. Финансовые отношения на различных уровнях экономической системы
2.3. Особенности осуществления бюджетного процесса
ГЛАВА
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
БЮДЖЕТНОГО
ПРОЦЕССА
В
УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
3.1.
Пути
и
методы
совершенствования
механизмов
регулирования бюджетного процесса
3.2. Основные направления реформирования бюджетного процесса
субъектов РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ И С Т О Ч Н Ж О В И ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ
ОСНОВНОЕ С О Д Е Р Ж А Н И Е Р А Б О Т Ы
Во введении обоснована актуальность темы, степень ее научной
разработанности,
характеризуется
теоретико-методологическая
основа
исследования, определяются цели, задачи, объект, предмет, научная новизна
исследования, его практическая и теоретическая значимость.
Первая глава диссертации «Экономические основы осуществления
бюджетного процесса» включает анализ сущности категорий «бюджет» и
«бюджетный процесс». Рассматривая данные понятия через призму генезиса
финансовой науки в преломлении к современным условиям, автором дается
трактовка
бюджетного
процесса, характеризуется
его
назначение,
рассматривается организация и структура бюджетного процесса в РФ, влияние
бюджетного федерализма на осуществление БП в регионе.
Бюджет - императивный финансовый фонд, то есть в первую очередь
это денежные фонды, образующиеся,
использующиеся в процессе
перераспределительных отношений при необходимом участии государства.
Императивность бюджета включает зависи.мость его функций от
государства, формы правления, и, в свою очередь, оказывает обратное
влияние на политическую сферу общественной жизни, являясь проводником
финансовой политики государства. Сущность бюджета заключена в
формировании денежных фондов на каждом уровне бюджетной системы РФ
как результата распределительных процессов для обеспечения выполнения
соответствующих государственных функций.
В условиях завершения перехода к рыночной экономике, бюджет
превращается в один из важнейших инструментов, обеспечивающих успешное
экономическое развитие государства. В этой связи меняются его роль,
функции, экономическая структура и содержание. На первый план выходит
регулирующая и фискальная роль бюджета в сочетании с регулирующей
ролью свободных рыночных процессов. Она обеспечивает оптимальное
соотношение концентрации государственных финансовых ресурсов с объемом
и потребностью в особых общественных благах, предоставляемых
государством другим субъектам общества. Поэтому современное содержание
бюджетного
процесса
необходимо
рассматривать
с
позиций
функционирования всей финансовой системы, которое включает и правовое
положение всех участников БП, включая налогоплательщиков.
Определение категории «бюджетный процесс» нуждается в уточнении.
БП - регламентированная нормами права система действий субъектов
общества (органов власти и других участников бюджетного процесса) по
разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению
бюджетной системой при планово-аналитическом обеспечении и контроле.
Преимущество данного определения состоит в том, что оно полнее отражает
сущность бюджетного процесса как главной составляющей бюджетного
планирования, в осуществлении которого должны принимать участие все
10
экономические субъекты, а не только властные структуры. Для достижения
эффективного функционирования всей бюджетной системы, необходимо
осуществлять контроль на всех стадиях бюджетного процесса, а не только при
исполнении
бюджета.
Контроль
должен
быть
модифицирован
и
переориентирован в большей степени на аналитическую работу по вскрытию
системных
недостатков
бюджетного
процесса,
оценку
достигнутых
результатов, определение эффективности действующих бюджетных процедур
и механизмов, анализа текущего состояния, выработки рекомендаций на
перспективу и т.д. Иначе Б П может быть представлен и как совместная
деятельность государственных и муниципальных
органов власти и
хозяйствующих субъектов по планомерному формированию, распределению
и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях
реализации своих задач.
В о втором параграфе первой главы организационное и структурное
построение Б П рассмотрено в виде законодательно регулируемой, носящей
цикличный характер многомерной и динамичной системы взаимоотношений его
участников по реализации своих функций в соответствии с их бюджетными
полномочиями. Эта сложная система рассмотрена в следующих срезах: с позиций
экстернального влияния Б П на социально-экономическое развитие общества;
исходя из институционального наполнения Б П , включающего как самих
участников бюджетных отношений, так и строго регулируемое законодательством
правовое поле, в пределах которого они взаимодействуют, а также заданных
нормами права и выстроенных в определенной логической последовательности
бюджетных процедур; во временной перспективе; а также в пространственном
измерении (территориальном аспекте).
С точки зрения степени воздействия бюджетного
процесса на
общественное развитие (экстернальное влияние), цели, достигаемые в ходе
его осуществления, целесообразно условно распределить по трем уровням,
различающимся как по степени влияния на общество и иерархии органов, на
уровне которых данные решения принимаются (рис. 1).
Главенствзтощую роль в определении основных параметров бюджета,
то есть целей первого порядка, должны играть государственные расходы.
Логика подсказывает, что сначала государство (общество) должно определить,
что и в каких размерах оно намеревается делать, а затем, - кто и в какой мере
должен оплатить эту деятельность. Однако ни в Конституции, ни в Б К Р Ф не
закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов.
В связи с этим представляется целесообразным определить в Б К предельно
допустимый уровень государственных расходов.
Уровни целей
Первый уровень
«размер
государства» в
экономике
Второй уровень
- распределение
ресурсов между
отраслями
и
регионами
с
целью
достижения
аллокативной
эффективности
Преследуемые цели
максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов
для достижения существенного прогресса на пути к развитому
рыночному хозяйству
определение общего объема доходов бюджета в соответствии с
прогнозами и целевыми программами социально-экономического
развития, а также по отдельным налогам и другим платежам
согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации,
направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и
обеспечение устойчивости национальной денежной единицы
установление общего объема расходов бюджета исходя из потребности
бесперебойного финансирования всех мероприятий, направленньк на
исполнение государством своих функций
повьппение роли перспективного бюджетного планирования, что
должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех
крупномасштабных социально-экономических программ
стабилизация бюджетной системы путем определения оптимального
уровня дефицита бюджета и его покрьггия за счет экономически
оправданных источников
установление расходов бюджета по целевому назначению исходя из
общего объема расходов и их распределение 1Ю отраслям нцюдного
хозяйства в соответствии с приоритетами бюджетной политики
осуществление
бюджетного
регулирования
в
целях
сбалансированности бюджетов различных уровней бюджетной
системы страны путем перераспрсделепия источников доходов
государства между ними, а также между сферами хозяйства,
экономическими регионами
внедрение казначейских технологии, усиление контроля за
Третий уровень эффективным
использованием
средств
конечными
- технический, бюджетополучателями
операционный
автоматизация БП с широким использованием электронновычислительной техники
Рис .1. Цели БП по степени влияния на общественное развитие
Институциональное содержание Б П реализуется через взаимодействие
самих участников бюджетных отношений, происходящее
в
рамках
законодательно регулируемого правового поля, через
осуществление
законодательно установленных и выстроенных в определенной логической
последовательности бюджетных процедур. Оно регламентируется огромным
массивом законодательства, характеризующимся большой динамикой, что
объясняется необходимостью адаптации бюджетного механизма к постоянно
изменяющимся внешним условиям.
Необходимы серьезные институциональные изменения в бюджетном
процессе. Консервация действующих институтов, особенно это касается
учреждений и предприятий, имеющих бюджетное финансирование, негативно
влияет на развитие бюджетных отношений, продуцирует многие проблемы
бюджетной системы, основными из которых являются: несанкционированная
кредиторская задолженность бюджетных учреждений при одновременной
субсидиарной ответственности государства, отсутствие у участников БП
заинтересованности в конечном результате их деятельности, а также стимулов
к рациональному и экономному расходованию бюджетных средств.
Организационная основа бюджетного процесса с процедурной точки
зрения - взаимосвязанная система его этапов (стадий), представляющих собой
урегулированную нормами бюджетного права логическую последовательность
составляющих бюджетный процесс элементов, каждый из которых, являясь
подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной
совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса.
Управление бюджетными ресурсами представляет собой процесс
целенаправленного,
систематического
и
непрерывного
воздействия
управляющей
подсистемы
(органов,
обладающих
бюджетными
полномочиями) на управляемую (бюджетная система) с помощью так
называемых общих функций управления, образующих замкнутый и
бесконечно повторяющийся цикл. Алгоритм бюджетного процесса отражен на
рис. 2.
Фоомипование бюджетов
не 1епо1агание разработка стратегиу
реализации целей подготовка
управленческого решения
'
1
•
Анализ
•
Прогнозиров
анис
Планировани
с
•
•
Рассмотрение и миержлете
бюджетов
- принятие управленческого
решения
\
програмирова
ние
''
Исполнение бюджетов
- реализация управленческого
решения
\
/
/
''
Подготовка к утвеожлсниг (ггчстов об исполнении
бюджетов
Рис. 2 Алгоритм бюджетного процесса
•
Принятие решения
•
Организация
•
коммуникация
•
•
Регулирование
Мотивация
Учет,
отчетность и
контроль
Организационная структура процедур бюджетного процесса такова:
составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
исполнение бюджета; подготовка и утверждение отчета об исполнении
бюджета. Контроль логичнее рассматривать как необходимую составляющую
бюджетного процесса на всех этапах, включающую экспертно-аналитическую
работу на всех стадиях бюджетного процесса.
Рассмотрение организационного и структурного построения
БП
высветило необходимость проведения следующих преобразований:
- в целях повышения качества бюджетного планирования выделить в
бюджетном процессе аналитический этап, как неотъемлемую составляющую
бюджетного планирования;
- для обеспечения реальных макроэкономических ориентиров на этапе
составления бюджетов, необходимо встроить в бюджетный процесс ориентиры
макроэкономической стабилизации и приступить к
программированию
основных бюджетных параметров на несколько лет вперед;
- усилить
взаимосвязь
представляемых
прогнозно-аналитических
материалов с идеологией бюджетного федерализма путем законодательного
закрепления положения о включении в проект федерального бюджета данных о
его полном территориальном разрезе по всем позициям доходов и расходов;
- уточнить перечень материалов, являющихся основой для составления
проекта
бюджета,
который
должен
включать:
прогноз
социальноэкономического развития. Бюджетное послание (основные направления
бюджетной и налоговой политики - субфедеральный уровень) и перспективный
финансовый план;
- определить в Бюджетном кодексе порядок установления для главных
распорядителей
бюджетных
средств
заданий
по
предоставлению
государственных (муниципальных) услуг и механизм учета этих заданий при
формировании расходной части бюджета;
- во избежание консервации сложившейся структуры расходов
осуществлять
рассмотрение
предложений
о
проведении
структурных
преобразований до момента утверждения функциональной классификации;
- уточнить порядок составления ведомственной классификации расходов
бюджета, закрепить координирующую роль Минфина в этом процессе,
прописать процедуры согласования спорных бюджетных проектировок между
Минфином и главными распорядителями бюджетных средств;
- переориентировать роль законодателей в бюджетном процессе на
долговременную и систематическую работу над бюджетом, в которой должны
принимать участие все комитеты Государственной Думы, для чего необходимо
учредить
постоянную
бюджетно-согласительную
комиссию,
взаимодействующую с другими ветвями власти;
- ввести в процедурный обиход формирование и предварительное
согласование с парламентом определенных положений о приоритетах и
пропорциях развития страны на более ранних стадиях Б П , до внесения проекта
закона о бюджете в законодательный орган;
- расширить бюджетные
полномочия Совета Федерации, как
представителя в федеральном парламенте интересов субъектов Р Ф , и
законодательно закр)епить необходимость обязательного запроса мнения
Комитета Совета Федерации по бюджету при рассмотрении закона о
федеральном бюджете в первых трех чтениях;
- улучшить законодательное регулирование стадии контроля, в связи с
чем целесообразно принятие на федеральном уровне закона о государственном
финансовом контроле;
- придать большее значение завершающ,ей стадии Б П — принятию отчета
об исполнении бюджета.
При рассмотрении актуальных теоретических аспектов развития
бюджетного федерализма в России становится очевидным, что в России
конкуренция субфедеральных органов - и по горизонтали, и по вертикали - de
facto идет давно, но бессистемно, поскольку отсутствуют юридические рамки ее
регулирования. Введение конкуренции в цивилизованное русло способствовало
бы заметному снижению трансакционных издержек, а также более устойчивому,
не подверженному влиянию конъюнктурных факторов взаимодействию центра и
регионов. В настоящее время экономическая проблема федерализма состоит в
отказе от модели «принципал - агент», в четком законодательном закреплении
самостоятельности
и финансовой обеспеченности субъектов Федерации.
Назрела необходимость преобразования российских регионов в самостоятельные
экономические субъекты. Для достижения максимального макроэкономического
эффекта необходимо разработать региональные стратегические концепции
государственных расходов и доходов.
Бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в
федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев
бюджетной системы в едином бюджетном процессе. Однако отсутствие на
законодательном
уровне
четкого
определения
понятия
«бюджетный
федерализм», привело к отсутствию устойчивой методологической базы
развития бюджетного федерализма в России. Поэтому представляется
необходимым обязательное включение в Б К Р Ф этого базового понятия.
Бюджетный кодекс Р Ф регламентирует организацию единого Б П . Это
означает, что для региональных Б П характерны такие же, как и для федерального
Б П , этапы и принципы, что соответствует выполнению принципа единства
бюджетной системы Р Ф . Вместе с тем органам государственной власти
субъектов Р Ф предоставлено право самостоятельно осуществлять Б П .
Роль региональных и местных законодательных органов в Б П должна
быть определена более четко. Федеральное Правительство могло б ы разработать
перечень процедур и нормативных актов, на базе которого региональные и
местные законодатели могут принять свои собственные процедурные правила.
Вместе
с
тем,
наблюдается
несоответствие
регионального
законодательства и нормотворчества органов местного самоуправления
федеральному законодательству. Это относится к использованию отличных от
общеустановленных экономических понятий, неверная интерпретация
отдельных положений федерального законодательства, размытость и нечеткость
процедур, устанавливаемых региональными властями и властью на местах.
Необходимость реформирования БП признана на федеральном уровне.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №
249 одобрена Концепция реформирования БП в РФ в 2004-2006 гг. Она
нацелена на реструктуризацию бюджетного сектора в РФ, повышение
результативности
бюджетных
расходов,
оптимизацию
управления
бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.
В главе 2 «Бюджетный процесс как звено экономической системью
дается анализ влияния основных бюджетных инструментов финансовой
политики на изменение экономической составляющей жизни общества,
современной организации бюджетного процесса, в том числе на региональном
уровне. Значительное внимание уделяется комплексному исследованию
бюджетных проблем региона и их практическому решению.
Несмотря на значительное усовершенствование законодательной
регламентации БП, произошедшее после принятия Конституции РФ 1993 года,
различные его стадии были урегулированы весьма неравномерно, и вплоть до
принятия Бюджетного кодекса стадии составления и исполнения бюджета
вообще не подлежали правовой регламентации.
Резкое сокращение расходов бюджета, явно превышало пределы,
позволяющие обеспечить устойчивое долгосрочное равновесие. Уменьшение
степени государственного вмешательства в экономику бьшо сильно
гипертрофировано. В России начиная со второй половины 1993 года процесс
проходил на фоне нарастания кризисных тенденций в фискальной сфере.
Финансовая стабилизация и эффективная бюджетная политика напрямую
связана с активной, продуманной и целенаправленной промышленной
политикой государства, решающей такую важную задачу, как ресурсное
обеспечение бюджетной системы доходными источниками.
Далее в работе рассматриваются основные проблемы качества
управления региональным процессом в России. Согласно данным Минфина
России многие субъекты при планировании бюджетов не соблюдают
офаничения, установленные БК РФ, имеют неурегулированные долговые
обязательства, кредиторскую задолженность. На примере субъектов
Центрального федерального округа (без Москвы и Московской обл.)
проанализирован уровень составления и исполнения региональных бюджетов.
Анализ особенностей осуществления бюджетного процесса на
региональном уровне показал, что его качество нуждается в серьезном
улучшении. Несмотря на достигнутую стабилизацию на федеральном уровне,
положение региональных и особенно муниципальных финансов продолжает
оставаться достаточно сложным и неустойчивым. Серьезной проблемой
является асимметричность экономического развития различных территорий
внутри региона, что было исследовано на примере Калужской обл. Резкие
скачки основных параметров региональных бюджетов свидетельствуют о
нестабильности бюджетной системы и сильном влиянии внешних факторов, в
том числе финансовой поддержки из федерального центра. Инструменты
экономической политики, такие как доходы, расходы, система бюджетного
регулирования на сегодняшний день играют роль индикаторов, а не активных
форм воздействия на финансовую систему.
Организация регионального БП углубленно анализируется на примере
Калужской области, являющейся типичным субъектом
Федерации
центральной России. Как и для большинства российских регионов, для
Калужской обл. основной проблемой является крайняя несбалансированность
бюджетной системы, причины которой кроятся как в асимметричном развитии
экономической региональной системы, так не в недостатке бюджетных ресурсов
местных бюджетов.
Бюджетная система области носит нестабильный характер, на нее
сильное влияние оказывают внешние факторы, в том числе финансовая
поддержка из федерального центра. Калужская область - регион, получающий
значительные дотации из федерального бюджета. Более 50% получаемой
дотации идет на погашение задолженности, текущую выплату заработной
платы работникам бюджетной сферы; значительная часть дотации идет на
приобретение топливно-энергетических ресурсов, остальные средства
используются на приобретение медикаментов, питания и другие социальные
выплаты.
Анализируя региональное бюджетное законодательство, регулирующее
БП, становится очевидным, что в основном оно развивается в русле течений,
наблюдаемых на федеральном уровне. Вместе с тем, ощущается
необходимость придать большее значение тщательности подготовки
стратегических документов, определяющих региональную бюджетную
политику, усилить взаимосвязь между стадиями БП, установить более тесное
сотрудничество между различными ветвями власти.
Для повышения прозрачности принимаемых в ходе Б П решений
необходимо
рассматривать
вопросы
необходимых
структурных
преобразованиях на ранних стадиях формирования бюджета региона, а аакже
предусмотреть процедуру согласования бюджетных проектировок отраслевых
министерств с финансовым органом.
Успешное функционирование регионального казначейства ставит под
сомнение необходимость перевода с 2006 года кассовое исполнение
региональных бюджетов в Федеральное казначейство. Действие ст. 215.1. БК
Р Ф не только ущемляет самостоятельность региональных органов власти, но и
затрудняет эффективность осуществления БП.
Подробный анализ действующих казначейских процедур исполнения
бюджета приводит к выводу о необходимости внесения следующих изменений
в бюджетное законодательство:
- установить в Бюджетном кодексе запрет на сокращение ассигнований
или лимитов бюджетных обязательств по тем статьям расходов, по которым
контрагентами бюджета уже произведено исполнение;
- ограничить права на перемещение бюджетных ассигнований путем
снижения верхнего предела возможного перемещения ассигнований до 5 %
при наличии обоснованности причин данного перемещения;
- наделить бюджетные учреждения правом внесения изменений в
распределение расходов по статьям экономической классификации, например
10 - 2 0 % от утвержденных сумм, что существенно улучшит ситуацию по
рациональному использованию бюджетных средств;
- установить строгий количественный предел для взыскания средств со
счетов бюджетного учреждения в пределах одного финансового года.
Также представляется необходимым радикальное изменение способа
контроля за деятельностью ПБС
путем перенесения акцента с
предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетных процедур
на последующий контроль, предполагающий внедрение критериев оценки
эффективности их деятельности. Доказывается целесообразность пересмотра
определения нецелевого использования бюджетных средств и конкретизации
его в БК по видам нарушений, что обеспечит более четкое осуществление
контроля за исполнением бюджетных назначений.
Для дальнейшего совершенствования бюджетного планирования
необходимо уточнить в Бюджетном кодексе, какого рода нормативы
финансовых
затрат на оказание государственных
услуг должны
использоваться в бюджетном процессе. Вместе с тем переход к нормативам
оставляет открытым вопрос о принципах формирования государственного
заказа между бюджетополучателями, для чего необходимо решать задачу
изменения статуса бюджетных учреждений.
Оптимизация сети бюджетных учреждений является довольно сложной
задачей, и эффективный способ ее решения заключается в разработке на
региональном уровне соответствующей профаммы. Программа должна
базироваться на демофафическом прогнозе, социально-экономическом
прогнозе, гарантировать сохранение качества бюджетных услуг по отраслям
бюджетной сферы.
В числе первоочередных задач бюджетной политики в области расходов,
определенных в Бюджетном послании Президента Р Ф «О бюджетной
политике в 2003 г.», указывается: необходимо перейти от традиционного
финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации
данного сектора на основе использования новых организационно-правовых
форм и механизмов финансирования. Одно из основных условий
эффективности проводимой бюджетной политики - ориентация бюджетных
расходов на достижение конечных социально-экономических результатов. Для
их достижения необходим не только единовременный пересмотр структуры
расходов, но и «встраивание» в бюджетный процесс механизмов и процедур,
обеспечивающих взаимосвязь между бюджетным финансированием и
общественно значимыми результатами деятельности бюджетополучателей.
Превалирующая в настоящее время методика бюджетного планирования бюджетирование исходя из потребностей сети бюджетополучателей - не
обеспечивает такой связи.
Особую
актуальность
современного
этапа
реформирования
общественных финансов приобретает четкое и обоснованное разграничение
расходных
полномочий
между
уровнями
публичной
власти,
что
предусматривает оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации
обязательств органов власти каждого уровня.
Расходная часть областного бюджета составляется «сверху вниз»:
сначала в зависимости от доходов определяется общий объем расходов, далее,
в соответствии с приоритетами бюджетной политики, объемы бюджетных
ассигнований по отдельным направлениям расходов и лишь потом ассигнования конечным получателям бюджетных средств. В силу данного
обстоятельства расходная часть бюджета должна рассматриваться не с точки
зрения потребностей существующей сети бюджетополучателей, а с точки
зрения желательного объема предоставления населению государственных
(муниципальных) услуг и объема имеющихся бюджетных средств.
Блок межбюджетных отношений внутри субъектов Р Ф занимает особое
место в региональном Б П и характеризуется в настоящее время следующими
чертами. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов
относятся: нормативы отчислений от регулирующих доходов; дотации и
субвенции местным бюджетам; средства, выделяемые из фонда финансовой
поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по
взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Р Ф .
Анализ использования данных форм бюджетного регулирования
позволяет указать на высокую степень централизации доходов бюджетной
системы субфедерального уровня. Органы
местного
самоуправления
фактически не имеют возможности влиять на формирование своих доходов:
перечень местных налоговых источников весьма ограничен, их база и ставки
определяются в основном федеральным законодательством.
Реализация регламентированного
Бюджетным кодексом принципа
самостоятельности местных бюджетов достигается не всегда.
Важно
обеспечить муниципальным органам власти возможность мобилизовать
предсказуе.мые доходы, адекватные расходным полномочиям, а в итоге
определить ответственность местных органов власти за принятие и исполнение
бюджетных решений. Необходимо на практике соблюдать принцип равенства
местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов, что
означает использование единой методики определения потребности в
получении финансовой помощи из вышестоящего бюджета.
Система мероприятий по данному направлению должна включать
разработку
правил
расчета
финансовых
нормативов
по
предоставлению бюджетных услуг в части расходов, финансируемых
исключительно из местных бюджетов,
- определение механизмов выполнения принципа самостоятельности
через объективное закрепление надежных доходных источников,
- использование единого по группе регионов комплекса бюджетного
выравнивания, в том числе законодательное закрепление методики
предоставления финансовой помощи из территориальных бюджетов,
- четкое разграничение полномочий по сферам совместного ведения с
учетом принципов общего покрытия расходов, эффективности и экономности
использования бюджетных средств.
К позитивным сторонам распределения бюджетных средств между
бюджетополучателями следует отнести.
•
законодательно
установленные,
заранее
известные
всем
муниципальным образованиям, принципы распределения средств финансовой
поддержки между муниципалитетами а также бюджетополучателями, что
ставит всех в более ли менее равные условия. Тем самым обеспечивается
прозрачность и открытость планирования и распределения бюджетных
ресурсов,
• переход на казначейскую систему исполнения бюджетов снижает
нецелевое расходование средств, что повышает их эффективность;
• направленность областной бюджетной политики на стимулирование
состоятельных
муниципальных
образований,
отказ
в
поддержке
несостоятельным муниципальным образованиям, перевод на ответственность
области бюджетополучателей несостоятельных муниципальных образований
Это
позволяет
стимулировать
самостоятельность
и
ответственность
бюджетной политики муниципальных образований.
Негативными сторонами стоит признать использование методического
подхода, основанного на финансировании производителей бюджетных услуг, а
не потребителей, что не позволяет оптимизировать сеть бюджетных
учреждений и повысить эффективность использования бюджетных ресурсов
Анализ составления, рассмотрения, утверждения и исполнения
федерального бюджета в первой главе работы, регионального бюджетного
процесса Калужской области - во второй, позволяет сделать следующий вывод
о том, что ряд вопросов бюджетного процесса в Р Ф должно бьггь подвергнуто
существенной доработке. Речь идет, прежде всего, о понимании бюджетного
процесса не только как совокупности организационных процедур, но, также
как системы методов их регулирования в соответствие с достижением целей
финансовой политики государства и региона.
В третьей главе «Совершенсгвование бюджетного процесса в условиях
рыночных
отношений»
анализируются
конкретные
проблемы
организации
региональных бюджетных процедур и предлагаются пути их совершенствования
20
Принцип самостоятельности бюджетов может бьпъ признан основой
совершенствования бюджетного процесса на уровне субъекта Федерации.
Проведенный во второй главе анализ позволяет внести некоторые предложения по
совершенствованию организации регионального бюджетного процесса на стадиях
составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов субъектов РФ. К их
числу следует отнести необходимость более широкого использования гфава
осуществлять региональный бюджетный процесс, в том числе вводить новые
организационные процедуры, отвечающие специфике рюгиона Важны новые
стадии аналитического обеспечения составления проектов бюджетов и исполнения
бюджетов.
Аналитическое обеспечение составления проектов бюджетов и исполнения
бюджетов включает в себя:
•
расчет и анализ показателей экономического развития
территории за последний финансовый год; определение тенденций изменения
данных показателей на основе использования экспертных и статистических
методов оценки динамических рядов данных за последние пять лет;
•
разработку основных направлений финансовой политики на
очередной финансовый год на основе сопоставления фактических
экономических (в том числе финансовых) показателей с намеченньпии
параметрами, с учетом перспективных планов;
•
соотнесение направлений финансовой политики территории
относительно
проводимой
общегосударственной
экономической
и
региональной политики;
•
выбор инструментов регулирования экономических и финансовых
процессов на основе определения эффективности и реальности их использова­
ния (включая методы бюджетного регулирования на уровне: территориальный местные бюджеты);
•
теоретическую разработку методов оценки эффективности и
реальности применения тех или иных инструментов регулирования
экономических и финансовых процессов в регионе (включая методы
бюджетного регулирования на уровне: территориальный - местные бюджеты);
•
теоретическую разработку методик расчета основных бюджетных
характеристик на основе использования инструментов регулирования экономи­
ческих и финансовых процессов территории (включая методы бюджетного
регулирования на уровне: территориальный - местные бюджеты);
•
анализ исполнения регионального бюджета за предыдущий
финансовый год; выявление тенденций испол1гения доходных и расходных
статей;
•
определение причин неполного выполнения или перевыполнения
по конкретным показателям бюджетных доходов и расходов;
•
разработка поправок действующего законодательства, корректи­
ровка методик расчета основных бюджетных характеристик с целью
устранения вышеуказанных причин отклонения от заданных бюджетных
назначений и/или нейтрализации «искажающих» факторов;
•
обмен финансовой информацией с муниципальными органами власти
с целью установления оптимальных характеристик межбюджетных отношений,
корректировки методов бюджетного регулирования на уровне: территориальный
бюджет - местные бюджеты;
•
обмен финансовой информацией с федеральными органами власти с
целью определения основных целей общегосударственной региональной по­
литики, нахождения оптимальных характеристик межбюджетных отношений и
корректировки методов бюджетного регулирования на уровне: федеральный территориальные бюджеты, установления централизованных ограничений в
области региональных налоговых систем и межбюджетных отношений внутри
субъектов Р Ф .
Главным направлением совершенствования этапов рассмотрения и
утверждения регионального бюджета является пересмотр бюджетных
полномочий
соответствующих
органов
государственной
власти.
Положительным моментом может стать признание за региональными
органами государственной власти права использовать возможность выбора той
или иной системы налогообложения на территории субъекта Р Ф с
одновременной корректировкой правил их функционирования.
Реальные шаги к совершенствованию Б П на уровне субъекта Р Ф
возможны лишь в случае четкого соблюдения принципов бюджетной системы,
в том числе единства и самостоятельности входящих в нее бюджетов.
Укреплению территориальных финансовых процессов в значительной степени
может содействовать пересмотр всего блока действующего на сегодняшний
день бюджетного законодательства, как на федеральном, так и на региональном
уровнях
Важнейшим направлением совершенствования Б П является повышение
стабильности действующих в стране бюджетных систем на всех уровнях
бюджетного федерализма, укрепление самостоятельности и самодостаточности
бюджетов. Этот блок вопросов неразрывно связан с необходимостью
обеспечения бюджетов стабильными доходными источниками.
Расширенный экономический анализ факторов, оказывающих влияние на
основные бюджетные характеристики, позволит найти наиболее эффективные их
показатели. Основная цель - не только и не столько увеличение поступлений
доходов в региональный бюджет и снижение объема необходимых расходов, в
том числе за счет пересмотра межбюджетньгх отношений на уровне федеральный
Центр - бюджет субъекта Федерации, а теоретическое обоснование финансовых
решений.
Построение межбюджетньк отношений в региональных бюджетных
системах должно строиться на следующих общих принципах:
- взаимная ответственность;
- применение единой для всех муниципальных образований методологии,
22
учитывающей их индивидуальные особенности;
- выравнивание доходов муниципальных образований;
- максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;
- компенсация местным бюджетам в случае уменьшения доходов или
увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых орга­
нами государственной власти;
- повышение заинтересованности органов местного самоуправления в
увеличении собственных доходов местных бюджетов.
Выбор инструментов бюджетного регулирования для решения
поставленных вопросов зависит от тех целей, достижение которых ставят
перед собой региональные органы власти: только бюджетное выравнивание
или сочетание выравнивания и стимулирования. Определение цели может
обусловливаться результатом анализа экономико-географических и со­
циальных параметров местных территориальных образований по следующим
критериям:
1.
1.1.
1.2
1.3.
14.
1.5.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
37
3.8.
3.9.
Критерии оценки экономико-географических и социальных параметров
развития муниципальных образований
Географические
степень отдаленности территории от основных транспортных путей сообщения
оценка
климатических
условий
и
качества
сельскохозяйственных
угодий
наличие природных ископаемых и возможность их добычи
степень загрязнения окружающей среды
факт расположения местного образования на территории с ограниченным сроком
завоза продукции (товаров)
Социальные
численность населения
демографический состав населения (по возрастным группам, полу, образованию,
составу семей)
значение коэффициента смершости и миграции
уровень преступности и др.
Экономические
степень и потенциал развития промышленности
развитость торговой сети
соотношение базовых отраслей промъппленности со сферой «надстройки»
состояние основных фондов предприятий, наличие оборотных средств; оценка
инвестиций
оценка инвестиций
уровень обеспеченности населения социальными и услугами, предоставляемыми
жилищно-коммунальным хозяйством
уровень развития рыночных отношений и хозяйственных связей с другими
территориями
доходы населения, величина прожиточного минимума и сбережений
уровень занятости населения
Рис. 3. Критерии оценки развития муниципальных образований
23
На основе сопоставления данных по местным и территориальным
образованиям происходит выбор вариантов оценки расходных потребностей и
доходных возможностей бюджетов органов местного самоуправления
Приоритетным направлением региональной финансовой политики
становится регулирование экономической жизни региона посредством БП, в гом
числе влияние на хозяйственную активность его участников Это предполагает
решение вопроса о роли частной собственности в регулировании
экономическими региональными процессами.
В настоящее время существует острая необходимость комплексного
решения проблемы аккумулирования доходов в бюджеты всех уровней
бюджетной системы в сочетании с оптимизацией налоговой нагрузки на
хозяйствующие субъекты. В этой связи основная часть совершенствования
налоговой системы с точки зрения осуществления бюджетного процесса в
целом состоит в достижении оптимальных параметров использования налогов
в качестве стимулирующего, регулирующего и фискального инструмента
В ходе диссертационного исследования был сделан вывод, что
существование нескольких схем налогообложения, основанных на различных
механизмах изъятия платежей в бюджет, в том числе с вариантами обложения
предприятий различных отраслей внутри самих моделей, практически не
может использоваться региональными органами власти как метод
регулирования экономики в ходе бюджетного процесса на территории
субъекта Р Ф
Во-первых, территориальные законодательные органы
государственной власти лишены права изменять размер ставок основных
налогов Во-вторых, нет возможности ограничить или поощрить применение
налогоплательщиками того или иного порядка исполнения обязательств перед
государством (субъектом РФ) в целях развития приоритетных отраслей
экономики Таким образом, целесообразно предложение о наделении
указанных органов правом устанавливать виды и правила функционирования
систем налогообложения на территории соогветствующих субъектов
Процесс формирования расходной части бюджета субъекта РФ
ограничен корректировкой величины расходов прошлого финансового года на
предполагаемый уровень инфляции В этой связи, справедливы новые
нормативные подходы к бюджетному планированию, которые позволят
реально оценить потребности в бюджетном финансировании
В условиях ограниченности бюджетных средств актуален вариант
замены второй выравнивающей части ФПМО на стимулирующую,
учитывающую Коэффициент налоговых усилий муниципалитета Для этих
целей может
быть применен следующий подход
Распределение
стимулирующей составляющей объема передаваемых средств возможно
осуществлять следующим образом, На первом шаге доля каждого
муниципального образования в фонде стимулирования определяется
пропорционально его доле в доходах консолидированного бюджета региона в
отчетном периоде
24
Cxi =Ст Д^ , где
f^tn
' - доля i-oro муниципалитета в фонде стимулирования,
определенная на первом шаге,
ДБ - совокупные поступления средств в консолидированный бюджет
субъекта Российской Федерации в базовом периоде.
Далее, полученные на первом шаге доли умножаются на коэффициент
налоговых
усилий
муниципалитетов
по
регулирующим
налогам
(рассчитывается с использованием регрессионного анализа зависимости
фактически собранных налогов от размера налоговой базы).
Вместе с тем общий объём расходов может значительно превышать
уровень
бюджетных
поступлений
соответствующего
субъекта.
В
сложившейся ситуации целесообразно, по нашему мнению, использовать
расчёт «индекса соотносимости». Этот показатель представляет отношение
сумм бюджетных расходов, исчисленных на основе системы «инфляционного
корректирования», к аналогичным показателям, полученным по минимальным
социальным нормативам. Расчёт вышеуказанных индексов позволит более
полно использовать такую форму бюджетного механизма как расходы в
качестве индикатора соответствия выделяемых из регионального бюджета
денежных средств реальным потребностям. В дальнейшем такие индексы
могут служить основой для корректировки структуры расходной части
бюджета субъекта РФ.
Результативность финансово-бюджетной политики региона в значитель­
ной степени зависит от эффективности используемых методов осуществления
бюджетного процесса на уровне субъекта РФ. Аналитическая разработка
финансовых процедур позволит добиться решения тех задач, которые стоят
перед региональными органами государственной власти
Важным шагом совершенствования процесса исполнения бюджета
субъекта РФ является пересмотр процедуры контроля за сбором налогов. Речь
идёт о создании глобальной информационной базы, обслуживающей
налоговые органы и орган государственной регистрации субъектов
хозяйственной деятельности. Информационная сеть позволит контролировать
процесс регистрации хозяйствующих субъектов с участием одних и тех же
учредителей и руководящего состава. Наряду с этим, большое значение имеет
взаимодействие инспекций ФНС РФ и кредитных организаций в части
предоставления последними информации по итогам прошедшего квартала об
оборотах по расчётным счетам.
Реальные шаги к модернизации бюджетных процедур на уровне
субъекта РФ возможны только на основе чёткого соблюдения принципов
бюджетной системы, в том числе единства и самостоятельности входящих в
неё бюджетов. Совершенствование организации бюджетного процесса не
предполагает единовременных, одноразовых мероприятий. В
силу
25
ПОСТОЯННОГО изменения политической, социальной
и
экономической
составляющей общественной жизни, их взаимного влияния друг на друга и
собственно на концепцию развития общества, механизмы удовлетворения
общественных потребностей требуют дальнейшей теоретической разработки и
практической апробации.
В работе отмечается, что реальные шаги к совершенствованию
бюджетного процесса на уровне субъекта Р Ф возможны лишь в случае четкого
соблюдения принципов бюджетной системы, в том числе единства и
самостоятельности входящих в нее бюджетов. Укреплению территориальных
финансовых процессов в значительной степени может содействовать:
1)
изменение концептуального подхода к пониманию роли
бюджетных отношений в жизни общества;
2)
более широкое использование регулирующей функции бюджетных
инструментов;
3)
четкое выполнение принципов бюджетной системы, в том числе
единства и самостоятельности.
Одним из подходов к оценке потребностей муниципалитетов является
расчет единого индекса бюджетных расходов. Этот индекс учитывает различия
муниципальных
образований
не только
по численности
конечных
потребителей, но и по стоимости и структуре предоставляемых услуг,
плотности населения, длительности отопительного периода, транспортной
доступности (в т.ч. ограниченности завоза товаров) и др. фактор.
Единый индекс бюджетных расходов показывает относительную
потребность отдельных муниципалитетов в подушевых бюджетных расходах.
Рассчитывается как сумма индексов по отдельным статьям расходов, взятых с
весами, соответствующими долям этих видов расходов в общем объеме
расходов местных бюджетов (без учета субвенций по переданным расходам).
В качестве примера приводится вариант расчета единого индекса
бюджетных расходов, включающего индивидуальные индексы по таким
категориям расходов как: местное самоуправление (расходы на содержание
администрации), образование, здравоохранение, социальная политика, все
прочие расходы.
На примере бюджетной политики Калужской обл. рассматривается
совершенствование межбюджетных отношений через стимулы к увеличению
собственных доходов бюджетов, финансовому обеспечению собственных
потребностей,
более рациональному и ответственному использованию
бюджетных средств.
Это
предполагает
реформирование
двух
основополагающих
направлений межбюджетных отношений - разфаничение расходных
полномочий и доходных источников (налоговых полномочий), что повлечет:
- усиление заинтересованности органов местного самоуправления в
повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и
26
своевременном сборе налогов как собственных, так и всего контингента
регулирующих доходов;
- взаимную ответственность между звеньями бюджетной системы за
соблюдением органами власти всех уровней обязательств по межбюджетным
отношениям;
- применение в бюджетном регулировании единых для всех
муниципальных образований методологии и критериев;
- привлечение внебюджетных источников финансирования бюджетных
учреждений;
- сокращение количества бюджетополучателей и численности
работников бюджетной сферы и аппарата управления.
Формулируются выводы и предложения, полученные в результате
проведенного диссертационного исследования.
Основные положения диссертации и полученные результаты отражены
в следующих публикациях автора:
1. Адибекова Е.Н. Государственная поддержка инвестиций и
мобилизация финансовых и реально инвестированных ресурсов // Вопросы
философии- Сборник статей докторантов, аспирантов, соискателей, молодых
ученых МГОУ и других вузов России. Выпуск 12. - М.: Изд-во МГОУ, 2002. 0,5 п.л.
2. Адибекова Е.Н. Региональная политика активизации инвестирования
в России // Вопросы философии: Сборник статей докторантов, аспирантов,
соискателей, молодых ученых МГОУ и других вузов России. Выпуск 12. - М.:
Изд-во МГОУ, 2002. - 0,45 п.л.
3. Адибекова Е.Н. Содержание и назначение бюджетного процесса //
Философия. Наука. Культура. Выпуск 7: сборник статей. - М.: Издательство
МГУ, 2005.-0,45 П.Л.
4. Адибекова Е.Н. Организация бюджетного процесса в Р Ф //
Философия. Наука. Культура. Выпуск 7: сборник статей. - М.: Издательство
МГУ, 2005.-0,8 П.Л.
Подписано к печати 14.11.05 г. Зак. № 368; объем 1,6 п.л. Тир. 100 экз.
Типография МГТУ им. Н. Э. Баумана
i233l8
РНБ Русский фонд
2006-4
22351
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
1 440 Кб
Теги
bd000102405
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа