close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000103163

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО В Н У Т Р Е Н Н И Х Д Е Л
РОССИЙСКОЙ Ф Е Д Е Р А Ц И И
ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
Пилипенко Сергей Геннадьевич
О Р Г А Н Ы ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Волгоград
2002
Работа выполнена на кафедре государственного и
административного права юридического факультета
Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарёва
Научные руководители:
доктор юридических наук, профессор
Юсупов Виталий Андреевич
кандидат юридических наук, доцент
Левин Валерий Фёдорович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Прудников Анатолий Семёнович
кандидат юридических наук, доцент
Грачёв Николай Иванович
Ведущая организация:
Волгоградская Академия Государственной Службы
Защита состоится « ^6 » ^,.->^1л^и^
2002 г. в 10 часов на
заседании Регионального диссертационного совета К М 203.003.01
Волгоградской академии М В Д России (400089, г. Волгоград, у л .
Историческая, 130). С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке
Волгоградской академии МВД России.
Автореферат разослан « ^>'» ..^^^.^i/uX^i-
Ученый секретарь регионального
,9иссертационного совета
кандидат юридических наук,
^ г-\ /
доцент
Q/C^'i^^''^^'~
2002 г.
М.В. Заднепровская
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Формиро­
вание института местного самоуправления в системе публичной власти
России явилось следствием кардинальных реформ в политической, эко­
номической, правовой и других областях. Принятая в декабре 1993 года
Конституция Российской Федерации признание и гарантированность
местного самоуправления провозгласила одной из основ конституцион­
ного строя.
Основополагающими началами правового оформления концепции
местного самоуправления являются конституционные нормы, опреде­
ляющие, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользова­
ние и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, одной из основных юридических черт местного само­
управления является его разграничение с государственной властью.
На основе действующего законодательства в муниципальных обра­
зованиях (городах, сельских населенных пунктах, районах и т.д.) сфор­
мированы системы органов местного самоуправления. В их структуре
образованы исполнительные органы, на которые возложена задача
обеспечения реализации решений, принимаемых в процессе осуществ­
ления местного самоуправления. Данные органы в порядке исполни­
тельно-распорядительной деятельности осуществляют текущее управ­
ление общественной системой в пределах компетенции местного само­
управления. Но, реализуя предоставленные им полномочия, они одно­
временно обеспечивают исполнение на территории муниципального об­
разования действующего законодательства Российской Федерации. Од­
нако если ранее органы данного уровня являлись нижестоящим звеном
единой системы государственного управления, то теперь они выделены
в отдельную, формально независимую от государства систему.
Реформирование системы органов государственного управления
России получило выражение также в создании традиционного для де­
мократических государств института исполнительной власти. Его фор­
мирование связано с конституционным закреплением разделения госу­
дарственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
ветви как одного из важнейших принципов ее организации. Разделение
властей, как отмечает В.А. Юсупов, обеспечивает функциональнокомпетенционную специализацию и не дает возможности установить
диктатуру одной государственной структуры.'
' Юсупов В А Научная организация исполнительной власти. - Волгвгтея—Итоатеяветв!
НАЦИОНАЛЬНАЯ
Волгоградскогоинститутаэкономики, социологии и права, 1998. С. 1
пчиимпд
3
КиСПиЛТЕ
ВИБЛИОТЕКА
^ С . Петербург
г«1|р>к
Характеристика исполнительной власти предполагает определение
ее функциональных и организационных свойств. Функциональное на­
значение исполнительной власти составляет обеспечение реализации на
территории государства действующего законодательства, осуществле­
ние текущего государственного управления в порядке исполнительнораспорядительной деятельности. Организационная ее структура опреде­
лена в виде совокупности исполнительных органов государственной
власти, создаваемых в соответствии с федеративным устройством Рос­
сии. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Россий­
ской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами Рос­
сийской Федерации федеральные органы исполнительной власти и ор­
ганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образу­
ют единую систему исполнительной власти.'
Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления,
являясь органами публичной власти и осуществляя исполнительнораспорядительную деятельность, исключены из организационной
структуры исполнительной власти России. Подобное своеобразие их
положения придает им качества интереснейшего объекта научного ис­
следования. Актуальным является определение свойств данных органов,
рассмотрение процессов формирования их компетенции, факторов, оп­
ределяющих системно-структурную организацию, соотношения с сис­
темой исполнительной власти государства. Особый интерес представ­
ляют проблемы их взаимодействия с исполнительными органами госу­
дарственной власти.
Степень исследованности темы. Местное самоуправление на про­
тяжении долгих лет является объектом научного исследования и вызы­
вает неиссякаемый интерес ученых. В современный период различными
теоретическими проблемами в данной области занимаются С.А. Авакьян, Е.Г. Анимица, Г.В. Барабашев, А.А. Белкин, Л.Ф. Болтенкова, Н.С.
Бондарь, А.С. Бурмистров, В.И. Васильев, Л.В. Гильченко, Н.И. Грачев,
А.А. Замотаев, М.Н. Козюк, С В . Королёв, М.А. Краснов, В.А. Кряжков,
В.В. Куликов, А.В. Лагуткин, Л.Е. Лаптева, И.И. Овчинников, Н.В. По­
стовой, В.В. Пылин, В.Д. Симухин, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, А.А.
Уваров, А.И. Черкасов, С И . Шишкин, Е.С Шугрина и др.
Немалый вклад в развитие науки о местном самоуправлении внесли
русские ученые конца X I X - начала X X века, исследовавшие организа­
цию и деятельность земств, и разработавшие некоторые фундаменталь­
ные вопросы теории местного самоуправления: Л.А. Велихов, Н.М.
Коркунов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.
Не менее широк и авторитетен круг ученых, чьи труды посвящены
' Конституция Российской федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г.// Российская газета 25 декабря 1993 г.
современным проблемам государственного управления и исполнитель­
ной власти. Среди них А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л.
Бачило, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкий, Ю М Козлов, В.Ф. Левин, Р.К. Надеев, И.А. Полянский, Ю.А.
Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов и др.
Вопросы государственного управления и местного самоуправления
составляют предмет научных изысканий зарубежных исследователей. В
их числе 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, В. Остром, А.
Файоль. Российской наукой накоплен определенный опыт сравнитель­
но-правовых исследований в данной области (труды Г.В. Барабашева,
И.А. Василенко, В.В. Еремяна, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина).
К настоящему времени в России в существенном объеме сформи­
рована правовая основа местного самоуправления. Особое значение в ее
развитии имеют не только нормативные правовые акты федерального,
регионального и муниципального уровней, но и международноправовые акты, в частности Европейская хартия местного самоуправле­
ния 1985 года.
Несмотря на обилие научных трудов о местном самоуправлении, в
их массе нет работ, посвященных исследованию системы исполнитель­
ных органов местного самоуправления, их соотношения с исполнитель­
ной властью государства. Впрочем, и при определении природы, при­
знаков, системно-структурных качеств и функциональных свойств ис­
полнительной власти Российской Федерации ее муниципальный уро­
вень не затрагивается.
В связи с этим степень исследованности вопросов организации ис­
полнительных органов местного самоуправления, их функциональных
черт, компетенции и т.д. чрезвычайно низка. Встречаются отдельные
работы, посвященные проблемам взаимодействия исполнительных ор­
ганов государственной власти и местного самоуправления (сфеди авто­
ров, занимающихся данной проблемой — Н.А. Игнагпок, 3JC. Кочубей,
Г.Г. Фомина, А.И. Черкасов и др.). Однако их число невелико. Теидеиции развития правовой основы местного самоуправления тшоке нужда­
ются во всестороннем рассмотрении. Причем важна не только их после­
дующая оценка, но и разработка соответствующих рекомендаций. Ткмагаем, данное диссертационное исследование в тределенной степени
заполнит указанный пробел в системе научных знаний о местом самсь
управлении и исполнительной власти.
Цель и задачи исследования. Основная цель днссертацмоиного
исследования заключается в определении природы и характерных
свойств исполнительных органов местного самоупровлегап, их нагзначения в системе местного самоуправления и положеиия в снеток ис­
полнительной власти Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предполагается решить сле­
дующие основные задачи:
- рассмотреть вопрос о понятии местного самоуправления на со­
временном этапе развития юридической науки;
- определить с теоретических и правовых позиций основные черты
органов местного самоуправления, их роль в системе местного само­
управления;
- исследовать закономерности построения системы органов местно­
го самоуправления и выделить ее основные элементы, сравнив их функ­
циональные и юридические характеристики;
- в контексте организационно-функциональных свойств исполни­
тельной власти определить положение в ее системе исполнительных ор­
ганов местного самоуправления;
- рассмотреть компетенцию органов исполнительной власти в сис­
теме местного самоуправления и обозначить основные проблемы ее
формирования и распределения, дать рекомендации по их устранению;
- проанализировать проблему взаимодействия исполнительных ор­
ганов государственной власти и исполнительных органов местного са­
моуправления при решении вопросов местного значения и осуществле­
нии полномочий государственной власти.
Методологическую основу данного исследования составляют об­
щенаучный диалектический метод исследования и специальные методы:
формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический,
системно-структурный,
конкретно-социологический,
техникоюридический анализ и др. Их комплексное использование позволило
исследовать поставленные вопросы в плане общей характеристики ин­
ститутов местного самоуправления и исполнительной власти, а также
специального рассмотрения феномена органов исполнительной власти в
системе местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертации составили труды отечествен­
ных и зарубежных ученых в области муниципального права, теории го­
сударственного управления и административного права. Среди них
можно выделить монографические исследования Г.В. Атаманчука, Г.В.
Барабашева, Н.С. Бондаря, М.А. Краснова, С В . Королева, А.В. Лагуткина, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Черкасова, В.А. Юсу­
пова, а также работы, подготовленные коллективами авторов: «Испол­
нительная власть в Российской Федерации», «Исполнительная власть в
Российской Федерации. Проблемы развития», «Разделение властей: ис­
тория и современность» и др.
В процессе написания диссертации автор опирался и на многочис­
ленные публикации в периодических научных и иных изданиях по про­
блематике темы исследования.
Изучены некоторые труды зарубежных ученых, занимающихся во­
просами государственпого управления и местного самоуправления, сре­
ди которых 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ж. Гримо, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, В.
Остром, А. ФаПоль.
Научная новизна днсссртациопного исследования заключается в
проведении первого специального рассмотрения сущностных свойств,
системно-структурных характеристик органов исполнительной власти в
системе местного самоуправления, определении их функциональной
роли в системе исполнительной власти Российской Федерации, компе­
тенции и направлений взаимодействия с исполнительными органами
государственной власти.
Автор отходит от распространенного в юридической науке фор­
мально-юридического подхода к субъектному составу исполнительной
ветви государственной власти Российской Федерации и обосновывает
включение в него, наряду с органами исполнительной власти федераль­
ного и регионального уровней, также исполнительных органов местного
самоуправления.
В ходе проведенного исследования сформулированы следующие
теоретические положения, выводы и предложения, которые выносятся
на защиту:
1. Местное самоуправление имеет единую природу с государствен­
ной властью и представляет собой форму публичной власти, характери­
зующуюся максимальным учетом местных интересов при осуществле­
нии управляющего воздействия на общественную систему, а также вы­
сокой степенью вовлеченности местного населения в осуществление та­
кого воздействия.
2. Основным звеном системы местного самоуправления следует
признать органы местного самоуправления. Их создание в муниципаль­
ном образовании является непременным условием надлежащего функ­
ционирования указанной системы и обусловлено объетсгивной необхо­
димостью, а не только требованиями законодательства. К источникам
компетенции органа местного самоуправления мож1ю отнести н^юд,
государственную власть, а также иные органы местного самоуправле­
ния.
3. Образование в системе местного самоуправления исполнитель­
ных органов обусловлено объективными потребностями управления
общественной системой на муниципальном уровне. Их статус определя­
ется принадлежностью к системе местного самоуправления, и в то же
время обусловлен функциональной ролью, выполняемой Е системе ис­
полнительной власти Российской Федерации.
4. Исполнительные органы местного самоуправления, будучи фор­
мально исключенными из организационной структуры исполнительной
власти, являются ее функциональным звеном. Посредством их деятель­
ности осуществляются функции исполнительной власти, реализуется
государственно-властное воздействие.
5. Системно-структурная организация субъектов исполнительной
власти муниципального уровня зависит от объективных и субъективных
факторов в их сочетании.
6. Компетенция органов исполнительной власти муниципального
уровня имеет комплексный характер и включает часть собственной
компетенции местного самоуправления, а также передаваемые им пол­
номочия исполнительной власти государственного уровня. В системе
местного самоуправления могут формироваться исполнительные орга­
ны общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.
7. Взаимодействие исполнительных органов местного самоуправ­
ления и исполнительных органов государственной власти осуществля­
ется по двум направлениям: 1) в рамках осуществления органами мест­
ного самоуправления компетенции по решению вопросов местного зна­
чения; 2) при реализации органами местного самоуправления государ­
ственных полномочий.
8. Одной из первоочередных задач нужно признать принципиаль­
ную реформу законодательства о местном самоуправлении, состоящую
в изменении его концепции, определении статуса исполнительных ор­
ганов местного самоуправления и установлении механизмов их функ­
ционирования в единой системе исполнительной власти. Одновременно
необходима и соответствующая корректировка законодательства об ис­
полнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Материалы диссертационного исследования, сформули­
рованные выводы и предложения могут быть использованы:
- при совершенствовании конституционного, муниципального и
административного законодательства, в частности норм, регламенти­
рующих правовой статус органов местного самоуправления и их взаи­
моотношения с органами государственной власти;
- в практической деятельности государственных и муниципальных
органов исполнительной власти;
- в преподавании курсов конституционного, муниципального и ад­
министративного права Р Ф в высших учебных заведениях.
Диссертационная работа может служить основой для проведения
дальнейших научных исследований в соответствующей области.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования
нашли отражение в выступлениях автора на научных и научнопрактических конференциях, публикациях в научных изданиях. Помимо
этого, они используются в преподавании студентам юридического фа-
культета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева
дисциплин «Муниципальное право» и «Административное право», а
также в практике законотворческой деятельности в Республике Мордо­
вия.
Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из
введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения и библио­
графического списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного
исследования, характеризуется степень ее изученности, устанавливают­
ся цель и задачи исследования, указываются его теоретическая и мето­
дологическая основы, определяется научная новизна, теоретическая и
практическая значимость, а также формулируются основные положе­
ния, выносимые на защиту.
Первая глава «Органы местного самоуправления в Российской
Федерации» посвящена рассмотрению понятия местного самоуправле­
ния, его системы, правовых основ, а также системы органов местного
самоуправления.
В параграфе первом данной главы диссертант отмечает, что не­
определенность в общих и наиболее существенных вопросах теории и
правового оформления местного самоуправления не позволяет надле­
жащим образом организовать его на практике и устранить проблемы,
существующие в данной области. В связи с этим при характеристике
основных черт органов местного самоуправления и их системы вначале
необходимо рассмотреть вопрос о понятии местного самоуправления.
Автор проводит предварительный анализ терминов, составляющих ка­
тегорию «местное самоуправление». Им разделяется позиция, в соот­
ветствии с которой самоуправление необходимо рассматривать в тесной
связи с управлением.
Применительно к публично-властной сфере термин «местное само­
управление» обозначает форму управления общественной системой на
уровне небольших территориальных единиц государства. В связи с этим
необходимо уяснение вопроса о соотношении местного самоуправления
и государственной власти. На взгляд автора, следует говорить об их
единой природе при разноуровневости реализации. Представляя собой
форму публичной власти, местное самоуправление призвано обеспечить
должную упорядоченность общественной системы на муниципальном
уровне. Роль государственной власти как формы публичной власти бо­
лее высокого порядка, иной масштаб ее реализации обусловливают та-
кое положение местного самоуправления, при котором оно является
проводником государственной воли, одновременно обеспечивая реали­
зацию местных интересов. Организация и осуществление местного са­
моуправления связаны с более высокой степенью непосредственного
участия местного населения в процессах воздействия на общественную
систему, нежели существующей при реализации государственной вла­
сти.
Диссертант обращается и к правовой регламентации понятия и кон­
цепции местного самоуправления. Анализируя положения Конституции
Российской Федерации и действующего законодательства, он делает
вывод о том, что местное самоуправление в юридическом смысле сле­
дует понимать как выражение власти народа в сочетании форм непо­
средственной и представительной демократии на муниципальном уров­
не. Непосредственно, а также через специально создаваемые органы,
публичная власть реализуется на уровне Федерации, ее субъектов и му­
ниципальных образований. Государственная власть и местное само­
управление имеют общим источником власть народа и являются фор­
мами ее выражения. Однако в правовом оформлении местное само­
управление отделено от государственной власти. Это следует признать
фактором, нарушающим целостность системы управления обществом.
В итоге автор приходит к выводу, что в местном самоуправлении
находит выражение сочетание государственных и местных интересов,
процессов управления и самоуправления, государственно-властной дея­
тельности и самоорганизации населения. Оно представляет собой фор­
му публичной власти, характеризующуюся максимальным учетом мест­
ных интересов при осуществлении управляющего воздействия на обще­
ственную систему, а также высокой степенью вовлеченности местного
населения в осуществление такого воздействия.
В параграфе втором диссертантом проведен анализ нормативных
правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Россий­
ской Федерации. В их системе выделяются три подсистемы: федераль­
ная, региональная (субъектов Федерации), и муниципальная.
Автором показано определяющее значение Конституции Россий­
ской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления,
дана характеристика соответствующим ее положениям. Выяснено, что
на конституционном уровне установлены политическая, финансовоэкономическая, территориальная, организационная и компетенционная
основы местного самоуправления, а также определены его гарантии.
Ввиду учредительного характера Конституции Российской Федера­
ции и ее главенствующей роли в правовой системе особое сожаление
вызывает факт нечеткости формулирования некоторых конституцион­
ных положений о местном самоуправлении, что влечет неоднозначность
10
их понимания. В частности, диссертант обращает внимание на обоб­
щающий характер нормы ст. 12 Конституции об отделении органов ме­
стного самол правления от системы органов государственной власти,
дающий основание не только организационному, но и функционально­
му их разделению К проблемам конституционной регламентации мест­
ного самоуправления он обращается и в других параграфах работы.
Автором проведен анализ 1юрмативных правовых актов федераль­
ного уровня, развивающих конституционные положения о местном са­
моуправлении и устанавливающих единые рамки правового регулиро­
вания дашюго института в субъектах Федерации и муниципальных об­
разованиях. Определяется роль федеральных законов, постановлений
Конституционного Суда Российской Федерации, подзаконных норма­
тивных правовых актов Автор обращается и к проблеме интеграции в
российскую правовую систему Европейской хартии местного само­
управления 1985 г.
К настоящему времени создана значительная по объему система
муниципального законодательства регионального уровня. Приоритетное
значение, естествен[ю, в ней занимают конституции (уставы) субъектов
Российской Федерации, но основным ее звеном нужно признать законы
данного уровня. В их содержании ясно прослеживается связь с феде­
ральным законодательством, не только определяющим общие рамки
правового регулирования в субъектах Федерации, но и предусматри­
вающим принятие конкретных законов о местном самоуправлении.
Диссертантом охарактеризована система соответствующих норматив­
ных правовых актов регионального уровня, дана оценка проблеме про­
тиворечия их положений Конституции России и федеральному законо­
дательству.
Особое значение в развитии правовой основы местного самоуправ­
ления имеют нормативные правовые акты муниципального уровня. Они
принимаются непосредственно населением муниципального образова­
ния, органами и должностными лицами мест1ЮГ0 самоуправления, в си­
лу чего имеют разное значение и юридическую силу. Основным в сис­
теме указанных актов является устав муниципального образования,
принимаемый населением или представительным органом местного са­
моуправления. В нем регламентируются наиболее важные вопросы ор­
ганизации системы местного самоуправления в соответствующем му­
ниципальном образовании, что подчеркивает особую его роль в плане
максимального отражения местных интересов и особенностей. Автор
отмечает, что, при обладании населением муниципальных образований
правотворческими полномочиями, большинство нормативных правовых
актов данного уровня все же принимаются органами и должностными
лицами местного самоуправления. Их предметная и содержательная ха11
рактеристики определяются распределением компетенции между дан­
ными субъектами.
Несмотря на значительные количественные показатели, система
нормативных правовых актов о местном самоуправлении на сегодняш­
ний день не может быть оценена с высоких качественных позиций, на
что диссертант обращает внимание в этом и других параграфах работы.
В третьем параграфе диссертантом рассматривается система ме­
стного самоуправления. Он отмечает, что формы осуществления мест­
ного самоуправления, совокупность которых обычно обозначается как
его система, следует рассматривать как формы реализации публичной
власти, приобретающие на муниципальном уровне определенное свое­
образие. Непосредственно, а также через своих представителей народ
осуществляет принадлежащую ему власть на уровне Российской Феде­
рации, ее субъектов, а также муниципальных образований. Это получа­
ет выражение в различных формах его волеизъявления, которое приме­
нительно к муниципальному уровню приобретает своеобразие в плане
отражения воли и интересов местного населения. Таким образом, по­
зволительно говорить о двойной объективации власти народа на муни­
ципальном уровне: различных формах его волеизъявления, в сочетании
составляющих местное самоуправление как форму публичной власти.
Система местного самоуправления условно может рассматриваться как
«потенциальная», представляющая собой совокупность предусмотрен­
ных законодательством ее элементов, и «реальная», существующая в
конкретном муниципальном образовании.
Диссертант обращается к анализу строения системы местного са­
моуправления, в основе которого лежит сочетание прямой (непосредст­
венной) и представительной демократии. Им характеризуются формы
прямого волеизъявления, определяется их значение в осуществлении
местного самоуправления. В то же время подчеркивается, что условия
управления общественной системой на муниципальном уровне объек­
тивно предполагают формирование населением соответствующих орга­
нов, реализующих компетенцию местного самоуправления.
Орган местного самоуправления образуется и действует как эле­
мент системы местного самоуправления, обеспечивая ее существование
и развитие. Его деятельность необходима для упорядочения обществен­
ной жизнедеятельности в пределах муниципального образования, реа­
лизации государственных и местных публичных интересов. Указанный
орган может быть определен как организация, являющаяся элементом
системы местного самоуправления, созданная для осуществления пуб­
лично-властных функций в целях реализации публичных интересов на
муниципальном уровне, и обладающая соответствующей компетенцией
по воздействию на общественную систему.
12
Ввиду различий в порядке формирования органы местного само­
управления могут быть разделены на: 1) образуемые непосредственно
населением; 2) формируемые иными органами и должностными лицами
местного самоуправления. В соответствии с действующим законода­
тельством, государственные органы и должностные лица не вправе
вмешиваться в образование органов местного самоуправления и назна­
чение (выборы) должностных лиц местного самоуправления. В то же
время след^'ет обратить внимание на тот факт, что современное госу­
дарственное устройство России предполагает создание и органов госу­
дарственной власти субъектов Российской Федерации без прямого вме­
шательства органов федерального уровня. Это, по мнению диссертанта,
требует при определении основных черт органов местного самоуправ­
ления акцентировать внимание не столько на особенностях их форми­
рования, сколько на функциональных свойствах.
Автором дается характеристика функций, выполняемых органами
местного самоуправления, и определяется их значение при установле­
нии KOMnememfuu данных органов. Категория «компетенция» обознача­
ет определяемые целями и сферой деятельности органа местного само­
управления и принадлежащие ему публично-властные полномочия, ко­
торые обеспечивают реализацию его функций. К источникам компетен­
ции органа местного самоуправления могут быть отнесены народ, госу­
дарственная власть, а также иные органы местного самоуправления.
В итоге диссертантом формулируется вывод о том, что соотноше­
ние органов местного самоуправления и государственных органов вы­
ражается не в различии их природы, а в своеобразии правового положе­
ния органов каждого вида и специфике выполняемых ими функций.
Особенности муниципальных органов обусловлены своеобразием сис­
темы местного самоуправления, являющимся следствием взаимозави­
симости, определенного рода сочетания ее компонентов.
В параграфе четвертом первой главы диссертант обращается к ха­
рактеристике системы органов местного самоуправления. Ее потенци­
альное строение, определяемое законодательством, применительно к
отдельному муниципальному образованию приобретает «реальный» ха­
рактер в виде конкретной совокупности органов.
Органы местного самоуправления могут быть разделены на «обяза­
тельные» (их создание происходит в силу требований зако1Юдательства)
и «факультативные» (формируются по усмотрению населения муници­
пального образования или органов и должностных лиц местного само­
управления). К числу «обязательных» относится выборный орган мест­
ного самоуправления. Определяя необходимость создания данного ор­
гана в муниципальном образовании. Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Феде13
рации» точно не указывает его вид, ограничиваясь определением поряд­
ка формирования. Но, по смыслу законодательных положений, имеется
в виду представительный орган местного самоуправления.
Диссертантом дана его характеристика: рассмотрены вопросы ор­
ганизации, выполняемые функции, компетенция и формы работы. В то
же время отмечается, что объективные условия управления обществен­
ной системой на муниципальном уровне предполагают формирование в
муниципальных образованиях не только представительных, но и испол­
нительных органов, что подтверждает и практика муниципального
строительства в России. Автор обращает внимание на то, что именова­
ние органа местного самоуправления представительным в большей
степени выражает его политическую роль как непосредственного пред­
ставителя населения и выразителя его интересов, обозначение же испочнительным показывает функциональное назначение в управляющей
системе муниципального образования. При характеристике исполни­
тельных органов данного уровня диссертант отмечает, что, имея разные
наименования, структуру, порядок формирования и т.д , они выполняют
одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений на­
селения, представительного органа местного самоуправления, а также
реализацию действующего законодательства Российской Федерации.
Распределение функций, и соответственно компетенции по власт­
ному воздействию на общественную систему, между представительным
и исполнительным органами местного самоуправления позволяет ра­
ционально организовать систему управления муниципальным образова­
нием Реализация принимаемых представительным органом норматив­
ных решений обеспечивается в процессе текущего профессионального
управления, осуществляемого исполнительным органом в порядке ис­
полнительно-распорядительной деятельности.
Самостоятельное место в системе местного самоуправления зани­
мают должностные лица местного самоуправления. По мнению автора,
есть все основания относить их к формам осуществления местного са­
моуправления. Это обусловлено своеобразием порядка занятия соответ­
ствующих должностей (избрание населением или представительным ор­
ганом), а также закреплением за ними собственной компетенции по ре­
шению вопросов местного значения. Особую роль играет глава муни­
ципального образования - выборное должностное ли1ю, возглавляющее
деятельность по осуществлению местного самоуправления на соответ­
ствующей территории Диссертант обрап1ает внимание на распростра­
ненное в практике монопольное положение главы муниципального об­
разования в системе местного самоуправления, обусловленное одно­
временным руководством и исполнительным, и представительным ор­
ганами, что не во всех случаях способствует полноценному развитию
14
указанной системы. В связи с этим следует отметить и противоречи­
вость законодательной регламентации статуса данного должностного
лица, когда он, возглавляя деятельность по осуществлению местного
самоуправления, наделяется и правом председательствовать в предста­
вительном органе, но признается подотчетным последнему.
В итоговой части параграфа диссертантом рассматривается вопрос
о допустимости принципа разделения властей в построении системы ор­
ганов местного самоуправления. В конечном счете, он приходит к вы­
воду о допустимости и необходимости использования элементов ука­
занного принципа в организации муниципального аппарата. В то же
время, своеобразие системы местного самоуправления не позволяет
реализовать его в полной мере.
Глава вторая «Исполнительная власть и органы местного са­
моуправления в Российской Федерации» посвящена анализу соотно­
шения исполнительных органов местного самоуправления с системой
исполнительной власти России. В ней определяются функциональные
свойства данных органов как субъектов исполнительной власти, дается
характеристика их системно-структурной организации, компетенции и
взаимоотношений с органами исполнительной власти государственного
уровня.
В первом параграфе диссертантом анализируется соотношение
исполнительных органов местного самоуправления с системой испол­
нительной власти. Определяется суть разделения властей как опреде­
ленного рода деконцентрации государственно-властных функций и
компетенции. Это позволяет автору представить исполнительную
власть как функциональное выражение государственной власти, что, в
свою очередь, дает основание выделению не только организационного,
но и функционального ее критериев. Признавая их взаимообусловлен­
ность и неразрывность, диссертант придает первичное значение функ­
циональному содержанию исполнительной власти. Рассматривая дан­
ный вопрос, он приходит к выводу о том, что предусмотренное Консти­
туцией России единство системы органов исполнительной власти в Рос­
сийской Федерации имеет функциональное начало.
Самой общей и определяющей функцией исполнительной власти
является обеспечение реализации действующего законодательства (в
его широком понимании). Органы исполнительной власти в порядке ис­
полнительно-распорядительной деятельности осуществляют текущее
управление общественной системой, выполняя тем самым свою роль в
государственном механизме.
В российском законодательстве субъектный состав исполнительной
власти представлен только исполнительными органами государствен­
ной власти, создаваемыми на уровне Российской Федерации и ее субъ15
ектов. Новейшей тенденцией является образование некоторых структур
исполнительной власти на уровне федеральных округов. Однако реали­
зация функций исполнительной власти имеет место и в деятельности
исполнительных органов местного самоуправления, что позволяет отне­
сти их к субъектам исполнительной власти и признать звеном системы
исполнительной власти Российской Федерации. Автор подчеркивает,
что
осуществление
указанными
органами
исполнительнораспорядительной деятельности преследует цель реализации не только
решений, принимаемых в процессе местного самоуправления, но и нор­
мативных правовых актов, принимаемых на уровне Российской Феде­
рации и субъектов Российской Федерации. Это имеет место и при реа­
лизации органами местного самоуправления государственных полномо­
чий, и в процессе решения ими вопросов местного значения.
Диссертант обращает внимание на то, что в отечественной юриди­
ческой науке, содержащей фундаментальные теоретические разработки
советского периода о функциях управления, современной характери­
стике функций исполнительной власти уделяется недостаточно внима­
ния. По его мнению, необходимо разграничивать функции исполни­
тельной власти в целом и функции отдельных ее органов. Выполнение
общих функций исполнительной власти есть результат коллективной
деятельности соответствующих исполнительных органов.
Утверждая о реализации функций исполнительной власти в дея­
тельности исполнительных органов местного самоуправления, диссер­
тант проводит их анализ применительно к муниципальному уровню
управления. Кроме того, им рассматривается системно-структурная ор­
ганизация указанных органов, и выделяются объективные и субъектив­
ные факторы, ее определяющие.
Во втором параграфе дана характеристика компетенции органов
исполнительной власти, создаваемых в системе местного самоуправле­
ния.
Диссертант пола1асг, что при распределении компетенции испол­
нительной власти по вертикали определенную ее часть приобретают ис­
полнительные органы местного самоуправления. Совокупная компетен­
ция органов исполнительной власти в системе местного самоуправления
представляет собой часть собственной компетенции местного само­
управления, а также передаваемых органам местного самоуправления
государственных полномочий. Юридическое ее определение осуществ­
ляется специальными нормативными правовыми актами о местном са­
моуправлении, а гакже законодательством, регламентирующим госу­
дарственное управление в отдельных сферах.
Автором рассматриваются проблемы распределения компетенции
исполнигельной власти между «государственным» и «муниципальным»
16
ее уровнями, в частности, наделения соответствующих органов местно­
го самоуправления отдельными государственными полномочиями. Це­
лью передачи указанных полномочий на уровень муниципальных обра­
зований является реализация государственно-власт1юго воздействия ор­
ганами, максимально приближенными к некоторым объектам государ­
ственного управления. Отнесение передаваемых полномочий к ведению
исполнительных органов местного самоуправления непосредственно
определяется законодательством либо обусловливается их характером
как полномочий исполнительной власти.
Но системность в передаче государственных полномочий на муни­
ципальный уровень отсутствует. Более того, во многих случаях нет спе­
циального указания на соответствующий их характер. Это лищь одна из
проблем при общем отсутствии надлежащей юридической регламента­
ции распределения полномочий в системе исполнительной власти. Даже
соотношение компетенции органов местного самоуправления разного
уровня, ввиду отсутствия их юридической соподчиненности, должным
образом не определено.
Для решения проблем в данной области автору представляется не­
обходимым: 1) установление возможности делегирования органам госу­
дарственной власти полномочий, принадлежащих органам местного са­
моуправления; 2) принятие федерального закона, определяющего поря­
док распределения компетенции между исполнительными органами го­
сударственной власти и исполнительными органами местного само­
управления; 3) установление возможности договорного делегирования
полномочий по всей вертикали исполнительной власти; 4) юридическое
определение механизмов и схем разграничения компетенции между му­
ниципальными образованиями разного уровня и взаимоотношений их
органов в рамках соподчиненности.
Автором предлагается следующая общая схема разграничения ком­
петенции между органами государственной власти и органами местного
самоуправления; определение не только их собственных предметов ве­
дения и полномочий, но также сфер совместного ведения, и соответст­
венно полномочий по управлению в их пределах. Однако проекцию ис­
ключительных предметов ведения Российской Федерации и ее совмест­
ного ведения с субъектами Российской Федерации на уровень «государ­
ственная власть - местное самоуправление» автор считает неприемле­
мой. Он полагает, что необходимо установление исключительной ком­
петенции не для государственной власти, а для местного самоуправле­
ния: это будет выступать одной из гарантий его самостоятельности.
В третьем параграфе второй главы диссертант обращается к
проблемам взаимоотношений исполнительных органов государственной
власти и исполнительных органов местного самоуправления.
17
Рассматривая проводимый А.И. Черкасовым сравнительноправовой анализ концепций соотношения центральных и местных вла­
стей, на основе которого выделяются модель партнерства и агентская
модель, диссертант отмечает, что в Российской Федерации примени­
тельно к органам исполнительной власти соответствующих уровней
можно говорить о смешанной модели взаимоотношений. С одной сто­
роны, исполнительные органы местного самоуправления обеспечивают
реализацию законодательства, осуществляют государственно-властное
воздействие, то есть выступают представителями государства. В то же
время они имеют собственную сферу ведения, вмешательство в кото­
рую государственных органов запрещено, и в ее пределах действуют с
достаточной степенью самостоятельности, юридически взаимодействуя
с государственными органами в качестве своеобразных «партнеров».
При рассмотрении данного вопроса автор приходит к выводу, что
формирование исполнительных органов местного самоуправления без
вмешательства органов государственной власти, их организационную
самостоятельность и наличие собственной компетенции следует при­
знать целесообразными. В то же время их взаимоотношения с исполни­
тельными органами вышестоящего уровня должны развиваться внутри
функционально единой системы исполнительной власти.
Автор указывает на ограниченность подхода, при котором опреде­
ление направлений взаимодействия государственных и муниципальных
органов происходит только с позиции обеспечительной роли государст­
венной власти по отношению к местному самоуправлению. По его мне­
нию, следует принимать во внимание и значение местного самоуправ­
ления как особой формы публичной власти. Это дает основание меха­
низм взаимодействия органов исполнительной власти государственного
и муниципального уровней обозначить двумя общими направлениями:
1) в рамках осуществления органами местного самоуправления компе­
тенции по решению вопросов местного значения; 2) при реализации
ими государственных полномочий.
Диссертантом рассматриваются взаимоотношения государственных
и муниципальных органов исполнительной власти в рамках каждого на­
правления, отмечается несоответствие юридического определения их
статуса по отношению друг к другу фактическому положению вещей.
Выводом является утверждение, что в достаточно большом объеме
управленческая деятельность исполнительных органов местного само­
управления осуществляется в рамках государственно-властного воздей­
ствия на общественную систему. Обеспечивая реализацию на террито­
рии муниципального образования функций исполнительной власти,
указанные органы «продолжают» государственное управление на феде­
ральном и региональном уровне. В то же время надлежащей юридиче18
ской регламентации их взаимоотношения с гос\ дарственными органами
не получили, и развиваются чаще вне юридической плоскости, что
нельзя признать допустимым.
По мнению диссертанта, прямое подчинение муниципальных орга­
нов исполнительной власти органам вышестоящих уровней неоправ­
данно. В то же время очевиден тот факт, что само по себе, вне государ­
ственно-властных отношений, местное самоуправление существовать не
может. Многие решения органов местного самоуправления обеспечи­
ваются принудительной силой государства, и это имеет целью не просто
обеспечение режима законности, а должную реализацию публичной
власти на муниципальном уровне.
Автором анализируются проблемы контроля и надзора, осуществ­
ляемых государственными органами за деятельностью исполнительных
органов местного самоуправления. Отмечается чрезвычайно низкая их
эффективность и отсутствие необходимых механизмов реализации.
Предлагается дополнить систему государственного надзора за деятель­
ностью органов местного самоуправления новыми механизмами, в ча­
стности функциональным административным надзором, осуществляе­
мым исполнительными органами государственной власти в рамках под­
ведомственных им сфер управления. Система же контроля в данном
случае должна быть обеспечена не просто законодательным установле­
нием его оснований и форм, но и детальной регла.ментацией соответст­
вующих контрольных механизмов. В этом направлении нужно провести
серьезную работу.
В итоговой части параграфа автор подчеркивает, что связанность
уровней управления государством во многом обеспечивается единством
системы исполнительной власти, и обращается к проблеме укрепления
ее вертикали, определяя ее актуальность на современном этапе развития
российского государства.
В Заключении диссертант формулирует основные выводы, сде­
ланные им в процессе исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публи­
кациях автора:
1. Система органов исполнительной власти Российской Федера­
ции// Вестник Мордовского университета. 2000. Xi 1-2. С. 37-41.
2. К вопросу о соотношении государственной власти и местного
самоуправления/ Новые подходы в гуманитарных исследованиях: право,
философия, история, лингвистика (Межвузовский сборник научных
трудов) - Саранск: СВМО, 2000. С. 21-23.
3. Роль административно-правовых договоров в регулировании
взаимоотношений между органами государственной власти и органами
19
местного
самоуправления/ Материалы
Всероссийской
научнопрактической конференции «Роль договора в регулировании общест­
венных отношений»: (Саранск, 25-26 апреля 2000 г.)/ Ин-т законода­
тельства и сравнительного правоведения при Прапи гельстве РФ, М Г У
им. Н.П. Огарева, Мордов. гуманитарный ин-т. - Саранск: «Крас. Окт.»,
2000. С. 76-78.
4. Организация исполнительной власти в Российской Федерации:
проблемы и решения/ Юридическая наука в Мордовском государствен­
ном университете: Сб. науч. ст. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2000.
С. 103-107.
5. О факторах, влияющих на системно-структурную организацию
исполнительных органов местного самоуправления/ Актуальные про­
блемы права и управления, федеральный и региональный аспекты: Ма­
териалы Всероссийской научно-практической конференции/ Морд. гос.
ун-т им. Н.П. Огарева. - Саранск: «Крас. Окт.», 2001. С. 57-61.
6. Исполнительные органы в системе местного самоуправления//
Вестник Мордовского университета. 2001. № 3-4. С. 57-61. (в соавтор­
стве с В.Ф. Левиным)
7. О некоторых проблемах развития законодательства субъектов
Российской Федерации о местном самоуправлении/ Законодательство
субъектов Российской Федерации (теория и практика) Сб. статей/ Отв.
ред. И.Г. Дудко - Саранск: «Крас. Окт.», 2002. С. 93-101.
20
Подписано ■ nciaib 14.02.02. 0 6 i a i 1ДЗ н.ж Тираж 10>з
эквмгзб.
Типография И э я п е ж п а I
430000 Счмша^ у к Соккжжъ 2«
РНБ Русский фонд
2006-4
24042
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
1 014 Кб
Теги
bd000103163
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа