close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000103235

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
УМЕРЕНКО
Виктор Алексацдрович
П Р А В О В О Й СТАТУС
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ Ф Е Д Е Р А Ц И И
Специальность: 12.00.11 - судебная власть;
прокурорский надзор;
организация правоохранительной деятельности;
адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Екатеринбург 2005
Работа вьшолнена на кафедре правоо)фанительньк органов и проку­
рорского надзора Государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования «Уральская государствен­
ная юридическая академия»
Научный руководитель -
кандидат юридических наук, доцент
Кожевников Олег Альбертович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Кокотов Александр Николаевич,
доктор юридических наук, профессор
Шалумов Михаил Славович
Ведущая организация ■
Институт повышения квалификации
руководящих кадров Генеральной
прокуратуры Российской Федерации
Защита состоится «16» декабря 2005 г. в 16 ч на заседании дис­
сертационного совета Д 212.282.03 Уральской государственной
юридической академии по адресу: 620066, Екатеринбург, ул. К о м ­
сомольская, 21. Зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской
государственной юридической академии.
Автореферат разослан «
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук,
профессор
» ноября 2005 г.
Ь
3. А. Незнамова
9^9^^-^
т^б
ДД 3 ^-/^з
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный период раз­
вития России характеризуется многочисленными изменениями,
происходящими в экономической жизни и государственном
строительстве. Значительную часть этих изменений составляют
проводимые в стране государственно-правовая и судебная рефор­
мы, которые не могли не затронуть различные стороны организа­
ции и деятельности правоохранительных органов, в том числе
прокуратуры.
Отсутствие в Конституции РФ норм, четко определяющих ста­
тус, функции и полномочия прокуратуры, создает предпосылки для
дискуссий о ее роли и месте в системе органов государства. В силу
этого остаются неурегулированными многие вопросы, касающиеся
правового положения Генерального прокурора РФ как главы дан­
ного правоохранительного органа. Это нельзя признать допусти­
мым, так как Генеральный прокурор РФ возглавляет систему орга­
нов, призванных обеспечивать законность и правопорядок в стране.
Вместе с тем Генеральный прокурор РФ несет ответственность за
выполнение задач, возложенных государством на органы прокура­
туры. Поэтому определение его правового статуса является одним
из актуальных вопросов современного правоведения. Кроме того,
данный вопрос до последнего времени не был предметом внимания
российских ученых и практиков.
Все это свидетельствует о том, что в настоящее время назрела
необходимость в теоретическом осмыслении и практическом от­
граничении проблемных вопросов, связанных с определением
предназначения как самой прокуратуры, так и того положения, ко­
торое занимает Генеральный прокурор в системе органов государ­
ственной власти России.
Цели и задачи исследования предопределены актуальностью,
новизной и практической значимостью работы.
Целью исследования стали изучение в логической последова­
тельности исторического развития правового положения главы ор­
ганов прокуратуры, выявление и анализ проблем правового статуса
Генерального прокурора Российской Федерации и на этой основе развитие теоретических и практических начал регулирования пра­
вового статуса главы органов прокуратуры РФ, внесение предло­
жений по совершенствованию действующего законодательства.
ч,^ —
^
foc нлционлльиАа
КМБЛИОТЕКА
^
__^-^pi/\
^ — — * —
»
I.J»
'
Данная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
проанализировать исторический путь появления, становления
и развития органов прокуратуры, правовое положение ее руково­
дителя;
на основе исторического исследования определить, каким был
правовой статус руководителя органов прокуратуры в различные
периоды истории России, выделить его основополагающие полно­
мочия, которые закреплены в современном законодательстве;
исследовать и обобщить действующее законодательство, регу­
лирующее правовой статус Генерального прокурора Российской
Федерации;
обозначить проблемы правового положения главы органов про­
куратуры на современном этапе;
проанализировать причины недостаточной правовой регламен­
тации статуса Генерального прокурора и органов прокуратуры Рос­
сийской Федерации;
исследовать правовой статус руководителя прокурорской сис­
темы в з^убежных странах;
выработать научно обоснованные рекомендации по совершен­
ствованию законодательства, опосредующего правовое положение
главы органов прокуратуры.
Объект исследования. Объектом исследования стали отноше­
ния, возникающие в процессе реализации норм Конституции Р Ф и
законодательства Российской Федерации, регулирующих правовой
статус Генерального прокурора Р Ф .
Предметом исследования являются особый блок проблем, со­
пряженных с определением прав и обязанностей главы органов
прокуратуры, способы его взаимодействия с судебной, законода­
тельной и исполнительной властью, организационные проблемы
руководства федеральной системой органов прокуратуры, а также
нормы права, регулирующие правовое положение Генерального
прокурора Р Ф .
Методология и методика исследования. Методологической
базой исследования стали общенаучный диалектический метод по­
знания, который, в частности, позволил рассмотреть правовой ста­
тус Генерального прокурора Р Ф во взаимосвязи и взаимозависимо­
сти с другими государственными институтами, а также с направле­
ниями деятельности органов прокуратуры.
Наряду с общенаучным диалектическим методом познания ис­
пользовались и вьггекающие из него специфические, частнонаучные
методы познания: системный, логический, исторический, сравни-
тельно-правовой, нормативно-логический, социологический, специ­
ально-юридический.
Это позволило обеспечить комплексность подхода к исследова­
нию обозначенных проблем, выявить пробелы в соответствующем
законодательстве и внести конкретные предложения по их преодо­
лению.
Теоретической основой диссертационного исследования яв­
ляются труды таких ученых-юристов, как М. В. Баглай, В. И. Басков,
B. Г. Бес(^рабов, А. Д. Бойков, А. Ю. Винокуров, О. А. Галустьян,
C. И. Герасимов, В. Г. Даев, А. Г. Звягинцев, С. М. Казанцев,
Ф. М. Кобзарев, О. А. Кожевников, А. Ф. Козлов, М. Н. М^)шунов,
Н. В. Мельников, А. Я. Мьщыков, Ю. Г. Орлов, И. Л. Петрухин,
B. И. Рохлин, В. П. Рябцев, В. М. Семенов, А. Ф. Смирнов,
К. Ф. Скворцов, Ю. И. Скуратов, А. Я . Сухарев, А. А. Чувилев,
М. С. Шалумов, В. И. Шинд, В. Б. Ястребов и др.
В диссертации были использованы и работы дореволюцион­
ных российских ученых - А. Д. Градовского, В. И. Веретенникова, С. И. Викторского, В. О. Ключевского, Н. В. Муравьева,
C. А. Петровского, М. А. Чельцова-Бебутова, И. Я . Фойницкого
и т. д.
Правовыми источниками исследования стали нормы современ­
ного законодательства, а также законодательства, действовавшего в
России в дореволюционный и советский периоды.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Норматив­
ную базу исследования составили положения Конституции Россий­
ской Федерации, федеральных конституционных законов, феде­
ральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Главное внимание было уделено Федеральному закону «О проку­
ратуре РФ», закрепляющему основы организации и деятельности
не только главы органов прокуратуры, но и в целом системы про­
куратуры Российской Федерации. Были исследованы также указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Гене­
рального прокурора РФ и иные подзаконные акты, а также нормы
международного права и нормативные акты зарубежных госу­
дарств, относящиеся к предметной области исследования.
Эмпирической базой исследования послужили материалы про­
курорской и судебной практики. При анализе действующего зако­
нодательства автором применялся сравнительный метод для сопо­
ставления его с законодательством предыдущих периодов.
Научная новизна исследования. Диссертация является первым
специальным научным исследованием правового статуса Генераль­
ного прокурора Российской Федерации как в историческом, так и в
современном аспекте. Здесь следует указать, что рассмотрение дан­
ной проблемы неразрывно связано с определением статуса самой
прокуратуры в тот или иной исторический период. Вопросы стату­
са органов прокуратуры Российской Федерации неоднократно бы­
ли предметом научного исследования, но соответствующие работы
в большинстве своем посвящались, как правило, месту органов
прокуратуры в системе разделения властей, расширению либо су­
жению тех или иных полномочий прокуратуры и лишь косвенно
задевали правовой статус главы органов прокуратуры. Комплекс­
ного же исследования обозначенной проблемы, причем как в исто­
рическом, так и в современном аспекте, не проводилось.
Новизной отличаются и предложения по совершенствованию
законодательства, регулирующего правовой статус Генерального
прокурора Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. На основе изучения истории органов прокуратуры России
и статуса главы органов прокуратуры в дореволюционный период
сделан вывод о необходимости выделения не двух, как принято,
а трех этапов в их историческом становлении. Это связано с соеди­
нением в 1802 г. должности Генерал-прокурора с должностью ми­
нистра юстиции, что, в сущности, изменило правовой статус руко­
водителя прокурорской системы как главы надзорного органа. Гла­
ва органов прокуратуры стал входить в систему исполнительной
власти.
2. Анализ создания и развития прокуратуры советского периода
позволил сделать вывод, что распространенное в те годы представ­
ление о советской прокуратуре как абсолютно уникальном инсти­
туте, отрицание ее преемственности с дореволюционной прокура­
турой являются необоснованными. Правомернее рассматривать
создание советской прокуратуры как попьггку интегрирования
функций дореформенной и пореформенной российской прокурату­
ры, в том числе в вопросах, касающихся правового статуса главы
его органов.
3. Обоснован вывод, что глава органов прокуратуры в разные
периоды истории обладал разньпл правовым статусом. Но, как пра­
вило, закон всегда возлагал только на него полномочия по руковод­
ству и контролю за подчиненным ему органом, а также ответствен­
ность за выполнение задач, возложенных на прокурорскую систе-
му. Эти основополагайущие полномочия нашли отражение и в со­
временном правовом статусе Генерального прокурора Российской
Федерации.
4. Аргументируется положение, что правовой статус Генераль­
ного прокурора Российской Федерации является одним из элемен­
тов общего правового статуса прокуратуры, определяемого через ее
место в системе органов госуд^ственной власти.
5. Анализ конституционного статуса Генерального прокурора
Российской Федерации позволяет говорить о необходимости наде­
ления его правом законодательной инициативы, правом обращения
в КонЬтктуЩюнный Суд Российской Федерации в полно\{ объеме,
как это предусмотрено для субъектов обращения в ч. 2 ст. 125 Кон­
ституции Р Ф , правом дачи заключения о наличии в действиях Пре­
зидента Р Ф признаков преступления и о соблюдении установлен­
ного порядка выдвижения обвинения против него, изменения по­
рядка назначения прокуроров субъектов федерации.
6. Подчеркивается, что Конституцию Р Ф требуется дополнить
отдельной главой, посвященной органам прокуратуры, где бы за­
креплялись и основополагающие, конституционные полномочия
Генерального прокурора Р Ф , а вместо Федерального закона целе­
сообразно принять Федеральный конституционный закон «О про­
куратуре Р Ф » .
7. Анализ действующего законодательства позволил дать харак­
теристику компетенции Генерального прокурора и классифициро­
вать его полномочия, сделать вьшод о необходимости совершенст­
вования его организационных полномочий.
8. Предлагается закрепить в действующем законодательстве
требования, предъявляемые к лицу, назначаемому на должность
Генерального прокурора Российской Федерации.
9. Аргументируется вывод о необходимости улучшения координационнбй деятельности органов прокуратуры путем распростра­
нения координационных полномочий Генерального прокурора Р Ф
и подчиненных ему прокуроров не только на область борьбы с пре­
ступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению
иных правонарушений, как было в союзном законодательстве.
10. Изучение процессуального законодательства позволило сде­
лать вьшод о разделении процессуальных полномочий Генерально­
го прокурора на общие (принадлежащие всем должностным лицам
органов прокуратуры) и специальные (принадлежащие исключи­
тельно главе органов прокуратуры).
И . Обосновывается необходимость более четкого законода­
тельного решения вопросов, связанных с институтами приостанов­
ления и прекращения полномочий, отставки, правовой защиты,
а также порядка привлечения к уголовной и административной от­
ветственности высшего должностного лица органов прокуратуры.
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссер­
тационное исследование имеет как теоретическое, так и практиче­
ское значение. Теоретическое его значение состоит в развитии на­
учных знаний об истории появления, становления и развития пра­
вового положения главы органов прокуратуры, в рассмотрении
проблемных вопросов современного статуса Генерального проку­
рора Р Ф . Практическая значимость исследования заключается
в том, что оно позволило выработать ряд рекомендаций, направ­
ленных на совершенствование законодательства и правового поло­
жения главы органов прокуратуры.
Полученные результаты могут быть использованы при чтении
курса лекций по истории прокуратуры, прокурорскому надзору,
конституционному праву, процессуальным дисциплинам, в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также в после­
дующих научных исследованиях, посвященных проблемным во­
просам правового статуса Генерального прокурора Российской Ф е ­
дерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсужде­
на на заседании кафедры правоохранительных органов и прокурор­
ского надзора Уральской государственной юридической академии.
Основные положения исследования, содержащиеся в нем выво­
ды и рекомендации изложены в опубликованных работах, легли
в основу выступлений автора на научно-практических конференци­
ях, семинарах, секциях, круглых столах, посвященных проблемам
прокурорского надзора.
Материалы диссертационного исследования использовались ав­
тором при проведении занятий в Уральской государственной юри­
дической академии.
Структура диссертации определена ее целями и задачами.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять
параграфов, заключения, списков использованных нормативных
правовых актов, литературы, приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного
исследования, раскрывается его научная новизна, определяются
цели и задачи, объект и предмет исследования, степень разрабо­
танности темы, нормативная и эмпирическая база, указывается тео­
ретическая и практическая значимость работы, излагаются основ­
ные положения, выносимые на защиту, сведения об апробации по­
лученных результатов.
В главе первой дается характеристика развития правового
статуса руководителя органов прокуратуры в различные исто­
рические периоды.
Первый параграф посвящен предщественникам Генерал-про­
курора, а также первым шагам на пути создания эффективного над­
зорного органа в России. Отмечается, что попытки некоторых ав­
торов найти аналоги прокуратуры в истории России до начала
XVIII в. (Челобитный приказ. Счетный приказ и другие приказы)
нельзя назвать убедительными, так как определенными контроль­
но-надзорными функциями по отношению к подчиненным облада­
ли все вьппестоящие органы и должностные лица, однако в России
XVII в. господствовал принцип единства и неделимости власти и в
центре, и на местах.
С восшествием на престол Петра I начинаются попытки не
только реформирования государственного аппарата и создания
единого централизованного государства, но и учреждения надзорно-контрольных органов (и должностей), способных действительно
следить за вновь создаваемыми структурами. Указом от 2 марта
1711 г. в России учреждается фискальная служба. Возглавлял сис­
тему фискалата обер-фискал, который должен был «над всеми де­
лами тайно надсматривать и проведьшать про неправый суд...».
Ему вменялось в обязанности не только обнаруживать нарушения
закона, но и обвинять преступников непосредственно в Сенате. Та­
ким образом, принципиальная новизна фискалата заключалась
в сочетании трех параметров: 1) общеконтрольного характера ком­
петенции; 2) наличия иерархически организованных территориаль-
ных подразделений, не подчиненных местной администрации;
3) всесословного принципа комплектования личного состава.
Институт фискалата претерпел некоторые изменения в связи
с переходом от приказной к коллегиальной системе управления,
ко^да фискалы стали подчиняться Юстиц-коллегии. В то же время
глава государства продолжал поиск новых форм надзора, в том
числе за Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность
генерал-ревизора, или «надзирателя указов». Генеральный ревизор
состоял при Сенате, но не подчинялся ему, он должен был вести
реестр как сенатских, так и, судя по всему, поступавших в Сенат
именных указов, а также контролировать, чтобы по этим указам
«все исполнено было». Если Сенат не принимал мер по обеспече­
нию исполнения указов, генерал-ревизор докладывал об этом главе
государства.
Главная трудность в работе генерал-ревизора обусловливалась
тем, что он не имел подчиненных. И все же при всей своей недол­
говечности и недоформированности именно институт генерального
ревизора явился самым близким отечественным прообразом инсти­
тута Генерал-прокурора.
После упразднения должности генерал-ревизора были расшире­
ны полномочия сенатского обер-секретаря, в которые с 1720 г. ста­
ли входить надзор за порядком производства и соблюдением за­
конности при решении дел Сенатом и право доносить царю о зло­
употреблениях и упущениях сенаторов.
В 1721 г. Петр I издал именной указ, предусматривавший ко­
мандирование в высшее государственное учреждение ежемесячно
переменявшихся старших офицеров гвардии, которые непосредст­
венно подчинялись царю. Согласно подписанной им особой инст­
рукции задача гвардейцев состояла в надзоре как в целом за «ис­
правлением» Сенатом «должности своей», так и за претворением
в жизнь адресованных Сенату именных указов. Для этого гвардей­
ские офицеры наделялись правом делать напоминания сенаторам,
а в случаях брани или иных грубых нарушений порядка заседаний отправлять их в крепость под арест.
Дежурные гвардейские офицеры в Сенате оказались последним
экспериментом будущего императора в деле организации надзора
за высшей властью. И хотя дежурные надзиратели за Сенатом на­
значались временно исполняющими обязанности государственного
10
фискала, по характеру деятельности и своему положению они были
достаточно близки к будущему Генерал-прокурору.
Таким образом, появлению прокуратуры в России предшество­
вало несколько различных форм надзорной власти: фискалат во
главе с обер-фискалом, генерал-ревизор, обер-секретарь Сената,
дежурные гвардейские офицеры в Сенате. Опыт их деятельности
говорил о том, что необходимо создать новый орган, который стоял
бы над всеми государственными учреждениями (в том числе над
Сенатом), обладал соответствующей компетенцией и имел четкий
структурированный аппарат. В 1722 г. Петр I ввел государственный
институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру во
главе с Генерал-прокурором.
Во втором параграфе исследуется процесс появления и ста­
новления должности Генерал-прокурора. Обосновывается вывод
о необходимости вьщеления в историческом развитии органов про­
куратуры не двух этапов, как это принято, а трех. Это связано
с тем, что в 1802 г. Александром I был подписан Манифест об у ч ­
реждении министерств, в соответствии с которым должность Гене­
рал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции.
Глава органов прокуратуры стал входить в систему исполнительной
власти, что, по сути, изменило его правовой статус как главы над­
зорного органа На основе этого диссертант предлагает рассматри­
вать процесс развития органов прокуратуры и должности Генералпрокурора в дореволюционный период в рамках трех исторических
этапов: 1) 1722-1802 гг.; 2) 1802-1864 гг.; 3) 1864-1917 гг.
Автор отмечает, что появление царской прокуратуры представ­
ляется закономерным процессом. Анализ высказанных в литерату­
ре мнений по поводу возникновения должности Генерал-прокурора
и прокуратуры в целом позволил сделать вывод, что создание про­
куратуры было объективно обусловлено необходимостью борьбы
с должностными преступлениями и проступками, наблюдения за
единообразным и точным исполнением законов в государственных
учреждениях.
Первым законодательным актом о прокуратуре был указ Петра I
от 12 января 1722 г., который устанавливал должность Генералпрокурора при Сенате. Создавая прокуратуру, Петр I опирался на
опыт зарубежных стран, но не подражал слепо европейским моде­
лям. Он учитывал особенности государственного устройства, эко11
номического положения, общественных отношений, сложившихся
в Российской Империи. Основополагающим нормативным актом,
регулирующим правовой статус прокуратуры и высшего должно­
стного лица прокурорской системы, стал указ от 27 апреля 1722 г.
«О должности Генерал-прокурора». Генерал-прокурор наделялся
компетенцией на осуществление надзора на территории всей стра­
ны, но главной его функцией был надзор за Сенатом - высшим
правительственным органом России.
Органы прокуратуры с момента создания строились на принци­
пах единоначалия и централизации. Подчиненные прокуроры были
ответственны перед Генерал-прокурором, а он в свою очередь от­
читывался перед императором. Таким образом, к 1725 г. в стране
впервые появилась вертикаль упреждающего надзора. Прокурор­
ский надзор заявил о себе как о значимом факторе внутригосудар­
ственной жизни. При этом на практике прокуроры стали даже не
«оком государевым», а, скорее, столь непривычным для России
«оком закона».
После смерти Петра I прокуратура была практически упраздне­
на. В о второй четверти X V I I I в. она занималась главным образом
наблюдением за внешним порядком делопроизводства и на протя­
жении первой половины этого столетия оставалась случайным эле­
ментом в системе самодержавия, сохраняясь благодаря авторитету
ее основателя - Петра Великого. Однако со временем происходит
постепенное ее возрождение.
Правление Екатерины I I знаменуется в истории прокуратуры
возрастанием роли исполнительно-распорядительных, ставших
почти министерскими функций Генерал-прокурора. Эта тенденция
усилилась в результате сначала сенатской (1763 г.), а затем губерн­
ской (1775 г.) реформы. После ликвидации некоторых коллегий
прежде восходившие к ним дела стали направляться в Сенат, а их
распределением по департаментам ведал Генерал-прокурор. По­
этому губернаторы и генерал-губернаторы по вопросам местного
суда и управления обращались к главе органов прокуратуры. Кроме
того, он стал приобретать качество руководителя ведомств внут­
ренних дел и юстиции. В тот же период Генерал-прокурор был на­
значен руководителем всесильной Тайной экспедиции Сената органа, рассматривавшего политические дела. При этом он, как
12
и прежде, продолжал руководить сенатской канцелярией и другими
учреждениями при Сенате.
Расширение власти главы органов прокуратуры сказывалось не­
посредственно на его надзорных функциях, и этим его положение
упрочивалось. Однако продолжая сохранять за собой обязанности
руководителя прокурорской системы. Генерал-прокурор все чаще
выступал как руководитель других ведомств, а надзор становился
для него не главной задачей, а лишь одной из функций министер­
ской власти. Иначе говоря, осуществлялась все большая централи­
зация исполнительной власти на путях к созданию министерств.
Наибольшей власти Генерал-прокурор достиг при Павле I. Все
вопросы он решает единолично, не вынося их на обсуждение Сена­
та. В административной сфере он, как и прежде, выступает факти­
чески м качестве министра, руководит деятельностью генералгубернроров, координирует деятельность центральных и местных
властей. Но это исключительно высокое положение главы проку­
рорского надзора не привело к упрочению законности в стране.
Скорее, напротив, чем больше исполнительной власти сосредото­
чивалось в руках Генерал-прокурора, тем чаще он руководствовал­
ся в делах не законностью, а целесообразностью, и надзор стано­
вился для него не главной задачей, а лишь одной из функций мини­
стерской власти.
В третьем параграфе исследуется развитие правового положе­
ния главы органов прокуратуры в период с 1802 по 1864 г.
Роль Генерал-прокурора принципиально изменилась в 1802 г.
после учреждения в России министерской системы управления.
Манифестом об учреждении министерств должность Генералпрокурора была соединена с должностью министра юстиции. Из­
менение роли Генерал-прокурора происходило не столько в связи
с превращением его в одного из министров, сколько с тем, что Се­
нат после учреждения министерств стал утрачивать свои политиче­
ские и административные функции, становясь судебным и отчасти
надзорным органом. В связи с такой его «модификацией», образо­
ванием новых высших государственных органов (Комитета мини­
стров и Государственного Совета), на которые надзорная власть
Генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции утратил
роль «ока государева». Надзор за правительством превратился
в правительственный надзор за местными и судебными органами.
13
Беспомощность и бесполезность аппарата прокуратуры была
обусловлена пороками самого этого института: его подчиненно­
стью исполнительной власти, необъятностью сферы надзора и не­
определенностью его задач и функций. Все это говорило о кризисе
органов прокуратуры, которые, как и общество в целом, требовали
серьезных преобразований.
Четвертый параграф посвящен развитию правового статуса
высшего должностного лица органов прокуратуры в период с 1864
по 1917 г.
Демократические реформы 60-х гг. X I X в. вызвали реорганиза­
цию прокуратуры. Первым этапом судебной реформы стало утвер­
ждение в 1862 г. Государственным Советом Российской Империи,
а затем и императором «Основных положений по преобразованию
судебной части в России», в которых определялись государствен­
ное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи
и полномочия прокуроров. «Основные положения» устанавливали
принципы организации и деятельности прокуратуры, бывшие не­
зыблемыми на протяжении всего ее существования в Российской
Империи: единство и строжайшая централизация органов прокура­
туры, осуществление прокурорами возложенных на них полномо­
чий от имени всей системы органов прокуратуры.
Составной частью судебной реформы стало и преобразование
прокурорского надзора. Прокуратура продолжала строиться на
принципе единоначалия и праве вьппестоящих прокуроров давать
нижестоящим обязательные для исполнения указания. Во главе
прокуратуры продолжал оставаться министр юстиции, он же Гене­
рал-прокурор. Ему непосредственно подчинялись обер-прокуратура Сената и прокуроры судебных палат. Все прокуроры и их то­
варищи назначались на должность императором по представлению
министра юстиции. В соответствии с законом вышестоящие проку­
роры имели право давать нижестоящим обязательные для исполне­
ния указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде граждан­
ском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они
действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложивше­
муся у них на основе изучения конкретного дела или в ходе судеб­
ного разбирательства.
Генерал-прокурор издавал обязательные для исполнения цир­
куляры и предписания, имел право возбудить законодательный во-
14
прос. Прокуратура получила широкие полномочия по линии внут­
реннего управления судебной системой. Надзор за судебными ус­
тановлениями и должностными лицами судебного ведомства со­
средоточивался в руках министра юстиции как Генерал-прокурора.
Со временем для усиления надзора за судами высшие чины проку­
ратуры получили право проверять окружные и мировые суды,
вследствие чего они превратились в ревизионные органы Мини­
стерства юстиции. Но даже после судебной реформы прокуратура
оставалась органом, строго охраняющим интересы самодержавия.
Судебные уставы, сохранив некоторые основные принципы
устройства прокуратуры, существенно изменили и повысили роль
прокурорского надзора. Новая прокуратура в значительной мере
заимствовала опыт западноевропейской юридической теории и
практики. В результате судебной реформы стала создаваться, по
сути, новая прокуратура - и по своей структуре, и по функциям.
Характерно, что утверждение законности сопровождалось уп­
разднением общего надзора прокуратуры. Из надзорной власти
она превратилась главным образом в обвинительную, т. е. функ­
ции прокуратуры были ограничены судебно-следственной обла­
стью с целью повышения эффективности ее работы.
П я т ы й параграф посвящен развитию правового статуса главы
органов прокуратуры в советский период.
Следует указать, что на начальном этапе строительства совет­
ского государства власть отказалась от такого института, как про­
куратура. Однако это не означало, что надзор за законностью тогда
отсутствовал. Надзор и контроль за соблюдением законов
в деятельности местных органов власти и органов государственно­
го управления осуществляли в то время различные учреждения,
в компетенцию которых входили и другие функции. Иначе говоря,
функция наблюдения за неуклонным исполнением законов оказа­
лась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что от­
нюдь не способствовало единообразному пониманию законности
и не отвечало требованию ее всемерного укрепления. Поэтому
в 1922 г. государственная прокуратура была вновь учреждена.
Органы прокуратуры не были тогда самостоятельной государст­
венной организацией, так как входили сначала в состав Народного
комиссариата юстиции, а затем - в состав Верховного Суда СССР.
Но после учреждения Прокуратуры Верховного Суда СССР в госу15
дарстве начали действовать две организационно не связанные меж­
ду собой'системы прокурорского надзора: Прокуратура Верховного
Суда СССР и прокуратуры союзных республик. Однако такая орга­
низация обособленных друг от друга систем не могла соответство­
вать интересам советского государства. Стало ясно, что без единой,
централизованной системы органов прокуратуры нельзя обеспе­
чить единство законности на территории Союза ССР. В 1933 г. бы­
ло утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР, с которого
началась история организации и деятельности единых органов про­
куратуры на территории всего государства.
Деятельность органов прокуратуры строилась на принципах
единства и централизации. Возглавлял их Прокурор СССР, кото­
рый занимал главенствующее и руководящее положение в системе
органов прокуратуры. Впоследствии был принят закон о присвое­
нии Прокурору СССР наименования «Генеральный прокурор
СССР».
На протяжении всей истории советской прокуратуры Генераль­
ный прокурор обладал широким спектром полномочий по руковод­
ству и контролю за подчиненными ему органами прокуратуры. На
него и подчиненных ему прокуроров возлагались функции высшего
надзора за точным и единообразным исполнением законов. В лите­
ратуре тех лет советская прокуратура трактовалась как абсолютно
уникальный институт, отвергалась его преемственность с дорево­
люционной прокуратурой. Между тем представляется правомер­
ным создание советской прокуратуры рассматривать как попытку
интегрировать функции дореформенной и пореформенной россий­
ской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 г.
Правовой статус руководителя прокурорской системы на про­
тяжении всей истории развития органов прокуратуры не оставался
неизменным. Но, как правило, только ему принадлежали такие
полномочия, как руководство системой органов прокуратуры, на­
значение и отставка подчиненных сотрудников, издание руководя­
щих приказов, контроль за деятельностью подчиненных ему орга­
нов, а также ответственность за вьшолнение задач, возложенных на
прокурорскую систему.
16
Вторая глава посвящена современному правовому статусу
руководителя органов прокуратуры Российской Федерации.
В первом параграфе исследуются общие вопросы определения
понятия правового статуса, а также проблемы, касающиеся консти­
туционно-правового статуса главы органов прокуратуры. Обосновьгеается положение, что правовой статус Генерального прокурора
Российской Федерации является одним из элементов общего пра­
вового статуса прокуратуры. Положение руководителя органов
прокуратуры традиционно рассматривают как совокупность прав
и обязанностей, предоставленных ему государством как высшему
должностному лицу данной системы. Однако диссертант, исполь­
зуя более широкий подход, включает в него следующие элементы:
1) порядок назначения на должность; 2) порядок прекращения дея­
тельности; 3) компетенцию, порядок и способы ее реализации. Ав­
тором анализируются особенности правового положения, отли­
чающие Генерального прокурора от других публичных субъектов носителей государственной власти.
Правовое положение Генерального прокурора Р Ф обусловлено
его конституционно-правовым статусом, который входит состав­
ной частью в его общеправовой статус. Конституция Российской
Федерации - основополагающий закон, имеющий высшую юриди­
ческую силу и закрепляющий предназначение и роль в государст­
венном механизме определенных органов или должностных лиц.
Отправными правовыми установлениями, закрепляющими консти­
туционно-правовой статус Генерального прокурора Российской
Федерации и органов прокуратуры, являются положения ст. 129
Конституции Р Ф и ее место в тексте Основного закона. Проводится
анализ распространенных в настоящее время точек зрения и дела­
ется вывод, что прокуратура осуществляет самостоятельную форму
государственной деятельности и не является отдельной ветвью вла­
сти. Вместе с тем прокуратура всей своей деятельностью способст­
вует взаимодействию властей, их совокупному согласованному
функционированию как единой государственной власти.
Анализируется законодательство стран С Н Г по данному вопро­
су, так как в этих странах также происходит становление правового
государства. Делается вывод об отсутствии единого подхода к оп­
ределению места прокуратуры в системе разделения властей, объе­
ма полномочий и функций ее органов.
17
Подвергается критике положение ч. 3 ст. 129 Конституции Р Ф ,
в соответствии с которым прокуроры субъектов Р Ф назначаются на
должность Генеральным прокурором Р Ф по согласованию с ее
субъектами. Представляется, что данная процедура назначения
прокуроров субъектов федерации в известной степени противоре­
чит основополагающим принципам прокурорского надзора - цен­
трализации и (прежде всего) независимости. Норма ч. 3 ст. 129 ста­
вит прокуроров субъектов Р Ф в прямую зависимость от региональ­
ных органов представительной и исполнительной власти, что
негативно сказывается на их деятельности. Раскрывается порядок
назначения на должность и отстранения от должности лица, назна­
чаемого на должность Генерального прокурора Р Ф . Обращается
внимание на то, что требования, предъявляемые к кандидату на
должность Генерального прокурора, ни в Конституции Р Ф , ни в
Федеральном законе «О прокуратуре Р Ф » не закреплены. Предла­
гается восполнить пробел, дополнив законодательство соответст­
вующей нормой.
Анализируется Постановление Конституционного Суда Р Ф от
I декабря 1999 г. № 17 по спору о компетенции между Советом
Федерации и Президентом Р Ф относительно принадлежности пол­
номочия по изданию акта о временном отстранении Генерального
прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отно­
шении него уголовного дела. Диссертант выражает несогласие
с некоторыми выводами данного постановления и предлагает не­
сколько иной порядок отстранения от должности главы органов
прокуратуры: предложение об отстранении вносит Президент стра­
ны, а акт об отстранении от должности Генерального прокурора Р Ф
на период расследования возбужденного в отношении него уголов­
ного дела принимает Совет Федерации. Другими словами, субъект,
обладающий правом освобождения Генерального прокурора от за­
нимаемой должности, должен иметь право и на меньшее - на от­
странение его от должности на период расследования возбужден­
ного в отношении него уголовного дела.
Автор отмечает, что не является оправданным лишение главы
прокуратуры права законодательной инициативы: Генеральный
прокурор Р Ф , осуществляющий надзор за соблюдением Конститу­
ции и исполнением законов, действующих на территории Р Ф , об­
ладает уникальной информацией о состоянии законности в стране,
18
но лишен возможности влиять на формирование ее правового поля.
Парадоксальность ситуации состоит и в том, что в конституциях и
уставах субъектов федерации право законодательной инициативы
предусмотрено для прокуроров этих субъектов. Указывается, что
законодатель частично компенсировал отсутствие у прокурора пра­
ва законодательной инициативы, закрепив в ст. 9 Федерального
закона «О прокуратуре Р Ф » его право на участие в правотворче­
ской деятельности, но правовое значение и правовые последствия
такого «участия» не тождественны праву законодательной инициа­
тивы.
Обосновывается вывод об изменении порядка дачи заключения
о наличии в действиях Президента Р Ф признаков преступления и о
соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения про­
тив него. В настоящее время заключение о наличии в действиях
Президента Р Ф признаков преступления и о соблюдении установ­
ленного порядка выдвижения обвинения в его адрес дает суд, а не
Генеральный прокурор Р Ф , хотя, по сути, - это не судебные функ­
ции, а элемент функции уголовного преследования. Обвинение
против любого лица, включая Президента Р Ф , должно выдвигаться
с обязательным соблюдением процессуальных гарантий, которые
призван обеспечить Генеральный прокурор как должностное лицо,
возглавляющее систему надзора за соблюдением законности и реа.чизацией функции уголовного преследования.
Отмечается, что Конституция Р Ф не включает Генерального
прокурора в перечень субъектов, которым принадлежит право об­
ращения в Конституционный Суд. Однако в Ф З «О прокуратуре
Р Ф » в редакции 1995 г. появился пункт, который говорит об этом
его праве, но лишь по вопросам нарушения конституционных прав
и свобод граждан законом, примененным или подлежащим приме­
нению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Кроме того. Постановлением
Конституционного Суда Р Ф от 18 июля 2003 г. № 13-П было уста­
новлено, что Генеральный прокурор имеет право обращаться
в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Кон­
ституции Р Ф конституций и уставов субъектов Российской Феде­
рации. Тем не менее в Конституцию Р Ф и в Федеральный конститу­
ционный закон «О Конституционном Суде Р Ф » соответствующие
поправки и дополнения не внесены, а потому роль Генерального
19
прокурора Р Ф в конституционном судопроизводстве остается неяс­
ной и неопределенной.
Предлагается наделить главу органов прокуратуры правом об­
ращения в Конституционный Суд Р Ф в полном объеме и включить
его в перечень субъектов, предусмотренный ч. 2 ст. 125 Конститу­
ции Р Ф . Обосновьшается предложение о замене действующего Ф е ­
дерального закона «О прокуратуре Р Ф » Федеральным конституци­
онным законом.
Во втором параграфе анализируется компетенция Генерально­
го прокурора Р Ф , а также порядок и способы ее реализации. Зада­
чи, поставленные государством перед Генеральным прокурором,
обусловливают содержание его правового положения, которое свя­
зывается с понятием компетенции. Под компетенцией традиционно
понимается совокупность полномочий должностного лица, уста­
новленных законом в соответствии с его ролью и назначением.
В пределах своей компетенции каждый орган или должностное ли­
цо действует самостоятельно, что, однако, не исключает возможно­
сти контроля за ними со стороны других органов или вышестоящих
лиц, если это предусмотрено законом.
Диссертант проводит классификацию полномочий главы орга­
нов прокуратуры: 1) «внещние» полномочия - надзорные, процес­
суальные; иные; 2) «внутренние» (организационные) полномочия
по руководству и управлению всей системой органов прокурату­
ры Российской Федерации. Дается характеристика данных полно­
мочий по отношению к системе органов прокуратуры, анализи­
руются формы их правового закрепления.
Уделяется внимание организации и деятельности Генеральной
прокуратуры Р Ф , так как Генеральный прокурор Р Ф является непо­
средственным руководителем верхнего звена прокурорской систе­
мы. Проводится анализ ведомственных правовых актов, им прини­
маемых. Высказывается мнение, что приказы и указания Генераль­
ного прокурора Р Ф , затрагиваюоще права граждан и законные
интересы других субъектов, подлежат обязательному опубликова­
нию. Также изучаются вопросы взаимодействия Генеральной про­
куратуры Р Ф с другими правоохранительными ведомствами и ор­
ганами государственной власти.
Рассматривается роль главы органов прокуратуры в координа­
ции деятельности правоохранительньге органов. Делается вьшод,
20
что координационные полномочия Генерального прокурора Р Ф
и подчиненных ему прокуроров должны распространяться не только
на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выяв­
лению и устранению иных правонарушений. Основными направле­
ниями координации должны быть: 1) совместная выработка единой
правоприменительной практики правоохранительных органов;
2) сотрудничество с органами исполнительной власти; 3) согласо­
ванная разработка проектов нормативных правовых актов; 4) со­
вместный анализ состояния преступности, ее динамики и структу­
ры; 5) прогнозирование тенденций развития.
В третьем параграфе рассматриваются «внешние» полномочия
высшего должностного лица органов прокуратуры: процессуальные,
надзорные и иные. Процессуальное законодательство закрепляет
конкретные полномочия, предоставленные должностным лицам ор­
ганов прокуратуры. Здесь автор выделяет специальные процессуаль­
ные полномочия, принадлежащие только Генеральному прокурору
Р Ф . Это связано со спецификой его правового статуса как высшего
должностного лица, возглавляющего систему органов прокуратуры.
В сфере уголовного судопроизводства к таковым следует отне­
сти право продления сроков содержания под стражей (пп. 3, 4
ст. 109 У П К Р Ф ) , продление срока предварительного следствия
(ч. 5 ст. 162 У П К Р Ф ) и ряд других полномочий. В соответствии с
главой 52 У П К Р Ф , нормы которой регулирует особенности произ­
водства по уголовным делам в отношении отдельных категорий
лиц. Генеральному прокурору Р Ф предоставлены исключительные
права, связанные с возбуждением уголовного дела, избранием меры
пресечения, и т. д. Генеральный прокурор Российской Федерации
обладает и определенными полномочиями в сфере международного
сотрудничества, связанного с уголовным преследованием.
Диссертантом рассматриваются полномочия Генерального про­
курора Р Ф в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Органы прокуратуры в лице Генерального прокурора Россий­
ской Федерации и подчиненных ему прокуроров участвуют в административно-юрисдикционном производстве. Так, Генеральному
прокурору Р Ф принадлежит право приносить протест на вступив­
шие в законную силу постановление по делу об административном
правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы,
протеста. Автор отмечает, что в административном производстве
21
следует отказаться от термина «протест» и использовать, как и в
ином процессуальном законодательстве, термин «представление».
Помимо норм Кодекса об административных правонарушениях
действует ряд законоположений, определяющих особый порядок
привлечения к административной ответственности (в отношении
членов Федерального Собрания Р Ф , представителей судебной вла­
сти и ряда других высших должностных лиц), где инициатором
производства является глава органов прокуратуры. Закрепление
указанных норм в специальных законах и наделение правом при­
влечения данных лиц к административной ответственности только
Генерального прокурора обусловлено особым статусом этих долж­
ностных лиц как носителей государственной власти и специальной
процедурой лишения их неприкосновенности.
Надзорные полномочия (т. е. полномочия по осуществлению
надзора за исполнением законов) Генерального прокурора Р Ф за­
креплены в Ф З «О прокуратуре Р Ф » и ряде иных нормативных ак­
тах. Большое количество законов уточняют и дополняют права
и обязанности главы органов прокуратуры в надзорной сфере, про­
цедуру реагирования на нарушение закона. Это Законы о безопас­
ности, об оперативно-розыскной деятельности, о чрезвычайном
положении и т. д. Делается вывод, что законодатель, придавая осо­
бое значение охране прав и интересов граждан и в целом общества
при осуществлении тех или иных видов деятельности, счел необхо­
димым специально закрепить в ряде законов нормы о возложении
на Генерального прокурора Р Ф и подчиненных ему прокуроров
надзора за их исполнением.
К иным полномочиям главы органов прокуратуры диссертант
относит право обращения в Пленум Верховного Суда Р Ф , в Пленум
Высшего Арбитражного Суда Р Ф с представлениями о даче судам
разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, ар­
битражным, уголовным, административным и иньш делам, право
участия в их работе. Представления Генерального прокурора Р Ф
основьгеаются на обобщениях отдельных категорий дел, изучении
судебной и прокурорской статистики, практики участия прокуро­
ров в судах.
Проведенный анализ позволил диссертанту сделать вывод, что
под специальными полномочиями Генерального прокурора Р Ф сле­
дует понимать совокупность установленных федеральными за-
22
конами его прав и обязанностей по выполнению возложенных на
прокуратуру Р Ф функций, которые могут быть осуществлены толь­
ко данным должностным лицом.
Четвертый параграф посвящен особенностям правового по­
ложения главы органов прокуратуры. В качестве таковых автор
вьщеляет: 1) наименование высшего должностного лица органов
прокуратуры Российской Федерации; 2) институт неприкосновен­
ности главы органов прокуратуры, выражающийся в наличии спе­
цифического порядка привлечения его к уголовной и администра­
тивной ответственности; 3) институт приостановления и прекраще­
ния полномочий; 4) институт отставки; 5) институт его правовой
и социальной защиты.
Как свидетельствует анализ истории органов прокуратуры, гла­
ва этой системы всегда имел характерное наименование - Генералпрокурор Российской Империи (в дореволюционный период). Г е ­
неральный прокурор СССР (в советский период, за исключением
начального этапа создания органов прокуратуры). Наименование
высшего должностного лица прокуратуры Российской Федерации
также является конкретным выражением его правового положения
в иерархии прокурорской системы.
Закон наделяет отдельных должностных лиц государства не­
прикосновенностью, которая должна стать гарантией их незави­
симости в осуществлении возложенных на них полномочий. Г е ­
неральный прокурор Р Ф как высшее должностное лицо органов
прокуратуры может быть привлечен к уголовной или администра­
тивной ответственности только в особом порядке. Однако автор
предлагает изменить действующий порядок привлечения главы
органов прокуратуры к уголовной ответственности, включив
в число субъектов, участвующих в этой процедуре. Совет Феде­
рации и назначаемого им исключительно на период такой провер­
ки или расследования независимого прокурора. Целесообразно
также закрепить в законодательстве порядок привлечения руково­
дителя прокурорской системы и к административной ответствен­
ности, который сегодня в нем отсутствует.
Анализируется порядок приостановления и прекращения пол­
номочий прокурорских работников. Делается вьгеод, что законода­
тельство о прокуратуре не закрепляет четких оснований прекраще­
ния полномочий, а институт приостановления полномочий не ис23
пользуется в ФЗ «О прокуратуре Р Ф » . Вместе с тем институт при­
остановления и прекращения полномочий необходим для само­
стоятельного осуществления функций, возложенных как на руко­
водителя прокурорской системы, так и на других прокурорских
работников, а также для исключения возможности угрозы освобо­
ждения их от должности кроме как по причине неспособности лица
выполнять свои обязанности или за поведение, делающее его не
соответствующим занимаемой должности.
Исследуется порядок отставки прокурорских работников. Отме­
чается неполнота закрепленного в законе перечня оснований выхода
в отставку прокуроров и следователей. Автор указывает, что закон
не распространяет особый порядок уголовного судопроизводства на
прокуроров и следователей, полномочия которых прекращены в свя­
зи с их увольнением из органов прокуратуры. В то же время в целях
обеспечения независимости деятельности прокуроров и следовате­
лей представляется целесообразным повысить в законодательном
порядке уровень гарантий бьгешим работникам прокуратуры по ана­
логии с судьями, пребывающими в отставке. Однако эти гарантии не
должны распространяться на лиц, уволенных из органов прокурату­
ры по порочащим их основаниям.
При анализе вопросов правовой и социальной запщты проку­
рорских работников подчеркивается, что прокуроры и следователи,
являясь представителями государственной власти, находятся под
особой защитой государства. Делается вывод, что этот институт
призван гарантировать создание указанным работникам, в том чис­
ле руководителю прокурорской системы, условий для надлежащего
выполнения ими служебных обязанностей.
Рассмотрение спорных вопросов правового статуса главы орга­
нов прокуратуры позволило диссертанту сформулировать следую­
щее определение: Генеральный прокурор Р Ф - это высшее должно­
стное лицо федеральной государственной службы, которое воз­
главляет систему прокуратуры Р Ф и руководит ею, наделено всей
полнотой функций и полномочий по выполнению задач, возложен­
ных на прокуратуру Р Ф , и несет ответственность за их выполнение.
В заключении обобщаются основные выводы исследования
и формулируются предложения по совершенствованию законода­
тельства, регулирующего правовой статус Генерального прокурора
Российской Федерации и органов прокуратуры.
24
П о теме диссертации
опубликованы слеА)гющие работы
1. Умеренко В. А. Правовой статус Генерал-прокурора в период
1802-1864 гг. // Проблемы социально-экономического и гумани­
тарного развития Урала: Межвузовский сборник трудов ученых. Екатеринбург: Уральский государственный педагогический уни­
верситет, 2005.
2. Умеренко В. А. О некоторых элементах правового статуса Ге­
нерального прокурора Российской Федерации // Государство и пра­
во в условиях глобализации: проблемы и перспективы: Материалы
Меясдународной научно-практической конференции (22-23 апреля
2004 г.). - Екатеринбург: Издательский дом У р П О А , 2005.
3. Умеренко В. А. Предшественники должности Генералпрокурора Российской Империи // Вопросы гуманитарных наук. 2005.-№6.
25
Подписано в печать 14.11.05. Формат 60x84/16.
Бумага писчая. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 0,93. Уч.-изд. л. 1,04.
Тираж 100 экз. Заказ № 809
Отдел оперативной полиграфии
Издательского дома У р П О А .
620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
2301в
РНБ Русский фонд
2006-4
24489
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
1 232 Кб
Теги
bd000103235
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа