close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Andronova Gosudarstvennoe i municipalnoe upravlenie v rf uchebnoe posobie 2018

код для вставкиСкачать
И. В. Андронова
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебное пособие
Самара 2018
УДК 000 +351 (075.8)
А-66
Андронова И. В. Государственное и муниципальное управление в Российской Федерации.
Учебное пособие. Самара, 2018. – 132с.
Рецензент : Мартышкин С. А. – д. истор. н., профессор, заведующий кафедрой
государственного и муниципального управления Самарского университета.
В учебном пособии рассматриваются наиболее значимые проблемы организации и
деятельности государственных и муниципальных органов власти в Российской Федерации.
Печатается по решению методического совета ФГБОУ ВО «Поволжский государственный
университет телекоммуникаций информатики» ( протокол № 44 от 26.04.2018г)
2
Предисловие
Государственное
управление
и
происходящие изменения
в
политическом процессе современной России с точки зрения их
эффективности являются наиболее важными и значимыми для страны.
Государственное
управление
оказывает
организующее-регулирующее
воздействие на общественные и политические процессы и отношения.
Деятельность государственных структур направлена на упорядочивание
совместной жизнедеятельности людей. Безусловно, что без изучения
основополагающих теоретических и практических знаний в области
государственного управления и изменений в политических процессах
современной России, невозможно дальнейшее развитие государства и
эффективность деятельности
Несмотря на свою внутреннюю противоречивость, последние
десятилетия российских реформ наглядно продемонстрировали отчетливую
направленность российского общества на устойчивое развитие. В то же время
дисбаланс
социальных
и
административных
структур,
общая
институциональная рыхлость переходного общества сделали отечественный
социум крайне зависимым от политических стратегий действующих в нем
разнообразных сил. Молодое российское государство сумело за эти годы
показать себя с разных, в том числе и не с самых лучших сторон,
инициировав ряд проектов, снизивших в 90-е годы жизненный уровень
населения и осложнивших реализацию обще социальных, национальных
интересов страны. Многие сложности в общественных преобразованиях были
вызваны и изъянами внутренней организации государственной власти.
Однако в последние годы государство проявляет высокую активность,
направленную
на
преодоление
многих
«родимых
пятен»
постперестроечного периода. И хотя здесь существует немало проблем,
государственная политика показывает себя мощным орудием идущих в стране
преобразований.
Однако на крутых переломах истории, как известно, формирование
политических стратегий приобретает особую сложность. Возможности
конструктивного использования государственных стратегий во многом
определяются состоянием государства как субъекта управления, его
ресурсной базой, динамикой внешней среды, состоянием кадров в
государственном менеджменте, развитием коммуникаций власти и общества.
Существует немало и других факторов, влияющих на формирование и
реализацию управленческих целей. В то же время все они, в конечном счете,
отражаются и проявляются в способах и механизмах постановки и реализации
целей, которые используются для воплощения государственных программ и
планов. Уровень и характер этих управленческих технологий показывает
реальную возможность государства сознательно регулировать и даже
конструировать общественные отношения в соответствии с интересами
общества. Учебное пособие, посвященное изучению проблем государственного
и муниципального управления страны, позволит студентам глубже освоить
3
специфику государственного менеджмента современной России
Проблемы становления и развития российского федерализма
Форма территориального устройства отражает территориальную, то есть
географическую и исторически сложившуюся структуру государства, характер
взаимоотношений центральных, региональных и местных органов власти. По
национально-территориальному устройству государства делятся на унитарные
и федеративные.
Унитарное государство отличают единая конституция, признаваемая на
всей территории, единое гражданство, единая система права и судебная
система, отсутствие самостоятельности у административно-территориальных
единиц. В ряде унитарных государств некоторые регионы пользуются
административной автономией, рамки которой определяет центральная власть.
Федерация отличается от унитарного государства тем, что входящие в нее
территориальные единицы (штаты, провинции, кантоны, Республики) являются
субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств,
самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром
компетенции и имеющих собственные органы власти.
Федеративный
принцип
призван
обеспечить
равноправное
взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими,
историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими
особенностями; создать оптимальные возможности для выражения
Региональных и иных интересов.
Критериями федерализма являются: единая государственная полиса и
контроль правительства над всеми территориями, входящими федерацию;
исключительное право федеративного правительства на проведение внешней
политики; отсутствие у субъектов федерации права на выход из нее; отсутствие
у центрального правительства права на изменение границ государств - членов
федерации; возможно изменения конституции государства только с согласия
членов федерации; возможность субъектов федерации иметь свои конституции
которые не должны противоречить федеральной; наличие двухпалатного
парламента с равным представительством государств-членов по крайней мере в
верхней палате; двойная система законодательных и исполнительных органов.
Известный исследователь федерализма Дэниел Элейзер полагал что
понятие «федерализм» имеет два значения: «В узком смысле оно обозначает
взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более
широком - сочетание самоуправления и долевого правления через
конституционное соучастие во власти на основе децентрализации»1. Таким
образом, федерализм предполагает демократическую децентрализацию, то есть
автономность,
самостоятельность
территориальных
государственных
образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные,
исполнительные и судебные органы. Федеральная система государственного
Цит. по: Салмин А. Российская Федерация и федерация в России в пределах права // Современная российская
политика: Курс лекций / Под ред.В. Никонова. М., 2003. С. 69.
1
4
правления способствует широкому развитию местного самоуправления.
Децентрализация
осуществляется
в
трех
основных
формах:
деконцентрация, делегирование и передача власти. Деконцентрация - это
административная договоренность, согласно которой функции центрального
правительства передаются региональным представительствам федеральных
органов власти. Делегирование - это агентское соглашение, по которому
функции перемещаются к организациям, действующим вне центральных
правящих структур с определенной степенью административной и финансовой
самостоятельности. Передача власти означает перевод полномочий от центра к
субъектам федерации, то есть автономным, демократически избираемым
единицам регионального правления, таким как край, область, округ, город и т.
д. Благодаря децентрализации субъекты федеративного государства
самостоятельно реализуют власть в регионе. Однако они обладают лишь
ограниченным суверенитетом, не имеют права одностороннего выхода из
союзного государства. Центральное правительство может вмешаться во
внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных
ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков.
Россия исторически развивалась как федеративное государство в
прошлом, несмотря на приписываемые ей имперские амбиции и
завоевательную политику. Это свидетельствует о сложившихся прочных
этнокультурных,
экономических
и
территориально-демографических
отношениях. Это свидетельствует о сложившихся прочных этнокультурных,
экономических и территориально-демографических отношениях. Тенденция
такой устойчивости являются определяющим фактором современного развития
российского федерализма.
Однако в конце XX века можно говорить о следующих условиях, которые
дестабилизировали
складывающиеся
противоречивые
федеративные
отношения. Прежде всего – это резкая смена общественно – политических и
экономических отношений, которая привела, прежде всего, к кризису
бюджетно-финансовой системы, а слабая степень развитости политических и
законодательных взаимоотношений – к возможностям развития центробежных
сепаратистских отношений с центром.
Не следует забывать и о внешних силах (экономических, политических,
военных), которые, воспользовавшись тяжелой социально-экономической
ситуацией в России и напряженностью в межнациональных отношениях в ряде
регионов, стремлением к национальному сепаратизму лидеров отдельных
республик, стремились не только «подогревать» такую напряженность, но и
разобщить российское государство на отдельные «феодальные княжества».
Рассмотрим эволюцию развития российского федерализма в
постсоветский период. Первый этап охватывает период от12 июня 1990 года до
декабря 1991 года (от провозглашения Декларации о государственном
суверенитете
РФ до распада СССР). Это период характеризовался
следующими событиями. Вслед за принятием Россией Декларации о
государственном суверенитете декларации стали принимать автономные
республики, автономные области России. Начался процесс их преобразования в
5
суверенные республики в составе Российской Федерации. Это был период
бурного роста национального самосознания народов. Именно в этот период
новая политическая элита Чечни взяла курс на выход из состава РФ. Впервые
проявившийся открытый сепаратизм привел к вооруженному столкновению
1994 года.
Особенностью политического курса Администрации Президента РФ в
этот период можно считать следующее: национальные движения
использовались в борьбе с союзным центром. Команда Б. Н. Ельцина поощряла
такой процесс суверенизации, в результате политическая элита допускала такие
средства, которые затем обернулись против неё. Именно в этот период
прозвучал лозунг «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить».
Российская власть на имела четко обозначенной региональной политики, в
результате произошло серьезное ослабление центральной власти в РФ и
началась конфедерализация России.
Второй этап датируется с декабря 1991 года по март 1992 года (от распада
СССР до подписания Федеративного договора в марте 1992г.). На данном этапе
появилась реальная угроза развала Российской Федерации. Например, в
республике Татарстан был проведен референдум о независимости, который
привел к серьёзному конфликту между федеральной властью и крупнейшей по
экономической мощи республикой. В итоге Федеративный договор был
подписан с 87 субъектами федерации (за исключением Татарстана и Чечни).
Некоторые республики выдвинули особые требования: руководители
Башкортостана добились подписания специального приложения к Договору,
где бы гарантировались дополнительные полномочия республики в сфере
контроля за её внешней торговлей, политическая элита республики Саха
добилась права оставлять в своем распоряжении значительную долю доходов
от разработки находящихся на её территории месторождений.
По структуре Федеративный договор состоит из трех близких по
содержанию договоров о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами власти
субъектов федерации трех типов: суверенных республик в составе РФ; краев,
областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономной области и
автономных округов. При всей значимости подписанного договора он оставил
нерешенными такие проблемы. Прежде всего, - это соотношение статусов
различных типов субъектов Федерации (то есть насколько республики имеют
привилегированное положение по сравнению с областями и округами и чем это
оправдано). Кроме того, был неясен механизм взаимодействия федеральной и
региональных властей в области совместной компетенции (то есть каким
образом будут решаться споры в обширной сфере совместной компетенции, и
каков механизм принятия решений). Возникали вопросы и по поводу природы
и основополагающих принципов РФ (то есть, является ли она конституционной
или договорной со всеми вытекающими из этого последствиями).
Несмотря на высказанные замечания, следует отметить, что подписание
Федеративного договора стабилизировало политическую ситуацию, закрепив в
правовом порядке единство и целостность России. Однако впервые с момента
6
провозглашения российского государства в официальном документе была
зафиксирована асимметрия РФ, что означало признание со стороны
федеральных органов власти неравенства субъектов государства. В результате
политические элиты краев и областей начали борьбу за выравнивание своего
положения.
3 этап в развитии федеративных отношений - март 1992 года – декабрь
1993 года, от подписания Федеративного договора до принятия Конституции
РФ. Это было время сложной борьбы центробежных тенденций. Принятые
Конституции Чечни, Татарстана, Республики Саха (Якутия), Тувы – по
основным позициям противоречили Конституции РФ. Так в Основном законе
Чечни говорилось и полной независимости от России, в Конституции
Татарстана отсутствовали положения о её вхождении в состав России. В
конституционно-правовых актах Татарстана и Башкортостана подчеркивалось
верховенство республиканских конституций и законов над российскими.
В большинстве республик была введена одноканальная система уплаты
налогов. Около трёх десятков субъектов Федерации (в основном национальные
образования отказались вносить свою долю в федеральный бюджет).
Республики Якутия и Карелия заключили специальные договора с
Министерством финансов РФ, согласно которому 90 % доходов оставалось на
их территории.
Различия в статусе между республиками и прочими субъектами РФ
вызвали появление проектов создания новых территориальных образований в
России. Проводилась мысль о необходимости создания ЦентральноЧерноземной республики на базе областей этого региона. Была предпринята
попытка создания Уральской республики. Усилия администраций областей по
изменению статуса своих регионов представлялись региональным элитам
действенным способом уравнять права субъектов РФ.
В целом регионы окрепли и стали выступать независимо по ряду
вопросов. Каждый субъект РФ характеризовался не только своей
географической спецификой, но и собственной политической позицией по
отношению к реформам, к политической ситуации в стране. Эта позиция
складывалась из соотношения сил и политических позиций органов местных
исполнительной и законодательной властей, а также из политических
предпочтений электората субъекта федерации. По такому принципу
различались так называемые «демократические» и «консервативные» регионы.
Особенно отчетливо позиции политических элит регионов проявились в
период октябрьских событий 1993 года. Так, обе ветви власти: и
исполнительная, и законодательная, в Архангельской власти поддержали
федеральную исполнительную власть, тогда как областная Дума Белгородской
области поддержала действия Верховного Совета РФ. Произошел раскол
политических элит субъектов РФ. Активность региональных лидеров во время
федерального конфликта осени 1993 года выразилась также в попытке
образования 30 сентября параллельного органа власти федерального уровня Совета субъектов Федерации.
7
Конституционные основы российского федерализма
Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 года.
Оно основывается на принципах государственной целостности, единства
системы государственной власти, разграничения предметов ведения
полномочий между органами государственной власти Российской федерации и
ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.
Конституция России закрепляет конкретный численный, видовой и
именной состав субъектов Федерации. В соответствии с Основным Законом
государства в состав Российской Федерации входит 89 субъектов, в том числе:
21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1
автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и
видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за
исключением Тувы), что получало отражение в Конституциях РСФСР 1937 и
1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором от 31
марта 1992 г. (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации).
Количественное изменение субъектов Федерации в последние годы связано с
укрупнением некоторых из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий
автономный округ 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край2, Камчатская
область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образуют Камчатский
край3, Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий)
автономные округа до 31 декабря 2007 г. создали новый субъект4, в апреле
2006 г. провели референдум об объединении Иркутская область и Агинский
Бурятский автономный округ.
Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на
правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и
полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают
только центральные органы правления (внешняя политика, оборона,
федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), а какие
относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов
(природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.)
Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного
ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы
правления обладают всей полнотой государственной власти при принятии
федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных
Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа».
3
Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и
Корякского автономного округа».
4
Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края,
Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».
2
8
органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.
В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства,
который, однако, может сочетаться с нравом наций на самоопределение в
Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на
самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной
нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального
народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным,
правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и
центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения
центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют
единую систему государственной исполнительной власти в стране.
Таким образом, конституционные основы российского федерализма
создают предпосылки для совершенствования управления огромной страной,
упрочения государственности, территориальной и социальной целостности,
развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов
различных
национальностей,
обеспечения
необходимого
баланса
экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной
жизни. В результате описанных процессов в России сложилась специфическая
федеративная система, которой присущи следующие черты:
- смешанный этнотерриториальный характер построения федерации,
чреватый этноконфликтами;
- асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно,
неравный вес голосов проживающего в них населения;
- неравенство статусов субъектов федерации (различия между
республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих
одновременно в состав других субъектов);
- экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов,
которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда
граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по
удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню
политической активности и характеру политических предпочтений электората;
- дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их
зависимость от субвенций федеральной власти;
- провинциальный центризм, то есть воспроизводство (в ухудшенном
варианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы;
- авторитаризм региональных элит меньший, чем в центре, контроль за
их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;
- неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные
качества главы региона и его персональные связи в центре, во многом
определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан. Учет
перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой
непременное условие позитивного решения проблем, связанных с
совершенствованием взаимоотношений центр - регионы в публичной сфере.
Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов
9
субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным
правовым актам была проведена большая работа Полномочными
представителями Президента Российской Федерации в Федеральных округах.
Специфика
российского
федерализма
определяется
также
социокультурными
особенностями
страны,
историческим
опытом
взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно
соединение
национально-государственного
и
административнотерриториального принципов построения системы правления. Это связано с
многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160
этносов различной численности. Однако в отличие от других государств в
России сложилась асимметричная форма федерализма: республики
(государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и
округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.
Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции
России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний
выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее
изменение статуса субъекта Федерации.
Уровень
самостоятельности
субъектов
Российской
Федерации
фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом
полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения
полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие
специфику того или иного региона. Отсюда - отличительная особенность
российского федерализма - взаимно делегирование полномочий. Смысл его
состоит в том, что су6ъект Федерации передает свои полномочия центру, и
наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе
договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно
назвать конституционно-договорной.
Для российского федерализма характерно соединение национальногосударственных и территориальных принципов формирования федеративного
государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия
была и остается полиэтническим государством- взаимодействием и даже
союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 г., в России
проживают представители 160 национальностей.
На формирование современного российского федерализма не могла не
сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. российская
Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР- Причины,
приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных,
сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление
самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными
ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить
зависимость от центра.
Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г.
провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении
своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных
областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение
10
своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.
Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством
субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по
содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех
типов (суверенных республик в составе Российской Федерации; краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и
автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился
результатом большой подготовительной Работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем
не менее, Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и
областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать
дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.
Федеративное устройство России
Концепция
российского
федерализма
определена
в
основах
конституционного строя. Принципиальное значение имеет ст. 5 Конституции,
где закрепляются принципы федеративного устройства страны: ее
государственная целостность, единство системы государственной власти,
разграничение предметов ведения между органами государственной власти
федерации и органами государственной власти субъектов федерации,
равноправие субъектов федерации, а также принцип равноправия и
самоопределения народов России. Федеративные отношения регулируются
ст.65-79 Конституции РФ, которые составляют главу «Федеративное
устройство». Сферу федеративных отношений регулируют и другие статьи,
которые предусматривают порядок разрешения споров между органами
государственной власти федерации и ее субъектов, между государственными
органами самих субъектов и др.
Определенное значение в регулировании федеративных отношений имеет
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. Но его положения
действуют не параллельно с нормами Конституции, не дополняют ее, а имеют
силу постольку, поскольку не противоречат ей.
В регулировании
федеративных отношений особое место занимают конституции республик в
составе Российской Федерации и уставы краев, областей, городов федерального
значения и автономных образований. Каждый из этих актов устанавливает
систему органов государственной власти соответствующего субъекта
федерации, их взаимоотношения между собой, а также некоторые особенности
отношений субъекта федерации и федерального центра. Но такие особенности
определяются главным образом двухсторонними договорами.
Федерация обладает высшей властью в отношении всей своей
территории. Она имеет Конституцию и федеральные законы, которые обладают
верховенством на всей территории страны. Российская Федерация имеет единое
гражданство. При этом и каждая республика в составе федерации вправе иметь
свое гражданство. Федерация имеет единую денежную и кредитную систему,
единый государственный бюджет и единую систему налогов. Федерация имеет
11
единые вооруженные силы, определяет их структуру и организацию,
разрабатывает и осуществляет единую оборонную политику. На всей
территории Российской Федерации действуют общие органы государственной
власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, федеральные суды.
Функционирует единая федеральная система права, включающая в себя
федеральное, региональное и муниципальное законодательство. В Российской
Федерации существуют единое экономическое пространство, федеральная
государственная собственность, единая денежная и кредитная системы.
Государственным языком, согласно Конституции, является русский язык.
Российская Федерация как суверенное государство обладает
неограниченным правом на международные отношения. Она может
участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих
полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет
ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам
конституционного строя Российской Федерации. Конституция устанавливает
российскую
государственную
символику:
Государственный
флаг,
Государственный герб и Государственный гимн. Столицей Российской
Федерации является город Москва. Статус столицы установлен Законом
Российской Федерации от 15 апреля 1993 г.
Предметы ведения Российской Федерации
Предметы ведения Российской Федерации, определенные в ст. 71
Конституции, можно разделить на несколько сфер (областей).
1. В области государственного строительства к предметам ведения
Российской Федерации относятся: принятие и изменение Конституции
Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
федеративное устройство и территория Российской Федерации; установление
системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной
власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных
органов государственной власти; установление основ федеральной политики и
федеральные программы в области государственного и национального развития
Российской Федерации; федеральная государственная служба.
2. В области прав и свобод человека и гражданина, прав национальных
меньшинств в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и
защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской
Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
3. В области экономического и социально-культурного развития к
ведению Российской Федерации относятся: федеральная государственная
собственность и управление ею; определение основ федеральной политики и
федеральные программы в области экономического, экологического,
социального, культурного развития Российской Федерации; установление
правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное
регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся
12
материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;
деятельность в космосе.
4. В области внешней политики и обороны ведению Российской
Федерации подлежат:
-внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,
международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
-внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и
безопасность; оборонное производство;
-определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной
техники и другого военного имущества;
-производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их
использования; определение статуса и защита государственной границы,
территориального
моря,
воздушного
пространства,
исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
5. В области правового развития и правоохранительных органов в
ведении Российской Федерации находятся:
-судоустройство;
-прокуратура;
-уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное
законодательство;
-амнистия и помилование;
-гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное
законодательство;
-правовое регулирование интеллектуальной собственности;
-федеральное коллизионное право.
6. В области метеорологии, статистики и учета к ведению Российской
Федерации относятся:
-метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и
исчисление времени;
-геодезия и картография;
-наименования географических объектов; официальный статистический и
бухгалтерский учет.
7. Российская Федерация устанавливает государственные награды и
почетные звания Российской Федерации.
В пределах ведения Российской Федерации федеральные органы
государственной власти не вправе передавать, делегировать осуществление
части своих полномочий органам государственной власти субъектов
Федерации. Это, по существу, исключительные полномочия, вопросы
исключительного
ведения
Российской
Федерации.
По
предметам
исключительного ведения принимаются федеральные конституционные законы
и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории
Российской Федерации (ч. 1 ст. 76).
Помимо положений ст. 71 в Конституции содержатся и другие прямые
или косвенные указания на предметы ведения Российской Федерации. Это
регулирование вопросов, связанных с запретом установления препятствий для
13
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74),
регламентация вопросов денежной эмиссии и денежного обращения, налоговой
политики (ст. 75), участия Российской Федерации в межгосударственных
объединениях (ст. 79).
Конституционно-правовой статус субъектов Российской
Федерации
Вопросы правового статуса субъектов Российской Федерации относятся к
важнейшим проблемам российского федерализма. Статус республик
определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями
республик; статус краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов - Конституцией Российской Федерации и уставом
соответствующего субъекта. Рассмотрим два основных аспекта правового
положения субъектов в составе Российской Федерации. Один аспект связан с
закреплением элементов статуса субъектов в российской Конституции, другой связан со статусом субъектов, вытекающим из его закрепления в конституциях
республик, уставах других субъектов Федерации. Закрепление элементов
статуса субъектов Российской Федерации в российской Конституции
В Конституции Российской Федерации закрепляются следующие
элементы статуса субъектов Федерации.
1. Республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство;
край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ - свои устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). При этом устав принимается
законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта
Федерации (ч. 2 ст. 66).
2. В качестве одного из принципов федеративного устройства Российской
Федерации предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 5), которое
осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).
3. Определено равноправие всех субъектов Федерации (ч. 4 ст. 5). Оно
рассматривается в нескольких аспектах:
а) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5);
б) равноправие субъектов Федерации между собой (ч. 4 ст. 5), т.е. в
отношениях друг с другом;
в) распространение в равной мере на всех субъектов Российской
Федерации предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов (ч. 2 ст. 72), т.е. каждый субъект самостоятельно решает эти
вопросы, основываясь на федеральных законах.
4. Обеспечивается территориальная и государственная целостность
Российской Федерации (ч. 3 ст. 4; ч. 3 ст. 5), что означает отсутствие права
выхода какого-либо субъекта Российской Федерации из ее состава. Территория
Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ч. 1 ст. 67).
5. Определены основы государственной власти: единство системы
14
государственной власти (ч. 3 ст. 5); осуществление государственной власти в
Российской Федерации, т.е. на федеральном и региональном уровнях, на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);
осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации
образуемыми ими органами государственной власти (ч. 2 ст. 11).
Систему своих органов государственной власти субъекты Российской
Федерации устанавливают самостоятельно при соблюдении конституционных
требований о том, во-первых, чтобы эта система соответствовала основам
конституционного строя Российской Федерации и, во-вторых, чтобы она
соответствовала общим принципам организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются
федеральным законом (ч. 1 ст. 77);
- единство системы исполнительной власти в Российской Федерации,
которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения
Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2
ст. 77).
По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Федерации возможна передача
друг другу осуществления части своих полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).
6. По предметам своего ведения субъекты Федерации обладают всей
полнотой государственной власти. Это означает, что вне пределов ведения
Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения
субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 73, ч. 4 ст.
76).
7. Установлен приоритет нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, изданных по предметам ведения ее субъекта, в случае
противоречия между федеральным законом и таким актом (ч. 6 ст. 76).
8. Определен порядок изменения статуса субъекта Российской Федерации
- по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66).
Конституция не предусматривает процедуру такого изменения и согласия; она
должна быть установлена федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66;
ч. 1 ст. 137).
9. Изменение границ между субъектами Российской Федерации может
происходить с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). При этом изменение границ
между субъектами Российской Федерации подлежит утверждению Советом
Федерации (п. ''а" ч. 1 ст. 102).
10. Конституция устанавливает, что в случае изменения наименования
субъекта Федерации новое наименование подлежит включению в ст. 65
Конституции (ч. 2 ст. 137). При этом осуществления какой-либо
дополнительной процедуры со стороны федеральных органов Конституция не
предусматривает.
11. Российская Конституция устанавливает некоторые особенности
отдельных видов субъектов Федерации:
15
1) определяет республики как государства (ч. 2 ст. 5). При этом никак не
характеризует другие субъекты в составе Российской Федерации. Между тем в
Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля
1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции России
положения о вхождении автономного округа в состав края, области край,
область, автономный округ определяются как государственно-территориальные
образования;
2) устанавливает, что в отличие от других субъектов республики имеют
свое республиканское гражданство. Конституцией данное положение не
регулируется, но оно есть в Законе Российской Федерации "О гражданстве
Российской Федерации", ст. 2 которого гласит, что граждане Российской
Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются
одновременно гражданами этой республики. В соответствии с ч. 2 ст. 68
Конституции Российской Федерации республики вправе устанавливать свои
государственные языки;
3) констатирует вхождение автономных округов в состав края или
области (ч. 4 ст. 66). При этом Конституция напрямую не фиксирует вхождение
конкретных автономных округов в состав края, области, а закрепляет лишь в
общей форме положение о том, что отношения автономных округов, входящих
в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и
договором между органами государственной власти автономного округа и
соответственно органами государственной власти края или области.
Несмотря на имеющиеся особенности субъектов Российской Федерации,
можно говорить об их едином конституционно-правовом статусе. Все они
обладают следующими характерными чертами, которые в своей совокупности
позволяют конкретно раскрыть статус каждого из них.
1. Каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию.
Положения о территории субъекта закрепляются в конституциях и уставах
субъектов.
2. Каждый субъект имеет свою систему права. Вне пределов ведения
Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов
республики, края, области и другие субъекты осуществляют собственное
правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов.
Республики имеют свои конституции, которые принимаются ими
самостоятельно, порядок их принятия и изменения определяется самой
республикой. Многие республиканские конституции принимаются их
законодательными (представительными) органами государственной власти.
Края, области, города федерального значения, автономная
область,
автономные округа имеют свои уставы, которые принимаются, как это
установлено ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации, законодательным
(представительным) органом соответствующего субъекта. Поэтому их принятие
путем регионального референдума или каким-либо специально созданным
органом (типа уставного собрания) исключается.
Система права субъектов Российской Федерации устанавливается в их
16
конституциях и уставах. В систему права области входят заключенные ею
международные соглашения, а также соглашения с другими субъектами
Российской Федерации (ст. 6 Устава). Системы права субъектов Федерации
являются составной частью системы права Российской Федерации. Поэтому
конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты,
принимаемые в субъектах Российской Федерации, не должны противоречить
российской Конституции и федеральным законам. Между тем практика
государственно-правового строительства свидетельствует о все еще
существенном расхождении между федеральным и региональным
законодательством.
Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации
обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе, по их
запросам Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование
Конституции Российской Федерации, а по запросам органов законодательной и
исполнительной власти субъектов - разрешает дела о соответствии
Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных правовых
актов.
3. Субъекты Российской Федерации имеют свою систему органов
государственной власти, которую они устанавливают самостоятельно. При
этом должны быть соблюдены требования ст. 77 Конституции Российской
Федерации о том, что система органов государственной власти субъектов
должна соответствовать основам конституционного строя Российской
Федерации и общим принципам организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются
федеральным законом.
Система органов государственной власти устанавливается в
конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации.
Она строится на основе принципа разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную.
Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации
обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе, по их
запросам Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование
Конституции Российской Федерации, а по запросам органов законодательной и
исполнительной власти субъектов - разрешает дела о соответствии
Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных правовых
актов.
Законодательную власть в краях, областях, городах федерального
значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные
собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в
уставах). Президент может использовать согласительные процедуры для
разрешения разногласий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между
органами государственной власти субъектов (ч. 1 ст. 85).
4. Субъекты Российской Федерации имеют свою официальную
символику - герб, флаг, гимн, правовой статус и порядок использования
17
которых устанавливаются в конституциях, уставах и законах субъектов
Федерации.
5.
Субъекты
Российской
Федерации
являются
участниками
международных и внешнеэкономических связей, координация которых
относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "о"
ч. 1 ст. 72).
6. В конституциях республик и уставах других субъектов дается
конкретный перечень вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской
Федерации. При этом они руководствуются положением федеральной
Конституции о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и
совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Федерации обладают
всей полнотой государственной власти, и в данном случае изданные ими
нормативные правовые акты обладают большей юридической силой, чем
федеральные законы, даже если противоречат последним (ч. 6 ст. 76).
К вопросам, находящимся в ведении соответствующего субъекта
Федерации, относятся: принятие, изменение конституции, устава, законов и
иных нормативных правовых актов субъекта; определение административнотерриториального устройства; установление системы органов государственной
власти, определение порядка их организации, деятельности и формирования;
законодательное обеспечение организации местного самоуправления;
государственная собственность субъекта и управление ею; принятие программ
в
сфере
государственного,
экономического,
социально-культурного,
экологического развития субъекта; финансовое, валютное, кредитное
регулирование по вопросам, отнесенным к ведению субъекта; региональный "
бюджет, налоги и сборы; международные и внешнеэкономические связи;
законодательство о государственной и муниципальной службе; иные вопросы,
отнесенные к ведению субъекта Российской Федерации.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов,
закрепленные в ст. 72, можно разделить на несколько сфер (областей). К
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
относятся:
1) в области государственного строительства - обеспечение соответствия
конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления;
2) в области защиты прав и свобод, законности и правопорядка - защита
прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;
обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим
пограничных зон;
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;
18
3) в области экономического, социального и культурного развития вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана
памятников истории и культуры;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;
установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации;
4) в области правового развития и правоохранительных органов административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах, об охране окружающей среды;
кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
5) в области международных и внешнеэкономических связей координация международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской
Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить
федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения
Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в Российской Федерации по предметам
совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон.
Для урегулирования споров о конституционности актов и споров о
компетенции между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти ее субъектов федеральная Конституция
предоставляет соответствующие полномочия Конституционному Суду
Российской Федерации (ст. 125).
Федеральные округа России.
Указами Президента РФ №849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном
представителе Президента РФ в федеральном округе» и №1149 от 21июня 2000
г.
«Вопросы
обеспечения
деятельности
аппаратов
полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах» были созданы новые
единицы территориального деления страны, а именно семь федеральных
округов. На сегодняшний день их состав несколько видоизменился. Состав
19
федеральных округов РФ:
1.Центральный (г. Москва, Белгородская, Брянская, Владимирская,
Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая,
Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская,
Тульская, Ярославская области). Центр –г. Москва. Полномочный
представитель Президента РФ – А. В. Гордеев ( с 25.12.2017г.)
2.Северо-Западный (г. Санкт-Петербург, Архангельская, Вологодская,
Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская
области, республики Карелия, Коми, Ненецкий автономный округ). Центр –г.
Санкт-Петербург. Полномочный представитель Президента РФ – А. Д. Беглов
(с 25.12 2017 г.)
3.Южный
(Астраханская,
Волгоградская,
Ростовская
области,
Краснодарский, Ставропольский края, республики Адыгея, республика
Калмыкия, республика Крым, город Севастополь) Центр – Ростов-на-Дону.
Полномочный представитель Президента РФ - Устинов В. В. (с 14.05.2008)
4.Приволжский (Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская,
Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области, республики
Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская, Чувашская,
Коми-Пермяцкий АО). Центр – г.Нижний Новгород. Полномочный
представитель Президента РФ – М. В. Бабич (с 15.12.2011)
5. Уральский (Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская
области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО). Центр – г. Екатеринбург.
Полномочный представитель Президента РФ – И. Р. Холманских (с 12.05.2012)
6. Сибирский (Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская,
Читинская области, Алтайский, Красноярский края, республики Алтай,
Бурятия, Тыва, Хакасия, Агинский Бурятский, Таймырский (ДолганоНенецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский АО). Центр г.Новосибирск. Полномочный представитель Президента РФ – С. И.
Меняйло (с 28.07.2016г.)
7. Дальневосточный (Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская
области, Приморский, Хабаровский края, Республика Саха (Якутия),
Корякский, Чукотский АО, Еврейская автономная
область). Центр –
г.Хабаровск. Полномочный представитель Президента РФ – Ю. П. Трутнев (с
31.08.2013г.
8. Северо-Кавказский (Ставропольский край, Дагестан, Ингушетия,
Кабардино-Балкария,
Карачаево-Черкессия,
Северная
Осетия-Алания,
Чеченская республика). Центр-г. Пятигорск. Полномочный представитель
Президента РФ - Белавенцев О. Е. (с 28.07.2016 г.)
Сравнительный анализ новых макрорегионов обнаруживает, что
федеральные
округа
существенно
различаются
по
большинству
характеристик. В плане комплексной оценки социально-экономического
положения округов наиболее благоприятная ситуация сложилась в
Центральном, Приволжском и Уральском федеральных округах, самая
сложная – в Дальневосточном. В процессе реформирования государственной
вертикали власти по линии укрупнения административно-территориальных
20
образований в едином экономическом пространстве страны отмечается
уменьшение различий по ряду социально- экономических параметров. Эта
тенденция
создает
предпосылки
для
повышения
эффективности
централизованного управления развитием страны. С точки зрения целей
реформирования территориального деления страны, создание федеральных
округов было вполне оправданным, т. к. управлять из центра укрупненными
административно-экономическими единицами гораздо легче, чем 85
отдельными регионами.
Также аннулируется прежняя привилегированность национальных
республик, которые входят в новые федеральные округа на общих основаниях.
Характерно, что «центрами округов стали региональные столицы, но ни одна
из столиц республик, где нередки сепаратистские позиции». Таким образом,
путем образования федеральных округов была создана жесткая вертикаль –
федеральная власть в центре и макрорегионах приближает центральные
органы к органам территориального управления. При этом не
перераспределяются функции между Федерацией и регионами, а
перемещается ряд функций федеральной власти из центрального аппарата в
территориальный (представительства) с задачами контроля, регулирования и
координации деятельности региональных органов при сохранении за ними их
конституционно-правовых полномочий по управлению своими территориями.
В процессе реформирования государственной вертикали власти по линии
укрупнения административно-территориальных образований в едином
экономическом пространстве страны отмечается уменьшение различий по ряду
социально-экономических параметров. Эта тенденция создает предпосылки для
повышения эффективности централизованного управления развитием страны.
Также аннулируется прежняя привилегированность национальных
республик, которые входят в новые федеральные округа на общих основаниях.
Характерно, что «центрами округов стали региональные столицы, но ни одна из
столиц республик, где нередки сепаратистские позиции».
Таким образом, путем образования федеральных округов была создана
жесткая вертикаль – федеральная власть в центре и макрорегионах приближает
центральные органы к органам территориального управления. При этом не
перераспределяются функции между Федерацией и регионами, а перемещается
ряд функций федеральной власти из центрального аппарата в территориальный
(представительства) с задачами контроля, регулирования и координации
деятельности региональных органов при сохранении за ними их
конституционно-правовых полномочий по управлению своими территориями.
Высшими должностными лицами в федеральных округах являются
полномочные представители Президента РФ.
Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных
округах был введен для восстановления и укрепления единства системы
исполнительной власти в стране, т.е. приведения законодательства субъектов
Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным
законодательством, проведения в регионах необходимых антикризисных
мероприятий и социально-экономических реформ, а также для развития
21
межрегиональной интеграции.
Президентским Указом от 13 мая 2000 г. утверждено Положение о
полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. В
соответствии с этим Положением основными задачами полпреда являются
(ст.5):
- организация в соответствующем федеральном округе работы по
реализации органами государственной власти основных направлений внешней
и внутренней политики государства, определяемых Президентом РФ;
-организация контроля за исполнением в федеральном округе решений
федеральных органов государственной власти;
-обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики
Президента РФ;
-представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении
национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом,
социальном и экономическом положении в округе, внесение Президенту РФ
соответствующих предложений.
Среди функций полпреда, осуществляемых в целях решения
возложенных на него задач, - обеспечение координации деятельности
федеральных органов исполнительной власти в округе; организация
взаимодействия их с органами власти субъектов Федерации и органами
местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и
религиозными объединениями; разработка совместно с межрегиональными
ассоциациями программы социально-экономического развития округа.
Полпред организует также контроль за исполнением федеральных
законов, актов Президента и Правительства России и за реализацией
федеральных программ; проводит согласительные процедуры для разрешения
разногласий между федеральными и региональными органами власти; вносит
Президенту предложения о приостановлении действия актов региональных
органов власти в случае их противоречия Конституции страны, федеральным
законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод
человека и т.д. (п.6 Положения).
Полномочный представитель также имеет право беспрепятственного
доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего
округа (п.8 Положения). Руководит деятельностью полпредов непосредственно
глава администрации Президента РФ. Он же утверждает и структуру аппарата
полномочного представителя. Формирование своего аппарата полпреды
осуществляют самостоятельно. Они могут сами определить себе необходимое
количество заместителей в зависимости от того, как они собираются
выстраивать работу в округах. Выбор схемы построения работы аппарата
полпредов зависит от сложности того или иного федерального округа и
количества субъектов, в него входящих.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах
являются постоянными членами Президиума Государственного Совета РФ. При
полномочных
представителях
функционирует
ряд
консультативных
совещательных органов – аналог коллегий федеральных органов
22
исполнительной власти при полпредах Президента РФ в регионах, советов
руководителей субъектов РФ, советов по местному самоуправлению, основной
функцией которых должно стать разграничение властных полномочий
федеральных, региональных и муниципальных структур.
В Приволжском федеральном округе работает Центр стратегических
исследований, а также Центр антикризисного управления, в состав которого
«входят межведомственные комиссии по мониторингу социальнополитической,
социально-экономической
ситуации
и
вопросам
предупреждения техногенных катастроф. Кадровый состав центра
укомплектован на конкурсной основе. В результате удалось решить проблему
весенних паводков и целый ряд других. В округе подготовлен проект
федерального закона о введении внешнего управления в регионах-банкротах.
Таким образом, при полномочных представителях Президента РФ в
федеральных округах создаются достаточно самостоятельные управленческие
структуры с мощным административным ресурсом.
Полпреды Президента РФ призваны контролировать реализацию единой
государственной политики на всех уровнях власти, исполнение федерального
законодательства; участвовать в определении эффективности деятельности и
рационализации системы территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, обеспечивать законность в деятельности органов
исполнительной власти и их информационную открытость для граждан и
общественных объединений. Исключительно важным является участие
полномочных представителей в сохранении единства экономического
пространства страны, в реализации федеральных программ социальноэкономического развития субъектов Федерации.
Таким образом, в каждом из восьми федеральных округов назначен
полномочный представитель Президента РФ. В число функций и задач их
деятельности, направленной на укрепление вертикали исполнительной власти,
входят организация контроля за исполнением федерального законодательства,
решений и указов Президента, Правительства, федеральных органов
государственной власти, взаимодействие с органами государственной власти
субъектов Федерации и контроль за их деятельностью, организация работы по
реализации основных направлений внутренней политики и др.
Вопросы для самоконтроля
1.
Каковы основные принципы, отличающие унитарное государство
от федеративного?
2.
Назовите критерии федерализма.
3.
Что означает и на каких принципах осуществляется
демократическая децентрализация?
4.
На каких принципах основывается федеративное устройство России
5.Назовите виды субъектов Российской Федерации и их количество.
6
.Какие нарушения федеративного устройства были характерны в
начале 1990-х гг.?
7
.С какими проблемами сталкивается российская федеративная
система?
23
8.
В чем заключается специфика российского федерализма?
9.
Что включает в себя Федеративный договор?
10 Что представляет собой в настоящее время реальный российский
федерализм?
Литература
1
.Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993г) ( с учетом поправок, внесенных законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008г. № 6 ФКЗ , от 30.12.2008г. № 7
ФКЗ , от 05.02.2014г. №2 ФКЗ ,от 21.07.2014г. №11 – ФКЗ. )
[Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/
2
.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 №6
ФКЗ (ред. от 31.12.2005) «О порядке принятия в Российской Федерации и
образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»)
[Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/
3
.Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 №5 ФКЗ
(ред. от 06.04.2015) «О референдуме Российской Федерации») [Электронный
ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/
4
.Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ
"О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в
составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города
федерального значения Севастополя" (Собрание законодательства Российской
Федерации, 2014, № 12, ст. 1201)
5
.Федеральный закон от 1 июня 2005 года. №53 ФЗ (ред. 05.05.2014
« О государственном языке Российской Федерации» Электронный ресурс].
URL: https://www.consultant.ru/document/
6
.О
полномочном
представителе
Президента
Российской
Федерации в федеральном округе : Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №
849 (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. URL:
http://base.garant.ru/12119586/ 7.Федеральная и региональная элита России,
2005– 2006. Кто есть кто в политике и экономике: биографический
справочник / отв. ред. А. А. Мухин. - М., 2006.
8. Путин образовал Крымский округ и назначил своего полпреда
[Электронный ресурс]. URL: http://rian.com.ua/ CIS_news/20140321/341557668.
html
Президент Российской Федерации
Становление института президентства в России происходит под влиянием
исторических и национальных особенностей, среди которых проявляется
устойчивая традиция сильной персонифицированной власти, олицетворяемая в
разные эпохи царем, императором, генеральным секретарем, а ныне
президентом. В современном понимании - это единоличный глава государства,
получающий свои полномочия путем выборов. Такой институт присущ странам
с республиканской формой государственного правления.
24
Впервые идея введения президентства одержала верх в период советской
«перестройки», когда в 1990 г. решением Съезда народных депутатов была
установлена должность Президента СССР. Вскоре после этого по результатам
всероссийского референдума аналогичный институт появился и в РСФСР, еще
находившейся в составе единого союзного государства. Дата избрания первого
Президента России 12 июня 1991 г. объявлена государственным праздником.
Учреждение института президентства в Российской Федерации. Первое
всенародное избрание на этот пост по Конституции 1993 г. закрепили
изменившиеся реалии государственного устройства страны и современный
механизм разделения властей. Особенностью формы правления Российской
Федерации является то, что Президент РФ, будучи главой государства, не
входит в систему разделения властей. По сравнению со всеми другими
высшими институтами государственной власти и должностными лицами
президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Его
прерогативы позволяют играть важную роль в общественно-политической
жизни страны, оказывая весьма значительное влияние на процесс
государственного управления. Одна из важнейших задач его деятельности
заключается в обеспечении консолидации и согласования действий всех ветвей
власти в России. Для этого он наделен конституционными полномочиями как в
законодательной, так и в исполнительной, и даже в судебной области. Все это
делает президента ключевой фигурой во властных структурах государства.
Установленная Конституцией РФ 1993 г. модель «президентской
республики», т.е. модель не только представительствующего, но и
властвующего президента, заменила его прежний статус «высшего
должностного лица» и «главы исполнительной власти» на статус главы
государства. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с
французской моделью пятой республики. Однако в России в силу
политической и экономической специфики президентская власть еще больше
влиятельна, чем во Франции. Это объяснялось создателями Конституции 1993
г. необходимостью проведения всеобъемлющих реформ, фактически
изменяющих общественный строй, что не разделяют значительные
политические силы, легально действующие в обществе. В политико- правовом
плане необходимость этого вытекает, прежде всего, из потребности придать
устойчивость сложной системе управления государственными делами, усилив
механизм властвования. «Институты государственной власти, даже при
наличии развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного
арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях
власти-подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их
функционирование, способен оперативно выводить государственную систему
из возможных тупиковых ситуаций. Тем самым президент обеспечивает
единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей».
Наиболее явно это проявляется в межвластном «треугольнике»: президент парламент - правительство.
Анализ конституционных полномочий Президента РФ приводит к
выводу, что ему предоставлены обширные полномочия в отношении
25
исполнительной власти. Президент РФ опосредованно (через Председателя
Правительства
РФ)
утверждает
структуру
федеральных
органов
исполнительной власти и формирует персональный состав их руководителей.
Причем в отличие от зарубежной практики члены российского правительства
назначаются Президентом РФ вне связи с партийным распределением
депутатских мест в нижней палате парламента. Однако конституционная
конструкция не закрепляет жесткую связь Президента РФ и Правительства
РФ. Задача президента - определять главные цели государственного
развития, контролируя их осуществление. Практическая реализация
провозглашенной Президентом РФ политики возлагается на Правительство
РФ, которое несет всю полноту ответственности в первую очередь за
положение дел в хозяйственно-экономической сфере.
Официальная императивность взаимоотношений Президента РФ с
Правительством РФ вытекает из ряда конституционных норм, в частности из:
а) исключительных полномочий назначать с согласия Государственной Думы
Председателя Правительства РФ; б) права назначать и освобождать от
должностей заместителей Председателя Правительства РФ, министров и
других руководителей федеральных органов исполнительной власти; в) права
председательствовать на заседаниях Правительства РФ; г) права отправить
Правительство РФ в отставку.
Взаимодействие Президента РФ с парламентом, а точнее с палатами
Федерального Собрания РФ, не столь категорично с точки зрения его
властных полномочий. У него есть право роспуска не всего парламента, а
только одной его палаты - Государственной Думы, но воспользоваться им он
может лишь в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (п.«б»
ст.84, ст.109, ч.4 ст.111, ч.3,4 ст.117). По ряду назначений должностных лиц,
указанных конституцией, Президент РФ обязан испрашивать согласие
соответствующей палаты парламента. По его представлению назначаются:
Председатель Правительства РФ, Председатель Центрального банка Государственной Думой; Генеральный прокурор и судьи высших федеральных
судов - Советом Федерации. С комитетами Государственной Думы по
международным делам и геополитике он согласовывает назначения
чрезвычайных и полномочных послов РФ. Президент РФ взаимодействует с
государственными органами в разных формах. С 1994 г. стали
традиционными ежегодные послания Президента Федеральному Собранию.
Он выступает на совместном заседании палат парламента с посланием, в
котором дает оценку действиям всех ветвей власти, определяет основные
направления государственной политики и первоочередные задачи по их
практическому воплощению.
Для
постоянного
взаимодействия
Президента
с
органами
государственной власти им назначаются представители в Государственной
Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном
Суде РФ, а также в субъектах РФ. Он может назначать своих представителей
по особым поручениям, связанным, например, с выполнением его заданий во
внешних делах, дипломатическими миссиями и др.
26
Становление института президентства и политико-правовая практика
деятельности Президента РФ показывают, что происходит оформление
целостной и в то же время самостоятельной ветви президентской власти,
которая отчасти нормотворчествует, издавая обязательные для исполнения на
всей территории указы и распоряжения (ст.90), отчасти управляет, влияя на
решение важнейших вопросов внутренней (ч.З ст.80) и внешней политики,
отчасти разрешает межвластные споры, используя согласительные
процедуры для преодоления разногласий между органами государственной
власти РФ и ее субъектов, а так- же между органами государственной власти
РФ (ч.1 ст.85).
Конституционно-правовой статус Президента РФ определен в главе 4
Конституции РФ статьями 80-93. Его сущность раскрывается через признаки,
которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства - определяет
внутреннюю и внешнюю политику, представляет страну в официальных
церемониях внутри страны и за рубежом (в международных,
межгосударственных отношениях), решает вопросы гражданства и
предоставления политического убежища, награждает государственными
наградами и присваивает почетные звания, осуществляет индивидуальное
помилование; гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина
- в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее
независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вводит
на всей территории страны или в отдельных местностях чрезвычайное
положение, о чем ставит в известность парламент; верховный
главнокомандующий - ответственен за боевую готовность Вооруженных Сил
РФ, утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает
высших военачальников, присваивает высшие воинские звания, объявляет о
призыве граждан России на военную службу, в случае агрессии против РФ
или ее непосредственной угрозы вводит на всей территории РФ или в
отдельных местностях военное положение с незамедлительным уведомлением
обеих палат парламента; субъект законодательного процесса - обладает
правами законодательной инициативы и отлагательного вето, подписывает и
обнародует федеральные законы.
Статус Президента РФ как гаранта конституционного строя определяет и
его место в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Он выступает
арбитром между всеми ветвями государственной власти. Но это не значит, что
он возвышается над ними. Избрание Президента России на всеобщих прямых и
состязательных выборах дает ему политический мандат управления страной в
течение четырехлетнего срока исполнения конституционных полномочий. В
результате этого он получает доверие общества и является наиболее
авторитетным в правовом отношении выразителем совокупных политических
интересов, даже не будучи партийным президентом. Формально Конституция
не обязывает Президента РФ согласовывать с кем-либо свою политику в
стране, его возможности зависят от состояния бюджета, он не может
игнорировать общественное мнение и расстановку сил в парламенте. Как
27
гарант конституции, Президент РФ осуществляет свои полномочия в
правовых рамках с целью поддержания стабильности государственной
системы и охраны конституционного строя, защиты и гарантирования
соблюдения прав и свобод личности, человека и гражданина. Разумеется, и
сам Президент не волен в своих действиях, которые он может совершать не
выходя за пределы конституционного поля. Президентские полномочия не
позволяют исполняющему их лицу принимать к своему рассмотрению
любые вопросы, подменяя законодательную, исполнительную или судебную
власть. Конституционный смысл и предназначение института президента в
том, чтобы в системе высших органов государственной власти были созданы
условия для нормального функционирования всех институтов власти и чтобы
ни один из них не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать
власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия.
Среди многих функций Президента РФ, обеспеченных его
конституционными полномочиями, стоит отметить, что большая часть из них
те, которые он реализует в сфере государственного управления. Это, прежде
всего вопросы назначений должностных лиц и руководства деятельностью
государственного
аппарата. Помимо того Президент РФ вправе
приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
РФ в случаях их противоречий федеральной конституции и российскому
законодательству, международным обязательствам РФ или нарушений прав и
свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим
судом (ч.2 ст.85). Ему принадлежит право назначать выборы Государственной
Думы, объявлять референдум, через который осуществляется прямая связь
между гражданским обществом и государством. Президентские полномочия в
значительной мере реализуются путем издания правовых актов, носящих
нормативный и ненормативный характер.
Актами Президента РФ являются указы и распоряжения, которые
относятся к числу подзаконных правовых актов. Его указы носят
нормативный характер, если они касаются неопределенного круга субъектов,
содержат в себе норму права и рассчитаны на длительное действие и
многократное применение. Указы, не носящие нормативного характера,
обычно касаются назначений, награждений, гражданства, помилования,
предоставления политического убежища и т.п. Решения по оперативным
вопросам, а также по работе Администрации принимаются в форме
распоряжений.
Государственный совет формируется в
составе председателя
Государственного совета и членов Государственного совета. Председатель
Государственного совета и члены Государственного совета участвуют в его
работе на общественных началах. Председателем Государственного совета
является Президент Российской Федерации. Членами Государственного совета
являются по должности высшие должностные лица (руководители высших
исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской
Федерации. По решению Президента Российской Федерации в состав
Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности
28
высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов
государственной власти) субъектов Российской Федерации два и более срока
подряд.
Для решения оперативных вопросов формируется президиум
Государственного совета в составе семи членов Государственного совета.
Персональный состав президиума определяется Президентом Российской
Федерации и подлежит ротации один раз в полгода. Президиум
Государственного совета рассматривает план работы Государственного
совета, а также повестку дня его очередного заседания. Президиум
Государственного
совета
анализирует
реализацию
плана
работы
Государственного совета и его решений. Заседания президиума
Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как
правило, не реже одного раза в месяц.
Члены Государственного совета вносят в президиум Государственного
совета предложения по плану работы Государственного совета, повестке дня
его заседаний и порядку обсуждения вопросов, участвуют в подготовке
материалов к заседаниям Государственного совета, а также проектов его
решений. Члены Государственного совета не вправе делегировать свои
полномочия другим лицам.
Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и
временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается
рассмотреть на заседании Государственного совета, привлекать в
установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и
специалистов, в том числе и на договорной основе. Обеспечение
деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие
подразделения Администрации Президента Российской Федерации и
Управление делами Президента Российской Федерации.
Заседание Государственного совета является правомочным, если на нем
присутствует большинство от общего числа членов Государственного совета.
Решения Государственного совета принимаются на его заседании путем
обсуждения. По решению председателя Государственного совета голосование
может проводиться по любому вопросу повестки дня. Председатель
Государственного совета вправе также устанавливать порядок принятия
решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем
достижения консенсуса
При необходимости решения Государственного совета оформляются
указами, распоряжениями или поручениями Президента Российской
Федерации. В случае выработки решения о необходимости принятия
федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в
них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного
закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в
порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации.
Институт
президентства
предполагает
наличие
отлаженной
организационно-управленческой структуры рабочего аппарата президентской
29
власти, эффективной процедуры принятия решений и контроля за их
исполнением. Для обеспечения деятельности Президента РФ конституцией
предусмотрено его право формировать Администрацию Президента РФ,
которая является исполнительным аппаратом, оказывающим ему содействие в
осуществлении
конституционных
полномочий.
В
положении
об
Администрации Президента РФ и соответствующих указах определены ее
основные функции: организационное обеспечение деятельности Президента
РФ, информационно-консультационная и аналитическая работа, обеспечение
взаимодействия с правительством, парламентом, представительными и
исполнительными органами власти субъектов федерации, деятельности
общественных консультативных советов при Президенте РФ, подготовка
издаваемых им указов и распоряжений, контроль за их исполнением,
организация протокольных мероприятий, связь со средствами массовой
информации и т.д.
Структура Администрации Президента РФ состоит из следующих
подразделений и должностных лиц: Руководитель администрации, его
заместители;
Представители
президента
в федеральных
органах
государственной власти (Конституционном Суде, Государственной Думе и
Совете Федерации) и субъектах федерации, помощники президента, в т.ч.
руководитель протокола Советники президента; Референты президента
Главные управления, управления администрации, Отделы, Комиссии,
Советы, Центры, Пресс-служба президента, Секретариат президента,
Канцелярия президента, Канцелярия администрации.
Основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ. В
обычном порядке полномочия главы государства прекращаются в связи с
истечением срока избрания. Момент окончания этого срока определяется
днем принесения присяги вновь избранным главой государства. Основания
для досрочного прекращения полномочий Президента Конституция РФ
могут быть следующие: 1) отставка (добровольный уход главы государства со
своего поста); 2) стойкая неспособность Президента по состоянию
здоровья осуществлять свои полномочия; 3) отрешение от должности.
Конституция РФ регламентирует (ст. 93) лишь процедуру отрешения
Президента от должности. Основанием для отрешения является
совершение Президентом государственной измены или иного тяжкого
преступления. Согласно статье 275 УК РФ под государственной изменой
понимается шпионаж, выдача государственной тайны либо иного рода
оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или
их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб
безопасности России. Процедура отрешения Президента от должности
реализуется на основе деятельности палат Федерального Собрания
следующим образом.
1. Инициатором возбуждения вопроса об отрешении может быть группа
депутатов Государственной Думы численностью не менее 1/3 депутатов
Государственной Думы (т.е. не менее 150 человек).
2. Материалы,
представленные
инициативной
группой,
подлежат
30
рассмотрению на заседании палаты. Решение вопроса осуществляется при
поддержке абсолютного большинства депутатов Государственной Думы (т.е.
не менее 226 человек). Государственная Дума в таком случае образует
специальную комиссию для подготовки заключения по этому вопросу (ее
статус и полномочия урегулированы регламентом Государственной Думы
(гл. 22, ст. 164, 165).
3. Работа комиссии Государственной Думы начинается с детального
изучения и обсуждения материалов, подтверждающих или опровергающих
выдвинутые
обвинения.
Комиссия
имеет
право
требовать
от
государственных органов документы, всю необходимую информацию. Затем
выносится специальное заключение.
4. Обсуждение заключения комиссии, в случае если оно содержит
подтверждение вины Президента, должно быть оформлено в виде решения о
выдвижении обвинения Президенту в государственной измене или
совершении иного тяжкого преступления - принимается 2/3 голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее 300).
5. Выдвинутое Государственной Думой обвинение должно быть направлено
в Верховный Суд и Конституционный Суд. Верховный Суд должен дать
заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента признаков
соответствующего тяжкого преступления.
Конституционный Суд должен дать заключение о соблюдении
соответствующего порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении
Президента от должности при наличии соответствующих документов
принимает Совет Федерации большинством в 2/3 голосов от общего числа
членов Совета Федерации. Оформляется специальным постановлением.
Вопросы для самоконтроля:
1.
Какое место занимает Президент РФ в системе разделения властей?
2.
Какими конституционными полномочиями наделен Президент РФ?
3.
Какова роль совещательных органов при Президенте РФ?
Литература:
1.Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента
Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) Система
ГАРАНТ: http://base.garant.ru/185413/#ixzz4EGfnhv4y
2.Федеральный закон № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной
палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Cт.1277.
3.Указ Президента Российской Федерации № 400 от 25 марта 2004 г. «Об
Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 13.
Ст. 1188;
4.Указ Президента Российской Федерации № 490 от 6 апреля 2004 г. «Об
утверждении Положения об Администрации Президента Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
5.Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О
полномочных представителях Президента Российской Федерации в
федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112;
6.Указ Президента Российской Федерации № 1149 от 21 июня 2000 г.
31
«Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей
Президента в федеральных округах» // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2748.
7.Указ Президента Российской Федерации № 1602 от 1 сентября 2000 г.
«О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №
36. Ст. 3633.
8.Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России.
М., 2005.
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
Парламент (от лат. рагlаге - говорить) - название высшего выборного
представительного органа законодательной власти государства. В системе
разделения властей парламент является одним из главных центров выработки
государственной политики, выражаемой в принимаемых им законах. Через
издание регулирующих законодательных актов функции парламентского
института в системе управления государством носят опосредованный характер
воздействия на общественные отношения. Действительная роль парламента в
политической жизни каждой страны определяется расстановкой социальных
сил, которая находит свое проявление в столкновениях общественных
интересов, выражаемых политическими партиями и другими массовыми
объединениями, имеющими свои парламентские фракции, определяется
степенью развитости парламентаризма, силой и влиянием парламентских
институтов. Все это во многом зависит от особенностей исторического развития
страны и политических традиций.
Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма,
понимаемого как форма представительной демократии и система
государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением
законодательных
и
исполнительных функций при осуществлении
политической и идеологической роли парламента. В то же время мировой и
отечественный опыт показывает, что парламент может существовать без
важнейших элементов парламентаризма, к числу которых относятся, прежде
всего, разделение властей, представительность и законность, базирующиеся на
принципе народного суверенитета.
Для реализации своих функций парламент как орган государственной
власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых
предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия
парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие.
Они состоят в том, чтобы: законодательствовать, принимая законы страны;
представительствовать, выражая общественные интересы; контролировать
правительство, исполняющее законы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной
истории назвала высший законодательный представительный орган
государства парламентом, который по содержательным характеристикам
соответствует сложившейся в мировой практике парламентской модели.
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - постоянно
действующий законодательный представительный орган, осуществляющий
32
высшую государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством
РФ и судами РФ.
Особенности конституционного статуса и компетенции парламента
России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), главе 5
«Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации», а также в
отдельных статьях о Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых др.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации (верхняя
палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации призван
обеспечивать представительство и интересы субъектов Российской Федерации,
причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная
Дума представляет интересы народа России в целом.
Совет Федерации не избирается, а формируется. В него входят по два
представителя от каждого субъекта федерации. На основании статьи 95
Конституции РФ порядок формирования Совета Федерации определяется
федеральным законом. В настоящее время по федеральному закону от 3
декабря 2012 г. членами Совета Федерации становятся делегированные
представители субъектов федерации: избираемые от законодательного
(представительного) органа и назначаемый высшим должностным лицом
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти)
на срок их полномочий, а также представители РФ, назначаемые
Президентом РФ, число которых, не более 10% от числа членов Совета
Федерации. Тем самым срок полномочий Совета Федерации не
ограничивается, но его обновление происходит по принципу ротации: по мере
переизбрания (переназначения) должностных лиц, представляющих субъекты
Российской Федерации.
В
Государственной
Думе
представлены
одновременно общенациональные и партийно-политические интересы.
Этому способствует избирательная система, сочетающая пропорциональные и
мажоритарные выборы. Отсюда состав 450 депутатов нижней палаты,
избираемой гражданами на пять лет, наполовину избирается по партийным
спискам в общефедеральных избирательных округах (225 депутатов) и
персонально из нескольких кандидатур по одномандатным округам (225
депутатов). Все депутаты работают на профессиональной основе, т.е. на время
своих полномочий покидают прежние рабочие места.
Депутатом Государственной Думы является избранный народом
гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации,
уполномоченные осуществлять законодательную власть и иные полномочия,
предусмотренные Конституцией РФ и федеральным законодательством, в
соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской
Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на
основе положений Конституции РФ Федеральным законом «О статусе
депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. в редакции ФЗ от 7 июля
1999 г. с последующими изменениями и дополнениями. Каждая из палат
образует из числа депутатов комитеты и комиссии, специализирующиеся на
определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется
33
основная законотворческая и иная текущая работа, связанная с
осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к
ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат вопросы,
которые решаются ими самостоятельно.
К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение
принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ
между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении
военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности
использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории;
назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности;
назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего
Арбитражного Судов РФ; назначение на должности и освобождение от
должностей Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной
палаты РФ и половины состава ее аудиторов.
Основное предназначение Государственной Думы - принятие федеральных
законов. Кроме этого, к ее ведению относятся: дача согласия Президенту РФ на
назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии
Правительству РФ; назначение на должности и освобождение от должностей
Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и
половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ;
объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для
отрешения его от должности.
Для предварительной подготовки организационных решений и
выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты
создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы,
руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют
заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе
присутствовать и депутаты. Внутри Думы действуют также и самостоятельно
организующиеся депутатские объединения: фракции и группы.
По Регламенту Государственной Думы фракцией считается объединение
депутатов, сформированное на основе избирательного объединения, получившего
парламентское представительство по общефедеральному избирательному округу
и избранных по одномандатным округам членов данной партии, либо данного
избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью
парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние.
В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до
известной степени отражают политическое соотношение ведущих общественных
сил государства. Фракции составляют основу парламентской деятельности
партий и являются инструментом в политической борьбе за государственную
власть. Функции их носят политический характер и заключаются в подготовке
мероприятий, необходимых для проведения политических установок партий
посредством осуществления законодательного механизма. С помощью фракций
парламентский институт представительства выполняет свою важнейшую
функцию - посредничество между различными политическими силами с целью
нахождения общественного консенсуса. Депутаты, не вошедшие во фракции,
34
вправе объединиться в депутатскую группу. Фракции и депутатские группы
пользуются равными правами.
Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды их
депутатов
на
пленарных
заседаниях
избираются
Председатели
(Государственной Думы и Совета Федерации), их заместители. Заседания
палат проводятся раздельно, исключения делаются только в случаях, когда
они должны собираться совместно для заслушивания посланий Президента
РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей
иностранных государств.
Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента
большое значение имеют аппараты Государственной Думы и Совета
Федерации. Их сотрудники оказывают научную, организационную и
техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам
(комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппараты обеих палат
парламента в общих чертах схожи. Они состоят из аппаратов секретариатов
Председателей Государственной Думы и Совета Федерации, аппаратов
секретариатов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а также
отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких, например, как
пресс-службы, правовые, аналитические и другие управления, отделы и т.п.).
Деятельность депутатов обеспечивается также небольшим аппаратом штатных
помощников по Государственной Думе или Совету Федерации и помощниками
по округу избрания, помимо них могут привлекаться и помощники на
общественных началах. Работу фракций и депутатских групп Государственной
Думы тоже обеспечивают аппараты. Должностная структура и штатная
численность аппаратов палат парламента определяются постановлениями
соответственно палаты, комитета (комиссии), фракции, решением депутата.
Парламентские госслужащие имеют высокую квалификацию различных
профилей: в основном высшее юридическое, политологическое, экономическое,
историческое, социологическое и др. профессиональное образование, в т.ч. и по
специальности государственного и муниципального управления. Поскольку
палаты Федерального Собрания работают раздельно, отсюда и структура
аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения. Однако
общие виды правового, информационно-аналитического, документационного и
организационного
обеспечения
парламента
осуществляются
общепарламентскими государственными учреждениями. К ним относятся:
приемная Федерального Собрания, парламентская библиотека, парламентский
центр, издательство и др.
Конституционный роспуск Государственной Думы возможен указом
Президента РФ только в случаях, если она трижды отклонила представленные
главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства
РФ и если она выразила недоверие Правительству РФ повторно в течение трех
месяцев. Однако по последнему основанию Госдума не может быть распущена
в течение года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения
против Президента РФ до решения Совета Федерации, она также не может
35
распускаться в период действия на всей территории страны военного или
чрезвычайного положения, либо в течение шести месяцев до окончания срока
полномочий Президента РФ. Совет Федерации не может быть распущен ни по
какому поводу.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в
силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в
силу решения об избрании (назначении) его преемника. Полномочия члена
Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в
котором осуществляется его избрание (назначение). Члены Совета Федерации представители по должности от субъектов РФ прекращают свои полномочия
со дня вступления в силу решений об избрании (назначении) представителей
от данного субъекта в соответствии с настоящим Законом.
Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое
представительство различных групп населения, политических партий и
движений и формируется путем общенациональных выборов. Ее численность
- 450 депутатов. Законодательный процесс - установленный законами и
регламентами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до
опубликования и вступления в силу, а также взаимодействие всех участников
законотворчества Начальной точкой законодательного процесса является
законодательная инициатива Следующий этап после внесения законопроекта в
Государственную Думу - рассмотрение законопроекта этой палатой.
Регламентом Государственной Думы детально определен порядок рассмотрения
законопроектов. Он осуществляется в три чтения, в ходе которых
обсуждается концепция, оцениваются положения, отдельные статьи
законопроекта, определяется необходимость принятия, вносятся поправки и т.п.
Третий этап законодательного процесса - принятие закона Государственной
Думой. Согласно Конституции РФ и Регламенту Государственной Думы
федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов (450) и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за не- го
проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо
если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные конституционные законы, а также
федеральные законы по вопросам: 1) федерального бюджета; 2) федеральных
налогов и сборов; 3) финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии; 4) ратификации и денонсации
международных договоров РФ; 5) статуса и защиты государственной границы
РФ; 6) войны и мира.
В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты
могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших
разногласий, после чего федеральный закон вновь подлежит повторному
рассмотрению Государственной Думой. При повторном голосовании в случае
несогласия Государственной Думы с Советом Федерации федеральный
закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей
36
от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105, ч. 5.). Заключительный этап
законодательного процесса - промульгация. Её суть состоит в том, что
принятый палатами парламента закон направляется главе государства,
подписывается им, после чего публикуется. Подписывая закон, глава
государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом и
подлежит исполнению. Вместе с тем, этап промульгации дает главе
государства возможность выразить несогласие с законом или его отдельным
положением и вернуть закон в парламент на новое рассмотрение.
Опубликование, т.е. официальное обнародование закона, является
необходимым условием его вступления в силу (в действие).
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он
одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. Принятый обеими палатами федеральный конституционный закон не
может быть отклонен Президентом и в течение 14 дней подлежит подписанию
им и обнародованию (ст. 108, ч.2).
Другое важное направление законодательной деятельности Федерального
Собрания – это принятие федерального бюджета. Федеральный бюджет - это
роспись государственных доходов и расходов, принимается парламентом
ежегодно. Бюджет разрабатывает и вносит в Государственную Думу в виде
проекта Правительство РФ. Государственная Дума бюджет принимает, а
Совет Феде- рации в обязательном порядке рассматривает бюджет и
одобряет, Президент РФ подписывает и тем самым утверждает бюджет. В
компетенцию Государственной
Думы
входит
обсуждение отчетов
Правительства об
исполнении бюджета. К числу иных финансовых
полномочий относятся: налоговые полномочия (установление налогов, сборов
- через принимаемые законы), принятие решений о внутренних и внешних
займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п. Контроль за
исполнительной властью носит политический характер, хотя и осуществляется
в юридических формах. Это означает, что предметом контроля выступает
политическая деятельность правительства. Согласно Конституции РФ (ст.
117, ч. 3) Правительство РФ ответственно перед Федеральным Собранием, а
именно перед Государственной Думой, которая решает вопросы о назначении
Председателя Правительства РФ и выражении недоверия Правительству. По
поводу этих решений предусмотрена специальная процедура урегулирования
противоречий между Президентом РФ и Государственной Думой. В
соответствии со ст. 109 Государственная Дума может быть распущена
Президентом в случае, если она трижды отклонила представленные главой
государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ,
при этом Президент РФ назначает Председателя Правительства. Президент
имеет право распустить Государственную Думу и в случае своего несогласия с
принятым ею решением о недоверии Правительству (ст. 117).
Контрольные полномочия парламента реализуются и в таких формах, как
запрос к Правительству относительно мотивов его деятельности, его
дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам
37
правительственной
политики:
вопросы
(устные
и
письменные)
парламентариев, обращенные к Правительству или отдельным министрам:
кадровые назначения на высшие государственные должности, которые
осуществляются по представлению Президента РФ.
На основании п. 5 ст. 101 Конституции для осуществления контроля за
исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума
образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определены
федеральным законом. В соответствии с п. «и» ст. 102 Конституции к ведению
Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от
должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее
аудиторов. А пункт «г» ст. 103 Конституции устанавливает, что назначение на
должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов относятся к ведению Государственной Думы.
Конституционные основы парламентского контроля за исполнением
федерального бюджета получили развитие в принятом Государственной Думой
11 января 1995 г. и одобренном Советом Федерации Законе «О Счетной
палате Российской Федерации», детально определяющем ее правовой статус.
В соответствии с этим законом Счетная палата является постоянно
действующим органом государственного финансового контроля, образуемым
Государственной Думой и Советом Федерации на паритетных началах и
подотчетным перед ними. Таким образом, она является органом Федерального
собрания, т.е. органом парламентского контроля. Счетная палата состоит из
председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата. Аудиторами
являются должностные лица, возглавляющие определенные направления
деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или
совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета,
объединенных единством назначения.
Председатель и заместитель
председателя, а также аудиторы Счетной палаты вправе участвовать в
заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Все они назначаются
на должность сроком на шесть лет, т.е. на срок, превышающий время
полномочий назначающих их органов. Таким образом, обеспечивается
постоянность и непрерывность полномочий Счетной палаты, ее независимость
от проверяемых органов.
В задачи Счетной палаты входит не только контроль за своевременным
исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов
федеральных внебюджетных фондов, она оценивает обоснованность доходных
и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов. Ею проводится финансовая экспертиза проектов
федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных
органов государственной власти. К числу ее задач относится анализ
выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета
и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, подготовка предложений по
их устранению, совершенствование бюджетного процесса в целом. Не менее
важную часть ее деятельности составляет контроль за законностью и
своевременностью движения средств федерального бюджета и средств
38
федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке и иных финансовокредитных учреждениях Российской Федерации. Счетная палата обязана
регулярно представлять Совету Федерации и Государственной Думе
информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах
проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата наделена широкими контрольными полномочия
распространяются на все государственные органы (в том числе на их
аппараты) и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды. Счетной
палате подконтрольны органы местного самоуправления, предприятия,
организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные
учреждения, их союзы, ассоциации и объединения вне зависимости от видов и
форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства
из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо
управляют ею. Все органы государственной исполнительной власти обязаны
предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для
обеспечения ее деятельности.
Свою деятельность Счетная палата осуществляет в тесном
взаимодействии с иными контрольными органами. Счетная палата вправе
привлекать к осуществляемой ею деятельности другие государственные
контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов.
Правовыми формами деятельности Счетной палаты являются
представления и предписания. По итогам проведенных ревизий и проверок
Счетная палата направляет руководителям проверяемых учреждений,
организаций и предприятий представления для принятия мер по устранению
выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и
привлечении
к
ответственности
лиц,
виновных
в
нарушении
законодательства и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты
должно быть рассмотрено в указанный в нем срок или, если срок не указан,
в течение 20 дней со дня его получения. Счетная палата уведомляется о
принятом по представлению решении и о мерах по его реализации. При
выявлении в процессе ревизии или проверки хищений государственных
денежных
или
материальных
средств
счетная
палата
передает
соответствующие материалы в правоохранительные органы.
Счетная палата вправе давать обязательные к исполнению предписания.
Такие предписания могут даваться руководителям федеральных органов
исполнительной власти, членам Правительства, а также руководителям
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при
выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой,
коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой
непосредственный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, а
также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и
сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий к
проводимой ею контрольной деятельности. Предписания Счетной палаты
подписываются ее председателем или его заместителем. При неоднократном
39
неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний коллегия
Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять
решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных
операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
Отменить предписание или внести в него изменения может коллегия Счетной
палаты. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.
Счетная палата обязана соблюдать в своей работе принцип гласности:
регулярно представлять информацию о своей деятельности средствам
массовой информации, издавать ежемесячный бюллетень. Ежегодный отчет
Счетной палаты, представляемый Совету Федерации и Государственной
Думе, подлежит
обязательному опубликованию. Являясь органом
парламентского контроля, Счетная палата проверяет правильность
расходования бюджетных средств не только в сфере исполнительной
деятельности, но и аппаратом палат самого парламента. Счетные палаты
образованы и действуют также при представительных (законодательных)
органах субъектов Российской Федерации
Вопросы для самоконтроля:
1.
Что такое парламент и какова его сущность как органа
представительной и законодательной власти?
2.
Каков конституционный статус Федерального собрания РФ?
3.
Какими предметами ведения наделены Государственная Дума и
Совет Федерации Федерального Собрания РФ?
4.
Раскройте контрольные полномочия Государственной Думы и
Счетной палаты РФ.
Литература:
1.ФЗ № 229 ФЗ. «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ о
3.12.2012
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138549/
2.Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации»
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_159349/
3.Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском
расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (с
изменениями
и
дополнениями)
Система
ГАРАНТ:
http://base.garant.ru/189019/#friends#ixzz4EGsG10ab
4
.Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском
контроле» Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70372950/#ixzz4EGsr4HXt
5
.Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 7.05. 2013
№ 102-ФЗ, от 23.07. 2013№ 251-ФЗ, от 28.12. 2013 № 396-ФЗ, от 12 марта
2014 № 29-ФЗ, от 4.11. 2014 № 341-ФЗ, от 5.12. 2015 № 285-ФЗ, от 27 10.
2015 № 291-ФЗ) http://www.ach.gov.ru/about/document/
40
Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти
Исполнительную
власть
Российской
Федерации
осуществляет
Правительство, состоящее из Председателя Правительства, его заместителей и
федеральных
министров.
Председатель
Правительства
назначается
Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. При
этом предложение о кандидатуре Председателя вносится не позднее
двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного
Президента или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня
отклонения
кандидатуры
Государственной
Думой.
Представленную
Президентом кандидатуру Председателя Правительства Государственная
Дума рассматривает в течение недели со дня внесения предложения о
кандидатуре. Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные
кандидатуры, то Президент назначает Председателя Правительства,
распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Не позднее
недельного срока после своего назначения Председатель Правительства
представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов
исполнительной власти, а также предлагает кандидатуры на должности
заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, которые
назначаются на должность и освобождаются от должности тоже Указом
Президента.
Основные направления деятельности Правительства определяются его
Председателем в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами и указами Президента (ст. 113 Конституции).
Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 114 Конституции:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет,
обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об
исполнении федерального бюджета; б) обеспечивает проведение в
Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Одной из гарантий этого является закрепленное ст. 104 Конституции
положение о том, что законопроекты о введении или отмене налогов,
освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении
финансовых
обязательств
государства,
другие
законопроекты,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета,
вносятся в Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства Российской Федерации; в) обеспечивает проведение в
Российской Федерации единой государственной политики в области
культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии; г) осуществляет управление федеральной собственностью; д)
осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики России; е) осуществляет меры
по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и
общественного порядка, борьбе с преступностью; ж) осуществляет другие
41
полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и
указами Президента.
Правительство Российской Федерации издает постановления и
распоряжения, обеспечивает их исполнение. Они обязательны к исполнению
на всей территории Российской Федерации. Правовой основой для издания
Правительством постановлений и распоряжений являются Конституция,
федеральные законы, нормативные указы Президента. В случае их
противоречия указанным актам они могут быть отменены Президентом
Российской Федерации (ст. 115). Порядок деятельности Правительства
Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом
от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (с
изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 г.). Правительство
Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной
власти в своей деятельности руководствуется принципами верховенства
Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных
законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей,
ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и
гражданина. Федеральный конституционный закон устанавливает ограничения,
связанные с пребыванием в составе Правительства. В частности, члены
Правительства не вправе: быть членами Совета Федерации, депутатами
Государственной Думы, иных представительных органов; занимать другие
должности в органах государственной власти, органах местного
самоуправления
и
общественных
объединениях;
заниматься
предпринимательской деятельностью, другой оплачиваемой деятельностью,
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
В Федеральном конституционном законе определяются общие
полномочия Правительства, которое организует реализацию внутренней и
внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в
социальноэкономической сфере; обеспечивает единство системы
исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует
деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и
обеспечивает их реализацию; реализует предоставляемое ему право
законодательной инициативы. Заседания Правительства проводятся не реже
одного раза в месяц. Для решения оперативных вопросов Правительство по
предложению Председателя Правительства может образовать Президиум
Правительства Российской Федерации, заседания которого проводятся по
мере необходимости. Правительство вправе отменить любое решение
Президиума. Федеральный конституционный закон регулирует вопрос
взаимоотношений с Президентом Российской Федерации, Федеральным
Собранием, с органами судебной власти, с органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
На Правительство Российской Федерации возложена функция
координации деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее
субъектов. Конституция (ст.117) предусматривает случаи отставки
42
Правительства: Правительство само может подать в отставку, которая
принимается или отклоняется Президентом; Президент может самостоятельно
принять решение об отставке Правительства; недоверие Правительству
может выразить Государственная Дума. В этом случае Президент вправе
объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением
Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев
повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет о его
отставке
либо
распускает
Государственную
Думу;
Председатель
Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о
доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает,
Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства
либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов, с тем,
чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через
четыре месяца с момента роспуска. Выражение недоверия Правительству и его
отставка есть, с нашей точки зрения, государственно-правовая ответственность
Правительства перед Государственной Думой и перед Президентом.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом Российской Федерации. В случае отставки или сложения
полномочий
по
поручению
Президента
Российской
Федерации
Правительство
продолжает
действовать до сформирования нового
Правительства Российской Федерации.
В указе 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной
реформы в 2003-2004 гг.» президент обозначил концептуальные основы
планируемой реформы. Из пяти приоритетных направлений два касались
взаимоотношений власти и бизнеса, а три - непосредственно органов
исполнительной власти. Через неделю образовали Комиссию по проведению
административной реформы во главе с заместителем Председателя
Правительства Российской Федерации Б.С. Алешиным, которая занялась
изучением функций министерств и иных ведомств. Сокращение их числа
неминуемо привело бы к сокращению числа владеющих ими структур.
К началу 2004 г. «инвентаризационный» этап реформы фактически
завершился. Из 5 300 (по другим подсчетам 7 500) функций
проанализированы были около 4 000. При этом более 800 признаны
избыточными, а для 350 требовалось сократить масштаб исполнения.
Правительственная комиссия во главе с Б.С. Алешиным продолжала выявлять
избыточные и дублирующие функции ведомств и готовила к 1 апреля доклад
президенту с предложением разработать и принять около 400 нормативных
актов, необходимых для проведения административной реформы. Однако 24
февраля 2004 г. последовала отставка правительства М.М. Касьянова, и
административная реформа пошла по иному сценарию. Реализованный вариант
административной реформы, безусловно, учитывал основные положения
разработанной концепции, но механизм ее проведения диктовался
политическими требованиями и предполагал радикальный вариант
преобразований. За основу был взят проект реформы, подготовленный в
администрации президента.
43
Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти
были оформлены Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004
года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Они заметно отличались от прежних. По словам главы государства, целью
предпринятых шагов «является другая структура и выстраивание по-другому
функций и механизма власти как такового».
Нововведением стало создание трехзвенной системы: министерство,
федеральная служба и федеральное агентство. В основу деления на виды
органов исполнительной власти были положены функции и полномочия.
Общее число функций, которыми они наделялись, разделили на пять групп:
по принятию нормативно-правовых актов, по контролю и надзору,
правоприменительные, по управлению государственным имуществом, по
оказанию государственных услуг. В отечественной практике впервые
нормативно определялось содержание той или иной функции, закрепленной за
каждым видом федеральных органов исполнительной власти.
Провозглашенное
административной
реформой
сокращение
государственного аппарата потребовало укрупнения министерств, что и было
сделано. Без изменения остались лишь министерства, руководство которыми
осуществлял президент: обороны, внутренних дел; иностранных дел, по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий, юстиции. Из 18 прежде существовавших министерств,
подведомственных правительству, осталось только 9, из которых прежние
названия сохранили только два: сельского хозяйства и природных ресурсов.
Министерство образования было преобразовано в Министерство образования
и науки. Министерство по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства поменяло свои организационно-правовой статус, став
Федеральной антимонопольной службой. Другие были объединены:
министерства экономического развития и имущественных отношений - в
Министерство экономического развития и торговли; министерства финансов и
по налогам и сборам - в Министерство финансов министерства
промышленности, науки и технологий, по атомной энергетике и энергетики
- в Министерство промышленности и энергетики. Таким образом, вместо 23
министерств создали 14. Помимо министерств были образованы 34 службы и
28 агентств. Таким образом, насчитывалось 76 федеральных органов
исполнительной власти, что приблизилось к численности таковых в
Правительстве СССР в середине 1980-х годов и Правительстве Российской
Федерации в середине 1992 г. Вряд ли можно в связи с этим говорить об
уменьшении количества федеральных органов исполнительной власти.
Единственное, что удалось осуществить, так это сократить численность
правительства, поскольку в него входят по должности только руководители
федеральных министерств.
Эмпирический характер проводимой реформы обусловил то, что она не
только растянется во времени, но и будет иметь ряд существенных
особенностей. Прежде всего, можно отметить высокую степень динамизма
изменений. Спустя полтора месяца после подписания указа президент заявил,
44
что документ этот базовый: «После того как мы посмотрели, как он работает
в жизни, стало ясно, что что-то подзабыли, что-то упустили». 20 мая 2004 г.
последовал новый его указ, внесший существенные изменения в структуру
федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, он уточнял
трактовки функций федеральных органов исполнительной власти: изменилось
содержание функции оказания государственных услуг; изъят пункт,
объясняющий содержание правоприменительной функции, и т. д. Ряд
дополнений майского указа был посвящен порядку изменения функций
федеральных органов исполнительной власти, которые теперь устанавливаются
не только указами президента, но и постановлениями правительства.
Безусловно, речь идет о тех органах, которые подведомственны кабинету
министров.
Новый указ предусматривал несколько направлений корректировки
структуры федеральных органов исполнительной власти. Прежде всего,
создавались ведомства, которые по каким-либо причинам не были
предусмотрены мартовским указом. Была «забыта», а теперь образована,
например, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды, руководство которой осуществляет правительство. Кроме
того, уже в процессе реорганизации министерств в ряде случаев стала
очевидна нерациональность гигантомании, соединение в одном министерстве
совершенно различных сфер деятельности. Поэтому Министерство транспорта
и связи было преобразовано в два: Министерство транспорта и Министерство
информационных технологий и связи. По мере уточнения сферы деятельности
и компетенции министерств возникла потребность в организации
дополнительных федеральных служб и агентств. Были образованы
Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере
массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральное
агентство
геодезии
и
картографии,
Федеральное
агентство
по
информационным технологиям.
Конкретизация задач и функций обусловили преобразование некоторых
федеральных служб и агентств: Федеральное агентство по науке - в Федеральное
агентство по науке и инновациям, Федеральная служба по надзору в сфере
экологии и природопользования - в Федеральную службу по надзору в сфере
природопользования. Одновременно шло объединение ряда федеральных
служб: Федеральная служба по атомному надзору и Федеральная служба по
технологическому надзору объединялись в одну. Ей, кроме того, передавались
функции экологического надзора. Так возникла Федеральная служба по
экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой
осуществляет правительство. Более того, некоторые ведомства изменили
организационно-правовую форму, а, следовательно, и свои функции:
Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии стала
федеральным агентством.
Весьма заметным было увеличение количества федеральных агентств и
служб, руководство которыми осуществляет правительство. Вместо прежних
двух - Федеральной антимонопольной службы и Федеральной службы по
45
финансовым рынкам - в майском указе значатся уже шесть федеральных
служб (помимо двух существовавших, федеральные службы по тарифам и по
государственной статистике, переданные из Министерства экономического
развития и торговли Российской Федерации, а также вновь созданные
федеральные службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды и по экологическому, технологическому и атомному надзору) и два
агентства (Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное
космическое агентство, переданные из Министерства промышленности и
энергетики). Обращает внимание еще одно изменение, не обозначенное
отдельным положением в тексте майского указа. Вместо Федеральной службы
по контролю за оборотом наркотических средств в нем значится Федеральная
служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных
веществ. Затем ее преобразовали в Федеральную службу по контролю за
оборотом наркотиков. Это название и указано в ее положении.
Таким образом, структура федеральных органов исполнительной власти,
утвержденная указом президента от 20 мая 2004 г., включала уже 79 ведомств:
15 министерств, 31 федеральное агентство и 33 федеральных службы. Столь
скорые после мартовского указа преобразования свидетельствовали, что
реформа далека от своего завершения. В июле 2004 г. при президенте были
созданы Комиссия по вопросам совершенствования государственного
управления и межведомственная рабочая группа по вопросам системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти при ней.
Осенью 2004 г. последовали очередные изменения структуры
федеральных органов исполнительной власти. Они не отличались
масштабностью, однако позволяют сделать заключение о нестабильности
существующей структуры и тенденции ее уточнения, причем путем
увеличения ведомств. На основании указа президента от 13 сентября 2004 г.
было создано Министерство регионального развития, которому из ведения
Министерства промышленности и энергетики передавалось Федеральное
агентство по строительству и жилищно - коммунальному хозяйству. Месяц
спустя, 11 октября 2004 г., образовано Федеральное медико-биологическое
агентство, подведомственное Министерству здравоохранения и социального
развития. Еще через месяц, 18 ноября 2004 г., Федеральное агентство по
физической культуре, спорту и туризму преобразовано в Федеральное
агентство по туризму и Федеральное агентство по физической культуре и
спорту. Тенденция к увеличению количества федеральных органов
исполнительной власти очевидна.
Все федеральные органы исполнительной власти разделены на три
группы: министерства и подведомственные им федеральные агентства и
службы, а также федеральные агентства и федеральные службы, руководство
которыми осуществляет президент; министерства и подведомственные им
федеральные агентства и службы, а также федеральные агентства и
федеральные службы, руководство которыми осуществляет правительство;
федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми
непосредственно осуществляет правительство.
46
Новая система явно отличается группировкой федеральных органов
исполнительной власти по сферам деятельности: наука и образование,
экономика и промышленность, здравоохранение и социальная сфера и т. д.
К ведению каждого министерства относятся соответствующие его сфере
федеральные службы и агентства. В ведении, например, Министерства
образования и науки Российской Федерации находятся Федеральная служба
по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам,
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное
агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию.
Для каждого федерального органа исполнительной власти основным
документом, определяющим сферу его компетенции, полномочий и порядок
деятельности, является положение. О федеральных органах исполнительной
власти, руководство которыми осуществляет президент, оно утверждается
Президентом России, а о федеральных органах исполнительной власти,
руководство которыми осуществляет правительство, - Правительством
Российской Федерации.
Основное звено системы федеральных органов исполнительной власти федеральные министерства. Их значение подчеркивается еще и тем, что
руководители (министры) являются членами правительства. Министерство это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
выработке
государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности.
Под функцией принятия нормативных правовых актов понимается
издание на основании и во исполнение Конституции, федеральных
конституционных законов и федеральных законов, обязательных для
исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, а
также их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный
круг лиц.
Министерства имеют право самостоятельно осуществлять правовое
регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов,
которые регламентируются только федеральными конституционными
законами, федеральными законами, актами президента и правительства.
Осуществляя функции по нормативно-правовому регулированию, они
обобщают практику применения законодательства и анализируют реализацию
государственной политики в данной сфере деятельности.
Министерства не вправе выполнять правоприменительные функции, а
также функции по контролю и надзору, управлению государственным
имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами президента и
постановлениями правительства. Отметим, что такая формулировка в
одночасье делает возможным варьирование функций, а, следовательно, и
объема полномочий министерств. Практикуется наделение их функциями,
выходящими за рамки нормотворчества. Так, Министерство экономического
развития и торговли, например, занимается выдачей лицензий и других
разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных
47
операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также
формированием и ведением федерального банка выданных лицензий.
Следует отметить, что если в отношении «правительственных»
министерств такая практика встречается нечасто и является скорее
исключением, то «президентские» министерства абсолютно все наделены
дополнительными функциями, в том числе по управлению государственным
имуществом, контролю и надзору, оказанию государственных услуг.
Например, Министерство обороны наряду с другими функциями обеспечивает
государственный контроль за деятельностью авиационного персонала
государственной авиации и поисково- спасательного обеспечения полетов, а
также учет авиационных происшествий; реализует правомочия собственника
имущества, закрепленного за Вооруженными силами, и т. д. Министерство
юстиции осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти, а также проверку
деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору
нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и т.
д.
Таким образом, функции и полномочия этих министерств выходят за
рамки министерской компетенции. Однако с правовой точки зрения они
санкционированы соответствующими постановлениями правительства или
указами президента об утверждении положений об этих министерствах.
Вторым видом федеральных органов исполнительной власти являются
федеральные службы. На них возложены функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области
обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной
границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной
безопасности. Службы могут издавать индивидуальные правовые акты, но они
не имеют права осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно- правовое регулирование. Правда, как и в случае с
министерствами, допускается, что указами президента и постановлениями
правительства возможны отступления от правил. В мартовском указе,
предвидя возможность наделения дополнительными функциями, специально
оговаривается, что службы по надзору не вправе осуществлять управление
государственным имуществом и оказание платных услуг, что отнесено к
ведению федеральных агентств.
Под функциями контроля и надзора понимается осуществление действий
по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти,
органами
местного
самоуправления,
их
должностными
лицами,
юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения,
установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Общие принципы контроля и надзора были сформулированы спустя десять
месяцев в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти. Предусматривается два вида контроля и надзора:
плановый и внеплановый. Первый проводится с периодичностью,
установленной федеральными законами, актами президента и правительства,
48
второй - в целях проверки исполнения предписаний об устранении
выявленных нарушений и в иных случаях, установленных федеральным
законодательством. При этом органы государственного контроля и надзора
не
вправе
приостанавливать
деятельность
лиц,
занимающихся
предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и
юридических лиц, а также прекращать эксплуатацию агрегатов, зданий или
сооружений, проведение отдельных работ, за исключением случаев,
предусмотренных федеральными законами. Такой подход ограничивает
административное вмешательство государственных органов в коммерческую и
иную деятельность негосударственных структур. Согласно положениям о
службах они наделены правом выдачи разрешений (лицензий) на
определенный вид деятельности юридическим лицам и гражданам.
К ведению служб относятся регистрация актов, документов, прав,
объектов, а также ведение реестров и регистров, которое первоначально (по
указу от 9 марта 2004 г.) было закреплено за федеральными агентствами в
контексте правоприменительных функций. Федеральные службы могут
применять предусмотренные законодательством меры ограничительного,
предупредительного и профилактического характера, направленные на
пресечение нарушений обязательных требований и т. д. Некоторые, например
Федеральная налоговая служба, также имеют право устанавливать или
утверждать типовые формы документов, используемые при осуществлении
контрольных и надзорных функций.
Вместе с тем ряду служб предоставлены полномочия по оказанию
государственных услуг. Федеральная служба по труду и занятости реализует
их в сфере содействия занятости населения, защиты от безработицы,
трудовой миграции и при урегулировании коллективных трудовых споров.
В частности, информирует граждан о положении на рынке труда,
организует проведение оплачиваемых общественных работ и т. д.
Федеральные
службы,
руководство
которыми
осуществляет
правительство, находятся несколько в ином положении. Они, по сути,
соединяют функции служб и министерств. В положениях о Федеральной
антимонопольной службе, Федеральной службе государственной статистики и
других, например, говорится, что они реализуют функции по принятию
нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности.
Некоторые из «правительственных» служб, кроме того, еще наделяются
функцией,
свойственной
агентствам,
управления
государственным
имуществом. В частности, это касается Федеральной службы по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
За службами, находящимися в ведении президента, также закреплены
функции, не свойственные этому виду федеральных органов исполнительной
власти. Федеральная служба охраны, Федеральная служба по контролю за
оборотом наркотиков и другие занимаются выработкой государственной
политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере
деятельности.
Особое положение и у некоторых служб, подведомственных
49
«президентским» министерствам. Для Федеральной регистрационной службы,
Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной миграционной
службы
свойственны,
например,
правоприменительные
функции.
Исключительно функции контроля и надзора выполняют только две
федеральные службы, подведомственные Министерству обороны: по военнотехническому сотрудничеству и по оборонному заказу.
К третьему виду федеральных органов исполнительной власти относятся
федеральные агентства. Их функции определены «от противного» по отношению
к федеральным службам: они не могут осуществлять функции контроля и
надзора, опять же за исключением случаев, установленных указами
президента или постановлениями правительства. За ними закреплены функции
по оказанию государственных услуг, по управлению государственной
собственностью и правоприменительные функции, которые первоначально
трактовались как издание индивидуальных правовых актов и ведение реестров,
регистров, кадастров.
Правоприменительная функция была аннулирована майским указом
президента, что внесло изменения в функциональную ориентацию
федеральных агентств. Из их ведения было изъято ведение реестров,
регистров и кадастров. Однако в положениях об агентствах, утвержденных
уже после этих изменений, все равно можно встретить указания на
осуществление некоторыми из них правоприменительных функций. Это
свойственно, например, Федеральному агентству по управлению федеральным
имуществом.
Не в полной мере учтенным оказалось и изъятие у агентств функции по
ведению реестров, регистров и кадастров. Она осталась у Федерального
агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по
рыболовству, Федерального агентства лесного хозяйства и ряда других. Таким
образом, ведение регистров, реестров и кадастров де-факто закреплено как за
агентствами, так и службами.
Осуществляя функции по управлению государственным имуществом,
федеральные агентства реализуют полномочия собственника в отношении
федерального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным
предприятиям
и
государственным учреждениям, подведомственным
федеральному агентству. Они также управляют находящимися в федеральной
собственности акциями открытых акционерных обществ. Как правило, почти
все агентства выступают в роли гос ударственного заказчика.
Самой сложной для законодателя оказалось толкование функции
«оказание государственных услуг». Общее ее содержание объясняется в указе
президента от 9 марта 2004 г.: оказание федеральными агентствами услуг,
имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на
установленных федеральным законодательством условиях неопределенному
кругу лиц. Более четкую формулировку предлагает майский указ президента.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается
предоставление федеральными органами либо непосредственно, либо через
50
подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные
организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной
власти ценам услуг гражданам и организациям в области здравоохранения,
социальной защиты населения и других областях, установленных федеральными
законами. Таким образом, во-первых, признается, что к оказанию
государственных услуг федеральные агентства могут привлекать и
негосударственные организации, а во-вторых, наблюдается некоторое сужение
этого понятия, так как под ним подразумеваются только функции по
обслуживанию населения. На практике оказание государственных услуг
предполагает достаточно разнообразные полномочия, которые осуществляют
федеральные агентства в соответствии со своей компетенцией.
Дальнейшее развитие понятие «оказание государственных услуг»
получило в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти,
который
был
утвержден
постановлением
Правительства России от 19 января 2005 г. В соответствии с ним
государственные услуги предоставляются на основании требований к их
качеству
и
доступности,
которые
устанавливаются
федеральным
законодательством. Предполагалось разработать стандарты государственных
услуг и регламенты по их исполнению. Однако удовольствие это дорогое.
Подсчитано, что на разработку и внедрение только одного такого стандарта и
регламента необходимо от 1 до 5 млн. рублей. Неудивительно, что за два
года проведения административной реформы ни один из подобных
документов не утвержден.
Федеральные органы исполнительной власти должны контролировать
качество оказываемых государственных услуг. Наделение агентств в
определенных случаях надзорными функциями в ходе реализации этих
полномочий явилось, по сути, узаконением имевшей место практики. Уже в
положениях об агентствах, утвержденных летом-осенью 2004 г., встречались
несвойственные им функции. В частности, Федеральное агентство воздушного
транспорта осуществляет аккредитацию и т. п.
Большие полномочия имеют агентства, руководство которыми
непосредственно осуществляет правительство. Они являются не только
органами
управления
государственным
имуществом
и
оказания
государственных услуг, что свойственно федеральным агентствам, но еще и
выполняют
«министерские»
функции
по
нормативно-правовому
регулированию и обеспечению реализации государственной политики в
установленных сферах деятельности. Такие полномочия имеют, например,
Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму и др.
Необходимо отметить, что порой количество функций, которыми
наделяются федеральные
органы
исполнительной
власти,
больше
обозначенных в указе президента от 9 марта 2004 г. В нем не предусмотрена
такая функция, как государственное регулирование, встречающаяся в
Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
Нет нормативного толкования функции «реализация государственной
политики», которая свойственна как отдельным агентствам, так и службам:
51
Федеральному агентству железнодорожного транспорта, Федеральному
агентству по строительству и жилищно- коммунальному хозяйству и др.
Другой «неучтенной» функцией оказалась организация межведомственной
координации и взаимодействия, которая возложена на Федеральную службу
по техническому и экспортному контролю.
Таким образом, не удалось реализовать в полной мере одну из
концептуальных идей административной реформы - разграничить функции
федеральных органов исполнительной власти. Именно в ней виделась
возможность внести большую ясность в деятельность каждого из органов,
исключить их дублирование, что в свою очередь должно было способствовать
созданию эффективной системы государственного управления. На практике
осуществить это оказалось не так просто, и в настоящее время для ряда
федеральных органов исполнительной власти налицо смешение функций.
Помимо функций, свойственных определенному виду федеральных органов
исполнительной власти, можно выделить и общие, характерные для всех,
полномочия. И министерства, и агентства, и службы имеют право запрашивать и
получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия
решений по соответствующей компетенции; привлекать к разработке вопросов
научные и иные организации; создавать координационные и совещательные
органы. Все федеральные органы исполнительной власти выступают
получателями и распорядителями бюджетных средств, выделяемых на их
содержание. Министерство, кроме
этого, координирует деятельность
государственных внебюджетных фондов.
Федеральные органы исполнительной власти также имеют право
утверждать знаки отличия и награждать ими своих служащих, а министерства
- создавать свои печатные органы. Все федеральные органы исполнительной
власти могут проводить конкурсы и заключать государственные контракты на
размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг
для нужд министерства, а также на проведение научно-исследовательских
работ для решения различных государственных задач. Схожими являются и
полномочия, связанные с обеспечением их собственной деятельности. К ним
относятся: организация делопроизводства, комплектование, хранение, учет и
использование архивных документов, образовавшихся в результате
деятельности; взаимодействие с органами государственной власти
иностранных государств и международными организациями в установленной
сфере деятельности; профессиональная подготовка работников министерства,
организация приема граждан и др. Все федеральные органы исполнительной
власти полномочны осуществлять контроль за деятельностью своих
территориальных органов.
Председатель Правительства РФ - Д. А. Медведев. Заместители
Председателя Правительства: И. И. Шувалов, О. Ю. Голодец, А. В. Дворкович,
Д. Н. Козак, Ю. П. Трутнев, А. Г. Хлопонин, Д. О. Рогозин, С. Э. Приходько,
В. Л. Мутко. Структура
Правительства
Российской
Федерации,
подведомственные агентства и службы. Министерство внутренних дел
Российской Федерации (МВД) – руководитель: В. А. Колокольцев.
52
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
(МЧС) – руководитель Пучков В.А., Министерство иностранных дел –
руководитель: Лавров С. В. , в структуре которого находится Федеральное
агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по
международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество);
Министерство обороны - руководитель Шойгу С. К. ,в структуру входят:
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная
служба по техническому и экспортному контролю РФ, Федеральное агентство
специального строительства; Министерство юстиции РФ – руководитель А. П.
Коновалов, куда входят: Федеральная служба исполнения наказаний,
Федеральная служба судебных приставов; Министерство здравоохранения
РФ – руководитель - В. И. Скворцова, куда входят: Федеральная служба по
надзору в сфере образования и Федеральное медико-биологическое агентство;
Министерство культуры РФ – руководитель - В. Р. Мединский, куда входит
Федеральное агентство по туризму; Министерство образования и науки РФ –
руководитель - О. В. Васильева, в подчинении которой находятся:
Федеральная служба по надзору в сфере образования и Федеральное
агентство по делам молодежи; Министерство природных ресурсов и экологии
РФ – руководитель – С. Е. Донской, в подчинении которого находятся:
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды,
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное
агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства,
Федеральное
агентство
по
недропользованию;
Министерство
промышленности и торговли РФ – руководитель - Д. В. Мантуров, в
подчинении которого находится Федеральное агентство по техническому
регулированию и метрологии; Министерство РФ по развитию Дальнего
Востока – руководитель – А. С. Галушка; Министерство связи массовых
коммуникаций - руководитель – Н. А. Никифоров, в подчинении которого
находятся Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям,
Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий
и массовых коммуникаций; Федеральное агентство связи; Министерство РФ
по делам Северного Кавказа – руководитель Л. В. Кузнецов; Министерство
сельского хозяйства – руководитель А. Н. Ткачев, в подчинении которого
находятся Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба по
ветеринарному и фитосанитарному надзору; Министерство спорта РФ –
руководитель – П. А. Колобков; Министерство строительства и ЖКХ –
руководитель – М. А. Мень; Министерство транспорта РФ - руководитель –
М. Ю. Соколов; в подчинении которого находятся Федеральное агентство
морского и речного транспорта, Федеральное агентство железнодорожного
транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство
воздушного транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
Министерство труда и социальной защиты – руководитель – М. А. Топилин, в
подчинении которого находится федеральная служба по труду и занятости;
Министерство финансов РФ - руководитель - А. Г. Силуанов, в подчинении
53
которого находится Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по
регулированию алкогольного рынка, Федеральная таможенная служба,
Федеральное казначейство; Министерство экономического развития РФ руководитель – М. С. Орешкин, в подчинении которого находится
Федеральная служба по аккредитации, Федеральная служба государственного
регистрации, кадастра
и
картографии,
Федеральная
служба
по
интеллектуальной собственности, Федеральное агентство по государственным
резервам, Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом; Министерство энергетики РФ - руководитель А. В. Новак. Кроме
того, в структуру власти входят Федеральные службы и агентства: Служба
внешней разведки РФ ,Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная
служба войск национальной гвардии РФ, Федеральная служба охраны РФ,
Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное архивное
агентство, Главное управление специальных программ Президента РФ,
Управление делами Президента РФ, Федеральная анти- монопольная служба,
Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по
надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека,
Федеральная служба по экологическому ,технологическому и атом- ному
надзору, Федеральное агентство научных организаций, Федеральное
агентство по делам национальностей, Государственная фельдъегерская
служба РФ.
Вопросы для самоконтроля:
1.
Охарактеризуйте правовую основу организации и деятельности
Правительства Российской Федерации.
2.
Раскройте компетенцию и организацию работы Правительства
Россий ской Федерации.
3.
Назовите этапы и охарактеризуйте административную реформу в
Российской Федерации.
4.
Как изменилась структура исполнительной власти в стране в 20002015 годы?
Литература
1
.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и
дополнениями)
Система
ГАРАНТ:
http://base.garant.ru/12106440/#ixzz4GRAfkb4U
2
Указ Президента Российской Федерации 2004 г. «Вопросы
структуры федеральных органов власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
3
Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г.
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.
2004. №11. Ст. 945.
4
Указ Президента Российской Федерации № 824 от 23 июля 2003 г.
«О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» // СЗ
РФ. 2003. № 30. Ст. 3046
5
.Указ Президента Российской Федерации № 910 от 16 июля 2004 г.
«О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2004.
54
№ 29. Ст. 3019.
6
.Постановление Правительства Российской Федерации № 30 от 19
января 2005 г. «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
7
.Постановление Правительства Российской Федерации № 679 от
11 ноября 2005 г. «О порядке разработки и утверждения административных
регламентов исполнения государственных функций и административных
регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2005. № 47.
Ст. 4933; См.: Российская газета. 2005. 8 июня.
8
.Ковалев А. Промежуточные результаты административной
реформы // Отечественные записки. 2004. № 2 (17). С. 157.
Судебная система Российской Федерации
Становление судебной власти в судебной системе в самостоятельном
качестве – процесс сложный и длительный. После принятия новой
Конституции России судебная реформа не утратила своей актуальности.
Разработка ее основных направлений и мероприятий сосредоточилась в
президентских структурах. В конце 1994 г. при главе государства был
образован Совет по судебной реформе, призванный содействовать
формированию государственной политики в этой области. Он занимался
подготовкой научно обоснованных прогнозов развития судебной системы,
анализировал существующее ее состояние и кадровое обеспечение,
участвовал в разработке проектов нормативных актов по вопросам судебной
реформы, выполнял иную аналитическую работу. Наиболее значимым
результатом деятельности совета стала разработка Концепции правовой
реформы в Российской Федерации. Обращение к ней было вызвано
осознанием зависимости темпов реализации судебной реформы от
проведения в целом правовой реформы. Первая, являясь ее компонентом, не
могла быть завершена без качественного изменения правового пространства
России, принципов и механизма деятельности государственных институтов,
правового информ ирования общества и т. д.
На вторую половину 1990-х годов приходится пик принятия законов о
судебной системе. Наибольшее значение имел Федеральный конституционный
закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»,
который конкретизировал соответствующие статьи Конституции. В его
развитие были приняты федеральные законы «О судебных приставах» от 21
июля 1997 г., «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря
1998 г., «О военных судах в Российской Федерации» от 23 июня 1999 г., «О
финансировании судов Российской федерации» от 10 февраля 1999 г. и др.
Особенно высоко специалисты оценили закон о мировых судьях:
предполагалось, что они возьмут на себя решение около 60% гражданских и
20% уголовных дел.
Одним из инициаторов обновления действующего законодательства стал
Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев. Он
55
выступил с предложением принять закон об административных судах,
уточнить специализацию судов и т. д. Особенно он настаивал на принятии
новых уголовно-процессуального и гражданско-процессуального кодексов.
Ведь Уголовно- процессуальный кодекс обсуждался в Государственной Думе
уже в течение пяти лет. За это время было принято около 20 постановлений
Конституционного Суда, которые признавали те или иные положения
действующего тогда кодекса не соответствующими Конституции России.
Настаивал Председатель Верховного Суда и на принятии закона об органах
судейского сообщества. Тем более, что сами эти органы уже существовали с
начала 1990-х годов и принимали активное участие в реализации судебной
реформы и определении направлений ее дальнейшего развития.
В конце ноября 2000 г. в целях совершенствования законодательства о
судебной системе Президентом Российской Федерации была образована
рабочая группа под руководством заместителя главы его администрации. В
достаточно короткие сроки она подготовила ряд поправок к законам «О
статусе судей в Российской Федерации», «О Конституционном Суде
Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации»,
которые парламент принял пакетом. 15 декабря 2001 г. их подписал
президент. В них определялись процедуры назначения, медицинского
освидетельствования судей, уточнялся предельный возраст их пребывания в
должности, порядок наделения полномочиями и прекращения полномочий
председателей и заместителей председателей судов, исчисления стажа работы,
закреплялось за судьями право на повышение квалификации и т. д. Вместе с
Конституцией, предшествующим законодательством и новыми кодексами они
составили правовую основу организации и деятельности органов судебной
власти.
Создание правовой базы судебной системы в Российской Федерации тем не
менее не завершено. Она еще в стадии своего оформления: 14 марта 2002 г.
принят Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации», 20 августа 2004 г. - «О присяжных заседателях федеральных судов
общей юрисдикции в Российской Федерации». Однако до сих пор нет закона
о судах общей юрисдикции. Их организация осуществляется на основании
закона от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР», правда, в той части,
которая не противоречит закону «О судебной системе Российской Федерации».
Не решен вопрос, несмотря на существующие проекты, о создании
административных судов.
В 2001 г. правительство утвердило Федеральную целевую программу
«Развитие судебной системы России на 2002-2006 гг.». Она предусматривает
комплекс мероприятий по укреплению судебной системы как самостоятельной
ветви государственной власти. Среди основных задач значатся: усиление
авторитета судебной власти, развитие материально-технического и
информационного обеспечения судов, укрепление кадрового и научного
потенциала. В связи с этим намечается разработка нормативных правовых
актов по вопросам дисциплинарной ответственности судей, изменения
порядка прекращения ими своих обязанностей и ряда других документов,
56
направленных на регламентацию правового статуса судей.
Разработчики программы вместе с тем признают, что эффективность
деятельности судов во многом зависит от законодательного оформления
механизма взаимодействия всех ветвей власти, единства подходов к
правоприменительной практике. Таким образом, реализация судебной
реформы находится в прямой зависимости от многих факторов развития
страны и государственной политики в различных сферах общественной жизни.
Общая характеристика судебной системы
Понятия «судебная власть» и «судебная система» новые для России. Они
появились в науке и законодательстве в начале 1990-х годов в связи с
пересмотром концепции организации власти и началом судебной реформы.
Впервые понятие «судебная власть» нашло отражение в Декларации о
суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Конституция 1993 г.
несколько изменила формулировку: «Государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны». Судебная власть осуществляется судом
посредством конституционного, гражданского, административного и
уголовного судопроизводства в сотрудничестве с институтами государства и
общества.
Под судебной системой понимается установленная российской
Конституцией и принятым на ее основании федеральным конституционным
законом совокупность судов различных уровней, организованных и
действующих в соответствии с их компетенцией, с учетом федеративного и
административно - территориального деления страны. Современная судебная
система закреплена Федеральным конституционным законом «О судебной
системе Российской Федерации» и включает федеральные суды и суды
субъектов Федерации. Перечень судов, установленный законом, носит
исчерпывающий характер, создание чрезвычайных судов не допускается.
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд российской
Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Суды общей
юрисдикции представлены Верховным Судом Российской Федерации,
верховными судами республик, краевыми и областными судами, судами
городов федерального значения, судами автономной области и автономных
округов, районными судами, военными судами.
Судами субъектов Федерации являются их конституционные (уставные)
суды и мировые судьи, которые относятся к судам общей юрисдикции.
Судебная власть в Российской Федерации едина, вследствие чего
установлено единство судебной системы, которое выражается в следующем:
финансирование федеральных судов и мировых судей осуществляется из
федерального бюджета; законодательно закреплен единый статус судей всех
судов; всеми федеральными и мировыми судьями соблюдаются установленные
правила судопроизводства; судебные решения, вступившие в силу,
обязательны для исполнения на всей территории страны; всеми судами
применяются
Конституция,
федеральные
конституционные
законы,
57
федеральные законы, общепринятые принципы и нормы международного права
и международные договора Российской Федерации. Однако для судов
субъектов Федерации характерны некоторые особенности их организации и
деятельности. Например, правила судопроизводства в конституционных
(уставных) судах устанавливает не федеральный законодатель, а сам субъект
Федерации. Он же осуществляет и их финансирование. Регламентация
полномочий и порядка деятельности мировых судей, в свою очередь, отнесена
к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В частности,
региональными законами устанавливается порядок производства по некоторым
Делам об административных правонарушениях.
Организационные связи между судами регулируются законодательством
о судоустройстве, функциональные - законодательством о судопроизводстве. С
точки зрения организационных связей систему судов одной юрисдикции
принято делить на звенья. Под звеном судебной системы понимаются суды,
наделенные одинаковой компетенцией, включающей все многообразие
функций судебной власти. Традиционно говорят о трех звеньях: основное,
среднее и высшее.
Не образуют систему, т. е. не могут рассматриваться как звенья единого
целого, только суды конституционной юрисдикции. Функциональные связи
между судами одинаковой юрисдикции определяются понятием «инстанция».
Судебной инстанцией считается суд или его структурное подразделение,
выполняющие ту или иную функцию правосудия исходя из целей
разбирательства дела. Традиционно выделяют следующие инстанции:
рассмотрение дел в первой инстанции, апелляционное или кассационное
производство и пересмотр дела в порядке надзора. Правосудие в первой
инстанции - это рассмотрение дела по существу: уголовного дела в целях
осуждения или оправдания подсудимого, а гражданского или арбитражного для удовлетворения или отказа в иске. Дела в первой инстанции рассматривают
суды всех звеньев. Выбор конкретного суда происходит на основании
федерального
законодательства.
Кассационное
рассмотрение
дела
осуществляется, главным образом, в судах второго звена. Оно заключается в
проверке приговоров и решений суда первой инстанции и производится по
кассационной жалобе или кассационному представлению прокурора. В
уголовном и гражданском судопроизводстве кассация возможна только в
отношении не вступивших в законную силу решений, а в арбитражном
судопроизводстве, напротив, только вступивших в силу решений. По итогам
рассмотрения кассационной жалобы дается оценка законности,
обоснованности и справедливости приговора или решения суда первой
инстанции.
Апелляционная инстанция предполагает проверку не вступивших в силу
приговоров и решений. В России она предусматривается в двух случаях: по
делам, рассмотренным мировыми судьями, и по арбитражным спорам.
Отличия апелляции от кассации еле уловимы, но все же они есть. Отменив
решение суда первой инстанции, апелляционный суд одновременно может
рассмотреть дело заново с вынесением нового решения или приговора.
58
Надзорная инстанция рассматривает дело после того, как ранее
вынесенный приговор или решение вступили в законную силу и не были
опровергнуты в обычном (кассационном) порядке. Цель - устранить ранее
допущенные нарушения или пересмотреть дело в связи с возникновением
вновь открывшихся обстоятельств, ранее неизвестных суду. Инициировать
пересмотр дел в порядке надзора может ограниченный круг лиц,
перечисленных в законодательных актах. Осуществляется он в президиумах
судов среднего звена или в судах высшего звена. Стоит обратить внимание,
что надзорная инстанция - российское изобретение - и с процессуальной
точки зрения очень уязвимое. Не случайно Страсбургский суд не считает
надзорное производство эффективным средством правовой защиты. Ведь его
основная задача - уберечь от судебной ошибки. При этом рассмотрение дел в
надзорных инстанциях занимает около двух с половиной лет, несмотря на
установленный годовой срок. Страсбургский суд продолжает настаивать, что
это только мешает «определенности и стабильности правопорядка».
Конституционный Суд Российской Федерации
К разработке нового закона о Конституционном Суде приступили сразу
же после принятии Конституции. Она проходила в обстановке споров,
дискуссий, консультаций с отечественными и зарубежными специалистами. По
проекту закона было сделано много замечаний и дано немало заключений.
Обладая правом законодательной инициативы, Конституционный Суд в
конце января 1994 г. представил в Государственную Думу собственный проект
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации». Законодатели и президентская сторона, опасаясь, что
суд может быть вовлечен в политику и встать на сторону кого-то одного,
старались исключить из закона даже намеки на такую возможность. Этим,
наверное, объясняется чрезвычайно затянувшаяся процедура его принятия и
избрания недостающих судей. Закон подписал Президент России только 21
июля 1994 г., и лишь 7 февраля 1995 г. Совет Федерации избрал последнего,
девятнадцатого по счету, судью Конституционного Суда. Таким образом,
потребовалось более полугода, чтобы утвердить в должности шесть судей тринадцать судей старого состава сохранили свои полномочия.
Новый закон существенно отличался от прежнего, но, по мнению его
авторов, в нем сохранены все разумные и оправдавшие себя положения. Был
конкретизирован статус суда как судебного органа конституционного контроля,
закреплены изменившиеся полномочия, установлен новый порядок
образования, ужесточены требования к кандидатам, внесены изменения в
структуру (созданы две палаты), в процедуру избрания руководителей и т. п.
Кроме того, более чем прежде детализировано с учетом специфики
рассматриваемых дел само конституционное судопроизводство, исключена
возможность какой-либо упрощенной процедуры возбуждения и рассмотрения
дел. Из нового закона исключили ряд прежних полномочий суда. Так, ему
было отказано в праве рассматривать дела по собственной инициативе, ибо в
этом случае он брал на себя роль обвинителя, а не арбитра или становился
участником политического процесса. Вместе с тем появились новые - право
59
толковать Конституцию, что прежде входило в компетенцию Верховного
Совета. Конституционный Суд является органом конституционного контроля,
самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством
конституционного судопроизводства.
Как и прежде, основное направление его деятельности - проверка
соответствия законов и нормативных актов президента, Совета Федерации и
Государственной Думы, а также правительства российской Конституции. При
этом необходимо учитывать, что проверке подлежат только сами нормативные
акты, а не деятельность этих органов. На соответствие Конституции России он
также проверяет конституции, уставы, законы и иные нормативные акты
субъектов Федерации, изданные по вопросам ведения федеральных органов
государственной власти и совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. На этот же предмет он может проверить договоры между
федеральными и региональными органами государственной власти, а также
договоры между органами государственной власти субъектов Федерации.
Право на обращение в Конституционный Суд по этим вопросам имеют
Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума, члены Совета
Федерации и депутаты Государственной Думы (1/5 часть), Верховный Суд,
органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между
федеральными
органами
государственной
власти
и
органами
государственной власти субъектов Федерации, а также между высшими
государственными органами власти самих субъектов Федерации. В последнем
случае, скорее всего, имеются в виду споры между органами власти разных
регионов, поскольку внутренние споры могут разрешаться иными органами
конституционного контроля: конституционными судами - в республиках и
уставными - в иных субъектах Федерации. Правом на обращение в суд с
ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из
участвующих в споре, а также Президент Российской Федерации в случае
использования согласительных процедур для разрешения возникших
разногласий и передачи дела на рассмотрение суда.
К компетенции Конституционного Суда относится рассмотрение дел по
жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан. В отличие от
прежнего закона проверке подлежит не правоприменительная практика, а сам
примененный или подлежащий применению закон. Правом на обращение с
индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных
прав и свобод имеют граждане, чьи права и свободы нарушаются этими
законами, а также объединения граждан.
В Конституционный Суд могут также обратиться и суды, у которых при
рассмотрении дела возник вопрос о конституционности закона, которым
надлежит руководствоваться. Есть это право и у Генерального прокурора. Оно
закреплено в Федеральном законе «О Прокуратуре Российской Федерации».
У Конституционного Суда есть исключительное право толкования
российской Конституции. Он делает это по запросам Президента России,
Совета Федерации и Государственной Думы, федерального правительства и
60
органов законодательной власти субъектов Федерации. Такое толкование
является официальным и обязательным для всех представительных,
исполнительных и судебных органов государственной власти, органов
местного
самоуправления,
предприятий,
учреждений,
организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений.
Конституционный Суд участвует в импичменте Президента Российской
Федерации. В случае возникновения подобной ситуации он по запросу Совета
Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка
выдвижения обвинения в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления. Он может иметь и иные полномочия, предоставляемые
ему не только Конституцией, но и другими законами. Так, Федеральным
конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской
Федерации» к его компетенции отнесена проверка соблюдения требований к
организации и проведению референдума
Конституционный Суд наделен правом законодательной инициативы.
Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается на
пленарном заседании. Не реже одного раза в год он обращается к
Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной
законности в стране, основываясь на результатах своей работы. В случае
необходимости он может обратиться с посланием и по другим проблемам,
которые связаны с его деятельностью: защита основ конституционного
строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение
верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.
Послание направляется палатам Федерального Собрания за подписью
Председателя Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный суд Российской Федерации состоит из 19 судей,
назначаемых на должность Советом Федерации по представлению президента.
К ним предъявляются особые требования, как возрастные, так и
профессиональные. Судьей может быть назначен гражданин Российской
Федерации, достигший 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее
юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не
менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Для судей Конституционного Суда свойственно большее количество
правовых запретов по сравнению с другими судьями. Они не только не могут
состоять в какой-либо партии или движении, но и поддерживать их
материально. Им запрещается любая политическая деятельность. Они не могут
участвовать в политических акциях, присутствовать на съездах и
конференциях партий, а также входить в руководящий состав не только
партии, но и любой общественной организации и т. д. Судьям запрещено
публично высказывать свое мнение в средствах массовой информации о
вопросе, который ими изучается или принят к рассмотрению.
Процедура назначения судей предполагает два этапа. На первом этапе
президенту вносятся предложения о кандидатурах. Это вправе делать члены
Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, законодательные
(представительные) органы субъектов Федерации, высшие судебные органы и
61
федеральные юридические ведомства (например, Министерство юстиции),
всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные
заведения. На втором этапе предложенные кандидатуры обсуждает и
утверждает Совет Федерации. Кандидатура каждого судьи рассматривается
в
индивидуальном
порядке,
утверждается
тайным
голосованием
большинством голосов от общего числа членов палаты. Судья считается
вступившим в должность с момента принесения им присяги в
торжественной обстановке на заседании Совета Федерации Срок полномочий
судьи по сравнению с законом 1991 г. увеличен до 15 лет, а предельный
возраст - до 70 лет. При этом не допускается назначение на второй срок.
Правда, срок деятельности самого Конституционного Суда не ограничен.
Предусматривается досрочное прекращение судьями своих полномочий в
следующих случаях: выявились нарушения порядка назначения на
должность; подано личное письменное заявление об отставке до истечения
срока полномочий; утрачено российское гражданство; вынесен в отношении
судьи обвинительный приговор; совершен поступок, порочащий честь и
достоинство судьи, и т. д. Полномочия судьи могут быть прекращены также
ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным причинам
исполнять обязанности в течение длительного времени. Решение о
прекращении полномочий судьи принимает Конституционный Суд, и оно
направляется Президенту России и в Совет Федерации.
Председателя Конституционного Суда избирают сами судьи на закрытом
пленарном заседании. Он выполняет организационные функции: руководит
подготовкой пленарных заседаний, выносит на обсуждение вопросы,
определяет дела, подлежащие рассмотрению в той или иной палате,
осуществляет общую координацию деятельности аппарата суда и т. д. Кроме
того, представляет Конституционный Суд в отношениях с другими органами
государственной власти и имеет право выступать с заявлениями от его имени.
В настоящее время Конституционный Суд возглавляет бывший первый
Председатель Конституционного Суда РСФСР В.Д. Зорькин.
Помимо председателя в Конституционном Суде есть еще две выборные
должности: заместитель председателя и судья-секретарь, который контролирует
работу секретариата по различным направлениям. Срок полномочий на
выборных должностях (в отличие от бессрочного прежде) - три года, однако он
может быть продлен. Досрочное прекращение полномочий возможно по
инициативе не менее чем пяти судей, считающих, что председатель, его
заместители или судья-секретарь недобросовестно исполняют свои
обязанности. Этот вопрос решается на пленарном заседании большинством
(не менее 2/3) голосов. Конституционный Суд Российской Федерации вправе
осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее 3/4 судей
от общего числа, что ставит его перед необходимостью составления строгого
отпускного графика - ведь каникулы для суда не предусмотрены.
Конституционный Суд состоит из двух палат, включающих
соответственно десять и девять судей. Формирование их персонального
состава осуществляется на пленарном заседании путем жеребьевки. При ее
62
проведении в целях обеспечения равных возможностей палат по разрешению
различных категорий дел учитывается специализация судей по отраслям
права. По итогам жеребьевки принимается решение о составе палат, который
не может быть одним и тем же более трех лет подряд.
В процессе своей деятельности Конституционный Суд создает различные
вспомогательные структуры из числа судей. Для рассмотрения и решения
организационных, финансовых, кадровых и иных вопросов его внутренней
деятельности, за исключением тех, что решаются только на заседаниях,
проводятся рабочие совещания судей, которые могут быть созваны по
требованию любого судьи. Их работа протоколируется, а решения имеют
обязательный характер. Возможно создание рабочих групп, в частности для
подготовки материалов к законопроекту, инициированному Конституционным
Судом, и др. Практикуется образование постоянных и временных комиссий.
Они занимаются подготовкой кадровых, бюджетных, информационных
вопросов, обобщают
практику
конституционного
судопроизводства,
проверяют достаточность информации о прекращении полномочий судьи и т.
д. Специальная комиссия создается для подготовки послания Федеральному
Собранию. Научно - аналитическая и методическая работа сосредоточена в
научно-консультативном совете.
В отличие
от гражданского,
уголовного
и
арбитражного,
конституционное судопроизводство регламентируется непосредственно
федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде
Российской Федерации» и разработанным на его основании Регламентом
Конституционного Суда (принят 1 марта 1995 г.), а не соответствующим
процессуальным законодательством - кодексом.
Основной формой осуществления полномочий (рассмотрение и решение
дел) являются пленарные заседания и заседания палат. В пленарных заседаниях
участвуют все судьи, в заседаниях палат только судьи, входящие в их состав.
Рассмотрение вопросов на пленарном заседании и заседании палат равноценно.
На пленарном заседании Конституционный Суд вправе рассмотреть любой
вопрос, который сочтет нужным, однако есть вопросы, которые могут быть
решены только на пленарном заседании: дела о соответствии конституций
республик и уставов субъектов Федерации Конституции Российской
Федерации; толкование Конституции Российской Федерации; заключение о
соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения президенту в
государственной измене или совершении им иного тяжкого преступления.
Только на пленарных заседаниях рассматриваются и вопросы внутренней
организации суда, принимается послание Федеральному Собранию и решается
вопрос о выступлении с законодательной инициативой. Все остальные
вопросы, как правило, решаются на заседаниях палат. Допускается
проведение как открытых, так и закрытых заседаний. Поводом к
рассмотрению дела является обращение в форме запроса, ходатайства или
жалобы. Требования к содержанию обращений и составу документов, которые
должны быть к ним приложены, установлены законом «О Конституционном
Суде Российской Федерации».
63
Конституционное судопроизводство, как и любое другое, складывается из
нескольких этапов: предварительного рассмотрения обращения, подготовки
дела к слушанию, непосредственно самого рассмотрения дела, вынесения
решения. В ходе предварительного рассмотрения обращение регистрируется и
изучается на предмет соответствия предъявляемым к нему требованиям. Если
установлено, что оно подано с нарушением правил, то к рассмотрению не
принимается и возвращается заявителю. В случае принятия его изучает один из
судей, который составляет заключение. Окончательное решение о принятии
обращения к рассмотрению Конституционным Судом выносится на
пленарном заседании.
Готовя дело к слушанию, судья-докладчик истребует необходимые
документы, поручает проведение проверок, исследований, экспертиз,
определяет круг лиц, приглашаемых на заседание, и т. д. В соответствии с
содержанием обращения дело рассматривается на пленарном заседании либо
заседании палаты. Все заседания протоколируются и стенографируются.
Регламентом установлены определенные требования к протоколу заседания. В
нем должны быть указаны: место, дата заседания и время его начала и
окончания; фамилия председательствующего; фамилии присутствующих и
отсутствующих судей с указанием известных причин отсутствия каждого из
них; данные об участниках процесса; формулировки рассматриваемых
вопросов; запись обо всех действиях суда в том порядке, в каком они имели
место; отметка о приведении свидетелей и экспертов к присяге; принятые
решения и результаты голосования по ним, которые объявляются в каждом
случае председательствующим; факты, которые просили удостоверить в
протоколе участники процесса. Протокол закрытого заседания, напротив, не
включает информацию о ходе рассмотрения дела.
Решение, принятое как на пленарном заседании, так и на заседании
палаты, является решением Конституционного Суда. Оно должно касаться
только вопросов, указанных в обращении, а не оценки всего существа дела.
Конституционное судопроизводство одно из самых сложных, во многом оно
строится на толковании конституционного законодательства. Поэтому
допускается, что кто-то из судей может быть не согласен с мнением
большинства. В этом случае ему предоставляется право составить свое особое
мнение, которое обязательно прилагается к материалам дела и подлежит
опубликованию.
Все решения принимаются открытым голосованием большинством
голосов. Председательствующий во всех случаях голосует последним.
Исключение составляет только решение о толковании Конституции. Оно
принимается 2/3 голосов. Решения Конституционного Суда оформляются
правовыми актами, исчерпывающий перечень которых приводится в самом
законе: постановления, заключения, определения и решения. Постановлением
именуется итоговое решение, принятое как на пленарном заседании, так и
заседаниях палат по существу любого рассматриваемого дела, кроме дел,
связанных с процедурой импичмента президенту. Решение о соблюдении
порядка выдвижения обвинения Президенту Российской Федерации 64
заключение.
Все иные решения, принимаемые в процессе конституционного
судопроизводства, называются определениями. Их оглашают на заседании и
заносят в протокол. На заседаниях Конституционного Суда принимаются
также решения по вопросам организации его деятельности, в частности ими
оформляются выборы председателя, утверждаются составы палат, регламент и
т. д. Все принятые постановления и заключения не позднее чем в
двухнедельный срок со дня их подписания в обязательном порядке
направляются судьям Конституционного Суда, сторонам процесса,
президенту, Совету Федерации, Государственной Думе, правительству,
уполномоченному по правам человека, Верховному Суду, Высшему
Арбитражному Суду, Генеральному прокурору, министру юстиции.
Одновременно они подлежат опубликованию в официальных изданиях
органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов,
которых касается принятое решение. Официальным считается опубликование
решений Конституционного Суда в «Вестнике Конституционного Суда
Российской Федерации», а также «Собрании законодательства Российской
Федерации» и «Российской газете».
Любое решение Конституционного Суда является окончательным, не
подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после провозглашения.
Его особенность заключается в том, что оно не отменяет акт, а признает его
неконституционным, т. е. недействительным. Российским законодательством
установлена обязанность государственных органов и должностных лиц
привести такие акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Они должны быть либо отменены, либо изменены в определенные сроки (от 2
до 6 месяцев). Неисполнение решения суда влечет ответственность,
установленную конкретным законодательным актом. Например, редакцией
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти в
субъектах Российской Федерации» от 29 июля 2000 г. была предусмотрена
возможность роспуска Президентом России регионального законодательного
собрания (с соблюдением определенных процессуальных требований), если
будут отмечены подобные факты.
Федеральные суды общей юрисдикции. Единство системы судов общей
юрисдикции обеспечивается функциональной взаимосвязью. Исторически так
сложилось, что разграничение судов на звенья проводится исходя из
общественной значимости дел, отнесенных к их компетенции.
Верховный Суд Российской Федерации - высшее звено системы судов
общей юрисдикции. Он осуществляет судебную власть на всей территории
страны, выступая при этом в двух качествах: с одной стороны, как орган
правосудия, а с другой - как высший орган судебной власти, наделенный
определенными полномочиями по отношению к нижестоящими судам и
взаимодействующий с другими органами государственной власти Российской
Федерации.
Как судебный орган Верховный Суд рассматривает дела во всех трех ин65
станциях: по существу, кассационной и надзорной. Однако в качестве первой
инстанции ему подсудно очень небольшое количество дел. Это дела об
оспаривании: ненормативных правовых актов президента, палат Федерального
Собрания и правительства; нормативных актов президента, правительства и
федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы
и законные интересы граждан и организаций.
Во всех других случаях Верховный Суд может рассматривать дела только
в случае, если это предусмотрено тем или иным федеральным законом. Такие
указания, например, есть в законах «О статусе судей в Российской Федерации»
и «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме
граждан Российской Федерации». Непосредственно категории дел указаны в
Уголовно-процессуальном и Гражданско-процессуальном кодексах. В числе
уголовных можно назвать дела в отношении членов Совета Федерации,
депутатов Государственной Думы, судей федеральных судов. Одно из таких
дел было рассмотрено в сентябре 2004 г. Оно касалось трех федеральных
судей районных судов Москвы, обвиняемых в мошенничестве с квартирами.
К гражданским относятся дела об оспаривании постановлений о
приостановлении (прекращении) полномочий судьи, о ликвидации
политических партий, общероссийских и международных общественных
объединений и др.
В качестве суда второй инстанции Верховный Суд рассматривает в
кассационном порядке уголовные и гражданские дела, решения по которым,
как правило, приняты в первой инстанции другими судами. Долгое время
оставался открытым вопрос об обжаловании приговоров и решений, которые
приняты самим Верховным Судом. Согласно логике построения судебной
системы судебный надзор (кассационный и надзорный порядок рассмотрения
дела) должен осуществляться вышестоящими судами. Верховный Суд,
являясь высшим судебным звеном, такой инстанции не имеет. Вместе с тем в
Конституции России записано, что право обжаловать решения и приговоры
суда гарантировано каждому гражданину. Возникшее противоречие заставило
вмешаться Конституционный Суд. Своим постановлением от 6 июля 1998 г.
он признал отсутствие возможности обжалований решений Верховного Суда
не конституционным.
Исправляя сложившуюся ситуацию, в начале января 1999 г. в структуре
Верховного Суда создали кассационную коллегию, которая должна была рассматривать в качестве суда второй инстанции жалобы и представления на приговоры и решения Верховного Суда, принятые в первой инстанции. Достаточно
большой объем работы у Верховного Суда в сфере надзорного производства. В
отношении всех судов общей юрисдикции оно осуществляется коллегиями, за
исключением собственных решений, которые рассматриваются в президиуме.
В качестве высшего судебного органа Верховный Суд обобщает
судебную практику и дает разъяснения по вопросам применения
законодательства. Указание на это содержится в самой Конституции:
«Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по вопросам
судебной практики». В феврале 2014 в России появился единый высший
66
судебный орган – Верховный суд РФ. Документы были разработаны в связи
с упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ и передачей вопросов
осуществления правосудия, отнесенных к его ведению, в юрисдикцию
Верховного Суда РФ.
Так, Законом Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ "О Верховном Суде
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено
формирование Верховного Суда РФ как единого высшего судебного органа
по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешению
экономических споров и по иным делам, подсудным российским судам. Он
также призван осуществлять надзор за деятельностью федеральных судов и
давать разъяснения по вопросам судебной практики.
В свою очередь, Федеральным конституционным законом от 5 февраля
2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» определены
полномочия, порядок образования и деятельности ВС РФ. Сформированы
основы его компетенции по рассмотрению гражданских дел, дел по
разрешению экономических споров, уголовных, административных и иных дел
в качестве суда надзорной инстанции, а также в качестве суда апелляционной
и кассационной инстанций. Как отмечается в справке к документу, впервые в
одном нормативном правовом акте установлен перечень категорий дел,
подсудных ВС РФ в качестве суда первой инстанции. Уточнены функции
Пленума, Президиума и Председателя ВС РФ. Суд формируется в составе 170
судей. Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 4ФКЗ скорректированы отдельные нормы Федерального конституционного
закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской
Федерации". Так, установлен перечень видов федеральных судов;
предусматривается образование Судебной коллегии по экономическим
спорам ВС РФ; вместо Военной коллегии ВС РФ создается Судебная
коллегия по делам военнослужащих ВС РФ, а вместо Дисциплинарного
судебного присутствия – Дисциплинарная коллегия ВС РФ.
Вопросы для самоконтроля:
1.
Охарактеризуйте развитие законодательства о судебной системе.
2.
Общая характеристика судебной системы.
3.
Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации.
4.
Раскройте систему и компетенцию судов общей юрисдикции.
5.
Система и компетенции арбитражных судов.
6.
Суды субъектов
Российской Федерации: полномочия
компетенции.
и
Литература:
1.
Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред.
от
15.02.2016)
«О
Верховном
Суде
Российской
Федерации»
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_158641/
2.
Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г.
67
«О
Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание
Законодательства РФ-1994. № 13. Ст. 1447
3.
ФКЗ № 1-ФКЗ от 31. 12.1996 г. «О судебной системе Российской
Федерации» //Собрание Законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
4.
ФКЗ № 1-ФКЗ от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3170 .
5.
Федеральный закон № 118-ФЗ от 21 июля 1997 г. «О судебных
приставах» // Собрание Законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591;
6.
Федеральный закон № 188-ФЗ от 17 декабря 1998 г. «О мировых
судьях в Российской Федерации» // Собрание Законодательства . 1998. № 51.
Ст. 6270; Указ Президента Российской Федерации № 2100 от 22 ноября 1994
г. «О мерах по реализации Концепции судебной реформы в Российской
Федерации»//СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3253.
7.
Указ Президента Российской Федерации № 673 от 1995 г. «О
разработке Концепции правовой реформы в Российской Федерации» // СЗ РФ.
1995. № 28. Ст. 2642.
Государственное управление административно-политической сферой
Государственное управление административно-политической сферой
имеет ряд существенных особенностей. Оно в основном находится в
исключительном ведении Российской Федерации. Действительно, ст. 71
Конституции РФ относит к ведению РФ внешнюю политику и
международные отношения; оборону и безопасность; определение статуса и
защиту государственной границы. Отдельные вопросы государственного
управления в данной сфере остаются предметом совместного ведения РФ и
субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ это обеспечение законности,
правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
Исключительными управленческими полномочиями в административнополитической сфере в соответствии с Конституцией РФ и законодательством
обладает Президент РФ. Согласно ст. 32 Федерального конституционного
закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ глава государства руководит деятельностью федеральных органов
исполнительной власти, ведающих, в
частности, вопросами обороны,
безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные
полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ
и Председатель Совета Безопасности РФ. Данное положение отражается в
указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной
власти. Так, Президенту РФ непосредственно подчинены Министерство
внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных
дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности
РФ, Федеральная пограничная служба РФ и некоторые другие федеральные
органы исполнительной власти. Наблюдается тенденция по расширению
полномочий Президента РФ в административно-политической сфере за счет
переподчинения ему отдельных федеральных органов исполнительной
68
власти. Указом Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 главе государства
были переподчинены Министерство юстиции РФ и Федеральная служба
налоговой полиции РФ, ранее находившиеся в ведении Правительства РФ. Тем
самым компетенция Правительства РФ как органа, осуществляющего
исполнительную власть, в административно-политической сфере заметно
сужена. Это обстоятельство - важнейшая особенность рассматриваемой
сферы государственного управления. Таким образом, административнополитическая
сфера
представляет
собой
комплексную
сферу
государственного управления, охватывающую оборону, безопасность,
внутренние дела, юстицию, иностранные дела, которая обеспечивает защиту
прав и свобод личности (в том числе путем применения мер
административного принуждения), поступательное развитие гражданского
общества, стабильный экономический порядок и демократический
политический режим российского государства.
В рамках изучения государственного управления административнополитической сферой традиционно рассматривалась оборона. В любую
историческую эпоху для государства, общества, каждого гражданина
существует необходимость защиты от внешней военной угрозы. Для России с
ее протяженными границами, сложной геополитической обстановкой на
многих сопредельных территориях оборона всегда оставалась одним из
самых приоритетных направлений деятельности государства. Согласно ч. 1 ст.
1 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ под обороной
понимается система политических, военных, социальных, правовых и иных
мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской
Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В целях
обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации ВС РФ),
устанавливаются воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная
обязанность
органов
исполнительной
власти,
органов
местного
самоуправления и различных организаций независимо от форм собственности,
а также собственников транспортных средств. ВС РФ - государственная
организация, которая составляет основу обороны страны. Согласно Указу
Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 725с с 1 января 1999 г. численность
военнослужащих ВС РФ установлена в 1,2 млн. человек. ВС РФ
предназначены для отражения внешней агрессии, для вооруженной защиты
целостности и неприкосновенности территории страны, а также для
выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ. К
обороне также привлекаются Пограничные войска РФ, внутренние войска
МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства
правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска
гражданской обороны. Кроме того, для выполнения отдельных задач в
области обороны привлекаются инженерно- технические и дорожностроительные
воинские
формирования
при
федеральных органах
исполнительной власти, Служба внешней разведки, органы федеральной
службы безопасности.
В соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции РФ Президент РФ является
69
Верховным Главнокомандующим ВС РФ. Он осуществляет руководство ВС
РФ, издает в пределах своих полномочий обязательные для исполнения ВС РФ
приказы и директивы. Управление ВС РФ осуществляет министр обороны РФ
через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб ВС РФ, которые
являются основными органами военного управления ВС РФ. Особое место в
системе государственного управления обороной принадлежит Министерству
обороны РФ. Согласно ст. 14 ФЗ «Об обороне» данное министерство
обеспечивает мобилизационную готовность ВС РФ; координирует и
финансирует работы, выполняемые в целях обороны; разрабатывает
концепцию строительства ВС РФ; заказывает и финансирует производство и
закупку вооружений и военной техники, продовольствия, вещевого и другого
имущества для ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов; а
также осуществляет иные функции. Обширными управленческими полномочия
в области обороны наделен Генеральный штаб ВС РФ, функции которого
определены в ст. 15 ФЗ «Об обороне». В частности, Генеральный штаб ВС РФ
разрабатывает предложения по военной доктрине РФ и планы строительства
ВС РФ; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и
безопасности; устанавливает количественные нормы приема граждан РФ на
военную службу, военных сборов и призыва по мобилизации от субъектов
РФ; разрабатывает План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ и
Федеральную государственную программу оперативного оборудования
территории РФ в целях обороны; организует мобилизационное и
стратегическое развертывание ВС РФ, других войск, воинских формирований
и органов.
Для организации управления обороной имеет значение дислокация ВС
РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О военно-административном
делении Российской Федерации» от 27 июля 1998 г. № 900 в РФ образованы
семь военных округов (Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский,
Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), а также
самостоятельная военно-административная единица - Калининградский
особый район в административных границах Калининградской области,
который не входит в состав военных округов Вооруженных Сил РФ. К 2018
году сложилась следующая модель округов: Восточный военный округ,
Западный военный округ, Центральный военный округ, Южный военный
округ. Часть 1 ст. 59 Конституции РФ устанавливает обязанность гражданина
РФ защищать Отечество. В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ «О воинской
обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ в РФ действует
воинская обязанность граждан, которая предусматривает воинский учет;
обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу;
прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на
военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в
запасе. Первоначальная постановка на воинский учет граждан мужского пола
осуществляется в период с 1 января по 31 марта в год достижения ими
возраста 17 лет. Граждане мужского пола состоят на воинском учете до
достижения ими возраста 60 лет. Комплектование ВС РФ осуществляется по
70
призыву и по контракту. Призыву на военную службу подлежат граждане
мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет на основании указов Президента
РФ. Перспективной задачей военной реформы, проводимой в РФ, является
переход к профессиональной армии. Комплектование ВС РФ и других войск
должно осуществляться по контракту с отменой призыва на военную
службу. Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 722 предусматривал
завершить эти мероприятия к весне 2000 г.
Значение эффективного управления обороной резко повышается в
военное время, в период действия режима военного положения. Это требует
концентрации для нужд обороны всех ресурсов государства и общества. С этой
целью проводится мобилизация. Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в РФ» от 23 февраля 1997 г. № 31 -ФЗ под
мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики РФ,
экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, а также
органов государственной власти, органов местного самоуправления и
организаций на работу в условиях военного времени, а ВС РФ, других войск,
воинских формирований, органов и специальных формирований - на
организацию и приведение их в полную боевую готовность к ведению
военных действий. Мобилизация может быть общей или частичной. Призыв
граждан на военную службу по мобилизации проводится в соответствии с
федеральными законами. Статья 12 ФЗ «О мобилизационной подготовке и
мобилизации» предусматривает создание мобилизационных органов, которые
организуют мероприятия по мобилизационной подготовке и мобилизации,
организуют контроль за их проведением. Согласно ч. 4 ст. 12 ФЗ «Об
обороне» для мобилизационного развертывания ВС РФ создается запас
военнообученных людских ресурсов. Руководство мобилизационной
подготовкой и мобилизацией осуществляет Правительство РФ.
Составной частью государственного управления обороной являются
мероприятия по организации и ведению гражданской обороны. Правовой
основой для их проведения является ФЗ «О гражданской обороне» от 12
февраля 1998 г. № 28-ФЗ. Согласно ст. 1 данного закона гражданская оборона
представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите
населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от
опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих
действий. Среди основных задач гражданской обороны можно выделить такие,
как эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в
безопасные районы; предоставление населению убежищ и средств
индивидуальной защиты; борьба с пожарами, возникшими при ведении
военных действий или вследствие этих действий; срочное восстановление
функционирования необходимых коммунальных служб в военное время.
План гражданской обороны, структура и состав войск гражданской
обороны, их штатная численность, а также Положение о войсках гражданской
обороны утверждаются Президентом РФ. Организацией и ведением
гражданской
обороны
руководит
Правительство
РФ.
Органами,
осуществляющими управление гражданской обороной, являются специально
71
уполномоченные на решение этих задач федеральные органы исполнительной
власти; структурные подразделения федеральных органов исполнительной
власти; структурные подразделения (работники) организаций. В структуру
федеральных органов исполни- тельной власти входит Министерство РФ по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий (МЧС РФ). На территориях субъектов РФ и
муниципальных
образований
руководство
гражданской
обороной
осуществляют главы региональных органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления, которые по должности являются начальниками
гражданской обороны. Кроме того, ч. 2 ст. 12 ФЗ «О гражданской
обороне» предусматривает возможность создания на территории субъектов
РФ органов управления гражданской обороной. Эти органы комплектуются
военнослужащими
войск гражданской
обороны,
их руководители
назначаются министром МЧС РФ по согласованию с начальником гражданской
обороны
соответствующей
территориальной
единицы.
Также
предусматривается создание сил гражданской обороны, в которые входят
воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в
области гражданской обороны, организационно объединенные в войска
гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны.
Наряду с обороной, в административно-политическую сферу входит
безопасность, которая также представляет собой не менее значимую область
государственного управления. Сфера государственной безопасности - это
комплексная область деятельности, обеспеченная законодательством и
системой специальных органов исполнительной власти, построенной на его
основе. Следует особо отметить: именно безопасность государства является
одним из основных условий нормального развития человека и общества.
Согласно ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 под
безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей,
удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности
прогрессивного развития личности, общества и государства.
К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и
свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Обеспечение безопасности не отождествляется только со сферой
государственной безопасности, как это было в СССР. Вот почему в Советском
Союзе существовал единый орган управления в области безопасности Комитет государственной
безопасности (КГБ) СССР. После его
реформирования в 1991 г., из состава КГБ СССР были выведены отдельные
самостоятельные подразделения. Они во многом составили прообраз
современной системы государственных органов управления в области
безопасности. В настоящее время в рассматриваемой сфере управления
действуют следующие органы исполнительной власти: Федеральная служба
безопасности РФ (ФСБ РФ); Служба внешней разведки РФ (СВР РФ);
72
Федеральная служба охраны РФ (ФСО РФ); Федеральное агентство
правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ);
Федеральная пограничная служба РФ (ФПС РФ). В постсоветский период
также был создан государственный орган по вопросам безопасности, ранее
аналогов не имевший, Совет безопасности Российской Федерации (СБ РФ),
который в соответствии с п. ж ст. 83 Конституции РФ формирует и возглавляет
Президент РФ.
Статус СБ РФ должен определяться федеральным законом, который пока
не принят. СБ РФ действует на основании Положения, утвержденного Указом
Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024. СБ РФ является конституционным
органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам
обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой
государственной политики в области обеспечения безопасности. Постоянные
члены СБ РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым
большинством голосов. СБ РФ в соответствии с основными задачами его
деятельности образует постоянные межведомственные комиссии (ст. 19
Закона РФ «О без- опасности»). Согласно Указу Президента РФ от 19
сентября 1997 г. № 1037 образованы 10 межведомственных комиссий СБ РФ:
по проблемам оборонно- промышленного комплекса; по оборонной
безопасности;
по
охране
здоровья
населения;
по
федеральной
конституционной безопасности; по информационной безопасности; по
пограничной политике; по экологической безопасности; по международной
безопасности; по защите прав граждан и общественной без- опасности, борьбе
с преступностью и коррупцией; по экономической безопасности.
Деятельность СБ РФ обеспечивает его аппарат, который действует на
основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 24 марта 1998
г. № 294. Аппарат СБ РФ является самостоятельным подразделением
Администрации Президента РФ. В его структуру входят секретарь СБ РФ, его
заместители, руководитель аппарата СБ РФ, семь управлений (внутренней
государственной и общественной безопасности; международных отношений;
экономических проблем безопасности; оборонно-промышленной безопасности;
военного строительства; военной инспекции; информационных проблем
безопасности), Секретариат СБ РФ, отделы.
Для непосредственного выполнения функций по обеспечению
безопасности образуются государственные органы обеспечения безопасности
(ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). Руководство деятельностью органов
федеральной службы безопасности РФ осуществляют Президент РФ и
Правительство РФ. Правовую основу деятельности органов безопасности
составляет ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в РФ» от 3
апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Согласно ст. 2 данного Закона органы федеральной
службы безопасности представляют собой единую централизованную
систему, в которую входят: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ);
управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным регионам и субъектам РФ
(территориальные органы безопасности); управления (отделы) ФСБ РФ в
73
Вооруженных Силах РФ, войсках и иных воинских формированиях, а также в
их органах управлениях (органы безопасности в войсках). Территориальные
органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом
подчинении ФСБ РФ. Деятельность органов федеральной службы
безопасности
осуществляется
по
двум
основным
направлениям:
контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью. Под
контрразведывательной деятельностью понимается деятельность ФСБ по
выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной
деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а
также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ.
Органы федеральной
службы
безопасности
также
осуществляют
разведывательную деятельность в целях получения информации об угрозах
безопасности РФ. Эта деятельность ведется во взаимодействии с органами
внешней разведки РФ.
ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти,
непосредственно реализующим основные направления деятельности органов
федеральной службы безопасности. ФСБ РФ в пределах своих полномочий
осуществляет государственное управление в сфере обеспечения безопасности,
координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов
исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. ФСБ РФ
возглавляет директор на правах федерального министра, назначаемый на
должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Он несет
персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на ФСБ РФ
и органы федеральной службы безопасности. Должности Директора ФСБ РФ
соответствует воинское звание генерал армии. ФСБ РФ действует на
основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июля 1998
г. № 806. Руководство ФСБ РФ и подразделения, непосредственно входящие
в ее структуру, составляют центральный аппарат. Среди подразделений,
входящих в структуру центрального аппарата службы, можно выделить
департаменты: контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической
безопасности; анализа, прогноза и стратегического планирования.
Особым направлением обеспечения безопасности, актуальность которого
в современной России исключительно велика, является борьба с терроризмом.
Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в РФ, порядок
координации деятельности государственных органов и должностных лиц в
данной сфере определяются ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г.
№ 130-ФЗ. Статья 6 данного закона устанавливает круг субъектов,
осуществляющих борьбу с терроризмом. Основным субъектом руководства
борьбой с терроризмом является Правительство РФ. Субъектами,
непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются ФСБ
РФ. МВД РФ, СВР РФ, ФСО РФ, Министерство обороны РФ, ФПС РФ,
ФАПСИ.
Предусматривается
возможность
создания
Федеральной
антитеррористической комиссии и аналогичных координационных органов на
региональном уровне.
Наряду с безопасностью неотъемлемой составляющей административно74
политической сферы государственного управления являются внутренние дела.
Период экономических и политических реформ в России сопровождается
объективными трудностями переходного периода: безработица, невыплата
заработной платы, падение реальных доходов населения и как следствие снижение уровня жизни и люмпенизация значительной части населения,
образование многочисленных маргинальных групп. Подобное положение
вполне закономерно порождает рост общего количества правонарушений,
многие из которых совершаются организованной преступностью. Объектами
противоправных посягательств чаще всего становятся личность, собственность,
общественный порядок. В подобных условиях демократические институты
государства подвергаются серьезным испытаниям. При этом особая нагрузка
ложится на органы внутренних дел, деятельность которых традиционно была
направлена на защиту граждан, общественного порядка от любых форм
противоправных посягательств. Поэтому обеспечение эффективности
государственного управления внутренними делами - актуальнейшая задача
российского государства.
Полномочиями общего характера в сфере управления внутренними
делами обладают Президент РФ и российское Правительство. Так, согласно ч.
1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 19 ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет меры по
обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и
общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественноопасными явлениями. Кроме того, Правительство РФ также разрабатывает и
реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению
материально-технической базы правоохранительных органов.
Непосредственное государственное управление внутренними делами
возложено на систему органов внутренних дел. В нее входят Министерство
внутренних дел РФ (МВД РФ); министерства, главные управления,
управления, отделы внутренних дел субъектов РФ; органы внутренних дел
городов, районов, районов в городах; управления (линейные управления,
отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и
водном транспорте; управления (отделы) на особо важных и режимных
объектах; региональные управления по борьбе с организованной
преступностью; Государственная противопожарная служба; территориальные
органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной
деятельности; окружные управления материально- технического и военного
снабжения, а также иные подразделения, предприятия, учреждения,
организации. В систему МВД РФ входят внутренние войска.
Центральное звено системы органов управления внутренними делами МВД РФ, которое действует на основании положения, утвержденного Указом
Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039. МВД РФ является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих
полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод
человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной
безопасности и непосредственно реализующим основные планы деятельности
75
органов внутренних дел и внутренних войск. Министерство подчиняется
Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией и
законодательными актами РФ, а также Правительству РФ. МВД РФ выполняет
обширные функции, которые наглядно характеризует структура центрального
аппарата министерства. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 апреля
1998 г. № 433 среди подразделений центрального аппарата можно выделить:
главные управления - 1) внутренних дел на транспорте 2) государственной
инспекции безопасности дорожного движения 3) обеспечения охраны
общественного порядка 4) противопожарной службы 5) а также паспортновизовое управление; 6) главное командование внутренних войск и др. МВД
РФ организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и
экспертно-криминалистическую
деятельность,
меры
по
борьбе
с
организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и
наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями.
Все государственные органы, организации, органы местного
самоуправления, деятельность которых в большей или меньшей мере связана с
защитой и охраной Государственной границы учитывают положения
Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации,
утвержденной Правительством РФ от 9 февраля 2001 г.
Управление внутренними делами направлено на обеспечение
общественного порядка и общественной безопасности, борьбу с
организованной преступностью, охрану прав и свобод граждан,
собственности. Эти задачи решаются милицией, внутренними войсками,
другими службами и подразделениями органов внутренних дел.
Общее руководство в сфере внутренних дел осуществляют Президент РФ
и Правительство РФ. Президент РФ как глава государства издает указы,
направленные на регулирование общественных отношений в сфере внутренних
дел, обеспечение и охрану общественного порядка, усиление борьбы с
преступностью. Он назначает и освобождает от должности Министра
внутренних дел РФ, Главнокомандующего внутренними войсками; вводит в
случае необходимости чрезвычайное положение на всей территории РФ или в
ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением об этом
Федеральному Собранию РФ и т. д.
Под общественным порядком принято понимать определенную систему
отношений, которые складываются в результате соблюдения и исполнения
правовых и неправовых норм, регулирующих поведение людей в
общественных местах. Под общественной безопасностью понимается система
отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения
угрозы жизни, здоровью граждан и их имуществу.
Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав
и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по
борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, а
также по укреплению кадров, развитию и укреплению материальнотехнической базы правоохранительных органов, направляя и координируя в
этой сфере деятельность федеральных органов исполнительной власти.
76
Непосредственное управление внутренними делами возложено на органы
внутренних дел. Их систему образуют Министерство внутренних дел РФ,
главные управления МВД России по федеральным округам, министерства
внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по
субъектам РФ, управления (отделы) городов, районов в городах, закрытых
административно- территориальных образований, на железнодорожном,
водном и воздушном транспорте, на особо важных и режимных объектах,
окружные управления материально-технического и военного снабжения,
органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части
внутренних войск, представительства МВД России за рубежом. В нее входят
также различные штабы, подразделения, учебные заведения, предприятия,
учреждения, организации, созданные для осуществления задач, возложенных
на органы внутренних дел. МВД России подведомственна Федеральная
миграционная служба.
Возглавляет систему органов внутренних дел Министерство внутренних
дел РФ, которое несет ответственность за состояние работы органов
внутренних дел по выполнению возложенных на них задач и обязанностей. В
своей деятельности оно подотчетно и подконтрольно Президенту РФ.
Правовой статус Министерства закреплен в Положении о нем, утвержденном
Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. Согласно данному Положению
МВД России осуществляет функции по выработке и реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
внутренних дел, в том числе и в сфере миграции.
Основными задачами МВД России являются: разработка общей стратегии
государственной политики в установленной сфере деятельности, а также
совершенствование в этой сфере нормативно-правового регулирования;
обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; организация
предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования
преступлений,
предупреждения
и
пресечения
административных
правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка и безопасности
дорожного движения; организация государственной охраны имущества и
организаций; осуществление государственного контроля за оборотом
оружия; управление органами внутренних дел и внутренними войсками, а
также организация их деятельности.
МВД России, на основе анализа и прогнозирования состояния
правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов,
формирует основные направления государственной политики, разрабатывает и
осуществляет меры по ее реализации в установленной сфере деятельности.
Оно разрабатывает и представляет Президенту РФ и в Правительство РФ
проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ,
другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или
Правительства РФ, по вопросам своей деятельности, а в пределах своей
компетенции принимает нормативные правовые акты.
Министерство определяет основные направления деятельности органов
внутренних дел и внутренних войск по защите прав и свобод человека и
77
гражданина, защите объектов независимо от форм собственности,
обеспечению общественного порядка, общественной безопасности, а также
участвует в формировании федеральных целевых программ в установленной
сфере деятельности; обобщает практику применения законодательства РФ и
проводит анализ реализации государственной политики в порученной сфере
деятельности органов внутренних дел, внутренних войск и Федеральной
миграционной службы.
МВД России осуществляет анализ состояния правопорядка и
преступности, разрабатывает прогнозы развития криминогенной ситуации, на
основе которых вносит в федеральные органы государственной власти и
органы государственной власти субъектов РФ предложения по укреплению
законности, обеспечению общественного порядка и общественной
безопасности, усилению борьбы с преступностью.
На него возложена организация и осуществление оперативно-розыскной
и экспертно-криминалистической деятельности, а также производство дознания
и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к ведению
органов внутренних дел, розыска лиц и похищенного имущества. Оно
организует и осуществляет выдачу гражданам и организациям лицензий на
приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и
использование оружия, на его транспортировку, перевозку, ввоз на
территорию и вывоз с территории РФ; лицензирование отдельных видов
деятельности. Из этих функций вытекают его функции по контролю за
оборотом гражданского и служебного оружия, за частной детективной и
охранной деятельностью, за деятельностью ведомственной охраны.
В области безопасности дорожного движения МВД России участвует в
формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности
дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по
предупреждению дорожно-транспортных
происшествий; осуществляет
специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в этой
области. Оно обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов; в
пределах своей компетенции организует производство по делам об
административных правонарушениях; разрабатывает и проводит мероприятия
по совершенствованию охраны общественного порядка.
МВД России принимает участие в обеспечении режима чрезвычайного
положения и режима военного положения в случае их введения на территории
РФ или в ее отдельных местностях, в ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций; организует мероприятия разрешительно-регистрационной системы
по вопросам своей компетенции и т. д. Свою деятельность МВД России
осуществляет в тесном взаимодействии с другими федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления, общественными объединениями и
организациями, а также координирует свою деятельность с деятельностью
министерств внутренних дел - участников стран СНГ, что позволяет ему
более успешно решать стоящие перед ним задачи. Для координации
деятельности МВД России и ее органов с правоохранительными органами
78
иностранных государств по вопросам предупреждения, выявления, пресечения
и раскрытия преступлений на основании решения Правительства РФ и
договоренностей МВД России с компетентными органами принимающих
государств в последние могут направляться представители МВД России,
задачи и функции которых определены в Положении о представителях
Министерства внутренних дел РФ, утвержденном Правительством РФ 5 января
1995 г.
Главные управления МВД России по федеральным округам в пределах
своей компетенции осуществляют координацию, контроль, анализ
деятельности органов внутренних дел в соответствующих округах,
организацию деятельности названных органов по борьбе с организованной
преступностью в этих округах и носящую межрегиональный характер,
налаживание взаимосвязей между органами внутренних дел и полномочными
представителями Президента РФ в соответствующих федеральных округах и
т. д. Министерства внутренних дел, главные управления, управления
внутренних дел по субъектам РФ обеспечивают на подведомственной
территории в пределах своих полномочий защиту прав и свобод человека и
гражданина, охрану общественного порядка, безопасность дорожного
движения; организуют предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и
расследование преступлений, контроль за оборотом гражданского и
служебного оружия, взрывчатых веществ, за частной охранной и сыскной
деятельностью. Они организуют охрану имущества физических и юридических
лиц по договорам.
Данные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции
осуществляют анализ и прогнозирование состояния правопорядка на
подведомственной территории, вносят в МВД России, в органы
государственной власти субъектов РФ предложения по укреплению
законности,
обеспечению
общественного порядка и общественной
безопасности, усилению борьбы с преступностью; участвуют в разработке и
реализации региональных и межрегиональных программ в области охраны
общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с
преступностью; обеспечивают совместно с органами исполнительной власти
субъектов РФ, органами местного самоуправления правопорядок на улицах,
площадях, парках, в других общественных местах; организуют деятельность
органов внутренних дел по контролю за соблюдением лицами,
освободившимися из мест лишения свободы, установленных для них
законом ограничений; осуществляют государственный контроль и надзор за
соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных
документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, за
соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного
учета.
Отделы (управления) по району, городу, иному муниципальному
образованию (горрайорган) призваны решать задачи по обеспечению
безопасности личности на подведомственной территории; предупреждению
и пресечению преступлений и административных правонарушений;
79
выявлению, раскрытию и расследованию преступлений. На них возложены
непосредственная охрана общественного порядка и обеспечение общественной
безопасности; защита прав и законных интересов граждан, предприятий,
организаций и учреждений от противоправных действий; осуществление
охраны собственности; организация и обеспечение безопасности дорожного
движения, работы по вопросам разрешительно-регистрационной системы;
обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения правил приобретения,
хранения, перевозки боеприпасов, оружия, взрывчатых веществ; разработка и
проведение мероприятий по предупреждению, пресечению и раскрытию
преступлений; осуществление оперативно- розыскных мероприятий и т. д.
Деятельность органов внутренних дел по обеспечению и охране
общественного порядка представляет собой совокупность организационноправовых форм, каждая из которых имеет свою специфику, определяемую ее
назначением. Таких форм можно выделить несколько: а) административная; б)
оперативно-розыскная; в) уголовно-процессуальная. Среди перечисленных
видов деятельности органов внутренних дел наиболее объемной и широкой
является административная деятельность. Она, как правило, является внешней
по отношению к системе органов внутренних дел, осуществляется за рамками
данной системы. Содержание этой деятельности состоит в создании условий
для реализации гражданами своих прав и законных интересов и выполнения
возложенных на них обязанностей, нормальной работы предприятий,
учреждений, организаций; в контроле и надзоре за соблюдением правил
общественного порядка, дорожного движения; в профилактике и пресечении
различных правонарушений;
в выдаче разрешения (лицензии) на
осуществление частной детективной и охранной деятельности и контроля за
ней, лицензий на продажу или приобретение и хранение оружия; в
осуществлении административного надзора; в охране собственности и т. п.
Структура управления МВД представлена следующим образом: главное
командование внутренних войск; главное управление вневедомственной
охраны; главное управление по обеспечению безопасности дорожного
движения; главное управление по обеспечению охраны общественного
порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации; главное управление по противодействию
экстремизму; главное управление собственной безопасности; главное
управление на транспорте; главное управление уголовного розыска; главное
управление экономической безопасности и противодействия коррупции. В
структуре МВД выделены следующие направления деятельности по
департаментам: следственный департамент; департамент государственной
службы и кадров; департамент делопроизводства и работы с обращениями
граждан и организаций; департамент информационных технологий, связи и
защиты информации; департамент по материально-техническому и
медицинскому обеспечению Министерства внутренних дел Российской
Федерации; департамент по финансово-экономической поли- тике и
обеспечению социальных гарантий; договорно-правовой департамент
организационно-аналитический департамент.
80
Кроме того в структуре МВД есть управления: управление «К» МВД
России; управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих
государственной защите; управление по взаимодействию с институтами
гражданского общества и средствами массовой информации; управление по
обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных
мероприятий; организационно-штатное управление; контрольно-ревизионное
управление; управление по организации дознания; оперативное управление;
национальное центральное бюро Интерпола; управление по обеспечению
деятельности подразделений специального назначения и авиации; управление
по организации лицензионно-разрешительной работы.
Федеральная миграционная служба (ФМС России) реализует
государственную
политику
в
сфере
миграции
и
осуществляет
правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию
государственных услуг в указанной сфере. Ее основные задачи, функции и
полномочия закреплены в Положении о ней, утвержденном Указом
Президента РФ от 19 июля 2004 г. Ее основными задачами являются:
реализация общей стратегии государственной политики в установленной
сфере деятельности, совершенствование в ней нормативно-правового
регулирования; производство по делам о гражданстве РФ, оформление и
выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;
осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и
по месту жительства и контроля за соблюдением гражданами и
должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета
граждан РФ; оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда в РФ, проживания и временного
пребывания в ней; осуществление миграционного учета этих граждан и лиц,
контроля и надзора за соблюдением ими правил проживания и временного
пребывания в РФ; борьба с незаконной миграцией и др.
Служба организует и осуществляет выдачу виз иностранным гражданам и
лицам без гражданства на въезд в РФ; оформление гражданства РФ; выдачу и
замену гражданами РФ документов, удостоверяющих их личность;
регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту
жительства, регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства,
временно пребывающих в РФ; оформление и выдачу паспортов и иных
документов гражданами РФ для выезда из РФ и въезда в нее; оформление
приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в
РФ; реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции,
иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без
гражданства; выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства
разрешения на временное проживание в РФ, а также вида на жительство. Она
выдает разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг)
иностранных работников в РФ и использование их труда, на работу
иностранным гражданам и лицам без гражданства; в пределах своей
компетенции организует и осуществляет производство по делам об
административных правонарушениях и т. д. ФМС России руководствуется в
81
своей
деятельности
многочисленными
законами
и
подзаконными
нормативными правовыми актами, в том числе ФЗ от 18 июня 2006 г. «О
миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства»,
постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. «О порядке
осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без
гражданства в РФ». Государственные услуги
Среди основных направлений деятельности необходимо выделить
следующие:
оформление
загранпаспорта,
регистрационный
учет,
предоставление паспорта вынужденного переселенца, выдача паспорта
гражданина РФ, лицензирование деятельности по трудоустройству граждан РФ
за границей, дактилоскопическая регистрация, выдача разрешения на
временное проживание, выдача вида на жительство, гражданство Российской
Федерации, предоставление адресно-справочной информации, осуществление
миграционного учета, оформление, продление срока действия и
восстановление визы, оформление приглашения на въезд в РФ, признание
беженцем и предоставление временного убежища в РФ, оформление
разрешения на работу иностранным гражданам, трудовая деятельность
различных категорий иностранных граждан на территории РФ.
К правоохранительным органам относится Федеральная служба РФ по
контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), Положение о которой
утверждено Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. Она осуществляет
функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому
регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств,
психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному
обороту. Свою деятельность она осуществляет под руководством Президента
РФ. Ее основными задачами являются обеспечение контроля за оборотом
наркотических, психотропных веществ и осуществление мер по
противодействию их незаконному обороту, выявление, предупреждение,
пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а
также производство по делам об административных правонарушениях в
пределах своей компетенции; координация деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправлния в подведомственной сфере деятельности;
участие в разработке и реализации государственной политики в сфере оборота
наркотических средств, психотропных веществ, а также в области
противодействия их незаконному обороту.
В пределах своей компетенции она осуществляет координацию
деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по
организации исполнения законодательства РФ в указанной сфере; выявляет
условия, способствующие незаконному обороту наркотических средств и
психотропных веществ, и принимает меры по их устранению; осуществляет
оперативно-розыскную деятельность; контроль и надзор деятельности.
Вопросы для самоконтроля:
1.
В чем состоят особенности государственного управления
82
административно-политической сферой в России:
2.
Чем
обусловлена
важность
государственного управления
обороной и безопасностью страны и как оно организовано?
3.
Каково значение ФСБ и полиции в системе органов
государственного управления внутренними делами?
Литература
1.Федеральный закон от 07.02.2011 №3 – ФЗ «О полиции» (принят ГД ФС РФ
28.01.2011) http://mvd.consultant.ru/documents/64401
2.Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии
экстремистской деятельности» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2006 N
148-ФЗ, от 27.07.2006 № 153-ФЗ, от 10.05.2007 № 71-ФЗ, от 24.07.2007 N
211-ФЗ, от29.04.2008 №
54-ФЗ)
http://www.fsb.ru/fsb/npd/more.htm%21id%3D10434785%40fsbNpa.html
3.Федеральный закон Российской Федерации «О Федеральной службе
безопасности» (в ред. Федеральных законов от 30.12.1999 № 226-ФЗ, от
07.11.2000 № 135-ФЗ, от 07.05.2002 № 49-ФЗ, от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от
10.01.2003 № 4-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от
07.03.2005 № 15-ФЗ, от 15.04.2006 № 50-ФЗ, от 27.07.2006 № 153-ФЗ, от
05.07.2007 № 124-ФЗ, от24.07.2007 № 211-ФЗ, от 04.12.2007 № 328-ФЗ, от
25.12.2008 № 280-ФЗ,
http://www.fsb.ru/fsb/npd/more.htm%21id%3D10340801%40fsbNpa.html
4.Федеральный закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной
деятельности» (в ред. Федеральных законов от 18.07.1997 № 101-ФЗ, от
21.07.1998№ 117-ФЗ, от 05.01.1999 № 6-ФЗ, от 30.12.1999 № 225-ФЗ, от
20.03.2001 № 26- ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от
29.06.2004 № 58-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 02.12.2005 № 150-ФЗ, от
24.07.2007 № 211-ФЗ, от24.07.2007 № 214-ФЗ, от 29.04.2008 № 58-ФЗ, от
25.12.2008
N 280-ФЗ, от26.12.2008 № 293-ФЗ, с изм., внесенными
Федеральным
законом
от
22.12.2008
№
272-ФЗ)
http://www.fsb.ru/fsb/npd/more.htm%21id%3D10343052%40fsbNpa.html
5.Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865 « Вопросы
министерства иностранных дел Российской Федерации» (в ред. Указов
Президента РФ от 04.05.2005 № 501, от 19.10.2005 № 1218, от 26.01.2007 № 70,
от№ 1255, от 05.02.2010 № 145, от 03.05.2010 № 542, от 10.05.2010
6.Указ Президента Российской Федерации «Вопросы федеральной
миграционной службы» (в ред. Указов Президента РФ от 06.10.2004 № 1285, от
07.05.2005 № 516, от 21.12.2005 № 1497, от 01.08.2006 № 820,от 21.03.2007
№403, от 20.04.2007 № 516, от 09.05.2007 № 610, от 27.07.2007 № 993,
от05.12.2007 №1632, от 03.03.2008 № 301, от 02.09.2008 № 1299, от 20.05.2009
№581 (ред. 27.07.2009),
от
31.10.2009 №
1232)
http://www.fms.gov.ru/documents/Ukazi_Prezidenta_RF/item/1199/
7.Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N
711 «О вопросах федеральной
миграционной службы»
http://www.fms.gov.ru/documents/Ukazi_Prezidenta_RF/item/1154/
8.Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004г. № 870 «Вопросы
83
Федеральной
службы
безопасности
Российской
Федерации»
http://www.fsb.ru/fsb/npd/more.htm%21id%3D10342842%40fsbNpa.html
9. Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960
« Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее
структуры»
http://www.fsb.ru/fsb/npd/more.htm%21id%3D10343058%40fsbNpa.html
10.Указ Президента Российской Федерации от 07.08. 2004 № 1013 «О мерах по
совершенствованию государственного управления в области безопасности
Российской
Федерации»
http://www.fsb.ru/fsb/npd/more.htm%21id%3D10343080%40fsbNpa.html
Основы местного самоуправления.
Как отмечают в своем учебном пособии Л. В. Ларченко и В. П.
Кайсарова: «Местное самоуправление представляет собой основополагающий
принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве,
который, наряду с другими конституционными принципами, определяет
систему демократического управления в обществе и государстве. Это – не
только дань демократии, но и инструмент эффективного управления,
экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций,
особенно межнациональных. Своими корнями местное самоуправление уходит
еще в первобытнообщинный строй, когда объединение людей и осуществление
определенной совместной деятельности было основой выживания. В процессе
исторического развития совместная деятельность людей и обеспечение
интересов каждого индивидуума и различных групповых интересов породила
множество видов организации этой деятельности, которые, как отмечает
Воронин А.Г. , «в конечном итоге приобрели вполне конкретные формы
государственных институтов». Самоорганизация развивалась и усложнялась по
мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми.
Появилась необходимость регулирования как совместной хозяйственной
деятельности, так и различных сторон жизни людей, что привело к
формированию властных структур и государства как способа регулирования и
организации отношений между людьми, частными и групповыми интересами.
Одна из основных целей местного самоуправления – объединение людей,
превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время
местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается
лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей,
проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные
элементы, т.е. возможность для решения своих задач регулировать
определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум,
проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной
территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.
Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов,
которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют
местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы,
84
возникающие в процессе развития общества. Надо отметить, что в социальных
науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет вполне
точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он
понимается по - разному. Раньше других рано этот термин (selfgoverment) стал
использоваться в Англии - с 17 столетия, оттуда он заимствован в 50-х годах
позапрошлого столетия Германией и в России он введен в оборот в 1785 г. Во
второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и
городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление
национальных окраин. С точки зрения содержания местным самоуправлением
признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов,
локального значения.
В первой половине прошлого века разрабатываются теоретические
основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых исследователей
теоретических основ учения о местном самоуправлении является А. Токвиль,
французский государственный деятель, историк и литератор. В своей работе
«Демократия в Америке», две первые части которого были опубликованы в
1835 г., он отмечает: «Общинные институты играют для установления
независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают
народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее
мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать
свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не
приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные
обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако
деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь
появится на поверхности». Вопрос о сущности местного самоуправления
теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления,
возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. В научных публикациях
она носит название теории свободной (естественной) общины. Наряду с
исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая
власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная). В начале XIX века
общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные,
государственные чиновники. Эта система привела общинно хозяйство к
полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость
ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему
ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной
общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из
французского и бельгийского права. Представители теории (Гербер, Аренс)
считали, что право общины на заведование своими делами является таким же
естественным и неотчуждаемым, как прав человека, что община является
первичной по отношению к государству поэтому последнее должно уважать
свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и
независимость от центрально власти по самой своей природе, причем
государство не создает общину, а лишь признает ее». Теория свободной
общины выдвигала следующие основополагающие начала организации
85
местного самоуправления: а) избираемость органов местного самоуправления
членами общины; б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на
собственные дела и дела, препорученные ей государством; в) местное
самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по
своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления органы общин, а не государства; д) государственные органы не вправе
вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должны лишь следить за
тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Данная теоретическая концепция доказывала, что право общины
заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый
характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает
раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления.
Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она
исходила из признания общины естественно сложившейся органической
корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на
самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как
таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория
обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбы за
независимость против феодального государства.
В
России
местное
самоуправление
проявлялось
в
форме
производственных и территориальных общин. Говоря о производственном
территориальном характере общин, Б. Чичерин замечает, что община это
корпорация, составленная из корпораций различного характера по интересам. С
одной стороны, в Новгороде существовали территориальные общины: концы,
улицы, с другой стороны, «сословные союзы суть ремесленные цехи,
купеческие гильдии или товарищества». Все люди, объединившиеся в общины
на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей,
принимали непосредственное участие в управлении общественными делами.
Они были зависимы от общества, организуясь в определенные формы.
Коркунов К.М. считал, что организация самоуправления устанавливает
зависимость от общества. История общинного самоуправления в России
подтверждает это. Участие в управлении принимали только члены общин.
Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и
представительной
демократии.
Самоуправление
производственных,
территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была
присуща вечевая форма управления.
А. Васильчиков, оценивая роль самоуправления, делает следующий
вывод: «справедливо и верно, что самоуправление, при постепенном и
благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству; и
как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так
отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий,
стекаются в общие представительные собрания». Идея неприкосновенности
прав общин в данной теории была, однако, достаточно уязвима. Трудно
обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных
самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных
86
государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные
виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы
странно: это не соответствовало действительному положению вещей.
Эту теорию сменила хозяйственная теория местного самоуправления. Ее
представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание
самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и
на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление
считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной
деятельности. Обе эти теории являются разновидностями общественной
теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному
обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за
правительственными органами заведования одними только государственными
делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения
местного общества государству, общественных интересов политическим,
требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные
интересы. Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м
годам XIX века. В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о
самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за
независимость местного самоуправления от государства, за необходимость
равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны
одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков,
противопоставляя
местное
самоуправление
бюрократическому
государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное
самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу
деятельности. Большее распространение получила так называемая юридическая
теория. По мнению ее представителей (Г. Еллинек, Е. Мейер, Н. Коркунов, Б.
Чичерин), органы самоуправления не являются органами государства, но
государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме,
признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Эта теория
также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа
признания свободы осуществления своих задач местными сообществами.
Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная
теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер
прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу
деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно
общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. Однако эта
теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся
территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями
(промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но
принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению
зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как
принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам
самоуправления
самоуправляющейся
территориальный
единицы
устанавливается законом и связано с местом проживания человека. Практика
также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие
87
не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные
органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов
и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно
общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения
общинам. Те вопросы, решение которые осуществлялось органами местного
самоуправления,
не
могут
считаться
чисто
общественными
и
противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию
(дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием,
культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач
государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не
только с точки зрения местного населения, но и государства.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления,
основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом
и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским,
Б.Безобразовым. Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм
организации местного государственного управления. Все полномочия в области
местного самоуправления даны государством, имеют источником
государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного
управления местное самоуправление осуществляется не правительственными
чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате
местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы,
самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную
природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач
государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения
государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное
решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном
государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения,
государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по
существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков
местного самоуправления расходились, что послужило основанием для
формирования двух основных направлений в рамках общей государственной
теории самоуправления политического ( Р.Гнейст) и юридического (Л. Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных
лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного
самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по
мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств
существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего
экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное
самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Р.Гнейст и
его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления
в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных
должностей. Р.Гнейст полагал, опираясь на опыт английского местного
самоуправления, что самоуправление на местах осуществляется почетными
людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на
88
природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел
основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они
являются не непосредственными органами государства, а органами местного
сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных
задач государственного управления. Л. Штейн считал, что специфика местного
самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные
коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими
лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это
обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных
органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея
каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов.
Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические
отношения. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в
работах таких видных дореволюционных юристов России, как А.Д. Градовский,
В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский. В дореволюционных земских кругах
распространенным
было
определение
Н.
Лазаревского:
«Местное
самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где
самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода
юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации,
вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного
управления с данною местностью и ее населением». По мнению Н.И.
Лазаревского, государственная власть является совокупностью полномочий и
монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления.
Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов
прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное
самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного
характера есть дело государственное. Происходит не обособление местного
сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным
интересам и целям. Двойственный характер муниципальной деятельности
нашел свое отражение в дуалистической теории. Согласно этой теории
муниципальные органы при осуществлении управленческих функций выходят
за рамки только местных интересов и действуют, в том числе, как инструмент
государственного управления.
В основе теории социального обслуживания делается упор на
осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач:
предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.
Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет
благосостояние жителей коммуны. Наряду с названными теориями существуют
и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из
возможности
социалистической
эволюции
буржуазного
местного
самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации
современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на
природу местного самоуправления были распространены в свое время и в
России. Так, профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 г.: “Современные
89
классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие
переход социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее
совершенной является самоуправление”. Все эти теории в их чистом виде не
отражают природы и сущности современного понятия местного
самоуправления, принцип самоуправления имеет в различных странах далеко
не одинаковое значение. Исходя из этого, только комплексный подход к
определению местного самоуправления, учет двойственного характера этого
явления, особенностей политической ситуации в тот или иной период и в той
или иной стране, особенности правового регулирования этого института
позволяют понять и выявить суть и особенности местного самоуправления.
При всех индивидуальных особенностях, присущих местному
самоуправлению в разных государствах, можно выделить и некоторые
существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной
правительственной власти. Русский ученый Л. Велихов дал такое определение:
«Местное самоуправление - это государственное управление каким-либо
кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то
лиц от местного населения. В своей фундаментальной работе «Основы
городского хозяйства» он наиболее четко обозначил признаки местного
самоуправления, его отличие от государственного управления: «различие в
характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная,
действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью». Эта
власть не может сама себя реформировать; «разграничение сфер компетенции
властей центральных и местных, т. е. отграниченность круга дел,
предоставленных местному самоуправлению»; «самостоятельные источники
средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте
прав..., раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные
средства к осуществлению своих задач»; «территориально - ограниченный,
выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению».
Все эти принципы в различных формулировках в настоящее время закреплены
Конституцией РФ и Европейской Хартией местного самоуправления.
В современной российской науке местное самоуправление определяется
как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая
территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием
собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою
ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в
структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в
порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов,
составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это
определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как
социального явления.
1. Местное самоуправление имеет особый субъект - муниципальное
образование. Муниципальное образование является территориально политической организацией населения в городском, сельском поселении,
муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории
городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения,
90
связанных с общностью проживания граждан.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом
механизме управления обществом и государством. Особенность местного
самоуправления как элемента политической системы состоит в его
государственно - общественном характере
С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками
института государственной власти, несмотря на то, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного
самоуправления в системе органов публичной власти. Оно не связано с
исключением его из структуры государства. Это косвенно подтверждается и
существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении
местного самоуправления в ряде стран, а также положением Европейской
Хартии о регламентировании органами местного самоуправления значительной
части государственных дел. В качестве основных признаков местного
самоуправления как государственного института выделим ключевые: право
принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми
расположенными на территории муниципального образования органами,
организациями и гражданами; право введения местных налогов и сборов; право
создавать муниципальные органы охраны общественного порядка - органы в
системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные
полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов
местного самоуправления; законодательно установленную ответственность за
неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного
самоуправления.
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления – вопросы
местного значения.
4. Местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления
власти - самостоятельность. Самостоятельность - одно из ключевых понятий,
характеризующих местное самоуправление как форму организации и
осуществления власти, гарантируется государством. Государство признает
местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления
народом принадлежащей ему власти. Важнейшим признаком местного
самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления
власти, является собственная ответственность муниципальных образований.
5. Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения.
Муниципальная деятельность обеспечивается различными формами контроля
со стороны населения за органами и должностными лицами местного
самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и
условия такого контроля определяются уставом муниципального образования.
Таким образом, несмотря на попытки противопоставления различных подходов
к определению сущности местного самоуправления, которые предпринимались
и предпринимаются до настоящего времени многими специалистами и
политиками, на самом деле, наиболее справедливым, на наш взгляд, является
комплексный подход. Местное самоуправление - институт сложный и
91
многогранный. С одной стороны, он не ограничен исключительно признаками
деятельности (под которой, в первую очередь, понимается хозяйственная
деятельность, деятельность по управлению ресурсами), поскольку ему присущи
и элементы самоорганизации жителей, и элементы публичной власти. С другой
стороны, являясь элементом публичной власти, местное самоуправление в
отличие от государственной власти, содержит множество элементов
непосредственной
демократии,
непосредственного
управления,
оно
непосредственно связано с каждым жителем и является с этой точки зрения
институтом гражданского общества, а не государства. Т.е. в определенной мере
можно утверждать, что природа местного самоуправления не может быть
однозначно определена.
Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как
государственного, так и общественного образования, что находит отражение в
современной трактовке этого понятия.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие отличия в уровне самостоятельности местного самоуправления
можно выделить в государственной и общественной теориях местного
самоуправления ?
2. Сформулируйте собственные аргументы в поддержку позиций
Р.Гнейста и Л.Штейна.
3. В чем причины популярности государственной теории
самоуправления, которые были развиты в работах таких дореволюционных
юристов России, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский ?
4. Охарактеризуйте генезис институтов российского народовластия
ранних исторических периодов: (Вечевой строй в Древней Руси; Земские
соборы; формы народовластия в период дуалистической монархии).
5. Сформулируйте основные особенности развития перечисленных
институтов публичной власти в России в новой истории:(Всероссийское
учредительное собрание; пролетарская диктатура и Республика Советов;
советское народовластие; сталинская административно-командная система).
6. Выделите особенности и проблемы новейшего периода развития
институтов российского народовластия, в перечисленных ниже исторических
периодах развития страны: (развитой социализм и общенародная демократия;
перестройка и альтернативные выборы).
7. Дайте характеристику тенденциям и противоречиям развития институт
местного самоуправления в современной РФ.
Литература
Нормативно-правовые документы:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от
21.07.14) // Российская газета. 1993. 25 декабря, 2014. 1 августа.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2003. 8 окт.
1.Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций
[Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся
92
по специальности «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное
управление»/ С.Н. Братановский Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.167
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52528.html - ЭБС «IPRbooks»
2.Горбунов А.П. Местное самоуправление и муниципальное управление
[Электронный ресурс]: учебник/ А.П. Горбунов, И.А. Алексеев, А.С.
Прудников- Электрон. текстовые данные.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.543 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15397.html - ЭБС
«IPRbooks»
3.Местное самоуправление и муниципальное управление (2-е издание)
[Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальностям «Государственное
и
муниципальное
управление»,
«Юриспруденция»/ А.Г. Авшаров [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.543
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/53873.html — ЭБС «IPRbooks»
4.Местное самоуправление и муниципальное управление [Электронный
ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция»/ И.В.
Мухачев [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.399 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52047.html - ЭБС
«IPRbooks»
5.Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и
организационные основы государственного и муниципального управления . М., 2012. – 448 с.
6.Бабун Р. В. Организация муниципального управления [Текст] : учеб.
пособие для бакалавров и специалистов / Р. В. Бабун. - СПб. : Питер, 2012. 336 с.
7.Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления в 2
т. Том 1 : учебник для академического бакалавриата / Р. Т. Мухаев. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2017. - 301 с. - (Серия :
Бакалавр. Академический курс).- Режим доступа: https://www.biblioonline.ru/book/658A2872-9BAD-4B50-A184-B1C78F1488BC
Развитие местного самоуправления в территориальных образованиях
Российской Федерации
Местное самоуправление как форма народовластия. История общего и
городского самоуправления в России и в зарубежных странах, как указывалось
выше, уходит своими корнями в глубину веков. Его особенности зависели от
социально-экономической структуры общества, конкретных исторических
условий. Человечеством апробировано множество моделей МСУ, особенно в
XIX - XX вв. Для этого процесса характерны общие черты: стремление граждан
самостоятельно решать местные вопросы, к обузданию государства и
децентрализации государственной власти.
93
В современном виде местное самоуправление в европейских странах, а
также США, Японии и ряде других государств сложилось, в основном, в
результате муниципальных реформ XIX в. Оплотом нарождавшейся буржуазии
являлись города. Основными требованиями было предоставление
самостоятельности
в
управлении
местными
делами,
обеспечение
невмешательства со стороны центральных властей. Термин «муниципалитет»
произошел от латинского «municipium» («munus» -обязанность и «cipio» - беру)
означает город с правом самоуправления. В настоящее время муниципалитеты
в большинстве государств - это избираемое городское и сельское
самоуправление. 15 октября 1985 г. Советом Европы была принята
«Европейская хартия местного самоуправления». Местное самоуправление
согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из
основ любого демократического строя, а принцип местного самоуправления
должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в
Конституции страны. Россия вступила в Совет Европы и ратифицировала
Европейскую Хартию в 1998 г. В Конституции Российской Федерации 1993 г. в
гл. 1, ст. 12 местное самоуправление было впервые определено как основа
конституционного строя России, местное самоуправление признается,
гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Конституция
Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший
элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму
осуществления народом принадлежащей ему власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и
гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под
свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно
или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской
Федерации в городах, сельских поселениях и на других территориях (районах,
уездах, сельских округах, волостях, сельсоветах). Территории, в пределах
которых
осуществляется
местное
самоуправление,
называются
муниципальными образованиями. В Российской Федерации термины
«муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами
равнозначны и применяются в отношении органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других
объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций
местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления
населением местного самоуправления. Нельзя считать, что местное
самоуправление независимо от государства и противостоит ему. Этот принцип
означает не свободу от государства, а свободу внутри него:
1. Прежде всего, местное самоуправление развивается на основе и в
соответствии с законами государства при государственной поддержке.
2. Территория муниципального образования есть государственная
территория, местные жители являются гражданами государства.
3. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой
94
государственной политики на основе сочетания местных и государственных
интересов.
4. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять
круг своих полномочий.
Местное самоуправление имеет особый объект управления – вопросы
местного значения. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень этих
вопросов установлен ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Этот перечень не является
исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему
рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения
законами субъектов Российской Федерации. Под функциями местного
самоуправления понимаются основные на- правления муниципальной
деятельности. К ним относятся: 1) соблюдение, защита и обеспечение прав и
свобод человека и гражданина; 2) проведение социальной политики на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; 3)
обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 4)
управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами
местного самоуправления; 5) обеспечение комплексного развития территории
муниципального образования; 6) охрана общественного порядка; 7) защита
интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами.
Правовые основы местного самоуправления
Правовые основы местного самоуправления - нормативно-правовые акты,
в соответствии с которыми осуществляется местное самоуправление в РФ.
Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ
принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от
30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ);
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016), (полностью
вступил в силу с 01.01.2008); иные федеральные законы; федеральные
подзаконные акты; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативноправовые акты муниципальных образований и другие, регулирующие вопросы
организации и деятельности местного самоуправления.
Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления
является Европейская хартия местного самоуправления согласно ст. 15
Конституции РФ. Конституция РФ занимает особое место в правовой основе
местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует местное
самоуправление. Конституция РФ закрепляет ряд важнейших гарантий прав
местного самоуправления: самостоятельность определения системы местного
самоуправления в границах муниципального образования; обязательность учета
мнения населения при изменении границ муниципальных образований, слияния
95
и разделения муниципальных образований; гарантирование финансовоэкономической самостоятельности муниципальных образований, соответствия
полномочий муниципальных образований их средствам и ресурсам;
компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших
при исполнении решений, органов государственной власти федерального
уровня и органов государственной власти субъектов РФ; запрет ограничения
конституционных прав местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ вопросы правового регулирования
местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов РФ. Следовательно, нормативно-правовые акты по
вопросам местного самоуправления, принимаемые в субъектах РФ, не должны
противоречить федеральному законодательству. К нормативно-правовым актам
субъектов РФ по вопросам местного самоуправления относятся: конституции
субъектов РФ (республик); уставы субъектов РФ (иных субъектов, кроме
республик); законы субъектов РФ; акты органов государственной власти
субъектов РФ. В рамках обеспечения гарантий местного самоуправления
органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают: гарантии
финансовой самостоятельности местного самоуправления; государственные
минимальные социальные стандарты; сбалансированность минимальных
бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной власти
субъектов РФ; передачу материальных и финансовых средств, необходимых
для осуществления переданных органам местного самоуправления функции
органов государственной власти субъектов РФ; защиту прав граждан на
осуществление местного самоуправления; принятие региональных программ
развития
местного
самоуправления.
Правовую
основу
местного
самоуправления также составляют следующие акты муниципальных
образований: решения, принятые на местном референдуме; устав
муниципального образования; акты органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, принятые по вопросам,
отнесенным к их компетенции.
Отличительные черты Федерального Закона РФ № 131 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации » (2003 г.).
Период 2003 -2006 гг. в РФ можно назвать переходным в развитии
муниципальной реформы в стране, так как одновременно действовали два
закона, регулирующие важнейшие аспекты и формы организации и местного
самоуправления: Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003);
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Главный принцип их
совместного действия состоял в том, что ФЗ 1995 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» регулировал вопросы местного
96
самоуправления в части, не противоречащей нормам ФЗ 2003 г. Отличия ФЗ №
131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003
г.: состояли в следующем: Закон 1. более четко регламентировал задачи и
функции органов местного самоуправления; 2. расширил перечень форм
непосредственной демократии при осуществлении МСУ; 3. более подробно
регламентировал экономические основы осуществления
МСУ; 4.
конкретизировал особенности осуществления МСУ в городах Москве и СанктПетербурге, ЗАТО, приграничной полосе и наукоградах; 5. уделил больше
внимания вопросам межмуниципального сотрудничества; 6. расширил круг
гарантий местного самоуправления, в том числе гарантий прав граждан на
осуществление местного самоуправления.
В связи с необходимостью постепенного реформирования системы
местного самоуправления в РФ был установлен следующий порядок
вступления в силу ФЗ № 131 2003 г.: в целом ФЗ № 131 «Об общих принципах
организации МСУ в РФ» от 06.10.2003 г. вступил в силу с 01.01.2006 г.;
окончательно все положения ФЗ № 131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. вступили в силу с 01.01.2008 г.
С 01.01.2006 г. согласно статье 86 ФЗ 2003 г. утратили силу следующие
нормативные акты: 1. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об
утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их
жительства в РСФСР» от 27.08.85 № 1247-XI; 2. Указ Президиума Верховного
Совета РСФСР «Об утверждении Положения об общественных сельских,
уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР от 03.09.85 №
1306-XI; 3. Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 06.07.91 № 1550-1
(ред. от 08.12.2003); 4. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); 5.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»
от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.1999).
Вопросы для самоконтроля
1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?
2.
Каковы
важнейшие
документы
федерального
уровня,
регламентирующие деятельность МСУ?
3. Основные отличия Федерального Закона 2003 года? Увеличилась ли,
по Вашему мнению, самостоятельность органов МСУ с принятием нового
закона?
4. Какие акты муниципальных образований составляют правовую основу
местного самоуправления?
5. Соотношение МСУ и государства?
6. Когда была принята «Европейская хартия местного самоуправления»?
Литература
Нормативно-правовые документы:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от
21.07.14) // Российская газета. 1993. 25 декабря, 2014. 1 августа.
97
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2003. 8 окт.
1.Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций
[Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся
по специальности «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное
управление»/ С.Н. Братановский Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.167
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52528.html - ЭБС «IPRbooks»
2.Горбунов А.П. Местное самоуправление и муниципальное управление
[Электронный ресурс]: учебник/ А.П. Горбунов, И.А. Алексеев, А.С.
Прудников- Электрон. текстовые данные.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.543 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15397.html - ЭБС
«IPRbooks»
3.Местное самоуправление и муниципальное управление (2-е издание)
[Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальностям «Государственное
и
муниципальное
управление»,
«Юриспруденция»/ А.Г. Авшаров [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.543
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/53873.html — ЭБС «IPRbooks»
4.Местное самоуправление и муниципальное управление [Электронный
ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция»/ И.В.
Мухачев [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.399 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52047.html - ЭБС
«IPRbooks»
5.Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и
организационные основы государственного и муниципального управления . М., 2012. – 448 с.
6.Бабун Р. В. Организация муниципального управления [Текст] : учеб.
пособие для бакалавров и специалистов / Р. В. Бабун. - СПб. : Питер, 2012. 336 с.
7.Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления в 2
т. Том 1 : учебник для академического бакалавриата / Р. Т. Мухаев. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2017. - 301 с. - (Серия :
Бакалавр. Академический курс).- Режим доступа: https://www.biblioonline.ru/book/658A2872-9BAD-4B50-A184-B1C78F1488BC
Формы участия граждан в местном самоуправлении.
Законодательством РФ предусмотрены две основные группы форм
осуществления населением местного самоуправления. Первая группа включает
формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно
принимает участие в решении того или иного вопроса. Это: местный
референдум, муниципальные выборы, голосование населения, сходы граждан,
опросы населения, собрания (конференции) граждан, публичные слушания,
98
правотворческая инициатива граждан, обращения граждан, мирные массовые
акции населения. Вторую группу составляют формы представительной
демократии - выборные и другие органы местного самоуправления, когда
участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения
вопросов местной жизни. Далее рассмотрим основные формы осуществления
населением местного самоуправления.
Местный референдум. Местный референдум - высшая форма
народовластия на муниципальном уровне. Проводится в целях решения
непосредственно населением вопросов местного значения, имеющих
наибольшее значение в жизни местного сообщества. Важно отметить, что
решения местного референдума не нуждаются в утверждении какими-либо
органами и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению на
территории муниципального образования и могут быть отменены только
другим референдумом. Если принятое на референдуме решение противоречит
действующему законодательству, оно может быть опротестовано органами
прокуратуры и отменено в судебном порядке. Решение о проведении местного
референдума принимается представительным органом муниципального
образования
по
собственной
инициативе,
инициативе
населения,
избирательных объединений или главы местной администрации. В местном
референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования,
обладающие избирательным правом. Он проводится на основе всеобщего,
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Итоги
голосования и принятое на местном референдуме решение подлежит
официальному опубликованию (обнародованию).
Сходы граждан. В муниципальном образовании (обычно с численностью
избирателей не более 100 чел.) может не создаваться представительного органа
местного самоуправления. Его функции выполняет сход граждан. Он
созывается главой муниципального образования самостоятельно или по
инициативе не менее 10 жителей и правомочен при участии более половины
жителей поселения, обладающих избирательным правом. Решения схода
считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников
схода. Эти решения подлежат обязательному опубликованию (обнародованию)
и исполнению.
Публичные слушания. Проводятся представительным органом или
главой муниципального образования по собственной инициативе или по
инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых
актов, затрагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний
должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового
акта и его обсуждение через средства массовой информации и собрания
(конференции) граждан. При этом выявляются различные точки зрения,
аргументы сторон, ведутся публичные дискуссии.
Предметы публичных слушаний:
• проект устава муниципального образования, а также правового акта о
внесении изменений в устав;
• проект местного бюджета и отчета о его исполнении;
99
• проекты планов и программ развития муниципального образования;
• вопросы о преобразовании муниципального образования.
Для обеспечения участия жителей в публичных слушаниях население
муниципального образования заблаговременно оповещается о времени и месте
их проведения. Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию
(обнародованию). Порядок организации и проведения публичных слушаний
определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Мирные массовые акции населения. Эту форму осуществления
населением местного самоуправления представляют: митинги, уличные
шествия, демонстрации, пикеты. Их цель в привлечении внимания к какой-либо
проблеме, оказании влияния (давления) на органы местного самоуправления
для принятия какого-то решения. Для проведения мирных массовых акций
населения города требуется предварительное уведомление местной
администрации. Как правило, в уведомлении должно быть указано место, время
и продолжительность акции, ее цель, предполагаемое количество участников,
ответственные лица. Администрация, получив уведомление о массовой акции,
обязана обеспечить общественный порядок при ее проведении. Организаторы
массовой акции несут ответственность за ее соответствие заявленным целям и
форме проведения. Органы и должностные лица местного самоуправления.
Муниципальные выборы. Муниципальные выборы проводятся с целью
избрания депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании. Выборы, как правило, назначаются представительным органом
местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ
вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: порядок
назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей,
регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил
голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления
результатов выборов. При проведении муниципальных выборов используются
различные избирательные системы. Основные из них - выборы по
избирательным округам (мажоритарная система) и пропорциональная система.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно
населением или образовываться представительным органом муниципального
образования. Структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования, глава муниципального
образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом
муниципального образования, (муниципальная избирательная комиссия,
муниципальная милиция и др.). При этом наличие представительного органа,
главы муниципального образования и местной администрации в соответствии с
ФЗ-№131 является обязательным. Наименования органов местного
самоуправления
и
должностных
лиц
местного
самоуправления
устанавливаются законом субъекта РФ с учётом местных традиций. Порядок
формирования,
полномочия,
срок
полномочий,
подотчётность,
100
подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Согласно ст.12 Конституции Российской Федерации органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это
означает, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в
формировании органов и назначении должностных лиц местного
самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством. В частности, ФЗ-№131 предусматривает участие
представителей органов законодательной власти субъекта Российской
Федерации в конкурсных комиссиях по замещению глав местных
администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава
комиссии).
Проанализируем организационные структуры местного самоуправления
по ФЗ-№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ » (2003 г.). В отличие от предыдущего Федерального закона о местном
самоуправлении (ФЗ-№154), где обязательным было наличие только
представительного органа местного самоуправления, новый закон определил,
что в структуре органов местного самоуправления обязательными являются:
представительный орган, глава муниципального образования, местная
администрация. Существенные изменения претерпел статус главы
муниципального образования. Теперь он не может быть одновременно
председателем представительного органа и главой местной администрации.
Исключение предусмотрено только для поселений с численностью жителей
менее 1 тыс. чел. Таким образом, на муниципальном уровне законодательно
был реализован принцип разделения властей, существующий в системе органов
государственной власти.
Согласно закону ФЗ-№154 могут быть использованы следующие модели
построения муниципальной власти. Вариант 1. Глава муниципального
образования избирается населением и возглавляет местную администрацию.
Работу представительного органа организует председатель, избранный из числа
депутатов. Вариант 2. Глава муниципального образования избирается
населением и возглавляет представительный орган МСУ. Руководство местной
администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на
конкурсной основе. Вариант 3. Глава муниципального образования избирается
из состава представительного органа МСУ и является его председателем. Глава
местной администрации нанимается по контракту на конкурсной основе.
Главное различие между этими моделями заключается в статусе главы местной
администрации: либо он избран на выборах всенародно при тайном
голосовании, либо принят на работу по контракту, как муниципальный
служащий. Выбор модели организации муниципальной власти принадлежит
населению муниципального образования и закрепляется в его уставе.
Образование представительных органов местного самоуправления.
В условиях 2-х уровневой системы муниципального образования введены
варианты формирования представительных органов муниципального района.
Этот орган может, во-первых, состоять из глав поселений, расположенных в
101
границах муниципального района и из депутатов представительных органов
этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего
состава в соответствии с равной (независимой от численности населения
поселений)
нормой
представительства;
во-вторых,
избираться
на
муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного
поселения не может быть больше 2/5 от установленной численности
представительного органа.
Устав муниципального образования.
В уставе муниципального образования, согласно закону 2003 г. должны
быть отражены следующие вопросы: 1. наименование муниципального
образования; 2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению
муниципального
образования;
3.
формы,
порядок
и
гарантии
непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
в т.ч. путем образования органов ТОС; 4. структуру и порядок формирования
органов местного самоуправления; 5. наименование и полномочия выборных,
других органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления; 6. срок полномочий депутатов представительных органов
местного самоуправления, членов других выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; а так
же основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 7.
виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов
органов местного самоуправления; 8. виды ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; основания и
порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного
прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и
выборных должностных лиц местного самоуправления; 9. порядок
формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; 10. порядок
внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
В Уставе следует перечислить все формы участия населения в решении
вопросов местного значения. По каждой из этих позиций следует дать ее
краткое описание. В основном, соответствующее описание может быть взято
непосредственно из статей Федерального закона о местном самоуправлении.
Важнейший вопрос - гарантии участия населения в решении вопросов местного
значения. В Уставе следует подробно описать информационные гарантии прав
граждан на предварительное ознакомление с проектами важнейших решений
органов местного самоуправления, которые могут существенно затронуть их
права и интересы. Основной принцип: в Уставе дается перечень вопросов, по
которым решения органов местного самоуправления не могут быть приняты,
если жители предварительно не были с ними ознакомлены. К таким вопросам,
как представляется, должны быть в обязательном порядке отнесены: вопросы
нового строительства; размещения, переноса или ликвидации зон
мелкорозничной торговли; движения общественного транспорта; отчуждения
объектов муниципальной собственности; изменения порядка или условий
работы муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и
ряд других. Устанавливается, что в случае несоблюдения указанных
102
информационных гарантий каждый житель муниципального образования
вправе в судебном порядке требовать отмены решения органа местного
самоуправления. Кроме этого, следует описать право граждан на получение
информации о деятельности органов местного самоуправления: ознакомление с
любыми документами, касающимися прав и интересов граждан, право
присутствия на заседаниях органов местного самоуправления, право на
ознакомление с вакансиями в системе муниципальной службы и т.п. В тексте
Устава должен быть однозначно определен порядок его принятия и внесения в
Устав изменений и дополнений. Возможны следующие альтернативы принятия
Устава: 1. Устав принимается представительным органом муниципального
образования (2/3 голосов депутатов); 2. основные положения Устава можно
вынести на местный референдум, затем Устав принимает муниципальный
совет. Голосование – тайное. За принятие устава или внесение изменений
должно проголосовать не менее 2/3 от установленного числа депутатов. В
поселениях с числом жителей менее 100 человек Устав принимается
непосредственно гражданами на сходе граждан. Устав подлежит официальному
опубликованию после государственной регистрации.
Вопросы для самоконтроля
1. Назовите основные группы форм осуществления населением местного
самоуправления в РФ.
2. Перечислите формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления.
3. Какие вопросы выносятся на публичные слушания?
4. Какую форму прямой демократии вы считаете наиболее эффективной и
почему?
5. Какие органы МСУ могут быть в муниципальном образовании и наличие
каких из них является обязательным?
6. Возможно ли участие органов государственной власти и их должностных лиц
в формировании органов и назначении должностных лиц МСУ?
7. Предусмотрены ли законодательством случаи участия представителей
органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по
замещению глав местных администраций. Если да,
то на каких уровнях муниципального образования и в каком количестве?
8. Какова структура органов местного самоуправления?
9. Какие варианты статуса главы муниципального образования предусмотрены
ФЗ-№131?
10. Перечислите организационные модели местного самоуправления (ФЗ№131) .
11. Какая из зарубежных моделей организации местного самоуправления
наиболее приемлема для современной России?
12. Не будет ли при современном образовании представительных органов
местного самоуправления доминировать интересы больших поселений по
отношению к малым?
13. Не будет ли сужения демократических основ МСУ в модели, при которой
глава местной администрацией назначается, а в составе конкурсной комиссии
103
участвуют представители государственной власти?
14. Перечислите особенности статуса мэра в модели «сильный мэр -совет»
15. В чем различия моделей организационных структур органов местного
самоуправления по федеральным законам 1995 и 2003гг.? Какой из этих
моделей соответствует структура органов местного
самоуправления в вашем муниципальном образовании?
16. Наличие каких органов и должностных лиц обязательно в структуре
органов местного самоуправления МСУ (по ФЗ-№131)?
17. Перечислите существенные изменения статуса главы муниципального
образования по ФЗ-№131 .
18. Кому принадлежит выбор модели организации муниципальной власти?
19. Перечислите варианты формирования представительных органов
муниципального района.
Литература
Нормативно-правовые документы:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от
21.07.14) // Российская газета. 1993. 25 декабря, 2014. 1 августа.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2003. 8 окт.
1.Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций
[Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся
по специальности «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное
управление»/ С.Н. Братановский Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.167
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52528.html - ЭБС «IPRbooks»
2.Горбунов А.П. Местное самоуправление и муниципальное управление
[Электронный ресурс]: учебник/ А.П. Горбунов, И.А. Алексеев, А.С.
Прудников- Электрон. текстовые данные.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.543 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15397.html - ЭБС
«IPRbooks»
3.Местное самоуправление и муниципальное управление (2-е издание)
[Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальностям «Государственное
и
муниципальное
управление»,
«Юриспруденция»/ А.Г. Авшаров [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.543
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/53873.html — ЭБС «IPRbooks»
4.Местное самоуправление и муниципальное управление [Электронный
ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция»/ И.В.
Мухачев [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.399 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52047.html - ЭБС
«IPRbooks»
5.Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и
организационные основы государственного и муниципального управления . 104
М., 2012. – 448 с.
6.Бабун Р. В. Организация муниципального управления [Текст] : учеб.
пособие для бакалавров и специалистов / Р. В. Бабун. - СПб. : Питер, 2012. 336 с.
7.Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления в 2
т. Том 1 : учебник для академического бакалавриата / Р. Т. Мухаев. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2017. - 301 с. - (Серия :
Бакалавр. Академический курс).- Режим доступа: https://www.biblioonline.ru/book/658A2872-9BAD-4B50-A184-B1C78F1488BC
Местное самоуправление и государство
Особым предметом ведения органов местного самоуправления является
выполнение ими отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа
субсидарности, передача ряда государственных полномочий и функций на
местный уровень является эффективной. Это позволяет экономить затраты на
создание соответствующих территориальных государственных органов и
улучшить обслуживание населения. Согласно Федеральному закону 1995 г.,
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами
субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и
финансовых средств. Реализация переданных полномочий должна быть
подконтрольна государству. Несоблюдение данного принципа привело к тому,
что в 2003 г. финансовые обязательства государства только по социальным
льготам превысили весь его консолидированный бюджет. Вместе с тем на
практике отсутствует исчерпывающий перечень государственных полномочий,
возлагаемых на органы местного самоуправления. В отраслевых федеральных
законах присутствуют десятки норм, возлагающих на органы местного
самоуправления те или иные функции, не обеспеченные финансированием.
Особо обременительным для местных бюджетов является предоставление
различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения,
установленных федеральными законами (бесплатный проезд на городском
транспорте, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, лекарственных
средств и т. п.).
На органы местного самоуправления были возложены такие
государственные функции, как организация выплаты государственных пенсий,
выплата детских пособий, запись актов гражданского состояния, воинский
учет, содействие призыву на военную службу, и т. д. Выявилась опасная
тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными
функциями. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение
государственных полномочий и мандатов превысила треть всех расходов
бюджета. В 2000 -2003 гг. часть перечисленных функций была возвращена
органам государственной власти. Все это позволило снизить нагрузку на
местные бюджеты. Однако в целом решить проблему финансирования
государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, в рамках
Федерального закона 1995 г. не удалось. Федеральный закон 2003 г. позволил
105
кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего, в нем сказано, что все
полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом
к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, т.е.
как в законодательстве – что не запрещено, то разрешено. Таким образом,
появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и
государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов
местного значения, относится к государственным полномочиям. Финансовое
обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется
только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Полномочия
считаются переданными, если в бюджете заложены необходимые для этого
средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за
осуществление отдельных государственных полномочий в пределах
выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Принятие данных законодательных норм влечет за собой пересмотр многих
отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного
самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. Органы
местного самоуправления получают право в судебном порядке защищаться от
наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и
финансовыми ресурсами.
Территория муниципального образования как объекта управления.
Вопрос территориальной организации – один из самых сложных вопросов
формирования системы местного самоуправления. Выбор оптимального
размера территории, на которой должно осуществляться местное
самоуправление, зависит от многих факторов, и по-разному решался на разны
этапах становления и развития местного самоуправления.
Так,
в
СССР
предусматривалось
осуществление
местного
самоуправления
на
территориях,
существующих
административнотерриториальных образований, каковыми являлись: сельский совет, посёлок,
сельский район, город, район в городе и т.п. В Федеральном законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. для
характеристики
самоуправляемой
территории
был
введен
термин
«муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное
образование - городское, сельское поселение, несколько поселений,
объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная
территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление,
имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы
местного самоуправления»
Различия в назначении муниципальных образований и административнотерриториальных единиц:
1. деление территории субъекта РФ на муниципальные образования
осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного
значения,
деление
на
административно-территориальные
единицы
предназначено для возможности более эффективного решения вопросов
государственного значения; 2. на территориях муниципальных образований
размещаются
органы
местного
самоуправления,
на
территориях
106
административно-территориальных единиц – территориальные подразделения
(структуры) органов государственной власти (например, ЗАГС, военкоматы,
суды, налоговые и другие органы); 3. административно-территориальная
единица может не быть муниципальным образованием (например,
административный район внутри крупного города); 4. муниципальное
образование (например, сельское поселение) может не быть административнотерриториальной единицей и не иметь на своей территории органов
государственной власти.
Наличие определённой в своих границах территории является одним из
основных признаков любого муниципального образования. Отличительной
особенностью такой территории является то, что она должна быть заселена.
Следует отметить особо, что Федеральный закон сформулировал определённые
требования к установлению границы муниципального образования, которых
ранее не было. Так, например, 9 из 16 требований ФЗ-№131 к порядку
определения границ муниципального образования претерпели изменения в
процессе реализации положений Федерального закона.
Практика территориальной организации местного самоуправления в
субъектах Российской федерации.
До принятия ФЗ-№131 в Российской Федерации сложились три основные
модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная, модель. Административный район,
с расположенными на его территории городами районного значения,
поселками, волостями, сельсоветами и сельскими населенными пунктами
является единым муниципальным образованием. На территории последних
создаются территориальные администрации, подчиненные администрации
района. Эта модель проще других и принята в большинстве субъектов
Российской Федерации (в 43). Однако она лишает низовые территориальные
единицы муниципальной собственности, своего бюджета, и выборных органов
местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная модель. Муниципальными
образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки
(16 субъектов РФ). Муниципальными образованиями являются все города,
волости и рабочие поселки. В сельских административных районах создаются
местные органы государственной власти, а органы местного самоуправления на
данном уровне отсутствуют. Главная особенность: на уровне субъекта РФ
наличие не одного, а двух уровней государственной власти – субъекта РФ и
районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной
модели измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и
административные районы, и поселения внутри районов с разграничением
между ними полномочий, собственности и источников доходов. Необходимо
отметить, что не на всей территории Российской Федерации Федеральный
Закон 1995 года был реализован в полной мере. В ряде регионов местное
самоуправление осуществлялось только в отдельных городах и поселках на
107
территории субъекта РФ, на остальной территории решение местных задач
фактически брали на себя территориальные органы региональной власти.
Несмотря на то, что такой подход к организации местного самоуправления
противоречил Конституции Российской Федерации, он был распространен в
ряде регионов. Кроме территориальных основ местного самоуправления,
Федеральный Закон 1995 года также закладывал общие правовые рамки
функционирования муниципальных образований, в том числе по вопросам
компетенции
муниципальных
образований,
системы
управления
муниципальным образованиями, экономической основы муниципальной
деятельности и т.п. Законом также регулировались формы осуществления
местного самоуправления населением непосредственно, такие как местный
референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, а также
формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, в
частности, вводилось понятие народной правотворческой инициативы
Существенные изменения были внесены Федеральным Законом 199 года и в
организационные основы местного самоуправления. Вслед за Конституцией РФ
1993 года Федеральный Закон установил, что структура органов местного
самоуправления определяется населением муниципального образования
самостоятельно. Единственным ограничением устанавливаемым федеральным
законодательством, являлось требование в обязательном порядке формировать
выборные органы власти. Кроме выборных, муниципальные образования могли
предусматривать должность главы муниципального образования - выборного
должностного лица. Глава муниципального образования избирался либо
жителями муниципалитета, либо депутатами представительного органа из
своего состава.
Федеральный Закон обеспечивал при формировании организационных
основ местного самоуправления учет различных местных, национальных,
исторических особенностей, так как допускал возможность самых различных
организационных форм осуществления местного самоуправления и системы
его органов. На практике во многих случаях действовала следующая система
органов местного самоуправления: представительный орган и глава
муниципального образования избирались населением, глава формировал
местную администрацию (орган местного самоуправления, наделявшийся
исполнительно-распорядительными
функциями),
глава
одновременно
возглавлял местную администрацию и представительный орган. Таким
образом, Федеральный Закон 1995 г. позволил создавать различные типы
муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города,
волости (объединение нескольких сельсоветов) и другие. При этом субъектам
РФ было дано право самостоятельно определять территории, на которых могут
формироваться муниципальные образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» ФЗ-№131 предусматривает
кардинальное
изменение
территориальной
организации
местного
самоуправления. Все муниципальные образования разделяются на следующие
виды: поселение (городское или сельское), муниципальный район, межселенная
108
территория, городской округ, внутригородская территория (особый вид
муниципального образования в Москве и Санкт-Петербурге).
Поселение – это сельский, городской населенный пункт или несколько
населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом сельское
поселение представляет собой один или несколько объединенных общей
территорией сельских населенных пунктов – поселков, сел, станиц, деревень,
хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и
межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах
которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов
местного значения межпоселенческого характера.
Городской округ – это городское поселение, не входящее в состав
муниципального района. В состав городского округа входит один город, могут
также входить прилегающие к нему сельские населенные пункты. К городским
округам относятся, как правило, все города областного значения
Внутригородской территорией города федерального значения является
часть территории города федерального значения – Москвы, Санкт-Петербург,
Севастополь.
Межселенная территория – это территория, не входящая в границы
поселений. Как правило, это территории с низкой плотностью сельского
населения, включение которых в состав поселения не обязательно. При
решении вопроса организации местного самоуправления на конкретной
территории они включаются в состав муниципальных районов. Для каждого
вида муниципального образования Федеральным законом (ФЗ-№131), за
исключением городов федерального значения, определен перечень вопросов
местного значения.
Установление и изменение границ муниципального образования.
Территории всех субъектов Российской Федерации разграничивается между
поселениями. В состав территории поселения, как правило, входят исторически
сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего
пользования, территории традиционного природопользования населения
соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития
поселения. Перечисленные земли входят в состав территории поселения
независимо от форм собственности и целевого назначения. Численность
населения той или иной территории (населенного пункта) является критерием
для наделения его статусом отдельного муниципального образования. В состав
территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский
населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек;
объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с
численностью населения менее 1000 человек каждый. На территориях с низкой
плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный
пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться
статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав
поселения. Как межселенная территория, такой населённый пункт войдёт
непосредственно в состав муниципального района. Сельский населенный пункт
109
с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав
сельского поселения. Кроме того, учитывается особенности сельского
расселения
в
различных
регионах
РФ.
К
ним
применяется
дифференцированный подход. В состав территории городского поселения
могут входить один город или один поселок; территории, предназначенные для
развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая
территории поселков и сельских населенных пунктов. Границы таких
поселений определяются с учетом транспортной доступности до
административного центра и обратно в течении рабочего дня для жителей всех
поселений , входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных
и труднодоступных сельских населенных пунктов). Границы сельского
поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как
правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его
административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех
населенных пунктов, входящих в его состав, Границы муниципального района
– устанавливаются с учетом транспортной доступности до его
административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех
поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с
законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на
территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и
труднодоступных местностях.
Изменение границ муниципального образования может быть произведено
по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов
государственной власти. Инициатива об изменении границ муниципального
образования реализуется по результатам местного референдума при согласии
населения данных населенных пунктов.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем различия понятий «предметы ведения», «полномочия»,
«компетенция», «вопросы местного значения»?
2. Каковы недостатки Федерального закона 1995 г. в определении предметов
ведения и полномочий местного самоуправления и каковы соответствующие
преимущества Федерального закона 2003 г.?
3. При каких условиях можно считать, что органам местного самоуправления
переданы отдельные государственные полномочия?
4. Основные признаки муниципального образования.
5. Кем определяется территория муниципального образования?
6. Основные сложившиеся территориальные модели организации
МСУ в РФ?
7. Виды муниципальных образований в соответствии с ФЗ 2003 г.
8. Каким образом осуществляется изменение границ муниципального
образования?
9. По чьей инициативе осуществляется преобразование муниципального
управления?
Литература
110
Нормативно-правовые документы:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от
21.07.14) // Российская газета. 1993. 25 декабря, 2014. 1 августа.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2003. 8 окт.
1.Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций
[Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся
по специальности «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное
управление»/ С.Н. Братановский Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.167
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52528.html - ЭБС «IPRbooks»
2.Горбунов А.П. Местное самоуправление и муниципальное управление
[Электронный ресурс]: учебник/ А.П. Горбунов, И.А. Алексеев, А.С.
Прудников- Электрон. текстовые данные.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.543 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15397.html - ЭБС
«IPRbooks»
3.Местное самоуправление и муниципальное управление (2-е издание)
[Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальностям «Государственное
и
муниципальное
управление»,
«Юриспруденция»/ А.Г. Авшаров [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.543
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/53873.html — ЭБС «IPRbooks»
4.Местное самоуправление и муниципальное управление [Электронный
ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция»/ И.В.
Мухачев [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.399 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52047.html - ЭБС
«IPRbooks»
5.Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и
организационные основы государственного и муниципального управления . М., 2012. – 448 с.
6.Бабун Р. В. Организация муниципального управления [Текст] : учеб.
пособие для бакалавров и специалистов / Р. В. Бабун. - СПб. : Питер, 2012. 336 с.
7.Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления в 2
т. Том 1 : учебник для академического бакалавриата / Р. Т. Мухаев. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2017. - 301 с. - (Серия :
Бакалавр. Академический курс).- Режим доступа: https://www.biblioonline.ru/book/658A2872-9BAD-4B50-A184-B1C78F1488BC
Организация процесса муниципального управления
Муниципальное образование – социально-территориально-политическая
организация населения в городском, сельском поселении, на иной территории,
111
для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания
граждан. Природа муниципальных образований, органов местного
самоуправления - это природа властных публичных институтов, а не
хозяйствующих
субъектов.
Наделение
муниципальных
образований
гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку
решение вопросов местного значения невозможно без вступления в некоторые
гражданско-правовые отношения.
При этом быть участником гражданских правоотношений, обладать
всеми правами и обязанностями может только само муниципальное
образование, а не органы местного самоуправления, и любая деятельность,
связанная с осуществлением местного самоуправления, должна осуществляться
только в интересах и от имени данного муниципального образования. Важно
отметить также и то, что по Конституции Российской Федерации право
владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью
принадлежит
населению,
т.е.
собственником
является
население,
соответствующим
образом
объединенное
в
публично-правовое
территориальное образование, а органы местного самоуправления в
соответствии со ст. 132 Конституции РФ лишь осуществляют управление
муниципальной собственностью. Для качественного и своевременного решения
вопросов местного значения органы, выполняющие исполнительно
распорядительные функции в муниципальном образовании и отвечающие за
предоставление муниципальных услуг должны быть хорошо организованы,
иметь четкую и понятную структуру. Деятельность органов местного
самоуправления направлена на решение вопросов местного значения. Решение
вопросов местного значения связано с предоставлением муниципальных услуг
и состоит в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг на
территории муниципального образования, а не в их предоставлении. При этом
органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые
меры к организации системы предоставления услуг. В этом и заключается роль
органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности.
При организации предоставления муниципальных услуг органы местного
самоуправления используют различные способы и механизмы, включая
нормативно-правовое
регулирование
отношений
на
территории
муниципального
образования
(в
пределах,
предусмотренных
законодательством), создание собственных хозяйствующих субъектов,
заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др. Надлежащее
функционирование системы предполагает в том числе ее устойчивость в
длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное
снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом.
В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального
хозяйства является создание условий для возникновения и развития
конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого
предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Деятельность
органов местного самоуправления муниципального образования по
совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на
112
выбор и использование оптимальных способов организации предоставления
муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных
механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной
защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.
Муниципальное хозяйство
имеет своей целью
организацию
предоставления муниципальных услуг. При организации муниципального
хозяйства органы местного самоуправления выполняют ряд функций, в т.ч.:
• выбор способа организации предоставления услуг;
• нормативно-правового регулирование (в т.ч. в пределах, допускаемых
законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или
типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);
• нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;
• функции собственников имущества и учредителей (участников)
хозяйствующих субъектов;
• оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких
услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не
должны заниматься хозяйственной деятельностью). При этом одной из
наиболее важных, во многом определяющей по отношению к другим является
функция выбора способа организации предоставления муниципальных услуг.
Муниципальные услуги - услуги (работы, товары), обязанность по обеспечению
предоставления которых возложена на муниципальное образование в
соответствии с законодательством РФ, а также - в случаях и в порядке,
предусмотренных законодательством РФ - уставом муниципального
образования в связи с решением вопросов местного значения.
Муниципальное хозяйство следует понимать как систему отношений, а не
как совокупность хозяйствующих субъектов. Если понимать муниципальное
хозяйство только как совокупность муниципальных предприятий и
учреждений, то следовало бы признать, что муниципалитет ограничен в выборе
способов организации предоставления услуг только собственными
хозяйствующими субъектами. Кроме того, это исключало бы доступ частных
хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных
услуг. Наконец, за рамками муниципального хозяйства оказались бы иные
субъекты муниципального хозяйства - потребители, их объединения и др.
Подобный подход совершенно не обоснован и экономически не
эффективен.
Муниципальные
услуги
могут
оказываться
любыми
хозяйствующими субъектами, а муниципальное хозяйство может и должно
организовываться не только путем создания собственных предприятий и
учреждений и управления ими. Важно отметить, что отношения в
муниципальном
хозяйстве
возникают
по
поводу
предоставления
муниципальных услуг; при этом не имеет значения, кто предоставляет такие
услуги - муниципальные хозяйствующие субъекты, либо субъекты иных форм
собственности.
К вопросам местного значения поселения относятся несколько видов
услуг, имеющих социальную направленность. Перечислим их:
1. организация библиотечного обслуживания,
113
2. создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами
культуры,
3. охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения,
4. обеспечение условий для развития физической культуры и спорта,
5. создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация
обустройства мест массового отдыха населения
6. оказание содействия в установлении опеки и попечительства над
нуждающимися в этом жителями поселения.
Предоставление
данных
услуг
регулируется
федеральным
законодательством в различной степени, но во всех случаях органы местного
самоуправления вправе выбирать оптимально соответствующие их
возможностям и потребностям жителей пути оказания услуг. Наиболее
очевидный путь, как кажется на первый взгляд, это прямое предоставление
услуг муниципальными учреждениями. Однако возможны и другие пути, в
частности, привлечение частного сектора или создание условий для
самоорганизации населения. Эти пути выгодны потому, что рыночные
механизмы и механизмы самоорганизации позволяют гибко подстраивать
услуги под характер спроса со стороны населения, и при этом сокращаются
расходы муниципалитета, связанные с содержанием материальной базы
учреждений. Органы МСУ при этом выполняют наиболее подходящие для себя
функции, т.е. не прямое оказание услуг, управление, контрольные и надзорные
функции. Поскольку муниципальные услуги - сфера деятельности и
ответственности местного самоуправления, то одним из участников отношений
в сфере муниципального хозяйства является муниципальное образование в лице
выступающих от его имени органов местного самоуправления. Поскольку
муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты
деятельности, то естественно, что участником отношений выступают также
хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.
Наконец, получатели муниципальных услуг - потребители независимо от их
статуса, также являются участниками отношений в сфере
муниципального хозяйства.
Таким образом, муниципальное хозяйство - система отношений, возникающих
по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным
образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими
субъектами - производителями и поставщиками услуг, а также населением и
организациями - потребителями
услуг. К числу способов предоставления муниципальных услуг относятся в
частности:
1) Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и
выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.
2) Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами
иных публично-правовых образований.
3) Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем
заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных
хозяйственных обществ.
114
4) Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных
законодательством организационно-правовых формах и участие в
хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.
5) Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч. взаимном)
полномочий по решению вопросов местного значения между различными
типами муниципальных образований.
При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется
учитывать следующие принципы:
• предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим
субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;
• приоритет применения конкурентных способов организации предоставления
услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и
больший экономический эффект (экономию средств, повышение качества услуг
и расширение их ассортимента, развитие предпринимательства в сфере
предоставления
услуг населению);
• полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих (реально и
потенциально) на рынках соответствующих услуг;
• необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной
деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;
• повсеместный отказ от административных и переход к гражданско-правовым
(договорным) отношениям с хозяйствующими субъектами - поставщиками
муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных
обязательных параметров,
предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля
условий заключаемых договоров;
• контроль монопольных рынков, в т. ч. деятельности хозяйствующих
субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках
действующего законодательства;
• недопущение совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя
услуг (работ).
При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги
органам местного самоуправления следует также учитывать:
• нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и
локальных
нормативных
актов,
принимаемых
органами
местного
самоуправления в соответствии с их компетенцией,
• состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный, конкурентный,
потенциально конкурентный),
• источники финансирования предоставления услуги (средства местного
бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,
• соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых
услуг (экономическая обоснованность),
• общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных
рынках и специфические особенности муниципального образования.
Там, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство,
115
требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов. Здесь
должен соблюдаться принцип субсидиарности: муниципалитет должен
заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. Через муниципальные
организации) только в тех случаях, когда частный бизнес не может выполнить
эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. Очевидно, что в
областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги
или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания
муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть.
Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем
заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных
хозяйственных обществ состоит в том, что объединение ресурсов различных
муниципалитетов, решающих одну и ту же задачу, зачастую экономически
более эффективно, нежели решение той же задачи в рамках одного
муниципального образования. Межмуниципальная хозяйственная кооперация
может осуществляться путем:
• заключения и исполнения разовых (краткосрочных) договоров о совместной
деятельности в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые
«акции» (например, совместное проведение семинара или конференции,
совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки); это
– наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества;
• заключения и исполнения длящихся во времени договоров о совместной
деятельности в случаях, когда муниципалитеты осуществляют систематическое
сотрудничество по решению определенного вопроса местного значения
(например, договор о совместном вывозе ТБО); подобное сотрудничество
требует более детального договорного регулирования, является более сложным
по реализации и может нередко предварять создание совместных
хозяйствующих субъектов;
• создания совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации»
совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе;
отношения в данном случае регулируются учредительными документами,
решения органов управления, а также договорами между создаваемыми
хозяйствующими
субъектами
и
муниципалитетами-участниками,
выступающими одновременно в роли «потребителей» услуг.
Межмуниципальные хозяйствующие субъекты могут создаваться в форме
коммерческих хозяйственных обществ (ст. 68 Закона), либо некоммерческих
организаций (ст. 69). Закон 131-ФЗ определил организационно - правовые
формы межмуниципальных хозяйствующих субъектов: закрытые акционерные
общества и общества с ограниченной ответственностью (ст. 68), автономные
некоммерческие организации и фонды (ст. 69). Возможными примерами
межмуниципальных хозяйственных обществ являются межпоселенческие ООО
в сфере сбора и вывоза ТБО, благоустройства, водоснабжении. Возможно также
создание межмуниципальных некоммерческих организаций (например,
библиотек, пожарных служб в форме фондов и др. организационно-правовых
формах).
Следовательно, для выполнения своих задач муниципальные образования
116
должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами,
иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими.
Экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальное
имущество,
средства
местных
бюджетов,
имущественные
права
муниципального образования.
Состав муниципального имущества:
1. Имущество, необходимое для решения вопросов местного значения (в т.ч.
земли, некоторые, природные ресурсы);
2. Имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в
управление органам местного самоуправления;
3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления.
ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» 2003 г.
конкретизирует состав муниципального имущества, которое не может
находиться в собственности поселений, муниципальных районов и
муниципальных округов. По законодательству в муниципальной собственности
должно находиться только то имущество, которое необходимо для выполнения
своих полномочий органами местного самоуправления. Имущество,
предназначенное для коммерческих целей, должно быть передано другим
собственникам. Одной из важных составляющих экономической основы
местного
самоуправления
является
муниципальная
собственность.
Муниципальная собственность - достояние населения, проживающего на
соответствующей территории. В состав муниципальной собственности входят:
средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество
органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные
ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные
предприятия и организации; муниципальные банки и иные финансовокредитные организации; муниципальные жилищный фонд и нежилые
помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения,
культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.
Учет муниципальной собственности осуществляется согласно положению
о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной
собственностью комитетом по управлению муниципальным имуществом
(КУМИ) путем ведения реестра объектов муниципальной собственности.
Объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, жилые и нежилые
дома), находящиеся в муниципальной собственности, могут подвергаться
купле-продаже, обмену, дарению, аренде. Имущество можно предоставлять во
временное пользование, сдаваться в безвозмездное пользование на
определенный срок, подвергаться доверительному управлению.
Условия обеспечения эффективности создания муниципальных
хозяйствующих субъектов.
Право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих
субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и
является его составной частью. Это право ограничено специальной
117
правоспособностью муниципальных образований, как и право на занятие
хозяйственной деятельностью. Т.е. первое необходимое условие создания
муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состо-ит в
соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления.
Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации
или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется
цель решения строго очерченных вопросов местного значения. Круг вопросов
местного значения установлен применительно к каждому типу муниципальных
образований в ст.ст. 14-16 Закона. При этом связь между созданием
хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного
значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание
муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся
муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального
образования. Принятие муниципалитетом к решению дополнительных
вопросов местного значения допускается не иначе как с соблюдением
установленных Законом требований.
Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения
муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и
работают частные предприятия - конкуренты. Данное требование базируется на
следующих трех принципах.
• Субсидиарность - муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность
только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами
частных хозяйствующих субъектов.
• Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами
экономики (что является частным случаем принципа равенства участников
хозяйственных отношений).
Создание муниципальных хозяйствующих субъектов в сферах, где
действуют частные предприятия, противоречит нормам конкурентного права,
правилам свободной и равной конкуренции. Принципиально недопустимым с
точки зрения справедливой конкуренции является создание органами
публичной власти, существующими за счет налогов, сборов, в т.ч. собираемых
с частных предпринимателей, конкурентов этим же частным предприятиям.
Кроме того, предприятия, создаваемые органами публичной власти
(государственные или муниципальные), как правило, по тем или иным
критериям ставятся в более привилегированное положение (в первую очередь,
поскольку их учредители, являясь одновременно органами публичной власти,
имеют соответственно возможность создавать рамочные и иные условия
деятельности, которых не имеют учредители частных предприятий). В связи с
этим, с одной стороны, подлежат запрету любые льготы и иные привилегии по
признаку отношения хозяйствующих субъектов к муниципальной
собственности, с другой стороны - необходимо принятие мер к постепенной
передаче муниципальных предприятий, действующих в условиях конкуренции
с частными предприятиями, в частные руки.
Экономическая эффективность - публично-правовые образования, не
являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой
118
деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели
частные хозяйствующие субъекты. Во всех наиболее развитых странах мира ни
государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех
отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В
таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки,
отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные
работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других,
которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент
появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное
предпринимательство и конкуренция. К числу отраслей экономики, в которых
муниципальные образования традиционно продолжают создавать собственные
хозяйствующие субъекты, относятся, к примеру, снабжение населения водой,
газом, теплом; канализация и переработка сточных вод; переработка мусора;
городской и пригородный пассажирский транспорт. Количество и размеры
предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной
деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а
также соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь,
финансовым)
самого
муниципального
образования.
До
создания
муниципальным образованием хозяйствующего субъекта соразмерность
должна оцениваться с учетом объема планируемых и необходимых услуг, а
также стоимости предоставления услуг как в случае создания предприятия, так
и - по возможности - при организации предоставления услуги иными
способами.
Учету подлежит также требуемый объем участия муниципального
образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер
бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации
деятельности, управления и контроля со стороны органов местного
самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое
обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен
осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения
соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом
и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг. Соблюдение данного
требования призвано уже на стадии создания хозяйствующего субъекта не
только оценивать его экономическую эффективность, но и бережно относиться
к ресурсам муниципального образования.
Создавая хозяйствующие субъекты либо участвуя совместно с другими
учредителями в смешанных хозяйствующих субъектах, муниципальные
образования должны руководствоваться, в первую очередь, нормами
гражданского законодательства: ГК РФ, федеральных законов «Об
акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью»,
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О
некоммерческих организациях», «О приватизации государственного и
муниципального имущества в РФ» и других, входящих в систему гражданского
права. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит
119
применению постольку, поскольку он не противоречит нормам гражданского
законодательства, либо поскольку гражданское законодательство содержит
отсылки к иному законодательству, «позволяя» ему урегулировать те или иные
гражданско-правовые отношения.
Ст. 124 ГК РФ устанавливает, что участником гражданских
правоотношений выступает муниципальное образование. От его имени
приобретать права и нести обязанности могут органы местного самоуправления
(ст. 125 ГК РФ). Т.е. учредителем муниципальных хозяйствующих субъектов
является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления,
как это указано в ч. 4 ст. 51 Закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ». Какие органы местного самоуправления будут
выступать от имени учредителя, устанавливается уставом муниципального
образования и локальными нормативными актами (к примеру, Положением о
порядке управления муниципальной собственностью, Положением о создании
муниципальных организаций и участии в организациях иных форм
собственности). Это должен быть орган местного самоуправления
(должностные лица и муниципальные служащие действуют от лица
соответствующих органов местного самоуправления в силу должности или на
основании доверенности). В небольших поселениях полномочиями учредителя
от имени муниципального образования следует наделять местную
администрацию, в крупных - полномочия могут быть распределены между
местной администрацией и отделом по управлению муниципальным
имуществом, являющимся органом местного самоуправления. Для реализации
полномочий по учреждению юридического лица орган местного
самоуправления не обязан обладать статусом юридического лица. Подобные
требования государственных либо судебных органов являются незаконными.
Муниципальные
образования
вправе
выступать
учредителями
хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
- коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной и
с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,
- некоммерческие - муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства,
фонды и автономные некоммерческие организации.
Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к
организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий,
создавая в этой форме практически все свои предприятия. В соответствии со ст.
113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация,
не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником
имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в
муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве
хозяйственного ведения или оперативного управления. В соответствии со ст.
294 ГК унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве
хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим
имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским
Кодексом.
Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права
120
широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению
имуществом собственника, включающих, в частности:
- право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым
движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на
праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену,
дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2п.
2 ст. 295 ГК РФ),
- право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым
имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),
- с согласия собственника имущества - право распоряжения недвижимым
имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
- право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др.
права.
Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им
в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе.
Они сводятся к следующему:
- дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом,
переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в
аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных
обществ и товариществ (п. 2 ст.
295 ГК РФ),
- право на получение части прибыли от использования имущества, переданного
в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),
- право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК
При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник
вправе изъять такое имущество. В развитие ГК РФ был принят специальный
Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях». При принятии данного Закона законодатель существенно сузил
правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному
им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обязанность
согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых
сделок с движимым имуществом, а также запретив такое отчуждение (любого)
имущества, которое может привести к невозможности осуществлять
деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.
Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с
обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является
невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала.
Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в
силу закона любое улучшение и приращение имущества становится
собственностью муниципального образования. Имущество унитарного
предприятия не может быть разделено на паи - оно всегда представляет собой
единый имущественный комплекс с одним собственником - муниципальным
образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее исключает)
инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних
(стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент
121
предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности,
поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия
менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.
Недостатком для муниципалитета является также чрезвычайная
сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве
хозяйственного ведения. Практически невозможным оказывается изъять даже
очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению
имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и
муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества
последовательно стоят на стороне последних.
Далее,
унитарные
предприятия
обладают
специальной
правоспособностью - т.е. они вправе заниматься только уставной
деятельностью. Любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки
его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными,
что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским
законодательством.
Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4
ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны
назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен
от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять
руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Увольнение
руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на
неудовлетворительное управление предприятием.
Закон не предусматривает коллегиальных органов управления
унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых
существует целая система органов управления, каждый из которых обладает
собственной компетенцией по решению дел предприятия).
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем
принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем
ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в
зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию.
Унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим долгам, в первую
очередь, имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения.
Таким образом, учредитель - муниципальное образование, передавшее
имущество в хозяйственное ведение, в случае предъявления к унитарному
предприятию требований по долгам, может лишиться муниципальной
собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.
В связи с изложенными и иными недостатками рекомендуется в будущем
отказаться от использования формы унитарных предприятий, учреждая в
случае необходимости хозяйственные общества.
Муниципальные образования вправе создавать хозяйственные общества,
в частности открытые акционерные общества и общества с ограниченной
ответственностью. Ст. 124 ГК РФ предусматривает участие муниципальных
образований в гражданских правоотношениях на началах равенства с другими
его участниками. Право создания хозяйствующих субъектов есть проявление
122
гражданской правоспособности муниципальных образований. ГК РФ не
содержит
специальных
ограничений
в
отношении
учреждения
муниципалитетами хозяйственных обществ. Подобное ограничение, однако,
содержится в Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26.12.1995
г., в соответствии с п. 4 ст. 7 которого: «Общества, учредителями которых
выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская
Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за
исключением
обществ,
образованных
в
процессе
приватизации
государственных и муниципальных предприятий), могут быть только
открытыми». Таким образом, данная норма запрещает создание публичноправовыми образованиями (в т.ч. муниципальными образованиями) закрытых
акционерных обществ.
Органы местного самоуправления (равно как и органы государственного
управления) в принципе не могу выступать учредителями хозяйственных
обществ, равно как и любых иных юридических лиц. Это связано с
особенностями статуса учредителя, который несовместим со статусом органов
публичной власти. Так, учредитель должен быть собственником имущества,
которое он передает учреждаемому юридическому лицу. Кроме того, он должен
иметь возможность нести ответственность по долгам учреждаемого лица в
случаях,
установленных
законодательством,
либо
учредительными
документами. Наконец, участником гражданских правоотношений, как уже
отмечено выше, является именно муниципальное образование, а не его органы.
Именно муниципальное образование как собственник и участник
правоотношений приравнено законом к иным участникам гражданского
оборота.
В то же время, федеральным законодательством о местном
самоуправлении допускается создание хозяйственных обществ и органами
местного самоуправления. В частности, в соответствии с абзацем 1 ч. 4 ст. 51
Закона №131-ФЗ, органы местного самоуправления могут создавать
муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании
хозяйственных обществ, в т.ч. межмуниципальных, необходимых для
осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким
образом, нормы специального Закона, принятого в соответствии с ГК РФ,
нейтрализуют запрет ГК РФ на создание хозяйственных обществ органами
местного самоуправления. Выше уже отмечалось, что органам местного
самоуправления не следует учреждать хозяйственные общества от
собственного имени - учредителями последних должны выступать сами
муниципальные образования. Органы местного самоуправления должны
действовать в пределах своей компетенции от имени муниципальных
образований.
Необходимо обратить внимание также на нормы Федерального закона «О
приватизации государственного и муниципального имущества», который
предусматривает различные
способы приватизации муниципального
имущества, в т. ч. преобразование муниципальных унитарных предприятий в
открытые акционерные общества, а также внесение вклада в уставный капитал
123
открытых акционерных обществ. При решении вопроса о создании ОАО путем
внесения вклада в уставный капитал, либо о преобразовании МУП в ОАО,
муниципалитетам надлежит руководствоваться нормами законодательства о
приватизации. В остальных случаях (в частности, при создании обществ с
ограниченной ответственностью и участии в них) подлежат применению нормы
гражданского законодательства. При принятии решения о выборе конкретной
формы хозяйственного общества (ОАО или ООО) рекомендуется учитывать,
что создание ОАО оправданно при наличии двух предпосылок: 1). в уставной
капитал вносится крупный имущественный комплекс, либо иное имущество на
значительную сумму;2). в дальнейшем предполагается привлечение частных
инвестиций в обмен на акции. В остальных случаях могут создаваться ООО. В
соответствии с абз. 1 ч. 4 ст. 15 Закона 131-ФЗ допускается передача отдельных
полномочий поселений на уровень муниципальных районов, а в соответствии с
абз. 2 этой же нормы - передача отдельных полномочий муниципальных
районов поселениям.
Использование данного способа решения вопросов местного значения
ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим
экономическим ограничением является экономическая эффективность такого
решения в сравнении с иными способами решения. Реализация принципа
субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно
вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с
привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем межмуниципальной
кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в
исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий.
Не менее важными являются правовые ограничения: каждый тип
муниципальных образований собственной компетенцией (кругом вопросов
местного значения) с той целью, чтобы эти вопросы решались именно
соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от
законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как
исключение из общего правила. Именно такой подход законодателя к
делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов
предопределил установление особого режима такого делегирования и
ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование
осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является
равенство сторон-участников соглашения. Указанные соглашения могут
предусматривать делегирование только части полномочий, но не всего объема
полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части
полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего»
муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления
как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы
непосредственного
жизнеобеспечения
населения,
проживающего
на
соответствующей территории. В соответствии с Законом, соглашения носят
срочный характер и должны содержать некоторые иные нормы, установленные
Законом.
Принципиально важным является то, что одновременно с делегированием
124
полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций)
для исполнения соответствующих полномочий. Т.е. Закон не допускает
передачу т. н. «нефинансируемых мандатов», а попытки передать
муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у
последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов
местного значения находятся в явном противоречии с требованиями ч. 4 ст. 15
Закона. Ни при каких условиях не допускается делегирование полномочий
местного самоуправления органам государственной власти любого уровня.
Муниципальная собственность на землю формируется путем
безвозмездной передачи органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов государственных земель, находящихся в границах
территории, подведомственной органам местного самоуправления, в порядке,
предусмотренном действующим законодательством. Территорию МО
составляют:
а) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципальные земли;
б) прилегающие к ним земли общего пользования;
в) рекреационные зоны;
г) земли, необходимые для развития поселений;
д) другие земли в границах муниципального образования независимо от формы
собственности и целевого назначения
Муниципальная собственность делится на две части: имущество,
находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за
муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и
распоряжение и местная казна, которая состоит из средств местного бюджета и
иного имущества, не закрепленного за другими муниципальными
предприятиями и организациями.
Организация землепользования и застройки на территории поселений
связана основана на положениях Земельного кодекса Российской Федерации ,
который был введен в действие в конце 2001 года. Это сказалось на
активизации деятельности администраций муниципальных образований в части
разработки правил землепользования и застройки. С 30 декабря 2004 года, с
момента вступления в силу нового Градостроительного кодекса Российской
Федерации создаются основания для закрепления двух основополагающих
принципов территориального планирования:
- принцип «независимости» нижестоящих уровней публичной власти от
вышестоящих уровней публичной власти в случае невыполнения последними
полномочий и обязанностей в сфере территориального планирования (взамен
утверждавшегося ранее «принципа очередности», или принципа ожидания
указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий
нижестоящих уровней публичной власти);
- принцип четкой формализации процедур согласования документов
территориального планирования по субъектам, предметам и срокам
согласования (взамен утверждавшегося ранее принципа неформализуемости
процедур согласований).
Вопросы местного значения поселений определены Федеральным
125
Законом № 131-ФЗ и включают, в частности, планирование застройки
территории поселения, территориальное зонирование земель поселения,
установление правил землепользования и застройки территории поселения,
изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд,
осуществление земельного контроля за использованием земель поселений. В
частности, полномочия в области градорегулирования и землепользования
конкретизированы в Градостроительном кодексе Российской Федерации в
следующем объеме:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования
поселений;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования
поселений;
3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
4) утверждение подготовленной на основании документов территориального
планирования поселений документации по планировке территорий, за
исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в
эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального
ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях
поселений.
Принципиальным является закрепление последствий за бездеятельность
поселений по исполнению отнесенных к их компетенции полномочий.
Основные и наиболее важные последствия заключаются в следующем: с 1
января 2008 не допускается принятие решений о резервировании земельных
участков, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии
документов территориального планирования (генерального плана поселения); с
1 января 2010 года не допускаются предоставление земельных участков для
строительства и выдача разрешений на строительство при отсутствии местного
нормативного правового акта – правил землепользования и застройки.
Таким образом, на уровне поселения должны быть приняты следующие
нормативные акты. 1. Нормативный правовой акт, устанавливающий состав,
порядок подготовки документов территориального планирования поселения,
порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также
состав, порядок подготовки планов реализации таких документов (принимается
представительным органом). 2. Генеральный план поселения (принимается
представительным органом). 3. Нормативный правовой акт, устанавливающий
состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке правил
землепользования и застройки (утверждается распоряжением главы местной
администрации). 4. Правила землепользования и застройки поселения
(принимаются представительным органом). 5. Нормативный правовой акт,
устанавливающий порядок организации и проведения публичных слушаний по
вопросам, установленным Градостроительным кодексом Российской
Федерации (принимается представительным органом). 6. Нормативный
правовой акт, устанавливающий порядок подготовки и утверждения местных
нормативов
градостроительного
проектирования
(принимается
126
представительным органом). 7. Нормативный правовой акт, устанавливающий
порядок
подготовки
документации
по
планировке
территории,
разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления
(принимается представительным органом).
Финансовые основы местного самоуправления.
Наиболее
важной
проблемой
для
существования
местного
самоуправления является их финансовая ограниченность. Абсолютное
большинство муниципальных образований, к сожалению, не способно
обеспечить реализацию муниципальных программ только за счет местных
налогов и сборов, хотя в настоящее время многие страны имеют десятки видов
местных налогов и сборов в качестве источников доходов, начиная от
туристических налогов и штрафов за парковку и кончая лицензиями на
содержание собак и взносов за место для рекламы и др. Например, в Австрии,
Испании, Швеции около 50% доходов местных бюджетов покрывают за счет
местных налоговых поступлений, а в Ирландии и Нидерландах эти налоги
составляют только 10%. Как правило, дальнейшее расширение источников
местных налогов и сборов встречается населением негативно. Несмотря на
незначительные суммы налогов, плательщик считает общий налог
неприемлемым. И при этом главное, что местные налоги и сборы не могут пока
обеспечить органы местного самоуправления стабильным и достаточным
источником местного бюджета.
Вопросы местных финансов в настоящее время регулируются
федеральными законами «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ». Формирование и использование местных финансов
основывается на следующих принципах: самостоятельность местных финансов;
государственной финансовой поддержки; права собственника в отношении
местных финансов осуществляются органами местного самоуправления или
непосредственно населением муниципального образования; гласность в
формировании; местные финансы защищаются государством.
Органы государственной власти содействуют развитию местных
финансов:
- участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения
федеральных и региональных целевых программ;
- распределяют средства, выделяемые для финансирования целевых
федеральных и региональных программ, а также осуществляют контроль за
эффективным использованием этих средств;
- разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты и
устанавливают социальные нормы;
- осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления
налогового и бюджетного законодательства РФ и субъектов РФ.
Если органам местного самоуправления передаются государственные
полномочия, то им передаются материальные и финансовые ресурсы. Для
выполнения органами местного самоуправления функций по обеспечению
населения комплексом жилищно-коммунальных, социальнокультурных услуг,
управлению муниципальными предприятиями, охране общественного порядка,
127
а также для решения многих других задач необходимы значительные
финансовые ресурсы. Поэтому одной из основных задач органов местного
самоуправления
является
определение
дополнительных
источников
формирования доходной части бюджета - обеспечение устойчивого потока
доходов в муниципальный бюджет.
Финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из:
- средств местного бюджета,
- внебюджетного и валютного фондов,
- средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в
результате решений, принятых органами государственной власти,
- получаемых кредитных ресурсов, дотаций и субвенций от органов
государственной власти,
- средств органов ТОС.
Местный бюджет. Органы местного самоуправления самостоятельно
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Функции
представительных органов местного самоуправления: рассмотрение проекта
местного бюджета, его утверждение, утверждение отчета о его исполнении.
Функции исполнительных органов местного самоуправления: составление
местного бюджета, исполнение местного бюджета. Проект местного бюджета
составляется на основе прогноза социально-экономического развития
муниципального образования. Доходы и расходы местного бюджета
формируются по статьям единой бюджетной классификацией в соответствии с
бюджетной классификацией, установленной Федеральным законом «О
бюджетной классификации в Российской Федерации» с использованием единой
методологии и нормативной базы.
Законодательство разделяет доходы местного бюджета на местные и
полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных
полномочий. К собственным доходам относятся: доходы от местных,
региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными
бюджетами, средства самообложения граждан, безвозмездные перечисления из
бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципального образования, доходы от муниципальной
собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, штрафы, иные
поступления.
Собственные доходы муниципального образования очень низки. Местные
налоги и сборы крайне незначительны и могут покрывать лишь 2%-5%
бюджетных расходов. В результате большинство органов местного
самоуправления не могут обеспечить нормальную жизнедеятельность
населения, прогнозировать и планировать социальн6о-экномическое развитие
территорий. Расходы местного бюджета делятся на текущие и капитальные.
Текущие расходы обеспечивают текущее функционирование органов местного
самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим
бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и
субвенций на текущее функционирование, другие расходы, не включаемые в
капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
128
Дотации местным бюджетам - средства, выделяемые местным бюджетам
в твердой (абсолютной) сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке
бюджетного регулирования без целевого назначения. Субвенции местным
бюджетам - суммы, выделяемые на конкретные цели и определенный срок
местным бюджетам из федерального бюджета субъектов РФ. Порядок их
предоставления и объем, в том числе и средств, выделяемых для финансовой
поддержки муниципальных образований, устанавливаются органами
государственной власти субъектов РФ и используются для финансирования
расходов минимального местного бюджета в случае недостаточности
налогового потенциала собственных доходов и регулирования размера налогов
на территории муниципального образования. Субвенции предоставляются на
инвестиционные проекты и целевые программы, прошедшие экспертизу и
получившие одобрение органов местного самоуправления, и другие
конкретные цели.
Расходная часть местных бюджетов включает: расходы, связанные с
решением вопросов местного значения; расходы, связанные с осуществлением
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления; расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по
муниципальным займам и ссудам;
ассигнования на страхование
муниципальных служащих, муниципальной собственности и т.д.
Муниципальные образования существенно различаются по своему
экономическому потенциалу. Все они в зависимости от собственных доходов
делятся на доноров и реципиентов. Донорами как правило являются крупные
города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а так же
территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Большинство
муниципальных образований - реципиенты. В отдельных сельских
муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10%
минимально необходимых доходов. В связи с этим возникает проблема
финансовой поддержки государством экономически слабых муниципальных
образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров. Пока эта
проблема решается с помощью регулирующих налогов, т.е. нормативы
отчислений в муниципальный бюджет по отдельным налогам могут
устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в
отдельности и ежегодно пересматриваться.
Федеральный Закон 2003 г. установил единые для всех муниципальных
образований нормативы отчислений от региональных налогов и сборов и долей
федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов
Российской Федерации. Закон предусматривает введение процедур
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования. В
основе лежит минимально необходимый уровень бюджетной обеспеченности в
расчете на одного жителя. Он ежегодно пересматривается. Если уровень
бюджетной обеспеченности меньше установленного уровня, то муниципальное
образование получает дотации. Если уровень бюджетной обеспеченности выше
не более чем в два раза, то муниципальное образование имеет право
использовать эти доходы для своих нужд. Если уровень бюджетной
129
обеспеченности выше расчетного более, чем в два раза, то муниципальное
образование оставляет у себя доходы по формуле 2+50% сверх этого. Для
выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованием в
бюджете СФ образуется региональный фонд финансовой поддержки
муниципальным образованиям. »i
Вопросы для самоконтроля
1. Перечислите, что составляет экономическую основу местного
самоуправления?
2. Что такое субвенции и что такое дотации? В чем разница?
3. Каково формирование доходной и расходной части местных
бюджетов?
4. Что входит в состав муниципальной собственности?
5. Что такое местный бюджет?
6. Какова законодательная основа формирования муниципальных финансов?
7. Какой механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности
муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом 2003 г.?
Литература
Нормативно-правовые документы:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от
21.07.14) // Российская газета. 1993. 25 декабря, 2014. 1 августа.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2003. 8 окт.
1.Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций
[Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся
по специальности «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное
управление»/ С.Н. Братановский Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.167
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52528.html - ЭБС «IPRbooks»
2.Горбунов А.П. Местное самоуправление и муниципальное управление
[Электронный ресурс]: учебник/ А.П. Горбунов, И.А. Алексеев, А.С.
Прудников- Электрон. текстовые данные.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.543 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/15397.html - ЭБС
«IPRbooks»
3.Местное самоуправление и муниципальное управление (2-е издание)
[Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальностям «Государственное
и
муниципальное
управление»,
«Юриспруденция»/ А.Г. Авшаров [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.:
ЮНИТИ-ДАНА,
2015.543
c.Режим
доступа:
http://www.iprbookshop.ru/53873.html — ЭБС «IPRbooks»
4.Местное самоуправление и муниципальное управление [Электронный
ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция»/ И.В.
Мухачев [и др.].- Электрон. текстовые данные.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.399 c.- Режим доступа:
http://www.iprbookshop.ru/52047.html - ЭБС
130
«IPRbooks»
5.Аяцков Д.Ф., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Правовые и
организационные основы государственного и муниципального управления . М., 2012. – 448 с.
6.Бабун Р. В. Организация муниципального управления [Текст] : учеб.
пособие для бакалавров и специалистов / Р. В. Бабун. - СПб. : Питер, 2012. 336 с.
7.Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления в 2
т. Том 1 : учебник для академического бакалавриата / Р. Т. Мухаев. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2017. - 301 с. - (Серия :
Бакалавр. Академический курс).- Режим доступа: https://www.biblioonline.ru/book/658A2872-9BAD-4B50-A184-B1C78F1488BC
Ларченко Л.В., Кайсарова В.П. Система государственного и муниципального управления.
Раздел II. ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Учебно – методическое пособие. Санкт – Петербург, 2009. СС. 5-66.
i
131
Оглавление
Предисловие…………………………………………………………………………4
Проблемы становления и развития российского федерализма…………………..5
Вопросы для самоконтроля ……………………………………………………….24
Президент Российской Федерации………………………………………………..25
Вопросы для самоконтроля………………………………………………………..32
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации……………………33
Вопросы для самоконтроля………………………………………………………..41
Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти…….42
Вопросы для самоконтроля……………………………………………………….55
Судебная система Российской Федерации………………………………………..56
Вопросы для самоконтроля……………………………………………………….68
Государственное управление административно-политической сферой………...69
Вопросы для самоконтроля……………………………………………………….83
Основы местного самоуправления………………………………………………..85
Вопросы для самоконтроля………………………………………………………..93
Развитие местного самоуправления в территориальных образованиях
Российской Федерации…………………………………………………………….94
Вопросы для самоконтроля………………………………………………………104
Местное самоуправление и государство………………………………………...106
Вопросы для самоконтроля………………………………………………………111
Организация процесса муниципального управления ………………………….112
Вопросы для самоконтроля………………………………………………………131
132
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
7
Размер файла
1 322 Кб
Теги
municipalnoe, andronova, posobie, gosudarstvenny, uchebnoy, 2018, upravlenie
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа