close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

О совершенствовании правового регулирования оперативно-розыскной деятельности

код для вставкиСкачать
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
7.18. О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОПЕРАТИВНО–РОЗЫСКНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Юн Э.И., к.ю.н., доцент
Академия ФСБ
Важной предпосылкой реализации уголовной ответственности, особенно применительно к организованной,глубоко законспирированной преступной деятельности, является специальная деятельностьоперативных
подразделений уполномоченных на ее проведение исполнительных органов власти. Правовое регулирование
специальной деятельности, с одной стороны, имеет принципиальное социально-политическое значение, с другой
стороны, выступает необходимым элементом правильной
организации их работы. Вместе с тем оно содержит законодательные критерии опасности возможных злоупотреблений и межведомственных конфликтных ситуаций. Поэтому правовое регулирование в данной области представляет практический интерес не только для
сотрудников оперативных подразделений, но такжедля
следователей, прокуроров и судей.
В современных условиях, когда в обеспечении безопасности личности, общества и государства участвуют оперативные подразделения не двух, как прежде исполнительных органов власти(КГБ и МВД), а гораздо большего
числа ведомств, одной из актуальных становится проблема организации их взаимодействия в совпадающих
зонах оперативной ответственности.
В то же время эффективное взаимодействие оперативных подразделений различных уполномоченных органов
реально не сможет состояться без отлаженного механизма правового регулирования их деятельности.
При этом исходными представляются следующие соображения:
– успешное создание такого механизма и его совершенствование возможно лишь при наличии единого подхода к
пониманию сущности специальной деятельности;
–понятие правового регулирования специальной деятельности во многом расходится с привычным представлением о правовом регулировании отношений субъектов
права и в корне отличается от последнего в определении
предмета правового регулирования;
– прогнозируя направления совершенствования правового регулирования специальной деятельности, следует
иметь в виду два его уровня: законодательный и нормативный (подзаконный);
– процесс совершенствования механизма правового регулирования специальной деятельности должна пронизывать идея системности.
В появившихся в последние годы один за другим Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» и серии законодательных актов о федеральной
службе безопасности, милиции, разведке и других правоохранительных органах, из-за несоблюдения системного
подхода при их разработке, границы зон оперативной ответственности и линии сопряжения между ними определены не были.
364
№1
Задачи каждого из них в предназначенных сферах деятельности сформулированы однотипно, недостаточно
конкретно, что может способствовать чересчур расширительному их толкованию в нарушение естественных границ полномочий и не благоприятствует созданию основы
для координации и взаимодействия.
Между тем, уже давно ясно, что в совпадающих зонах
оперативной ответственности, в частности в сферах
обеспечения экономической безопасности и борьбы с организованной преступностью, «ниши» специальной деятельности оперативных подразделений уполномоченных
на ее проведение органов должны быть четко разграничены, должна быть определена иерархия значимости каждого из них в противоборстве с теми или иными видами
посягательств.
ФЗ об ОРД, задуманный как основополагающий законодательный акт для оперативных подразделений всех
уполномоченных органов, призванный объединить их в
единый вид специальной деятельности, охватывающий
всю совокупность её разновидностей, в силу ряда объективных и субъективных причин не смог решить эти вопросы в полной мере. Его восприятие профессионалами различных ведомств фактически остаётся разрозненным, отсюда -неоднозначная его реализация.
Таким образом, проблема создания эффективного механизма правового регулирования специальной деятельности всех уполномоченных на то ведомств и, на этой основе, организации их реального взаимодействия, – пока
остается нерешенной.
Поэтому представляется целесообразным отдельно
сформулировать предложения по совершенствованию
правового регулирования специальной деятельности для
возможного их использования в этом перманентном процессе, сравнивая для наглядностии убедительности
предлагаемые варианты с редакциями ныне действующих
статей ФЗ об ОРД.
Согласно логике здравого смысла желательно, чтобы
процесс формирования и совершенствования механизма
правового регулирования специальной деятельности развивался в следующей последовательности:
– создание стержневого Закона о специальной деятельности;
– последующее формирование системы законодательных актов путем создания сопряженных с Законом законодательных документов по каждому из уполномоченных
органов;
– формирование нормативной правовой базы (создание
«подзаконных» актов) внутри каждого ведомства, содержащей аналогичные составляющие, способные послужить
объединяющей основой для механизма их взаимодействия.
Из вышеизложенного вытекают следующие предложения:
1. Вновь создаваемым центральным законодательным
актом в системе правового регулирования специальной
деятельности должен стать Закон о специальной деятельности уполномоченных на ее проведение органов
власти.
При его создании могут быть использованы элементы
структуры и ряд полезных положений (соответственно
модернизированных) имеющегося аналога (ФЗ об ОРД)1.
В любом случае важно, чтобы это был Закон о деятельности оперативных подразделений, однозначно определяющий единый вид специальной деятельности в совокупности всех его разновидностей, раскрывающий содер1
Возможна также очередная попытка модернизации существующего
Закона об ОРД, но в этом случае, как показала практика, успех маловероятен, даже при изменении его наименования.
Юн Э.И.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРД
жание понятия специальной деятельности, выходящего
за рамки привычного представления о правоохранительной деятельности.
2. В самом начале (в главе 1. Общие положения) следует дать определение специальной деятельности, то есть
раскрыть смысл этого словосочетания в наименовании
Закона.
Вариант формулировки статьи 1. «Специальная деятельность».
«Специальная деятельность – вид деятельности, осуществляемой оперативными подразделениями уполномоченных на ее проведение органами исполнительной власти в пределах их полномочий в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства от
преступных посягательств, путем проведения негласных
мероприятий с применением специальных сил, средств и
методов».
3. Далее целесообразно изложить современную профессиональную трактовку термина «специальная деятельность».
Слово «специальный», перешедшее в свое время из
латинского языка со значением «особый», «предназначенный для определенной цели»2, в современном русском языке несет смысловую нагрузку как предназначенный исключительно для чего-либо», «имеющий особое
назначение»3.
4. Содержание следующей статьи 3, излагающей задачи
специальной деятельности, должно быть принципиально
иным, нежели в статье 2 ныне действующего Закона об
ОРД.
Вариант редакции статьи 3 «Задачи специальной деятельности»:
«Задачами специальной деятельности являются: выявление, предупреждение и пресечение подготавливаемых,
совершаемых или совершённых противоправных деяний
и причастных к ним лиц, а также содействие раскрытию
(или создание условий для раскрытия) преступлений; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической
или экологической безопасности Российской Федерации».
Предлагаемый вариант редакции статьи 3-й Закона позволяет уйти от противоречий ныне существующего текста статьи 2 ФЗ об ОРД и более четко определить роль и
место специальной деятельности в правоохранении.
В предлагаемой формулировке отсутствуют словосочетания «раскрытие преступления» и «осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия
и суда …, а также розыска без вести пропавших».
Понятие «раскрытие преступлений» всегда ассоциировалось с возбуждением уголовного дела и с правоприменительными действиями, под которыми понимаются открытые процессуальные действия, принципиально отличающиеся от негласных мер.
Оперативные подразделения занимаются негласным
(оперативным) розыском проверяемых – разрабатываемых лиц, по тем или иным причинам «выпавшим» из-под
оперативного (негласного) наблюдения, негласным розыском государственных преступников, утраченных (похищенных) секретных документов или изделий.
Однако физический розыск скрывающихся от правосудия уголовных преступников и без вести пропавших лиц
никогда не входил и не может входить в число непосредственных задач специальной деятельности.
Когда физический розыск таких лиц осуществляют подразделения криминального сыска, то в этих случаях они
действуют как органы дознания и предварительного
следствия. При этом ими параллельно используются возможности методики специальной деятельности.
Содержание понятия «содействие раскрытию преступлений» включает в себя и оперативное сопровождение
уголовных дел (по поручениям или просьбам органов
правоприменения), и участие оперативными возможностями в розыске физических лиц.
В конечном счёте, в уже упомянутых и последующих
редакциях статей нового Закона о специальной деятельности должны быть четко обозначены границы между понятиями «органы правоприменения» («правоприменительные органы») и «специальные службы»4, которые в
совокупности составляют правоохранительную систему.
Только тогда он (новый Закон) сможет реально выполнять ожидаемую роль основополагающего законодательного акта исключительно для оперативных подразделений уполномоченных органов власти, занимающихся специальной деятельностью.
5. Изъять из структуры Закона статью о принципах специальной деятельности как сугубо декларативную либо
дать её в следующей редакции:
«Статья 4. Принципы специальной деятельности».
«Специальная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения прав и свобод
человека и гражданина, а также напринципах конспирации и адекватности».
Делается акцент на то, что деятельность оперативных
подразделений основывается как на общеправовых принципах законности, так и на отличительных специальных,
к числу которых относятся конспиративность и адекватность.
В то же время здесь даже не упоминается пресловутое
определение «сочетание гласных и негласных методов и
средств», сугубо декларативное и не имеющее отношения
к принципам специальной деятельности.
6. Принципиальное значение имеет точность редакции
одной из основополагающих статей Закона – об основаниях проведения специальных (негласных) мероприятий,
сопряженных с ограничением конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища и т. д.
Предлагаемый вариант редакции статьи 7 (части 1) главы 2-й Закона «Основания для проведения специальных
мероприятий»:
«Основаниями для проведения специальных мероприятий» являются:
1. Ставшие известными органам, осуществляющим
оперативно-розыскную деятельность, сведения о:
1) признаках подготавливаемого, совершаемого или
совершенного противоправного деяния, а также о лицах,
его подготавливающих, совершающих или совершивших,
если нет достаточных данных для решения вопроса о
возбуждении уголовного дела;
2) событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической
безопасности Российской Федерации.
2. Поручения следователя, органа дознания, указания
прокурора или определения суда по уголовным делам,
находящимся в их производстве».
В теории и практике специальной деятельности основаниями для проведения оперативных мероприятий
в рамках дел оперативного учета или без оформления таковых являются данные о признаках и фактах,
2
Новейший словарь иностранных слов и выражений. – М.: АСТ,
2001. – С.756.
3
Современный толковый словарь русского языка. – М.: Ридерз Дайджест, 2004.
4
Термин «специальные службы» («спецслужбы») употреблен здесь
и далее как краткое синонимичное определение оперативных подразделений органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение специальной деятельности.
365
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
вызывающих подозрение о возможно подготавливаемых, совершающихся или уже совершившихся, но неочевидных противоправных деяниях, и о возможной причастности к ним конкретных физических лиц.
Речь идет о пограничных ситуациях, когда нет достаточных данных для возбуждения уголовного дела и проведения процессуальных действий, но есть признаки и
факты, вызывающие обоснованные подозрения и требующие негласного непроцессуального расследования в
целях их подтверждения или опровержения.
Времена, когда профессионалами криминального сыска
широко использовалась практика возбуждения ими же
самими уголовного дела в качестве своего рода юридического «прикрытия» для проведения оперативной работы,
ушли в прошлое.
С легитимизацией специальной деятельности это так
называемое «основание» стало атавизмом.
«Сведения о … лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного
наказания; о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов», – несомненно, служат основанием для возбуждения уголовного дела, но эти же сведения сами по себе никак не могут стать основаниями для
проведения специальных мероприятий и, тем более, для
заведения дел оперативного учета.
А вот отдельные поручения правоприменительных органов в отношении подобного рода лиц, которые проходят
по находящимся в их производстве уголовным делам, в
целях внесения ясности в те или иные неочевидные обстоятельства, такими основаниями являются.
Вряд ли нужно доказывать, что норма Закона о специальной деятельности своим содержанием должна принципиально отличаться от аналогичной статьи уголовнопроцессуального кодекса, где речь идет об основаниях
для возбуждения уголовного дела.
7. В Законе о специальной деятельностидолжна быть
отдельная статья «Обеспечение безопасности специальной деятельности».
Предлагаемый вариант редакции этой статьи:
«Под обеспечением безопасности специальной деятельностипонимается обеспечение безопасности собственной деятельности (собственной безопасности) оперативных подразделений органов уполномоченных на ее
проведение, то есть организация и осуществление, исключительно в пределах своих полномочий, специальных
(негласных) мероприятий по обеспечению состояния защищенности от посягательств и надежности механизма
специальной деятельности со всеми его компонентами,
включая интересы физических лиц – участников этой деятельности».
Представляется, что в предлагаемом варианте достаточно четко обозначены границы возможных трактовок
термина «собственная безопасность» (что важно для теории и практики специальной деятельности). Это позволит
избежать случаев вольного и разноречивого его толкования, что порой мешает грамотному развертыванию современной оперативной практики.
8. Одной из самых значимых и важных, выделяющихся
своим содержанием среди других норм Закона, бесспорно, станет статья под наименованием «Использование
результатов специальной деятельности», точную редакцию которой пока, как представляется, излагать преждевременно.
Проблема преобразования результатов специальной
деятельности, задокументированных по технологии оперативного делопроизводства, в материалы, пригодные
366
№1
для использования в открытом процессуальном делопроизводстве – всегда была одной из самых актуальных и
сложных, не всегда и не во всем разрешимых.
До своей легитимизации оперативная практика изобрела богатый арсенал способов трансформирования оперативных материалов в процессуальные доказательства,
что, к сожалению, пока еще не обрело ни правового, ни
даже должного методического оформления.
При конструировании новой статьи нового Закона можно использовать полезные фрагменты текста аналогичной статьи ныне действующего ФЗ об ОРД.
Тем не менее, ее содержание наверняка станет гораздо
более развернутым за счет включения в нее перечня типовых документов и критериев достаточности их содержания, которые необходимо подготовить оперативному
работнику для представления в правоприменительные
органы, чтобы результаты специальной деятельности
могли принести максимальную пользу расследованию
противоправного деяния, в то же время, не вступая в противоречие с положениями статьи о «защите сведений об
органах, осуществляющих специальную деятельность».
Использование результатов специальной деятельности
является исключительно серьезной темой, заслуживающей самостоятельного исследования, результаты которого могут привести впоследствии к появлению в структуре
Закона отдельной главы с аналогичным названием.
Создаваемый таким (или примерно таким) образом основополагающий Закон о специальной деятельности в
совокупности с другими законодательными актами о каждом из уполномоченных на то органов составят стройный
механизм, определяющий особый статус специальной
деятельности, четко разграничивающий функциональность «специальных служб» в правоохранительной системе и ниши деятельности в совпадающих зонах оперативной ответственности.
Это создаст условия для формирования адекватной современным требованиям нормативной базы внутри каждого ведомства, совместимой общими сопрягающимися
элементами одна с другой, что станет основой будущего
механизма взаимодействия «специальных служб» в решении общих задач.
Основу реального взаимодействия «спецслужб», несомненно, составит отлаженный механизм паритетного
взаимообмена оперативно значимой информацией, обособленно добываемой каждым ведомством через собственные источники и жестко оберегаемой специальными
процедурами накопления, учета, хранения и санкционированного доступа к ней заинтересованных пользователей.
Системы оперативного учета во всех отечественных
«спецслужбах» аналогичны, но не тождественны по
структуре.
Создать в каждой из них совместимую информационную
составляющую с тождественными классификаторами
признаков и каталогами-накопителями, с унифицированным регламентом доступа заинтересованных пользователей от параллельных спецслужб по схеме «запрос-ответ»
– вот сверхзадача, без решения которой реальный механизм взаимодействия не состоится.
Таковы некоторые предложения по совершенствованию
правового регулирования специальной деятельности, которые, как представляется, заслуживают внимания и могут быть приняты к рассмотрению через призму интересов
возможной последующей реализации.
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
1
Размер файла
201 Кб
Теги
sdewsdweddes
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа