close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Критерии оценки бюджетного финансирования, ориентированного на результат

код для вставкиСкачать
Опальский А.П. и др.
ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ, ФИНАНСОВОЕ,
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ
БЮДЖЕТНОГО
ФИНАНСИРОВАНИЯ,
ОРИЕНТИРОВАННОГО НА
РЕЗУЛЬТАТ
Опальский А.П ., д.э.н., профессор, начальник
каф. экономических и налоговых расследований
Академия экономической безопасности МВД
России
Щербина А.П., начальник Управления
бюджетных и специальных расходов
Финансово-экономический департамент
МВД России
Капустюк П.А., слушатель
Академия управления МВД России
Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех
странах, независимо от того, как исполняется их
государственный бюджет: с дефицитом или профицитом. Начиная с 2003 года, Президентом РФ
была сделана установка на использование программно-целевого метода при планировании и исполнении бюджетных расходов, которая не ограничивалась только межведомственными программами, а нацеливалась на конкретных бюджетополучателей.
Основная идея программно-целевого бюджетирования состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Бюджетный кодекс РФ в ст.28 закрепляет принципы бюджетной системы Российской Федерации. Ст.34 даёт определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, согласно которому "при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны
исходить из необходимости достижения заданных
результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с
использованием определенного бюджетом объема
средств". Практическое применение этой в целом
правильной нормы ограничено отсутствием определения понятия "заданный результат" и требований к оценке этого результата.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г. В.В.Путиным был
определён основной принцип бюджетной реформы
- переход от управления бюджетными затратами к
управлению результатами. При этом Правительству была поставлена задача сформировать систему
оценки планов и показателей работы всех органов
исполнительной власти и только на этой основе
подводить итоги, делать выводы и корректировать
политику по отдельным направлениям.
В этой связи можно выделить ряд направлений, по которым это может быть реализовано.
Во-первых, основой формирования бюджета
должны стать чётко заданные цели проводимой
политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долговременный
характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна
сопровождаться их ответственностью за результаты работы.
Анализ положений Бюджетного кодекса (разд.
III "Расходы бюджетов"), регулирующих отношения
в области расходов бюджетов, показывает, что
ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется. Об этом, в частности,
свидетельствует норма ст.68 "Текущие расходы",
которая связывает часть расходов бюджета не с
предоставлением необходимых обществу товаров
и услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного
самоуправления, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным
отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и
субвенций и др.
Конечно, достижение оптимального уровня государственных расходов должно стать базовым
принципом экономической политики, однако связь с
результатами деятельности еще менее очевидна в
ст.70 "Расходы бюджетных учреждений". В соответствии с данной статьей целями расходования
бюджетных средств бюджетных учреждений могут
быть только оплата труда работников бюджетных
учреждений, командировочные, оплата товаров,
работ и услуг по заключенным государственным
контрактам и в соответствии с утвержденными
сметами.
В настоящее время, как указывает С.Н.Перова,
"программно-целевое бюджетное планирование на
федеральном уровне осуществляется в форме
федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы.
Однако, несмотря на реализуемые в последнее
время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившаяся процедура и методология их
разработки и реализации не полностью соответствует требованиям программно-целевого метода
планирования. В результате средства, выделяе107
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
мые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами
власти текущих функций, а с другой – объём этих
средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечёткость
формулировок целей и результатов программ и
недостаток ответственности за их достижение"1.
Не стоит думать, что внедрение программноцелевого подхода в управлении бюджетными ресурсами способно оказать существенное влияние
лишь в таких "прозрачных" для сферах деятельности, как здравоохранение, образование или культура. Надо полагать, что такие подходы вполне могут
иметь место и в "силовых" ведомствах. Так, если в
обычной заявке какого-то регионального органа
внутренних дел на финансирование используются
такие статьи расходов, как "оплата труда", "приобретение расходных материалов", "приобретение
оборудования" и др., то при планировании своей
деятельности по результатам в обосновании затрат такого управления будут фигурировать такие
статьи расходов, как "предупреждение преступлений", "выявление преступлений", "пресечение преступлений" и "раскрытие преступлений" и т.д.
В качестве примера можно привести одну из
региональных программ (см. табл.1), в которой помимо, несмотря на преобладание расходов по укреплению материально-технической базы правоохранительных органов Челябинской области, нашлись и другие мероприятия, в том числе организационного характера.
Таблица 1
Доля расходов на мероприятия, предусмотренные Областной комплексной программой по
усилению борьбы с преступностью в Челябинской области на 2001-2003 гг.
1’ 2007
Тем не менее, необходимость усиления борьбы с преступностью, предлагаемой для решения
программным методом, была описана нечётко и
бессистемно.
Надо признать, что к настоящему времени составлению программ в регионах власти уделяют
особое внимание, конкретизируя мероприятия,
планирование которых должно корреспондировать
с генеральной целью программы.
Например, Областная государственная целевая программа «О мерах по усилению борьбы с
преступностью в Иркутской области на 2007-2009
года «Правопорядок-2009» в качестве основных
целей определяет три:
1) Стабилизация криминальной ситуации, концентрация всех возможных сил и средств правоохранительных органов, других заинтересованных ведомств на борьбу с преступностью,
снижение доли тяжких преступлений, повышение их раскрываемости, обеспечение безопасности людей на улицах и в других общественных местах, защита граждан от преступных посягательств.
2) Обеспечение наращивания усилий всех государственных и общественных институтов в
борьбе с преступностью, по охране конституционных прав и свобод граждан.
3) Создание дополнительных условий для расширения
и
укрепления
материальнотехнического обеспечения системы профилактики правонарушений и преступлений.
Необходимость подготовки данной программы
была вызвана тем, что преступность в Иркутской
области, несмотря на принимаемые меры, остается одним из главных факторов, препятствующих
проведению социально-экономических преобразований, подрывающих авторитет органов государственной власти. Кроме того, сохраняется социальДоля
(%)
Мероприятия
Преодоление криминализации экономики, защита всех форм собственности, борьба с коррупцией
Противодействие организованной преступности, меры по борьбе с терроризмом и бандитизмом
Противодействие незаконному обороту наркотиков
Повышение эффективности раскрытия и расследования тяжких преступлений
Профилактика и предотвращение правонарушений и преступлений
Информационно-пропагандистское обеспечение борьбы с преступностью
Укрепление материально-технической базы правоохранительных органов
В с е г о ……
108
1,02
7,03
2,66
1,41
0,61
4,59
-
Совершенствование правоохранительной системы
Совершенствование правовой базы правоохранительной деятельности
1
0,37
3,45
Обеспечение общественного порядка на улицах, на транспорте, в других общественных местах
Перова С.Н. Бюджетный процесс: от управления затратами к управлению результатами. / Экономический вестник
МВД России. – 2004. - № 9. – С.12.
расходов
78,86
100
ная напряженность, которая вызывает обоснованное беспокойство граждан за свою личную и имущественную безопасность, жизнь и здоровье близких.
Опальский А.П. и др.
ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
Исходя из анализа, наиболее остро негативные тенденции преступности проявились в ее организованности, уровне вооруженности, корыстной
направленности, рецидивной преступности, преступности несовершеннолетних.
Программа предусматривает решение следующих задач:
ƒ повышение эффективности борьбы с организованной преступностью, проявлениями терроризма и экстремизма;
ƒ разработка мер направленных на противодействие коррупции;
ƒ повышение эффективности профилактической
работы по основным направлениям;
ƒ противодействие распространения незаконного
оборота наркотиков;
ƒ повышение ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления за
организацию и результаты борьбы с преступностью и охраны правопорядка, более полное
использование местного потенциала, ресурсов
и возможностей;
ƒ оснащение правоохранительных органов системами и средствами связи, компьютерной и
иной оргтехникой, транспортом, оборудованием;
ƒ усиление борьбы с различными формами посягательств на собственность, усиление контроля в финансово-кредитной и банковской
сферах, за производством и реализацией продукции массового потребления;
ƒ сохранение и закрепление кадрового профессионального ядра правоохранительных орга-
нов, обеспечение правовых, социальных, материальных, морально-психологических условий;
ƒ формирование позитивного общественного
мнения о правоохранительной системе и результатах ее деятельности.
Комплексное решение вопросов формирования эффективного механизма предупреждения
преступлений и влияния на криминальную среду с
целью ограничения ее роли в социальноэкономических процессах в Иркутской области,
создание совершенной нормативно-правовой базы
для борьбы с преступностью и профилактики правонарушений, осуществление мер по материальнотехническому и кадровому обеспечению правоохранительных органов возможно лишь в рамках областной целевой Программы. Программа рассчитана на 2007-2009 годы и будет реализовываться
(см. табл.2) в три этапа:
2007 г. – 37,5%;
2008 г. – 32,7%;
2009 г. – 29,8%.
Таблица 2
Мероприятия по улучшению материальнотехнического обеспечения подразделений милиции общественной безопасности, предусмотренные Областной государственной целевой программой «О мерах по усилению борьбы
с преступностью в Иркутской области на 20072009 года «Правопорядок-2009»
Наименование мероприятия
Доля расходов (%)
создание рабочих мест участковых уполномоченных милиции на административных участках
6,84
приобретение компьютерной техники
16,47
приобретение автотранспорта
40
приобретение стационарных радиостанций
1,05
приобретение мобильных радиостанций
1,72
приобретение носимых радиостанций
3,12
приобретение систем дактилоскопирования
11,81
приобретение цифровых фотокамер
создание центра мониторинга служебного транспорта УВД, системы видеонаблюдения в общественных
местах
приобретение снегоходов
3
11,4
приобретение для участковых уполномоченных милиции обслуживающих сельскую территорию моторных
лодок
0,56
приобретение специальных приборов для подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства
1,28
премирование граждан за добровольную выдачу огнестрельного оружия и боеприпасов, незаконно хранящихся у населения
1
выплата денежного вознаграждения гражданам за оказание помощи правоохранительным органам в раскрытии особо тяжких преступлений имеющих общественный резонанс
1
Итого:
100
0,75
109
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
Как видно из таблицы, наибольший удельный
вес в расходах составляет приобретение автотранспорта, компьютерной и криминалистической
техники.
Администрацией области предполагается, что
в результате реализации этой программы:
1)
2)
3)
4)
произойдет улучшение криминальной ситуации в области,
снизится доля тяжких преступлений;
улучшится обстановка на улицах и в других общественных
местах;
снизится уровень криминализации экономики, возрастет
сбор налоговых, таможенных и иных платежей в бюджет;
повысится уровень доверия населения к органам власти, в
том числе правоохранительным.
Во-вторых, программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов,
согласованных с законодательными органами.
Для системы МВД России, например, стратегическими целями могут выступать, например, проведение контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе; противодействие организованной преступности, распространению наркотиков, незаконной миграции; профилактика детской
безнадзорности и детской преступности и др.
В-третьих, контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств
смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему
контролю министерств за эффективностью расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программ используются при планировании расходов на следующий бюджетный год (см.
табл.3). С целью повышения прозрачности государственных расходов отчеты министерств о социальной и экономической эффективности осуществляемых ими программ регулярно публикуются в
печати.
Таблица 3
Показатели результативности и экономической эффективности программ, используемых
при программно-целевом планировании бюджета
Показатель
Показатели
затрат
Показатели
выпуска
Показатели
результативности
(социальной
эффективности)
Показатели
экономической
эффективности
110
Определение
1’ 2007
В-четвертых, программно-целевой бюджет
учитывает отдаленные последствия принимаемых
решений, позволяет сравнивать разные способы
достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности
реализации разных сценариев развития. Тем самым, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет
лучше контролировать и их выполнение.
В-пятых, министерские чиновники фактически
превращаются в менеджеров, имеющих большую
свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ, в частности, они получают право перераспределять средства между
различными статьями расходов в рамках выделенных им смет. Имея полное и четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе
самостоятельно выбирать оптимальный способ их
решения в рамках отведенных для этого средств.
При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер.
В-шестых, проект бюджета представляется в
законодательные органы в такой форме, которая
позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими
целями правительства. Иначе говоря, бюджет
представляет собой документ, в котором планы и
приоритеты правительства на предстоящий год
выражены как в финансовых показателях, так и в
показателях социальной эффективности деятельности министерств.
На пути внедрения программно-целевого подхода в управлении финансами подразделений ведомств могут возникнуть определенные трудности.
Серьезным препятствием на стадии планирования
бюджета может стать отсутствие данных, необходимых для оценки социальной и экономической
эффективности программ, с учетом которых должны составляться бюджетные заявки на предстоящий год. Подготовка бюджета на новый год начинается прямо с начала года, когда полных данных
Пример
Количество необходимых для реализации программы реКоличественная оценка требуемых сурсов:
ресурсов
- единиц техники, вооружения, оборудования;
- персонала (чел./час).
Объемные показатели выполненной работы:
- количество выполненных услуг (соблюдение общественноОбъем предоставленных услуг (вы- го порядка в процессе демонстраций, шествий, на футбольполненных работ)
ных матчах, шоу и т.д.);
- число обслуженных потребителей (защищённых свидетелей, освобождённых заложников и т.д.).
Количественные показатели достижения целей:
Степень достижения общественно
- увеличение занятости (в %);
значимых целей, связанных с предос- сокращение миграции населения;
тавлением услуги / осуществлением
- сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс.
расходов
жителей.
Издержки на единицу выпуска
Стоимость затрат на единицу выпуска:
- "цена" 1% снижения доли уголовных дел, расследованных
с нарушением сроков (тыс. руб.).
Опальский А.П. и др.
ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
о результатах, достигнутых в предшествующем
году, еще нет. Таким образом, финансовые департаменты отраслевых министерств и бюджетные
департаменты Минфина (Департамент бюджетной
политики, Департамент бюджетной политики в отраслях экономики и социальной сферы, Департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа) вынуждены будут
оперировать прогнозными, а не отчетными данными за предыдущий и текущий периоды. В условиях
экономической нестабильности, например, при
значительных темпах инфляции, это может привести к неправильному распределению ресурсов
между программами и недофинансированию расходов. Чтобы уменьшить возможность ошибки, к
процессу подготовки бюджета необходимо подключать органы, ответственные за исполнение
бюджета (казначейства), которые должны предоставлять оценочные данные о произведенных расходах в предшествующем году и на ближайшую
дату текущего года (в целом и по программам), а
также прогноз расходов на год.
При исполнении бюджета для начала финансирования какой-либо программы необходимым
условием является принятие бюджета, т.е. санкционирующего закона. Но бюджет только разрешает выделение ассигнований и устанавливает их
потолок. Собственно исполнение бюджета по расходам состоит из следующих фаз:
1) санкционирование расходов;
2) финансирование расходов;
3) учёт произведенных расходов.
Одной из основных сложностей исполнения
бюджета, построенного по программно-целевому
принципу, является отсутствие соответствующих
управленческих навыков у большинства министерских работников и способностей эффективно распределять выделенные ресурсы внутри программной деятельности.
Что касается собственно финансирования расходов бюджета, то программно-целевое бюджетирование не вносит в этот этап исполнения бюджета
существенных изменений, хотя предполагает чёткую работу всех бюджетных механизмов, например, обязательный мониторинг всех принятых денежных обязательств.
По существу, бюджет, ориентированный на
достижение определенных целей, т.е. результатов
также является бюрократической процедурой, направленной на усиление контроля расходования
выделяемых финансовых ресурсов. В свою очередь, эффективность этого контроля и будут составлять критерии оценки бюджетного финансирования, ориентированного на результат.
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
111
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
193 Кб
Теги
sdewsdweddes
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа