close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2000-0052-0-01

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербургский государственный университет
аэрокосмического приборостроения
?. ?. ???????
????????? ?????
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Курс лекций
??????????????
2000
УДК 349.4
ББК 67.99(2)5
Б83
Бородин С. С.
Б83 Земельное право. Особенная часть: Курс лекций / СПбГУАП. СПб.,
2000. 172 с. ISBN 5-8088-0049-8
Особенная часть является продолжением общей части курса лекций ?Земельное право?. В ней изложены с двенадцатой по двадцатую темы, отражающие специфику правового режима земель: сельскохозяйственного назначения, крестьянских (фермерских) хозяйств, граждан, поселений, промышленности, транспорта, иного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых территорий и других земель.
Законодательные акты в особенной части курса приведены по состоянию на
1 ноября 2000 года
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор,
член-корреспондент МАН ВШ В. М. Боер;
доктор юридических наук, профессор, академик ААН,
заслуженный юрист Российской Федерации Н. Г. Янгол
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве курса лекций
Учебное издание
Бородин Станислав Степанович
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Курс лекций
Редактор А. Г. Ларионова
Компьютерная верстка Н. С. Степановой
Лицензия ЛР № 020341 от 07.05.97. Сдано в набор 12.04.00. Подписано в
печать 29.12.00. Формат 60Ч84 1/16. Бумага тип. № 3. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 9,3. Усл. кр.-отт. 9,42. Уч.-изд. л. 10,00. Тираж 500 экз.
Заказ №
Редакционно-издательский отдел
Лаборатория компьютерно-издательских технологий
Издательско-полиграфический центр
СПбГУАП
190000, Санкт-Петербург, ул. Б. Морская, 67
ISBN 5-8088-0049-8
©
©
2
Санкт-Петербургский
государственный университет
аэрокосмического приборостроения, 2000
С. С. Бородин, 2000
Лекция 12
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Термин ?правовой режим? не
был знаком прежнему земельному законодательству, хотя в земельно-правовой науке он употреблялся. С принятием Земельного кодекса в 1991 году понятие ?режим использования? явилось в целом ряде его статей,
однако в законе отсутствует расшифровка правового содержания этого термина. Исходя из того, что слово ?режим? в переводе
с французского означает ?порядок?, под понятием ?правовой режим земель? следует понимать ?правовой порядок использования
земель?.
Для обеспечения надлежащего правового порядка использования земель необходимо иметь, как минимум, пять элементов.
Первым элементом является наличие объекта правового регулирования, на который распространяется данный порядок ?
режим. Объект бывает общим, родовым и конкретным.
Общим объектом правового режима является земля как часть
окружающей природной среды, обладающая пространственной
территорией, рельефом, растительностью и находящаяся в сфере российской юрисдикции.
Родовым объектом режима является категория земель, т. е.
та часть земельного фонда РФ, которая предназначена и используется по основному целевому назначению.
Под основным целевым назначением понимается господствующая цель использования земельного участка, которая не исключает применение попутных целей его хозяйственной эксплуатации. Например, земли сельскохозяйственного назначения
используются для выращивания сельскохозяйственных культур. Однако на них могут располагаться и несельскохозяйственные объекты, обслуживающие сельхозпроизводство (гаражи,
мастерские, элеваторы и т. п.).
1. Понятие и общая
характеристика
правового режима земель
сельскохозяйственного
назначения
3
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Конкретным объектом правового режима является земельный участок, независимо от его площади, предоставленный и
используемый по непосредственному целевому назначению.
Так, пахотные земельные угодья предназначены только для
посевов сельскохозяйственных культур или посадок овощей,
их нельзя попутно использовать под возведение строений или
сооружений. Исключения составляют случаи, определенные
законом. Например, на земельных участках, предназначенных для выращивания овощей и ягодных культур, при необходимости могут возводиться с учетом местных условий временные постройки для отдыха, хранения огородного инвентаря и укрытия от непогоды.
Вторым элементом правового режима земель является наличие специально уполномоченных государственных органов
по регулированию правового режима.
В зависимости от объекта правового режима различается
круг органов государственного регулирования:
? регулирование правового режима земли, как общего
объекта правового режима, осуществляют государственные
органы общей компетенции, т. е. правительство РФ и администрации субъектов Федерации. Органы местного самоуправления (их администрация), регистрируя право собственности на землю, право землевладения, землепользования и
аренды земли, осуществляют изменение режима использования земель;
? регулирование правового режима земель осуществляют
органы специальной компетенции ? Федеральная служба земельного кадастра России и ее органы на местах, другие органы исполнительной власти.
Третьим элементом правового режима использования земель является круг субъектов правоотношений по использованию земель данной категории или угодий.
Правом собственности на землю, а также правами землевладения, землепользования и аренды могут быть наделены
не всякие лица, а лишь те, которые по своему правовому
статусу правомочны осуществлять тот или иной вид эксплуатации земель. Так, сельскохозяйственные предприятия не
могут быть собственниками земель промышленности, а промышленные предприятия ? пользователями земель природно-заповедного назначения, поскольку уставная правоспособ4
Понятие и общая характеристика правового режима...
ность первых не предусматривает осуществление промышленной деятельности, а вторых ? ведение промышленной деятельности на территории заповедников.
Четвертым элементом правового режима земель является
наличие прав и обязанностей субъектов правоотношений по использованию земель, что составляет основной элемент режима.
Права и обязанности субъектов зависят как от особенностей
земли ? используемого объекта, так и от правового статуса
субъектов.
Пятым элементом правового режима земель является эффективный правовой механизм, обеспечивающий надлежащий правовой режим использования земель. К нему относится наличие:
? правовых норм, исполнение которых предотвращает нарушение правового режима земель и обеспечивает приоритет земель сельскохозяйственного назначения перед другими землями, а также нормы, не допускающей изъятие ценных сельскохозяйственных земель;
? наказаний за нарушение правового режима земель. Так,
ответственность в виде штрафов предусмотрена за уничтожение
межевых знаков земельных участков, за порчу и уничтожение
плодородного слоя земли и т. д.;
? правовых норм, исполнение которых позволит восстановить нарушение режима использования земель. Например, самовольно занятые земельные участки должны быть возвращены без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что правовой режим земель сельскохозяйственного назначения ? закрепленные законом положения земель, установленные для определенных категорий земель1, неоднородных по своему правовому
положению.
Эта неоднородность обусловлена:
? видами земель сельскохозяйственного назначения, их экономическими и экологическими свойствами. Так, естественные
угодья имеют иной правовой режим по сравнению с пахотными
землями; ценные сельскохозяйственные земли находятся под
повышенной правовой охраной по сравнению с обычными угодьями и т. д.;
1
См.: Ерофеев Б. В. Земельное право. М.: Новый Юрист, 1998.
С. 370?374.
5
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
? юридическим статусом субъектов, осуществляющих использование земель. Например, научно-исследовательские учреждения должны использовать земли сельскохозяйственного назначения приоритетно для исследовательских целей, пропаганды
передового опыта, а уж затем выступать в качестве обычного
пользователя;
? иными объективными обстоятельствами. Так, при отнесении земель сельскохозяйственного предприятия к числу природоохранных происходит ограничение сельскохозяйственной деятельности, что изменяет и правовой режим использования земель данным хозяйством.
Итак, земли сельскохозяйственного назначения как объект
правового режима мы кратко рассмотрели с трех позиций: как
общий объект правового режима, как родовой объект (категория земель) и как конкретный объект правового режима (земельное угодье). Рассмотрим эти позиции подробнее.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
как общего объекта. Любой земельный участок имеет природные особенности, свойственные всем видам земель, а значит
любому земельному участку свойственны элементы правового
режима, порожденные этими особенностями. Рассмотрим их
отдельно.
1. Любой земельный участок ? это прежде всего территория,
на которой располагаются природные объекты (водоемы, растительность) и объекты имущественного характера (строения,
сооружения). И первой обязанностью собственников земли, землевладельцев и землепользователей является рациональная организация территории своих участков.
Закон не раскрывает понятия ?рациональная организация
территории?, однако анализ действующего законодательства и
иных нормативных актов позволяет выделить в этой обязанности следующие признаки:
? рациональное размещение природных и имущественных
объектов на территории земельного участка. Так, искусственно
возводимые водоемы целесообразно располагать в естественных
оврагах и других выемках местности, а не рыть для них котлованы на равнинной территории; дороги и иные коммуникации
располагать не по полевым участкам, а вдоль границ полей,
дорог, полезащитных лесополос и т. д.;
6
Понятие и общая характеристика правового режима...
? рациональное совмещение природных и имущественных
объектов на земельных участках. Например, при выделении
земельных участков для ведения крестьянского хозяйства вблизи
населенного пункта не затрагиваются земли, используемые под
усадьбы населения и земли общественного пользования: выпасы скота, дороги, парки, земли под спортивными сооружениями и пр.;
? устранение отрицательных последствий от размещенных
соседствующих объектов. Так, целесообразно при размещении
пахотных угодий вблизи населенных пунктов создавать между
пашней и селом ?буфер? в виде массива естественных угодий
(пастбищ, сенокосов), который бы защищал здоровье жителей
от применяемых на полях агрохимикатов и других неблагоприятных последствий, вызываемых сельскохозяйственным производством.
2. Любой земельный участок представляет собой неперемещаемый объект, что является особенностью его правового режима и отличает его от режима обычного имущества:
? если право собственности, владения, аренды на обычный
имущественный объект возникает путем передачи имущества
собственнику, пользователю, арендатору, то аналогичные права в отношении земельного участка возникают после установления границ этого участка на местности и выдачи соответствующих документов;
? поскольку при участии земли в гражданском обороте перемещается не земля, а пограничные линии, распределяющие и
перераспределяющие права собственности, землевладения и землепользования, то в ходе использования земель неизбежно возникают отношения соседства.
Земельно-соседские отношения имеют, как правило, две стороны: право на требования соседа определенных ограничений
принадлежащих ему правомочий и обязанности подчиниться
законным требованиям соседа об ограничении собственных правомочий в отношении использования своего участка. Например, если завод, расположенный по соседству с сельхозпредприятием, сточными водами своего производства повреждает сельскохозяйственные угодья, то последний вправе требовать от завода создания очистных систем.
3. Любой земельный участок представляет собой часть окружающей природы, является элементом экосистемы, а поэтому
7
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
находится в сфере эколого-правового режима регулирования.
Например, те земельные участки, на которых происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной
среде, угрожают состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, здоровью человека, объявляются зонами чрезвычайной экологической ситуации, после чего на них прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду; ограничиваются отдельные виды землепользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов (ст. 58 Закона об охране окружающей природной
среды).
4. Любой земельный участок ? это сложное природное образование с зональными и региональными особенностями, обладающее устойчивой природной неоднородностью, которая является необходимым, а не случайным явлением (подобно тому,
как без разнородности зарядов нет электрического тока). Это
обстоятельство так влияет на правовой режим использования
земель:
? субъекты правоотношений по использованию земель обязаны осуществлять использование и охрану земельных участков на основе комплексного подхода к угодьям, как к сложным
природным образованиям;
? при использовании земельного угодья должен осуществляться индивидуальный подход, учитывающий особенности не
только каждого участка, но и частей его. Так, если полезные
свойства почв и их плодородие начинают ухудшаться, то пользователи обязаны восстанавливать и повышать их; если земля
заражена карантинными вредителями и болезнями растений ?
осуществлять защитные мероприятия по устранению заражения. Неисполнение этих обязанностей влечет за собой административную ответственность (ст. ст. 50, 97 КоАП РСФСР).
5. Любому земельному участку, как и всякому имуществу,
присуща порча как от естественных природных процессов, так
и от деятельности людей.
В отличие от обычного имущества, которое в конечном счете
изнашивается, устаревает, заменяется более ценным, земля не
может быть заменена какими-то другими объектами и не устаревает, она вечно значима для человеческого общества. Поэтому ее использование обязательно сопряжено с охраной, и функ8
Понятие и общая характеристика правового режима...
ция охраны земли является неотъемлемой частью функции использования земель.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
как родового объекта характеризует их в качестве категории
земельного фонда.
Согласно Земельному кодексу, на категории делится весь земельный фонд Российской Федерации, т. е. вне категории нет
земель. Категории земель выявляются в ходе ведения государственного земельного кадастра на всей территории Федерации,
а также в ходе изъятия и предоставления земель, когда происходит перевод земель из одной категории в другую, а также
отнесение земель к той или иной категории, осуществляемые
органами местного самоуправления.
Земли сельскохозяйственного назначения, как категорию земельного фонда, нельзя отождествлять с землями сельскохозяйственного использования. Если первые ? это определенная
категория земель, то вторые ? земельные угодья, которые могут находиться и в других земельных категориях. Например,
ЗК РФ предоставляет право несельскохозяйственным предприятиям передавать гражданам и сельхозпредприятиям для сельскохозяйственных целей во временное пользование часть своих
земель.
Как категория, земли сельскохозяйственного назначения
бывают двух видов: земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства и фактически используемые, и земли, предназначенные для этих целей, т. е. те, которые будут использованы в
ближайшее время.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
как объекта непосредственного правового регулирования. ?Чисто? сельскохозяйственными землями (угодьями) являются земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования и
ответственность к содержанию и использованию этого вида сельхозземель. Так, не использование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение
года, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, является основанием для прекращения права собственности, землевладения и
землепользования.
9
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
?Чисто? сельскохозяйственные угодья можно подразделить
на биоценозы (естественные угодья) ? не подвергнутые культивированию пастбища, луга и т. п., и агроценозы (окультуренные человеческим трудом) ? пашня, многолетние насаждения,
мелиорированные пастбища и другие сельхозугодья1.
Россия обладает уникальным богатством, созданным природой, ?
черноземом, признанным эталоном почв на Всемирной выставке в Париже. Это степная почва,
отличающаяся плодородием вследствие обилия в ней необходимых для растений питательных веществ. Но далее к северу черноземы переходят в серые лесостепные, менее плодородны почвы, а
вся северная половина страны занята бедными дерново-подзолистыми почвами, на Крайнем Севере ? тундровыми.
Деление земель сельскохозяйственного назначения по степени плодородия почв имеет, помимо хозяйственного, правовое
значение, предопределяя различия в характере возникающих
по их поводу земельных правоотношений. Такие различия принято называть правовым режимом.
Рассмотрение правовых режимов различных участков земель
сельскохозяйственного назначения целесообразно вести, отправляясь от философских понятий ?общее?, ?особенное? и ?единичное? (специальное) как форм движения человеческой мысли
в процессе познания объективного мира. ?Всякое действительное, исчерпывающее познание заключается лишь в том, что мы
в мыслях поднимаем единичное из единичности в особенность,
а из этой последней во всеобщность?2.
Понятие общее охватывает признаки, присущие всем предметам данного рода, особенное свидетельствует об отличительных свойствах, а единичное есть не что иное, как специальное,
отличающее предмет от предметов другого рода. В связи с этим
обоснованной является классификация правовых режимов земель сельскохозяйственного назначения на общий, особый и
специальный3.
2. Особенности
правового режима
сельскохозяйственных
земель
1
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С 375?382.
Энгельс Ф. Диалектика природы. М.: Политиздат, 1987. С. 201.
3
См.: Земельное право России: Учебник по специальности ?Правоведение?/ Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. С. 144.
2
10
Особенности правового режима сельскохозяйственных земель
Объектом общего правового режима является вся площадь
земель, пригодных для нужд сельского хозяйства. Их целевое
назначение ? быть средством производства продуктов питания
и кормов для животных, а также сырья для промышленности.
Потребительский рынок страны более чем на 70 % формируется за счет продовольствия и товаров, изготовленных из сельскохозяйственного сырья. Правовой режим этой категории земли заключается в том, что они предоставляются прежде всего
для сельскохозяйственных целей. Пригодность земель для этих
целей устанавливают по данным земельного кадастра.
Общий правовой режим проявляется и в том, что, если при
размещении строительного объекта возникает необходимость
предварительного согласования места, такое согласование не
требуется при предоставлении земель для сельскохозяйственного производства.
К общему режиму для всех видов земель сельскохозяйственного назначения относится норма о том, что продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением их целевого назначения производится по
решению органа исполнительной власти ? субъекта Российской
Федерации (ч. 4 ст. 8 Указа Президента РФ от 27 октября
1993 г. № 1767 ?О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России?).
Перечисленные и другие требования, составляющие общий
правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, обосновываются, помимо решения продовольственной проблемы
страны, задачей обеспечения земельными участками граждан
для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и иных целей, т. е.
решения социальных и оздоровительно-воспитательных проблем1.
Особый правовой режим установлен законодательством для
сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня. К таким угодьям относятся участки и земельные площади, обладающие общностью естественных признаков, целевого хозяйственного назначения и более строгими
1
См.: Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 ?О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками? // Собрание
актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 17. Ст. 1452.
11
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
требованиями их охраны. Это ? пашня, мелиоративные луга,
сенокосы, пастбища, виноградники, сады и др.
Изъятие таких угодий для несельскохозяйственных нужд
допускается лишь в исключительных случаях, связанных с
выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством
объектов культуры и истории, здравоохранения, образования,
дорог, магистральных трубопроводов, линий связи при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов
(ч. 1 ст. 24 ЗК РФ). Из перечня следует вывод, что речь идет
об изъятии земель только для государственных или муниципальных нужд.
Специальный правовой режим установлен для особо ценных
в данном регионе продуктивных земель, в том числе опытных
полей (участков) научно-исследовательских и образовательных
учреждений (ч. 2 ст. 24 ЗК РФ). Перечень участков таких
земель устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации. Федеральный закон, не связывая инициативу и
полномочия субъектов Федерации при определении, какие из
имеющихся у них земель сельскохозяйственного назначения
могут быть отнесены к особо ценным, в качестве критерия для
решения вопроса называет продуктивность земель. Такой прием не вызывает сомнения в его правильности, поскольку уровень продуктивности и экологической значимости может быть
определен именно с учетом региональных особенностей.
Специальный правовой режим земель государственных образовательных и научно-исследовательских учреждений, племенных и опытно-селекционных центров состоит в том, что эти
земли исключены из перераспределения в процессе реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных
предприятий согласно постановлению Правительства РФ от
4 сентября 1992 г. № 708, утвердившим Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных
сельскохозяйственных предприятий. Этим же постановлением
установлен специальный правовой режим земель специализированных племенных колхозов и совхозов, семеноводческих, рисоводческих, виноградарских, чаеводческих, по выращиванию
лекарственных трав, зверосовхозов, животноводческих комплексов, птицефабрик и парниково-тепличных комбинатов. Зем12
Субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
ли указанных хозяйств при их реорганизации не подлежат разделу на паи между членами их коллективов с целью обеспечения сохранения сложившейся специализации хозяйств.
Основным признаком специального правового режима особо
ценных земель является то, что они наравне с землями природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не подлежат изъятию у собственников, владельцев и пользователей даже в исключительных случаях, какие перечислены в ч. 1 ст. 24 ЗК РФ (международные обязательства, разработка ценных полезных ископаемых и т. д.).
Специальный режим установлен земельным законодательством
? федеральным и субъектов Федерации ? также для территорий в местах проживания малочисленных народов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях. В частности, при
необходимости изъятия земельных участков для целей, не связанных с хозяйственной деятельностью этих народов и этнических групп, предусматривается возможность проведения референдума1.
В соответствии со ст. 57 ЗК РФ
земли сельскохозяйственного
назначения предоставляются
следующим субъектам для конкретных целей:
1) гражданам ? для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;
2) кооперативам граждан ? для садоводства, животноводства и огородничества;
3) колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным, кооперативным, общественным предприятиям и организациям, совместным сельскохозяйственным предприятиям ? для сельскохозяйственного производства;
4) научно-исследовательским, образовательным и другим сельскохозяйственным учреждениям ? для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного производства;
3. Субъекты прав на земли
сельскохозяйственного
назначения
1
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 143?147.
13
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
5) несельскохозяйственным предприятиям, включая совместные предприятия, организациям, в том числе религиозным ?
для ведения подсобного сельского хозяйства.
Земельное законодательство Российской Федерации и ее
субъектов предусматривает возможность предоставления земель
сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного
производства иным организациям и лицам. К такого рода субъектам прав на землю относятся хуторские и станичные казачьи
общества, использующие предоставленные им на основе традиционных для них общинных форм землевладения.
К таким же субъектам относятся родовые общины и семьи
из числа малочисленных народов Крайнего Севера, которым
предоставляются оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и
другие угодья для комплексного их использования.
Перечисленные выше субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения не исчерпывают перечня субъектов, являющихся собственниками, владельцами или пользователями
земельных участков данной категории земель. Большие площади таких земель могут находиться в ведении государственных и
муниципальных органов. Это ? земли запаса, земли, приобретенные ими в собственность или переданные после прекращения прав прежних владельцев, пользователей и собственников,
в том числе и в порядке конфискации.
Своеобразным субъектом прав на сельскохозяйственные земли являются отдельные работники, группы работников, в том
числе члены одной семьи, а также отдельные трудовые коллективы подразделений колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, которые организовали трудовые отношения на внутрихозяйственном арендном подряде. В составе
таких коллективов могут быть и лица, не достигшие 18-летнего возраста, имея в виду, что трудовая право- и дееспособность
наступает с 16-летнего возраста, а в некоторых случаях с 15- и
даже 14-летнего возраста. Земельные участки за такими коллективами, семьями и отдельными работниками закрепляются
на срок действия договора подряда по специальному акту.
Наиболее многочисленной и экономически значимой группой субъектов прав на земли сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные предприятия: колхозы,
совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия различных форм собственности (п. 3 ст. 57 ЗК РФ).
14
Субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
Колхозы и совхозы как крупные коллективные сельскохозяйственные предприятия в советский период были основными
субъектами прав на земли сельскохозяйственного назначения
и, следовательно, основными производителями продовольствия
и сырья для легкой промышленности. К 1992 г. в России насчитывалось 25,5 тыс. колхозов и совхозов, из них около
2,5 тыс. относились к числу нерентабельных хозяйств. Однако
и рентабельные хозяйства в значительной степени не отличались высокой эффективностью хозяйствования.
Причин тому много1, в том числе и гигантские размеры хозяйств и земельных угодий в них, что привело к фактической
неуправляемости хозяйств и отчуждению работника от земли и
других средств производства, а также от результатов труда.
Требовались объективные меры, направленные на изменение в
социально-экономической структуре сельского хозяйства, создание новых организационно-правовых форм сельскохозяйственного производства, отвечающих требованиям рыночной экономики и базирующихся как на коллективной, так и на индивидуальной, частной собственности на средства производства ?
землю, технику, предприятия агросервиса.
Основными путями радикального изменения в социально-экономической структуре агропромышленного комплекса страны
должны стать процессы преобразования колхозов, совхозов,
других сельскохозяйственных предприятий и приватизации их
земель, которые, будучи государственной собственностью, находились у них в бессрочном пользовании.
Учитывая, что колхозы являются кооперативными сельскохозяйственными предприятиями, а совхозы в соответствии со
ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции 1990 г.) утратили статус государственного предприятия и превратились тоже
в коллективные сельскохозяйственные предприятия, действующие на государственной земле, то приватизации в колхозах и
совхозах подлежат только земельные угодья, которыми они
пользовались.
В этой связи колхозы и совхозы не приватизируются, а реорганизуются, что означает разделение их на более мелкие предприятия, слияние их с другими предприятиями или преобразование в иные организационно-правовые формы. Государствен1
Подробнее см.: Еремин А. М. Современные аграрные проблемы и реформы П. А. Столыпина // Государство и право. 1994. № 4. С. 90?91.
15
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
ные сельскохозяйственные предприятия также подлежат приватизации, но по иным, чем колхозы и совхозы, принципам.
Начало активного процесса преобразования в агропромышленном комплексе страны относится к 1 января 1992 года, а
правовым основанием процесса стал Указ Президента РФ от
27 декабря 1991 г. № 323 ?О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР?1. Позднее, в 1992 и
1993 годах был принят ряд правовых актов: указов, постановлений правительства РФ, ведомственных нормативных
актов, ? составляющих правовую базу приватизации и реорганизации коллективного сектора агропромышленного комплекса страны. Обобщающим правовым актом является Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации
государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденное Правительством РФ от 4 сентября 1992 г. № 7082.
Реорганизацию колхозов, совхозов и приватизацию земли
государственных сельскохозяйственных предприятий осуществляют внутрихозяйственные комиссии. При реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий по желанию членов трудовых коллективов этих хозяйств могут быть образованы товарищества, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и их объединения.
В случае принятия собраниями трудовых коллективов государственных сельскохозяйственных предприятий, колхозов и
совхозов решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется их перерегистрация с закреплением земли
в соответствии с действующим законодательством. При этом
должно быть обеспечено безоговорочное право выхода работника без согласия на то трудового коллектива или администрации
предприятия с выделением ему земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства.
Каждому обладателю земельной доли и имущественного пая
выдается свидетельство собственности на земельный и имуще1
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
1992. № 1. Ст. 53.
2
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
16
Субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
ственные паи, в котором указывается стоимость земельной и
имущественной долей (паев).
Колхоз, сохраняющий при перерегистрации прежнюю форму хозяйствования ? коллективное хозяйство, представляет собой один из видов сельскохозяйственного производственного
кооператива. Съезд колхозников 13 февраля 1992 г. утвердил
новый Примерный устав колхоза (сельскохозяйственного производственного кооператива)1. В п. 1 Устава сказано, что колхоз образуется на добровольной основе крестьянами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Так, Федеральным законом от 8 декабря 1995 г.
№ 193-ФЗ. ?О сельскохозяйственной кооперации?2 (с изменениями и дополнениями) закреплено, что сельскохозяйственным
производственным кооперативом (производственным кооперативом) признается сельскохозяйственный кооператив, созданный
гражданами для совместной деятельности по производству, переработке и сбыту сельскохозяйственной продукции, а также
для выполнения иной, не запрещенной законом, деятельности,
основанной на личном трудовом участии членов кооператива.
Производственный кооператив является коммерческой организацией (ст. 3 Федерального закона ?О сельскохозяйственной
кооперации?). Видами производственных коллективов являются сельскохозяйственная артель (колхоз), рыболовецкая артель
(колхоз) и кооперативное хозяйство (коопхоз).
Сельскохозяйственной или рыболовецкой артелью (колхозом)
признается сельскохозяйственный кооператив, созданный гражданами на основе добровольного членства для совместной деятельности по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной продукции, а также для иной, не запрещенной законом, деятельности путем добровольного объединения имущественных паев в виде денежных средств, земельных участков,
земельных и имущественных долей и другого имущества граждан и передачи их в паевой фонд кооператива.
В своей деятельности сельскохозяйственные кооперативы
руководствуются также общим Федеральным законом от 8 мая
1996 г. № 41-ФЗ ?О производственных кооперативах?3.
1
См.: Нива России. 1992. № 10. 9?15 марта.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4870; 1997. № 10.
Ст. 1120; 1999. № 8. Ст. 973.
3
Собрание законодательства РФ. 1996. № 20. Ст. 2321.
2
17
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Отличие колхоза от акционерного общества (АО) состоит в
том, что в кооперативе объединяются граждане для совместного труда и удовлетворения своих социальных потребностей,
т. е. объединяется труд учредителей, а объединение паевых взносов (паевого капитала) имеет дополнительное, хотя и, безусловно, важное значение. Прибыль распределяется по количеству и
качеству труда члена кооператива, выплата же дивидендов на
паи имеет дополнительное стимулирующее значение.
В АО чистая прибыль распределяется между акционерами в
виде дивиденда, а конкретный процент прибыли может быть
выделен для распределения среди привлеченных работников.
В кооперативе каждый член его имеет один голос при решении общих направлений деятельности независимо от размера
вклада в паевой капитал. В АО действует иной принцип: одна
акция ? один голос. Наконец, прекращение членства в АО наступает с момента продажи акции, при этом возврат внесенного
пая или иного имущества не предусматривается. В сельскохозяйственном кооперативе выходящий получает имущественный
и земельный пай в натуре1.
Форму и вид (тип) АО в результате реорганизации колхозов
и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий собрания членов названных трудовых коллективов избирают в тех
случаях, когда раздел в натуре для индивидуальных предприятий с законченным технологическим циклом невозможен или
нецелесообразен, например для крупных птицефабрик, тепличных комбинатов. АО открытого типа позволяет привлекать дополнительный капитал со стороны путем открытой продажи
акций, АО закрытого типа такой возможности не имеет, а если
допускает, то только с согласия членов-учредителей2.
Акционерное общество является наиболее распространенной
формой хозяйственного общества. Участниками его могут быть
как граждане, так и юридические лица. АО ? это коммерческая
организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций. Участники АО (акционеры) не отвечают
своим имуществом по о??язательствам общества и несут риск
убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах
1
См.: Беляева З. С., Козырь М. И. Сельскохозяйственная кооперация и
право // Государство и право. 1992. № 6. С. 67?68.
2
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 158.
18
Субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
стоимости принадлежащих им акций. Различие между акционерным обществом открытого типа (АООТ) и акционерным
обществом закрытого типа (АОЗТ) состоит в том, что участники АООТ могут отчуждать (продавать, дарить и т. д.) принадлежащие им акции свободно, по своему усмотрению и без
согласия других акционеров, в то время как акции АОЗТ
могут распространяться (переходить от одного лица к другому) только среди его учредителей или иного, заранее определенного, круга лиц.
Отличие между ними состоит также в том, что число акционеров открытого общества не ограничено, в то время как
число акционеров закрытого общества не должно превышать
пятидесяти.
Порядок образования и деятельности АО регулируется
ст. ст. 96?104 ГК РФ и Федеральным законом от 26 декабря
1995 г. № 203-ФЗ ?Об акционерных обществах?1.
К другим коммерческим сельскохозяйственным предприятиям, организациям относятся хозяйственные товарищества
и общества, государственные и муниципальные унитарные
предприятия.
Хозяйственное товарищество или общество ? это коммерческая организация с разделенным на доли (вклады) учредителей
(участников) уставным (складочным) капиталом (ст. 66 ГК РФ).
Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным
товариществом или обществом в процессе его деятельности,
принадлежит ему на праве собственности.
Хозяйственные товарищества могут быть в форме полного
товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества).
Участниками полных товариществ могут быть индивидуальные предприниматели и коммерческие организации. Все участники полного товарищества (полные товарищи) обязаны лично
участвовать в его деятельности, они несут солидарно ответственность своим имуществом по обязательствам товарищества и действуют при совершении сделок только от имени товарищества
и в соответствии с учредительным договором.
1
Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
19
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
Наравне с учредителями (полными товарищами) в хозяйственном товариществе могут участвовать граждане и юридические лица, не являющиеся учредителями (так называемые
вкладчики). Они вносят в общий капитал определенную сумму
(вклад), в соответствии с которой получают дивиденды (долю
прибыли, соответствующую вкладу), не несут полной ответственности по обязательствам товарищества, а лишь риск убытков,
связанных с деятельностью товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов. Вкладчики не принимают участия в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности. Такие товарищества называются товариществами на вере.
Хозяйственное товарищество (как полное, так и на вере)
создается и действует на основании учредительного договора,
который подписывается всеми его участниками и регистрируется в соответствующем органе государственной власти. Товарищество не вправе выпускать акции. В случае ликвидации товарищества часть имущества (в том числе и земля), оставшаяся
после расчета с кредиторами, делится между его учредителями.
Участниками хозяйственных обществ могут быть граждане
и юридические лица, кроме органов власти. В случаях, предусмотренных Гражданским кодексом, хозяйственное общество
может быть создано одним лицом, которое становится его единственным участником.
Хозяйственные общества делятся на: общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью и акционерные общества.
Библиографический список
Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ ?О сельскохозяйственной кооперации? // Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 50. Ст. 4870; 1997. № 10. Ст. 1120; 1999. № 8. Ст. 973.
Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Спарк, 1996.
Ч. 1, 2. Ст. ст. 66?115.
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 203-ФЗ ?Об акционерных обществах? // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1.
Ст. 1.
Федеральный закон от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ ?О производственных коллективах? // Собрание законодательства РФ. 1996. № 20.
Ст. 2321.
Федеральный закон от 11 июля 1997 г. № 97-ФЗ. ?О внесении
изменений и дополнений в Закон РФ ?О потребительской коопера-
20
Библиографический список
ции в Российской Федерации? (в новой редакции) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3306.
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ ?О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения? // Российская газета. 1998. 21 июля.
Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ ?О государственном контроле за качеством и рациональным использованием
зерна и продуктов его переработки? // Российская газета. 1998.
9 дек.
Постановление Правительства РФ от 15 октября 1998 г.
№ 1200 ?Об утверждении Положения о деятельности государственных инспекторов в области семеноводства сельскохозяйственных
растений и Положения о сортовом и семенном контроле сельскохозяйственных растений в Российской Федерации? // Российская
газета. 1998. 10 нояб.
Боровинская Н. А. Правовой режим земель сельскохозяйственных производственных кооперативов: Автореф. дис... канд. юрид.
наук. М., 1998.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред.
акад. Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.
Земельное право России: Учебник по специальности ?Правоведение? / Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. 300 с.
21
Лекция 13
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КРЕСТЬЯНСКИХ
(ФЕРМЕРСКИХ) ХОЗЯЙСТВ
Крестьянские (фермерские) хозяйства в России ведут свое начало со Столыпинских аграрных
реформ, суть которых состояла
в том, что каждому крестьянину царским указом от 9 ноября 1906 г. ?О новом льготном
порядке выдела из общин? было разрешено выйти из общины
со своим наделом и стать самостоятельным и независимым хозяином. Указом и последующими законодательными и правительственными актами предусматривалось сведение надельной
земли к единому массиву (отрубное хозяйство) или к обособлению земельного участка с возведением на нем усадьбы ? жилого
дома и хозяйственных построек (хуторское хозяйство). Реформа дала некоторый толчок в развитии капиталистических отношений в российской деревне, но обеспечить прогресс производительных сил аграрного сектора не смогла ввиду примитивности агропроизводства. Так, по переписи 1912 года 31,5 %
крестьянских хозяйств были безлошадными, удобрения в виде
навоза при правильном использовании могло бы хватить лишь
на 15 % посевов.
В 1910 г. 43 % орудий вспашки почвы у крестьян составляли сохи. На всю страну было всего 187 тракторов. Данные по
50 губерниям Статистического ежегодника на 1913 г. показывают, что среднегодовая урожайность пшеницы в 1901?
1905 гг. составляла 45 пудов с десятины (1,09 га), а в
1906?1910 гг. ? 42,7 пудов, т. е. снизилась и была в четыре
раза ниже, чем в Англии, и вдвое меньше, чем во Франции1.
1. Понятие крестьянского
(фермерского) хозяйства
как субъекта земельного
права
1
22
См.: Статистический ежегодник на 1913 г. СПб. С. 19, 83, 574, 719.
Понятие крестьянского ... хозяйства как субъекта земельного права
Столыпинские преобразования в деревне не были восприняты практически всеми слоями российского общества, в том числе самим крестьянством, мировоззрение которого строилось на
соборности, общности, что мало принималось государством в
расчет.
В научных трудах западных и отечественных ученых-аграрников (А. В. Чаянова, Н. Д. Кондратьева и др.) крестьянское
и фермерское хозяйства рассматриваются как термины, имеющие различное экономическое и социальное содержание. Крестьянское хозяйство существует при минимальном обращении к
рынку, лишь в мере образования избыточного продукта. Его
главная мотивация ? производство продуктов для семьи. Фермерское хозяйство имеет явно выраженный предпринимательский характер, осуществляемый на принципах извлечения прибыли.
В развитых западных странах фермерские хозяйства представлены довольно широким спектром организационно-производственных структур, что закреплено специальным законодательством. В США существуют три основных вида фермерских
хозяйств: собственно семейная ферма, партнерство и корпорация. Партнерство ? это образование, когда владельцами фермы
являются два и более лица, состоящих или не состоящих в
родстве и соединивших свои капиталы и землю с целью получения предпринимательского дохода в большем размере и других
преимуществ, связанных с размером хозяйства. Корпорации ?
это акционерные общества, как правило, закрытого типа, в
которых могут объединяться члены семьи, близкие родственники и другие лица. Акционеры отвечают за дела своего предприятия в пределах вложенного капитала.
С учетом сказанного следует признать обоснованными предложения ученых-аграрников (З. С. Беляева, В. В. Устюкова,
Л. Н. Девяткина и др.), чтобы закон о фермерском хозяйстве
регулировал отношения только семейных сельских хозяйств.
Партнерские же хозяйства должны создаваться в различных
формах товариществ и акционерных обществ. При совершенствовании законодательства о крестьянских (фермерских) хозяйствах следовало бы подчеркнуть также его трудовой аспект.
Семейно-трудовой характер фермерских хозяйств во всех странах рассматривается в качестве их существенной отличительной особенности от иных видов предпринимательства. Амери23
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
канские ученые в некоторых случаях для выделения семейных
форм ведения сельскохозяйственного производства от прочих
применяют такой критерий как использование менее
1,5 наемных рабочих в среднегодовом исчислении1.
Фермерский сектор в сельском хозяйстве России начал складываться с 1990 года, и к началу 1994 года насчитывалось
269 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, в распоряжении которых было 11,3 млн земельных угодий (около 6 % земель сельскохозяйственного назначения). Средний размер сельхозугодий одного хозяйства составлял 43 га, более 50 % имели
площадь менее 20 га. Располагая 6 % земель, фермерские хозяйства произвели в 1993 году только 3 % сельскохозяйственной продукции от общего объема2.
Следует заметить, что в 1994?1995 годах рост количества
крестьянских хозяйств резко замедлился. В 1995 году на 100
вновь созданных хозяйств пришлось 96 распавшихся, а в ряде
регионов количество хозяйств, прекративших свою деятельность,
стало превышать число вновь созданных.
Низкие показатели развития крестьянских хозяйств и кооперативов во многом обусловлены общими кризисными процессами, характерными для экономики страны в целом (неплатежами за продукцию, высокой инфляцией, диспаритетом цен на
промышленную и сельскохозяйственную продукцию, неэффективной финансово-кредитной и налоговой политикой, неполным и несвоевременным бюджетным финансированием). Не решены многие организационно-правовые, земельные, материально-технические, социальные и другие вопросы деятельности
фермерских хозяйств.
На развитии фермерских хозяйств отрицательно сказалось
резкое снижение государственной поддержки на федеральном и
региональном уровнях. Недостаток финансовых средств не позволяет многим хозяйствам эффективно использовать земельные угодья, своевременно и качественно проводить комплекс
сельскохозяйственных работ, повышать плодородие почв, увеличивать поголовье продуктивного скота, наращивать производство продукции. В особо сложном положении оказались вновь
образованные фермерские хозяйства, многие из которых не могли
1
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 173.
См.: Заметки со Съезда фермеров России // Сельская жизнь. 1994.
15 февр.
2
24
Понятие крестьянского ... хозяйства как субъекта земельного права
начать производственную деятельность. В течение 1994?
1995 годов резко сократилось число желающих образовать фермерские хозяйства, остаются невостребованными земли фонда
перераспределения. Увеличивается доля малоземельных фермеров (38 % хозяйств имеют менее 10 га земли).
Отметив эти и другие проблемы, правительство РФ в целях
создания организационных, экономических и социальных условий для устойчивого функционирования крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов и в соответствии с Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 565 ?О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе? Постановлением от 19 декабря
1996 г. № 1499 утвердило Федеральную целевую программу
развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов
на 1996?2000 годы1.
Учитывая тот факт, что около 40 % фермерских хозяйств
имеют незначительные по площади угодья, Н. Н. Осокин отмечает, что нужна политика, направленная не на создание карликовых, заранее неэффективных хозяйств, а на обустройство
их в экономически целесообразных размерах2.
Такой вывод подтверждается мировым опытом проведения
земельных преобразований. Наиболее успешным был переход
от феодальных земельных отношений к фермерским в Великобритании. В результате целенаправленной аграрной политики
государства в течение длительного исторического периода и
жесткой конкурентной борьбы сельское хозяйство Великобритании ныне представлено самыми крупными в Европе фермами
с самой высокой производительностью труда. В 1991 г. Британия имела 341 тыс. ферм со средним размером сельхозугодий
107 га. Причем более половины сельскохозяйственной продукции обеспечивается 42 тыс. наиболее крупных ферм ? с площадью от 150 до 200 га и более. На каждые 100 га в Великобритании имеется 77 тракторов (в США ? 30, во Франции ? 83, в
Западной Германии ? 180)3.
Правовое регулирование земельных отношений в возрождаемом фермерском секторе аграрной экономики современной Рос1
2
3
См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 157
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 169.
См.: Там же.
25
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
сии базируется на таких основополагающих правовых актах,
как Программа возрождения российской деревни и развития
агропромышленного комплекса (декабрь 1990 г.), Закон РСФСР
о социальном развитии села (декабрь 1990 г.), Закон РСФСР о
земельной реформе (декабрь 1990 г.), Земельный кодекс РСФСР
1991 года, ряд указов президента РФ, принятых в 1991?
1993 гг., и постановлений правительства РФ. Специальным
правовым актом является Закон РСФСР ?О крестьянском (фермерском) хозяйстве?, принятый 22 ноября 1990 г., с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1990 г. и последующими.
Понятие крестьянского (фермерского) хозяйства содержится
в ст. 1 Закона РСФСР ?О крестьянском (фермерском) хозяйстве? и определяется следующим образом: ?Крестьянское (фермерское) хозяйство является самостоятельным хозяйствующим
субъектом с правами юридического лица, представленным отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющих производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, в том числе в аренде, в пожизненном
наследуемом владении или в собственности земельных участков?.
В соответствии с указанной нормой все крестьянские (фермерские) хозяйства, образованные до принятия части 1 Гражданского кодекса РФ (21 октября 1994 г.), были зарегистрированы как юридические лица, даже если они были образованы
одним лицом.
В соответствии же со ст. 48 ГК РФ крестьянские хозяйства
не входят в установленный перечень юридических лиц и, стало
быть, не могут быть признаны таковыми. Более того, ст. 23 ГК
РФ вполне конкретизирует их правовой статус. Глава крестьянского (фермерского) хозяйства, говорится в ней, осуществляющего деятельность без образования юридического лица, признается предпринимателем с момента государственной регистрации крестьянского хозяйства. При этом крестьянское хозяйство может состоять как из одного лица, так и из нескольких
лиц (членов этого хозяйства) с правом использования наемного
труда.
В соответствии с Законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве, членами крестьянского хозяйства считаются трудоспособные члены семьи и другие граждане, совместно ведущие хо26
Понятие крестьянского ... хозяйства как субъекта земельного права
зяйство. Главой его является один из дееспособных членов этого хозяйства. Он представляет интересы хозяйства в отношениях с предприятиями, организациями и гражданами, а также с
государственными органами. Закон не требует принятия какого-либо документа при избрании главы крестьянского хозяйства. На практике, особенно когда крестьянские хозяйства создаются не близкими родственниками, вырабатываются учредительные документы ? уставы, учредительные договоры и
т. п. В них фиксируется факт добровольного объединения земельных и имущественных паев, избрания главы хозяйства,
наименование хозяйства, доли членов хозяйства в праве совместной собственности на имущество крестьянского (фермерского) хозяйства. В договоре, уставе может быть зафиксировано
правило о порядке пользования имуществом хозяйства и распоряжения им, если учредители его признают необходимым иметь
иной, чем по взаимной договоренности, порядок использования
и распоряжения имуществом (например, через доверенное лицо).
Согласно ст. 4 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве и ст. 58 ЗК РФ, право на создание такого хозяйства и
получение земельного участка для этих целей имеет каждый
гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. Выбор претендента на
создание крестьянского хозяйства осуществляет на конкурсной
основе районная администрация, в ведении которой находится
земельный участок. Отказ в предоставлении земельного участка для создания такого хозяйства вообще или спор о преимущественном праве на организацию рассматриваются судом.
Выбор формы землевладения и землепользования при организации фермерского хозяйства (т. е. просить ли земельный
участок в собственность, в пожизненное наследуемое владение
или аренду), согласно ст. 58 ЗК РФ, предоставлено самому претенденту.
Земельное законодательство РФ предусматривает два порядка предоставления земельных участков для ведения фермерского хозяйства:
1) членам колхозов, работникам совхозов и других сельскохозяйственных предприятий из земель указанных предприятий;
27
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
2) гражданам, не являющимся членами колхозов, работниками сельскохозяйственных предприятий, из земель запаса и
из специально созданного для этих целей фонда перераспределения.
В первом случае предварительным условием предоставления
земельного участка для ведения фермерского хозяйства является преобразование колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий в иные организационно-правовые формы хозяйствования и приватизация их земель в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 ?О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР? и
другими нормативными актами.
Членам колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных
предприятий, как в процессе их реорганизации, так и после
нее, пожелавшим выйти из коллективных хозяйств для организации фермерского хозяйства, должен быть выделен земельный пай в натуре, т. е. на местности. Выдел должен производиться с учетом требований по рациональной организации территории и компактного землепользования: участок не может
быть раздробленным на полосы и удален от места жительства
фермера более чем на 7 км (иначе, по мнению экономистоваграрников, хозяйство будет нерентабельным). Местные органы по земельным ресурсам и землеустройству совместно с коллективными хозяйствами и, разумеется, с заинтересованным
лицом согласовывают местоположение выделяемого земельного
участка1.
В соответствии с ч. 2 ст. 59 ЗК РФ в целях создания равных
условий хозяйствования для ведения фермерского хозяйства
предоставляются земельные участки, кадастровая оценка которых, как правило, должна быть на уровне средней кадастровой
оценки по хозяйству. Для этих целей используются в первую
очередь внесевооборотные пахотные угодья, отдельные поля севооборота и другие сельскохозяйственные угодья. При предоставлении земельных участков с качественной оценкой ниже средней кадастровой по хозяйству местными органами устанавливаются налоговые и другие льготы.
Если в коллективном хозяйстве состояли членами или работниками с правом на земельную долю (пай) члены семьи вы1
28
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 175.
Понятие крестьянского ... хозяйства как субъекта земельного права
ходящего либо иные лица, изъявившие желание создать единое
крестьянское хозяйство, то их земельные доли объединяются в
один массив. При этом должны учитывать предельные размеры
земельного участка. Размер земельного участка определяется в
каждом конкретном случае с учетом численности состава крестьянского хозяйства, его специализации и норм, установленных ст. 36 ЗК РФ, где закреплено, что предельные размеры
земельных участков, предоставляемых для ведения фермерского хозяйства, устанавливаются представительными органами
власти субъектов Российской Федерации. Так, Законом Ленинградской области от 6 мая 1995 г. ?О порядке предоставления
земельных участков для ведения крестьянских (фермерских)
хозяйств в Ленинградской области? установлены размеры земельных участков от 5 до 30 га.
В случае недостаточности размера земельного пая, предоставляемого в собственность бесплатно для организации рентабельного хозяйства, выделяющийся вправе ходатайствовать о
дополнительном до предельного размера участке, но уже за плату. Участок может быть увеличен также путем аренды, в том
числе у собственников земельных долей, являющихся членами,
работниками или пенсионерами коллективных хозяйств.
В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря
1991 г. № 323 для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства допускается с разрешения правительства РФ изъятие земель в лесах первой группы, не включенных в состав природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; выделение по согласованию с органами лесного хозяйства
фермерским хозяйствам лесных земель с использованием их для
комплексного ведения сельского и лесного хозяйства в соответствии с требованиями лесного законодательства.
Согласно ст. 60 ЗК РФ, гражданам, не являющимся членами колхозов и работниками сельскохозяйственных предприятий, земельные участки для организации фермерского хозяйства предоставляются из земель запаса либо из специального
фонда (земель перераспределения), а также земель лесохозяйственных предприятий, не покрытых лесом и кустарником и
пригодных для использования в сельскохозяйственном производстве. Процедура предоставления земельного участка в собственность, в пожизненное наследуемое владение или аренду, а
также процедура оформления права собственности на земельную долю и выдела ее в натуре для организации фермерского
29
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
хозяйства одинакова и предусмотрена Указом Президента от
27 октября 1993 г. № 1767 ?О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России?.
Выполнение установленных законодательством формальностей,
связанных с приобретением земельного участка в собственность, в
пожизненное наследуемое владение или заключением договора аренды для организации фермерского хозяйства, завершается регистрацией данного хозяйства в районной администрации.
По мнению В. Х. Улюкаева, крестьянское хозяйство, вопервых, может быть признано и зарегистрировано в качестве:
а) индивидуального предпринимателя, каковым должен быть
его глава, при котором формируется производственная структура (члены хозяйства, наемные работники);
б) коммерческого сельскохозяйственного предприятия (товарищества, общества или производственного коллектива).
Во-вторых, крестьянские хозяйства, зарегистрированные до
введения в действие 1 ч. ГК РФ в качестве юридических лиц,
должны быть перерегистрированы в установленном порядке1.
Районная администрация ведет на каждое фермерское хозяйство регистрационную карточку, а сельская (поселковая) ?
вносит его в похозяйственную книгу.
Отказ в государственной регистрации по мотивам нецелесообразности создания фермерского хозяйства или иным мотивам, равно как и уклонение от регистрации, может быть обжаловано в суде.
Отношения фермерского хозяйства после его регистрации с
другими государственными, кооперативными и иными юридическими лицами по всем возможным спорам подлежит рассмотрению в арбитражном суде, а с гражданами ? в общих судах.
Местонахождение фермерского хозяйства определяется местом его регистрации. Если при его образовании был составлен
учредительный договор или устав, то он представляется в орган,
осуществляющий государственную регистрацию.
За гражданами, получившими земельные участки для ведения фермерского хозяйства и имеющими жилой дом в сельском
населенном пункте, приусадебный надел при доме сохраняется.
Это означает, что фермерское хозяйство может быть организовано и без переселения на выделенный земельный участок, на
хутор.
1
30
См.: Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. С. 246.
Правовой режим земельных участков,... крестьянских хозяйств
Правовое положение земельного
участка и его охрана соответствуют общим требованиям, предъявляемым к субъектам прав и обязанностей на земли сельскохозяйственного назначения.
Совокупность земельных прав фермерских хозяйств подразделяется на права по распоряжению землей и на права по ее
хозяйственному использованию1.
Первая группа прав определяется ст. 10 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, п.п. 1, 2 Указа Президента РФ
от 27 октября 1993 г. № 1767 ?О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России?, а также
рядом статей ГК РФ и другими нормативными актами. Прежде
всего, это правомочие фермерского хозяйства совершать сделки
с той частью земли, которая составляет его собственность. К
ним относятся: сделки купли-продажи, дарения, мены земельных участков, передачи их в залог, аренду, по наследству, а
также отчуждение по договору ренты.
Что касается той части земель фермерского хозяйства, которая находится у него на праве бессрочного пользования или
аренды, то она может передаваться другим субъектам по договору временного пользования, то есть сроком до трех лет, для
использования под огороды, сенокошение и выпас скота, т. е.
для сельскохозяйственного использования. Конкретные условия для использования определяются договором, который должен быть зарегистрирован в органе юстиции.
Распоряжение земельным участком главой фермерского хозяйства осуществляется с согласия всех членов хозяйства.
Имущество данного хозяйства составляют земельный участок, насаждения, хозяйственные и иные постройки, мелиоративные и другие сооружения, продуктивный и рабочий скот,
птица, сельскохозяйственная и иная техника, транспортные
средства и другое имущество, приобретенное для хозяйства на
общие средства его членов. Имущество фермерского хозяйства
принадлежит его членам на праве совместной собственности,
если законом или договором между ними не установлено иное
(ст. 257 ГК РФ).
2. Правовой режим
земельных участков,
предоставленных для
ведения крестьянских
(фермерских) хозяйств
1
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 251.
31
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
Плоды, продукция и доходы, полученные в результате деятельности фермерского хозяйства, являются общим имуществом
членов хозяйства и используются по соглашению между ними.
Вторую группу прав фермерских хозяйств составляют правомочия по использованию земли (ст. 52 ЗК РФ и ст. 10 Закона ?О крестьянском (фермерском) хозяйстве?). Данным хозяйствам предоставлены следующие права по использованию земельных участков.
1. Право самостоятельно хозяйствовать на земле, т. е. самостоятельно решать все основные вопросы хозяйственной деятельности: определять специализацию хозяйства, систему земледелия, технологию производства и переработки сельскохозяйственной продукции, распределения доходов и т. п.
Производственная деятельность фермерского хозяйства должна осуществляться в соответствии с тем направлением, которое заявлено при получении земельного участка. Хозяйство
может заниматься и другим видом деятельности, не запрещенным действующим законодательством. При этом предусмотрено
одно правило, содержащееся в ст. 16 Закона о крестьянском
(фермерском) хозяйстве: сохранение в качестве основного вида
деятельности производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции.
Реализацию произведенной продукции фермерское хозяйство
осуществляет по своему усмотрению на рынке, через государственную и кооперативную торговую сеть и по другим потребителям по самостоятельно устанавливаемым ценам. При этом
качество продукции должно соответствовать действующим нормативам и санитарным нормам. Поставка произведенной продукции на экспорт и расчеты с зарубежными партнерами осуществляются в установленном порядке.
2. Право использовать для нужд хозяйства имеющиеся на
земельном участке общераспространенные полезные ископаемые,
торф, лесные угодья, водные объекты, пресные надземные воды,
а также другие полезные свойства земли. Здесь следует отметить две особенности этого правомочия: реализация этих прав
возможна, во-первых, только для внутрихозяйственных целей,
т. е. указанные природные ресурсы не могут быть предметом
сделок, связанных с отчуждением их как сырьевых материалов
или изделий из них. Во-вторых, использование их должно осуществляться в соответствии с действующим специальным законодательством: лесным, водным, горным и др.
32
Правовой режим земельных участков,... крестьянских хозяйств
Кроме того, следует иметь в виду, что с передачей участка в
собственность граждан не все виды природных ресурсов, имеющихся на нем, становятся собственностью этих граждан. Некоторые полезные ископаемые остаются собственностью государства и могут быть переданы только на праве пользования. Это
же относится и к участкам лесного фонда, а также водных
объектов, не относящихся к числу обособленных.
3. Право в установленном порядке проводить оросительные,
осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные
работы, а также создавать пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями.
4. Право возводить жилые, производственные, бытовые и
иные строения и сооружения в соответствии с целевым назначением предоставленных или приобретенных земель.
5. Право собственности на произведенные им посевы или
посадки сельскохозяйственных культур и насаждений, произведенную продукцию и доходы от ее реализации1.
Обязанности граждан, ведущих крестьянские, фермерские
хозяйства определяются ст. 53 ЗК РФ и ст. 11 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве.
Эти обязанности сводятся в основном к необходимости эффективно и рационально использовать землю, не допускать ухудшения экологической обстановки в регионе в результате своей хозяйственной деятельности, своевременно вносить установленный
земельный налог и арендную плату за землю, не нарушать прав
собственников земли, землевладельцев и землепользователей.
Налогообложение имущества крестьянских (фермерских) хозяйств имеет некоторые особенности по сравнению с другими
субъектами прав на сельскохозяйственные земли. Согласно
п. 15 ст. 12 Закона о плате за землю, граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, освобождаются от уплаты земельного налога в течение 5 лет с момента
предоставления им земельного участка.
Местной администрации предоставлено также право устанавливать льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставок земельного
налога.
1
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 252?253.
33
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
Прекращение деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств предусмотрено в ст. 32 Закона о них и в соответствующих статьях ЗК РФ, а также в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Деятельность фермерского хозяйства прекращается в случаях принятия решения членами хозяйства о прекращении его
деятельности, т. е. в связи с выходом из него всех членов, если
не остается ни одного члена хозяйства или наследника, желающего продолжить деятельность хозяйства; использования земельного участка методами, приводящими к деградации; изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд; по иным основаниям, например, в результате
признания хозяйства несостоятельным (банкротом).
Одной из специфических особенностей правового режима земель фермерского хозяйства в сфере распоряжения ими является раздел земельной собственности. Поскольку земля находится в общей собственности членов фермерского хозяйства, то по
общему правилу в случае прекращения его деятельности в связи с выходом из него всех членов или по иным основаниям
земельный участок делится по соглашению между ними, а при
не достижении согласия ? в судебном порядке (ст. ст. 252, 254
ГК РФ). При этом выдел может быть произведен как в натуральном, так и в денежном выражении. Но такой порядок раздела земли возможен только в случае полной ликвидации фермерского хозяйства. При выходе же одного или нескольких членов такого хозяйства из его состава земельный участок разделу
не подлежит. Вышедший из хозяйства имеет право на получение денежной компенсации, соразмерной его доле в общей собственности на имущество хозяйства. Срок выплаты компенсации при этом не должен превышать 5 лет (п. 3 ст. 15 Закона о
крестьянском (фермерском) хозяйстве).
Имущество фермерского хозяйства при его прекращении
подлежит разделу по правилам общей совместной или долевой
собственности. При этом доли членов хозяйства по праву совместной собственности признаются равными, если соглашением между ними не установлено иное.
В таком же порядке делится и земельный участок, но с соблюдением требований земельного законодательства: сохранения целевого назначения земли, минимальных норм и др.
Наследование земельного участка, находящегося в собственности фермерского хозяйства или в пожизненном наследуемом
34
Правовой режим земельных участков,... крестьянских хозяйств
владении, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 61
ЗК РФ. Участок передается по наследству одному из членов
этого хозяйства по согласованию с другими членами. При отсутствии таковых земельный участок передается одному из
наследников умершего, изъявившему желание вести фермерское хозяйство, если при этом такое лицо отвечает требованиям,
установленным для получения участка в целях организации
фермерского хозяйства.
Если наследников несколько, выбор между ними производится на конкурсной основе местной (районной) администрацией, в ведении которой находится данный земельный участок.
Споры о преимущественном праве наследования участка рассматриваются судом.
При отсутствии наследников, желающих вести фермерское
хозяйство, земельный участок передается по наследству в размерах, установленных для ведения личного подсобного хозяйства, для обслуживания жилого дома либо садоводства или
животноводства.
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г.
№ 694 ?О федеральной целевой программе развития земельной
реформы на 1999?2000 годы?1 отмечено, что в России завершен первый этап земельных преобразований.
В результате реорганизовано 23,5 тыс. колхозов и совхозов,
осуществлена приватизация 115,9 млн га их земель. В итоге
11,8 млн работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей.
Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских)
хозяйств ? 270,2 тыс. хозяйств, в распоряжение которых передано 13,8 млн га земель.
Собственниками приватизированных предприятий и других
объектов недвижимости выкуплено свыше 10 тыс. земельных
участков под такими предприятиями и объектами.
Вместе с тем остаются проблемы реализации земельной реформы.
1. Национальное земельное богатство страны используется
неэффективно, так как:
а) начиная с 1991 года, земельная реформа не доведена до
конца, ??е создана система земельного законодательства;
1
Собрание законодательства РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.
35
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
б) земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления;
в) размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Так,
обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех
уровней (федерального, субъектов Федерации и местных): в
1995 году ? 3,3 триллиона рублей; в 1996 году ? 5,4 триллиона рублей; в 1997 году ? 9,5 триллиона рублей (в ценах соответствующих годов);
г) десятки миллионов гектар земли выведены из хозяйственного использования из-за неправильного обращения с ними,
идет и дальше деградация земель и снижение их плодородия;
д) земельные отношения крайне политизированы, что тормозит принятие нового земельного кодекса и других нормативных актов, регулирующих эти отношения.
2. Финансирование, материальное и кадровое обеспечение
реформы осуществляется крайне плохо: в 1997 году финансирование земельной реформы из федерального бюджета составило менее 20 % от бюджетных назначений. В итоге в 1997?1998
годах были практически свернуты землеустроительные работы,
тормозится создание земельного кадастра, оформление документов
о правах на землю, проведение массовой оценки земель, экономическое зонирование территорий и проведение других работ.
Правительство РФ рассматривает земельную реформу как
важнейший элемент структурной перестройки экономики России, одно из основных направлений государственной политики,
содержанием которой на нынешнем этапе являются:
? осуществление практического перехода к гарантированным Конституцией РФ формам собственности на землю и их
стабилизации посредством гарантирования прав и государственной регистрации;
? вовлечение земельных участков в экономический оборот,
создание в России регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;
? перераспределение земли и ее передача эффективно действующим хозяйствам;
? повышение плодородия почв и охрана земель;
? приватизация физическими и юридическими лицами земли в соответствии с законодательством;
36
Библиографический список
? разграничение неприватизированных земель на находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов
Федерации и в муниципальной собственности;
? создание системы государственного земельного кадастра и
государственной регистрации прав на земельные участки и другое недвижимое имущество и сделок с ними, проведение массовой оценки земли на большей части территории Российской
Федерации.
Целью программы является обеспечение разработки и реализации комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, землеустроительных и
иных мер, позволяющих в 2002 году в основном завершить
земельную реформу в России и создать эффективный механизм
регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами.
На первом этапе (1999?2000 гг.) в основном осуществляются меры правового, организационно-управленческого, информационно-просветительского и технологического характера, которые должны привести к существенным изменениям земельных отношений, не требующим значительных финансовых затрат, и обеспечить экономическую базу проведения второго этапа. На втором этапе (2001?2002 гг.) проводятся ресурсоемкие
мероприятия, направленные на проведение работ по рациональному использованию земель.
Библиографический список
Конституция РФ. М., 1993. Ст. 36.
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 22. Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от
2 июня 1993 г.).
Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. ?О крестьянском (фермерском) хозяйстве? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; 1991. № 1. Ст. 5; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 ?О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
1992. № 1. Ст. 53.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 ?О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос-
37
Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств
сии? // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.
№ 44. Ст. 4191.
Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 ?О реализации
конституционных прав на землю? // Российская газета. 1996.
12 марта.
Еремин А. М. Современные аграрные проблемы и реформы
П. А. Столыпина // Государство и право. 1994. № 4.
Земельное право России: Учебник по специальности ?Правоведение? / Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. Гл. Х.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. Гл. ХVII.
38
Лекция 14
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ГРАЖДАН
Под правовым режимом земель
граждан следует понимать особую, целостную систему правового регулирования отношений
по использованию и охране этих земель, которая характеризуется едиными принципами и специфическими приемами регулирования.
По мнению А. К. Голиченкова, элементами, составляющими
правовой режим земель граждан, являются: а) принципы, распространяющиеся на совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель граждан;
б) состав субъектов прав на данные земли; в) порядок возникновения и прекращения прав и обязанностей данной категории
субъектов; г) порядок осуществления и защиты прав данной
категории субъектов; д) санкции за нарушение правовых норм,
регулирующих отношения по использованию и охране земель
граждан.
Рассматривая в качестве первого элемента систему принципов, А. К. Голиченков выделяет общие, особые и специальные
принципы правового режима земель граждан1.
Следует согласиться с автором, что правовой режим земель
граждан прежде всего базируется на таких общих для регулирования земельных отношений принципах, как принцип множественности и юридического равенства форм собственности на
землю, принцип целевого назначения земель, принцип платности использования земель и др.
Не вызывают сомнения и особые принципы, которые устанавливаются применительно к совокупности правовых норм,
регулирующих использование и охрану нескольких (как прави1. Понятие и особенности
правового режима
земель граждан
1
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова С. 211.
39
Правовой режим земель граждан
ло, особо охраняемых) категорий земель: сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых природных
территорий и объектов. К таким принципам можно отнести
следующие: принцип неуменьшаемости площадей определенной
категории земель (например, занятых лесами первой группы);
принцип особой охраны земель (особо охраняемых природных
объектов) и др.
Сложнее выделить специальные принципы, присущие регулированию отношений только или преимущественно применительно к землям граждан. Представляется недостаточно убедительной позиция А. К. Голиченкова та, что в соответствии со
ст. 9 Конституции РФ каждый гражданин, во-первых, имеет
равные юридические возможности в использовании земель для
общих целей (земли общего пользования в населенных пунктах
и др. земли), во-вторых, каждый гражданин имеет равные юридические возможности в приобретении в установленном законом порядке всех видов прав на земельные участки для использования в различных целях, т. е. для использования их в режиме специального природопользования.
Нам представляется, что специальные принципы использования земель гражданами требуют дальнейшего обоснования.
Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам, выражаются в следующем.
1. Основное влияние на правовой режим этого вида земель
оказывает субъектный состав, по которому и выделяется данный вид земель. И здесь важно отметить земельную правоспособность и дееспособность граждан.
Земельная правоспособность граждан ? это способность иметь
права и нести обязанности в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, правоспособность ? это совокупность прав и обязанностей субъекта, закрепленных правовыми
нормами1.
На основании законодательства земельную правоспособность
граждан составляют следующие права:
? иметь землю в собственности либо на основе иных, предусмотренных законодательством правовых форм;
? наследовать и завещать землю;
1
См.: Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова;
М.: Норма-Инфра, 1999. С. 237.
40
Понятие и особенности правового режима земель граждан
? реализовывать права на землю, предусмотренные законодательством;
? совершать любые не противоречащие закону сделки с земельными участками и самостоятельно участвовать в обязательствах.
К обязанностям собственника и пользователя земли земельное право относит обязанность эффективно использовать землю
в соответствии с целевым назначением, повышать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки. К этим
обязанностям примыкает обязанность осуществлять комплексные мероприятия по охране земель, заключающиеся в рациональной организации территории, в восстановлении и повышении плодородия земель. Землепользователь обязан не нарушать
права иных собственников и пользователей земли, своевременно представлять в органы местного самоуправления сведения о
состоянии и использовании земель и др.
Права и обязанности, составляющие земельную правоспособность, возникают у гражданина с рождения и прекращаются с его смертью. Однако реализовать их в полном объеме гражданин может только обладая полной дееспособностью.
Дееспособность ? это способность лица своими действиями
создавать для себя права и обязанности и нести ответственность за их неисполнение. Так же как и для иных отраслей
права, для земельного права характерно наступление дееспособности в полном объеме с наступлением совершеннолетия,
т.е. по достижении 18-летнего возраста.
Гражданин, достигший 16-летнего возраста, может получить
полную дееспособность в порядке эмансипации на основании
решения суда или органа опеки и попечительства, если он работает по трудовому договору или с согласия родителей, усыновителя или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Полная дееспособность наступает и в случае вступления в брак. При этом, если брак расторгается до совершеннолетия, полная дееспособность все же сохраняется за гражданином, если брак не признан судом недействительным.
Дееспособность граждан в возрасте от 14 до 18 лет при совершении сделок с землей подчиняется общим требованиям
ст. 26 ГК РФ, в соответствии с которой данные сделки могут
быть совершены с письменного согласия их законных представителей ? родителей, усыновителей или попечителя.
41
Правовой режим земель граждан
Распоряжение или иное управление земельным участком от
имени малолетних граждан (от 6 до 14 лет), лиц, признанных
недееспособными (ст. 29 ГК РФ) или ограниченно дееспособных
(ст. 30 ГК РФ), осуществляют их законные представители ?
родители, усыновители, опекуны (для малолетних и недееспособных) и попечители (для несовершеннолетних от 14 до
16 лет и лиц, ограниченных в дееспособности).
Кроме того, Гражданским кодексом установлен институт доверительного управления имуществом подопечного (ст. 38 ГК
РФ). Содержание доверительного управления заключается в том,
что лицо, не являющееся собственником имущества, на основании договора осуществляет действия по управлению имуществом
собственника и в его интересах. На основании этого института
при необходимости постоянного управления земельным участком подопечного орган опеки и попечительства может определить управляющего, составить договор о доверительном управлении земельным участком.
2. Вместе с тем определенное внимание на правовой режим
земель граждан оказывает и категория земельного фонда, в которой находится участок, принадлежащий гражданину. В частности, на землях сельскохозяйственного назначения участки
предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, сенокошения и
т. д.; на землях поселений ? под строительство индивидуальных жилых домов. Таким образом, имеется определенное совпадение основного целевого назначения категории земель с непосредственным целевым назначением земельных участков, предоставляемых гражданам из различных категорий земельного
фонда России.
3. Круг объектов земельных правоотношений, в которых
граждане обладают правом на землю, значительно шире, чем в
земельных правоотношениях с участием других субъектов. В
частности, в круг объектов земельных правоотношений граждан входят и земельные доли, и права на земельные доли и на
земельные участки (права на права), которые могут быть вкладом в хозяйственное общество или товарищество.
4. Использование земельных участков гражданами сводится
к двум основным группам: товарному характеру использования
земель и потребительскому характеру.
42
Понятие и особенности правового режима земель граждан
Товарный характер использования земель выражается в использовании земельных участков для удовлетворения предпринимательских интересов гражданина. Например, фермерское хозяйство создается для производства сельскохозяйственной продукции и последующей реализации ее потребителям; хозяйственное общество, принадлежащее гражданину, осуществляет на
производственных мощностях производство тех или иных изделий, ремонт техники и оказание услуг другим гражданам и
юридическим лицам, т. е. результаты труда одного лица идут
на удовлетворение нужд других лиц.
Потребительский характер использования земель выражается в том, что все или основные результаты такого использования предназначаются для удовлетворения личных потребностей граждан, которым принадлежат земельные участки.
При этом грань между товарным и потребительским использованием земель довольно относительна. Например, незначительно отличается эксплуатация сенокоса гражданином от эксплуатации сенокоса фермером, поскольку скошенное сено идет
на реализацию одной и той же цели ? откорм скота. Однако в
зависимости от использования продукции этого скота (молока,
мяса) для потребительских или товарных целей можно определить и товарный или потребительский характер использования
земель.
Можно также выделить два основных вида использования
земельных участков гражданами: растениеводческий и нерастениеводческий.
Растениеводческий характер использования земельных участков выражается либо в выращивании на них сельскохозяйственной продукции, либо в использовании естественной растительности участков для товарных или потребительских нужд.
Например, использование участка в качестве пашни, многолетнего плодово-ягодного насаждения осуществляется получением
сельскохозяйственных продуктов земледельческим трудом, а
использование угодий в качестве пастбищ или сенокосов осуществляется путем эксплуатации природных свойств земли.
Нерастениеводческий характер использования земель гражданами, которым принадлежат земельные участки, может иметь
как сельскохозяйственное, так и несельскохозяйственное содержание. Например, земельные участки для размещения животноводческих помещений, сооружений для хранения кормов, для
43
Правовой режим земель граждан
размещения пасек и т. д. имеют сельскохозяйственное содержание. Земельные же участки для размещения производственных
помещений по платному ремонту техники, по производству техники бытового назначения, по хранению определенных видов
имущества и т. д. имеют несельскохозяйственное содержание
использования1.
Права граждан на земельные
участки можно рассматривать с
двух позиций: как юридический
факт, на основании которого возникает правообладание земельным участком, и как совокупность правомочий в отношении
владения, пользования и распоряжения землей.
Эти обе позиции переплетаются друг с другом: основание
правообладания земельным участком определяют пределы правомочий граждан в отношении земли, а данные правомочия
зависят от основания, на котором принадлежит тот или иной
участок. Например, только у собственника земельного участка
наибольший круг правомочий в отношении использования земель, а эти полномочия не могут быть реализованы иначе, как
при наличии права собственности на землю.
Виды прав граждан можно подразделить по трем основным
критериям: право собственности, иные вещные права, обязательственные права2.
1. Право собственности на земельный участок может возникнуть у граждан:
а) при условии земельной правосубъектности гражданина,
выражающейся в наличии у него прав быть собственником, нести соответствующие права и обязанности самому лично;
б) при соблюдении правил приобретения земельного участка
в собственность: правил купли-продажи, соответствия формы
договора купли-продажи типовому договору, соблюдения или
нарушения прав иных лиц на преимущественную покупку данного участка и т. п.
Право граждан иметь землю в частной собственности прямо
закреплено в Конституции РФ (ст. 36). Согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 ?О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос2. Виды прав граждан
на земельные участки
1
2
44
Подробнее см.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 446?449.
См.: Там же. С. 450?452.
Виды прав граждан на земельные участки
сии?, граждане ? собственники земельных участков обладают
всеми правомочиями по владению, пользованию и распоряжению ими.
Право владения земельным участком распространяется на
всю территорию, находящуюся в пределах границ данного земельного участка. В частности, собственник вправе не допускать посторонних лиц на свой земельный участок или допускать ограниченный круг лиц; разрешать или не разрешать
пользование объектами растительного мира, водоемами, расположенными на участке.
Право владения земельным участком ограничивается в интересах государства. Например, государственные инспекторы
по охране не могут быть ограничены во входе на земельный
участок, принадлежащий гражданину на праве собственности,
если это нахождение совершается с целью осуществления установленных законом контрольных функций.
Право пользования земельным участком, т. е. право эксплуатации земли, осуществляется собственником в соответствии с
целевым назначением земельного участка или не в противоречии с этим назначением. Например, возведение подсобных помещений рядом с жилым домом на участке, предоставленном
для строительства жилья, хотя и не предусмотрено целевым
назначением участка, но не противоречит ему, поскольку подсобные помещения являются принадлежностью жилого дома и
следуют его судьбе.
Право распоряжения граждан земельными участками означает, что они как собственники земельных участков имеют право
продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог,
аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или
его часть в качестве взноса в уставные предприятия (капиталы)
акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
Право собственности граждан на земельный участок может
быть односубъектным и многосубъектным. В частности, односубъектным является право одного гражданина на земельный
участок, определенный на местности в натуре. Многосубъектным является право собственности нескольких граждан на один
земельный участок.
По субъектам общую собственность граждан на землю можно подразделить на: а) общую собственность супругов на земельный участок; б) общую собственность на земельные участ45
Правовой режим земель граждан
ки в кондоминиуме; в) общую собственность на земельный участок крестьянского (фермерского) хозяйства.
2. Иные вещные права граждан на земельные участки. Содержание этих прав рассмотрено ранее, поэтому остановимся
лишь на их особенностях.
Иные вещные права граждан на земельные участки можно
подразделить прежде всего на период их действия, в связи с
чем выделяется пожизненное наследуемое владение, постоянное
(бессрочное) пользование и временное пользование. Если закон
закрепляет за первым видом вещных прав не только принадлежность земли гражданам на весь период их жизни, но и возможность распорядиться этой принадлежностью после жизни
(наследственное завещание), второй вид вещных прав дает стабильность принадлежности земли до возникновения оснований
прекращения ее в установленном законом порядке, то третий
вид вещных прав на землю действует в пределах точно определенного временного промежутка.
Вещные права граждан определены законом (законодательным порядком), поэтому не допускается установление режима
этих отношений как в административном, так и в договорном
порядке. Например, муниципальные органы не имеют права
отменить наследство при пожизненном владении земель, поскольку это противоречит закону.
Виды вещных прав устанавливаются и с учетом правового
режима земель, которые предоставляются на основе этих прав.
В частности, если земельный участок предоставляется для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, как правило, в
пожизненное наследуемое владение, то земельный участок под
строительство индивидуального жилого дома ? в постоянное
(бессрочное) пользование. Иначе говоря, чем более значимо использование земельного участка, тем прочнее право принадлежности этого участка лицам, осуществляющим его использование.
3. Обязательственные права граждан на земельный участок порождаются только в результате сделок, основной из которых является договор аренды земельного участка, поскольку
по этому договору в срочное возмездное пользование предоставляется весь земельный участок.
В отличие от вещных прав, содержание правомочий граждан-арендаторов устанавливается по соглашению с арендодате46
Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан...
лями этих участков при условии непротиворечия содержания
договорных правомочий закону и целевому назначению земель.
Обязательственные земельные правоотношения возникают и
из договоров совместной деятельности, из учредительных договоров о создании хозяйственных обществ и товариществ, а также некоммерческих объединений, например, при создании кондоминиумов и др.
С учетом этого обязательственные правоотношения граждан,
основанные на возникновении прав на земельные участки, можно
подразделить на правоотношения, связанные с созданием коллективных организаций коммерческого и некоммерческого типа,
а также не связанные с созданием таковых организаций (например, индивидуальная или коллективная аренда земельных
участков).
Основания возникновения, изменения и прекращения прав
граждан на земельные участки
представляют собой юридические факты, с которыми закон
связывает динамику данных прав.
Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки определены в законодательстве исчерпывающе и расширительному
толкованию не подлежат. В частности, если основание изъятия
земельного участка, используемого нерационально, определяют
два признака (нецелевое использование участка либо ухудшение его состояния), то это основание нельзя расширять, включая в него, к примеру, отсутствие возрастания плодородия почвенного слоя этого участка.
Общими основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки являются:
1) события, т. е. обстоятельства, которые возникают помимо воли граждан, претендующих на получение земельного участка либо имеющих его в своем обладании. Например, возникновение в данной местности чрезвычайной экологической ситуации влечет за собой введение дополнительных обязанностей
для граждан по устранению последствий этой ситуации и ограничения, вытекающие из-за невозможности выделения новых
земельных участков в этой местности либо прекращения права
пользования загрязненными участками;
3. Основания возникновения,
изменения и прекращения
прав граждан на земельные
участки
47
Правовой режим земель граждан
2) поведение субъектов правоотношений, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение прав на земельные участки. Оно может быть выражено в виде:
а) действий, т. е. поведения, состоящего из определенного
рода поступков тех или иных субъектов земельных правоотношений. Действия, как известно, могут быть правомерными и
неправомерными. В частности, правомерной является совершаемая с соблюдением всех процедурных правил сделка куплипродажи земельного участка. Неправомерным поведением можно считать нарушение правил предпринимательской деятельности, повлекшее за собой приостановку использования земельного участка;
б) бездействия, выражающегося в непринятии определенных
мер лицом, обязанным принимать данные меры. Например, не
востребование земельной доли работником реформируемого сельскохозяйственного предприятия влечет за собой сохранение этой
доли за сельскохозяйственным предприятием на три года, а
повторное в течение этих лет не востребование ? сохранение
доли за сельскохозяйственным предприятием еще на три года1.
Рассмотрим конкретные основания возникновения, изменения или прекращения прав граждан на земельные участки.
1. Административные акты, совершаемые уполномоченными на то государственными или муниципальными органами
власти.
К числу правоустанавливающих можно отнести решения о
предоставлении земельных участков в пожизненное наследуемое владение или пользование (ст. 265 ГК РФ).
Вместе с тем к числу таких актов можно отнести и решения
администрации соответствующего предприятия о предоставлении земельного участка работнику в качестве служебного земельного надела.
К числу правопрекращающих актов относится изъятие земельного участка, используемого нерационально, т. е. либо не
по целевому назначению, либо с возникновением негативных
последствий (существенное снижение плодородия или значительное ухудшение экологической обстановки на участке ? ст. 285
ГК РФ).
1
См.: Пункт 9 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.
48
Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан...
2. Сделки с земельными участками являются фактами, на
основании которых возникают, изменяются и прекращаются
права граждан на землю. С позиций объема земельных правомочий, эти сделки можно подразделить на две основные группы, в результате которых граждане приобретают:
а) весь круг правомочий по владению, распоряжению и пользованию земельными участками в рамках, предусмотренных законом или условиями договора. Например, в результате совершения договора мены между собственниками земельных участков последние не утрачивают собственность, а значит и весь
спектр правомочий собственника в отношении вновь приобретенного участка;
б) узкий круг правомочий в отношении получаемого по сделке земельного участка. Например, предоставление земельного
участка в качестве строительной площадки по договору подряда на строительство здания, в котором впоследствии гражданин будет иметь право на пользование определенной частью
этого здания, предоставляет подрядчику ограниченное право
пользования участком, во-первых, на период строительства этого
здания, во-вторых, для ограниченного круга действий: складирование материала, проведение строительных работ и др.
3. Судебные решения по земельным спорам также могут играть роль правовозникающих, правоизменяющих и правопрекращающих актов. Так, признание судом незаконным факт отказа органом муниципального самоуправления в предоставлении земельного участка в пожизненное наследуемое владение
является правоустанавливающим фактом, на основании которого данный орган обязан принять положительное решение о
предоставлении земельного участка истцу. Признание же судом
незаконным и нарушающим права других лиц решения муниципального органа управления о предоставлении гражданину
земельного участка под строительство производственного помещения будет являться правопрекращающим фактом, поскольку решения судов являются обязательными к исполнению, и
муниципальный орган обязан исправить свою ошибку. Наконец, удовлетворение иска соседнего землепользователя об установлении сервитута в виде права проезда по территории участка ответчика является правоизменяющим фактом.
4. В определенной мере являются фактами, влияющими на
предоставление земельных участков гражданам, решения мест49
Правовой режим земель граждан
ных сходов, референдумов и иных форм местной демократии,
поскольку отрицательное мнение жителей данного местного самоуправления должно учитываться соответствующими государственными или муниципальными органами.
5. В качестве правоизменяющего факта можно рассматривать правовой режим объектов, являющихся недвижимостью и
располагаемых на земельных участках, принадлежащих гражданам. Например, в существующей застройке в кондоминиуме
земельные участки, на которых расположены жилые здания и
иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в общую долевую собственность1, т. е. с началом возведения на указанном земельном массиве объектов меняется и правовой режим земельных участков.
В силу взаимосвязи объектов недвижимости с земельной территорией, на которой располагаются эти объекты, на возникновение, изменение или прекращение прав граждан на землю
влияет и состояние этих объектов. В частности, с возведением
жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения земли, на которых возведено это жилье, переходят в категорию
земель поселения, а у собственников или нанимателей этих домов возникают обязанности и права по содержанию придомовых территорий, обеспечению их санитарного благополучия; в
случае бесхозяйственного содержания жилых домов последние
могут быть проданы (ст. 293 ГК РФ), а значит, к новому собственнику перейдут и права на земельный участок под этими
домами.
6. Поскольку земля представляет собой часть природной среды с находящимися на ней природными объектами (водоемами,
лесами, иной растительностью), то права на данные объекты
совпадают с правами на земельные участки с находящимися на
них объектами. В силу этого возникновение, изменение и прекращение права природопользования может служить и основанием возникновения, изменения и прекращения прав на земельные участки2.
Кроме того, порядок предоставления земельных участков
гражданам можно подразделить на обычный и преимуществен1
См.: Часть 1 ст. 11 Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ
"О товариществах собственников жилья" // Собрание законодательства РФ.
1996. № 25. Ст. 2963.
2
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 455?457.
50
Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан...
ный. Если, к примеру, притязания нескольких граждан на садово-огородные участки возникают при дефиците земли в данной местности, то первоочередным правом на получение данного участка обладают многодетные семьи1.
Возможность граждан иметь земельные участки для тех или
иных целей законодатель ставит в зависимость от основного
целевого назначения земель (от категории земель земельного
фонда Российской Федерации).
Так, гражданам могут быть предоставлены или они могут
приобрести в результате сделок с землей права на земельный
участок:
а) из земель сельскохозяйственного назначения для ведения
личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского)
хозяйства, дачного строительства, садоводства, огородничества,
животноводства, сенокошения и пастьбы скота, иных целей,
связанных с ведением сельского хозяйства;
б) из земель городов и других населенных пунктов для жилищного, гаражного строительства, предпринимательской деятельности и иных, не запрещенных законом целей;
в) из земель промышленности, транспорта, связи и земель
иного назначения для использования в качестве служебных земельных наделов для сельскохозяйственных целей (во временное пользование)2.
Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства традиционно предоставляются гражданам, постоянно работающим и постоянно проживающим в сельской местности, на
основании ст. 64 ЗК РФ. Отсюда и проистекает специфика личного подсобного хозяйства, для ведения которого предназначается земельный участок. Она отражена уже в самом названии.
Это хозяйство имеет подсобный (потребительский) характер,
т. е. в отличие от фермерского хозяйства оно не имеет цели
товарного производства сельхозпродукции, получения прибыли. Доходы от его ведения не служат основным источником
существования. Таковыми являются доходы от работы в сельскохозяйственных предприятиях или организациях и учрежде-
1
См.: Указ Президента РФ от 5 мая 1992. № 431 ?О мерах по социальной поддержке многодетных семей? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РФ. 1992. № 19. Ст. 1043.
2
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 219.
51
Правовой режим земель граждан
ниях, обслуживающих нужды сельского населения. Именно поэтому земельные участки для такой цели долгое время предоставлялись только гражданам, имеющим прописку по месту нахождения земельного участка.
Это хозяйство носит личный характер: работы по его ведению осуществляются личным трудом гражданина и (или) членов его семьи. Это не означает, что для ведения такого хозяйства не могут привлекаться работники со стороны. Однако в
силу сложившихся на селе традиций, экономической невыгодности наемный труд для ведения личного подсобного хозяйства
используется крайне редко, преимущественно в случаях, когда
по старости, инвалидности и по другим объективным причинам
его ведение личным трудом невозможно или затруднительно.
Кроме того, в случае систематического применения наемных
работников наниматель будет считаться предпринимателем, даже
если он не зарегистрируется в качестве такового.
При осуществлении компактной застройки населенных пунктов в соответствии с их генеральными планами и проектами
планировки и застройки земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства около дома (квартиры) предоставляются в меньшем размере с выделением остальной части участка
за пределами жилой зоны населенного пункта.
Специфика земельных участков для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан заключается в том, что они состоят из земель общего пользования
и из земель, находящихся в собственности членов этих объединений.
Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ ?О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан?1 определены следующие понятия:
садовый земельный участок ? земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с
правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений);
огородный земельный участок ? земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращива-
1
52
Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан...
ния ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения
некапитального жилого строения и хозяйственных строений и
сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);
дачный земельный участок ? земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха
(с правом возведения жилого строения без права регистрации
проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных или
иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Следующим видом использования земельного участка является удовлетворение потребностей, связанных с обеспечением
граждан жильем. В силу этого выделяются следующие виды
обеспечения граждан земельными участками:
? предоставление земельного участка в связи со сносом жилого дома гражданина, находящегося на земельном участке,
изымаемом для государственных или муниципальных нужд. В
частности, по желанию собственника сносимого дома или нанимателя квартиры в сносимом доме сносимый дом может быть
перенесен и восстановлен на новом месте, т. е. на другом земельном участке (ст. ст. 138, 139 Жилищного кодекса). В результате происходит предоставление земельного участка с переносом строения, т. е. новое землевладение с прежним объектом
недвижимости;
? предоставление земельного участка для вновь строящегося
жилого дома. Земельный участок для этих целей предоставляется по заявлению гражданина в черте поселения, а при недостатке свободных земель в пределах этой черты ? на прилегающих к данному поселению или находящихся вблизи их землях
в соответствии с генеральными планами (схемами) развития
данных поселений;
? получение права пользования земельным участком, принадлежащим жилищно-строительному кооперативу, при вступлении в него в качестве члена и получения квартиры в доме
ЖСК, поскольку каждый член ЖСК имеет право на пользование придомовым земельным участком и несет соответствующие
обязанности по его содержанию. В частности, нарушение правил содержания придомовых территорий влечет за собой при53
Правовой режим земель граждан
менение административной ответственности (ст. 142 Кодекса об
административных правонарушениях);
? получение права пользования земельным участком общего
пользования при вступлении в кондоминиумы, под которыми
понимаются объединения землевладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого
имущества (ст. 1 Федерального закона от 15 июня 1996 г.
№ 72-ФЗ ?О товариществах собственниках жилья?1).
Изложенное позволяет сделать вывод, что землепользование
граждан для удовлетворения потребностей в жилье может быть
как индивидуальным, так и коллективным.
Использование земельных участков для удовлетворения потребностей граждан, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, выражается и в иных формах. К их
числу относится использование земельных участков для отдыха (организация дачных кооперативов); для стоянок автомобилей, в том числе для гаражно-строительных кооперативов; получение земельных участков и право пользования ими через
иные формы кооперации с образованием или без образования
юридического лица (ст. ст. 1041?1054 ГК РФ). Например, объединение граждан в форме товарищества для строительства кладовых по хранению продуктов (овощных хранилищ) и для удовлетворения иных личных потребностей через совместную деятельность без образования юридического лица.
Земельные участки для предпринимательской деятельности
предоставляются гражданам и их объединениям согласно закону РСФСР от 25 декабря 1990 г. ?О предприятиях и предпринимательской деятельности? (ст. ст. 1, 16, 18, 28, 29, 36) и в
соответствии с основными началами гражданского права. В них
определены понятие предпринимательства, общие условия начала и прекращения предпринимательской деятельности, права, обязанности и ответственность предпринимателя.
Предпринимательская деятельность (предпринимательство)
представляет собой инициативную самостоятельную деятельность
граждан и их объединений, направленную на получение прибыли.
Предприниматель начинает свою деятельность путем учреждения предприятия, а также заключения договора с собственником предприятия.
1
54
Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.
Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан...
Установлены две процедуры учреждения предприятия ? регистрационная и разрешительная. Первая является основной,
вторая ? исключительной, т. е. применяется лишь в случаях,
прямо указанных в законе о предприятиях. К числу таких случаев относится и тот, когда для деятельности предприятия требуется участок земли, другие природные ресурсы. Это означает, что начинать предпринимательскую деятельность, для которой необходим земельный участок, предприниматель может
только после возникновения у него прав на этот земельный
участок в установленном законом порядке. В разрешении на
занятие хозяйственной деятельностью может быть отказано в
случае, если производство не соответствует установленным законодательством экологическим нормам.
Согласно действующему экологическому, земельному, водному, о недрах, лесному и иному законодательству, предприниматель имеет права и несет обязанности по рациональному использованию земли и других природных ресурсов, охране окружающей природной среды.
Предпринимательская деятельность, ведущаяся с нарушением
режима природопользования, может быть приостановлена в
порядке, предусмотренном законодательством, до устранения
допущенных нарушений.
Контроль за деятельностью предпринимателя по использованию и охране земель и иных природных ресурсов осуществляется государственными органами в пределах их компетенции1.
Служебные земельные наделы, как это предусмотрено
ст. ст. 85?87 ЗК РФ, предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников
предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного,
охотничьего хозяйства.
Служебные наделы выделяются в двухнедельный срок из земель, находящихся в пользовании или долгосрочной аренде
предприятий, учреждений и организаций соответствующих министерств, государственных комитетов и ведомств, по решению
администрации этих предприятий, учреждений и организаций.
При недостатке таких земель предприятия, учреждения, орга1
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 221?222.
55
Правовой режим земель граждан
низации ходатайствуют перед местными администрациями о
дополнительном предоставлении земельных участков.
Служебные наделы предоставляются на время работы, в связи
с которой они выделены. В случае, когда на служебном наделе
произведен посев сельскохозяйственных культур, право пользования таким наделом прекращается после снятия урожая.
Гражданам, являющимся собственниками, владельцами,
пользователями и арендаторами (у местной администрации) земельных участков сельскохозяйственного назначения, служебные земельные наделы не предоставляются.
В соответствии со ст. 87 ЗК РФ право на служебный земельный надел сохраняется за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных
на действительную военную службу по призыву или поступивших на учебу, на весь период нахождения на военной службе
либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи
работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей ? пожизненно, для детей ? до их совершеннолетия.
Особый правовой режим устанавливается для приобретения
прав граждан на земельные участки в некоторых местностях и
сферах деятельности общественных (некоммерческих) организаций.
В частности, коренные малочисленные народы Севера, насчитывающие около 200 тысяч человек, представляют собой
этническую группу, условия и образ жизни которой имеют существенную специфику. В связи с этим необходимо сохранить
систему их жизнеобеспечения ? традиционную среду обитания
и хозяйствования. Для этой цели установлена для государственных и муниципальных органов обязанность определить в местах их проживания и хозяйственной деятельности территории
традиционного природопользования, из которых передавать
бесплатно оленьи пастбища и другие угодья родовым общинам
и семьям из числа этих народностей1.
1
См.: Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 ?О неотложных
мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 18. Ст. 1009; Федеральный закон от 30 апреля
1999 г. № 82-ФЗ ?О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
56
Библиографический список
Наконец, специфический режим установлен и для приобретения права на землю гражданами, являющимися членами казачьих обществ и привлекаемыми к государственной и иной
службе1, а те из них, которые взяли на себя в установленном
порядке обязательства по несению государственной и иной службы либо переселились в пограничные районы Российской Федерации, имеют право на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения
личного подсобного хозяйства2.
Библиографический список
Конституция РФ. М., 1993. Ст. 36.
Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. ?О предприятиях и предпринимательской деятельности? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.
Закон РФ от 23 декабря 1992 г. ?О праве граждан Российской
Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства? //
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993.
№ 1. Ст. 26.
Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. ?О плате за землю? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 44. Ст. 1224; 1992. № 10. Ст. 469; № 34. Ст. 1976; Собрание законодательства РФ. 1994. № 16. Ст. 1860; 1998. № 1. Ст. 5.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ ?О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ ?О товариществах
собственников жилья? // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25.
Ст. 2963.
Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 ?О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий? // Ведомости
1
См.:Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 563 ?О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе? //
Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1954.
2
См.: Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 ?Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам,
взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы? // Там же. Ст. 1955.
57
Правовой режим земель граждан
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992.
№ 14. Ст. 761.
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 ?Об утверждении
порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности?// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.
Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 ?О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками? // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 17. Ст. 1452.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 ?О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России?
// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44.
Ст. 4191.
Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 ?О приведении
земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации? // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 ?О реализации
конституционных прав на землю? // Российская газета. 1996.
12 марта.
Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 ?О продаже
гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку
земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды? // Собрание законодательства
РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.
Указ Президента РФ от 25 января 1999 г. № 112 ?О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1999. № 5. Ст. 651.
Постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 ?Об
утверждении порядка купли-продажи гражданами земельных участков? // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 23.
Ст. 2114.
Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г.
№ 758 ?О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств? // Российская газета. 1996.
16 июля.
Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г.
№ 1223 ?Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах? // Собрание
законодательства РФ. 1997. № 40. Ст. 4592.
58
Библиографический список
Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 ?Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных
участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды? // Собрание законодательства РФ. 1998.
№ 2. Ст. 263.
Постановление Правительства РФ от 30 марта 1998 г.
№ 369 ?О внесении изменений в постановление Правительства РФ от
26 сентября 1997 г. № 1223 ?Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1597.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад.
Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 c.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. 408 c.
Земельное право России: Учебник по специальности ?Правоведение? / Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. 300 с.
Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова;
М.: Норма-Инфра, 1999. 400 с.
59
Лекция 15
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
Земли поселений (населенных
пунктов) следует рассматривать
как одну из категорий земель в
земельном фонде России. В Земельном кодексе РФ содержатся нормы (разд. IV), устанавливающие правовой режим земель населенных пунктов (поселений).
Помещение в одном разделе норм о землях всех видов поселений свидетельствует о том, что в правовом регулировании
земельных отношений в городах, поселках городского типа и
сельских поселений имеются сходные общие черты. Это говорит и о все нарастающем процессе сближения правовых режимов их земель. Вместе с тем земли городов являются наиболее
важной, сложной по своему правовому режиму частью в составе
названной категории земель.
Назначение земель поселений заключается в том, что они
здесь функционируют как фундамент, как место, пространственный операционный базис, используемый в целях строительства
различных объектов.
Земли поселений характеризуются следующими общими для
них отличительными признаками.
Во-первых, земли городов, городских и сельских поселков
имеют общее назначение ? обслуживание этих типов поселений. Законодательством установлено, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы,
стойбища, заимки).
В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:
сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн чел.);
крупнейшие города (численность населения от 250 тыс. до
1 млн чел.);
1. Общая характеристика
правового режима
земель поселений
60
Общая характеристика правового режима земель поселений
большие города (численность населения от 100 до 250 тыс.
чел.);
средние города (численность населения от 50 до 100 тыс.
чел.);
малые города и поселки (численность населения до 50 тыс.
чел.);
крупные сельские поселения (численность населения свыше
5 тыс. чел.);
большие сельские поселения (численность населения от 1 до
5 тыс. чел.);
средние сельские поселения (численность населения от
200 чел. до 1 тыс. чел.);
малые сельские поселения (численность населения менее
200 чел.)1.
От вида поселения зависит правовой режим его земель, а также
многое другое (условия и порядок налогового обложения, пенсионного обеспечения граждан, подсудности дел, организация медицинского и культурно-бытового обслуживания и т. д.).
Во-вторых, земли поселений характеризуются тем, что они
расположены внутри черты городской, поселковой и сельских
поселений. Эта черта ? внешняя граница земель поселений,
которая отделяет их от других категорий земель земельного
фонда.
Она определяется и изменяется государственными и муниципальными органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских
поселений.
Черта поселений охватывает не только земли, застроенные зданиями и сооружениями, но и незастроенные земельные участки,
предназначенные для обслуживания хозяйства и населения.
Черта поселений не является неизменной. Она перемещается
при включении в состав городских земель и земель других поселений дополнительных земельных участков для нового жилищного, транспортного и коммунального строительства в соответствии с их проектом планировки и застройки.
Основными правовыми формами планировки и застройки земель городов и других поселений являются: генеральные пла1
См.: Статья 5 Градостроительного кодекса РФ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
61
Правовой режим земель поселений
ны (проекты планировки и застройки) городов; проекты детальной планировки и застройки; схемы районных планировок; планы земельно-хозяйственного устройства городов; проекты планировки пригородной зоны.
В-третьих, все земли в пределах черты поселений находятся
в ведении соответствующих органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ в состав земель
поселений входят земли: 1) городской, поселковой и сельской
застройки; 2) общего пользования; 3) сельскохозяйственного
использования и другие угодья; 4) природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) занятые лесами, в городах ? городскими лесами;
6) промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного значения.
Названная правовая классификация отражает юридические
признаки, свойственные как всем землям поселений, так и их
отдельным видам. Определение этих признаков должно опираться на научно обоснованные нормативы и учитывать специфику отдельных видов этих земель, обеспечивая перспективу
развития земельных отношений. Главным признаком этого рода
является основное целевое назначение земель. Земли поселений
характеризуются, с одной стороны, единством общего целевого
назначения, а с другой ? разнообразием конкретного назначения отдельных земельных участков. Это многообразие в рамках общего целевого назначения, в свою очередь, дает право
именовать эти земли землями поселений и в то же время делить
их на виды и разновидности1.
Из единства основного целевого назначения земель вытекает
некоторая общность в правовых режимах отдельных их видов.
Так, среди субъектов земельных правоотношений здесь имеются такие, которые участвуют почти во всех отношениях: соответствующие органы местного самоуправления, их администрация, комитеты по земельной политике, отделы архитектуры и
градостроительства и др. Общим в содержании земельных правоотношений является то, что все права и обязанности возникают в соответствии с генеральным планом города и другими
правовыми актами, которые являются обязательными к испол1
62
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 401?402.
Общая характеристика правового режима земель поселений
нению для всех участников земельных отношений в поселениях. И безусловно, общим является то, что объектом земельных
правоотношений выступает единый земельный массив, отграниченный от других земель чертой городской, поселковой и
сельских поселений.
Однако, несмотря на некоторую общность в правовых режимах отдельных видов земель поселений, каждый из них имеет
присущие только ему соответствующие специфические особенности. Например, кроме земель, расположенных внутри городской черты, в непосредственном ведении городской администрации состоят земли, хотя и расположенные за пределами городской черты, но предназначенные для обслуживания нужд
городского хозяйства. Это земли так называемой пригородной
зоны. В отдельных случаях в состав пригородной зоны включаются земельные участки, выходящие за пределы пригородной
зоны, благоприятные для организации массового отдыха городского населения.
Земли за пределами городской черты, служащие резервом
для расширения территории города, местом размещения и строительства необходимых сооружений, связанных с благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства,
а также занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения, выделяются соответственно в пригородную или зеленую зону. Порядок выделения пригородных и зеленых зон, а также землепользования в них устанавливается законодательством субъектов
Российской Федерации.
Кроме указанных в ст. 5 Градостроительного кодекса типов
поселений, кодекс (ст. 6) выделяет поселения, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования. К ним отнесены города Москва, Санкт-Петербург; центры субъектов Российской Федерации; города-курорты; исторические и другие поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры; городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (военные городки
и другие закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках,
национальных парках, природных парках и т. п.); городские и
сельские поселения, которые расположены в регионах с экст63
Правовой режим земель поселений
ремальными природно-климатическими условиями или особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения, повышенной сейсмичности или подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.
Специфика особого регулирования градостроительной деятельности этих поселений во многом зависит от правового режима пользования землями таких поселений.
2. Управление
(регулирование
земельных отношений)
землями поселений
Управление землями населенных
пунктов, как общее, так и оперативное, осуществляется местными администрациями (городскими, поселковыми, сельскими)
через свои отделы, комитеты и службы: отдел главного архитектора, комитет по земельной политике, жилищно-коммунальная служба и др. К общему управлению относится разработка
общих положений, содержания и порядка регулирования земельных отношений. Оперативное управление заключается в
решении конкретных вопросов, возникающих по поводу собственности на те или иные участки и пользования ими.
Функции управления землями населенных пунктов и пределы их компетенции органов управления четко разграничены законодательством (ст. ст. 55, 57 Закона РФ от 6 июля
1991 г. ?О местном самоуправлении в Российской Федерации?; ст. ст. 4?6 Федерального закона от 19 августа 1995 г.
№ 154-ФЗ ?Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?; ст. ст. 21?23 Градостроительного кодекса РФ; ст. ст. 70?79 Земельного кодекса РФ). Указанные нормативные акты следует рассматривать в совокупности, так как они существенно дополняют
друг друга в части содержания данных функций.
К основным функциям по управлению землями поселений
относятся:
? предоставление земельных участков юридическим лицам и
гражданам в собственность, аренду, пользование и их изъятие;
? регистрация права конкретных субъектов на землю;
? организация и проведение работ по земельному кадастру и
землеустройству;
64
Управление (регулирование земельных отношений) землями поселений
? планирование использования земель, разработка планов
застройки, планировки, земельно-хозяйственного устройства поселений;
? взимание платы за землю;
? осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
? разрешение земельных споров;
? защита права собственности на землю, права землевладения и права землепользования, привлечение к ответственности
за нарушение земельного законодательства1.
Изъятие земельных участков у собственников земли и землепользователей и предоставление их для различных целей осуществляется органами местного самоуправления путем принятия административных распорядительных актов (решений, постановлений), в которых определяются и основные условия использования этих земель, т. е. в общем порядке. Однако применительно к городам и другим поселениям этот процесс имеет
определенную специфику.
Во-первых, изъятие (а нередко и предоставление) земельных
участков осуществляется планомерно в соответствии с генпланом или проектом застройки населенного пункта, при этом время изъятия известно довольно точно и заблаговременно. Это
обстоятельство весьма важно, так как позволяет соответствующим субъектам осуществлять свою производственную деятельность (например, возведение и эксплуатация построек и сооружений, ремонт и прокладка коммуникаций и др.) с учетом этого обстоятельства.
Во-вторых, общие права и обязанности собственников земли
и землепользователей, установленные законодательством, здесь
тщательно и подробно конкретизируются в специальных договорах и соглашениях, которые заключаются между субъектами
права на землю (застройщиками) с одной стороны и органами
управления (архитектурно-строительной, жилищно-коммунальной службой) ? с другой.
Земельные участки предоставляются на праве собственности, бессрочного пользования, аренды или временного пользования. Чаще всего применяются две последние формы права на
землю: временное пользование ? на период строительства объек1
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 274.
65
Правовой режим земель поселений
та, аренда земли ? для хозяйственной эксплуатации участка.
Для индивидуального жилищного строительства, а также для
ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества участки предоставляются по нормам, устанавливаемым администрацией сельских поселений.
Земельные участки в населенных пунктах могут предоставляться и на праве общей собственности нескольких субъектов.
В соответствии с Федеральным законом ?О товариществах собственников жилья? № 72-ФЗ от 15 июня 1996 г. товарищество
собственников жилья ? это некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и
обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества
в кондоминиуме.
Кондоминиум (от лат. condominium ? совместное владение) ? единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенные на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых
или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации в целом, субъектов РФ, муниципальных образований (домовладельцев) ? частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их
общей долевой собственности1.
Общей долевой собственностью членов кондоминиума становится весь предоставленный для возведения строений земельный участок, включая придомовую его часть вместе с элементами инженерной инфраструктуры и благоустройства.
Регистрация землевладения, представляющая собой информацию о правовом положении земельных участков, производится в общеустановленном порядке ? ведется государственная
книга земель, в которой отражаются данные о земельном участке и его собственнике (пользователе, арендаторе), целевом назначении земель и режиме их использования. Регистрация про1
См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223
?Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиуме? // Собрание законодательства
РФ. 1997. № 42. Ст. 4592.
66
Управление (регулирование земельных отношений) землями поселений
изводится на основании решения о предоставлении земельного
участка и выдачи правоустанавливающих документов.
Вместе с тем регистрация земель в городах и других поселениях имеет и свою специфику. Регистрация застроенных земельных участков проводится вместе со строениями. На первом
этапе (начальная регистрация) на плане участка отражается
его конфигурация, размер, расположение относительно местности. В последующем, при текущей регистрации строений (домовладении), отражаются изменения конфигурации, границ, площади и т. п.
Строения регистрируются в специальных реестровых книгах. Кроме того, на каждое домовладение (комплекс зданий и
сооружений, расположенных на одном обособленном земельном
участке) заводится инвентаризационное дело, в котором собираются, хранятся и систематически обновляются сведения как
о строениях (их размерах, техническом состоянии и др.), так и
о землевладении. Ведение этих материалов возложено на бюро
технической инвентаризации (БТИ) жилищно-коммунальных
органов.
На землях городов и поселков городского типа ведется два
вида кадастров ? земельный и городской. Ведение государственного земельного кадастра, как и на землях других категорий,
предусмотрено ст. 110 ЗК РФ и Положением о порядке ведения
государственного земельного кадастра, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 года.
Городской кадастр представляет собой совокупность сведений о городской застройке. Он имеет автономный характер и
ведется по специально установленной форме документов, отражающих все сведения о расположении, характере, техническом
состоянии строений, сооружений, домовладении и т. п. Основой
для его ведения являются данные инвентаризации. Данные городского кадастра увязываются с данными земельного кадастра
в части сведений о земле.
Значительное место в управлении землями населенных пунктов играет перспективное и текущее планирование их использования. Основными документами перспективного планирования являются: а) территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); б) генеральные
планы городских и сельских поселений; в) проекты черты
67
Правовой режим земель поселений
городских и сельских поселений, черты других муниципальных
образований1.
Особое место в градостроительной документации занимает
генеральный план городского или сельского поселения, в котором устанавливается характер застройки отдельных районов
города (поселка), зонирование его территории по определенным
градостроительным признакам, размещение основных элементов городского хозяйства. Генеральный план составляется на
25?30 лет.
На основе генерального плана разрабатываются проекты детальной планировки и застройки поселения, а также план его
земельно-хозяйственного устройства. В проектах планировки
определяется перечень, местоположение и конфигурация кварталов, очередность их застройки и т. п.
В планах земельно-хозяйственного устройства устанавливаются целевое назначение и характер использования земель, не
предназначенных под застройку или временно не застраиваемых. Они охватывают период от 5 до 20 лет2.
Федеральным органом регулирования правового режима земель поселений является Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, который имеет
территориальные архитектурно-градостроительные органы. Эти
органы разрабатывают градостроительную документацию (текущее планирование) и осуществляют контроль за выполнением решений по вопросам градостроительства и архитектуры,
руководят и контролируют деятельность местных органов по
делам строительства и архитектуры.
И все же основная повседневная работа по управлению землями городов и других поселений выполняется органами городской и иной администрации. В то же время много земель в
городах находятся во внутриведомственном регулировании различных министерств и ведомств. Поэтому для земель городов
является оптимальное сочетание общественного и внутриведомственного управления.
В порядке правового регулирования министерства и ведомства имеют право уточнять (корректировать) целевое назначение отдельных участков закрепленных за ними земель: уста1
2
68
См.: Градостроительный кодекс РФ. Ст. 28.
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 276?277.
Право пользования землями поселений
навливать конкретные формы их использования; передавать
землю во вторичное пользование другим лицам и т. п. Так,
землями, закрепленными за воинскими частями и учреждениями, управляют Министерство обороны РФ, МВД России, другие министерства и ведомства, в которых предусмотрена воинская служба; землями, предоставленными под аэродромы и другие нужды воздушного транспорта ? Министерство транспорта
РФ, а землями для разработки недр ? органы, в ведении которых имеются горнодобывающие предприятия. Все указанные
органы издают инструкции и другие нормативные акты о порядке использования земель подчиненными им учреждениями,
предприятиями и организациями, дают отдельные распоряжения, организуют надзор и контроль за соблюдением установленного порядка управления и пользования землями1.
Право пользования землями в
поселениях отличается от других видов пользования ими, поэтому является весьма сложным и многогранным. Это право
характеризуется тесной связью земельных и имущественных
отношений. Право землепользования в городах связано с целым комплексом прав пользователей не только на земельный
участок городской, поселковой и сельской застройки, но и на
строения, которые возведены на этом участке. Эта связь выражается в следующем. Во-первых, земельный участок может предоставляться для застройки, размещения строений, сооружений или каких-либо иных имущественных объектов. Поэтому пользователь участком может здесь выступать в двух качествах ? вначале как землепользователь, землевладелец,
собственник участка, а затем как собственник или владелец
строений, сооружений. Во-вторых, земельный участок предоставляется (покупается) с имеющимися на нем строениями или
сооружениями для их последующей эксплуатации, реконструкции или сноса. Земельные отношения в данном случае также
тесно переплетаются.
Сложность при формировании понятия рационального использования земель городов и других поселений заключается в
том, что в их состав входят шесть различных по своему режи-
3. Право пользования
землями поселений
1
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 406.
69
Правовой режим земель поселений
му угодий. Однако, несмотря на сложный состав земель городов, их объединяет то, что они имеют одно основополагающее
начало ? разместить город, поселение и обеспечить его нормальное функционирование как единого и в то же время сложного социально-экономического организма. Затем эта главная
идея конкретизируется применительно к каждому виду земель
поселения.
Для выявления сущности рационального использования земель городов и других поселений необходимо раскрыть содержание наиболее эффективного использования отдельных их видов и, прежде всего, главного из них ? земель городской, поселковой и сельской застройки.
Земли городской, поселковой и сельской застройки предоставляются в бессрочное пользование различным предприятиям, организациям и учреждениям для строительства и эксплуатации жилых, промышленных, культурно-бытовых и других
строений и сооружений, а также гражданам для индивидуального жилищного строительства.
По мнению Б. В. Ерофеева, существующий порядок предоставления земельных участков нуждается в совершенствовании.
Целесообразно выделять все капиталовложения одной специализированной строительной организации (как это происходит в
Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах). Это серьезно улучшит состояние дел, позволит все проектно-изыскательные работы, застройку и реконструкцию городов осуществлять своевременно и последовательно1.
Дело в том, что в ряде городов строительство наряду с единым подрядчиком осуществляется министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями. Это привело к недостаточно комплексной и планомерной застройке города. В первую
очередь использовались более ?выгодные? земельные участки.
Длительное время не осваивались земельные участки, закрепленные за застройщиком, но требующие значительных затрат.
Заказчики главным образом возводили жилые дома, не строя
инженерных коммуникаций, очистных сооружений, объектов
торговли и коммунально-бытового назначения.
Земельные участки для строительства отводятся, как правило, по решениям органов самоуправления (их администрации).
1
70
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 421.
Право пользования землями поселений
Конкретные размеры участков определяются исходя из объема
и вида строительства, а также из обеспеченности данного населенного пункта свободными землями в соответствии с градостроительной документацией о планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также
правилами застройки.
При предоставлении земельных участков органы местного
самоуправления подготавливают следующую информацию о градостроительных требованиях к использованию земельных участков:
? местоположение земельных участков;
? проекты границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, застройки и межевания территорий;
? разрешенное использование земельных участков;
? обеспечение земельных участков объектами инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур.
В случае предоставления земельных участков на праве собственности или праве долгосрочной аренды органы местного
самоуправления вправе объявлять конкурсы или аукционы, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут предъявляться
следующие дополнительные требования:
? возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования;
? строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
? соблюдение сроков строительства объектов недвижимости;
? благоустройство территорий общего пользования.
Предприятия, учреждения и организации, а также граждане могут использовать отведенный им земельный участок только для определенных целей ? для предпринимательской деятельности, разных видов строительства, дальнейшего обслуживания зданий и сооружений. Назначение, тип и размеры, а
также характеристика строений и сооружений, которые должны быть возведены, устанавливаются в документах об отводе
земельных участков в точном соответствии с проектной доку71
Правовой режим земель поселений
ментацией и разрешением на строительство, которое выдается
на три года1. Изменять эти условия и строить не предусмотренные в документах здания и сооружения застройщик не вправе.
В документах отвода устанавливаются также сроки начала
строительства, выполнения отдельных строительных работ и
общий срок окончания строительства. Соблюдение этих сроков
является одной из важных обязанностей застройщика.
Земли общего пользования в городах и других поселениях
состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения
(площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для
удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения
(парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи),
полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, и других земель, служащих для удовлетворения нужд поселения.
Следует заметить, что Градостроительный кодекс РФ, определяет деление территорий городских и сельских поселений на
территориальные зоны (ст. 40), предусматривая территории общего пользования и зоны специального назначения для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон
городских и сельских поселений.
Земельные участки на улицах, проездах, бульварах, скверах, парках могут предоставляться во временное пользование
(аренду) государственным, кооперативным организациям, гражданам для размещения торговых павильонов, киосков и т. д.
Земли общего пользования, как правило, не закрепляются
за отдельными пользователями, а эксплуатируются для удовлетворения различных потребностей всего населения. Использование их по прямому назначению может осуществляться всеми гражданами без каких-либо ограничений и бесплатно.
Производство на землях общего пользования каких-либо специальных работ, препятствующих их использованию по прямому назначению (закрытие улиц, проездов и пр.), допускается
лишь с особого в каждом случае разрешения местных органов
самоуправления.
1
72
См.: Градостроительный кодекс РФ.
Ст. ст. 60, 61.
Право пользования землями поселений
К землям сельскохозяйственного использования и другим угодьям в городах и сельских поселениях относятся пашни, сады,
виноградники, сенокосы, пастбища. К другим угодьям относятся
кустарники, торфяники, овраги, карьеры и др. (ст. 77 ЗК РФ).
Правовой режим таких земель в поселениях имеет сложный
характер. С одной стороны, они входят в состав земель городов, других поселений, имеющих своим назначением обслуживание нужд хозяйства и промышленности, с другой, хотя они и
используются для сельскохозяйственного производства, но не
отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения. В отличие от последних аналогичные земли в городах называются землями сельскохозяйственного использования. В сельской местности эти угодья пользуются приоритетом перед всеми другими землями в земельном фонде, в городах же указанные земли подобным приоритетом не пользуются, а служат резервом для других видов земель городов.
На территории городов и других поселений могут находиться угодья колхозов, акционерных обществ, товариществ и других сельскохозяйственных предприятий либо участки, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества. Как правило, это земли, включенные в
городскую территорию при установлении или расширении городской черты.
В соответствии со ст. 72 ЗК РФ включение земельных участков в черту города, другого поселения не влечет прекращения
права субъектов на землю (собственности или любого вида пользования). Поэтому оказавшиеся в пределах городской черты земли сельхозпредприятий, а также земельные участки граждан
могут использоваться ими по-прежнему. В то же время они
перестают быть землями сельскохозяйственного назначения и
переходят в категорию земель населенных пунктов, что влечет
за собой существенные изменения в их правовом режиме. Эти
изменения выражаются в следующем:
? сельскохозяйственное использование названных земель становится временным, оно может продолжаться до момента истребования их для нужд развития города, другого поселения;
? характер и направление использования земли определяются планом земельно-хозяйственного устройства поселения;
? основное хозяйственное назначение земли на перспективу
устанавливается генеральным планом развития и застройки городской и другой территории;
73
Правовой режим земель поселений
? строительство любых объектов (жилых, производственных,
культурно-бытовых и иных) должно осуществляться после получения разрешения на строительство из органа местного самоуправления;
? по мере необходимости указанные земли изымаются по
решению местной администрации в установленном порядке без
возмещения потерь сельскохозяйственного производства;
? в случае реорганизации сельхозпредприятий, расположенных в пределах городской черты, земельные паи не могут выделяться их работникам в натуре;
? использование сельхозпредприятиями общераспространенных полезных ископаемых, лесов, водных источников, торфяных залежей должно согласовываться с городской администрацией;
? плата за землю за период ее сельскохозяйственного использования принимается для сельских населенных пунктов в
размере ставок, установленных для земель сельскохозяйственного назначения, а для городов и поселков городского типа ? в
размере двукратных ставок за земли сельхозназначения. За участки, не используемые для аграрного производства, плата вносится соответственно по ставкам налога за городские земли или
земли сельских поселений1.
В состав земель поселений входят также земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (ст. 78 ЗК РФ), а также занятые лесами.
Любая деятельность на указанных землях, противоречащая
их целевому назначению, запрещается, а всякое строительство
разрешается по решению органа местного самоуправления.
Земли, занятые лесами, служат целям охраны ландшафтов,
растительного и животного мира, сохранения окружающей среды. Земли, занятые городскими лесами, способствуют улучшению микроклимата, организации отдыха, удовлетворению культурно-эстетических потребностей населения, защите территории от водной и ветровой эрозии.
Лесной кодекс РФ предусматривает деление лесов в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением, их местоположением и выполняемыми ими функциями. Деление лесного фонда производится по группам лесов и разгра1
74
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 278.
Право пользования землями поселений
ничение лесного фонда первой группы ? по категориям защищенности (ст. 55).
Городские леса относятся к первой, более охраняемой, группе. В этих лесах запрещена хозяйственная добыча древесины и
допускается лишь вырубка ее в целях ухода, удаления больных
и сухостойных деревьев или так называемая санитарная рубка.
Иначе говоря, промышленная рубка древесины здесь не производится, а осуществляется только уход за лесом, лесовосстановительные рубки, которые сохраняют и усиливают полезные
свойства каждого участка и леса в целом. Размер подобных
рубок в каждом отдельном случае должен быть тщательно обоснован. Разрешается также уборка валежника, сухостоя, поврежденных и больных деревьев и другие работы, обеспечивающие защиту от болезней и повреждений.
Руководство ведением лесного хозяйства в городских лесах
осуществляется соответствующими органами при городской администрации. Рубки ухода за лесом, а также некоторые виды
побочных пользований в городских лесах производятся с разрешения этих органов.
Важное значение для поселений имеют территории пригородных зон, которые включают в себя земли, примыкающие к
границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территории городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и
складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций
(ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).
Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии
с Градостроительным кодексом РФ и земельным законодательством Российской Федерации.
Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в ее границах осуществляются с
учетом интересов населения такого города, населения других
муниципальных образований, входящих в пригородную зону
данного города.
75
Правовой режим земель поселений
В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны,
выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции.
В пределах пригородных зон могут размещаться:
? леса и лесопарки, загородные пляжи, заповедники, плодовые и иные зеленые насаждения;
? дома и базы отдыха, туристические и спортивные базы,
мотели и кемпинги, детские сады, школы и учреждения, предназначенные для обслуживания отдыхающих;
? города-спутники, рабочие, курортные, дачные и садовые
поселки;
? сельскохозяйственные и иные предприятия;
? транспортные сооружения и устройства, предназначенные
для сообщения пригородной зоны с городом и отдельных ее
районов между собой, с внешней сетью железнодорожных, водных и воздушных путей, а также городские аэропорты;
? сооружения городского водопровода с водоохранными зонами, зонами канализации и санитарной очистки, а также прочие сооружения, предназначенные для удовлетворения нужд городского населения, которые не могут по различным причинам
размещаться в городе.
Главная особенность правового режима пригородных зон ?
необходимость согласования с органами городской администрации строительства любых объектов на территории зон. В таких
зонах допускается деятельность сельскохозяйственных предприятий, если она не ухудшает санитарно-гигиенических характеристик территории, ее ландшафта, не препятствует организации лесопарков и мест отдыха. Можно сказать, что пригородная зона, по существу, является продолжением территории города за пределами его административных границ.
Вторая особенность пригородных зон заключается в том, что
входящие в нее земли могут быть представлены всеми категориями единого земельного фонда: здесь могут быть земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного и
водного фонда, промышленности, транспорта и иного назначения. Отсюда ? особенность использования отдельных частей
пригородной зоны, относящихся к различным целевым категориям1.
1
76
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 280?281.
Библиографический список
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 22. Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от
2 июня 1993 г.).
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. ?О местном самоуправлении в
РСФСР? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
Закон РФ от 14 июля 1992 г. ?О закрытом административно-территориальном образовании? // Ведомости Съезда народных депутатов
и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
Федеральный закон от 19 августа 1995 г. № 154-ФЗ ?Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Градостроительный кодекс РФ. Федеральный закон от 7 мая
1998 г. № 73-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998.
№ 19. Ст. 2069.
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 ?Об утверждении
Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных
гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.
Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 ?О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на
недвижимость? // Собрание актов Президента и Правительства РФ.
1993. № 50. Ст. 4868.
Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г.
№ 856 ?О ведении государственного градостроительного кадастра и
мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской
Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 11. Ст. 1308.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад.
Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. 408 с.
77
Лекция 16
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ,
ТРАНСПОРТА И ИНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
В связи с развитием науки, техники, форм хозяйствования появляются новые формы целевого использования земель, неизвестные ранее в сфере землепользования. Так, если в 20-х
годах земельному законодательству страны не был известен правовой режим земель воздушного транспорта, не говоря о трубопроводном и космического обеспечения, то современное законодательство содержит упоминание о нем; развитие научно-технического прогресса привело к возникновению таких землепользователей, как атомные электростанции, космодромы, телецентры и др.
Земельный кодекс РФ 1991 г. (разд. V) различает земли
промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного
назначения, которые выделяются государственными или муниципальными органами предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных
задач.
В ранее действующем законодательстве эта категория земель
именовалась ?земли промышленности, транспорта, курортов,
заповедников и иного несельскохозяйственного назначения?.
Сравнив понятие этой категории по новому законодательству с тем, как оно было определено ранее, А. К. Голиченков
отметил три особенности1.
Первая состоит в том, что законодатель выделяет новые виды
земель, такие, как земли связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны.
1. Общая характеристика
правового режима
земель промышленности,
транспорта и иного
специального назначения
1
78
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 197?198.
Общая характеристика правового режима земель промышленности...
Объясняется это развитием перечисленных видов деятельности и возникшей в связи с этим потребностью в специальном
правовом регулировании на законодательном уровне использования необходимых для них земельных участков, а также общими процессами открытости общества, гласности.
Вторая особенность состоит в том, что в категорию земель
промышленности и иного назначения не включены, как это
было ранее, земли курортов и заповедников. Они выделены в
качестве самостоятельных видов земель в рамках иной категории земельного фонда Российской Федерации ? земель особо
охраняемых территорий и объектов.
Третья особенность заключается в том, что вместо понятия
?земли иного несельскохозяйственного назначения? употреблено понятие ?земли иного назначения?. Тем самым убран акцент
на несельскохозяйственный характер использования данных
земель, поскольку в отдельных случаях они могут временно
использоваться и для сельскохозяйственных целей.
Б. В. Ерофеев, считая, что наука земельного права в целях
облегчения использования многочисленной терминологии данной категории земель разработала удачный термин ?земли специального назначения?1, называет эту категорию земель ?землями несельскохозяйственного специального назначения?2.
Мы же будем рассматривать эту категорию земель, как земли специального назначения.
Под правовым режимом земель промышленности и иного
назначения следует понимать особую, целостную систему правового регулирования отношений по использованию и охране
этих земель, которая характеризуется едиными принципами и
специфическими приемами регулирования.
На правовой режим рассматриваемой категории земель влияют следующие обстоятельства:
а) объект, под который предоставлена земля для решения
специальных задач (ст. 83 ЗК РФ): промышленности, транспорта, связи, радиовещания и др;
б) правовой статус субъектов, использующих земельный участок. Например, если использование земель осуществляет железнодорожная транспортная организация, то порядок ис1
2
Правовой режим земель в СССР. М., 1984. С. 183.
Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 430.
79
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
пользования земли урегулирован не только действующим земельным законодательством, но и специальным, распространяющимся на данных субъектов. Использование подъездных железнодорожных путей, к примеру, осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 августа
1995 г. № 153-ФЗ ?О федеральном железнодорожном транспорте?1 и др.;
в) особенности земель, на которые распространяется установленный правовой режим для таких земель. Если, к примеру, под земли железнодорожного транспорта предоставлена холмистая местность, по низине которой проходит железнодорожная ветка, то в целях предотвращения снежных заносов землепользователи вправе осуществлять в зимнее время специальное
ограждение для снегозадержания. Подобное ограждение нельзя
делать на возвышенных местах, поскольку это будет необоснованным препятствием для переходов и переездов людей;
г) обстановка, которая сложилась в данной местности. Так,
при возникновении в данной местности чрезвычайной экологической ситуации осуществляется прекращение или приостановление деятельности различных объектов, если они отрицательно или неблагоприятно влияют на окружающую среду, на здоровье человека и на его генетический фонд; при придании данной местности статуса зоны экологического бедствия допускается лишь деятельность тех объектов, которая связана с обслуживанием проживающего на данной территории населения (железнодорожный, автомобильный транспорт), деятельность же
остальных приостанавливается и т. п.2
Содержание прав и обязанностей субъектов на всех землях
специального назначения сводятся к следующему.
1. Cтрого целевое использование данных земельных участков. Эти земли нельзя использовать, к примеру, для жилищного и дачного строительства, предпринимательской деятельности, не имеющей отношения к обороне.
Исключением из этого правила могут служить обстоятельства, предусмотренные земельным законодательством или особо
оговоренные в целевом назначении указанного земельного участка. Например, право использовать для сенокошения полосы
1
2
80
Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 431?432.
Общая характеристика правового режима земель промышленности...
отвода железных дорог; право отвода в полосах железных дорог служебных наделов.
2. Рациональное использование земельных участков, выражающееся в том, что:
а) при отводе данных участков для возведения объектов должна быть обеспечена максимальная экономия земельной площади под возводимый объект, которая достигается путем:
? введения нормативов (норм отвода) для типичных объектов, например, размер полос отвода для автомобильных и железных дорог;
? технико-экономическим обоснованием размеров отвода
в проектной документации, где делается расчет рациональной
потребности в земельной площади;
б) при организации территории должно обеспечиваться рациональное размещение элементов соответствующего объекта,
обеспечивающее обязательное условие охраны труда (ст. 140
Кодекса законов о труде РФ);
в) каждый субъект земельных правоотношений, которому
предоставлены земли специального назначения, обязан осуществлять их благоустройство, озеленение и другие мероприятия.
3. Охрана земель сельскохозяйственного назначения. Каждый объект, возводимый на землях специального назначения,
должен отвечать требованиям безопасности для сельскохозяйственного производства, поскольку значительная часть этих
земель расположена в сельской местности. В частности, запрещается ввод в эксплуатацию промышленных и иных объектов,
не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и
установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов (ст. 44 Закона об охране окружающей природной среды).
Охрана земель сельскохозяйственного назначения осуществляется уже в ходе отвода земель для специальных нужд, при
котором соблюдаются следующие правила:
а) пригодные для нужд сельского хозяйства земли должны
отводиться в первую очередь в сельскохозяйственное использование, а для специального использования должны отводиться
земли либо непригодные для сельского хозяйства, либо угодья
худшего качества;
81
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
б) неиспользуемые земли специального назначения субъекты
данного вида землепользования могут передавать гражданам и
сельскохозяйственным организациям во временное пользование.
Иначе говоря, даже при изъятии земель сельскохозяйственного
назначения закон предоставляет возможность обеспечивать приоритет сельскохозяйственных целей при любых возможностях
для этого, которые возникают в ходе хозяйственной эксплуатации земель.
Охрана самих объектов, для которых отведены земли специального назначения, от нарушений со стороны соседствующих
объектов и соседних землепользователей. С этой целью применяется введение охранительных зон со специальным режимом,
которые:
а) остаются в границах прежних пользователей, находящихся
по соседству, не подлежат изъятию у них;
б) наделяются особым режимом использования, направленным на обеспечение нормальной уставной производственно-хозяйственной деятельности объектов, находящихся на землях
специального назначения;
в) служат своего рода ?буфером?, предотвращающим отрицательное воздействие как от соседних землепользователей на
земли специального назначения, так и в обратном направлении. Например, полосы отвода автомобильных дорог не только
обеспечивают отдаление сельскохозяйственной деятельности на
соседних полях от дороги, гарантируя безопасность движения
на ней (от пасущегося скота, к примеру), но и обеспечивают
экологическую безопасность для сельского хозяйства (травяной
покров вблизи дорог заражен вредными веществами и не должен использоваться для сенокошения)1.
Общий правовой режим земель специального назначения,
присущий всем видам входящих в состав этих земель землепользований, действует в каждом из этих видов землепользований в преломлении к специальному режиму, установленному
законом для земель промышленности, транспорта, связи и др.
Рассмотрим его подробнее применительно к отдельным видам этих земель.
1
82
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 432?434.
Особенности правового регулирования... земель специального назначения
2. Особенности правового
регулирования отдельных
видов использования
земель специального
назначения
Особенности правового режима
земель промышленности. Под
промышленными предприятиями, как основными субъектами
земельных правоотношений на
землях специального назначения, понимаются предприятия, обязательным элементом деятельности которых является переработка сырья (перерабатывающие предприятия) или разработка недр (добывающие предприятия).
Однако всем этим предприятиям присущи особенности в правовом режиме использования земель, выражающиеся в том, что:
а) поскольку деятельность предприятий представляет собой
источник повышенной опасности для окружающих, при размещении предприятий, а также сооружений и иных объектов применяется предварительный разрешительный порядок строительства этих объектов. В частности, определение мест строительства производится в соответствии со ст. 41 Закона об охране
окружающей природной среды и Федеральным законом от
30 марта 1999 г. № 52-ФЗ ?О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения?1 при положительном заключении специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, санэпиднадзора и решении органа местного самоуправления;
б) в связи с тем, что строительство и размещение предприятий затрагивает интересы населения, в необходимых случаях
предварительное решение о строительстве должно быть основано на разрешении населения, которое принимается на референдуме или по результатам обсуждения (п. 2 ст. 41 Закона об
охране окружающей природной среды);
в) поскольку обычным (естественным, эмпирическим) способом определить степень экологической, социальной и иной опасности от размещения предприятия невозможно, проекты строительства и размещения предприятий должны проходить государственную, а при необходимости и общественную экспертизу
(п. 2 ст. 42 Закона об охране окружающей природной среды;
ст. ст. 18, 29 Градостроительного кодекса РФ);
1
Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
83
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
г) экологическая и социальная безопасность предприятия
обеспечивается утвержденными в установленном законом порядке природоохранительными, санитарными, строительными
нормами и правилами, а также правилами, обеспечивающими
необходимую охрану труда. Поэтому строительство предприятий и всех его сооружений должно осуществляться в точном
соответствии с этими правилами (п. 1 ст. 43 Закона об охране
окружающей природной среды, ст. 14 Кодекса законов о труде
РФ, ст. 10 Градостроительного кодекса РФ)1.
Если же возникает потребность в изменении утвержденного
проекта строительства предприятия или стоимости проектных
работ, то это изменение не должно осуществляться в ущерб
экологической безопасности (п. 2 ст. 43 Закона об охране окружающей природной среды).
Перечисленные требования закона к размещению и строительству предприятий обеспечены к исполнению существенными правовыми мерами; если они нарушаются, то это влечет за
собой приостановку работ с одновременным прекращением их
финансирования соответствующими учреждениями банка (п. 4
ст. 43 указанного Закона).
Эти требования должны быть выполнены полностью, поскольку п. 2 ст. 44 указанного Закона запрещает ввод в эксплуатацию предприятия, если выполнены не все работы, предусмотренные проектом, которые должны обеспечить экологическую
безопасность деятельности предприятия.
Особенности правового режима земель транспорта. К ним
относятся земли, находящиеся под автомобильными, железными дорогами, под трубопроводными и иными транспортными
магистралями, а также земельные участки, занятые предприятиями транспорта: автовокзалами, вагонными и иными депо,
административными зданиями, речными и морскими вокзалами и т. д.
В отдельных случаях транспортные предприятия могут осуществлять как землепользование, так и недропользование, например, метрополитены, станции которых находятся на поверхности земли, а сами магистрали ? в недрах земли, под ее
поверхностью; трубопроводный транспорт, проложенный под
землей с охранными зонами на поверхности земли.
1
84
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 435?436.
Особенности правового регулирования... земель специального назначения
Правовой режим таких видов транспорта и земель, занимаемых ими, регулируется нормами земельного, горного, административного и других законодательств, что накладывает определенную специфику.
Поскольку земли транспорта в подавляющем большинстве
представляют собой ?ленточное? землепользование, то есть протяженное на значительном расстоянии, при этом автотранспортные и железнодорожные средства являются источником
повышенной опасности, особое внимание уделено правовому режиму охранных зон и охране транспортных магистралей.
Рассмотрим, как урегулирован законодательством правовой
режим земель железнодорожного транспорта. Основной нормативной базой такого регулирования является Федеральный
закон от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ ?О федеральном железнодорожном транспорте?1, Транспортный устав железных дорог ? Федеральный закон от 8 января 1998 года № 2-ФЗ2, а
также ведомственные акты, в частности Инструкция о нормах
и порядке отвода земель для железных дорог и использовании
полосы отвода, утвержденная Министерством путей сообщения
СССР 30 января 1963 года3.
В соответствии с Федеральным законом ?О федеральном железнодорожном транспорте? (ст. 5) землями железнодорожного
транспорта являются земли федерального значения, предоставляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование его
предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных
на них специальных задач. Это земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также
под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания,
сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и
реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития.
Для целей, носящих временный характер, предприятиям и
учреждениям железнодорожного транспорта могут предоставляться земли на условиях аренды.
Под полосой отвода понимаются земли железнодорожного
транспорта, занимаемые земляным полотном, искусственными
сооружениями, линейно-путевыми и другими зданиями, устрой1
2
3
Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.
Там же. 1998. № 2. Ст. 218.
См.: Нормативные акты о земле. М.: Юрид. лит., 1978.
85
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
ствами железнодорожной связи, железнодорожными станциями,
защитными лесонасаждениями и путевыми устройствами.
Ширина полосы отвода устанавливается в зависимости от
категорий железных дорог. Так, для дорог первой категории
она устанавливается 28 м, для дорог второй категории ?
24 м, третьей категории ? 23 м, узкоколейных железных
дорог ? 20 м. При прохождении трассы по сельскохозяйственным угодьям или в пределах населенных пунктов допускается
уменьшение ширины полосы отвода по согласованию с органами управления железнодорожного транспорта.
Субъектами права пользования землей в системе железнодорожного транспорта являются региональные отделения железных дорог. Временно не занятые участки полосы отвода могут
предоставляться ими во временное пользование другим субъектам для погрузо-разгрузочных работ, складирования грузов и
т. п., а также в качестве служебных наделов работникам железнодорожного транспорта.
С целью охраны железнодорожного полотна от снежных и
песчаных заносов, оползней и других целей вдоль полосы отвода устанавливаются специальные охранные зоны, для которых
вводятся особые условия землепользования. К таким зонам относятся:
а) участки земли, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости железнодорожных сооружений;
б) прилегающие к железным дорогам полосы леса шириной
по 500 м в каждую сторону, в пределах которых не допускаются рубки леса, кроме рубок ухода и санитарных рубок;
в) прилегающие к железным дорогам полосы подвижных песков, на которых запрещается выпас скота и уничтожение растительности;
г) участки для столбовой линии связи, автоблокировки или
линий электропередачи1.
К землям автомобильного транспорта относятся участки, занятые, во-первых, полотном дороги и примыкающими
к нему объектами дорожной обстановки (мосты, сигнальное
оборудование, служебно-технические здания и т. п.), обслуживающие дорожное хозяйство, а во-вторых, занятые соору1
86
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 315?316.
Особенности правового регулирования... земель специального назначения
жениями и устройствами по обслуживанию автотранспорта
(АЗС, пункты техобслуживания, грузовые площадки и т. д.).
По своему значению и по субъектам управления автомобильные дороги общего пользования делятся на федеральные, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Для каждой категории автомобильных дорог на всем их протяжении выделяются полосы отвода, а для федеральных автомобильных дорог общего пользования ? еще и придорожные
полосы.
Рассмотрим вначале порядок выделения и использования земель полос отвода. Этот порядок установлен постановлением
Совета Министров РСФСР от 26 сентября 1962 года № 1255,
утвердившим Инструкцию о порядке отвода и использования
земель полосы отвода для автомобильных дорог1.
В зависимости от категории дороги устанавливается следующая максимальная ширина полосы отвода для автомобильных
дорог: для дорог первой категории ? 32 м; для дорог второй?
пятой категорий, соответственно, ? 28, 22, 19 и 18 м.
При прохождении трассы дороги по особо ценным сельскохозяйственным угодьям ширина полосы отвода может быть
уменьшена до минимально возможной. Эти земли отводятся в
постоянное пользование.
Правовой режим использования федеральных автомобильных дорог определен Указом Президента РФ от 27 июня
1998 г. № 727 ?О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования?2 и изданным в его исполнение постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г.
№ 1420 ?Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог
общего пользования?3.
В соответствии с названными нормативными актами придорожные полосы федеральных автомобильных дорог общего
пользования ? это прилегающие с обеих сторон к полосе отвода
указанной дороги участки земли шириной не менее 50 м каждый, считая от границы полосы отвода.
1
2
3
Собрание постановлений РСФСР. 1962. № 17. Ст. 92.
Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3065.
Российская газета. 1998. 10 дек.
87
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
В зависимости от категории федеральной автомобильной дороги и с учетом перспективы ее развития ширина каждой придорожной полосы устанавливается:
? для автомобильных дорог четвертой и третьей категории ? 50 м;
? для автомобильных дорог второй и первой категории ?
75 м;
? для подъезда к столицам республик, краевым и областным
центрам, городам федерального значения, центрам автономной
области и автономных округов, а также для участков федеральных автомобильных дорог, построенных в обход городов с перспективной численностью населения до 250 тыс. чел., ? 100 м;
? для участков автомобильных дорог, построенных в обход
городов с перспективной численностью населения свыше
250 тыс. чел., ? 150 м.
Особый режим использования земель в пределах придорожных полос предусматривает ряд ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности в пределах этих полос для
создания нормальных условий эксплуатации автомобильных
дорог и их сохранности, обеспечения требований безопасности
дорожного ??вижения и безопасности населения. Так, в пределах придорожных полос запрещается строительство капитальных сооружений (со сроком службы 10 и более лет), за исключением объектов дорожной службы, объектов Государственной
инспекции безопасности дорожного движения МВД России и
объектов дорожного сервиса.
Размещение в пределах придорожных полос объектов разрешается при соблюдении следующих условий:
а) объекты не должны ухудшать видимость на федеральной
автомобильной дороге и другие условия безопасности дорожного движения и эксплуатации этой дороги и расположенных на
ней сооружений, а также создавать угрозу безопасности населения;
б) выбор места размещения объектов должен осуществляться с учетом реконструкции федеральной автомобильной дороги;
в) размещение, проектирование и строительство объектов
должно производиться с учетом требований стандартов и технических норм безопасности дорожного движения, экологической безопасности, строительства и эксплуатации автомобильных дорог.
88
Особенности правового регулирования... земель специального назначения
Правовой режим земель водного транспорта. В зависимости
от вида водного транспорта земли этой категории подразделяются на земли морского транспорта и земли внутреннего (речного и озерного) водного транспорта, правовой режим которых
несколько отличается.
К землям морского транспорта относятся земли:
? под морскими торговыми портами со всеми находящимися
на них техническими и другими сооружениями, площадями,
набережными, пристанями, служебными, жилыми и культурно-бытовыми помещениями;
? под судостроительными и судоремонтными заводами и базами, маяками и обслуживающими их территориями.
Правовой режим использования этих земель регулируется
рядом нормативных актов, в частности, Положением о землях,
предоставленных транспорту, утвержденным ЦИК и СНК СССР
от 7 февраля 1933 года1, Кодексом торгового мореплавания от
30 апреля 1999 года2 и др.
Земельные участки для указанных целей предоставляются в
соответствии со ст. ст. 24?29 ЗК РФ в бессрочное, временное
пользование или аренду морским портам, судостроительным и
судоремонтным заводам, базам и иным предприятиям, обслуживающим нужды морского и речного флотов и выступающим
в качестве субъектов права на землю. Размеры предоставляемых участков и условия пользования ими определяются проектной документацией и решением органов, предоставивших
землю.
Ведомственное управление землями этой категории осуществляется Министерством транспорта РФ, его департаментами
и администрацией портов, заводов, баз.
Земельные участки, отнесенные к морскому транспорту,
используются соответствующими субъектами непосредственно для строительства и обслуживания указанных выше объектов флота.
Однако часть земель, временно не используемых по прямому назначению, может передаваться другим ведомствам и
организациям на договорных началах во временное пользование в целях:
1
2
Сборник законов СССР. 1933. № 12. Ст. 66.
Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
89
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
? устройства подъездных путей, трубопроводов, проездов и
других подобных сооружений;
? складирования грузов и устройства складских помещений;
? удовлетворения жилищно-строительных, хозяйственных и
культурных нужд рабочих и служащих транспорта;
? обслуживания нужд пассажирского движения.
Такое предоставление земель может иметь место с согласия
Министерства транспорта РФ и при условии возмещения расходов по содержанию передаваемых участков.
Строительство на территории портов или на подходах к ним
объектов, не соответствующих целевому назначению этих земель,
возможно только по согласованию с администрацией портов (заводов, баз) и с органами управления морским транспортом.
К землям внутреннего водного транспорта относятся участки, занятые:
? речными и озерными портами, пристанями, гаванями, причалами и затонами;
? пассажирскими речными и иными вокзалами и павильонами;
? судоходными каналами и гидротехническими сооружениями;
? берегоукрепительными сооружениями и насаждениями;
? объектами обслуживания внутреннего водного транспорта
(базами, заводами, верфями, служебными, жилыми и другими
помещениями).
Земельные участки для нужд водного транспорта предоставляются соответствующим субъектам (речным и озерным портам, судовым верфям, судоремонтным заводам) на праве бессрочного или временного пользования, а также на праве аренды. Их права и обязанности как землепользователей определены ст. ст. 52 и 53 ЗК РФ.
В соответствии со ст . 20 Водного кодекса РФ на внутренних
водных путях (вне городских поселений) устанавливается береговая полоса (бечевник) шириной 20 м, которая предназначена
для общего пользования. Здесь каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и
пребывания, в том числе с целью купания, рыболовства и причаливания плавательных средств.
На береговой полосе разрешается также:
? устройство приспособлений для причаливания судов и плотов, погрузка и выгрузка грузов (без устройства постоянных
сооружений) и их временное хранение;
90
Особенности правового регулирования ... земель специального назначения
? хранение твердого топлива для судов, предприятий и организаций водного транспорта, а также временное хранение рыболовных снастей и судовых принадлежностей;
? устройство временных зимовочных помещений, а также
механической тяги судов;
? хранение в зимнее время древесины, предназначенной для
сплава1.
Правовой режим воздушного транспорта определен в Положениях о землях, предоставленных транспорту, и Воздушным
кодексом РФ от 19 марта 1997 года2.
К землям воздушного транспорта относятся участки, занятые как непосредственно объектами воздушного транспорта, так
и обслуживающими их сооружениями и постройками:
? аэропортами, включая аэродромы и обособленные сооружения (объекты управления воздушным движением, радионавигации и т. п.);
? вертолетными станциями, включая вертодромы;
? служебно-техническими территориями со всеми зданиями
и сооружениями, обеспечивающими нормальную работу воздушного транспорта;
? ремонтными заводами гражданской авиации, испытательными полигонами, складскими помещениями, базами;
? жилыми, служебными, культурно-бытовыми и иными постройками и сооружениями обслуживающего характера.
Земельные участки предоставляются, как правило, в бессрочное пользование предприятиям и организациям воздушного транспорта в соответствии с проектной документацией или
установленными нормативами.
Для обеспечения безопасности полетов воздушных судов на
землях воздушного транспорта устанавливаются специальные
охранные зоны, включающие приаэродромные территории и
полосы воздушных подходов. Различают три типа таких зон с
особым правовым режимом землепользования.
В первой зоне (шириной до 10 км от границ аэродрома) запрещается строительство без согласования с органами гражданской авиации зданий и сооружений, воздушных линий связи,
линий электропередачи и других сооружений.
1
2
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 319?321.
Собрание законодательства РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
91
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
Вторая зона имеет ширину от 10 до 30 км от границ аэродрома. В ее пределах согласовывается строительство лишь тех
объектов, абсолютная отметка верхних точек которых превышает абсолютную отметку аэродрома на 50 м.
В третьей зоне (шириной от 30 до 75 км от границ аэродрома) согласованию подлежит строительство любых объектов высотой 200 м и более. В случае нарушения требований
соответствующие объекты подлежат сносу без возмещения их
стоимости.
Кроме того, на землях, прилегающих к аэродромам в радиусе 15 км, запрещается размещение мест концентрированных
выбросов пищевых отходов, строительство звероводческих ферм,
скотобоен и других объектов, на которых возможно массовое
скопление птиц, что опасно для полетов воздушных летательных аппаратов.
Правовой режим земель трубопроводного транспорта. Под
этим видом транспорта понимаются магистральные трубопроводы, по которым осуществляется транспортировка (перекачка) сырья, воды или продукции. Основным нормативным актом, определяющим правовой режим земель данной категории,
являются ?Нормы отвода земель для магистральных трубопроводов?, утвержденные Госстроем СССР 30 марта 1973 года.
Земельные участки для нужд, связанных с трубопроводным
хозяйством, предоставляются для размещения:
? подземных трубопроводов (рытье траншей, укладка извлеченного грунта, проход землеройной и другой техники);
? запорной арматуры, перекачивающих станций и иной
стационарной техники.
В первом случае земельные участки (полосы) предоставляются во временное пользование (на период строительства). Во
втором случае они предоставляются в постоянное (бессрочное)
пользование.
Ширина полос земли, отводимых во временное пользование
для строительства (закладки) одного магистрального подземного трубопровода, устанавливается в зависимости от диаметра
трубопровода и категории земель, по которым прокладывается
трасса трубопровода. Так, для трубопровода диаметром до
426 мм включительно ширина полосы отвода на сельскохозяйственных угодьях составляет 20 м, а на землях несельскохозяйственного назначения ? 28 м; для трубопроводов диаметром
92
Особенности правового регулирования ... земель специального назначения
от 1220 до 1420 мм ширина полосы отвода на сельскохозяйственных угодьях составляет 32 м, а на землях несельскохозяйственного назначения ? 45 м1.
Охранительную функцию земель транспорта во многом выполняют нормы административного права. Можно выделить
следующие направления охранительного режима:
а) запреты совершать переходы, переезды, перевозки имущества в не установленных для этого участках дорог, например, нарушение правил проезда гужевым транспортом и прогона скота через железнодорожные пути (ст. 103 КоАП);
б) запреты осуществлять хозяйственную деятельность в охранительных полосах транспортных магистралей. Наказывается, в частности, выпас скота вблизи железнодорожных путей
(ст. 103 КоАП), распашка участков, полос травы и повреждение насаждений, снятие дерна и выемка грунта в полосе отвода
автомобильной дороги без согласования с дорожными органами
(ст. 132 КоАП), возведение в зонах охраны трубопроводов любых построек и сооружений (ст. 135 КоАП);
в) запреты совершать иные действия, могущие нанести вред
использованию транспортным средствам. Например, влечет административную ответственность устройство в районе аэродрома объектов, способствующих массовому скоплению птиц, опасных для полетов воздушных судов (ст. 105 КоАП);
г) установление обязанностей для ответственных лиц по содержанию транспортных магистралей и охранных зон под страхом ответственности за их неисполнение. Так, подлежат административному взысканию виновные должностные лица за невыполнение обязанностей по устройству, ремонту и регулярной
очистке пешеходных дорожек и пешеходных мостиков, по содержанию в технически исправном состоянии и чистоте выездов или подъездных путей на автомобильную дорогу общего
пользования (ст. 133 КоАП);
д) установление ответственности за определенные виды поведения в зоне транспортных магистралей. Например, влекут административную ответственность такие нарушения, как повреждение дорог, железнодорожных переездов, других дорожных
сооружений или технических средств регулирования дорожного движения, также умышленное создание помех для дорожно1
Подробнее см.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 323.
93
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
го движения, в том числе путем загрязнения дорожного покрытия (ст. 131 КоАП)1.
Правовой режим земель, предоставляемых под высоковольтные электрические линии и линии связи. Система электрических линий и линий связи состоит из воздушных (надземных) линий и подземных (подводных) кабелей. В единые электрические объекты или объекты связи входят также опоры воздушных линий, здания, дороги, специальные сооружения и устройства по обслуживанию линий и кабелей.
Трассы электросетей и линий связи, как правило, прокладываются вдоль существующих дорог, сетей, границ землепользований и полей севооборотов.
Субъектами права на землю являются предприятия и организации, осуществляющие строительство и эксплуатацию линий связи и электрических сетей. Земельные участки предоставляются как в постоянное (бессрочное), так и во временное
пользование (на период строительства).
Для проведения работ по техническому обслуживанию и ремонту электрических сетей и линий связи вдоль них устанавливаются охранные зоны, в пределах которых вводится особый
режим использования земель.
Ширина зон устанавливается различной в зависимости от
вольтажа электрических линий и от местности прохождения
линий. Так, вдоль линий электропередачи напряжением
1000 Вт ширина полосы равна расстоянию между проекциями
крайних проводов на землю плюс 2 м с каждой стороны; вдоль
подземной кабельной линии ? по 1 м от кабеля.
Охранные зоны вдоль воздушных линий электропередачи
напряжением более 1000 Вт устанавливаются шириной от
10 до 30 м при увеличении вольтажа от 20 до 400 кВт. При
прохождении линии электропередачи в лесистой местности ширина просеки зависит также и от высоты деревьев. При средней
высоте леса менее 4 м ширина просеки устанавливается равной
расстоянию между проекциями на землю крайних проводов и
плюс по 2 м от них в каждую сторону. При средней высоте леса
более 4 м ширина просеки устанавливается как расстояние между
проекциями крайних проводов плюс по 3 м с каждой стороны
от крайних проводов до ветвей деревьев.
1
94
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 438?439.
Особенности правового регулирования ... земель специального назначения
Ширина охранных зон вдоль подземных кабельных и воздушных линий связи и радиофикации устанавливается в виде
полосы шириной 4 м для кабельной линии и как расстояние
между проекциями крайних проводов на землю плюс по 2 м в
каждую сторону от них.
В пределах охранных зон линий электропередачи и связи
запрещается:
? осуществлять строительные, монтажные, взрывные и поливные работы, производить посадку и вырубку деревьев, устраивать спортивные и детские площадки, складировать корма,
удобрения, топливо и другие материалы;
? устраивать причалы для стоянки судов и иных плавучих
средств, производить погрузочно-разгрузочные работы и землечерпальные работы, бросать якоря, выделять рыбопромысловые участки и производить добычу рыбы придонными средствами лова, устраивать водопои, заготовку льда;
? устраивать проезды для машин и механизмов, имеющих
высоту с грузом более 4,5 м от поверхности дороги, а также
стоянки автомобильного и гужевого транспорта, машин и механизмов;
? производить земляные работы на глубине более 0,3 м и
планировку грунта при помощи бульдозеров, экскаваторов и
других землеройных машин;
? производить любые действия, которые могут нарушить нормальную работу электрических сетей или повлечь за собой их
повреждение: влезать на опоры, приставлять или привязывать
к ним посторонние предметы, устраивать свалки, разводить огонь
вблизи вводных устройств, открывать помещения электрических сооружений и т. п.1
Нарушение правил охраны линий и сооружений связи наказывается в административном порядке (ст. 139 КоАП), а если
это нарушение повлекло за собой повреждение кабельной линии междугородной связи с перерывом связи, то наказание наступает в уголовном порядке.
1
См.: Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 9 июня
1995 г. № 578 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 25. Ст. 2396.
95
Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.
Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня
1993 г.). Ст. ст. 52, 53, 83, 88.
Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. ?Об иностранных инвестициях в
РСФСР? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008.
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. ?Об охране окружающей природной среды? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Закон РФ от 14 июля 1992 г. ?О закрытом административно-территориальном образовании? // Ведомости Съезда народных депутатов
и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. ?О Государственной границе Российской Федерации? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
Федеральный закон РФ от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ ?О федеральном железнодорожном транспорте? // Собрание законодательства
РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ ?Об обороне? //
Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
Воздушный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 19 марта
1997 г. № 60-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 12.
Ст. 1383.
Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ ?Транспортный устав железных дорог Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 218.
Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ ?О государственном регулировании развития авиации? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 226.
Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
Указ Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 ?О придорожных
полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования? //
Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3065.
Указ Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 728 ?О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3066.
Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ от
9 июня 1995 г. № 578 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 25.
Ст. 2396.
96
Библиографический список
Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1998 г.
№ 1420 ?Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования? // Российская газета. 1998. 10 дек.
Правила охраны магистральных трубопроводов. Утверждены постановлением Совета Министров СССР от 12 апреля 1979 г. № 341. (В
ред. Постановления Совета Министров СССР от 24 декабря 1981 г.
№ 1241) // Собрание постановлений СССР. 1982. № 4. Ст. 52.
Правила охраны электрических сетей напряжением свыше
1000 Вт. Утверждены постановлением Совета Министров СССР от
26 марта 1984 г. № 255 // Собрание постановлений СССР. 1984. № 9.
Ст. 53.
Правила по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений. Утверждены постановлением Совета Министров РСФСР от
5 марта 1969 г. // Собрание постановлений РСФСР. 1969. № 7.
Ст. 31.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад.
Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 c.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. 408 c.
Земельное право России: Учебник по специальности ?Правоведение? / Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. 300 с.
97
Лекция 17
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
1. Понятие и общая
характеристика
правового режима
земель лесного фонда
Трудно переоценить значение
леса как ?легких планеты? в
поддержании здоровой атмосферы и биологического разнообразия растительного и животного
мира, в сохранении почв и воды, в создании условий для удовлетворения материальных, духовных и культурных потребностей людей.
Земли лесного фонда представляют собой один из элементов
экологической системы лесов, участвующих в природном функционировании всей экосистемы. При этом как базисная, так и
производительная функция земли неотделимы друг от друга, а
потому лесной фонд России образуют лесные насаждения с землями, на которых они произрастают, а также земли, предназначенные для выращивания лесов.
Согласно ст. 94 Земельного кодекса РФ и ст. 8 Лесного кодекса РФ (ЛК РФ), в состав лесного фонда входят лесные земли
и нелесные земли.
К лесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, пустыри, прогалины
и иные).
К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд
лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями и др.), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами,
каменными россыпями, и другие неудобные для использования
земли).
В состав лесного фонда входят все леса, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и
нелесные земли ? ст. 7 ЛК РФ).
98
Понятие и общая характеристика правового режима...
К участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых растительностью, и
участки нелесных земель.
В лесной фонд не входят леса, расположенные на:
а) землях обороны;
б) землях городских поселений ? городские леса;
в) древесно-кустарниковая растительность, расположенная
на землях:
? сельскохозяйственного назначения, в том числе на землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного
хозяйства;
? транспорта (полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);
? поселений, в том числе предоставленных для дачного,
жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов);
? водного фонда (на полосах отвода каналов);
? иных категорий.
В соответствии с экономическим, экологическим и социальным назначением лесного фонда, его местоположением и
выполняемыми им функциями производится разделение лесного фонда по группам лесов (первой, второй и третьей группы) и разграничение лесов первой группы по степени защитности.
К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий (ст. 56 ЛК РФ).
Леса первой группы разделяются на следующие категории
защитности: запретные полосы лесов по берегам рек, озер,
водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы
лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб;
противоэрозийные леса; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального и регионального значения; государственные защитные лесные полосы; леса зеленых зон поселений и хозяйственных
объектов; леса первого и второго поясов санитарной охраны
источников водоснабжения; леса округов санитарной охраны
курортов и др.
99
Правовой режим земель лесного фонда
В лесах первой группы полностью запрещена промышленная рубка, разрешается лишь рубка ухода и санитарная рубка.
К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей; выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплутационное значение; леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения
которых требуется ограничение режима лесопользования.
В этих лесах разрешается промышленная рубка, но в ограниченных размерах.
К лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение
и предназначенные для непрерывного удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине без ущерба для защитных свойств этих лесов (Север, Сибирь, Дальний Восток
и др.). Они подразделяются на основные и резервные,
т. е. не вовлеченные в эксплуатацию вследствие их труднодоступности и других причин.
Классификация лесов (отнесение лесов к группам и категориям защитности) осуществляется одновременно с определением границ занятых ими земель.
Законодательством предусматривается возможность перевода лесных земель в нелесные в двух случаях:
1) в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства,
пользованием лесным фондом и (или) изъятием земель лесного фонда (ст. 63 ЛК РФ);
2) в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и
пользования лесным фондом (ст. 64 ЛК РФ).
В первом случае использование земель носит многоцелевой
характер, поскольку связано с объектами, не входящими в состав лесного фонда (ведение сельского хозяйства; строительство
объектов, линейных сооружений, расширение границ поселений и др.). При этом перевод лесных земель в нелесные и (или)
изъятие земель лесного фонда осуществляются:
в лесах первой группы ? правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, согласованному с Министерством природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России).
100
Понятие и общая характеристика правового режима...
в лесах второй и третьей групп ? органом государственной
власти субъекта РФ по представлению соответствующего территориального органа Минприроды России1.
Во втором случае перевод лесных в нелесные земли для
использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществляется соответствующим лесхозом с разрешения территориального органа Минприроды России в субъекте Российской Федерации. В
решении территориального органа Минприроды о переводе
лесных земель в нелесные для использования их в перечисленных целях указываются место нахождения участка лесного фонда, его площадь, цель и срок, на который осуществляется перевод, перечень разрешенных к выполнению работ на
данном участке (строительство лесовозных дорог, строений и
сооружений, пунктов хранения древесины и др.), мероприятия по рекультивации этого участка после истечения срока
перевода.
Правовой режим использования лесов можно подразделить
на общий, обязательный для любой группы и категории защитности лесов и особенный, обусловленный характером использования лесов и земель, на которых расположены данные леса2. Так, Лесной кодекс устанавливает принципы государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; ст. ст. 82 и 83 Кодекса
определяют общие права и обязанности лесопользователей;
ст. 61 определяет порядок установления возрастов рубок, а
ст. 62 ? расчетную лесосеку и порядок ее утверждения. В
этих статьях определяются способы и виды рубок в зависимости от групп лесов по каждому пользователю лесного фонда, то есть они предусматривают специальные правила, обусловленные видом лесопользования, ? рубкой лесов.
1
См.: Ст. 63 Лесного кодекса РФ; постановление Правительства РФ от
19 сентября 1997 г. № 1200 ?О порядке перевода лесных земель в нелесные
земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного
хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда? // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4538.
2
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 481.
101
Правовой режим земель лесного фонда
Государственное управление в
области использования, воспроизводства, охраны и защиты
лесов является частью государственного регулирования правового режима земель лесного фонда.
Государственное управление лесным фондом осуществляют
правительство РФ, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (органы общей компетенции) и специально уполномоченный федеральный орган управления лесным
хозяйством. Так, если правительство РФ определяет основные
направления государственной политики в области лесного хозяйства, то Минприроды России в соответствии с положением о
нем осуществляет разработку этих основных направлений, защиту федеральных интересов при регулировании использования, восстановления и охране лесов1.
Регулирование лесных отношений и связанное с этим использование земель осуществляется по следующим основным
направлениям:
1) установление правового режима лесов и земель лесного
фонда в форме отнесения лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также перевода их из одной группы лесов или категории защитности в другую (ст. ст. 55, 60 ЛК РФ
и др.);
2) установление непосредственного целевого назначения конкретного лесного участка через предоставление его лесопользователям по лицензии, лесорубочному билету (ордеру), лесному
билету или договору концессии (ст. ст. 40?42, 81 ЛК РФ);
3) осуществление мероприятий, обеспечивающих выполнение лесопользователями своих прав и обязанностей, предусмотренных ст. ст. 82 и 83, а также специальных обязанностей,
введенных Лесным кодексом в связи с особенностями тех или
иных групп лесов.
Данные мероприятия могут выражаться:
а) в подборе наиболее эффективных лесопользователей. Например, кодексом предусмотрена возможность передачи участков лесного фонда через лесные конкурсы (ст. 35 ЛК РФ), по2. Особенности
государственного
управления лесным
фондом
1
См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 сентября
2000 г. № 726 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.
102
Особенности государственного управления лесным фондом
зволяющие подобрать наиболее способных для выполнения обязанностей лесопользования лиц;
б) в обеспечении охраны лесов, введения ограничений в целях ее обеспечения. Так, пребывание граждан в лесах, сбор
дикорастущих плодов, ягод, грибов и т. п. могут быть ограничены, если этого требуют интересы пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного
хозяйства, а в лесах государственных природных заповедников
и на других особо охраняемых природных территориях ? в
связи с установлением в них режимов лесопользования (ст. 86
ЛК РФ);
в) в обеспечении свободы хозяйственной деятельности пользователей лесным фондом, связанной с использованием лесных
ресурсов, устранении вмешательства, предусмотренного законом, в его законную деятельность (ст. 86 ЛК);
г) в приостановлении или ограничении права пользования
фондом в случаях нарушений лесопользователем требований
лесного законодательства или других условий, предусмотренных в разрешительных документах (ст. 27 ЛК);
д) в прекращении лесопользования досрочно, если лесопользователем допущены нарушения: систематически (более двух
раз) нарушения лесного законодательства, нанесшие значительный вред лесному хозяйству, а также невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных мероприятий, несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах
(ст. 28 ЛК РФ)1.
Регулирование лесных отношений государственными органами осуществляется через следующие основные функции:
1) учет:
а) ведение государственного учета лесного фонда (ст. 67
ЛК РФ) и государственного лесного кадастра (ст. 68 ЛК РФ),
которое выражается в сборе сведений о правовом режиме лесного фонда, об экономических, экологических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда, делении лесов на группы и категории защитности и других данных о систематическом контроле за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечении долговременными сведениями о лесном фонде органов государствен1
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 483?484.
103
Правовой режим земель лесного фонда
ной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.;
б) мониторинг лесов (ст. 69 ЛК РФ), представляющий систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики
лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и повышения их экологических функций;
2) планирование (программирование):
а) разработка совместно с субъектами РФ федеральных и
региональных программ по рациональному пользованию лесным фондом, повышению доходности, продуктивности, экономической, экологической и социальной значимости лесов, обеспечению воспроизводства, охраны и защиты лесов, определение
порядка их финансирования1;
б) планирование расчетных лесосек, определение и утверждение расчетной лесосеки с участием органов исполнительной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
(ст. 62 ЛК РФ);
3) распределение и перераспределение участков лесного фонда, осуществляемые:
а) через прямые переговоры, лесные конкурсы, аренду, договоры концессии, проходящие в условиях гласности с учетом
защиты интересов местного населения;
б) путем досрочного прекращения права пользования лесным фондом в случаях совершения нарушений, предусмотренных ст. 28 ЛК РФ;
4) лесоустройство, которое включает систему мероприятий
по обеспечению рационального использования лесного фонда,
повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. При лесоустройстве осуществляются: определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, госу1
См., например: Федеральная целевая программа ?Леса России? на
1997?2000 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1240 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41.
Ст. 4706; Федеральная целевая программа ?Охрана лесов от пожаров на
1999?2005 годы?. Утверждена постановлением Правительства РФ от
10 января 1999 г. № 35 // Российская газета. 1999. 2 февр.
104
Право лесопользования, основания и порядок предоставления участков...
дарственных природных заповедников, национальных парков,
лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования (ст. ст. 72?74 ЛК РФ);
5) контроль, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных правил
и норм, установленных лесным законодательством (ст. 76 ЛК
РФ). Во исполнение лесного законодательства Правительством
РФ постановлением от 1 июня 1998 г. № 544 утвержден Порядок осуществления Федеральной службой лесного хозяйства
России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов1;
6) охрану прав и законных интересов лесопользователей,
которая осуществляется путем:
а) разрешения судами и арбитражными судами споров по
вопросам лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты
лесов (ст. 109 ЛК РФ), поскольку результатом такого разрешения является пресечение нарушений прав того или иного лица,
а также их восстановление;
б) применения ответственности за нарушения лесного законодательства РФ путем применения административных взысканий и уголовных наказаний (ст. 110 ЛК РФ); возврата занятых участков лесного фонда без возмещения виновному понесенных им затрат; взыскания сумм причиненного ими лесному
хозяйству вреда и т. п.2
Право лесопользования является одним из видов права природопользования (пользования
землей, водой, недрами и т. д.),
но правовое регулирование отношений по лесопользованию
имеет свои особенности, соответствующие особенностям лесных
ресурсов.
3. Право лесопользования,
основания и порядок
предоставления участков
лесного фонда в
пользование
1
2
См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 484?485.
105
Правовой режим земель лесного фонда
В зависимости от целевого назначения ресурса и характера
лесопользования законодательство выделяет следующие основные виды лесопользования (ст. ст. 80?82 ЛК РФ).
1. Заготовка древесины.
Заготовка древесины является основным видом лесопользования. Она осуществляется в порядке рубок. Различают два
вида рубок: рубку главного пользования и рубку промежуточного пользования.
Рубки главного пользования осуществляются, как правило,
в перестойных и спелых древостоях лесов всех групп. Однако в
лесах первой группы рубки главного пользования могут проводиться лишь в исключительных случаях в порядке улучшения
состояния древостоев и усиления природоохранных функций
этих лесов. Порядок запретов и ограничений на проведение
рубок главного пользования устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ.
В лесах второй группы рубки главного пользования проводятся выборочно, лишь в тех местах, где имеется достаточный
объем перестойного и спелого древостоя и обеспечивается основная задача ? восстановление лесов с хозяйственно ценными
древесными породами и сохранение природоохранных функций
этих лесов.
В лесах третьей группы рубки главного пользования имеют
промышленный (эксплуатационный) характер и осуществляются
повсеместно в пределах расчетной лесосеки и способами, обеспечивающими их своевременное восстановление.
Рубки промежуточного пользования в зависимости от целевого назначения могут быть нескольких видов: рубки ухода за
лесом, санитарные рубки, рубки реконструкции леса, связанные с необходимостью улучшения функциональной роли насаждений (водоохранное, защитное и иное назначение). Эти виды
рубок проводятся, как правило, только в лесах первой группы,
а размер заготовок в этих случаях определяется по материалам
лесоустройства исходя из их установленных норм.
Помимо указанных выше двух постоянных видов рубок заготовка древесины может осуществляться в порядке эпизодических, так называемых, прочих рубок. К прочим рубкам относится расчистка леса в связи со строительством гидроузлов,
иных объектов, прокладкой просек и др.
106
Право лесопользования, основания и порядок предоставления участков...
Заготовка древесины при рубках главного пользования и
промежуточных рубках осуществляется в соответствии с региональными правилами рубок (наставлениями), утверждаемыми
федеральным органом управления лесным хозяйством.
2. Заготовка живицы.
Под живицей понимается смола хвойных деревьев. Заготовка живицы представляет собой сбор смолы хвойных деревьев
путем подсочки ? неглубоких надрезов на деревьях для стока
смолы.
Живица используется в промышленности в качестве основного сырья для получения канифоли, скипидара и некоторых
других продуктов. Заготовка живицы производится в перестойных и зрелых древостоях, которые после окончания установленного срока предназначаются для рубки. Потому план подсочки всегда увязывается с планом заготовки древесины. Правила заготовки живицы устанавливаются Правилами отпуска
древесины на корню, утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 5511.
Правила подсочки указанных древостоев, а также зоны их
проведения утверждаются государственными органами управления лесным хозяйством РФ (ст. 119 ЛК РФ).
3. Заготовка второстепенных лесных материалов.
Под второстепенными лесными материалами понимаются пни,
луб, кора, береста, хвойная лапка и другие, заготовка которых
производится для промышленной переработки или развития
лесных промыслов. Правила пользования лесным фондом для
заготовки второстепенных лесных материалов утверждаются
соответствующими органами государственной власти субъектов
РФ по представлению органов управления лесным фондом.
4. Побочное лесное пользование.
Статья 80 Лесного кодекса РФ дает перечень, хотя и не
исчерпывающий, видов побочного лесного пользования. К ним
относятся сенокошение, выпас скота, размещение пасек и ульев, заготовка соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов,
грибов, ягод, лекарственных растений, технического сырья, сбор
мха, подстилки, опавшего листа, камыша и др. В соответствии
с данной статьей утверждение перечня дополнительных видов
побочного лесопользования возложено на федеральный орган
1
Собрание законодательства РФ. 1998. № 23. Ст. 2553.
107
Правовой режим земель лесного фонда
управления лесным хозяйством. Потому приказом руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России от 1 апреля
1999 г. № 74 ?Об утверждении Перечня дополнительных видов
побочного лесопользования в лесном фонде Российской Федерации?1 к видам такого землепользования отнесены не только
а) заготовка и сбор плодов, грибов, орехов, ягод в лесоплодовых насаждениях, но и б) использование участков лесного фонда Российской Федерации для выращивания сельскохозяйственных культур (овощных, бахчевых, зерновых и др.), создания
плантаций плодово-ягодных, орехоплодовых, лекарственных растений; в) заготовка (выковка) деревьев, кустарников и лиан
на участках лесного фонда РФ для посадки их на землях иных
категорий; г) пастьба одомашненных животных (северных оленей и других) на участках лесного фонда РФ; д) использование
участков лесного фонда РФ для содержания и разведения объектов животного мира в полувольных условиях; е) использование
участков лесного фонда РФ для устройства изгородей, размещения сторожек, навесов, сушилок, грибоварен и других временных сооружений при осуществлении лесопользования.
5. Пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства.
Это вид лесного пользования, требующий внимательного и
очень осторожного подхода, так как он связан с живой природой, нарушение баланса в которой сопряжено с серьезными негативными последствиями. Пользователями могут быть как
юридические лица (как правило, специализированные охотничьи предприятия и организации), так и отдельные граждане и
их объединения. Порядок и условия пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства устанавливается специальными правилами, утверждаемыми органами государственной власти субъектов РФ.
6. Пользование лесным фондом в научно-исследовательских
целях.
Участки лесного фонда для этих целей могут предоставляться предприятиям, организациям и учреждениям, в задачи которых входит, согласно их уставам и положениям о них, проведение таких работ с обеспечением им особых условий работы.
1
108
Российская газета. 1999. 17 июня.
Право лесопользования, основания и порядок предоставления участков...
7. Пользование лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях осуществляется преимущественно в пределах зеленых и пригородных зон, а также
лесопарковых зон и регулируется особыми правилами.
Лесным кодексом РФ установлены две формы права лесопользования: краткосрочная ? до одного года и долгосрочная ?
до 49 лет (аренда, концессия, безвозмездное пользование). На
праве долгосрочного пользования участки предоставляются чаще
всего для целей заготовки древесины, то есть главного вида
лесопользования, хотя могут предоставляться и другие виды
лесопользования. На праве краткосрочного пользования участки предоставляются главным образом для заготовки живицы,
второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования и других видов.
Участки лесного фонда предоставляются в пользование на
основании прямых переговоров, лесных конкурсов или аукционов.
Правоустанавливающими документами на лесопользование
являются: лицензия (для долгосрочного пользования), лесорубочный билет или ордер, лесной билет.
Лицензия на долгосрочное пользование является основанием
для заключения соответствующего договора, она выдается лесхозом.
Лесорубочный билет является документом, удостоверяющим
право его владельца на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных материалов. Он выдается лесхозом на срок до одного года. В лесорубочном билете указывается
место нахождения участка лесного фонда, в пределах которого
предоставляется лесопользование, количественная и качественная характеристика отпускаемой древесины, живицы; их стоимость, сроки производства работ и другие сведения.
Ордер выдается лесничеством на лесопользование в виде отпуска мелких партий древесины в порядке уборки валежника,
сухостоя, бурелома, второстепенных лесных материалов. Ордер
может выдаваться как на основании лесорубочного билета, так
и без него.
Лесной билет является документом, удостоверяющим право
побочного лесопользования (сенокошение, выпас скота, заготовка грибов, соков и т. п.) Он выдается лесничеством сроком
на один сезон.
109
Правовой режим земель лесного фонда
Рассмотрим виды долгосрочного лесопользования.
Аренда лесных участков регулируется ст. ст. 31?35 Лесного
кодекса РФ и Положением об аренде участков лесного фонда,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта
1998 г. № 3451.
По договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством (арендодатель) обязуется передать лесопользователю (арендатору) участок лесного
фонда за плату на срок от 1 года до 49 лет для осуществления
одного или нескольких видов лесопользования.
Участки лесного фонда могут передаваться в аренду одному
или нескольким арендаторам для осуществления всех видов лесных пользований: заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных материалов; побочных лесных пользований; для
нужд охотничьего хозяйства; в научно-исследовательских, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.
Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду
предусмотрен двоякий: на основании решений органов государственной власти субъектов РФ, принимаемых по предоставлению территориальных органов Федеральной службы лесного хозяйства РФ или по результатам лесных конкурсов.
На основании решений органов государственной власти субъектов РФ участки лесного фонда предоставляются в аренду на
срок от 1 года до 5 лет лесопользователям, длительное время
осуществляющим свою деятельность на основе лицензии и имеющим производственные мощности для заготовки и переработки древесины и других лесных ресурсов, а также сельскохозяйственным организациям, расположенным на данной территории (ч. 3 ст. 34 ЛК РФ).
Участки лесного фонда могут предоставляться в аренду по результатам лесных конкурсов, за исключением случаев, указанных
в ч. 3 ст. 34 Лесного кодекса. Для проведения такого конкурса
создается комиссия из органа государственной власти субъекта
РФ (председатель), органа управления лесным хозяйством (заместитель председателя), специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды,
заинтересованных организаций. Состав комиссии утверждается
органом государственной власти субъекта РФ.
1
110
Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1585.
Право лесопользования, основания и порядок предоставления участков...
Лицо (юридическое или физическое), выигравшее лесной конкурс, и организатор его подписывают протокол о результатах
лесного конкурса, на основании которого заключается договор
аренды участка лесного фонда.
Договор аренды участка лесного фонда заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации. С момента государственной регистрации договор аренды считается
заключенным.
Договор безвозмездного пользования участком лесного фонда
(ст. 36 ЛК РФ). По данному договору лесхоз обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в бессрочное
пользование на срок до 49 лет для осуществления одного или
нескольких видов лесопользования на основании лицензии на
право ведения соответствующего вида деятельности.
Лесхоз в месячный срок рассматривает заявление физического или юридического лица и со своим заключением передает
его в территориальный орган управления лесным хозяйством,
который, в свою очередь, в месячный срок рассматривает заявление, готовит по нему представление и передает органу государственной власти субъекта РФ для вынесения решения о предоставлении участка лесного фонда в безвозмездное пользование или об отказе в таком предоставлении.
На основании решения органа государственной власти о предоставлении участка лесного фонда в безвозмездное пользование лесхоз и заявитель в месячный срок заключают договор,
который подлежит государственной регистрации и считается
заключенным с этого момента. Лесопользователь вправе приступить к осуществлению лесопользований, предусмотренных
договором со дня государственной регистрации договора и выдачи лесопользователю лесорубочного или лесного билета1.
Договор концессии участка лесного фонда (ст. 37 ЛК РФ).
По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от 1 года до 49 лет
право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда.
Сторонами договора являются правительство РФ или уполно1
См.: Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование. Утверждено постановлением Правительство РФ от 18 февраля 1998 г. № 224 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 8. Ст. 964.
111
Правовой режим земель лесного фонда
моченный им федеральный орган исполнительной власти и
лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ
инвесторами.
По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств
для вовлечения этих участков в эксплуатацию.
Договор концессии участка лесного фонда заключается по
результатам проведения конкурса или аукциона. Участки лесного фонда выставляются на конкурсы или аукционы правительством РФ по согласованию с органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Договор концессии заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации. В договоре указываются
следующие условия: границы участка лесного фонда; виды
лесопользования; объемы (размеры) лесопользования; срок
концессии; обязанности сторон по охране, защите участка
лесного фонда и воспроизводству лесов; виды, порядок определения и уплаты налогов, сборов и других платежей и другие условия.
Лесопользователи, которые приобрели право на лесосечный фонд по результатам лесных аукционов, обязаны получить лесорубочные билеты в течение 20 дней после его проведения. В случае неполучения лесорубочного билета в течение
этого срока лесопользователи теряют право на получение лесосечного фонда1.
Библиографический список
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. ?Об охране окружающей природной среды? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Лесной кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от
21 января 1997 г. № 22-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997.
№ 5. Ст. 610.
Постановление Правительства РФ от 20 мая 1997 г. № 611 ?О ведении государственного учета лесного фонда? // Собрание законодательства РФ. 1997. № 21. Ст. 2489.
1
См.: Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 1 июня
1998 г. № 551 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 23. Ст. 2553.
112
Библиографический список
Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1997 г.
№ 1601 ?Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во
владении сельскохозяйственных организаций? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 1. Ст. 121.
Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г.
№ 77 ?Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных объектов? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 5. Ст. 617.
Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г.
№ 131 ?Об обязательной сертификации древесины, отпускаемой на
корню, и второстепенных лесных ресурсов? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 755.
Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г.
№ 133 ?О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих задачи по охране
объектов животного мира? // Собрание законодательства РФ. 1998.
№ 6. Ст. 757.
Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г.
№ 135 ?О закреплении лесов, расположенных на землях обороны,
за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 758.
Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1998 г.
№ 173 ?Об утверждении Положения о Федеральной службе лесного
хозяйства России? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 8.
Ст. 945.
Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г.
№ 224 ?Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 8. Ст. 964.
Постановление Правительства РФ от 24 марта 1998 г.
№ 345 ?Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1585.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 544 ?Об
утверждении Порядка осуществления Федеральной службой лесного
хозяйства России и ее территориальными органами государственного
контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного
фонда и воспроизводства лесов? // Собрание законодательства РФ. 1998.
№ 23. Ст. 2547.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551 ?Об
утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 23.
Ст. 2553.
113
Правовой режим земель лесного фонда
Федеральная целевая программа ?Леса России? на 1997?
2000 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1240 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41.
Ст. 4706.
Федеральная целевая программа ?Охрана лесов от пожаров на 1999?
2005 годы?. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 января 1999 г. № 35 // Российская газета. 1999. 2 февр.
Санитарные правила в лесах Российской Федерации. Утверждены
приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 января 1998 г. № 10 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 4. С. 57.
Приказ руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России от 24 декабря 1998 г. № 214 ?О внесении изменений в Санитарные правила в лесах России? // Российская газета. 1999. 2 февр.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад.
Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 c.
114
Лекция 18
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА
Впервые в 1968 г. Основы земельного законодательства выделили
земли водного фонда в самостоятельную категорию, установив их
приоритет в обеспечении водных
объектов, поскольку воды являются ограниченным природным
объектом, играя роль важнейшего природного источника обеспечения жизни людей, флоры и фауны.
Статья 1 Водного кодекса РФ 1995 г. (ВК РФ) определяет
водный фонд как совокупность водных объектов в пределах территории РФ, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр.
К водным объектам относятся:
1) реки, озера, ручьи, болота, водохранилища, каналы и
другие поверхностные и искусственные водотоки и водоемы;
2) ледники и снежники;
3) гидрологические бассейны, месторождения подземных вод,
водоносные горизонты и естественные выходы подземных вод, в
том числе термальных;
4) внутренние морские воды и территориальное море РФ.
Согласно ст. 95 Земельного кодекса, к землям водного фонда
относятся территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов.
Таким образом, земли водного фонда подразделяются на две
категории: непосредственно покрытые водой и прилегающие к
водоемам, предназначенные для использования и охраны вод.
Они используются для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оз1. Понятие и общая
характеристика
правового режима
земель водного фонда
115
Правовой режим земель водного фонда
доровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и
иных общественных потребностей.
Земли, занимаемые водными объектами, как правило, являются объектами государственной собственности. Не входят в
состав водного фонда замкнутые небольшие по площади и непроточные водоемы искусственного происхождения на земельных участках, находящихся в собственности юридических или
физических лиц, а также пресные подземные воды первого от
поверхности водоносного горизонта, если он не является и не
может являться источником централизованного водоснабжения.
В силу недвижимости земли правовой режим водных объектов, урегулированный водным законодательством, тесно переплетен с правовым режимом земель, на которых расположены
эти водные объекты, отчего данная специфика и повлекла за
собой выделение земель водного фонда в самостоятельную категорию.
Правовой режим земель водного фонда имеет специфическую
особенность, обусловленную тем, что их основным хозяйственным назначением является обслуживание деятельности вод.
Главной составной частью этой категории земель являются
водопокрытые земли, т. е. такие, которые покрыты водой относительно устойчиво (вечно или большую часть времени года). К
их числу нельзя отнести земли, покрывающиеся водой лишь в
короткие промежутки времени (в периоды половодья, морских
приливов и т. п.).
При этом к землям водного фонда относятся лишь такие
земли, которые заняты естественными, а не искусственными
водоемами (плавательными бассейнами, водопроводами, пожарными водоемами).
Помимо водопокрытых в категорию земель водного фонда
входят приводоемные земельные участки: береговые полосы вдоль
внутренних водных путей; полосы отвода каналов и водоемов;
прилегающие к водоемам земельные участки, занятые гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями и
устройствами, и т. п.
В связи с тем, что водоемы играют разнообразную роль в
жизни человека и общества, использование их может быть
116
Понятие и общая характеристика правового режима...
урегулировано многоаспектно в качестве источника получения
питьевой воды, рыбохозяйственного водоема, водоема для купания, в качестве судоходного водоема и т. д.
В силу этого на землях водного фонда может действовать
сводный правовой режим, предусмотренный различными нормативно-правовыми актами: положениями об охране рыбных
запасов; Кодексом торгового мореплавания РФ; законами об
охране и использовании животного мира; законом о санитарноэпидемиологическом благополучии населения и др.
Анализируя эту совокупность нормативно-правовых актов,
можно сделать вывод о том, что земли водного фонда имеют
правовой режим, обусловленный правовым режимом располагаемых на них водных объектов:
1) целевым назначением водоемов. Если водоем используется
для получения вод питьевого назначения, то вокруг него устанавливаются соответствующие зоны и округа санитарной
охраны; если он используется в качестве рыбохозяйственного,
то на прибрежных полосах его действует правовой режим охраны рыбных запасов и ограничения хозяйственной деятельности, оказывающей отрицательное влияние на состояние рыбных
запасов; если решено использовать водоем в качестве места для
купания, то вводятся определенные ограничения на деятельность хозяйственных предприятий, сбрасывающих сточные воды
в этот водоем, и т. п.;
2) экологической обстановкой, сложившейся на землях водного фонда. Если данная местность оказалась объявленной зоной чрезвычайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия, то могут быть ограничены или даже прекращены все виды природопользования, в том числе использование данного водоема (ст. ст. 58, 59 Закона РФ об охране окружающей природной среды);
3) правовым статусом субъектов землепользования и водопользования. Так, забор воды сельскохозяйственным предприятием, использующим водный объект для питьевых нужд в порядке централизованного водоснабжения, производится в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами
водозаборных сооружений и лицензиями на водопользование1.
1
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 496?497.
117
Правовой режим земель водного фонда
Перечисленное присуще общему правовому режиму земель
водного фонда. Однако наряду с общим действует специальный
правовой режим, обусловленный особым целевым назначением
конкретно выделенной в пользование земли водного фонда или
конкретно выделенного водоема.
Например, при предоставлении водоема для рыбохозяйственной деятельности права других водопользователей могут быть
ограничены в интересах рыбного хозяйства.
Кроме того, специальный правовой режим земель водного
фонда обусловлен естественным взаимодействием природных
объектов, накладывающим отпечаток на правовое регулирование данной категории земель.
Так, естественная подпитка и охрана водоемов осуществляется через водоохранные леса, а поэтому режим хозяйственной
деятельности в лесах водоохранных зон направлен на сохранение природных свойств водных объектов. Иначе говоря, использование земель водного фонда осуществляется в комплексе
через водопользование и лесопользование.
В отличие от иных природных объектов водоемы далеко не
всегда могут использоваться в местном масштабе. Некоторые
водные объекты (особенно реки) могут располагаться в пределах нескольких субъектов Федерации. Однако реки, по общему
правилу, представляют собой и физико-географическое, и хозяйственное единство. Использование водного объекта в одном
месте (например, в верховье реки) может существенно отразиться на ее состоянии в целом. Поэтому в использовании водоемов традиционно сложился бассейновый принцип регулирования водных отношений. Например, структурными подразделениями Министерства природных ресурсов РФ являются бассейновые водохозяйственные управления и территориальные управления водным хозяйством.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков,
примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой
это не нарушает права и законные интересы других лиц.
Пользователь земельными участками, примыкающими к поверхностным водным объектам, не должен препятствовать использованию их берегов для организации судоходства и иных
нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ
(ст. 12 ВК РФ).
118
Особенности государственного регулирования правового режима...
Государственное управление в
области использования и охраны водных объектов является
частью государственного регулирования их правового режима.
Государственное управление в
области использования и охраны водных объектов осуществляют правительство РФ, органы
исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и специальный уполномоченный федеральный орган
управления.
Специальным федеральным органом исполнительной власти
является Министерство природных ресурсов РФ, которое через
свои подразделения на местах осуществляет бассейновое регулирование использования водных ресурсов совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Одновременно узкоспециализированное управление осуществляют такие органы, как санитарный эпидемиологический надзор1, ветеринарный надзор2, Государственный комитет РФ по рыболовству и другие органы управления
специальной компетенции.
Водный кодекс РФ устанавливает детальное разграничение
полномочий органов управления землями водного фонда
(ст. ст. 65?85 ВК РФ). Так, к полномочию Российской Федерации относится: определение общей государственной политики в
сфере использования и охраны водных ресурсов; нормотворческая деятельность на федеральном уровне; разработка и реализация федеральных программ и комплексных схем использования и охраны водных ресурсов; установление общего порядка
ведения учета, кадастра и мониторинга водного фонда, а также
использования, восстановления и охраны водных ресурсов, осуществления контроля за использованием и охраной вод и другие полномочия.
К полномочиям субъектов РФ относятся: нормотворческая
деятельность в сфере регулирования водных отношений в пре2. Особенности
государственного
регулирования
(управления) правового
режима земель
водного фонда
1
См.: Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 680 //
Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст. 3197.
2
См.: Закон РФ ?О ветеринарии? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 24. Ст. 857.
119
Правовой режим земель водного фонда
делах подведомственных территорий; разработка и реализация
схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
осуществление государственного контроля за использованием и
охраной водных объектов; установление лимитов водопользования; проведение государственной экспертизы; установление порядка платы за водопользование; утверждение порядка и правил водопользования, а также правил охраны жизни людей на
воде; участие в разработке и реализации государственных программ и схем мероприятий по использованию и охране водных
ресурсов; установление водоохранных и прибрежных зон; определение режима особо охраняемых водных объектов и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области реализации водных отношений законодательством не определены. Они могут иметь место лишь в той мере, в какой органы
исполнительной власти субъектов РФ сочтут необходимым передать им часть своих полномочий.
Основными функциями Министерства природных ресурсов
РФ по управлению водным фондом являются (ст. 74 ВК РФ):
? планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования;
? ведение государственного мониторинга водных объектов,
государственного водного кадастра и государственного учета
поверхностных и подземных вод;
? проведение государственной экспертизы предпроектной и
проектной документации на строительство и реконструкцию
объектов, влияющих на состояние вод;
? осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования их водоохранных зон;
? осуществление лицензирования в области использования и
охраны водных объектов;
? подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений в восстановлении и охране водных объектов.
Рассмотрим содержание некоторых функций государственного управления водным фондом.
Государственный мониторинг водных объектов, государственный учет вод и государственный водный кадастр.
Под государственным м о н и т о р и н г о м в о д н ы х о б ъе к т о в (ст. 78 ВК РФ) понимается система регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими и гидрохимичес120
Особенности государственного регулирования правового режима...
кими показателями их состояния, а также сбор, систематизация и обработка полученной информации. Цель мониторинга:
своевременное выявление негативных процессов, прогнозирование их развития, предотвращение вредных последствий и определение эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий, а также информационное обеспечение управления и
контроля в области использования и охраны водных объектов.
Порядок осуществления мониторинга определен постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 307 ?Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга
водных объектов?1.
Государственный мониторинг водных объектов включает:
? регулярные наблюдения за состоянием водных объектов,
количественными и качественными показателями поверхностных и подземных вод;
? сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;
? создание и ведение банков данных;
? оценку и прогнозирование изменений состояния водных
объектов, количественных и качественных показателей поверхностных и подземных вод.
Государственный мониторинг водных объектов является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды.
Государственный мониторинг водных объектов состоит из:
? мониторинга поверхностных водных объектов суши и морей;
? мониторинга подземных водных объектов;
? мониторинга водохозяйственных систем и сооружений.
Государственный мониторинг водных объектов ведется Министерством природных ресурсов РФ (Минприроды России) совместно с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) (по поверхностным
водным объектам) и другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. Так, Министерство здравоохранения РФ ведет
социально-гигиенический мониторинг в части оценки качества
воды источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также оценки состояния водных объектов, содержа1
Собрание законодательства РФ. 1997. № 12. Ст. 1443.
121
Правовой режим земель водного фонда
щих природные лечебные ресурсы, и водных объектов, используемых для рекреации.
Ведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется на локальном, территориальном, региональном и
федеральном уровнях.
На локальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют водопользователи, которые ведут систематические наблюдения за водными объектами в порядке, определяемом территориальными органами Минприроды России, и представляют данные наблюдений в указанные органы в соответствии с
водным законодательством РФ.
На территориальном уровне мониторинг водных объектов
осуществляют территориальные органы Минприроды России и
Росгидромета во взаимодействии с территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые обеспечивают наблюдение, сбор, контроль, обработку, обобщение, хранение,
распространение информации, ведение территориальных банков и передачу данных мониторинга на региональный уровень.
На региональном (бассейновом) уровне мониторинг водных
объектов осуществляют бассейновые водохозяйственные управления, региональные геологические центры и другие уполномоченные на то территориальные органы Минприроды России и
территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Росгидромета. На этом уровне проводится обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение региональных банков данных и передача
данных на федеральный уровень.
На федеральном уровне осуществляется обобщение данных
мониторинга регионального уровня, ведение банков данных,
подготовка данных для государственных докладов и официальных публикаций, информационный обмен на межведомственном и международном уровнях.
Государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр (ст. 79 ВК РФ).
Государственный у ч е т п о в е р х н о с т н ы х и п о д з е м н ы х в о д представляет собой систематическое определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Он
ведется в целях обеспечения текущего и перспективного плани122
Особенности государственного регулирования правового режима...
рования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Данные государственного учета поверхностных и подземных вод характеризуют состояние этих водных объектов по количественным и качественным показателям,
степени их изученности и использования. Государственный учет
подземных и поверхностных вод осуществляется по единой системе и базируется на данных учета использования таких вод,
представляемых водопользователями, и государственного мониторинга водных объектов.
Государственный в о д н ы й к а д а с т р представляет
собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах,
использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр ведется в РФ по единой системе и
основывается на данных государственного учета вод.
Ведение государственного водного кадастра РФ возложено на
Минприроды России и Росгидромет в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1403 ?О ведении
государственного водного кадастра Российской Федерации?1.
Данные государственного водного кадастра РФ являются
официальными и служат для:
? оценки и прогнозирования изменений для гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и
качества вод;
? разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
? подготовки и выдачи лицензий на пользование водными
объектами;
? осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
? установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за
нарушение водного законодательства;
? обеспечения водопользователей необходимой информацией
о водных объектах;
? разрешения споров, возникающих по поводу пользования
водными объектами.
Субъектами права водопользования, а следовательно, и пользования землями водного фонда являются преимущественно юри1
Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5566.
123
Правовой режим земель водного фонда
дические лица, обладающие уставной правоспособностью, например, рыбохозяйственные организации, сельскохозяйственные, мелиоративные предприятия и др.
Вместе с тем закон не исключает возможности быть субъектами данного права и для физических лиц. Так, предприниматель без образования юридического лица, занимающийся деятельностью по промысловому лову рыбы, может взять в аренду
водоем, став одновременно землепользователем участка на землях водного фонда.
Титул субъе??та права пользования землями водного фонда
выражается в двух формах:
1) в виде установленной законом формы (лицензии или договора на выполнение определенных функций по содержанию водоема и прибрежного земельного участка);
2) в бездокументальной форме. Так, гражданин вправе осуществлять любительский лов рыбы на водоеме, а значит, и
пользоваться определенной частью земельного участка в этот
период. Если же он будет использовать водный объект для добычи сапропеля, для этого необходимо получение лицензии1.
Использование водных объектов может осуществляться с использованием воды (забор воды) либо без изъятия ее (использование в качестве путей сообщения, для сплава леса, для охотничьих целей и др.)
По срокам водопользование подразделяется на бессрочное,
долгосрочное (до 25 лет) и краткосрочное (до 3-х лет).
В зависимости от способа водопользования оно подразделяется на общее и специальное (ст. 86 ВК РФ). Общим считается
водопользование, которое осуществляется без применения специальных сооружений, технических средств и устройств. Оно
осуществляется как гражданами, так и юридическими лицами
свободно, т. е. без разрешительных документов (лицензий).
Использование водных объектов с применением специальных сооружений, технических средств или устройств называется специальным водопользованием. Оно осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии разрешительных документов (лицензий), за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных судах
и для посадки самолетов.
1
124
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 502.
Особенности государственного регулирования правового режима...
Перечень видов специального водопользования (по поверхностным водным объектам) утвержден Приказом министра природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 г. № 232 ?Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами?1. К таким видам относится пользование водными объектами или их частью для удовлетворения
питьевых и бытовых нужд населения, потребностей в воде сельского хозяйства, промышленности, энергетики, водного транспорта, лесосплава, добычи полезных ископаемых из водных
объектов, торфа и сапропеля, строительства зданий, причалов,
портовых и других сооружений (кроме сооружений для защиты
от вредного воздействия вод и улучшения их качества), а также для сброса сточных вод, если указанные виды водопользования производятся с применением технических средств и устройств, отраженных в перечне видов специального водопользования.
Помимо общего и специального водопользования законодательство выделяет особое пользование водными объектами
(ст. 87 ВК РФ). Оно предназначено для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных
нужд. Поэтому такое пользование осуществляется на основании решения правительства РФ.
Для государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут предоставляться в особое пользование по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.
Кроме этих видов пользования водными объектами право
водопользования может быть предоставлено в виде сервитутов
(ст. ст. 43, 44 ВК РФ). Под сервитутами понимается право
ограниченного пользования водными объектами тех лиц, которым эти объекты предоставлены в бессрочное, долгосрочное или
краткосрочное пользование2. Право сервитута предоставляется на основании договора между официальным водопользователем и субъектом сервитута.
Право ограниченного водопользования может выступать в
виде публичного или частного сервитута. Например, каждый
1
2
Российская газета. 1999. 4 февр.
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 359.
125
Правовой режим земель водного фонда
может пользоваться водными объектами общего пользования и
иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством (публичный сервитут). В то же время права лиц,
которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или
краткосрочное пользование, могут быть в силу договора (или
судебного решения) ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный сервитут). Для осуществления водных сервитутов получение лицензии на водопользование не требуется.
В иных случаях, указанных выше, права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора
пользования водными объектами.
Лицензия на водопользование в зависимости от способов и
целей использования водного объекта должна содержать (ст. 49
ВК РФ):
? сведения о водном объекте, водопользователе, водопотребителях;
? указания на цели и способы использования водного объекта;
? указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при
необходимости ? мест забора (сброса) воды;
? сведения о лимитах водопользования;
? сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям;
? сроки действия лицензии;
? требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды.
Оформление, выдача, регистрация лицензии осуществляются территориальным органом Минприроды России на основании решения соответствующего органа исполнительной власти
субъекта РФ (или правительства РФ). Причем, кроме обычной
лицензии может быть выдана распорядительная лицензия при
переходе права пользования водными объектами в случае смерти водопользователя или реорганизации юридического лица.
Порядок выдачи лицензий определен ст. 50 ВК РФ и постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 ?Об
утверждении Правил предоставления в пользование водных
объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи ли126
Особенности государственного регулирования правового режима...
цензий на водопользование и распорядительной лицензии?1.
Формы бланков лицензий на водопользование по поверхностным водным объектам и распорядительной лицензии, а также
формы реестров регистрации лицензий утверждены Приказом
министра природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 года
№ 232 ?Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами?.
Выдача лицензий и пользование водными объектами осуществляются на платной основе2.
Лицензия является основанием для заключения договора
пользования водным объектом. Договор пользования аналогичен договору аренды. Он заключается между водопользователем и органом исполнительной власти субъекта Федерации, и к
нему применяются положения гражданского законодательства
о сделках.
В ст. 55 ВК РФ указаны следующие виды договоров:
? долгосрочного пользования водным объектом;
? краткосрочного пользования водным объектом;
? установления частного водного сервитута.
Законодательством установлен порядок прекращения пользования водными объектами. Так, в соответствии со ст. 60 ВК РФ
права пользования водными объектами прекращаются в случаях:
? отказа водопользователя от пользования водными объектами;
? истечения срока, на который предоставляются в пользование водные объекты;
? смерти водопользователя ? гражданина;
? прекращения деятельности водопользователя ? юридического лица;
? прекращения особого пользования водными объектами;
? естественного или искусственного исчезновения водных
объектов;
? перехода прав пользования водными объектами в порядке,
предусмотренном водным законодательством РФ;
1
Собрание законодательства РФ. 1997. № 14. Ст. 1636.
См.: Ст. ст. 121?128 ВК РФ; Федеральный закон от 6 мая 1998 г.
№ 71-ФЗ ?О плате за пользование водными объектами? // Собрание
законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2067.
2
127
Правовой режим земель водного фонда
? принудительного прекращения прав пользования водными
объектами.
Принудительное прекращение прав пользования водными
объектами допускается в строго ограниченных случаях:
? не использования водных объектов в течение трех лет;
? не использования в течение одного года водных объектов,
предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;
? использования водных объектов не по целевому назначению;
? возникновения необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд;
? несоблюдения водопользователем условий и требований,
установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
? запрещения использования водных объектов.
Права пользования водными объектами прекращаются путем аннулирования лицензии на водопользование территориальным органом Минприроды России. В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование аннулируется после предупреждения
водопользователя о допущенных нарушениях и не устранения
их в установленные сроки.
Аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения договора пользования водным объектом. И
наоборот, в случае признания договора недействительным и расторжения его аннулируется и лицензия на водопользование.
В целях рационального использования и охраны водных
объектов, охраны здоровья населения, а также в целях обеспечения защиты прав и законных интересов других водопользователей права граждан и юридических лиц по использованию водных объектов могут быть ограничены, приостановлены или запрещены полностью на основании распорядительных актов соответствующих органов государственной власти
по представлению органов Минприроды России и других специально уполномоченных государственных органов в области
охраны окружающей природной среды. Конкретные виды и
характер ограничений и запретов определяются теми органами, которые их устанавливают. Однако законодательством
установлены основные признаки таких ограничений и запретов (ст. ст. 136?146 ВК РФ).
128
Особенности государственного регулирования правового режима...
В соответствии со ст. 94 ВК РФ все водные объекты подлежат охране от возможного засорения, загрязнения, истощения
и других последствий, способных нанести вред здоровью населения, ущерб рыбным запасам, ухудшить условия водоснабжения, вызвать другие неблагоприятные явления.
Меры правовой охраны водных объектов условно можно разделить на две группы: ограничительные и запретительные1.
Первые связаны с установлением специальных территорий (зон,
полос), в пределах которых ограничивается или запрещается
хозяйственная деятельность в той мере, в какой она может
оказать негативное воздействие на водные объекты. Вторая группа мер направлена на полное запрещение определенных видов
хозяйственной деятельности, несовместимой с требованиями
рационального использования и охраны вод, без ограничения
территории, на которой осуществляется эта деятельность.
Рассматривая первую группу мер, отметим, что условия и порядок установления водоохранных территорий определены ст. 111
ВК РФ. Водоохранной зоной считается территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается
специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществление иной хозяйственной деятельности.
В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные
защитные полосы с еще более ужесточенным режимом использования земель и осуществления антропогенной деятельности.
Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и
прибрежных полос определен постановлением Правительства
РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 ?Об утверждении Положения
о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах?2.
В соответствии с указанным Положением минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км ? 50 м, от 10 до 50 км ?
100 м, от 50 до 100 км ? 200 м, от 100 до 200 км ? 300 м, от
200 до 500 км ? 400 м, от 500 км и более ? 500 м.
Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 км2 ?
300 м, от 2 км2 и более ? 500 м.
1
2
См.: Земельное право России. М.: Былина, 1997. С. 368.
Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5567.
129
Правовой режим земель водного фонда
Минимальная ширина прибрежных полос рек, озер и водохранилищ устанавливается в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту, и крутизны прилегающих склонов. Наибольшая ширина прибрежной полосы устанавливается
по пашне, а также по лесу и кустарникам (от 15 до 100 м) и
наименьшая ? для лугов и сенокосов (от 15 до 50 м).
В пределах водоохранных зон рек, озер и водохранилищ запрещается:
? проведение авиационно-химических работ;
? применение химических средств борьбы с вредителями и
сорняками;
? использование навозных стоков для удобрения почв;
? размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;
? заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей, других
машин и механизмов;
? размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водооранных зон менее 100 метров и крутизне склонов
прилегающих территорий более 3-х градусов;
? проведение рубок главного пользования и др.
Что касается прибрежных защитных полос, то кроме указанных выше ограничений запрещаются также: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота; установка сезонных стационарных палаточных городков; движение
автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального назначения.
В целях охраны вод, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также для лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения устанавливаются
специальные округа и зоны санитарной охраны, в пределах
которых вводятся различные ограничения и запреты.
К этой категории относятся прежде всего курортные зоны,
на территориях которых находятся объекты, обладающие лечебными свойствами (минеральные источники, лечебные грязи,
морские пляжи и т. п.). Их правовой режим регламентируется
специальными постановлениями правительства РФ.
Аналогичным образом устанавливаются также зоны санитарной охраны источников водоснабжения для нужд населения.
130
Особенности государственного регулирования правового режима...
Вторая группа мер (запретительных) правовой охраны водных объектов определяется ст. ст. 96?104 ВК РФ.
В частности, запрету подлежат:
? сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и иных отходов;
? добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна
водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно
такими способами, которые могли бы оказать вредное воздействие на поверхностные воды, дно, берега;
? эксплуатация судов, а также иных объектов, находящихся
на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образовавшихся на этих судах и
объектах;
? проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используется ядерная и иные технологии, сопровождающиеся выделением радиоактивных и токсичных веществ;
? ввод в эксплуатацию хозяйственных, водозаборных, животноводческих, гидротехнических, промышленных и иных
объектов, не оборудованных очистными устройствами, предотвращающими загрязнение, засорение и иное вредное воздействие на состояние водных объектов.
Важной функцией управления землями водных объектов является осуществление контроля за их использованием и охраной. В соответствии с Положением об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от
16 июня 1997 г. № 7161, такой контроль осуществляют Минприроды России, другие специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Так, государственные инспекторы по контролю за использованием и охраной водных объектов Минприроды России имеют
право: посещать без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты независимо от форм собственности, являющиеся водопользователями и водопотребителями, в том числе военные, оборонные и
другие специальные объекты; давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных в ходе проверок
1
Собрание законодательства РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.
131
Правовой режим земель водного фонда
нарушений установленного режима пользования водными объектами и контролировать их исполнение в установленные сроки;
составлять по результатам проверок заключения (акты) с обязательным ознакомлением с ними водопользователей и водопотребителей; осматривать и при необходимости задерживать суда
(в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие незаконный сброс загрязняющих веществ или не принявшие необходимых мер по предотвращению загрязнения водных объектов; рассматривать в пределах своей компетенции
дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания на лиц, виновных в нарушении водного законодательства Российской Федерации, и др.
Библиографический список
Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ ?О плате за пользование водными объектами? // Собрание законодательства РФ. 1998.
№ 19. Ст. 2067.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ ?О внутренних
морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31.
Ст. 3833.
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ ?Об исключительной экономической зоне Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.
Кодекс торгового мореплавания от 30 апреля 1999 г. // Собрание
законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 436 ?Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 19. Ст. 1048.
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 ?О федеральных природных ресурсах? // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.
Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г.
№ 1404 ?Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных
объектов и их прибрежных защитных полосах? // Российская газета.
1996. 11 дек.
Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г.
№ 307 ?Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов? // Собрание законодательства РФ. 1997.
№ 12. Ст. 1443.
132
Библиографический список
Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г.
№ 716 ?Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов? // Собрание законодательства РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.
Постановление Правительства от 23 мая 1998 г. № 490 ?О порядке
формирования и ведения Российского регистра гидротехнических
сооружений? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2462.
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1999 г.
№ 226 ?О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов? // Российская газета. 1999. 17 марта.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад.
Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 c.
133
Лекция 19
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Горное законодательство, регулирующее отношения по поиску
полезных ископаемых и разработке месторождений, возникло
еще при Петре I. В 1719 г. были
утверждены привилегии о рудах и металлах и провозглашена
свобода горного промысла, государство регулировало строительство рудокопных заводов.
Российское законодательство XIX?начала XX века, регулирующее отношения по добыче полезных ископаемых, значительное внимание уделяло охране интересов землевладельца.
Акцент ставился на возмещении землевладельцу ущерба, причиненного его интересам при разработке полезных ископаемых
в его владениях.
Вопросы взаимоотношений собственника, владельца, арендатора земли и пользователя недр содержал Горный кодекс
1896 г. и Горный кодекс 1914 г.
Период, начавшийся после 1917 г., привел к отмене прежнего горного и земельного законодательства. Национализация
природных ресурсов в стране началась с одного из первых декретов советской власти ? Декрета о земле, по которому земля,
недра, залежи руды, а также леса и воды обращались ?во всенародное достояние?1.
Федеральный закон от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ ?О недрах?2
определяет недра как часть земной коры, расположенной ниже
почвенного слоя, а при его отсутствии ? ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающийся до глубин,
доступных для геологического изучения и освоения.
1. Понятие, состав и
элементы правового
режима земель для
пользования недрами
1
2
134
См.: Земельное право / Под. ред. С. А. Боголюбова. С. 284?285.
Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
Понятие, состав и элементы правового режима...
Под землями для пользования недрами понимаются земли,
права на которые возникли у различных субъектов по основаниям, предусмотренным действующим земельным законодательством, для одного из видов пользования недрами, осуществление
которого невозможно без использования земельного участка.
Особенность земель для недропользования состоит в том, что
они не отнесены законом к самостоятельной категории земельного фонда Российской Федерации, но они отграничиваются от
других земель по непосредственному целевому назначению.
В состав земель для недропользования входят земли: а) используемые для геологического изучения недр; б) используемые
для добычи полезных ископаемых; в) предоставленные для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; г) предоставленные для
образования особо охраняемых геологических объектов.
Под правовым режимом земель для пользования недрами
понимается целостная система правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель, которая характеризуется едиными принципами и специфическими приемами
регулирования.
Элементами правового режима земель для пользования недрами являются:
1) принципы, распространяющиеся на совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу пользования
недрами;
2) состав субъектов прав на данные земли;
3) порядок возникновения и прекращения прав и обязанностей данной категории субъектов;
4) порядок осуществления и защиты прав данной категории
субъектов;
5) санкции за нарушение правовых норм, регулирующих отношения по поводу земель для пользования недрами1.
Совокупность правовых норм, устанавливающих правовой
режим земель для недропользования, основывается на общих и
специальных принципах.
Правовой режим этих земель базируется на таких общих
принципах регулирования земельных отношений, как принцип
множественности и юридического равенства форм собственнос1
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 230.
135
Правовой режим земель для целей недропользования
ти на землю, принцип целевого назначения земель, принцип
платности использования земель и др.
В качестве специальных можно выделить такие принципы:
взаимосвязи и взаимозависимости правовых режимов земле- и
недропользования; приоритета геолого-съемочных, поисковых
и других исследований и изысканий; особой охраны площадей
залегания полезных ископаемых.
Принцип взаимосвязи и взаимозависимости правовых режимов земле- и недропользования проявляется в двух основных
положениях. Во-первых, согласно ст. 52 ЗК РФ, собственники
земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в пределах своих земельных участков имеют право без
специального разрешения в установленном порядке использовать общераспространенные полезные ископаемые, торф, водные объекты, пресные подземные воды. Во-вторых, как это следует из норм того же Земельного кодекса (ст. 83), предоставление земельных участков для пользования недрами проводится
только после оформления горного отвода, утверждения проекта
рекультивации земель и восстановления ранее отработанных
площадей.
Принцип приоритета геолого-съемочных, поисковых и других исследований и изысканий состоит в том, что, согласно
действующему земельному законодательству, названные работы
могут производиться на всех землях независимо от их целевого
назначения, при соблюдении установленных этим законодательством требований (ст. ст. 45, 46 ЗК РФ).
Принцип особой охраны площадей залегания полезных ископаемых подразумевает, что проектирование, строительство
населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения данных об отсутствии полезных ископаемых. Застройка площадей
залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах
их залегания подземных сооружений допускается только с разрешения специальных органов и при условии соблюдения специальных требований. Наконец, данный принцип проявляется
также в том, что пользователю недр предоставлено право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых
в пределах предоставленного ему горного отвода1.
1
136
См.: П. 5 ст. 22 Земельного кодекса РФ.
Виды прав на землю и особенности правового режима...
2. Виды прав на землю и
особенности правового
режима земель для
пользования недрами
Земли для пользования недрами
могут находиться в государственной, муниципальной, частной
собственности, пожизненном наследуемом владении, бессрочном
(постоянном) или временном пользовании и аренде.
Земли для пользования недрами в целях добычи полезных
ископаемых (кроме общераспространенных) предоставляются,
как правило, на праве постоянного или временного пользования. При этом они могут быть изъяты у прежнего землепользователя или арендатора с возмещением убытков, включая упущенную выгоду, и потерь сельскохозяйственного производства.
Первая особенность правового режима данных земель относится к основаниям возникновения прав на землю. Согласно
ч. 2 ст. 83 Земельного кодекса, предоставление предприятиям,
учреждениям, организациям земельных участков для разработки полезных ископаемых производится после предоставления
горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель и
восстановления ранее отработанных земельных участков. Таким образом, в дополнение к юридическим фактам, служащим
основанием возникновения прав на земельный участок, необходимо совершить юридически значимые действия для получения
в использование участка недр.
Вторая особенность правового режима рассматриваемых земель относится к юридическому оформлению права землепользования. Дело в том, что границы земельного отвода, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами,
указываются не только в земельных документах, но и в лицензии на право пользования недрами.
Третья особенность режима земель для пользования недрами связана с содержанием прав на эти земли. Собственник земли, землевладелец, землепользователь, являясь одновременно
пользователем недр, имеет в силу этого дополнительные права.
К ним относится прежде всего право ограничивать застройку
площадей залегания полезных ископаемых в пределах предоставленного ему горного отвода.
Одновременно субъекты земельных прав несут дополнительные обязанности. Они обязаны обеспечить, например, соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм,
137
Правовой режим земель для целей недропользования
правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного воздействия работ, связанных с использованием недр
(ст. 22 ЗК РФ).
К объектам прав на недра относятся государственный фонд
недр и участки недр в пределах границ Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 9) земля и другие
природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, т. е. провозглашено равенство всех форм собственности. Однако законодательство о недрах и в первую очередь его основной акт ?
Закон Российской Федерации ?О недрах?? не воспринял принцип множественности форм собственности на природные ресурсы и их равной правовой защиты. Статьи 1, 2 Федерального
закона от 3 марта 1995 г. № 21-ФЗ ?О внесении изменений и
дополнений в Закон РФ ?О недрах? закрепляет положение о
том, что недра в границах территории РФ, включая подземное
пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые,
энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения
недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Право пользования недрами является производным от права
собственности на недра. Это основной вид прав на недра. Других видов прав на недра ? владение или аренду ? Федеральный
закон ?О недрах? не предусматривает. Зато содержит норму о
том, что участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в
иной форме. Предусмотрен лишь переход права пользования
недрами другому субъекту и только юридическому лицу
(ст. 17?1 Федерального закона ?О недрах?).
В зависимости от целей недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего
региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания и другие работы, направленные на создание и ведение мониторинга природной среды, контроля за режимом подводных вод;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку
месторождений полезных ископаемых;
138
Виды прав на землю и особенности правового режима...
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе
использования отходов горнодобывающего и связанных с ним
перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов,
имеющих научное, культурное, эстетическое и иное значение;
6) сбора минералогических, палеонтологических и других
геологических коллекционных материалов (ст. 6 Федерального
закона ?О недрах?).
Субъектами права пользования недрами могут быть юридические лица, граждане РФ и граждане иностранных государств, занимающиеся предпринимательской деятельностью, независимо от форм собственности, если законодательством РФ и
законодательством субъектов Федерации они наделены правом
заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами.
Пользователи недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых, торфа, пресных подземных вод, а также
для строительства подземных сооружений для своих нужд на
глубину до 5 м в пределах земельного участка, собственниками
или владельцами которого они являются, могут быть любые
юридические лица и граждане.
Однако пользователями недр для добычи радиоактивного
сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ могут быть только государственные предприятия.
Федеральный закон ?О недрах? (ст. 10) устанавливает сроки
пользования недрами на определенный срок или без ограничения срока.
На определенный срок недра предоставляются в пользование:
? для геологического изучения ? до 5 лет;
? для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их добычей, ? до 20 лет;
? при совмещении указанных видов пользования ? до
25 лет.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки
недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях.
Федеральный закон ?О недрах? устанавливает следующий
порядок пользования недрами. Во-первых, необходимо полу139
Правовой режим земель для целей недропользования
чить лицензию на пользование недрами. При этом допускается
предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.
Однако предоставление лицензий на пользование недрами
осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли
на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных
границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, и лишь после утверждения проекта работ по недропользованию. Таким образом, возникновение права на недропользование проходит по следующей схеме: вначале осуществляется отвод земельного участка на праве пользования им, затем разрабатывается и утверждается проект работ по недропользованию, после чего решается вопрос о выдаче лицензии
на пользование недрами.
Во-вторых, предоставляются лицензии на право пользования недрами, как правило, на основе проведения конкурсов
или аукционов (ст. ст. 13, 14 Федерального закона ?О недрах?).
Федеральный орган управления государственным фондом недр
и его территориальные подразделения осуществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов (аукционов) и предоставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей природной среды,
органами государственного горного надзора, а в части, касающейся платы, ? с государственными органами управления экономикой.
Выдача лицензии, как основание получения права пользования недрами, осуществляется чаще всего на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр (или его территориального подразделения) и
органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона. Иные случаи принятия решений о выдаче
лицензий регламентирует ст. 10?1 Федерального закона ?О недрах?.
Оформление, регистрация и выдача лицензии на пользование недрами осуществляются федеральным органом управле140
иды прав на землю и особенности правового режима...
ния государственным фондом недр или его территориальным
подразделением на основании Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением
Верховного Совета РФ от 15 июня 1992 года.
В-третьих, участки недр предоставляются пользователю в
виде горного отвода или геологического отвода (ст. 7 Федерального закона ?О недрах?).
Горный отвод представляет собой участок недр (геометризированный при помощи пространственных границ блок недр),
предоставляемый в соответствии с лицензией для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
образования особо охраняемых геологических объектов.
Геологический отвод представляет участок недр, предоставляемый в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений).
Следует заметить, что горный отвод в пределах континентального шельфа и морской исключительной зоны Российской
Федерации осуществляется на основании Инструкции по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не
связанных с добычей полезных ископаемых, утвержденной постановлением Министерства природных ресурсов Российской
Федерации (Минприроды России) и Федеральным горным и промышленным надзором России (Гостехнадзор России) от 25 марта 1999 г. № 18/241.
Основания прекращения права пользования недрами можно
разделить на две группы: обычные и досрочного прекращения
(ст. 20 Федерального закона ?О недрах?).
К обычным относятся: истечение установленного в лицензии
срока ее действия; отказ владельца лицензии от права пользования недрами; возникновение зафиксированного в лицензии
условия, с наступлением которого прекращается право пользования недрами; переоформление лицензии с нарушением условий (при реорганизации предприятия).
1
Российская газета. 1999. 16 июня.
141
Правовой режим земель для целей недропользования
Основания досрочного прекращения, приостановления или
ограничения прав на недра, в свою очередь, подразделяются
на: а) нарушения; б) правомерные действия или события1.
К числу нарушений, являющихся основаниями досрочного
прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами, относятся: возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
нарушение пользователем существенных условий лицензии; систематическое нарушение пользователем недр установленных
правил пользования недрами; нарушение установленного срока, в течение которого пользователь не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.
Право недропользования может быть прекращено, приостановлено или ограничено в результате таких правомерных действий или событий, как возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.); ликвидация
предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности,
которому недра были предоставлены в пользование; собственная инициатива владельца лицензии.
Рассмотрим далее государственное регулирование отношений
недропользования.
Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства
минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и
охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений.
Государственное регулирование отношений недропользования
осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля.
К функциям государственного управления относятся:
а) сбор и использование информации о недрах;
б) государственный учет и государственная регистрация;
в) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
г) ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных
ископаемых;
д) государственный контроль и надзор.
Порядок сбора и использования информации о недрах зависит от того, кто является ее собственником. По общему прави1
142
См.: Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. С. 238.
Виды прав на землю и особенности правового режима...
лу, собственником такой информации является тот орган или
лицо, за счет средств которого она была получена.
Информация о геологическом строении недр, находящихся в
них полезных ископаемых, условия их разработки, а также
иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах и иных материалах, является собственностью
заказчика, финансировавшего работы, в результате которых
получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами.
Геологическая информация, полученная за счет государственных средств, представляется по установленной форме в
федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию.
Организации, предприятия и граждане, получившие геологическую информацию о недрах за счет собственных средств,
представляют эту информацию в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации и определяют условия ее использования.
Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых и
в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами.
Государственной экспертизе запасов полезных ископаемых
подлежат запасы полезных ископаемых разведанных месторождений. Цель экспертизы ? создание условий для рационального комплексного использования недр, определение платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставленных в пользование.
Государственной экспертизе подлежит также геологическая
информация об участках недр, пригодных для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Факт проведения указанной государственной экспертизы имеет правовое значение: только после ее проведения дается разрешение на предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых; ее заключение является основанием для постановки разведанных запасов полезных ископаемых на государственный
учет.
143
Правовой режим земель для целей недропользования
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки
федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по
их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. Он
включает сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и
другие условия разработки месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также сведения по каждому проявлению
полезных ископаемых (ст. 30 Федерального закона ?О недрах?).
Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью учета состояния минерально-сырьевой базы. Он
должен содержать сведения о количестве, качестве и степени
изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по
месторождениям, имеющим промышленное значение, сведения
о размещении, степени промышленного освоения, о добыче,
потерях и обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе их классификации.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых составляют и ведут на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонды геологической информации в соответствии и
на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их
добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, установленном правительством Российской Федерации.
Государственный контроль и надзор за рациональным использованием и охраной недр осуществляется в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства и утвержденных
в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области
геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Компетенция органов контроля и надзора определяется Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утверж144
Виды прав на землю и особенности правового режима...
денным постановлением Правительства РФ от 2 февраля
1998 г. № 1321.
В соответствии с указанным Положением государственный
геологический контроль осуществляют Министерство природных ресурсов РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России, и другие контрольные органы.
Так, Министерство природных ресурсов РФ осуществляет
государственный геологический контроль непосредственно либо
через подразделение центрального аппарата министерства, ведающего вопросами государственного геологического контроля,
и отделы государственного геологического контроля территориальных органов управления государственным фондом недр.
Данное министерство осуществляет государственный геологический контроль во взаимодействии:
1) с Госгортехнадзором России по вопросам:
? достоверности и обоснованности представляемых недропользователями материалов для списания с учета предприятий
запасов полезных ископаемых, утративших промышленное значение, потерянных в процессе добычи и неподтвердившихся
при последующих геолого-разведочных работах или разработке
месторождений;
? предотвращения самовольного пользования недрами, необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;
2) с соответствующими федеральными органами исполнительной власти ? по вопросам соблюдения нормативных актов по
порядку и условиям взимания платежей при пользовании недрами и целевому использованию отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Что касается системы платежей за пользование недрами, случаев и порядка освобождения от них, распределения этих платежей, форм и порядка их взимания, эти вопросы регулируются ст. ст. 39?47 Федерального закона ?О недрах?, а также
принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами законодательства о недрах.
Пользование недрами является платным, за исключением
случаев, прямо предусмотренных Федеральным законом ?О недрах?. Государственные органы субъектов РФ могут устанавли1
Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 756.
145
Правовой режим земель для целей недропользования
вать дополнительные основания для освобождения отдельных
категорий пользователей недр от платежей, поступающих в соответствующий бюджет.
При пользовании недрами производятся следующие виды
платежей:
1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий;
2) платежи за пользование недрами;
3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
4) акцизы.
С пользователей недр взимаются платежи за право пользования недрами, а именно: за право на поиски, разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу и пользование недрами в иных целях. Они могут взиматься в форме разовых
взносов и (или) регулярных платежей в течение срока реализации предоставленного права.
Платежи за пользование недрами поступают в федеральный
бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, соответствующие местные бюджеты.
Так, в местные бюджеты поступают:
? платежи за поиски и разведку месторождений всех полезных ископаемых и за добычу общераспространенных полезных ископаемых на территориях соответствующих районов и городов;
? платежи за пользование недрами в целях, не связанных с
добычей полезных ископаемых;
? часть суммы платежей за добычу полезных ископаемых,
кроме общераспространенных.
В бюджеты субъекта Российской Федерации и в федеральный бюджет поступает часть платежей за добычу полезных ископаемых, за исключением тех, плата за которые поступает
только в местные бюджеты. Размеры платежей за добычу углеводородного сырья и других полезных ископаемых в их процентном отношении (в местный и другие бюджеты) определены
ст. 42 Федерального закона ?О недрах?.
Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы
взимаются с использователей недр, осуществляющих добычу
всех видов полезных ископаемых. Эти отчисления поступают в
государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Средства фонда используются для финанси146
Виды прав на землю и особенности правового режима...
рования региональных, геолого-съемочных, научно-исследовательских и других работ, связанных с геологическим изучением недр, поисков и оценки месторождений полезных ископаемых.
Сбор за выдачу лицензии на право пользования недрами взимается государственным органом, выдающим лицензию. Размер
сбора определяют исходя из расходов на экспертизу заявок на
пользование недрами, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензии.
Акцизный сбор может вводиться специальным нормативным
актом правительства РФ на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими
горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками.
Следует отметить, что формы внесения платы за пользование недрами могут быть не только в виде денежных платежей,
но в виде части объема добытого минерального сырья или иной
продукции, производимой пользователями недр; выполнения
работ или предоставления услуг; а также зачета сумм предстоящих платежей в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов
Федерации, в местные бюджеты в качестве долевого вклада в
уставный фонд создаваемого горного предприятия.
Форма внесения платы устанавливается в лицензии на пользование недрами.
Специфика земель, предназначенных для добычи полезных
ископаемых, заключается в том, что, временно изменяя их целевое назначение, недропользователь обязан по окончании работ вернуть землям их прежнюю категорию. Для этого проводится рекультивация, то есть комплекс мер по восстановлению
нарушенных земель.
При получении недропользователем лицензии в представленных им соответствующих документах должен содержаться проект рекультивации земельного участка. Именно на этом этапе ?
начале проектно-изыскательских работ ? определяются уже и
сроки проведения рекультивации.
Отношения по рекультивации нарушенных земель регулируются постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г.
№ 140 ?О рекультивации земель, снятии, сохранении и раци147
Правовой режим земель для целей недропользования
ональном использовании плодородного слоя почвы?1 и ?Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя земли?2
от 22 декабря 1995 г. № 525/67, утвержденными приказом
Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов и Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству.
Эти нормативные акты определяют общие для Российской
Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для исполнения всеми юридическими
лицами, должностными и физическими лицами, в том числе и
иностранными юридическими и физическими лицами.
Рекультивация осуществляется для восстановления нарушенных земель для сельскохозяйственных, водохозяйственных, лесохозяйственных, строительных, рекреакционных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.
?Основные положения о рекультивации...? предусматривают два этапа рекультивации ? технический и биологический.
Технический этап включает нанесение плодородного слоя почвы, устройство мелиоративных сооружений, захоронение токсичных пород и т. д. Биологический этап включает комплекс
агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, т. е. посадку зеленых насаждений, облесение, восстановление биологического равновесия на нарушенных землях.
Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются местной администрацией совместно с территориальным подразделением Государственного комитета по земельной политике.
Стоит отметить, что рекультивационные работы капиталоемкие, поскольку включают затраты на различные технические процедуры (засыпку и планировку шахт, химическую мелиорацию токсичных пород, ликвидацию послеосадочных яв1
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 779.
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 4. С. 19?33.
2
148
Виды прав на землю и особенности правового режима...
лений и т. д.) и на проведение государственной экологической
экспертизы, на деятельность комиссий по приемке-передаче рекультивированных земель и т. п.
По завершении рекультивационных работ недропользователь
в письменном виде извещает Постоянную комиссию по вопросам рекультивации земель, состоящую из представителей землеустроительных, природоохранных, водохозяйственных, лесохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных, финансово-кредитных и других заинтересованных органов. К извещению прилагается пакет документов, на основе которых
Постоянная комиссия на месте проверяет качество проведения
рекультивации и принимает восстановленные земли. Приемкапередача рекультивированных земель Постоянной комиссией осуществляется в месячный срок после поступления письменного
извещения и оформляется актом приемки-сдачи.
Кроме рекультивации земель предусматривается также ликвидация и (или) консервация опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами. В соответствии с Федеральным законом РФ ?О недрах?, Федеральными законами
от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ ?О континентальном шельфе
Российской Федерации?1, от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ ?О
промышленной безопасности опасных производственных объектов?2 постановлением Федерального горного и промышленного
надзора России от 2 июня 1999 г. № 33 утверждена Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами3. Инструкция устанавливает порядок ведения работ по технической
ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации ? также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на
время консервации.
За дату начала технических работ по ликвидации или консервации объекта принимается дата утверждения комиссии по
технической ликвидации или консервации объекта.
1
2
3
Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
Там же. 1997. № 30. Ст. 3588.
Российская газета. 1999. 24 авг.
149
Правовой режим земель для целей недропользования
Ликвидация или консервация объекта производится по специальному проекту проведения этих работ, с соблюдением требований промышленной безопасности, охраны недр и окружающей природной среды.
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.
Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня 1993 г.)
Ст. ст. 52?53, 83, 88.
Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. ?Об иностранных инвестициях в
РСФСР? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008.
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. ?Об охране окружающей природной среды? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Федеральный закон от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ ?О недрах? //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823. (В новой редакции.)
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ ?О континентальном шельфе Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ ?Об участках
недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции? // Собрание законодательства РФ. 1997.
№ 30. Ст. 3584.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ ?О промышленной безопасности опасных производственных объектов? // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля
1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.
Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г.
№ 140 ?О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы? // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 77.
Положение о Министерстве природных ресурсов. Утверждено
постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.
Постановление Правительства от 2 февраля 1998 г. № 132 ?Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим
изучением, рациональным использованием и охраной недр? // Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 756.
150
Библиографический список
Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы. Утверждены приказом Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов от 22 декабря 1995 г. № 525/67 и Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству.
Инструкция по оформлению горных отводов для использования недр
в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Утверждена
постановлением Министерства природных ресурсов РФ и Госгортехнадзором России от 25 марта 1999 г. № 18/24 // Российская газета.
1999. 16 июня.
Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием
недрами. Утверждена постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 2 июня 1999 г. № 33 // Российская
газета. 1999. 24 авг.
Земельное право России: Учебник по специальности ?Правоведение? / Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. 300 с.
151
Лекция 20
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ
1. Общая характеристика
правового режима
земель особо охраняемых
природных территорий
К землям особо охраняемых
природных территорий относятся земли:
а) государственных природных
заповедников, в том числе биосферных;
б) национальных парков;
в) природных парков;
г) государственных природных заповедников;
д) памятников природы;
е) дендрологических парков и ботанических садов;
ж) лечебно-оздоровительных местностей и ботанических садов (земли природно-заповедного фонда).
На указанных землях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная законами Российской Федерации и ее
субъектов. На других землях природно-заповедного фонда допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них режимом.
Изъятие земель природно-заповедного фонда для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
В местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей в случаях, предусмотренных законами Российской Федерации и ее
субъектов, на землях природно-заповедного фонда допускается
традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов.
Для обеспечения режима функционирования объектов природно-заповедного фонда могут устанавливаться охранные зоны
152
Общая характеристика правового режима земель...
с запрещением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Земельные участки в пределах охраняемых зон у землепользователей не изымаются и используются ими с соблюдением
установленных для этих участков ограничений.
Особо охраняемые природные территории ? это участки земли и водного пространства, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и
оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов
государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой
охраны.
Правовой режим этих земель определяется Законом РФ от
19 декабря 1991 г. № 2060-1 ?Об охране окружающей природной среды?, Федеральными законами от 23 февраля 1995 г.
№ 26-ФЗ ?О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах? и от 14 марта 1995 г.
№ 33-ФЗ ?Об особо охраняемых природных территориях?.
Этим землям присущи общие и специфические признаки.
Общими признаками обладает любой земельный участок: он
является неотъемлемой частью природы, находящейся в сфере
эколого-правового регулирования; играет определенную экономическую и экологическую роль в обществе; обладает территориальной неперемещаемостью; обозначен порядок землеустроительных действий на местности.
Специфические признаки присущи определенным категориям и видам земель, а также земельным угодьям, что обусловливает их дифференцированный правовой режим. Так, курорты
обладают природными лечебными ресурсами и климатом, используемыми для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха, что требует соответствующего правового регулирования использования и охраны их земель.
Несмотря на специфику каждой разновидности названных
земель, они объединены в одном разделе (VI) Земельного кодекса РФ ввиду определенной общности их правового режима.
Эта общность выражается в особой правовой охране данных
земель и находящихся на них природных объектов (ст.
ст. 33?35 Федерального закона ?Об особо охраняемых природ153
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
ных территориях?) и в особом правовом режиме использования. Общность правового режима данных земель порождена типичными для них причинами:
1) отнесением к объектам общенационального достояния в
силу особой ценности для государства и общества;
2) необходимостью исключения из активной хозяйственной
деятельности в силу особой ценности природно-исторических
объектов. Например, деятельность предприятий, осуществляющих разработку полезных ископаемых, несовместима с сохранением уникального природного ландшафта. Устранение данного экономико-экологического противоречия, когда экономические интересы предпринимателей осуществляются в ущерб
экологическим интересам общества, возможно только одним
методом ? прекращением деятельности горнодобывающего предприятия;
3) наличием перспективной цели ? исключения земель из
активной хозяйственной деятельности ? в интересах не только
настоящего, но и будущего поколений (ч. 1 ст. 60 Закона ?Об
охране окружающей природной среды?). Изменение окружающей природной среды под воздействием человеческой деятельности неизбежно, но необходимо сохранить для потомков нетронутыми отдельные уголки природы;
4) необходимостью правового регулирования исключения
данных земель из активной хозяйственной деятельности. Так,
заповедники, национальные парки, природные парки и другие
особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения образуются соответственно решениями правительства РФ, субъектов Федерации или органов
местного самоуправления по представлению специально уполномоченных на то органов;
5) возможностью правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления устанавливать и иные формы особо охраняемых природных территорий (в том числе зеленые зоны, городские леса,
памятники садово-паркового искусства и др.) в целях охранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов
флоры и фауны, их генетического фонда1.
1
154
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 467.
Правовой режим земель отдельных категорий...
Государственные природные заповедники (ст. ст. 6?9 Федерального закона ?Об особо охраняемых природных территориях?). Они расположены на землях природно-заповедного фонда. Ими являются изъятые полностью из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное,
эколого-просветительское значение как образцы естественной
природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Они имеют целью сохранение и изучение естественного хода
природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ флоры и фауны, типичных и уникальных экологических систем.
Земля, воды, недра государственных природных заповедников со всеми находящимися в их пределах объектами растительного и животного мира, историко-культурными и другими
объектами недвижимости полностью и безвозмездно предоставляются заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование.
Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Изъятие земельных и водных участков, приватизация и передача в аренду или залог
земель и других природных ресурсов заповедников, а также
приватизация расположенных на их землях объектов недвижимости (в том числе жилых домов, зданий и сооружений) запрещается.
На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:
? охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
? организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы;
? экологический мониторинг в рамках общегосударственной
системы мониторинга окружающей среды;
? экологическое просвещение, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
2. Правовой режим земель
отдельных категорий
особо охраняемых
природных территорий
155
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
? содействие в подготовке научных кадров и специалистов в
области охраны окружающей природной среды.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением правительства РФ с согласия субъектов Федерации
на отнесение его земель к объектам федеральной собственности.
Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта РФ.
На территории заповедников запрещается любая деятельность, противоречащая режиму, установленному Положением
о государственных природных заповедниках Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от
18 декабря 1991 г. № 481.
На территории заповедников допускаются мероприятия и
деятельность, которая направлена на:
? сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных
комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
? поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающих жизни людей и
поселениям; осуществление экологического мониторинга; выполнение научно-исследовательских задач; осуществление контрольно-надзорных функций.
Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, т. е. являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет
средств федерального бюджета природоохранного учреждения.
Всего в России создано 95 таких заповедников.
Национальные парки (ст. 90 ЗК РФ) размещаются на землях природно-заповедного фонда. Они являются природоохранными, эколого-просветительскими учреждениями федерального
значения, территории которых включают в себя природные
комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенные для ис1
См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 4.
Ст. 25; № 9. Ст. 604; Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2153.
156
Правовой режим земель отдельных категорий...
пользования в природоохранных, просветительских, научных
и культурных целях и для регулирования туризма.
Земли и другие природные объекты закрепляются за ними в
бессрочное (постоянное) пользование. В отдельных случаях в
границах национальных парков могут находиться земельные
участки других пользователей земли.
Основными задачами национальных парков являются:
? сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;
? сохранение историко-культурных объектов;
? создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
? разработка и внедрение научных методов охраны природы
и экологического просвещения;
? экологический мониторинг;
? восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
Национальные парки учреждаются постановлением правительства РФ с согласия субъектов Федерации на отнесение
их территорий в федеральную собственность. Образовано
32 национальных парка, в их числе ?Сочинский?, ?Валдайский?, ?Орловское полесье?, ?Смоленское приозерье?, ?Русский Север? и др.
На территории национальных парков устанавливается дифференцированный режим с учетом их природных, историкокультурных и иных особенностей, для чего выделяются различные функциональные зоны:
а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются
условия для сохранения природных комплексов и объектов и
на территории которой допускается регулируемое посещение;
в) познавательного туризма ? для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными
объектами национального парка;
г) рекреационная ? для отдыха;
д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
е) обслуживания посетителей ? для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса,
157
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
ж) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
На территории национальных парков запрещается любая
деятельность, которая противоречит установленному для них
правовому режиму. Исключением можно считать лишь то, что
в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускается традиционная хозяйственная
деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по
согласованию с дирекциями национальных парков.
Другой особенностью национальных парков, в отличие от
природных заповедников, является то, что обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных
парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий по обеспечению регулируемого туризма и отдыха1.
При наличии соответствующих лицензий ее владельцам могут быть предоставлены в аренду земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на условиях, определенных
соответствующими договорами с дирекциями национальных
парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные
парки2.
Национальные парки являются юридическими лицами и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального
бюджета природоохранного учреждения.
1
См.: Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий
на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Утверждено постановлением
Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 // Собрание законодательства
РФ. 1996. № 33. Ст. 3992.
2
См.: Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных
парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 33. Ст. 3999.
158
Правовой режим земель отдельных категорий...
Природные парки также располагаются на землях природно-заповедного фонда. Они являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в
природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Территории природных парков располагаются на землях,
предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в
отдельных случаях ? на землях иных пользователей.
На природные парки возлагаются следующие задачи:
? сохранение природной среды, природных ландшафтов;
? создание условий для отдыха (в том числе массового) и
сохранение рекреационных ресурсов;
? разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.
Решение об образовании природных парков принимают органы
государственной власти субъектов Российской Федерации по
представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления.
Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с
правительством Российской Федерации.
На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости
от экологической и рекреационной ценности природных участков.
Исходя из этого на территориях природных парков могут
быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны
историко-культурных комплексов и объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность,
влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических,
эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.
159
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.
Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Они могут иметь различный
профиль, в том числе быть:
а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для
сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов). Ландшафтным заказником, например, объявлен исток реки Волги. Она начинает свой путь из верхнего
болота на Валдайской возвышенности. Неповторимый ландшафт
в радиусе четырех километров взят под государственную охрану;
б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных
видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения
ископаемых объектов;
г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления
ценных водных объектов и экологических систем;
д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением правительства РФ на основании
представления органов исполнительной власти субъектов РФ и
специально уполномоченного на то государственного органа РФ
в области охраны окружающей среды. Государственные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая
деятельность, если она противоречит целям создания природных заказников или причиняет вред природным комплексам и
их компонентам.
160
Правовой режим земель отдельных категорий...
Задачи и особенности режима охраны территории конкретного государственного природного заказника определяются положением о нем, утверждаемым уполномоченным на то государственным органом. На территории Российской Федерации
образовано около 1500 природных заказников различных профилей.
Памятники природы ? уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Цель объявления указанных объектов памятниками природы ? полное изъятие их
из хозяйственного использования.
Органы государственной власти Российской Федерации и
органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
При передаче памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформляются охранное
обязательство, паспорт памятника природы и другие документы специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
Особенности правового режима земель, занятых памятниками природы, прежде всего определяются классификацией этих
памятников: небольшие урочища (рощи, озера, участки долин
и побережий, достопримечательные горы и т. д.); отдельные
объекты (редкие и опорные геологические обнажения, эталонные участки месторождений полезных ископаемых, водопады,
пещеры, минеральные источники, живописные скалы, метеоритные карьеры, отдельные редкие или исторически ценные
деревья и т. п.).
Особенности правового режима памятников природы выражаются в следующем:
? памятники природы имеют различный правовой статус в
зависимости от своей уникальности, научной или эстетической
ценности и подразделяются на памятники федерального и регионального значения;
? каждый памятник удостоверяется особым правовым документом ? паспортом, в котором закрепляются правила содержания памятника;
161
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
? каждый памятник обозначается на местности знаками в
соответствии с границами, нанесенными на карту пользователей земли;
? на территории расположения памятников природы запрещается всякая деятельность, угрожающая их сохранности1.
Землепользователи, на участках которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима их охраны.
Что касается площади памятников природы, то принято,
что ее размер не должен превышать 150 га. Она может быть
увеличена в случаях, когда от этого зависит ценность и экологическая устойчивость природного объекта и когда этого требуют условия режима памятника природы.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения
разнообразия и обогащения растительного мира, а также научная, учебная и просветительская деятельность.
Территории дендрологических парков и ботанических садов
предназначаются только для выполнения их прямых задач и
передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых они находятся.
Дендрологические парки и ботанические сады могут быть
как федерального, так и регионального значения и образуются,
соответственно, решениями представительных и исполнительных органов власти Российской Федерации или ее субъектов.
Территории дендрологических парков и ботанических садов
могут быть разделены на различные функциональные зоны:
? экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или
ботанических садов;
? научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;
? административную.
1
162
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 472.
Правовой режим земель отдельных категорий...
Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, особенности режима особой
охраны конкретного дендрологического парка и ботанического
сада определяются в положениях о них, утверждаемых соответствующими органами исполнительной власти.
Режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов. К ним относятся земли курортных зон и лечебно-оздоровительных местностей, т. е. земли, обладающие природными
лечебными свойствами, минеральными источниками, залежами
лечебных грязей, климатическими и иными условиями, благоприятными для профилактики и лечения заболеваний и для
отдыха населения.
Цель придания специального правового статуса данным землям ? особая их охрана для сохранения природных свойств и
лечебных ресурсов курортов и лечебно-оздоровительных местностей для профилактики и лечения населения.
Согласно Федеральному закону от 23 февраля 1995 г.
№ 26-ФЗ ?О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах?, природными лечебными
ресурсами являются минеральные воды, лечебные грязи, рапа
лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики
заболеваний и организации отдыха.
Лечебно-оздоровительная местность ? это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для
организации лечения и профилактики заболеваний, а также
для отдыха населения.
Курорт ? это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для
их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты
инфраструктуры.
Курорт как природно-ландшафтный комплекс и его земельная территория могут включать в себя все или почти все категории и виды земель, входящие в земельный фонд России. На
его землях находятся, как правило, санаторно-курортные учреждения, а также земли других ведомств. Однако на земельные участки некурортного назначения, если они расположены
на территории курорта, распространяется режим последнего в
части, предусматривающей соблюдение определенных обязанностей по сохранению природных лечебных ресурсов.
163
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
Российские курорты ведут свое начало от учрежденного Петром I в Карелии курорта ?Марциальные воды?. Всемирно известны такие российские курорты, как Кавказские Минеральные
Воды, Сочи, Анапа, Старая Русса и др.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь
федеральное, региональное или местное значение.
Признание территории лечебно-оздоровительной местностью
и курортом федерального значения производится на основании
Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря
1996 г. № 14261.
Указанным Положением для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где лечебные ресурсы относятся к недрам,
устанавливаются округа горно-санитарной охраны, а в остальных случаях ? округа санитарной охраны.
В составе округа выделяется до трех зон. Для земель каждой
из зон предусмотрен особый охранный режим.
1. Режим первой зоны устанавливается для территорий, где
находятся месторождения минеральных вод (скважины, источники), месторождения лечебных грязей и других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.
На территории первой зоны запрещается проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием
природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при
условии применения экологически безопасных и рациональных
технологий.
2. Режим второй зоны устанавливается для территории, с
которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к
месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных
минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков
и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.
1
164
Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.
Правовой режим земель отдельных категорий...
На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и
развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и
приводящих к истощению природных ресурсов. Среди запрещенных такие виды работ, как строительство новых и расширение действующих промышленных объектов; строительство животноводческих и птицеводческих комплексов; использование
минеральных удобрений, ядохимикатов; сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние вод; вырубка зеленых насаждений, кроме рубок
ухода за лесом и санитарных рубок.
3. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей, месторождений лечебных грязей и других
полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и
сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды. Допускаются только те виды работ, которые не оказывают отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительных местностей и курортов1.
Земли рекреационного назначения. Действующее законодательство (ст. 92 ЗК РФ) предусматривает выделение и охрану
земель для организации активного массового отдыха и туризма
населения.
Данные земли можно подразделить на три основные вида:
а) земельные участки, занятые территориями учреждений
для отдыха (пансионатов, домов отдыха, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, домов рыбо1
См.: Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны
лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г.
№ 1425 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.
165
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
лова и охотника, детских туристических станций, спортивных лагерей и т. п.1);
б) земли, по которым проходят учебно-туристские тропы2,
маркированные трассы, расположенные вне земель оздоровительного назначения; они выделяются по согласованию с
пользователями земель и могут подлежать изъятию;
в) земли пригородных зеленых зон и земельные массивы,
находящиеся за пределами городской черты, занятые зелеными насаждениями, выполняющие защитные и санитарногигиенические функции.
На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому
назначению. Порядок использования земель рекреационного
назначения и определение их границ устанавливаются законодательством субъектов РФ.
Земли историко-культурного назначения ? земельные участки, на которых расположены памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные
историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками). К ним относятся также земли, занятые предприятиями
и объектами, с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного
прикладного искусства. К числу земель историко-культурного значения относятся Соловецкий государственный историко-архитектурный и природный музей-заповедник, Архангельский государственный музей деревянного и народного искусства ?Малые Карелы?, Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник ?Кижи?,
Валаамский государственный историко-архитектурный и природный музей-заповедник в Карелии, Кирилово-Белозерский
историко-архитектурный и художественный музей-заповедник
в Вологодской области, музей оборонного зодчества ?Изборск?
1
См.: Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ ?О физической
культуре и спорте в Российской Федерации? // Собрание законодательства
РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
2
См.: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ ?Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
166
Правовой режим земель отдельных категорий...
в Псковской области и многие другие памятники истории и
культуры1.
Правовой статус данных земель специфичен тем, что:
? земли историко-культурного назначения используются в
особом режиме, устанавливаемом в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов;
? не допускается изъятие этих земель для нужд, противоречащих их основному целевому назначению, и любая деятельность, не соответствующая установленному режиму их использования;
? отдельные земли историко-культурного назначения могут
быть полностью изъяты из хозяйственного использования, включая земли, на которых расположены историко-культурные
объекты, подлежащие исследованию и консервации. Такое изъятие допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с Федеральным законом ?Об особо охраняемых природных территориях? постановлением Правительства
РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 ?О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий?
установлено, что такой кадастр является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о
всех особо охраняемых природных территориях федерального,
регионального и местного значения.
Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.
Кадастр ведется по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, ? федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории; а регионального или местного
значения ? соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
1
См.: Указ Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176 ?Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения? // Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 9. Ст. 734.
167
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.
Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня
1993 г.).
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. ?Об охране окружающей природной
среды? // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ ?О природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах?
// Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ ?Об особо охраняемых природных территориях? // Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 12. Ст. 1024.
Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ ?О физической
культуре и спорте в Российской Федерации? // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
Указ Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176 ?Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения? // Собрание законодательства
РФ. 1995. № 9. Ст. 734.
Положение о государственных природных заповедниках Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от
18 декабря 1991 г. № 48 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 4. Ст. 25; № 9. Ст. 604 с изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2153.
Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий
на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территории национальных парков. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 33. Ст. 3992.
Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков,
природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных
парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого
туризма и отдыха. Утверждено постановлением Правительства РФ от
3 августа 1996 г. № 926 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 33.
Ст. 3999.
Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г.
№ 1249 ?О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий? // Собрание законодательства РФ. 1996.
№ 44. Ст. 5014.
Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г.
№ 1425 // Собрание законодательства. 1996. № 51. Ст. 5798.
168
Библиографический список
Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными
местностями и курортами федерального значения. Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 //
Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.
Чернушенко С. С. Правовой режим особо охраняемых природных
территорий. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад.
Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 c.
169
Заключение
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Курс лекций ?Земельное право? представляет собой системное изложение основ правовых знаний в рамках учебной дисциплины в соответствии с положениями государственных образовательных стандартов и программой курса.
Его следует рассматривать как руководящий путеводитель
при овладении нормативным материалом, регулирующим земельные отношения.
В курсе лекций не дублируется учебный материал, который
студенты получили при изучении других дисциплин (гражданское, административное, муниципальное право и др.). Содержание курса лекций изложено в расчете на то, что читающий его
знаком с положениями соответствующих учебных дисциплин, и
если краткие ссылки на другие дисциплины для читающего не
ясны, то нужно вернуться к пройденным уже курсам и восполнить пробелы.
170
Содержание
Лекция 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного
назначения ........................................................
1. Понятие и общая характеристика правового
режима земель сельскохозяйственного назначения
2. Особенности правового режима сельскохозяйственных земель ..................................................
3. Субъекты прав на земли сельскохозяйственного
назначения .........................................................
Лекция 13. Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств ...................................................
1. Понятие крестьянского (фермерского) хозяйства
как субъекта земельного права ............................
2. Правовой режим земельных участков, предоставленных для ведения крестьянских (фермерских)
хозяйств .............................................................
3. Современная земельная реформа .........................
Лекция 14. Правовой режим земель граждан .........................
1. Понятие и особенности правового режима земель
граждан .............................................................
2. Виды прав граждан на земельные участки ............
3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки ..........
Лекция 15. Правовой режим земель поселений ......................
1. Общая характеристика правового режима земель
поселений ...........................................................
2. Управление (регулирование земельных отношений)
землями поселений .............................................
3. Право пользования землями поселений .................
Лекция 16. Правовой режим земель промышленности, транспорта и иного назначения ...................................
1. Общая характеристика правового режима земель
промышленности, транспорта и иного специального
назначения .........................................................
2. Особенности правового регулирования отдельных
видов использования земель специального
назначения .........................................................
3. Основания возникновения, изменения и прекращения права собственности на землю .......................
Лекция 17. Правовой режим земель лесного фонда .................
1. Понятие и общая характеристика правового
режима земель лесного фонда ..............................
3
3
10
13
22
22
31
31
39
39
44
47
60
60
64
69
78
78
83
91
98
98
171
2. Особенности государственного управления лесным
фондом ...............................................................
3. Право лесопользования, основания и порядок
предоставления участков лесного фонда
в пользование ......................................................
Лекция 18. Правовой режим земель водного фонда ..................
1. Понятие и общая характеристика правового
режима земель водного фонда ...............................
2. Особенности государственного регулирования
(управления) правового режима земель водного
фонда .................................................................
Лекция 19. Правовой режим земель для целей недропользования ........................................................
1. Понятие, состав и элементы правового режима
земель для пользования недрами ..........................
2. Виды прав на землю и особенности правового
режима земель для пользования недрами ..............
Лекция 20. Правовой режим земель особо охраняемых
территорий .........................................................
1. Общая характеристика правового режима земель
особо охраняемых природных территорий ..............
2. Правовой режим земель отдельных категорий
особо охраняемых природных территорий ..............
Заключение ..........................................................................
172
102
105
115
115
119
134
134
137
152
152
155
170
в ущерб
экологическим интересам общества, возможно только одним
методом ? прекращением деятельности горнодобывающего предприятия;
3) наличием перспективной цели ? исключения земель из
активной хозяйственной деятельности ? в интересах не только
настоящего, но и будущего поколений (ч. 1 ст. 60 Закона ?Об
охране окружающей природной среды?). Изменение окружающей природной среды под воздействием человеческой деятельности неизбежно, но необходимо сохранить для потомков нетронутыми отдельные уголки природы;
4) необходимостью правового регулирования исключения
данных земель из активной хозяйственной деятельности. Так,
заповедники, национальные парки, природные парки и другие
особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения образуются соответственно решениями правительства РФ, субъектов Федерации или органов
местного самоуправления по представлению специально уполномоченных на то органов;
5) возможностью правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления устанавливать и иные формы особо охраняемых природных территорий (в том числе зеленые зоны, городские леса,
памятники садово-паркового искусства и др.) в целях охранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов
флоры и фауны, их генетического фонда1.
1
154
См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 467.
Правовой режим земель отдельных категорий...
Государственные природные заповедники (ст. ст. 6?9 Федерального закона ?Об особо охраняемых природных территориях?). Они расположены на землях природно-заповедного фонда. Ими являются изъятые полностью из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное,
эколого-просветительское значение как образцы естественной
природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Они имеют целью сохранение и изучение естественного хода
природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ флоры и фауны, типичных и уникальных экологических систем.
Земля, воды, недра государственных природных заповедников со всеми находящимися в их пределах объектами растительного и животного мира, историко-культурными и другими
объектами недвижимости полностью и безвозмездно предоставляются заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование.
Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Изъятие земельных и водных участков, приватизация и передача в аренду или залог
земель и других природных ресурсов заповедников, а также
приватизация расположенных на их землях объектов недвижимости (в том числе жилых домов, зданий и сооружений) запрещается.
На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:
? охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
? организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы;
? экологический мониторинг в рамках общегосударственной
системы мониторинга окружающей среды;
? экологическое просвещение, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
2. Правовой режим земель
отдельных категорий
особо охраняемых
природных территорий
155
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
? содействие в подготовке научных кадров и специалистов в
области охраны окружающей природной среды.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением правительства РФ с согласия субъектов Федерации
на отнесение его земель к объектам федеральной собственности.
Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта РФ.
На территории заповедников запрещается любая деятельность, противоречащая режиму, установленному Положением
о государственных природных заповедниках Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от
18 декабря 1991 г. № 481.
На территории заповедников допускаются мероприятия и
деятельность, которая направлена на:
? сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных
комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
? поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающих жизни людей и
поселениям; осуществление экологического мониторинга; выполнение научно-исследовательских задач; осуществление контрольно-надзорных функций.
Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, т. е. являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет
средств федерального бюджета природоохранного учреждения.
Всего в России создано 95 таких заповедников.
Национальные парки (ст. 90 ЗК РФ) размещаются на землях природно-заповедного фонда. Они являются природоохранными, эколого-просветительскими учреждениями федерального
значения, территории которых включают в себя природные
комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенные для ис1
См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 4.
Ст. 25; № 9. Ст. 604; Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2153.
156
Правовой режим земель отдельных категорий...
пользования в природоохранных, просветительских, научных
и культурных целях и для регулирования туризма.
Земли и другие природные объекты закрепляются за ними в
бессрочное (постоянное) пользование. В отдельных случаях в
границах национальных парков могут находиться земельные
участки других пользователей земли.
Основными задачами национальных парков являются:
? сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;
? сохранение историко-культурных объектов;
? создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
? разработка и внедрение научных методов охраны природы
и экологического просвещения;
? экологический мониторинг;
? восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
Национальные парки учреждаются постановлением правительства РФ с согласия субъектов Федерации на отнесение
их территорий в федеральную собственность. Образовано
32 национальных парка, в их числе ?Сочинский?, ?Валдайский?, ?Орловское полесье?, ?Смоленское приозерье?, ?Русский Север? и др.
На территории национальных парков устанавливается дифференцированный режим с учетом их природных, историкокультурных и иных особенностей, для чего выделяются различные функциональные зоны:
а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются
условия для сохранения природных комплексов и объектов и
на территории которой допускается регулируемое посещение;
в) познавательного туризма ? для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными
объектами национального парка;
г) рекреационная ? для отдыха;
д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
е) обслуживания посетителей ? для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса,
157
Правовой режим земель особо охраняемых территорий
культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
ж) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
На территории национальных парков запрещается любая
деятельность, которая противоречит установленному для них
правовому режиму. Исключением можно считать лишь то, что
в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускается традиционная хозяйственная
деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по
согласованию с дирекциями национальных парков.
Другой особенностью национальных парков, в отличие от
природных заповедников, является то, что обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных
парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий по обеспечению регулируемого туризма и отдыха1.
При наличии соответствующих лицензий ее владельцам могут быть предоставлены в аренду земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на условиях, определенных
соответствующими договорами с дирекциями национальных
парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные
парки2.
Национальные парки являются юридическими лицами и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального
бюджета природоохранного учреждения.
1
См.: Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий
на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Утверждено постановлением
Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 // Собрание законодательства
РФ. 1996. № 33. Ст. 3992.
2
См.: Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных
парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 33. Ст. 3999.
158
Правовой режим земель отдельных категорий...
Природные парки также располагаются на землях природно-заповедного фонда. Они являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в
природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Территории природных парков располагаются на землях,
предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в
отдельных случаях ? на землях иных пользователей.
На природные парки возлагаются следующие задачи:
? сохранение природной среды, природных ландшафтов;
? создание условий для отдыха (в том числе массового) и
сохранение рекреационных ресурсов;
? разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.
Решение об образовании природных парков принимают органы
государственной власти субъектов Российской Федерации по
представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления.
Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с
правительством Российской Федерации.
На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости
от экологической и рекреационной ценности природных участков.
Исходя из этого на территориях природных парков могут
быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны
историко-культурных комплексов и объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность,
влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических,
эстетических и рекреационных качеств природн
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
1
Размер файла
427 Кб
Теги
0052, 2000
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа