close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2000-0064-0-01

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербургский
государственный университет аэрокосмического приборостроения
В. И. Кравченко
ВЛАСТЬ:
ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ,
ПЕРСПЕКТИВЫ
Монография
Санкт-Петербург
2000
УДК 321.1
ББК 66.01
К78
Кравченко В. И.
К78 Власть: особенности, проблемы, перспективы: Монография /СПбГУАП.
СПб., 2000. 224 с. ISBN 5-8088-0051-X
Цель настоящей монографии – показать в русле существующих концепций власти проблемные ее аспекты: власть и властвование, власть и культура, власть и самоуправление, СМИ как “четвертая власть”, бумеранг власти,
религиозно-правовые особенности власти и др.
В качестве ключевой анализируется проблема человека-лидера как
феномена властных структур в системе властных отношений.
Новизной монографии является анализ системы местного самоуправления как фактора реформирования государственной власти на примере
г. Санкт-Петербурга.
Издание рассчитано на политологов, философов, студентов и аспирантов, а также всех, интересующихся данной проблематикой.
Научный редактор
доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент МАН ВШ В. М. Боер
Рецензенты:
Санкт-Петербургская Северо-Западная академия государственной службы;
кандидат философских наук П. М. Шишко
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
ISBN 5-8088-0051-X
2
© Санкт-Петербургский
государственный университет
аэрокосмического приборостроения, 2000
© В. И. Кравченко, 2000
Предисловие
Вопрос о власти в любом обществе является одним из главных, и поэтому
проблемы власти всегда относились к числу наиболее актуальных теоретических проблем общественного развития. Особый интерес к таким проблемам возникает в период преобразований, происходящих в стране. От решения данных
вопросов зачастую зависят перспективы всех предполагаемых общественных
реформ, а также создание качественно нового облика государства.
Актуальность вопросов, связанных с властью и механизмом функционирования политической системы общества, вызывает настоятельную необходимость
их теоретического осмысления, поскольку развитие демократических процессов невозможно без создания оптимальной теоретической модели народовластия и обоснования путей и методов новой формы ее воплощения. Последнее,
в свою очередь, значительно повышает роль социально-философского исследования власти. В советские времена понятие “власть”, по существу, не имело
самостоятельного места в системе социально-философских категорий, и его
обычно отождествляли с понятиями “государство”, “государственная власть”.
Не было и серьезных попыток изучения власти в социалистическом обществе в
силу существовавших партийно-идеологических канонов.
Определенный интерес к феномену власти начинает возникать после выхода
в 1961 году Третьей программы партии, однако власть исследуется с точки зрения политиков, экономистов, правоведов. При более широком рассмотрении
данного вопроса обнаруживается, что понятие власти не может быть полностью раскрыто лишь с точки зрения политика или экономиста, поскольку феномен власти проявляется в различных аспектах человеческой жизнедеятельности и связан одновременно со множеством правовых, моральных и даже религиозных вопросов.
В связи с этим автор предпринял попытку исследовать власть на самых
различных уровнях ее функционирования в обществе, модели власти, предложенные современными политологами и философами, выяснить, насколько адекватно они могут отражать политическое поведение массы людей,
лидера или отдельной личности. В качестве особо важной проблемы автор
предлагает проанализировать, насколько это возможно, весь спектр позитивных и негативных функций власти, а также влияние власти на человека
как носителя политической силы и ответственности перед обществом и государством.
Материал монографии предлагается в трех плоскостях исследования, о чем
заявлено в самом названии: особенности, проблемы, перспективы. В первом
разделе монографии исследуется само понятие “власть”, существующие особенности его в калейдоскопе научных точек зрения; предлагается анализ современных концепций власти и, наконец, власть рассматривается на примере российской действительности.
3
Второй раздел знакомит читателя с проблемами функционирования власти в
новых рыночных условиях в области права, культуры. Исследуются такие конкретные проблемы, как власть и рынок, власть и культура, власть и народ, религиозно-правовые особенности власти, бумеранг власти и др., что позволяет, по
мнению автора, выявить ряд особенностей существующей власти, наметить определенные перспективы ее развития в ходе демократического преобразования общества.
Третий раздел содержит исследование вопросов, связанных с совершенствованием власти, ее видоизменений в современном обществе в условиях многопартийности и новых рыночных отношений. Особое внимание автор уделяет роли
человека как феномена властных структур и властных отношений в ситуации,
когда сама история развития общества предлагает новую форму власти – самоуправление. В этой связи автор считает своим долгом показать особенности
формирования политики самоуправления как механизма реальной ответственности власти.
Автор не претендует на оригинальность исследования, а ставит перед собой
более скромную задачу – показать свое видение власти, ее проблем и перспектив развития.
4
Введение
В работах советских исследователей и российских ученых нашего времени
проблемы власти рассматриваются, главным образом, при анализе истории и
теории государства, права, политической системы в целом. В ряде работ встречаются критические высказывания в адрес буржуазной политической науки. В
последние десятилетия резко возросло число публикаций, посвященных проблемам государственной власти в западной политической философии и политологии, при этом в качестве основного, хотя и не общепризнанного определения
власти, считается высказывание известного западного политолога Г. Моргентау, который говорил о власти как о контроле одного человека над сознанием и
действием других людей. При всей рациональности, заложенной в данном определении, очевидно, нельзя не признать обобщенность самого определения власти.
Ведь контроль за действием других людей – это социальный аспект проявления власти, а контроль за сознанием – психологический.
В то же время в нашей литературе в качестве основных проблем выступают
проблемы наиболее общих характеристик политики и власти, отношений между
ними и между центральной институциональной властью и обществом. Работы
политико-философской ориентации (И. И. Кравченко, В. В. Мшвениерадзе и др.)
непосредственно примыкают к политической философии, стремящейся развивать политическую теорию в границах понятий философии истории или строить
ее как философскую систему знаний о политике, обществе, человеке, власти.
Основным способом существования власти представляется ее проявление
в различных динамичных формах зависимости, независимости и взаимозависимости между человеком и человеком, личностью и обществом, социальными
группами, государствами, институтами, классами. Этот круг вопросов, на наш
взгляд, позволяет рассматривать власть в ее многогранности и многомерности,
что требует особого подхода и своего понятийного инструментария.
Главной исторически необходимой общественной характеристикой рационально-упорядоченных властных отношений является постоянное развитие и
совершенствование демократии в самом широком смысле этого понятия – господство человека над собой и общественными отношениями, а человеческих
отношений – над отношениями между вещами. Это движение составляет объективное, закономерное и наиболее существенное направление прогрессивного
исторического процесса.
Социальная система власти образует некоторую целостность, в которую,
условно говоря, входит ряд подсистем: политическая, экономическая, правовая, административно-управленческая, военная, воспитательно-образовательная, массовых и профессиональных общественных союзов и организаций, этнических общностей, “малых групп” и др.1
1
См.: Власть: очерки политической философии Запада / В. В. Мшвениерадзе, И. И. Кравченко,
Е. В. Осипова и др.; Отв. ред. В. В. Мшвениерадзе. М.: Наука, 1989. С. 11.
5
В общественной жизни они взаимопереплетены, но каждая из них, тем не
менее, состоит из множества относительно самостоятельных структур, чаще
всего имеющих форму больших или малых, сложных или простых пирамид, в
которых устанавливаются определенные отношения, продиктованные особенностями управления в той или иной сфере жизни и, в конечном счете, основанные на взаимосвязанных, но не тождественных специфических базисных условиях. Эти-то условия и обеспечивают, по мнению некоторых ученых, саму возможность существования многочисленных проявлений власти, а также ее реализации. При этом нельзя не отметить, что социальная система власти не исчерпывается указанными крупными подсистемами – она шире и охватывает буквально все сферы человеческой деятельности, в которых в какой-либо степени
проявляются сущностные отношения зависимости. Формы функционирования
власти многочисленны: принуждение и слежение, насилие, наказание и поощрение, принятие решений, контроль и управление, соперничество и сотрудничество. Есть и другие измерения. Власть может носить не только негативный характер, но и позитивный. Поэтому принципиальный вопрос – не в уничтожении
власти, а в ее разумном использовании как важнейшего механизма управления.
Понятие власти, впрочем, как и смежные с ним понятия авторитета, господства, влияния, силы и т. п., относится к числу тех многомерных категорий социального знания: философии, политологии, социологии, психологии, этики, права, – которые по мере углубления в их изучение порождают значительно больше вопросов, чем позволяют дать на них однозначные ответы. Конечно, в самом широком смысле слова, власть – это всегда какое-либо отношение: индивида к себе самому (власть над собой), между индивидами (межличностные
отношения), группами, классами в обществе, между государствами, организациями, союзами, партиями и т. п., – это как бы первый признак власти, ее наличия по форме. Что же касается второго ее признака, или наличия ее по содержанию, то это прежде всего реализация власти на уровне только разума человека. В качестве общего третьего признака власти можно назвать саму область
реализации в сфере индивидуально-человеческой и общественной деятельности
– социальной, политической, правовой и т. д.
Подчеркивая основной признак власти – разум, следует отметить, что отношения человека с природой предполагают взаимодействие двух сторон, но если
со стороны человека эти отношения основываются на осознании своих действий на уровне абстрактного мышления, то со стороны природы они стихийны.
Сама природа приобретает социальный смысл властных отношений настолько,
насколько человек может понять ее законы. Проще говоря, природа, будучи
органично включенной в жизнедеятельность человека, начинает играть роль существенного компонента именно в межчеловеческих общественных и межгосударственных отношениях. Указанные аспекты властных отношений взаимосвязаны и взаимообусловлены, но каждый из них является носителем специфического контекста неповторимой внутренней связи.
6
Иногда может создаться впечатление, будто власть, по крайней мере имплицитно, всегда связана с принуждением, даже основана на нем, поскольку выражает способность одного субъекта принудить другого совершить те или иные
действия. Такой вывод распространен, но не исчерпывает истины, ибо описывает лишь один из способов использования власти, а не раскрывает ее сущности.
Он, скорее, относится к силе, которая в определенных условиях служит основанием власти. Власть может включать в себя и принуждение, но не сводится к
нему. Однако, чтобы прийти к такому выводу, недостаточно рассматривать власть
лишь в политической, экономической и правовой сферах. Необходим анализ
власти как неотъемлемого атрибутивного свойства социальных отношений (индивидуальных, групповых, коллективных, массовых), как способности действовать, принимать решения и реализовывать их, а также широкий философский
подход к самой проблеме власти. Он имеет то преимущество перед частными
подходами, что позволяет глубже раскрыть функциональные способности власти в политике, экономике, праве, их взаимосвязь, ограниченность любой частной интерпретации и показать все богатство властных отношений в обществе.
Однако эти преимущества могут оказаться недостатками, если философские
обобщения не будут построены на реальных жизненных фактах и теоретически
обоснованных достижениях других общественных наук. Например, невозможно рассуждать о демократии, о путях ее достижения только в области политической или экономической, а также бессмысленно предопределять пути становления правового государства исходя только из политических соображений.
Когда под властным отношением понимается обязательно наличие принуждения, которое противопоставляется свободе, то весь пафос интеллектуальной
и социальной энергии общества бывает направлен на упразднение принуждения
как наибольшего, причем единственного, зла, стоящего на пути свободного демократического развития человека. Однако устранение принуждения вовсе не
означает, по мнению И. И. Кравченко, ликвидации властных отношений или возможности злоупотребления властью1. Скорее всего, принуждение можно рассматривать не как причину, а как следствие определенного типа власти. Без изменения глубинных властных отношений в обществе, без преобразования типа
власти, связанного с принуждением, последнее просто неустранимо. Оно всегда будет возникать в той или иной форме.
Анализ опыта политических систем свидетельствует, что не властные отношения сами по себе, а концентрация власти, т. е. нарушение взаимозависимости,
создает условия для различного рода злоупотреблений властью, манипулирования принципами демократии, ограничения свободы, разгула неконтролируемого
насилия. Чем больше власть концентрируется в “одних руках”, тем больше ограничивается свобода. Абсолютная власть ограничивает свободу абсолютно.
1
См.: Кравченко И. И. Власть и общество// Власть: очерки политической философии Запада. С. 15.
7
Исторические справки свидетельствуют, даже на примере развития нашего
общества, что концентрация власти в обществе в руках определенной группы
людей или, тем более, партии, лидера (например, КПСС), представляет собой
разновидность той или иной степени узурпации неотъемлемых прав граждан
данного общества на свободу.
Еще в XVIII веке выдающийся французский просветитель и политолог Шарль
Луи Монтескье активно выступал за соблюдение принципа “разделения властей” как необходимого условия обеспечения свободы в обществе и предотвращения деспотизма и тирании. В своем знаменитом труде “О духе законов” в 1748
году он писал, что политическая свобода возможна только там, где нет злоупотребления властью. Учитывая, что человеку, наделенному властью, свойственно
ею злоупотреблять, необходимо, по мнению Монтескье, придумать рычаги сдерживания одной власти действиями другой. Для этого Монтескье предложил принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную. Такое
деление было не новым в истории развития политической науки, поскольку об
этом говорил еще Аристотель, но оригинальность идеи Монтескье сводится к
тому, что он предлагает при таком разделении наделить каждую власть контролирующими функциями за деятельностью другой, при этом исключалась возможность одного лица осуществлять все три вида власти.
Идеи Монтескье в той или иной степени нашли распространение и воплощение при создании различных режимов как в Европе, так и в США. Сегодня они,
пожалуй, являются не только актуальными, но одной из возможностей пресечения злоупотребления властью со стороны какой-либо партии, группы.
Известно, что механизм власти, выражаясь в определенном типе демократии,
действует во всяком обществе, во всех его ячейках (семья, группа, школа, коллектив и т. д.). Кроме общих черт этот механизм в различных обществах имеет специфические формы проявления. Более того, разные проявления механизма властных отношений главным образом и придают отличительные черты отдельным
обществам, их политической системе, социальным, экономическим и другим
отношениям.
Изучение любого механизма власти непосредственно связано с ролью человека, без которого немыслима власть. Человек всегда и в любых отношениях рассматривается через призму социальных действий. Когда мы рассматриваем социальные измерения человека, то невольно сталкиваемся с определением его
сущности как совокупности общественных отношений, о чем писали классики.
Но человек одновременно является и природным, биологическим существом, и
это единство двух начал в человеке позволяет нам исследовать его как феномен
властных отношений.
Если определить человека, его сущность лишь как совокупность общественных отношений, то не всегда можно понять, почему бывают так схожи люди,
живущие в разных социальных системах, и почему существуют общечеловечес8
кие идеалы и ценности, разделяемые всеми людьми на планете, и как может
существовать единая наука психология, изучающая ощущения, восприятия,
представления, чувства и эмоции человека, независимо от того, совокупность
каких общественных отношений его сущность выражает.
Именно человек, т. е. каждый отдельный индивидум, которого изучает определенная наука, содержит в себе помимо известных качеств еще и ряд таких,
которые проявляются при определенных социальных условиях. В частности,
поведение человека при исполнении определенных обязанностей как руководителя (властвующего лица) связано с его внутренними и не всегда очевидными чертами характера. Не случайно то, что называют харизмой личности, чаще
всего проявляется по истечении времени.
На самом деле тайны власти невозможно изучить в силу видоизменения самой истории, но интерес к власти объясняется той ситуацией, которую мы переживаем. Нынешняя ситуация в России со всей остротой поставила вопрос о
необходимости продолжить не только общеконцептуальный анализ основ такого фундаментального проявления общественной жизни, как власть, но и механизмов ее реализации, как затрагивающих общенациональные интересы, так и
оказывающих свое влияние на каждого человека. Эпоха политической трансформации поставила проблему формирования не только нового правящего класса, новой “элиты”, но и нового человека как субъекта и объекта политической
жизни общества. Причем все это происходит в драматической обстановке для
России, когда со всей очевидностью наблюдается расслоение масс на богатых
и зажиточных и на бедных и нищих.
В этой непростой ситуации наличие любой формы власти не может не учитывать создавшуюся обстановку, а изучение власти, человека как феномена власти становится особо актуальным.
Исследования подобного рода применительно к российской действительности не исчерпывают всей полноты и остроты проблемы, но, возможно, помогут приоткрыть завесу неизвестности и ответить на вопросы, почему иногда,
говоря словами У. Шекспира, безумцы предводительствуют слепцами и почему перманентно-актуальным оказывается утверждение В. Гиляровского, что в
России две напасти: внизу власть тьмы, а наверху – тьма власти.
9
ГЛАВА 1
Власть
§ 1. Многоликость понятия
“власть”
Понятие о власти развивалось на протяжении всей истории человечества.
Исследователи видели в ней то средство достижения блага в будущем, то способ
организации совместной деятельности людей. Однако, на наш взгляд, все это только
отдельные стороны или качества власти, сущность которой может меняться в
зависимости от объектов власти и характеристик объекта, на который направлено действие власти.
Нельзя не согласиться с мнением профессора политических наук университета Миннесота (США) Теренса Болла, который обращает внимание на моральную ответственность власти, вне которой, разумеется, власть теряет тот классический смысл, который рассматривается некоторыми исследователями.
Действительно, если представить любое стихийное бедствие, которое произошло в силу ряда природных особенностей, то тут человек оказывается в полной зависимости от власти стихий и природных сил, и его задача – изучение
явления воздействия власти природы на человека. В отличие от такого рода воздействия, политические катаклизмы связаны прежде всего с природой самого
человека, его способностью властвовать, что в конечном итоге затрагивает интересы людей. Именно в ситуации политических потрясений доминируют моральные аспекты человеческой натуры. Человек, а тем более политический деятель
или партия, группа обладают способностью убеждать, рефлексировать, общаться и предвидеть ряд последствий своих действий. В этом как раз и состоит
уникальность “власти” в самом широком и философском смысле слова. Находясь в определенном социуме властных отношений, человек руководствуется морально-волевыми факторами собственного мировоззрения, а исследования подобных факторов с точки зрения философии становятся в дальнейшем основой тому, что мы придаем моральный и политический смысл
понятию “власть”.
Помимо изучения власти с моральной точки зрения, существует мнение
Л. А. Тихомирова, который рассматривает власть с учетом естественной природы человека, его психики. В работе “Монархическая государственность” русский ученый так определяет феномен власти: «Факт власти является совершенно
неизбежным как прямое следствие психической природы человека. Цели, которые при этом ставит себе властвующий, могут быть самыми разнообразными,
10
но как только проявление власти получает общественный характер, ее главной
целью становится создание и поддержание “порядка”»1.
Общепринятым является факт, что власть находит свое высшее воплощение в государстве, но в ходе исследования хотелось бы рассмотреть власть как
совокупность институтов, способных оказывать определенное влияние на общественные процессы и личные судьбы людей даже вне действий законодательного поля. В этой связи можно говорить об отдельных сферах проявления
власти, которые прошли свой исторический генезис:
– власть авторитета личности (в истории развития общества на примере России можно говорить о временах партийной, государственной, муниципальной
власти);
– власть юридическая (всегда имеет тенденцию к ограничению в пользу надгосударственных структур);
– власть экономическая (особенности ее проявления диктует сам рынок);
– власть религиозная (история знает множество примеров религиозной власти, но вера остается главным ее основанием);
– власть военная (от диктатуры власти военного положения в стране до власти неконтролируемых блоков военного образца или подобия);
– власть нравственных заповедей (для конца XX–начала XXI веков характерно снижение нравственных критериев, их подмена прагматическими установками, но более всего демагогией);
– власть международных институтов (в последнее время эта власть имеет
реальную тенденцию к преобразованию в мировое правительство);
– власть СМИ (в XX веке выросла в чудовищную силу, имеющую глобальный характер, она опирается на мощную промышленность, индустрию пропаганды и агитации, в которой заняты миллионы людей);
– власть общественного мнения (можно говорить о двух сторонах ее проявления: с одной стороны, возрастание общественного мнения в силу демократизации общества, с другой – возможность манипулирования и программирования того же общественного мнения);
– власть тайных организаций (это деятельность различного рода разведывательных служб – от ВЧК до ФСБ, и нет сомнений в том, что эта власть на самом
деле огромна);
– власть традиционных культур (ее развитие в истории можно условно назвать пульсирующим, но в последнее время все более затухающим)2.
На уровне обыденного сознания мы часто говорим о власти в политике, но
не реже это слово упоминается нами, когда речь идет о каких-либо бытовых
проблемах, например: власть над детьми, власть денег, власть бюрократа, чи1
2
Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб.: АО “Комплект”, 1992. С. 17.
См.: Данилов А. Н. Власть и общество. Минск: Изд-во Минского гос. ун-та, 1998. С. 12.
11
новника, власть искусства, религии и т. п. Следует заметить, что в разных языках
мира слово “власть” имеет свою интерпретацию. Так, во французском языке –
это не только власть как таковая, но и синоним центрального правительства; в
английском – не только власть, но и держава, государство со всей мощью; у
немцев – это мощь и даже насилие; в чешском языке – это родина, отечество, а
политическая власть понимается как мощь. В России, как и во времена СССР,
власть понимается чаще всего как синоним начальства.
Для того чтобы разобраться в самом понятии “власть”, обратимся к этимологии. В этимологии слово власть представлено довольно сложно и многообразно. В греческом языке для обозначения власти используется слово “архэ”,
имеющее два значения: “суверенитет” и “начало”. Глагол “архейн” употребляется также в двух смыслах: “править” и “начинать”, иногда “стартовать”. Два этих
сущностных оттенка присутствуют и во всех других словах, имеющих корень
“архэ” (архитектор, архиепископ, архивариус и др.), содержание которых поэтому раскрывается как через синонимы “первый” и “главный”, так и выражается в
значении “инициатор” – человек, дающий начало движению и деятельности других людей, ставящий цели, которые они должны осуществлять. Последнее, по
мнению Дж. Майрса, выражает наиболее существенное в понимании греками
“архэ” – инициативный толчок или движение, с помощью которого способный
человек может подчинить действия других1.
В латинском языке смысловая основа слова “власть” (потестас) обозначает
способность, возможность, обладание достаточной силой для осуществления
какой-либо деятельности (потентис). Акцент здесь ставится не столько на источнике, “начале” действия, сколько на его субстанциональной основе – силе. В
этом значении термин “власть” перешел и в романо-германские языки2.
В русском языке слово “власть” является однокоренным со словом “владеть” (властитель, владыка, владычествовать), основание которого имеет значение “собственник”, “хозяин”, “обладающий собственностью”3.
В данном случае этимология слова “власть” подчеркивает прежде всего ее
материальный аспект, экономическую базу, определяющую все другие проявления власти. В качестве синонима “владыки”, “властителя” употреблялось слово “повелитель”, указывающее на другой атрибут субъекта власти – свободу
(повелевать – иметь волю, иметь свободу).
Таким образом, уже этимологический экскурс показывает многоуровневость
и многофункциональность феномена власти, его сложный комплексный характер. Неудивительно поэтому, что термин “власть” используется в самых разных
1
Цит по: Ледяева О. М. Понятие о власти // Власть многоликая: Сб. науч. тр. Рос. филос. ова/ Отв. ред. А. И. Уваров. Рос. филос. о-во. М.: Т.О.О. “Димак”, 1992. С. 4.
2
Power (англ.) – власть, способность, возможность, энергия, мощность; macht (нем.) –
власть, мощь, сила; poder (исп.) – власть, авторитет; pouvoir (фран.) – власть, свойство, сила.
3
См.: Словарь русского языка / Сост. С. И. Ожегов. М.: Сов. энциклопедия, 1953. С. 62–63.
12
ситуациях: он может обозначать субъект, облеченный властью, орган власти,
процесс и способ существования власти, право и возможности распоряжаться,
лишение свободы путем навязывания воли, силу, обеспечивающую подчинение
деятельности объекта, и др. Если при этом учесть, что на каждой конкретноисторической ступени своего развития власть как реальное явление обогащается новым содержанием, что, соответственно, приводит и к изменению объема
и содержания понятия “власть”, то представляется вполне естественным наличие громадного количества определений власти в социально-философских, социологических, политических теориях как в прошлом, так и в настоящее время.
Классическое понятие власти так называемого политического реализма во
многих отношениях сходно с понятием бога у схоластов: власть раскрывается как
ens realissimum (лат. – реальное сущее (бог)) политики и в качестве таковой есть
одновременно высшая цель политического действия и его первая причина. С
другой стороны, власть видится как материальное благо, а значит, она может
быть завоевана, утрачена, увеличена или уменьшена, она характеризуется даже
как “деньги политики”. Таким образом, она проявляется как количественно измеряемая величина, которая может быть передана, поделена, а также приведена
в равновесие. И наконец, если власть асимметрично разделена, то ее части могут
друг друга компенсировать. При этом большая часть одной стороны есть такая
власть, к которой в результате приходит кто-то один, в то время как малая власть
другой стороны может остаться без внимания. Следовательно, власть в итоге есть
сверхвласть. Это положение сводится к принципиальной предпосылке: власть в
конечном счете существует только в поле потенциального конфликта и проявляется в одностороннем отношении – от причины (власть) к действию (вынужденное изменение поведения слабой стороны). Таким образом, констатируется, что
анализ власти может привести к выявлению ее четкой структуры.
Этот подход принимает во внимание в лучшем случае только незначительную часть феномена, обозначаемого словом “власть”. Более того, сам феномен
в конце концов полностью исчезает из виду – точка зрения консенсусной теории
власти (известным представителем является Х. Арендт), согласно которой власть
соответствует человеческой способности не только действовать и что-то предпринимать, но и объединяться с другими, действовать в согласии с ними. Властью никогда не располагает кто-то один – она принадлежит всей группе и существует до тех пор, пока группа держится вместе. Если мы о ком-нибудь говорим:
он “имеет власть “, – то фактически это означает, что этот человек уполномочен
определенным числом людей действовать от их имени. Если группа, которая уполномочила обладателя власти и передала ему власть, распадается, то прекращается и “его власть”.
Такой вывод в соответствии с консенсусной теорией, очевидно, слишком
общий, и не случайно такое довольно смелое определение власти было в даль13
нейшем переформулировано и дифференцировано в духе теории систем Н. Луманом.
Зададимся вопросом: находим ли мы здесь предпосылки для фундаментальной критики политического реализма?
На первый взгляд, консенсусная теория власти прямо противоположна классическому пониманию. Друг другу противостоят не только относительные величины (конфликт – консенсус), но противоположным образом может пониматься
также позиция обладателя власти и само качество власти. В первом случае обладатель власти фактически ее имеет, и она является его достоянием; во втором
случае обладатель власти кажется безвластным, зависимым от границ и продолжительности предоставленных ему группой полномочий (Х. Арендт) или структуры социальной системы (Н. Луман). Продолжая эту мысль, можно сказать, что
в первом случае власть порождает систему – соответственно сохраняет ее, во
втором – система порождает власть. Оба теоретических положения могут быть
поняты как абстракции двух различных архетипов политической ситуации: с точки зрения политического реализма, здесь всегда действует образец макиавеллевского принципа, предполагающего ситуацию создания государства, соответственно – нестабильных политических отношений; с точки зрения консенсусной теории, вырисовывается ситуация консолидирующей политической системы1.
При сравнении бросается в глаза, что понимание власти с точки зрения политического реализма раскрывается на примере исключительной ситуации и, кроме того, нереалистично исходит из тотальной изоляции обладателя власти.
В остальном же при внимательном рассмотрении обеих позиций обнаруживается их существенное совпадение: если в теории конфликта власть в конце концов определяется только на основе отношений между обладателем власти и адресатом власти, то консенсусная теория властных отношений придает значение
асимметрии с элементом принуждения.
Далее, альтернативные позиции не могут быть сравнимыми, ибо они проявляют себя в различных плоскостях: теория конфликта акцентирует внимание на
осуществлении власти, в противоположность этому консенсусная теория выявляет генезиз власти. Из-за этого разногласия нельзя согласиться с тем, что социальные теории получают свой особый профиль благодаря всеохватывающей
редукции реальной комплексности. В этой связи возникает закономерный вопрос: действительно ли власть должна проистекать только из консенсуса и проявлять себя только в виде вынужденного изменения поведения? Во всяком случае,
очевидно, что обе теории мало или совсем ничего не говорят о власти. Тогда
следует обратить внимание на другой вопрос, а именно: не приведет ли это уди-
1
См.: Технология власти: философско-политический анализ / Р. И. Соколова, У. Матц, В. И.
Спиридонова и др.; Отв. ред. Р. И. Соколова / РАН. Ин-т филос. М.: Наука, 1995. С. 7.
14
вительное положение дел к тому, что никто не знает точно, о чем идет речь; или
к тому, что о феномене нельзя сказать больше того, что уже сказал Макс Вебер в
своей знаменитой дефиниции?
В данном случае будет полезно, на наш взгляд, проанализировать веберовскую теорию, а вернее, веберовское понятие власти, которое странным образом
оказалось вне поля зрения социальных наук.
Прежде всего надо отметить, что в концепции немецкого ученого проводится
четкое различие между основаниями властных отношений и сферой реализации
власти. Вопрос об основаниях власти остается совершенно открытым, феноменология осуществления власти также строго не определяется, однако, в конечном
счете она дается в духе политического реализма, т. е. исходя из ситуации конфликта. Из первого признака понятия власти – основания власти – вытекает вывод о
том, что средства принуждения, применяемые во время конфликта, не представляют, по Веберу, единственного базиса власти.
В самом деле, сегодня можно считать бесспорным, что мы имеем дело с
бесчисленным множеством гетерогенных ресурсов власти (информация, авторитет, деньги и т. д.), благодаря чему снимается проблема однообразия власти,
односторонности властных отношений и однозначности властных структур. Вопрос оказывается даже глубже: на какой вообще плоскости две власти могут встречаться, граничить друг с другом, превалировать друг над другом, ибо, опираясь
на два различных ресурса власти, они фактически представляют различные виды
власти.
На фоне исследований современного многообразия ресурсов власти образ
романского одинокого стратега власти, выведенного в работах Н. Макиавелли,
предстает как одно из главных действующих лиц, который свою власть черпает
прежде всего из социальной действительности. Игнорируя схематичность собственного описания взаимодействия конкурирующих сторон и подданных государя, Макиавелли, например, обсуждая аморальность государей, ясно показывает, как могут имеющиеся в обществе представления о добродетелях, как гранях
власти, функционировать в качестве ресурсов власти.
Второй признак дефиниции М. Вебера, согласно которому феноменология
осуществления власти зависит от ресурсов власти и ситуации, также остается
открытым и нуждается в четком анализе. Предъявленное им требование к власти,
которая должна уметь осуществляться, дабы проявить себя в качестве таковой,
недостаточно ясно. Если его понимать так, как это имеет место в теории конфликта, то это должно было бы означать, что власть может быть независимой от своих
оснований только в потенциальном конфликтном отношении. Однако это находится в определенном противоречии с первым признаком дефиниции – многообразием возможных ресурсов власти.
Закономерно возникает вопрос: что в таком случае представляет собой основанная на авторитете (харизме, компетентности или должности) власть над
15
свитой, членами общины, гражданами? Сопротивление авторитету есть признак
крушения базиса власти или ее границ, а также признак того, что для обладателя
власти больше нет шансов ее осуществить. Можно ли на этом основании сделать
вывод о том, что она была ранее не властью?
Если в этом случае мы обратимся к аристотелевской научной теории, то приходится соглашаться с наукой того времени, которая утверждала, что обладатель
власти имеет власть также и над своей свитой, невзирая на то, что эта власть
может быть сведена к фактам консенсуса, доверия и т. д. Это говорит о том, что
власть покоится “в группе” (Арендт), которая проявляет себя в сопротивлении.
Но если мы согласимся с утверждением Арендта о том, что власть в конечном
счете коренится исключительно в группе, то мы не сможем постичь сущности
авторитета: он как раз не безразличен к индивидуальному настрою своего окружения, иначе бы он не был таковым. Это сопряжение двух взаимодействующих
властей внутри одного и того же социального отношения, их взаимная зависимость и возможность их реализации не исчерпываются описанием в рамках примитивной конфликтной модели и, видимо, затрагивают серьезные теоретические проблемы.
Таким образом, мы подходим к третьему пункту, являющемуся ядром веберовской дефиниции, – определению самой власти. Вебер использует в данном
случае непривычное выражение “шанс” и тем самым придает власти онтологически высокий статус. Переведем в этой связи термин “шанс” как “возможность
действовать” и дополним его смысл, принимая во внимание другие признаки
дефиниции, словосочетанием “вероятное действие против других”. Тогда станет
очевидным, что если власть есть только возможность, а, следовательно, не действительность, то перед политическим реализмом возникает проблема: каким
образом категория власти вообще может быть доступной для эмпирическо-научного анализа. Видимо, эмпирические высказывания относительно власти возможны только в том случае, если власть была успешно осуществлена и, следовательно, если реализация действия и его результат подтверждают то, что власть
действительно имела место. Понятно, что это относится только к реализовавшимся действиям, а не к проектируемым, про которые мы никогда не можем
знать наверняка, осуществятся они фактически или нет. Высказывания относительно власти, т. е. относительно свободы действий, возможностей ее реализации, имеют характер только прогнозов, ценность которых сомнительна1.
Дальнейшее исследование проблем власти в направлении усовершенствования методов и комбинаций различных подходов или в направлении ее дифференциации по сферам действия ничего не может изменить в сущности
вывода о том, что мы в принципе не вышли за пределы предполагаемого
политического решения.
1
16
См.: Технология власти: философско-политический анализ. С. 10.
Остается проблема, суть которой в том, чтобы понять власть по образцу
отношений реальных предметов. Для этого, независимо от методологического
подхода к решению проблемы, можно задаться также вопросом: каким образом, хотя бы теоретически, можно определить власть как реальную возможность действий?
Если мы понимаем власть как “свободу действий”, то целесообразно определять власть в соответствии с ее величиной и относительно ее границ. Другими
словами, должны быть указаны хотя бы условия, при которых власть может осуществляться.
Такая постановка вопроса, по крайней мере, позволяет предположить, что
общественно-политическое устройство есть реальная система (структура), которая определяет разделение ресурсов власти, свободу действия и ее границы.
А отсюда следует, что система есть условие возможности действия и одновременно границ действия. То, каким образом каждый обладатель власти включен
в это, можно продемонстрировать с помощью модели монополиста всякой власти. Если бы такой властелин в какой-то момент попытался один реализовать
всю номинальную полноту власти, то из-за огромного количества задач и полного вакуума информации он был бы неспособен к действию. Уже это позволяет сделать определенный вывод о том, что только “разделение” тотальной власти может создать власть в высшей инстанции, а власть становится реальной
возможностью только благодаря ограничению.
Если эта констатация правильна, то все же остается вопрос: а не является ли
“разделение власти” и “ограничение власти” скорее метафорой, чем понятием,
отражающим действительность? Если для примера рассмотреть действия правительства, то выясняется, что оно, чтобы осуществлять власть, предписанную ему конституцией, или власть, на которую оно претендует само, должно
обслуживаться бюрократическим аппаратом, созданным внутри самой правительственной системы. Отношения власти с позиционной точки зрения ясны:
бюрократия, соответствующая классической модели, инструментально управляется правительством. Путаницу вносит при этом противоположная точка зрения, согласно которой именно правительственная бюрократия управляет правительством. В данной ситуации напрашивается вывод, а вернее, предположение,
что оба мнения правильны или оба ошибочны.
Между тем, выделяя различные виды власти на основе различных ресурсов,
мы сразу обнаруживаем, что власть бюрократии иная, чем власть правительства. Если правительственная власть опирается на партийно-политическое большинство, общественное одобрение, то власть бюрократии – на информацию,
селекцию информации, ограничение компетенции; и, наконец, поскольку право
принимать решения были делегированы ей правительством, она имеет также
часть непосредственной правительственной власти. Именно эта власть как реальная возможность действия и есть только в руках бюрократии. Таким образом,
17
разделение власти здесь, по меньшей мере, только метафора. Известно, что
бюрократия должна работать с обоснованным предположением относительно
определенной правительственной воли, так как правительство не в состоянии
охватить все части правительственной системы. В этом случае остается только
понять, где и чья власть начинается или заканчивается.
Таким образом, с точки зрения политического реализма, власть по сути своей то же “божественное явление”, которое проявляется в определенных действиях субъектов, но при наличии границ их взаимодействия.
Надо сказать, что до сегодняшнего времени не существует какого-то устоявшегося понятия “власть”. Различные мыслители и исследователи прошлого
не дают ему четких дефиниций. Н. Макиавелли, один из основателей теории
власти, говоря о власти над человеком, в рассуждениях о ней был склонен скорее прибегать к ярким эпитетам и сравнениям, чем искать ей строгие определения. Можно сказать, что в последнее время с развитием новой науки политологии, которая сменила на “научной сцене” строгую как по форме, так и по содержанию науку научный коммунизм, стали появляться различные определения
власти. Все они касаются в большей степени государственной политики, но,
учитывая неразрывную связь политики с другими общественными науками, такими как философия, социология и культурология, возьмем за основу некоторые существующие определения власти.
Итак, в философском словаре мы читаем: “Власть – в общем смысле способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать oпрeдeляющее
воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств
– авторитета, права, насилия (экономическая, политическая, государственная,
семейная и др.)”1.
В кратком словаре по политологии власть определяется как “ключевое понятие политологии, означающее способность политического субъекта (личности, группы, партии, государства) реализовать свою волю, подчинять ей волю
других личностей, групп, партий, движений, общества в целом”2.
Почти объединяющим эти два определения звучит определение власти в
словаре по социологии: “Власть – форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведение людей, социальных групп и классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиции, насилия...”3
Что же касается культурологического определения власти, то, очевидно, следует подчеркнуть ее конкретный историко-культурологический аспект. В частности, то, что власть исторична и по-своему универсальна.
Философский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1983. С. 85.
Колесников В. Н., Чуланов Ю. Г. Краткий словарь по политологии / СПбУЭФ. СПб.,
1994. С. 8.
3
Краткий словарь по социологии. М.: Политиздат, 1998. С. 29.
1
2
18
Универсализм власти – в ее верховенстве, но методы и формы властвования, приемы управления различны.
Было время, когда власть монарха была верховной и неограниченной. Сила в
то время рассматривалась как единый и абсолютный способ разрешения всяких
споров. Законы, устанавливаемые государством, характеризовались особой жестокостью: отрезание ушей, обрубание рук были привычными и даже традиционными методами наказания.
Затем на ее место приходит монархия конституционная (ограниченная), а
силой власти выступает большинство в правительстве, которое могло изменить
ряд существующих традиций либо отменить их.
Дальнейшее совершенствование методов управления в государствах всего
мира привело к тому, что в наше время, например в Англии, королева фактически не имеет распорядительного властвования и обладает сугубо представительскими функциями. Формирование каких-либо традиций властвования зависит от
ряда факторов развития всего общества.
Особенностью культурологического определения власти является то, что каждая форма правления несла и несет в себе свой культурно-исторический пласт
развития человечества.
В нашей стране, начиная с 1917 года, власть была в руках партийной верхушки, правда, последняя не несла никакой ответственности за свои “культурные” реформы и могла в угоду партийной идеологии уничтожить шедевры
мировой культуры только лишь потому, что они не соответствовали марксистско-ленинскому мировоззрению. Например, в борьбе с религией и верой
власть уничтожила тысячи храмов, превратив последние либо в склады и клубы, либо в бассейны. Современное возрождение традиций – это не возврат к
старому и не дань прошлому. Это свобода самовыражения человечества, его
духовное совершенство.
Таким образом, с точки зрения культурологии, власть можно определить как
разновидность “символического посредника”, наряду с языком, деньгами и т. д.
При таком подходе власть служит политическому общению или взаимообмену
между людьми. С этих же позиций люди рассматриваются одновременно как
субъекты, так и объекты существующей власти. Люди сами творят культуру под
руководством верхушки (власти) и сами же являются потребителями своего творчества.
Анализируя различные подходы к определению самого понятия “власть”,
можно отметить доминирующее начало, а именно, связь власти и деятельности
человека. Именно человек, как мыслящее существо, проявляет власть в процессе
своей жизнедеятельности, а его рациональные поступки придают власти в любой
ее форме элементы силы: физического подчинения, соблазна, убеждения и т. д.
Последнее дает нам основание полагать, что власть – это определенный вид жизнедеятельности человека, в основе которого, с одной стороны, наличествуют его
19
природные способности, а с другой – права и возможности для проявления данных способностей. Обе составляющие части общего понятия “власть” нераздельны, особенно, когда речь идет о легитимности власти.
Данное определение власти, естественно, не может быть окончательным в
силу того, что интерес к самому понятию “власть”, его содержанию, форме
выражения и т. п., наверное, не угаснет до тех пор, пока люди будут жить, создавая
свои государства, выбирать или назначать своих лидеров, доверять им свои судьбы. В последнее время подобный интерес настолько возрос, что в научных кругах
появилась как бы отдельная наука, изучающая проблему власти и ряд других
направлений, связанных с политической жизнью общества, – кратология (слово о
власти). Более точно ее можно представить как некую систему знаний о власти, т. е. назвать ряд направлений самостоятельных дисциплин, изучающих особенности властных структур, их возникновение и функционирование1.
§ 2. Многообразие, сущность
и аспекты власти
Исследования понятия “власть” помогают более полно представить и более
объективно подойти к вопросам ее многообразия, сущности, а также выделить
ряд аспектов, характеризующих особенность власти. Хотя по своей природе власть
есть явление сугубо политическое, однако часто в литературе различается политическая власть и неполитическая. Есть различия между политикой для другого,
возникающей в неполитических сферах (экономика, культура и др.), и политикой
для себя, формирующей свою собственную сферу. Собственно политическая по
своей природе власть может оказаться неполитической (экономической, культурной и т. п.), за пределами собственно политики2.
Для того чтобы отличать “совершенную власть от несовершенной”, как сказал в свое время Аристотель, нередко используется понятие “политическая
власть”. Это понятие при всей своей кажущейся тавтологичности не лишено
смысла и относится к власти, имеющей собственное содержание, самодовлеющее значение власти как таковой.
Насколько оправдано признавать власть по сути политической, но способной
быть также и неполитической? Лишь постольку, поскольку можно обнаружить
ту или иную политику в неполитических аспектах единой человеческой реальности. Так, если мы в состоянии вычленить экономическую политику, то у нее
непременно найдется и свое средство всеобщей связи, делающее возможным и
эффективным выполнение обязательств, взятых на себя участниками хозяйствен1
См. более подробно: 1) Халипов В. Ф. Введение в науку о власти. М.: Технол. шк. бизнеса,
1996. 379 с.; 2) Халипов В. Ф. Власть и наука: грядущее качественное обновление в XXI веке //
Власть. 1997. № 11. С. 70–74; 3) Халипов В. Ф. Власть. Основы кратологии. М.: Луч, 1995. 300 с.
2
См.: Ильин М. В., Мельвиль А. Ю. Власть // Полис. 1998. № 7. С. 149.
20
ных отношений. А раз так, то можно говорить об особой экономической власти, а
значит, и об авторитете, полномочиях и правах хозяйственных субъектов.
Для определения сущности власти как таковой можно было бы ограничиться
указаниями на то, что она выступает средством всеобщей связи при осуществлении целедостижения, символическим посредником, обеспечивающим выполнение взаимных обязательств. Однако такое указание явно недостаточно, так как
в качестве подобного средства (при наивно-натуралистическом взгляде на политику) могут выступать самые различные явления – от грубой силы до высокорафинированных дипломатических ухищрений. Отсюда вытекает вполне естественное разнообразие трактовок самого феномена власти. Нельзя не согласиться,
например, с мнением Е. Вятра по поводу содержания самого понятия власть.
В частности, Е. Вятр предлагает ряд необходимых элементов, входящих в данное
понятие:
– “не менее двух партнеров отношений власти, причем этими партнерами
могут быть как отдельные лица, так и группы лиц;
– приказ осуществляющего власть, то есть выражение им воли по отношению
к тому, над кем он осуществляет власть, сопровождаемый угрозой применения
санкций в случае неповиновения выраженной таким образом воле;
– подчинение того, над кем осуществляется власть, тому, кто ее осуществляет,
то есть подчинение выраженной в приказе воле осуществляющего власть;
– общественные нормы, устанавливающие, что отдающий приказы имеет на
это право, а тот, кого эти приказы касаются, обязан подчиниться приказам осуществляющего власть”1.
В политической литературе можно встретить иные подходы к определению
содержания власти. Одни отождествляют власть с теми ресурсами, которые используются для связывания и опосредования целенаправленных действий и обязательств в политике. В этом случае власть предстает как своего рода мощь, сила,
воля, обаяние или просто как некий необъяснимый, чудесный дар, именуемый
греческим словом харизма (божественный дар, который люди видят в лидерах).
Это могут быть и возможности, порожденные иными, чем политика, аспектами
человеческого существования, но способные конвертироваться во власть. Это
богатство из экономической сферы, некие нормы и образцы из культурной сферы. Такой властью, как ресурсом, люди обладают, утрачивают ее, передают, получают и делят.
Несколько по-иному к определению власти, ее сущности подходит философ Т. Гоббс, который отмечает в человеке природно-потенциальную способность стремиться к власти в любом ее проявлении. “Могущество человека (взятое в общем виде) есть его наличные средства достигнуть в будущем некоего
1
Вятр Е. Социология политических отношений. М.: Наука, 1979. С. 161.
21
видимого блага. Власть человека, если рассматривать ее универсально, состоит в его нынешних возможностях овладеть очевидными будущими благами”1.
Существуют мнения и других авторов, которые соединяют понятие власти с
устойчивыми человеческими отношениями. Эти авторы связывают власть с подчинениями, приказаниями, обезличенной волей обстоятельств, а то и с взаимозависимостью. А что такое взаимозависимость и вообще отношения двух или больше переменных., как не функция? Власть в качестве функции уже не может быть
присвоена лишь одним лицом. Более того, функция начинает возвышаться над
людьми, делает их своего рода заложниками структурных отношений, предзаданных традициями и навыками политического взаимодействия этих людей. Власть
как бы отчуждается от лица и становится “личиной” – ролью и той сюжетной
линией, которые приходится разыгрывать2.
Находятся, наконец, такие политики и ученые, для которых власть предстает
как открытие новых возможностей, потенций – словом, как средство политического творчества. Подобное творчество проявляется через решение проблем, позволяющих людям находить новые конфигурации для старых ресурсов и функций. Такое творчество немыслимо без обсуждений и согласования альтернатив.
Над ресурсами и функциями надстраивается содержательная и позитивная коммуникация, порождающая новые смыслы, операционную увязку целей и средств,
а главное – выдвигающая критерием и основанием власти эффективность целедостижения.
Все представленные выше трактовки сути власти, ее содержания не являются
взаимоисключающими – они фиксируют разные и совершенно реальные аспекты власти. В современной политологической литературе нередко выделяют целый ряд аспектов, или измерений.
1. Директивный аспект. В соответствии с ним власть понимается как господство, обеспечивающее выполнение приказа, директивы. Как раз в этом смысле
говорят о власти предержащих, т. е. о высшей для данного общества (сообщества)
властной инстанции, отдающей для обязательного исполнения приказы. Понятая
таким образом власть – это то, что дает возможность осуществить свою волю
путем введения в дело различных наличных средств, ресурсов разного рода. Очевидно, что это совершенно реальная и крайне важная характеристика власти.
2. Функциональный аспект, т. е. понимание власти как способности и умения
практически реализовать функцию общественного управления. Функциональный аспект власти обусловлен тем, что власть в общем и политическая власть в
частности представляет собой определенное отношение между теми или иными
субъектами, политическими акторами (будь то отдельные граждане или организации, партии или государства).
1
2
22
Гоббс Т. Избранные произведения: В 2 т. М.: Мысль, 1965. Т. 2. С. 116.
См.: Ильин М. В., Мельвиль А. Ю. Указ. соч. С. 150.
3. Коммуникативный аспект власти связан с тем, что власть так или иначе
реализуется через общение, через определенный язык, понятный обеим сторонам общественного отношения к власти.
4. Социальный аспект. Власть есть силовое отношение, выражающее реальное доминирование (человек не для того принимает участие в правлении, чтобы
приобрести власть, но он участвует потому, что чувствует себя для того достаточно сильным). Необходимость фактора силы вытекает из общей логики отправления властных функций как функций социальных исходя из того, что власть
– величина сочетательная, – можно властвовать над другими и нельзя над собой (собой можно владеть). Власть означает способность проявлять свободу
действий согласно своим целям и своей воле, что в отношении вторых лиц создает определенную систему ущемлений. Проще говоря, подрывая авторитет
себе подобных, мы властвуем.
5. Психологический аспект. Власть понимается как силовое лидерство и устанавливается в межличностном взаимодействии, где обосабливаются ведущая
и ведомая сторона. Первая – субъект, господин, вторая – объект, раб власти.
Неравнозначный союз между ними основывается на различных формах взаимодействия от обмана до вымогательства, от воздействия авторитетом до откровенного подавления. Такая тактика властвования требует соответствующего личностного антуража, подразумевая обострение чувства само- и честолюбия, склонности повелевать и т. п.
6. Гносеологический аспект. Власть есть целенаправленный способ утилизации знаний. Подводная масса айсберга, подспудье власти – голый инстинкт,
подсознательные потенции самодавления. Надводная вершина айсберга, лицо
власти – твердое знание и твердая же воля. Знание и воля – равнообязательны и
равноприсущи власти. Без знания власть дика – необузданна, импульсивна; без
воли она отрешенна – мягкотела, недееспособна. Знание наделяет власть осмотрительностью, предсказуемостью; воля сообщает ей пафос активизма. Нарушение оптимума знания и воли во власти при всех обстоятельствах чревато
дисфункциями, крайними выражениями которых оказываются волюнтаризм и
дереализованность, рахитичность и умозрительность.
7. Организационный аспект. Синергетический эффект власти связан с квалификацией и адекватным чувством жизни власть держателей, повышающими их
созидательные возможности. Особенностью данной власти (данного аспекта)
является то, что устанавливаемый властью порядок обеспечивает простор деятельности преимущественно репродуктивной, несомненно сковывает социальное творчество личности и масс. В результате новаторская инициатива, не утвержденная властью, ищет обходные пути, рождаясь вне исходной организации
и установленного порядка1.
1
См.: Философия власти / Под. ред. В. В. Ильина. М.: Изд-во МГУ, 1993. С. 12.
23
8. Политический аспект. Власть есть способ осуществления влияния, подчинения, принуждения, побуждения в соответствии с фактическим балансом
сил1. Как отмечал М. Вебер, “непосредственная обязанность профессиональных мыслителей состоит в том, чтобы сохранять трезвость перед лицом господствующих идеалов, какими бы величественными они не казались, сохранять
способность “плыть против течения”, если в этом окажется необходимость”2.
Ничего подобного не может позволить себе профессиональный властелин,
погруженный в конъюнктуру, которая подрывает принципиальность его решений и действий, подтачивает гарантии предсказуемости в отношении превышения полномочий. Отсутствие четких ориентиров, ручательств перед собой и подвластными, неотвратимость произвольных или насильственных действий в практике власти придают своеобразный демократический колорит властной сфере
как области социально и персонально значимых реализаций. “Воистину страшно
то, – пишет В. В. Ильин, – что существуют обширные жизненные пространства,
где нет ничего страшного”3.
Приведенные аспекты власти не совсем равнозначны, хотя по сути отражают содержание одного понятия “власть”. Принято считать директивный аспект,
т. е. власть как принуждение к исполнению воли приказывающего, основополагающим4. Об этом, по существу, говорят распространенные в политической
науке дефиниции власти, однако анализ вышеизложенных аспектов проявления
власти позволяет нам сделать другой вывод.
Прежде всего, понимание власти как способность реализовать функцию общественного управления (функциональный аспект), как отношение лидерства
(психологический аспект), как реализация общения через определенный язык
(коммуникативный аспект), как реальное доминирование (социальный аспект),
как господство, обеспечивающее выполнение приказа (директивный аспект),
как способ утилизации знаний (гносеологический аспект), как нэгентропийный
ресурс (организационный аспект) и, наконец, как деятельность профессиональных мыслителей, сохранение ими способности “плыть против течения” (политический аспект) – это, на наш взгляд, инстинктивное проявление в человеке его
личностных способностей в определенной ситуации.
Такой подход в понимании данного вопроса позволяет по-иному рассматривать все аспекты, как взаимосвязанные элементы единого проявления воли человека. Проявление каждого из аспектов в той или иной форме представляется
нам только в диалектической взаимосвязи всех. И, что самое главное, говорить
о доминанте какого-либо из аспектов не приходится в силу того, что каждый из
них может быть рассмотрен как основополагающий. “Власть означает любую
См.: Философия власти. С. 13.
Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990. С. 600.
Философия власти. С. 18.
4
См.: Ильин М. В., Мельвиль А. Ю. Указ. соч. С. 149.
1
2
3
24
возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную
волю даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана”1.
Итак, власть выступает прежде всего как интерактивный процесс. Она формируется в зоне взаимозависимости сторон и представляет собой определенный
модус влияния субъекта, фиксируя ту его степень, когда происходит преобразование, навязывание устремлений одной стороны другой, то есть возникает состояние подчинения последней; власть – это диспозиция субъективного доминирования, возникающая при реальном, а не потенциальном должном, основанном на использовании различных средств и ресурсов, доминировании одного
субъекта, это не возможность подчинения, а подчинение де-факто. При этом
власть может существовать даже при отсутствии осознания нового положения и
соотношения сил как со стороны доминирующего субъекта, так и со стороны
подвластного.
§ 3. Современные концепции власти,
их особенность и актуальность
На современные исследования власти, включающие как определение этого
понятия, так и последующую концептуализацию, сильное влияние оказал М. Вебер. Дальнейшее исследование данного вопроса явилось продолжением и развитием в свете новых эмпирических и теоретических изысканий основной линии, признанной “веберовской”, линией классического анализа.
Вебер не ограничивал формы проявления власти исключительно принуждением и насилием, признавая роль убеждения, влияния, авторитета и т. п. Феномен власти анализируется им с различных точек зрения: психологической, социологической, политической, этической. Этот многосторонний подход в дальнейшем распался в западной политической науке и философии на множество дивергирующих подходов, сконцентрированных на каком-либо одном аспекте власти –
психологическом, социальном или политическом.
Одни исследователи рассматривают власть прежде всего как политическую
категорию, которая не может быть применена к индивидуальным отношениям.
Сторонники более широкого подхода к изучению власти предлагают одновременно признать также существование индивидуальной формы власти, отличной от политической, но имеющей с ней определенное сходство. Т. Парсонс,
например, усматривает суть индивидуальной власти в том, что она выражает
отношение господства одного индивида над другим посредством манипулирования позитивными и негативными санкциями. Это отношение, по Парсонсу,
может быть сравнимо с обменом в экономической области, посредством которого стороны взаимно предлагают друг другу материальные блага или инстру1
Вебер М. Избранные произведения. С. 40.
25
ментальные услуги. Политическая же власть в отличие от индивидуальной –
символическое средство господства, цель которого – организация коллективного действия.
Очевидно, что в данном случае Т. Парсонс проводит параллель между природой и ролью власти в политической сфере и властью денег в экономике.
Наконец, третья категория политологов и политических философов полагает, что власть во всех ее формах представляет единый феномен. Так, Г. Лассуэлл и А. Каплан уделяют большое внимание проблеме соотношения политики и психологии.
Такое различие подходов, наблюдаемое как в западной, так и в советской
литературе, является в определенном смысле закономерным и неизбежным,
поскольку оно отражает необычайную сложность и многогранность власти
как социального феномена. “Чем богаче подлежащий определению предмет, –
писал Гегель, – т. е. чем больше различных сторон он представляет рассмотрению, тем более различными оказываются даваемые ему дефиниции”1.
Однако такое изобилие и разнообразие определений не может не вызвать и
естественного чувства неудовлетворенности, а подчас и настроения “безнадежности”, что нередко проявляется в скептических высказываниях на этот счет тех,
кто серьезно занимается проблемой. По словам Р. Даля, изучение власти – это
“бездонное болото”, Дж. Марч писал, что власть – это разочаровывающая концепция, а К. Миногу сравнивает понятие власти с ярким прожектором, который
понемногу освещает все, ничего не высвечивая полностью, оставляя в темноте
лицо власти.
Действительно, концептуальное определение власти требует решения сложных гносеологических проблем как объективного, так и субъективного порядка.
Объективные трудности связаны непосредственно с объемом самого феномена
власти, его противоречивостью и многообразием форм. Кроме того, сложность
задачи обусловлена тем, что понятие “власть” давно укоренились в разговорной
речи, где постоянно смешивается с терминами “влияние”, “угроза”, “контроль”,
“физическая сила” и т. д., что создает проблему разведения терминов. И, наконец,
проблемы власти затрагивают наиболее “интимные” аспекты общественной
жизни, и далеко не всегда субъект власти заинтересован в их объективном освещении, стремясь подчас скрыть или мистифицировать реальное содержание властных отношений, ограничить возможности их научного исследования. (Небезынтересно отметить, что среди наиболее известных общественности произведений “сильных мира сего” практически отсутствуют откровения относительно
технологии и методов своего господства. Исключение составляет, пожалуй, произведение Н. Макиавелли “Государь”.)
1
26
Гегель Г. Энциклопедия философских наук: В 3 т. М.: Наука, 1975. Т. 1. С. 413.
Об этом достаточно убедительно свидетельствует советский исторический
период развития общества. В нашей стране изучение проблемы на протяжении
многих лет практически отсутствовало, власть оставалась заповедной зоной для
исследователей. Само понятие “власть” не имело самостоятельного места в системе социально-философских категорий, его обычно отождествляли с понятием
“государственная власть”. Впервые оно было введено в круг исследовательских
проблем в 1963 году в статье А. И. Королева и А. Е. Мушкина “Государство и
власть” (Правоведение. 1963. № 2. С. 15–26).
Начиная с 80-х годов в работах ряда исследователей (А. Г. Аникевич, Н. А. Комлева, Н. И. Осадчий, Г. Г. Филиппов) появляются проблемные вопросы всестороннего анализа понятия “власть”, однако, в силу ряда объективных причин,
связанных, скорее всего, с существующим политическим режимом, недостатки в концептуализации власти имели место.
В современной литературе предлагается ряд советов по преодолению недостатков подобного рода. В частности, О. М. Ледяева предлагает принять за аксиому следующее положение: власть – это “многоголовое существо”, у нее
множество “лиц”. Поэтому определение власти в своем теоретическом выражении не может результироваться в одной строго сформулированной дефиниции, а представляет собой систему взаимосвязанных суждений. Исходя из этого основными направлениями исследования должны стать, “во-первых, поиск
главного (сущностного) “лица” или, следуя принципу дополнительности, двух
сущностных взаимодополняющих друг друга “лиц”, во-вторых, систематизация связи между различными “лицами” власти”1.
Данная точка зрения является нетрадиционной: в обществоведении, прежде
всего советском, было предубеждение как к понятию силы, так и к определению власти через социальную силу, о чем свидетельствует полное отсутствие
концептуализации власти как социальной силы.
Очевидно, следовало бы подчеркнуть, что понятие силы относится к тем
понятиям, которые требуют строгого разграничения с обыденными представлениями об этом явлении.
В человеческом сознании традиционно фиксировалась “сила” как причина
движения, изменения, действия с нейтральным, а применительно к человеческому обществу – чаще всего с негативно-оценочным содержанием. Первые
попытки употребления теоретического понятия силы относятся к эпохе Возрождения, когда отдельные явления природы стали сводить к лежащим в их
основании силам. Однако его содержание, по существу, по-прежнему базировалось на традиционных представлениях, обусловленных прежде всего антропоморфным происхождением данного понятия. Поэтому широкое использование
его во всех областях человеческого знания неизбежно приводило к тому, что
1
Ледяева О. М. Указ соч. С. 12.
27
объяснение причин тех или иных явлений с помощью силы строилось на тавтологических основаниях, за что справедливо критиковалось Гегелем, а впоследствии Энгельсом. Вместе с тем, отвергая тот способ употребления силы как “понятия”, которым пользовалось естествознание, ни Гегель, ни Энгельс не отрицали за ним вообще права на существование.
На наш взгляд, вполне допустимым является предположение, что “сила” как
понятие не может фиксироваться в сознании людей только как причина движения и т. п., человек способен абстрактно мыслить, и уже это ему позволяет представить данное понятие в самых разных формах и в самых разных философских
предположениях. Например, представить, что определение основных параметров силы лежит в плоскости определенных средств, специфичных для различных видов материи, а также то, что сила обладает качественной определенностью в каждой форме движения материи, и поэтому совершенно неправомерно
ни ограничивать силу уровнем взаимодействия физических объектов, ни сводить ее к физическому насилию, имеющему место в отношениях между социальными субъектами. Другими словами, понятие силы можно использовать применительно к любому уровню движения материи, а наличие различных свойств
силы обуславливает возможность осуществления ею роли субстанционально
сущностной основы подчинения, выступающего, в свою очередь, в качестве
всеобщего свойства власти.
В отличие от многих других понятий, связанных с властью или близких ей по
смыслу, понятие подчинения явно или скрытно присутствует фактически во всех
концепциях власти, предложенных мыслителями прошлого и настоящего. Уже
первая теоретическая концепция власти – концепция Платона – рассматривает
власть через отношения господства и подчинения. Наличие отношений господства и подчинения Платон считал не только естественным, но и необходимым
явлением общественной жизни, распространяющимся на человека, на его душу
и на его государственные отношения. В зависимости от непосредственного содержания отношений господства и подчинения и формы их проявления Платон
выделяет и виды власти. (См.: Платон. Законы. М.: Мысль, 1999. 489 Е.) Эта
тенденция сохраняется и у Аристотели, Гоббса, Гегеля, прослеживается она в
работах современных исследователей. В западной политологии чаще используются термины “контроль за поведением (действиями)” и “зависимость”.
В словаре С. И. Ожегова подчинение рассматривается как отношение зависимости кого-нибудь (чего-нибудь) от кого-либо (чего-либо)1. Подчинение всегда предполагает отношение, стороны которого неравноправны, асимметричны, одна из сторон доминирует над другой. Поэтому при характеристике властных отношений понятие “подчинение” часто используется исследователями вместе с понятиями “господство” или “руководство”. Власть со стороны субъекта
1
28
См.: Словарь русского языка. С. 495.
представлена господством, со стороны объекта – подчинением. Акцент в отношениях подчинения приходится не на взаимоотношения сторон, не на изменение их в процессе взаимодействия (как в отношении силы), а на преобладание
одной из сторон, вследствие которого другая попадает от нее в зависимость.
Этот акцент в той или иной степени проявляется во всех концепциях власти – и в
уже приведенных нами “каузальных” и “силовых” определениях, и в формулировках типа “власть одного субъекта над другим равна и основана на зависимости Б от А”, и в определениях власти как “способности детерминировать альтернативные действия”, “способности одних индивидов оказывать целенаправленное и предвиденное влияние на других” и т. п.1
Введение силы в понятие власти и выделение “подчи??яющей силы” в качестве элементарной клеточки власти имеет большое эвристическое значение для
исследования феномена власти.
Во-первых, власть, рассматриваемая как сила, представляет собой отношение, в котором стороны взаимодополняют и взаимоотрицают друг друга, т. е.
находятся в состоянии противоречивого единства. Из этого прежде всего следует, что власть нельзя рассматривать как нечто извне навязанное сторонам,
находящимся во властном взаимодействии. Кроме того, власть всегда зависит
от состояния обеих сторон и не может быть принадлежностью одного субъекта, она в такой же мере объектна, как и субъектна. Очевидно, исходя из этого
Гегель и указывает, что народ имеет то правительство, которое он заслуживает.
Как бы не было обидно, но данное положение актуально, особенно на примере
нашей страны. И, наконец, следует специально подчеркнуть, что власть представляет собой именно отношение, а не атрибут какого-либо субъекта для институциональной структуры. Уже поэтому власть нельзя определять как чьюто способность, поскольку она (способность) определяется позицией субъектов, зависящей от тех отношений, в которых они находятся.
Позиция субъектов и разнообразие отношений, в которых они находятся, позволяют в принципе не согласиться с утверждением классика о том,
что народ имеет то правительство, которое он заслуживает. Данный постулат можно принять лишь в макиавеллевской трактовке власти. В случае же,
когда мы говорим о совершенствовании общества, об элементах демократизации государства, то необходимо признать ряд факторов, позволяющих
не согласиться с Гегелем.
Во-первых, сила национального фактора, особенности силы традиций каждого народа, уровень менталитета народа, уровень коррумпированности предыдущей власти, наличие партий, их силовые формы идеологизации определенной
части людей, наличие силы “денежных мешков” (главных спонсоров любой выборной кампании) и др. Учет всего этого позволяет согласиться с мнением дру1
См.: Ледяева О. М. Указ. соч. С. 17.
29
гого, более современного в плане актуальности, классика – М. Вебера, который
утверждает, что народ относится к власти в силу трех привычек: в силу рационального подхода, в силу тупой привычки и в силу состояния аффекта.
Во-вторых, как отношение силы, властное отношение несет и заключает в
себе средства собственной реализации. Власть вообще нельзя рассматривать вне
средств, обеспечивающих осуществление властного взаимодействия. “Опосредование” средствами есть имманентно, неотъемлемо во власти, без него рассмотрение власти бессмысленно. Именно данная качественная определенность
и составляет основу властного взаимодействия. Симптоматично, что исследователи, избегающие упоминания о средствах власти в процессе концептуализации
понятия, сразу же вспоминают о них, переходя к конкретному описанию ее сущности.
Из этих двух пунктов вытекает важный вывод, касающийся диалектики взаимоотношений субъектов власти и средств власти: средства власти определяются
во взаимоотношениях субъектов и одновременно сами определяют эти взаимоотношения.
В-третьих, власть как сила характеризуется конкретным единством процесса и
состояния. Поэтому она не может выступать как нечто раз и навсегда данное, что
и позволяет рассматривать власть и как процесс, и как способ осуществления.
В-четвертых, как подчиняющая сила власть всегда представляет собой асимметричное отношение, даже в случае, если субъект и объект власти совпадают.
В-пятых, сила представляет собой “отрицательное единство сторон существенного отношения”, “тождественное с собой целое как в себе-бытие” (Гегель), основание, связывающее части в целое и одновременно само это целое
как связь частей, определенных единством основания. Введение подчинения
в это отношение вносит элемент асимметричности, и поэтому подчиняющая
сила во власти выступает в качестве основания, обладающего интегральными
характеристиками, и в то же время является продуктом властного взаимодействия: она представляет собой и цель, и результат власти, т. е. ее системообразующий принцип1.
Естественно и закономерно встает вопрос о сфере распространения власти
как силы или же, другими словами, о пределах применения понятия “власть” в
его строго теоретическом значении. Известно, что в специальной литературе
власть традиционно рассматривается только как взаимоотношение между людьми. Однако, по мнению некоторых исследователей (например, О. М. Ледяевой),
понятие власти применимо и к более широкому кругу явлений, скажем, отношение подчиняющей силы возникает не только между людьми, но также между
людьми и природой.
1
30
См.: Ледяева О. М. Указ. соч. С. 20.
В определенном смысле можно говорить, как нам кажется, о власти людей
над природой, а тем более о власти природы над людьми. Но при этом не будем
забывать, что природа всегда обладает достаточными средствами для того, чтобы
напомнить человеку о границах такого властвования. Что же касается власти человека над природой, то естественные границы его власти определяются объемом человеческих знаний, изучением законов природы. Кроме того, понимание
власти как воздействия силы предполагает создание определенного социума отношений, что никак не допустимо при рассмотрении отношений человек – природа. Как известно, морально-нравственных задатков, чувства совести, которое
резюмируется в коротком и полном высокого значения слове “должен”, у животных нет1. Кроме всего прочего, характер власти между людьми в той или иной
степени обусловлен системой подчиняющих сил, имеющихся в наличии у природы (Космоса). С другой стороны, сегодня заметно возрастает и обусловленность власти между людьми характером и содержанием подчиняющей силы человека по отношению к природе, зависимость ее от принципов и подходов к
решению экологических проблем, ставших в ряд центральных проблем политики. Кроме того, своеобразные формы власти как отношение подчиняющей силы
присутствуют и в животном мире.
Исходя из этого можно предположить, что и на уровне “общеприродных”
форм движения материи, предшествующих социальной, имеет место некая
“правласть”. Скорее всего, именно этот факт и отражен в утверждении Аристотеля: “И во всем, что будучи составлено из нескольких частей, составляющих единое целое, сказывается властвующее начало и начало подчиненное.
Это общий закон природы, и как таковому, ему подчинены одушевленные
существа. Правда, и в предметах неодушевленных, например, в музыкальной
гармонии, можно подметить некий принцип властвования”2.
Социальная власть, с точки зрения Аристотеля, является лишь частным случаем проявления всеобщей природной закономерности. По сравнению с другими формами, социальная власть имеет принципиально новое качество. Ее качественная определенность обусловлена качественной определенностью социальной силы и социального подчинения.
Специфика социальной силы отражает специфику социальной формы движения материи, связанной с деятельностью людей, наделенных индивидуальными и общественными силами. В самом общем виде социальную силу можно
представить (определить) как момент взаимодействия сторон социального отношения, который представляет собой меру их изменения, выраженного в способности одной стороны оказать воздействие на другую. Это воздействие проявляется либо в изменении деятельности в субъект-субъектных отношениях, либо в
1
2
См.: Дарвин Ч. Происхождение человека и половой отбор. М., 1907. Гл. IV. С. 65.
Аристотель. Политика. 1254 А 30: Соч.: В 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. С. 382.
31
изменении объекта воздействия в субъект-объектных отношениях. Кроме того,
качественную определенность социальной силе придают и специфические социальные средства, с которыми индивиды вступают в социальное взаимодействие. К ним можно отнести орудия и средства производства и в целом предметы
орудийной деятельности людей, разнообразные по характеру надстроечные образования (политические организации, правовые и политические нормы и др.), а
также непосредственно саму деятельность, поведение, сознание, волю индивидов и социальных групп.
Кроме вышесказанного, специфика социальной власти требует рассмотрения ряда проблемных вопросов. Одним из них можно назвать определение места
и роли воли в процессе осуществления власти.
Волевые концепции власти имеют довольно глубокие историко-философские традиции, основные положения сложились еще в рамках античной философии (первые элементы обнаружились у Эпикура). В Новое время “волевая”
концепция получила развитие в произведениях Гоббса, Локка, Руссо. Более детальная ее разработка представлена у Гегеля, причем Гегель отождествляет в
содержательном плане волю и свободу, в то время как у Гоббса, Локка и Рycco
понятие воли используется, как правило, в значении “интерес”, а их концепции
являются “волевыми”, скорее, терминологически, чем по существу.
Таким образом, изучение понятия власти с целью выработки определенной
концепции предполагает изучение ряда сопутствующих проблем, а сама проблема, на наш взгляд, не имеет однозначного решения. Поскольку власть зависит как
от субъекта, так и от объекта, целенаправленность действий субъекта нельзя абсолютизировать, иначе мы неизбежно придем к вульгарному пониманию власти, как исходящей по радиусу от субъекта к объекту и зависящей только от субъекта. В то же время специфика социальной власти – власти между индивидами
(социальными общностями), наделенными сознанием и волей, – раскрывается
прежде всего в направленных намеренных действиях, действиях сознательных
субъектов, а не слепых естественных сил. Тем более, что по мере повышения
роли субъективного фактора, роли самосознания и самопознания человеком
своей природы значение целенаправленного аспекта во власти неуклонно возрастает. При всем этом следует учитывать, что в каждой форме своего проявления
власть имеет особый, специфический “расклад” целенаправленности и не целенаправленности. Например, политическая власть связана прежде всего с функционированием целенаправленно организованной силы, проявляется в деятельности политических организаций и институтов. В то же время в экономической,
демографической и некоторых других сферах власть более стихийна и непредсказуема.
По всей видимости, неопределенность или даже некоторая парадоксальность
в определении понятия “социальная власть” связана с тем, что по сути своей
власть представляет неразрывное единство процесса и состояния.
32
Рассмотрение власти с точки зрения ее сущности является необходимым
условием познания, но недостаточным для создания конкретно-целостной концепции власти. Последнее требует перевода анализа предмета исследования на
уровень его социальной действительности, выявления многообразных связей и
сведения их в единую общую картину, раскрытия целостности объекта и
обеспечивающих эту целостность механизмов, что соответствует принципам
системного подхода. Для решения этой задачи необходимо рассмотрение структуры власти, ее специфических связей и взаимоотношений между элементным
составом, процесс и результат осуществления которых и представляет собой
своеобразный механизм, обуславливающий функционирование власти и процесс
ее реализации.
33
ГЛАВА 2
Проблемы функционирования
и взаимодействия власти
Разработка понятия “политическая власть”, или “власть”, является краеугольным вопросом современной политической науки. Политика неразрывно
связана с самыми глубокими основами человеческого существования. Как
отмечали еще древние (Аристотель), она коренится в самой природе человека как существа, “обреченного” жить в коллективе, обществе и взаимодействовать с другими людьми. Помочь людям строить свои коллективные взаимоотношения на принципах рациональности и гуманизма и призваны политическая наука и политическое образование.
История политической социализации и политического образования неразрывно связана с историей демократии, а также с процессом модернизации общества. Если автократические сословные государства до индустриальной стадии развития общества не нуждались в политическом образовании
народа, а тоталитарные одной из первейших задач политического образования человечества предлагали выработку у граждан устойчивого иммунитета
или, по крайней мере, взвешенного, критического отношения к различного
рода идеологиям, трактуемым в духе официального марксизма, то первостепенная значимость демократического политического образования для посттоталитарных государств, и прежде всего России, заключается в том, чтобы
обратить внимание человека на необходимость рационального осмысления
политической жизни страны, общества, особенно в период радикального обновления политической жизни. Как отмечал немецкий политолог Г. Берман,
потребность в политическом просвещении значительно повышается там, где
политическая система основательно изменяется, а общественные группы стремятся к этому.
Переход от командной экономики к рыночному хозяйству и от тоталитарной политической системы к демократическому правовому государству требует коренных изменений в политической культуре населения, формирования массового менталитета, адекватного рыночной экономике и плюралистической демократии, рационального осмысления ряда проблем взаимодействия и функционирования власти, понимания роли вновь возникающих общественных институтов и организаций в решении политического переустройства общества.
34
§ 1. Легитимность власти:
симптомы делегитимности
Нынешнее состояние российской действительности характеризуется в большей степени политической нестабильностью и напряженностью в области социальной жизни. Как известно, такое кризисное состояние общества сопряжено с
разрушением общественных связей и с диффузным характером социальных интересов. Возникает такая ситуация, когда на первый план выступает не “выражение” интересов как неких объективно заданных параметров, определяемых социальными и политическими положениями субъектов, а полагание интересов, связанных с их декларированием и последующим отстаиванием в конфликтах разного рода.
Разнообразные противоречия переходного периода в нынешней России стали настолько очевидными во всех сферах общественной жизни, что сама страна
превратилась в огромный полигон (лабораторию) для самого тщательного и всестороннего изучения причин, породивших такую ситуацию.
Одним из вопросов исследования можно было бы назвать вопрос или, вернее, проблему легитимности власти. От решения данной проблемы, от точного
определения причин, ее породивших, зависит, на наш взгляд, не только характеристика нынешней власти, но и в определенной степени прогнозирование власти
нового демократического государства.
Любая общественная власть в процессе возникновения, развития и функционирования может по-разному оцениваться людьми. При этом диапазон оценок
простирается от безусловного признания данной власти до категорического ее
игнорирования. Положительная оценка, принятие населением власти, признание им ее права управлять и согласие подчиняться этой власти означает ее легитимность.
Сам термин “легитимность” (от лат. легитимус – законный) возник в начале
XIX века во Франции и выражал стремление сторонников монархии восстановить после революции власть короля как единственно законную в отличие от
власти узурпатора. Тогда же легитимность приобрела и другой смысл – признание данной государственной власти и территории государства на международном уровне. В настоящее время легитимность – это обязательный признак цивилизованной власти, признание гражданским обществом и мировым содружеством ее правомерности.
Необходимо отметить, что легитимность власти не означает ее юридически
оформленной законности, ибо законность понимается как действие через закон и
в соответствии с ним отражается категорией “легальность”. Легитимность и легальность в категориальном плане близкие, но не тождественные понятия политической науки, несмотря на их схожесть.
“Легитимность” как понятие носит оценочный, этический и политический
характер, а “легальность” – юридический и этически нейтральный.
35
Любая власть, издающая законы, даже самые непопулярные, и обеспечивающая их осуществление, легальна. В то же время она может быть нелегитимной, то
есть не приниматься народом, издавать законы по своему усмотрению, использовать их как оружие организованного насилия. В обществе может существовать
не только нелегитимная власть, но и нелегальная, например, власть теневиков,
мафиозных структур и т. п.
Легитимная власть основана на признании гражданами права носителей власти предписывать нормы поведения членам общества, на согласии принять правление и власть данного класса, социального строя, иерархии. Не случайно говорят, что легитимен всякий режим, с которым согласен народ. Однако это не значит, что абсолютно все граждане страны принимают данную власть. Всегда существует определенная часть общества (несогласное меньшинство), которая не
признает и не принимает даже законно избранную власть. Поэтому легитимность означает, что большинство членов общества признает имеющуюся власть
и выполняет ее законы и указы, подчиняется этой власти. Если исходить из общего определения власти, в основе которого обычно лежит право субъекта и его
возможности править (властвовать), то тогда “легитимность власти означает правовую обоснованность власти, признание ее таковой в глазах общества, соответствие власти законам государства и традициям политической жизни. Легитимность власти противостоит узурпации власти, ее захвату и т. п., она обеспечивает
стабильность и устойчивость власти, обеспечивает целостность общества, единство объектов и субъектов политики и властных отношений”1.
Особенность приведенного определения в том, что помимо освещения самого понятия “легитимность власти” здесь подчеркивается основное предназначение власти.
Легитимность власти – многоуровневая категория. Обычно выделяют в политической литературе три уровня легитимности власти: идеологический, структурный и персоналистский.
Идеологический уровень легитимности основан на соответствии существующего в обществе режима власти взглядам и убеждениям народа. Суть идеологической легитимности состоит в оправдании существующей власти с помощью
идеологии, вносимой в массовое общественное сознание. Идеология обосновывает соответствие власти интересам народа, нации или класса. При этом в зависимости от того, к кому апеллирует идеология и какие цели и идеи она использует,
идеологическая легитимность может быть классовой и националистической.
В странах командно-административного социализма широко использовалась классовая легитимность. Во второй половине XX века многие молодые
государства в попытках получить признание и поддержку населения прибегают к усилению националистической легитимности. Этот вид легитимности в
1
36
Колесников В. Н., Чуланов Ю. Г. Указ. соч. С. 27.
большей или меньшей степени присущ всем современным государствам. В
тоталитарных странах он осуществляется специально созданной системой идеологической обработки народов, в демократических государствах – механизмами социализации, действующими как стихийно – в ходе повседневного усвоения человеком господствующих в обществе политических норм, так и целенаправленно – через систему общего и политического образования и средства массовой информации.
Особенностью идеологической легитимности является то, что она воздействует на сознание и поведение людей с помощью методов убеждения и внушения. При этом большое значение для нее имеет пропаганда ценностей, на которых зиждется проводимая властью политика. Государственная пропаганда служит функциональной социализации, то есть признанию массами государственной политики и власти, проводящей эту политику.
Структурный уровень легитимности власти отражает беспристрастную веру
народных масс в законность структуры властных органов и правовых норм, на
основе которых функционирует власть. Структурная легитимность характерна
для устойчивых общественных систем, где установленный порядок формирования властных структур стал привычным для народа. Люди признают власть потому, что сформирована она на основе существующих правил. Стержнем такой
легитимности является убежденность граждан в правомочии существующей
общественной власти.
Персоналистский уровень легитимности власти непосредственно связан с
персональными качествами субъекта власти. Персонализированная (личная) легитимность заключается в одобрении конкретного властвующего лица. Причины этой легитимности различны. Лидер может идентифицироваться с идеалом
или личным выбором. По своему содержанию персонализированная легитимность очень близка к харизматическому типу и может перерасти в него. Однако
между персонализированной легитимностью и харизматической – больше различий, чем сходств. Главное различие, по мнению Ю. Мельникова, состоит в том,
что лидеру с персонализированной легитимностью хоть и доверяют, питают к
нему симпатии, но в целом относятся к нему рационально, а вернее, расчетливо.
Харизматический лидер всегда вызывает у людей восторг и поклонение, готовность к полному подчинению его воле1.
Пожалуй, такое утверждение автора вряд ли можно признать бесспорным и,
прежде всего, вот почему.
1. Исходя из самого определения харизматичности как “божьего дара”, который люди сами видят в лидере, можно согласиться, что они с восторгом воспримут его прогрессивные действия, реформы. Это может быть в начале утверждения лидера как личности – харизмата, например, начало перестройки во главе с
1
См.: Мельников Ю. Легитимность как понятие // Власть. 1996. № 4. С. 78.
37
М. С. Горбачевым. Но что было потом? Харизма рассеялась или народ перестал замечать ее в лидере? Пожалуй, больше второе, и вместе с этим прошел
и восторг.
2. Поклонение и готовность к полному подчинению больше связаны не с
рациональностью отношения к власти (М. Вебер), а с состоянием аффекта или
тупой привычки.
Таким образом, нельзя, пожалуй, согласиться с мнением Ю. Мельникова, что
харизматический лидер вызывает у людей восторг, поклонение и полное подчинение. Это, скорее желаемое, чем действительное.
Наличие многопартийности в стране, в частности в России, позволяет говорить об еще одном уровне легитимности, а именно партийном.
Партийный уровень легитимности, на наш взгляд, основывается на общих
принципах идеологического и структурного уровней. При этом характеризуется
особым менталитетом определенной части людей. Этот уровень может иметь
разные “окраски”: ортодоксальности, традиционности, легальности, партийной
харизматичности и др. Наличие такого уровня возможно только при существовании многопартийности в стране.
Субъекты власти в соответствии с реальным значением того или иного уровня легитимности формируют политику легитимации власти, используя для этого
различные средства. Важнейшими из них являются технократические, социотехнические, идеологические и психические (психологические).
Технократические средства, например, сводятся к научному и техническому
обеспечению политического и экономического курса власти в законах, инфраструктуре, налоговой системе, финансах и т. п.
Социотехнические средства используются для поиска наиболее безболезненного решения важнейших социальных проблем, например: снижение уровня
безработицы, усиление экономической защиты населения и др.
Идеологические средства направлены на пропаганду ценностей, на которых
основывается политика властных структур, формирование общественного мнения в пользу власти.
Психологические средства связаны с борьбой за умы людей, их миропониманием, их жизненными, социальными и духовными ориентирами. Эти средства
направлены на внедрение в сознание людей соответствия власти интересам народа с помощью методов убеждения, внушения и др., например, “голосуй, а то
проиграешь”, “голосуй сердцем”, “голосуй разумом” и т. п.
В процессе формирования политики легитимации власти большую роль играет интенсивность или степень проявления легитимности. Саму легитимность
довольно трудно измерить, однако существуют определенные показатели, которые могут быть использованы в зависимости от степени их надежности. Среди них – уровень принуждения, необходимый для проведения властной воли
в обществе, количественный и качественный анализ попыток свержения
38
правительства или его лидера, сила проявления гражданского неповиновения, забастовки трудящихся, митинги протеста и т. п.1
Кроме этого, интенсивность или степень легитимности можно определить по
результатам выборов, массовым демонстрациям, проявлениям поддержки или,
напротив, оппозиции существующему правительству, но такое определение степени легитимности будет, по большей мере, ситуационным или локальным. Отсутствие принуждения при осуществлении государственной политики и ее программ также указывает на степень легитимности власти. При этом следует учитывать, что легитимность не тождественна популярности, хотя эти два понятия
могут основываться на харизматическом проявлении авторитета власти.
Легитимность в большей степени зависит от эффективности власти, поскольку эффективность власти – это ее результативность, степень выполнения ею тех
функций и ожиданий, которые возлагают на нее большинство населения и прежде всего наиболее влиятельные экономические и политические силы (слои) –
элита.
В современных условиях легитимность на основе эффективности – решающий фактор доверия к власти и ее поддержки гражданами. Любая разновидность легитимности (рационально-правовая, харизматическая и др.) связана с
надеждами населения на эффективность власти. Многие авторитарные режимы,
носившие нелегитимный характер, например, в Чили, Бразилии, Южной Корее и
других странах, благодаря успешной экономической политики, эффективному
наведению общественного порядка и повышению благосостояния населения в
значительной степени приобрели легитимность своей власти.
В настоящее время в мировом сообществе большое количество государств
переживает кризис легитимности власти. На протяжении многих десятилетий
наиболее остро он проявляется в форме политической и экономической нестабильности, частых государственных переворотов, особенно в странах “третьего мира”.
В последние годы проблема легитимности власти крайне актуальна и для
большинства посткоммунистических стран, в том числе государств бывшего
СССР и в частности самой России.
В этой связи следует отметить, что для поддержания легитимности используются самые разнообразные приемы (меры): изменение законодательства и государственного управления в соответствии с новыми требованиями времени; создание такой системы власти, легитимность которой основана на традициях населения и потому не только стабильна, но и косвенно влияет на поведение
граждан; легальные меры предосторожности; использование личных харизматических черт руководителей государства и правительства; отделение политических институтов от вооруженных сил; успешное осуществление госу1
См.: Мельников Ю. Указ. соч. С. 80.
39
дарственной политики, экономических и социальных программ; поддержание законности и правопорядка и т. п.
Использование вышеперечисленных приемов было свойственно раньше и в
какой-то мере имеет место и сейчас в России, когда страна переживает процесс
необходимой “перестройки” в различных эшелонах власти. В течение последних
лет это особенно было заметно в нашей стране, правда, эффективность подобных мероприятий далека от идеала, все больше срабатывал принцип “хотели как
лучше, а получилось как всегда”.
Как показывает практика, в конечном счете процесс поддержания легитимации власти, ее прочность и эффективность зависят от интеллектуального потенциала и энергии ее субъектов, от их способности воспользоваться благоприятными факторами и умения нейтрализовать неблагоприятные. Легитимность не стоит на месте. Только постоянное воспроизводство легитимности делает власть
прочной и надежной, однако любая попытка оценить состояние легитимности
власти оказывается достаточно субъективной прежде всего в силу приблизительности и неточности полученных данных. Нередко за наличие легитимности режима принимается сам акт отсутствия социального взрыва. Трудности самого
переходного периода принимаются массами как фатальность, проявление судьбы. Сюда же к признакам легитимности ошибочно относят мнение об отсутствии прямого государственного насилия. На самом же деле это, скорее, псевдолегитимность, которая обеспечивается либо апатией, либо привычкой к подчинению любой власти, которая на индивидуальном уровне может восприниматься как крайне непопулярная. Однако такое состояние общества не имеет ничего
общего с демократизацией и потенциально открывает возможности для любых
путчей и переворотов.
Политическая наука располагает довольно большим перечнем признаков
нелегитимности режима, которые позволяют достаточно точно определить состояние общественной лояльности.
Признаком провала деятельности правительства, как правило, выступает институциализированная коррумпированность, захватывающая все более широкие сферы от правительственных чиновников и полиции до судов и преподавательского состава в школах и университетах.
Однако, как ни парадоксально это звучит, пишет Т. Алексеева, разоблачение
взяточничества и коррумпированности в высших эшелонах власти и всевозможные скандалы в кругу общественных политиков не только не являются признаками нелегитимности, но, наоборот, косвенно поддерживают свободу слова и устойчивость режима в целом1. Впрочем, здесь, как и в других случаях, определяющим выступает чувство меры и масштабы явления. Если дело доходит до им1
См.: Алексеева Т. Личность и политика в переходный период: проблемы легитимности власти // Вопросы философии. 1998. № 7. С. 66.
40
пичмента президенту, то становится ясно, насколько серьезным испытанием для
любой системы общества может оказаться данное мероприятие. Например, импичмент американского образца и импичмент российского образца не прошли в
1999 году, и причины здесь самые разные. Во-первых, они как по форме (в силу
определенного политического строя государства), так и по содержанию отличались друг от друга. Во-вторых, неудавшийся импичмент в Америке – это результат деятельности масс, как показали социологические опросы. В то время как
неудавшийся импичмент в России – это результат непоследовательности тех, кто
предлагал импичмент и добивался обсуждения самой идеи в Думе.
Таким образом, провал импичмента в Америке показал стойкость существующего режима и еще раз обратил внимание сенаторов и всякого рода чиновников на соблюдение законности и правопорядка в стране. В то время как у нас это
оказалось спектаклем по форме и по содержанию с непредсказуемым концом.
А что касается моральных требований, то данный случай подтвердил правоту
Н. Макиавелли, который отмечал, что государь имеет право быть лживым, хитрым, поскольку живет по законам политики, а не морали.
При этом все же нельзя исключать опасность импичмента для общества, переживающего переходный период, поскольку сама процедура импичмента может усилить недоверие народа к существующей власти.
Принципиальное различие имеется между легитимность и доверием, а именно, если концепция легитимности относится ко всей политической системе и ее
постоянной природе, то концепция доверия ограничивается конкретными правителями, осуществляющими власть на основе сменяемости. Конкретным примером в этой связи может быть нынешняя Россия, когда векторное улучшение
общей легитимности власти стало очевидным после смены президента, а вместе
с тем и повышение доверия к власти в целом.
Введение различия между легитимностью режима и доверием к конкретным
политическим институтам или власти предержащим соответствует плюралистическим демократиям. Никакая политическая власть, даже самая демократическая и стабильная, не является совершенной. Ни один институт, по существу, не
остается вне критики со стороны какого-то сегмента общества. Ибо единство –
это смехотворная претензия прежде всего тоталитарных режимов.
Люди теряют веру в лидеров значительно чаще и легче, нежели доверие к
системе. Иными словами, резкая критика “партии власти” вовсе не означает угрозы легитимности самого режима. Помимо того, что сама критика может быть
“дымовой завесой”, как видимость активности одной партии и ее преимущества
над другой, наличие самой критики “партии власти” может формировать у населения общественное мнение о том, что уход критикуемой партии приведет к
авторитаризму. Это характерные признаки незрелой демократии.
Далеко не последнюю роль в процессе легитимности играет интеллигенция.
Когда интеллектуальная элита в целом доверяет режиму, тогда можно предсказать ему оптимистическое будущее. И, соответственно, наоборот: если интел41
лектуалы противостоят режиму, легитимность последнего представляется крайне хрупкой. Очевидно, поэтому власть особенно в реформируемом обществе
должна уделять предельное внимание настроениям в интеллектуальной и студенческой среде, демонстрировать им свою заботу и поддержку, искать формы сотрудничества и взаимодействия, поскольку именно этот слой общества формирует общественное мнение населения и он же может провоцировать кризис
власти. С этой точки зрения политика нынешнего руководства России в отношении науки и образования представляется предельно близорукой, если не сказать самоубийственной для последующего развития России. “Остаточный принцип” финансирования на фоне развития коммерческой системы образования не
может не сказаться на общем уровне подготовки специалистов, особенно, если
речь идет о подготовке врачей, юристов, учителей и т. д.
В отдельных случаях определенными факторами легитимности власти могут выступать и другие сегменты общества: армия, рабочий класс, духовенство,
однако это зависит от конкретно-исторической действительности и определенной ситуации в стране.
Иными словами, ограничения легитимности и потеря доверия могут объясняться как дурной политикой, так и трудностями управления в плохо регулируемом обществе, что, по мнению Т. Алексеевой, характеризует нынешнее состояние России1.
Сегодня можно в процессе обсуждения данной проблемы не соглашаться с
рядом позиций, высказанных Т. Алексеевой и другими, но очевидным является
то, что “доверие” как категория в политике и политологии относится к числу тех
социально-психологических характеристик общественных отношений, которым
при всей их “неосязаемости” принадлежит важнейшая роль в жизни общества,
отдельных его слоев, семьи, личности. Действительно, если отношения строятся на доверии, они могут выдержать груз тяжелейших испытаний. В свое время в СССР возник и возрастал дефицит доверия к власти. Но подлинный кризис
доверия в отношении населения к власти стал отличительной чертой общественных настроений в России в период 90-х годов. В это время со всей очевидностью определились симптомы делегитимации существующей власти, причем в
последующие годы, вплоть до настоящего времени, эти симптомы проявились
в деградации управления, в негативном отношении народа к курсу реформ, проводимых существующей властью и, наконец, в падении доверия к органам власти, отмечает член-корреспондент РАН М. Руткевич2.
Доверие населения к государственной власти определяется двумя основными моментами: целями, которые она ставит, и тем, насколько соответствуют эти
цели интересам населения, входящих в его состав социальных групп и слоев, а
1
2
42
См.: Алексеева Т. Указ. соч. С. 62.
См.: Руткевич М. Власть: кризис доверия // Власть. 1998. № 4. С. 63.
также эффективностью управления, то есть тем, насколько успешно эти цели
достигаются.
Стратегические цели, которые поставили перед собой и обществом круги,
пришедшие к власти в Российской Федерации осенью 1991 года, достаточно
хорошо известны: изменить коренным образом сложившийся социально-экономический строй, заменив планово-распределительную систему, в которой основная роль принадлежит государству, как собственнику основных средств производства, на рыночную экономику с минимальным участием государства, перераспределением собственности в пользу частных владельцев и перекладыванием социальных затрат на плечи населения.
В качестве промежуточных ц??лей для осуществления главной задачи выступали: либерализация цен, приведшая к гиперинфляции, конфискации сбережений населения и оборотных средств предприятий, ваучерная приватизация и передача в управление финансовым группам за бесценок важнейших
предприятий и отраслей, благосклонное отношение к финансовым “пирамидам” различных дельцов и построение подобной же “пирамиды” в сфере
государственных финансов. Последняя росла особенно быстрыми темпами
с 1996 года и привела, во-первых, к росту долга по невыплаченной зарплате
до трехмесячного ее объема, во-вторых, к наращиванию выпуска краткосрочных государственных бумаг (ГКО-ОФЗ) под столь высокие проценты (до
100 и более годовых), что к лету 1998 года только обслуживание долга
съедало более трети доходов бюджета1.
Таким образом, страна была уже тогда подведена к финансовому краху, а
объявленная в “пожарном порядке” правительством Кириенко 17 августа
трехмесячная отсрочка с выплатой долговых обязательств и девальвацией
рубля была неизбежной, хотя могла быть проведена чуть раньше или чуть
позже, в несколько иной форме и предварительно согласована с западными
кредиторами.
В результате “долговая экономика” закономерно завершилась обвалом, и
последующее правительство во главе с Примаковым вынуждено было предпринимать ряд мер для нормализации существующего положения в стране. Задача по стабилизации оказалась предельно тяжелой, поскольку обвал привел к
дополнительному падению производства, росту инфляции, к дальнейшему ухудшению условий жизни большинства населения.
Таким образом, по мнению Руткевича, деградация управления была заложена в самом начале движения страны по пути, проложенному по рецептам либерал-радикалов, но самое печальное состоит в том, что деградация начала набирать темп, что в свою очередь порождало недоверие к власти.
1
См.: Руткевич М. Указ. соч. С. 64.
43
Во-первых, поставленные цели, которые были озвучены в документах, выполнялись с точностью “до наоборот”, когда речь шла об эффективности управления. Растущее бессилие всей пирамиды управленческого аппарата государства,
начиная с гаранта Конституции и кончая чиновниками регионального и местного подчинения, обуславливало рост недоверия к нему, а произошедший в августе
1998 года “дефолт” и его последствия дали мощный дополнительный импульс
росту массового недоверия.
Во-вторых, причиной роста недоверия в это время, а стало быть и причиной
делигитации власти, стало расхождение целей, официально провозглашаемых в
интересах народа, страны в целом, и целей подлинных, которые отвечали интересам возникшей под опекой государства и постоянно подпитываемой государственными средствами новой буржуазии и сросшегося с ней высшего слоя бюрократии.
Сложившаяся ситуация в стране, когда власть предпринимает ряд мер только
для того, чтобы сделать “богатых – богатыми, а бедных – бедными”, вполне естественно порождает у населения недоверие, которое перерастает в чувство протеста. Но в это же время у определенной части населения (так называемых “новых
русских”) возникает не просто доверие, а одобрение деятельности власти. В этой
связи вопрос о доверии или недоверии властям может рассматриваться только
через призму социального расслоения и тенденций изменения социальной структуры общества.
Другим показателем доверия народа к власти является отношение людей к
проводимым реформам в стране. Как показывают данные социологических исследований, полученных аналитическим центром Института социально-политических исследований РАН, прошедший “знаменитый” 1998 год оказался поделен
на две части – до и после 17 августа, о чем свидетельствует динамика отношения
населения к проводимому курсу реформ (в % от числа опрошенных) (табл.1).
Таблица 1
Вариант ответа
Январь 1996 Январь 1997
Август 1997
Декабрь 1998
В основном положительно
19
15
17
9
В основном отрицательно
52
47
48
67
Безразлично
12
10
14
7
Затрудняюсь ответить
17
28
21
17
Больше оснований для анализа роли собственно социальных различий в оценке
курса реформ в целом и последствий обвала дают данные табл. 2 по изменению
отношения групп населения к курсу экономических реформ за 1997–1998 гг. (в %
от числа опрошенных). Зависимость оценки курса реформ от уровня образования населения с небольшими отклонениями повторяет зависимость от возраста
опрашиваемых.
44
Таблица 2
Август 1997
Декабрь 1998
Социальная группа В основном В основном Безраз- В основном В основном Безразположиотрицаположиотрицалично
лично
тельно
тельно
тельно
тельно
Образование
Неполное среднее
8
56
12
4
70
10
Среднее специальное
15
50
14
14
66
6
Незаконченное
высшее
26
32
19
10
64
4
Высшее
33
39
11
14
69
4
10
56
14
4
67
13
Род занятий
Рабочие
Крестьяне
9
53
10
9
60
8
ИТР
11
49
16
25
59
2
Служащие
18
48
11
10
63
8
Интеллигенция,
не занятая на производстве
33
35
13
7
63
9
Руководители гocорганизаций,
предприятий
40
33
20
–
89
11
Предприниматели
57
13
16
32
53
4
Студенты
27
24
24
10
65
8
Пенсионеры
11
61
9
7
75
3
Домохозяйки
13
30
22
10
66
5
Безработные
10
53
23
8
88
–
Самооценка денежных доходов
Богатые
53
23
18
28
49
9
Обеспеченные
18
46
16
16
58
8
Бедные
11
54
13
5
72
8
Нищие
11
49
12
4
73
5
Большое количество людей, относящихся к власти отрицательно, как показывают данные таблицы, не может не беспокоить тех, кто решится “поднять страну”
45
на более высокий уровень развития. Очевидно, такое отношение людей к власти
можно объяснить рядом причин, которые создают дополнительные трудности.
Например, студентам к ожидаемым трудностям устройства на работу с дипломом на руках прибавляются заботы по его получению, большинству проходится
совмещать учебу и работу. Лицам, не имеющим высшего образования, приходится сталкиваться с отказами в устройстве на работу. Кроме этого, сегодня даже
при наличии диплома о высшем образовании довольно трудно найти работу не
только по специальности, но и хорошо оплачиваемую.
Далеко не радужная картина представлена в исследованиях при опросе интеллигенции. Именно та самая непроизводственная интеллигенция, сыгравшая столь
значительную роль в демократическом движении при Горбачеве и при переходе
к курсу реформ в начале 90-х годов, в основной своей части (врачи, учителя,
работники науки) в деятельности “реформаторов” решительно разочаровались.
Причинами такого разочарования стали невыплаты зарплаты, разрушение системы образования, науки, здравоохранения. Трагической повседневностью стали акции протеста учителей, врачей, ученых, работников культуры и других отрядов гуманитарной интеллигенции. Позитивно оценивающих реформы среди
интеллигенции оказалось всего 7 % от общего числа опрошенных, скорее всего,
эта цифра определяет число людей из интеллигенции, которым удалось как-то
приспособиться к рыночной стихии.
Третьим показателем нелегитимности власти можно назвать падение доверия к органам власти, что стало очевидным и является прямым свидетельством
отношения народа к стратегическому курсу, проводимому властными органами
РФ на протяжении всего периода реформ, включая переломный момент, наступивший осенью 1998 года. Более детальная картина отношения населения к политической системе общества (в % от числа опрошенных) представлена в табл. 3
исследовательского центра Института социально-политических исследований
РАН.
Таблица 3
Утверждение
Январь 1997 Август 1997 Декабрь 1998
Меня полностью устраивает политическая
система нашего общества
3
4
2
Много недостатков, но их можно устранить
реформами
35
40
32
Политическую систему необходимо
изменить радикальным образом
43
38
49
Затрудняюсь ответить
19
18
17
Если предположить, что небольшое число людей (респондентов) затруднялось ответить только лишь по причине нежелания думать либо боясь ошибиться,
46
то остальные показатели с полной очевидностью подтверждают желание населения не просто игнорировать власть, а прежде всего видеть власть обновленной,
реформированной, но радикальным образом.
Не менее важным показателем легитимности власти является уровень доверия населения к основным институтам общества (в % от числа опрошенных)
(табл. 4).
Таблица 4
Институт
Январь 1997
Август 1997
Декабрь1998
Президент РФ
17
14
6
Правительство РФ
14
12
11
Совет Федерации
10
9
8
Государственная Дума
14
13
13
Руководители регионов
28
15
23
Органы правопорядка
10
13
11
Профсоюзы
11
13
17
Церковь
33
27
33
СМИ
20
16
18
В данном случае обращает на себя внимание более высокое доверие к церкви, чем ко всем иным общественным институтам, и относительно высокий по
сравнению с органами государственной власти рейтинг средств массовой информации. Влияние происшедшего осенью 1998 года обвала в наибольшей степени сказалось на популярности президента, но на этом фоне впечатляет возрастание доверия к региональным властям.
В ходе исследования было отмечено, что люди у нас не очень доверяют властям и общественным организациям или группам, о чем свидельствуют данные
табл. 5 (в % от числа опрошенных).
Таблица 5
Институт
Совет Федерации
В основном
Полностью
доверяю
да
нет
Совсем
не доверяю
Затрудняюсь
ответить
1,6
9,5
15,9
33,8
16,6
6,0
Государственная Дума
1,8
6,7
19,7
43,9
Президент РФ
1,4
3,5
14,9
66,2
3,5
Местные власти
2,8
10,5
16,0
36,8
5,3
Профсоюзы
2,5
8,8
14,1
38,3
17,6
Церковь
18,7
20,6
7,6
18,5
14,9
Милиция
4,2
9,9
17,2
36,5
4,7
47
Поскольку ошибка при опросах всероссийского масштаба оценивается в пределах 3 %, а постановка вопросов разных исследовательских центров (Института социально-политических исследований (табл. 4) и Института социологии
(табл. 5)) несколько различалась, можно сделать вывод, что в максимальной степени недоверие выражается президенту Ельцину как лицу, ответственному за
курс реформ на всем их протяжении и обладающему наибольшими властными
полномочиями.
Высказанные претензии народа возымели свое действие в самом прямом
смысле слова, да и сам президент Ельцин публично попросил прощения у народа, когда объявил о своей отставке1. Уход в отставку президента не может, естественно, сразу изменить ситуацию в стране, и поэтому данные социологических
исследований показали, что в ушедшем 1999 году материальное положение 60,2 % россиян по сравнению с прошлым годом по их самооценке ухудшилось. Лишь 7,3 % российских граждан полагают, что по сравнению с тем, что
было год назад, благосостояние их семей возросло, 31,5 % граждан констатируют, что оно не изменилось.
Об этом свидетельствуют данные, предоставленные Интерфаксу независимым исследовательским центром Российское общественное мнение и рынок
(РОМИР). Они были получены в ходе опроса, проведенного в конце ноября по
общероссийской репрезентативной выборке при участии 2000 россиян в 41
субъекте Федерации.
Опрос также показал, что через год улучшения материального положения
своей семьи ожидают 12,1 % жителей России, ухудшение предполагают 30,8 %
респондентов, 36,4 % опрошенных считают, что благосостояние их семей не
изменится. Затруднились с ответом 20,8 % респондентов.
Что касается экономического положения России в целом, то 17,49 % респондентов считают, что в ближайшие 12 месяцев оно улучшится, 29,39 % опасаются ухудшения ситуации в российской экономике, 38 % опрошенных высказали мнение, что в ближайший год она не претерпит серьезных изменений. Затруднились с ответом 15,2 % опрошенных.
Интересными оказались прогнозы на будущее. Говоря о более длительной, пятилетней перспективе, 34,7 % россиян выразили мнение, что в этот период
в России произойдет последовательный экономический рост, 34,0 % респондентов предполагают, что Россию, наоборот, ожидают периоды массовой безработицы и глубоких экономических спадов. Затруднились с ответом 31,4 %
опрошенных2.
Такова вкратце картина развития столь важного сектора общественных настроений, каким является доверие населения к государственной власти.
1
2
48
См.: Комсомольская правда. 2000. 5 янв.
См.: Санкт-Петербургские ведомости. 1999. 31 дек.
В научной и массовой печати обсуждаются различные сценарии дальнейшего развития социально-экономической и социально-политической ситуации, однако наиболее общими являются предложенные две разнонаправленные тенденции развития такой области социальных настроений, как доверие населения к
власти. Первая тенденция – продолжение ухудшения условий жизни большинства населения, увеличение показателей недоверия власти, в том числе и по отношению к нынешнему правительству. Вторая тенденция обусловлена надеждами на то, что декларированное и по ряду позиций начатое изменение курса в
сторону усиления роли государства, социальной ориентации политики, поддержки отечественного производства, контроля над СМИ и т. д. принесет в ближайшее время свои плоды.
Рассмотрение категории “доверие” в рамках политической науки как фундамента легитимности власти еще раз подтверждает, что симптомы делегитимации власти представляют один из острых моментов перехода общества к качественно новому его состоянию, но это, как говорится, вопрос будущего, а
пока же респонденты на вопрос: кто управляет экономикой России – безапелляционно отвечают: олигархи – 31,71 %, “воры в законе”– 0,04 %, бюрократы –
14,80 %, спецслужбы России – 9,74 %, другие люди – 9,39 %, спецслужбы иностранных государств – 5,61 %, зарубежные финансисты – 5,42 %, главы регионов –
3,31 %1.
Другие социологические данные показывают, что люди нашей страны в моменты кризисных ситуаций высказывают некоторую обеспокоенность по поводу отсутствия “твердой руки” в форме власти. По мнению респондентов, которые участвовали в социологическом исследовании, порядок и законность могли бы обеспечить в стране и тем самым придать власти истинную легитимность:
ограничения конституционных свобод – 17,8 %, преследования инакомыслящих – 11,9 %, неподконтрольность спецслужб обществу – 8,9 %, верховенство
государства над личностью – 20,7 %, порядок и законность – 34,1 %, прочие
ответы – 6,6 %2.
Подобные предложения в силу своей субъективности могут быть приняты в
большей степени как “желаемое” в определенной ситуации, но это является еще
одним подтверждением того, что потенциал недовольства имеет тенденцию к
усилению и часто доходит до критической точки.
§ 2. Ответственность
как принцип властвования
“Ответственность” как понятие или категория рассматривалась преимущественно как духовное, нравственно-психологическое качество (чувство ответствен1
См.: Данные социологических исследований АПН // Человек и политика. СПб.
2000. № 1. С. 10.
2
См.: Там же.
49
ности) свободной и зрелой личности, определяющей свою жизнь, ее содержание
и направление. Это осознание человеком своей призванности посвятить жизнь
осуществлению цели, дающее ему самоусиление и способность преодолевать
внутренние и внешние препятствия на пути к ней, заставляющее постоянно сверять сделанное с должным, судить свои дела и поступки по совести и чести.
Считалось, что такое чувство должно быть развито у всех профессионалов (учителей, врачей, военных и т. п.), но особенно у государственных деятелей.
Такой подход характерен для русских философов Н. Бердяева, И. Ильина,
В. Соловьева и др. Макс Вебер считал решающими для политического деятеля
три качества: страсть, чувство ответственности и глазомер. Эта позиция была
поддержана в свое время многими обществоведами с учетом идеологической
направленности времени.
Со временем ответственность как философская категория стала рассматриваться не только как свойство личности, но и институциональных субъектов –
различных государственных и общественных структур, коллективов. Усилилось
внимание к взаимодействию и единству ее многообразных форм: личностной и
корпоративной, духовной и материальной, политической и юридической, экологической и экономической, нравственной и административной, идеологической
и психологической и т. д. Особенно важен подход к ответственности не только как
к “божьему дару”, имманентному свойству части людей, но и как результату
культивирования этого свойства у всех на основе специальных мер, выработанных обществом.
Принцип ответственности как понятие по своему содержанию включает:
– комплекс политико-юридических норм, требований, установок, определяющих ответственность субъектов власти за качество политики, руководства – за
принимаемые решения, действия и поведение;
– государственные и общественные гражданские институты, обеспечивающие и побуждающие власть выполнять установленные для нее требования (в том
числе, осуществляя суд и наказание вплоть до самых высоких должностных лиц);
– систему развития духовно-нравственных мотивов, стимулов к добросовестному выполнению долга у субъектов власти;
– способность общества предупреждать и устранять безответственность, произвол и беззаконие из действий власти;
– сама ответственная деятельность субъектов власти, дающая эффективные
результаты на благо общества и граждан1.
Такое наполнение понятия “ответственность”, предложенное В. Серебрянниковым, на наш взгляд, является необходимым, но не достаточным в силу того, что
сама власть, как властвование, – это процесс, видоизменяющийся вместе с самой
1
См.: Серебрянников В. Ответственность как принцип власти // Свободная
мысль.1998. № 3. С. 17.
50
жизнью. В связи с этим можно, очевидно, всегда найти дополнение к тому
набору терминов, которые будут составлять общее содержание понятия “ответственность”.
В самом широком плане ответственность государственной власти есть соответствие ее качеств (в том числе устройств) и деятельности условиям и задачам,
вставшим перед страной, глубокое осознание субъектами власти жизненно важных интересов общества и страны, своей призванности самоотверженно бороться за их осуществление, способность вырабатывать качественную политику, принимать наилучшие решения, осуществлять их с максимальной пользой для общего блага.
Значимость ответственности как свойства субъектов власти в том, что она
побуждает их развивать и все другие свои качества в соответствии с высочайшими целями.
Немалую роль играет отбор во власть ответственных людей и недопущение
безответственных, которых вообще больше среди стремящихся в политику и
находящихся в ней. По мнению В. Серебрянникова, в настоящее время (переходный период) в высшей политической элите России преобладает число людей со
слабо развитым “чувством ответственности” перед страной и народом1.
Думается, что примеров на этот счет можно было бы привести довольно
много и все они касались бы деятельности как самой верхушки власти, так и
нижестоящих губернаторских высот. При этом следует также отметить, что негативные примеры безответственности нашей власти не могут перечеркнуть то
положительное, что делается другими государственными деятелями и политиками, но отбор во власть лучших людей, каким бы качественным он ни был, дает
максимальный эффект лишь когда подкрепляется системой норм и институтов,
оберегающих властителей от порчи. Без всего этого власть может сильно уродовать людей, ею обладающих, возбуждать в них чувства вседозволенности и пренебрежения к людям, амбициозности, лености, верхоглядства, жестокости. В истории нашей страны можно найти много примеров тому, какую беду может
причинить власть, предоставленная сама себе. Джон Локк еще в XVII веке писал,
что общество, не заботящееся об ответственности власти перед собой, уподобилось бы глупому крестьянину, который защищает свое хозяйство от хорьков, зайцев и лис, забывая о волках и грабителях.
В правовых государствах политико-юридические документы (декларации, конституции, специальные и общие законы, кодексы и т. п.) определяют параметры
ответственности власти: за что именно она ее несет; перед кем (субъекты спроса); в каких формах.
В середине и конце XX века по суду были подвергнуты высшей мере наказания многие представители высшей государственной власти – за предатель1
См.: Серебрянников В. Указ. соч. С. 17.
51
ство, нанесение ущерба свободе, целостности и независимости стран, за
пособничество оккупантам, за совершение переворотов: Антонеску – диктатор Румынии, Салаши – фашистский правитель Венгрии и др., не говоря
уже о многочисленных министрах, генералах, политических деятелях. Сильный импульс такой практике дал суд в Южной Корее в 1995–1996 годах над
двумя бывшими президентами и их ближайшими пособниками за совершение военного переворота, повлекшего за собой гибель около 200 граждан. И это несмотря на то, что оба президента после переворота добились
больших результатов в осуществлении действительно прогрессивных реформ и экономического развития страны. Суд вынес вердикт: деятели, учинившие произвол и насилие, подлежат уголовной ответственности, независимо от срока давности преступления. Такой подход стал нормой международного права.
В конституциях правовых государств предусматриваются меры против безответственности парламентов и их членов: исключение и отзыв депутата,
привлечение к уголовной ответственности в случае преступления и т. д.
То же касается правительства и его членов. К примеру, по Конституции
США президент, вице-президент, министры и другие высшие чиновники могут быть отстранены от должности не только за государственную измену, взяточничество, но и за “мисдиминоры” – мелкие преступления, такие как использование служебного транспорта в личных целях, сквернословие, неприличное поведение в общественных местах и т. п.
Интересно, в каком бы свете предстали наши депутаты типа общепризнанных “хохмачей” Жириновского, Марычева и др. и что мог бы предъявить в
качестве оправдания после известных “выступлений” бывший президент России Б. Н. Ельцин, если бы их деятельность оценивалась по нормам Конституции США?
История свидетельствует, что главным источником и стимулятором ответственности субъектов власти (политических деятелей, институтов, органов,
государственных служащих и т. п.) выступают общественно значимые идеалы, глубокое осознание интересов и потребностей народа и страны, их главных внутренних и внешних задач. Если нет глубоко обоснованных целей, которыми должны руководствоваться субъекты власти, то их место занимают узкоэгоистические устремления, как личные, так и кланово-групповые, идущие
вразрез с интересами общества.
Наверное для того, чтобы стимулировать у власти ответственность, создаются государственные и общественные институты контроля, публичной оценки, формирования и информирования общественного мнения о деятельности власти. Этим занимаются парламенты, органы конституционного надзора,
СМИ, общественно-политические организации, научные центры изучения
общественного мнения.
52
Право расследования и рассмотрения дел высших должностных лиц предоставляется парламентам, верховным, конституционным и специальным
судам. В США, например, это делает верхняя палата конгресса, которая решает вопрос об импичменте двумя третями голосов, а также Верховный суд.
В Польше парламент создает Государственный суд, которому подсудны президент, премьер-министр, члены правительства и другие деятели государства.
Против них может вестись открытое расследование. В конце 80-х годов в США
в связи с “ирангейном” (тайной продажей оружия государству, которое числилось в списке врагов) по телевидению показывали допросы высших должностных лиц государства: президента, госсекретаря, министра обороны и других, – и это является нормой для правового государства. Недавнее расследование дела, связанного с нарушением норм морали президентом США Клинтоном – еще одно подтверждение правовых норм государственного устройства общества.
В XX веке начала складываться и получила широкое развитие система
международной политической и юридической ответственности высшей власти государств перед мировым сообществом, международными организациями (ООН и ее Совет Безопасности, Международный суд, Европарламент) за
действия, наносящие ущерб миру и безопасности народов, за нарушение
норм международного права.
Таким образом, развивается как внутригосударственная, так и международная система предупреждения безопасности, произвола и беззакония со
стороны власти тех или иных государств.
Мощным фактором обеспечения ответственности власти выступает высокое правосознание, активное воздействие на власть со стороны граждан,
общества, их способность добиваться от власти осуществления своих законных требований и интересов, выполнения данных властью обещаний, но для
этого, как отмечал в свое время И. Ильин, самому народу необходимо уверенное чувство государственной ответственности, понимание задач, стоящих
перед государством, чувство долга и другие качества.
Что касается российской действительности, то проблема ответственности
власти до сегодняшнего дня находится в стадии становления. Такой вялотекущий процесс создания ответственности власти можно объяснить прежде всего несовершенством правовых норм переходного периода в развитии государства. Тем не менее в историческом аспекте данный процесс можно условно разделить на три этапа:
1) с XI–XII веков до 1917 года;
2) с октября 1917 до конца 1991 года – советско-социалистический;
3) с конца 1991 года по настоящее время – либерально-демократический.
На первом этапе формируется система избираемости высшей администрации во главе с князем, заключаются договоры с ним (так называемые “ряды”
53
о правилах правления, право вече судить князя за нарушение обязательств,
“изгонять” его с княжения, избавляться от других высших сановников)1.
К этому опыту постоянно обращалась мысль свободолюбивой части общества. Программа декабристов (например, “Русская правда” Пестеля) в значительной мере основывалась на нем, предусматривая переход от самодержавия к
народной власти в лице “Народного вече”, которое обязывалось наблюдать за
соответствием деятельности всех учреждений и должностных лиц государства
конституции и другим законам. Местное самоуправление подлежало регулярному переизбранию. Одной из главных целей было создание всеохватывающей
системы надзора за властью. Характерно, что в переломные моменты развития
России неизменно усиливался интерес к опыту вольного Новгорода.
История свидетельствует, что ростки демократического подчинения власти
обществу с корнем вырывались в период самодержавия. Но чем сильнее действовал абсолютизм, тем больше развивалась мысль, даже у привилегированных групп, о необходимости подчинения царя законам, определенным политическим институтам. Уже в конце XIX века в общественном сознании укрепляется отношение к самодержавной власти как к тормозу и главной опасности для
страны. Нарастание движения буржуазного демократизма, “русского социализма” привело к необходимости создания после революции действительно ответственной, избираемой, подотчетной обществу и народу власти, что в дальнейшем обосновали классики исследования марксизма.
Второй этап характеризуется самым масштабным в мировой истории рывком в создании основ такой власти. Выбор Советов как удачной формы ответственности власти (по идее, избираемой из известных людей, открытой, подотчетной и контролируемой не отдельными группами, а большинством народа)
открыл перспективу в этом направлении. Утверждение органов проверки властных институтов и должностных лиц с широким привлечением для этого трудящихся было реальным шагом на пути подчинения власти обществу, средством
предупреждения произвола и беззакония (Рабоче-крестьянская инспекция, впоследствии контрольные комиссии, комитеты народного контроля и т. д.). Огромную роль играло введение регулярной отчетности высших органов власти: даже
во время гражданской войны правительство отчитывалось на съездах Советов.
Как бы там ни было, но именно советская власть взяла на себя ответственность за правление страной в условиях очередной смуты, уберегла государство от распада и колонизации, организовала защиту государства от нападок
агрессоров, обеспечила модернизацию страны, ее обороноспособность,
развитие ее социального и культурного уровней, создала базу для общего
научно-технического прогресса.
1
54
См.: Серебрянников В. Указ. соч. С. 21.
Именно в этот период была создана определенная система власти, без которой СССР не вышел бы победителем из второй мировой войны. Это факты истории, которые признаны во всем мире.
Однако идея ответственности власти реализовывалась с самого начала противоречиво и крайне тяжело по многим внутренним и внешним обстоятельствам,
а с 30-х годов стали усиливаться ее деградационные процессы, нарастала бесконтрольность высшей власти. По мере концентрации власти в руках одного
лица, возрастает неограниченность свободы проявления власти этим лицом, возвышение его над всеми законами и правилами под прикрытием полномочий генсека. Кроме этого, усиление руководящей и направляющей роли партии привело к принижению роли Советов. Дальнейшая активность власти привела к закабалению народа, особенно в идеологической сфере, когда шло повсеместное
навязывание идей партии, а на самом деле – идей группы идеологов – выпускников курсов красной профессуры. Власть становится не просто силой, а карающим органом в лице всего государства, повсеместно насаждаются вождизм,
центризм, нигилистическое отношение к парламентаризму как неотъемлемой
части демократии. Когда же первыми лицами в руководстве партии и государства стали люди с “существенными недостатками”, во власти стали процветать
безответственность, самодурство, леность, кумовство и другие пороки.
Известны случаи, когда человеку достаточно было пройти так называемую
партийную школу, чтобы в дальнейшем руководить всеми и вся.
Никого не удивляло, что бывший инструктор обкома партии или какой-либо
заместитель секретаря парткома руководит коллективом, не понимая специфику работы самого коллектива. Понимать не надо было, достаточно того, что
человека рекомендовало бюро крайкома или обкома на эту должность. А ведь
высокая должность – это прежде всего высокий интеллектуальный уровень, и
никакая купленая или выполненная коллективом института диссертация не могла добавить знаний никакому партийному боссу. “Высокая должность, – пишет
Ф. Бекон, – делает человека слугой трех господ: слугой государя и государства, слугой людской молвы и слугой своего дела; он уже не хозяин ни себе, ни
своим поступкам, ни своему времени. Не странно ль стремиться к власти ценой
свободы или к власти над людьми ценой власти над собой? Возвышение стоит
трудов, а там одни тяготы влекут за собой другие, тягчайшие; возвышение требует порой унижения, а честь достается бесчестием. На высоком месте нелегко устоять, но нет и пути назад, кроме падения или, по крайней мере, заката – а
это печальное зрелище”1.
Конечно, нельзя негативными примерами из нашей жизни перечеркивать
добросовестность миллионов людей, которые и сейчас остаются преданными
1
Бекон Ф. О высокой должности: Сочинения: В 2 т. М.: Мысль, 1978. Т. 2. С. 373.
55
своему делу, но это не покрывает пороков той действительности, того беззакония, которые творятся и сегодня.
Неоднократные метания от “культа личности” к культу поклонения, от одобрения действий и восхваления президента до его очернения, от провозглашения
курса на демократизацию власти с непременным созданием нового культа к
сосредоточению власти в руках очередного “самодержца” имели место потому, что ни разу не были предприняты кардинальные меры по созданию политико-юридических и институциональных систем, закрывающих путь для превращения очередного генсека в неограниченного властелина, от которого зависело буквально все.
В начале третьего этапа оказавшиеся у власти и определявшие развитие страны либеральные радикалы обещали преодолеть пороки и недостатки коммунистического правления, обеспечить народовластие через всевластие Советов,
поставить государственную машину под контроль общества.
На первых порах действительно были осуществлены определенные меры в
этом направлении. Введение института президентства и наделение его большими полномочиями было сбалансировано определенными ограничениями. Конституция РСФСР вплоть до 1993 года наделяла Съезд народных депутатов правом отрешать президента от должности за приостановление им деятельности
выборных органов власти, в случаях произвольного изменения государственного устройства, нарушения Конституции и т. д.
Был введен принцип подотчетности правительства (исполнительной власти)
высшим представительным органам государства, а также право последних отправлять кабинет в отставку, выносить решения о доверии ему и отдельным его
членам. Предусматривался, что, на наш взгляд, является главным, отзыв народных депутатов по решению избирателей.
Этому, по замыслу, служило и решение о создании Конституционного суда.
Сначала суд заявил о себе как самостоятельная и независимая ветвь власти, с
которой считались президент, парламент, правительство. Власть вынуждена была
подчиниться решениям суда о неконституционности слияния МВД и спецслужб,
по “делу КПСС”. Образцом честности и верности судебных органов высшему
закону страны стало решение Конституционного суда в сентябре 1993 года о
неконституционности президентского указа № 1400 “О поэтапной классификационной реформе Российской Федерации”1.
После расстрела парламента в октябре 1993 года и принятия новой Конституции президент был наделен необъятной властью, большей, чем у генсеков, причем совершенно освобождался от какой-либо ответственности. Возможность
импичмента за государственную измену или тяжкое преступление, установлен1
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 30.
Ст. 3912–3915.
56
ная Конституцией, предусматривает столь сложную процедуру выдвижения обвинения и суда, что практически сведена к нулю. Необходимо получить заключение Верховного суда, Конституционного суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального
Собрания (см. ст. 93). Причем две трети голосов в Совете Федерации собрать
практически невозможно, ибо половина его членов подчинена президенту как
работники органов исполнительной власти субъектов Федерации. Обращает на
себя внимание также вольное право президента на роспуск Федерального Собрания при обстоятельствах весьма сомнительных и даже гипотетически спровоцированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры председателя правительства либо “просьбы” правительства проголосовать за доверие
к нему (см. ст.ст. 111, 117)1.
При такой ситуации парламент лишился права формировать, контролировать, отправлять в отставку правительство. Власть оказалась устроенной таким
образом, что ни президент, ни парламент, ни депутаты фактически ни перед кем
не отчитываются и не несут ответственности за свои дела и решения. Подтверждением этому может служить факт расстрела властью “собственного парламента “, война в Чечне, неспособность принимать решения по текущим проблемам
социального характера, “криминализация власти”, бесконтрольность в создании
различных мафиозных структур.
Именно нынешняя власть позволила отдельным предпринимателям стать не
лидерами, а “авторитетами” в области экономики, политики, нефтегазодобычи.
Например, простой доцент финансово-экономического института Павел Капыш
становится “одним из основных поставщиков топлива для российских и иностранных судов в морских портах Санкт-Петербурга, Мурманска, Калининграда, а
также в бассейнах Баренцева, Северного и Норвежского морей. Финал его деятельности при той власти, которая позволила ему такую деятельность, далеко не
утешителен – убит нефтяной король Санкт-Петербурга”, – пишет газета “Коммерсант”2.
Другим наглядным примером бесконтрольности власти является скандал с
отмыванием “грязных денег” через “Бэнк оф Нью-Йорк”, когда, по свидетельству
одного из фигурантов по этому делу господина А. Волкова, через определенные
счета было переправлено из России в БОНИ 6 млрд долларов3. О причастности к
разного рода “отмыванию грязных денег” высокопоставленных лиц нашей власти часто сообщают газеты, радио, телевидение, что, на первый взгляд говорит о
формировании демократических норм государственности в нашей стране, но
когда бывший Генпрокурор Ю. Скуратов заявляет, что в Кремле практически нет
1
См.: Тихомиров Ю. A. Власть и общество: единство и разделение // Советское государство и право. 1990. № 2. С. 57.
2
Коммерсант. 1999. № 31. 27 июля. С. 5.
3
См.: Сов. Россия. 2000. № 21. 22 фев. С. 3.
57
никого, кто бы не был замешан в финансовых махинациях, приходится согласиться с бытующим мнением о том, что нынешняя власть игнорирует законы морали, поскольку живет по законам “собственно-политическим”1.
Если идти от классических показателей ответственности власти (состояние
экономики и безопасность, прав??порядок, продолжительность жизни, уровень
рождаемости и благосостояние населения и т. п.), то посткоммунистическая
власть оказывается самой безответственной за всю историю страны XX века.
Основная причина, на наш взгляд, в том, что нет эффективной системы спроса с
власти за ее деятельность. В Конституции, правда, говорится об ответственности власти за злоупотребление и несчастья, приносимые ею гражданам. Но это
ответственность по федеральным законам, а таковых пока нет. У наших граждан
немало конституционных прав и свобод, есть гарант их обеспечения, а на деле
все относительно: декларировано право на жизнь, на свободу от насилия и жестокости, на неприкосновенность жилища, получение зарплаты и пенсий, однако
никто не отвечает за гибель тысяч граждан в “необъявленной войне” на Кавказе, никто не ответил за многомесячные невыплаты зарплат, стипендий миллионам людей, последнее – прямое преступление, но такой статьи в УК нет.
“За последние 5–6 лет совокупная мощь страны снизилась в 4–6 раз, жизненный уровень большинства людей – в 2–3 раза. Разрушены экономика, социальная сфера, наука, культура, здравоохранение”2. И будет ли свет в конце тоннеля?
Красноречивое свидетельство уровня жизни – покупательная способность.
Если до кризиса 1997 года на среднедушевой доход можно было купить два
набора прожиточного минимума, то в 1999 году – только 1,5. Но для многих и
такое оказалось не по карману. У 54 % россиян доход оказался ниже прожиточного минимума (по данным Всероссийского центра уровня жизни – ВЦУЖ).
Сегодня наше общество выглядит так (табл. 6, в % )3.
Таблица 6
Социальный слой
Россия
1998
1999
Бедные
47,8
Малообеспеченные
30,3
Средние
Обеспеченные и богатые
Москва
Санкт- Петербург
1998
1999
1998
1999
54,7
6,5
24,8
36,4
46
26,6
25,4
24,2
39,5
35,1
17,7
14,4
32,9
27,2
21,4
16,3
4,2
4,3
25,2
23,82
2,85
2,6
Чтобы было понятно, кто есть кто, представим, сколько прожиточных минимумов приходится на доходы каждой группы. У малообеспеченных – 2–2,5. Это
1
2
3
58
См.: Сов. Россия. 2000. № 21. 22 фев. С. 3.
Серебрянников В. Указ. соч. С. 24.
См.: Аргументы и факты. 2000. № 10. С. 8.
так называемый минимальный потребительский бюджет. На эти деньги можно
жить всю жизнь, хоть и очень скромно. Например, в прожиточный минимум
входит 7 услуг (коммунальные, транспорт), а здесь их уже 33. Появляются расходы на отдых. Хоть и редко, но можно позволить себе отдохнуть по путевке.
Средний слой – это те, чей доход укладывается в 3–5 прожиточных минимумов. Именно этот слой больше всего пострадал от кризиса.
Обеспеченные – это обладатели бюджета высокого достатка (6–7 прожиточных минимумов). Питание, услуги, отдых по потребности. Они могут покупать жилье, иметь солидные сбережения.
Разница в доходах сама по себе – вещь естественная, но именно она становится опасной, если разрыв слишком большой и при этом уровень бедности
очень низкий, неприемлемый для жизни. Такая ситуация сложилась сегодня.
Разрыв в доходах самых богатых и самых бедных – 40 раз (по данным Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН)1.
Все большая часть доходов концентрируется у высокообеспеченных. У 20 %
самых состоятельных наших сограждан сосредоточено 60 % всех доходов, как
утверждают исследователи и социологи того же Института РАН.
Но самое плохое в этом, пишет директор ВЦУЖ В. Боков, то, что доходы
большинства мало зависят от того, как они работают. Куда важнее – где они
работают. Больше всего среди бедных – наемных работников, живущих на зарплату, особенно в госсекторе. Ниже порога бедности доходы у пенсионеров и
тех, кто живет на стипендию или пособие2.
Анализ представленных цифр позволяет сделать вывод о том, что меньше
всего шансов оказаться в числе бедных у мелких предпринимателей, челноков,
торговцев, занятых в сфере услуг, но даже их доходы невелики и неустойчивы.
В привилегированном положении находятся работающие в негосударственном секторе. Например, зарплата врача в частной клинике в несколько раз отличается от той, которую получает его коллега на госслужбе. Почти такая же картина наблюдается и в сфере образования. Разрыв в оплате труда между отраслями в 10 раз (по средней зарплате). Сегодня самые высокие зарплаты у нефтяников и газовиков (средняя 5284 р.), у тех, кто работает в цветной металлургии
(4057 р.); энергетиков (3207 р.) Самые низкие – в образовании, культуре, здравоохранении. Сегодня реальная зарплата составляет лишь 40 % от уровня 1991
года, но дискуссии по поводу повышения зарплат ни к чему не приводят.
Пока сторонники и противники повышения зарплаты спорят, последствия
повальной бедности уже представляют угрозу национальной безопасности.
Увеличение числа бедных и малообеспеченных людей формирует перманентное ощущение “беспросветности” у многих россиян. Так оценил ситуацию ру-
1
2
Данные приводятся по сообщениям ИНП РАН. См.: Аргументы и факты. 2000. № 10.
См.: Там же.
59
ководитель департамента социального развития аппарата правительства Евгений
Гонтмахер. И пояснил при этом, что имеет в виду: рост смертности, ухудшение
здоровья, катастрофический рост алкоголизма, наркомании, количества беспризорных детей.
Поразительным является в этой ситуации то, что власть, а это прежде всего
слуги народа, не просто не несет ответственности за свои действия, но даже
некоторые пытаются укрыться “во власти”, полагаясь на право неприкосновенности “власть держащих” Не случайно в преддверии прошедших президентских выборов было принято специальное постановление правительства по этому
вопросу. Цель такого постановления – не допустить проникновения во власть
людей с криминальным прошлым. Удалось ли это сделать – покажет время, но
выборы президента не поставили точку в выборной кампании России, впереди
выборы других уровней, значит, – новые “изобретения” выборной технологии.
Нельзя не согласиться с тем, что человеку свойственно ошибаться, но когда криминальное прошлое “помогает” человеку войти во власть и стать “авторитетом” государственного масштаба, такие лидеры преследуют только личные выгоды во властных структурах. С другой стороны, и юридически подготовленные ученые мужи, оказавшись у власти, настолько “растворяются” в ней,
что сами встают на преступный путь, что и позволяет сделать вывод о том, что
власть наша постепенно криминализируется.
Принцип безответственности власти иногда просто внушается человеку, внедряется в общественное сознание. Такие постулаты, как “всякая власть – от
Бога “, “для президента судья – лишь Бог”, “президенство – царское дело” и т. п.,
можно найти в учебниках для молодежи. “В принципе президент как глава государства не несет ни политической, ни тем более юридической ответственности за
свои дела”, – пишут правоведы Е. Туманов, В. Чиркин, Ю. Юдин, С. Шахрай1.
Такие высказывания можно принять без всяких комментариев, просто как
констатацию фактов, но ведь идеологи “пытаются шутить”, беря пример из истории. Например, ссылаясь на обещания кандидатов перед выборами, вспоминают Черчилля, который обещал шляпу сжевать, если его избирут. Можно привести и более свежий пример – обещание бывшего президента Б. Н. Ельцина
“лечь на рельсы”, что, впрочем, оказалось шуткой, и т. п.
Характерным признаком безответственности власти является прием, когда
ответственность за ущерб от нынешней политики сваливается на народ, который достоин такого правительства, на погодные условия, на прежних вождей, на
социализм, на коммунистов и т. п. Но как можно отрицать тот факт, что до перехода власти в руки сегодняшних правителей (критиков всех мастей) страна имела явные шансы идти вперед, развитие науки, техники, образования и других от1
Конституция Российской Федерации: Словарь-справочник для школьников. М.: Наука, 1995. С. 48.
60
раслей было гораздо выше нынешнего уровня. Кроме того, ряд стран (Китай,
Вьетнам и др.) сумели воплотить у себя модель развития именно нашей страны
и совместили свои достижения с новыми условиями рынка.
Это обеспечило темпы подъема жизненного уровня в ряде стран, которые
раньше отставали по развитию уровня жизнеобеспечения в нашей стране. “Сегодняшнее невиданное падение жизненного уровня людей в России – следствие
решений и действий нынешней элиты, – пишет В. Серебрянников, – слоя мафиозно-спекулятивных элементов, чьи интересы не имеют ничего общего с общенациональным”1.
“В последние дни “добросовестные приобретатели” Абрамович и Березовский провернули еще одну сделку. Принадлежащая им нефтяная компания “Сибнефть” и фирма ЛогоВАЗ приобрели контрольные пакеты акций Братского, Красноярского и Новокузнецкого алюминиевых заводов и Ачинского глиноземного
комбината. На долю этих заводов приходится две трети производства алюминия в стране”, – пишет Советская Россия2.
Можно приводить много примеров безответственности власти, однако поражает схожесть пороков в течение всей истории. “Власть имущим, –пишет
Ф. Бекон, – присущи четыре порока: промедление, подкупность, грубость в
обхождении и податливость. Чтобы не было промедлений, облегчи к себе доступ; держись назначенных сроков; не откладывай повседневных дел и без крайней нужды не берись за несколько дел сразу. Чтобы не было подкупов, свяжи не
только руки берущие – т. е. свои, и слуг своих, но также и руки дающие своих
просителей... Что касается грубого обхождения, то это ненужный повод к недовольству. Строгость рождает страх, но грубость рождает ненависть. От властей
и порицание должно быть степенным, а не оскорбительным... Что до податливости, то она хуже лихоимства; ибо взятки берут лишь от случая к случаю, а кто
поддается назойливости или пустой лести, того никогда не оставляют в покое.
Справедлива древняя поговорка: “Место кажет человека”, только одних оно
кажет в хорошем виде, а других – в плохом”3.
Поскольку наибольший ущерб причиняется стране абсолютной и бесконтрольной властью наверху, то самое главное – реально ограничить эту власть. В
политическом сознании общества развивается ряд вариантов решения этой проблемы: ликвидация поста президента и переход к парламентской республике;
ослабление монополизма власти в руках одного лица введением поста вицепрезидента; изъятием у президента функции Верховного главнокомандующего,
а также функций определения внешней и внутренней политики; постановка президента под контроль парламента, прокуратуры, суда; понижение статуса прези-
1
2
3
Серебрянников В. Указ. соч. С. 24–25.
Сов. Россия. 2000. № 21. 22 февр. С. 3.
Бекон Ф. Указ. соч. С. 375.
61
дента; избрание его не всенародным голосованием, а парламентом или коллегией выборщиков; введение коллегиального высшего института власти – Государственного Совета, в котором президент имеет равные права с другими членами.
Наличие подобных предложений говорит уже о том, что российскому народу не безразлично, какая власть в стране, ему не свойственны инертность и безволие, о чем так часто пишут наши СМИ. Обобщив разного рода предложения,
направленные на улучшение реформирования России, можно выделить некоторые из них по преодолению общего государственного кризиса.
1. Изменение всей конструкции власти: предоставление широкой самостоятельности правительству, установление его подотчетности парламенту и повышение роли последнего; обеспечение подлинной независимости судов, особенно
Конституционного и Верховного.
2. Введение гражданского контроля над силовыми структурами, ликвидация
косвенного подчинения СМИ какой-либо ветви власти (бюджетная зависимость),
обеспечение их самостоятельности.
3. Реформирование системы выборов в органы власти для исключения подкупа избирателей и фальсификации результатов голосования.
4. По мере возможности преодоление традиций авторитаризма, укоренившихся в общественной психологии, политической культуре и социальной пассивности определенной части граждан.
5. Создание законов об ответственности высшей власти за состояние страны, призванных определить основные общенациональные интересы, недопустимые формы, средства и способы властвования и установить обязательную
отчетность парламента и президента перед населением по образцу других стран.
Высокая должность не должна быть защитой от Конституционного суда, прокуратуры. Это позволит, пишет В. Серебрянников, проводить для власти своего
рода экзамен на зрелость1.
6. Внедрение демократических норм общегосударственного масштаба, что
позволит увязать между собой такие политические категории, как “свобода” и
“ответственность власти”. Элементарная политическая свобода связана с индивидуальным или коллективным обладанием ресурсами власти. Само выражение
“обладание властью” тавтологично, указывает на исходную нерасчлененность
владения власти и воли, которые так или иначе связаны с представлениями о
порождающей причине целедостижения.
Свободен тот, кто властен, владетелен, а тем самым и самостоятелен. Условием такой свободы является сохранение и приумножение ресурсов власти, их
защита от посягательств чужаков.
1
62
См.: Серебрянников В. Указ. соч. С. 27.
Конечно, введение рассмотренных предложений по преодолению общегосударственного кризиса и кризиса власти вряд ли возможно сразу, поскольку не
одно десятилетие власть сама игнорировала свои же законы. Примеров тому
можно привести много, но основная проблема в том, что власть сама себя “освободила от ответственности” и вместе с тем парализовала себя внутренними
противоречиями. В результате сегодня “мы получили, неверное, самое свободное общество – к сожалению, свободное даже от законов, порядка и морали”1.
Очевидно, власть – это действительно тяжелейшее бремя ответственность, как
говорил Е. М. Примаков, – обязанность делать благо для общества, умение
находить оптимальные решения, исправлять ошибки и признавать свои промахи
во властвовании.
§ 3. Особенности
политической культуры
российской действительности
В ряде научных изданий политического характера культура в контексте проблемы власти трактуется как высокогуманитарный институт, задающий условия
властной активности, подразумевая весь спектр связей и отношений, обуславливающих достойность политического участия, способов воздействия на электорат, стиля гражданского поведения, восприятия оппонентов, способность к
диалогу и т. п. Культура как механизм генерации, трансляции и аккумуляции ценностей в онтологической плоскости придает власти нормообразный статус, вытекающий из ориентированности на человеконесущие, гуманитарные абсолюты2. Последнее позволяет, на наш взгляд, рассматривать проблему взаимосвязи власти и культуры в разных плоскостях восприятия. Другими словами, можно
выделить ряд аспектов наличия проблемы и показать их особенность.
Цивилизационный аспект – это своего рода фундамент выживаемости любой культуры, цивилизации, который образует механизм последовательной выработки, закрепления, умножения и трансляции ценностей. Нормальный цивилизованный режим есть цепочка производства, потребления и воспроизводства
всей гуманитарной формации, где налицо баланс сочетания безостановочности
модернизации с “исключительно высокой степенью преемственности, непрерывным накоплением плодоносного культурного слоя”3. Не только вне производства, но и вне закрепления, трансляции не существует плотных и прочных
тканей. Эта аксиома, к сожалению, не стала достоянием нашего менталитета,
нашей многострадальной реальности. Потрясает факт: весь многовековой российский национально-исторический опыт демонстрирует тенденцию не мно-
1
2
3
Известия. 2000. 14 июля. С. 2.
См.: Философия власти. С. 217.
Борко Ю. О. О социальном прогрессе в меняющемся мире //Коммунист. 1990. № 11. С. 125.
63
жить, а делить, не строить, а разрушать, не обиходить имеющееся жилище, а
закладывать новый дом на всегда новом месте. Отсюда – нелепости, хаос,
беспрестанное обрубание корней в стремлении получить более раскидистую
крону. Но лишенное связей с почвой растение чахнет – так получается результат, противоположный заданному.
В объяснениях незавидности нашей ситуации недостатка нет. Наиболее
основательным из них представляется связывающее причины практически
перманентного у нас кризиса с непрестанным разрушением культурного слоя,
выражающимся в повсеместном прерывании традиций, игнорировании реализованных прошлым цивилизационных накоплений. Наша история – сплошная великая битва потомков с предками, где, как во всякой битве гигантов,
истощаются все: деградирует общество, утрачивает опоры, приходит в запустение личность.
Не оставлять камня на камне – стало почти руководящим принципом нашей жизни. Охваченные азартом обновления, пренебрегая преемственностью, едва ли не всякую новую фазу своего существования мы открываем
очередным “де” – десталинизация (развенчание культа личности, которое так
ничем и не закончилось по сути своей, но урон, прежде всего, понесла персонифицированная цивилизованность), дехрущевизация (попытка разрушит все,
что не отвечало требованиям нового времени, особенно это касалось соединения правительственных постов), дебрежневизация (подготовка к тому, что
пора начинать перестройку и “процесс пойдет”). Последующие “де” приобретают все более “результативный” смысл, и это в некотором роде можно
объяснить накопившимся опытом “разрушения до основания”, хотя все-таки
иногда побеждает здравый смысл.
Цивилизованность поддерживается в первую очередь чувством удовлетворенности прошлым, историей, которая с каждым новым политическим деятелем не завершается. У В. Соловьева в притче “Тайна прогресса” сильна
мысль, что можно не верить в будущность старой святыни, но предавать забвению ее на том основании, что она в прошлом, невозможно. Блаженны идущие вперед, не гнушающиеся принять на плечи тяжесть былого, прожитого.
Остаться в истории, конечно, помогает и позволяет положительное удержание прошлого, обеспечивающее высокопреемственное развитие. В последнем – цивилизованность, выступающая таким качеством общественного
прогресса, где достигается воспроизводимость основных социальных параметров – от государственных, гражданских институтов до традиций письменности. Сохранение – условие, закон цивилизованности, обуславливающий
историчность жизнедеятельности. Понимание этого позволяет создать жизнеспособный социум как внутри государства, так и за его пределами.
Внешнеполитический аспект позволяет определить ряд проблем внешнеполитического характера, особенно, если учесть, что формы конфронтации
64
теперь изменились, что война ведется уже не арсеналами, а экономическими
и политическими средствами – разбаланс рынка, бюджета, внесение разброда в общественное мнение, межнациональные отношения и тому подобное.
Следовательно, возрождение страны немыслимо без поворота от великодержавности к державности со всеми вытекающими отсюда последствиями (целесообразность патронирования развивающихся стран, участие в многочисленных международных организациях и т. д.)
Внутриполитический аспект предполагает исследование проблем взаимодействия власти и культуры в условиях размежевания политических и этнических интересов, усиления центробежных тенденций, межнационального противостояния, антагонизмов между центром и периферией. В этой связи наиболее приемлемым способом избежать тотальной войны всех против всех
является формирование правительства национального единства. Сегодня как
никогда необходим максимально широкий блок всех патриотически настроенных, граждански ответственных сил, склонных, как отмечают политологи
А. Панарин, А. Рябов и др., к центристской, либерально-правовой политике,
базирующейся на демократии, консенсусе, компромиссах1. Социальной опорой политики национальной консолидации классически является средний
класс, как гарант социальной стабильности, политической сбалансированности.
Преобразовательный аспект касается прежде всего двух форм модернизации – эволюционной (долговременной, постепенной) и революционной (кратковременной, радикальной). Наиболее характерная форма преобразования
для нас сегодня эволюционная, но темповая модернизация, содержащая две
взаимосогласованные части. Первая – сильная, обозримая антикризисная программа, подводящая к преобразованиям не догоняющего (как в прошлом), а
опережающего порядка. Вторая – наступательный план фронтальной реформации общества со структурными модификациями. В качестве социального
агента во всем процессе модернизации и обновления общества выступает в
этом случае интеллигенция. Прежде всего потому, что, входя в средний класс,
она олицетворяет социальную надежность, высокую предсказуемость поведения – это в политическом плане. В экономическом – сохранив способность
к высокопроизводительному, созидательному труду, она является подлинным
субъектом нетрадиционного интеллектуально емкого производства.
Опережающий тип модернизации проявляется в ее беспрецедентности.
Модернизация вдогонку, связывающая перспективу с основанным на хищническом природопотреблении индустриализмом, равносильна самоубийству.
На смену технократизму идет космоцентризм, нацеленный на обуздание не
1
См.: Философия власти. С. 225.
65
природы, а техники. Это еще один аргумент в пользу ведущей производительной силы будущего – интеллигенции.
Управленческий аспект предполагает исследование и обсуждение таких понятий, как “политическая”, “организационная”, “правовая”, “управленческая”
культура, но в качестве доминирующего понятия предлагается последнее.
Зависимость эффективности государственного управления от общего
уровня управленческой культуры населения не вызывает сомнений, точно
так же очевидно единство и взаимообусловленность двух ее уровней: управленческой культуры граждан и культуры управленческого труда в рамках конкретного социума. Но в том и другом случае культура – это процесс и результат, неразделимое единство статистического и динамического аспектов. Специфика управленческой культуры связана с трактовкой управления как целеполагающего, организующего и регулирующего воздействия людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность как
непосредственно (различные формы самоуправления), так и через специальные структуры (объединения, партии, союзы). Управленческая культура характеризуется не только как явление сознания, психики, нормативное установление, но и как практическая деятельность.
Можно говорить о том, что основным для граждан является осмысленное
отношение к государственному управлению, складывающееся на основе управленческих знаний, образцов управленческого поведения, а также отношения к управленческим институтам и проявляющееся в виде управленческой
компетенции, информированности, заинтересованности в активной и пассивной формах. Многосторонним выражением культуры управленческого
труда, особенно на политической арене, выступает практическая деятельность
“управленцев” (политиков, лидеров), включающая конкретные действия, решения, способы общения с людьми.
Не случайно проблема взаимодействия власти и культуры в целом основывается на исследовании проблемы (феномена) бюрократии. В рамках общественных наук в странах Запада существует несколько направлений исследования бюрократии как явления, имеющие целью выделение ее характерных
черт и тенденций трансформации. М. Вебер, Р. Мертон, М. Дюверже, сторонники теории “формальной организации” занимались анализом структуры
бюрократии, ее внутриорганизационных законов, связи со средой1. Сопоставляя идеальные типы (модели) управленческой культуры разных периодов,
можно проследить динамику управленческой культуры в русле общей про-
1
См. более подробно: Макаренко В. Т. Вера, власть и бюрократия. Критика социологии М. Вебера. Ростов н /Д.: Изд-во Ростов. ун-та, 1988. 300 с.; Мертон Р. Американская социологическая мысль // Тексты / Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс, А Щоц; Под ред.
В. А. Боренкова. М.: Изд-во МГУ, 1994. 496 с.; Дюверже М. Ностальгия бессилия. Дюамель А. Новый облик политики: Реферат. М.: ИНИОН, 1990. 18 с.
66
блемы соотношения власти и культуры. Так, например, выделяя “классическую” и современную “политическую” бюрократию, мы неприменно коснемся особенностей взаимоотношений между властью авторитарного и тоталитарного режимов с существующей культурой. В качестве действия, направленного на решение проблемы взаимосвязи власти и культуры, западные политологи и социологи предлагают переходить от методов администрирования к менеджменту.
Менеджмент предполагает более высокую степень свободы и руководителей и подчиненных, отсюда и такие требования к современным государственным чиновникам, как умение доводить до сведения информацию,
способность к свободному, межличностному общению, умение ориентироваться в ситуации, принимать решения и разрешать проблемы, умение работать в коллективе, советоваться, вести переговоры. Все это предусматривается в качестве достаточного и необходимого, когда речь идет о формировании и развитии принципиально иной культуры управленческого труда – культуры менеджмента. Политический менеджмент базируется на тех же основах, что и общеуправленческий, но особо важно подчеркнуть следующие
качества политического менеджера: широту кругозора, способность к принятию оптимальных решений при наличии полимненний, – что в целом позволяет говорить о единстве (синтезе) различных видов культур: общей, профессиональной, управленческой, правовой, деловой, политической.
Если административные реформы стран Запада осуществлялись в основном в рамках стабильных политических систем, то российские относятся к
такому типу современных административных реформ, которые осуществляются практически одновременно с изменениями политической системы.
А поскольку эффективность управления определяется во многом состоянием управленческой культуры населения, спецификой политической культуры, то проблема культурного фактора в процессе реформирования представляется весьма существенной.
Центральной проблемой нашей политической культуры, на наш взгляд,
можно считать традиционную смену содержания, а не формы. Ряд существующих и довольно живучих традиций в отношении к власти, к политической оппозиции не дают революционно изменить содержание политической
культуры, а это, в свою очередь, создает ряд проблем во взаимоотношениях нынешней власти и культуры. Традиции невозможно изменить волевым
усилием, но изменение социальной ткани может произойти на основе социального опыта.
Сегодня существуют два момента, способные повлиять на изменение самих традиций политической культуры (а значит, и культуры управления), стимулировать становление менеджериальной культуры: обеспечение законного функционирования новых властных институтов и информированность
67
населения. Как показывает практика, когда информация перестает быть “собственностью” управленцев, политиков, идеологов, – участие и контроль со
стороны населения обеспечивают действительно эффективное управление
на основе новых традиций управленческой культуры1.
Ценностно-мотивационный аспект предполагает изучение политической деятельности вообще и особенно в ее психологическом контексте. Психологическая детерминированность политического процесса очевидна. Она выражается и в громадой роли, которую играет в политике система ценностей индивида. Особенно это актуально для демократического общества, дающего ощущение внутренней свободы личности.
Опыт показывает, что динамика настроений и межличностных отношений
наших политиков, их ценностные ориентации непосредственно проявляются в
политической культуре. Несмотря на высокую психологическую детерминированность политической деятельности межличностным общением, данная проблема является еще недостаточно изученной. Практически малоизученной остается мотивационно-ценностная сфера политических лидеров.
Никто не станет отрицать, что на политическую культуру общества, демократического особенно, влияют системы ценностей, которыми руководствуются
в своих действиях субъекты и объекты политической культуры и политической
власти. И чем больше совпадений в системах ценностей этих двух групп, тем
быстрее и успешнее развивается демократическое общество.
Исследования в этой области показали, что для объектов политической культуры (неополитиков) приоритетным является высокое материальное положение, в то время как у субъектов (политиков) данная ценность не всегда доминирует в их мировоззрении. Для них целью является достижение результата в любых начинаниях. Влиятельными ценностями для субъектов политической культуры являются собственный престиж, активные социальные контакты, постоянное развитие своих способностей и других личностных характеристик. Совпадение ценностных ориентаций наблюдается по двум позициям: сохранение собственной индивидуальности (защита своей неповторимости и независимости –
тенденция культуры демократического общества) и креативность (реализация
своих возможностей, стремление изменить окружающую действительность).
Данные две ценности – признак культуры демократического общества, однако
широкое внедрение такого признака в настоящее время больше желаемое, чем
действительное явление.
Таким образом, очертив хотя бы примерно круг ценностей политических
деятелей, видим те очевидные проблемы, которые необходимо решать прежде
1
См.: Волкова А. Менеджериальная культура: проблемы и перспективы становления
в современной культуре // Политический менеджмент: теория, методология, практика:
Тез. докл. и выступ. 3-й студ. политологич. конф. / Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Издво СПбГУ, 1999. С. 105.
68
всего ради взаимодействия власти и культуры в рамках демократического реформирования общества1.
Политико-культурологический аспект связан с определением значимости внеинституциональных аспектов политики: за деятельностью некоторых политических субъектов, за фасадом институтов просматривается присутствие устойчивых традиционных “архетипов” или “канонов”, которые не всегда осознаются, но
неизменно действуют. Поэтому изучение культурного контекста становится решающим условием тех или иных социально-политических нововведений и модернизаций. Политология становится культурно-центричной, поскольку исследует не только политическую систему как механизм, но и условия интеграции
этого механизма в “матасистему “социума, где традиции и нормы, ценности и
образцы поведения играют не меньшую роль, чем прагматически понимаемые
интересы и инструменты их достижения. Таким образом, вопрос о политической культуре, с одной стороны, выступает как вопрос о наследии, о традиции, в
прямых или превращенных формах оказывающих влияние на политику, а с другой стороны, как вопрос об общих жизнеориентирующих “смыслах” и ценностях.
Обозначение и определение содержания ряда аспектов взаимодействия власти и культуры вряд ли позволят в полной мере решить проблемы взаимоотношений современной власти и культуры в России без учета современных демократических преобразований, происходящих внутри страны. Однако, если говорить о
преобразованиях, то следует учесть, что демократия в России делает лишь первые шаги, поскольку нет демократических традиций. Самодержавная монархия в
России существовала дольше и была развита сильнее, чем где-либо в Центральной и Западной Европе. Общество стало причастно к политической власти очень
поздно и в существенно ограниченных масштабах. Первая российская конституция 1906 года, которую российский самодержец даровал не по доброй воле, была
больше формальной. Политические партии, парламентаризм, способность общества к политической самоорганизации имели в России слишком недолгую
историю ко времени, как большевики положили конец всему этому, грубо растоптали существовавшие формы демократии, предложив взамен лишь одну, “высшую” форму – классовую борьбу. Эта форма предполагала демократию как
тоталитаризма, так и авторитаризма, но общим у них было то, что демократические права граждан были декларированы, потому соблюдались лишь на бумаге.
Такое состояние демократии не исключало проблем взаимодействия власти и
культуры, но говорить об этом было не принято.
Если проанализировать нынешнее состояние России, то обнаружатся две стороны, которые и опровергают демократические преобразования, и подтвержда1
См.: Гурихина Е. Мотивационно-ценностный аспект политической культуры // Прикладная политология и современный политический процесс в России: Тез. докл. и выступ.
Второй студ. политологич. конф. / Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1998.
С. 151.
69
ют их существование. Например, наличие в России авторитарной президентской
власти, управление страной по указам президента, а не по законам, принимаемым парламентом (как это было в период правления Б. Ельцина), говорит не в
пользу демократии, а рассуждать о функционировании демократических институтов вообще не приходится.
Однако, начиная с 1995 года, когда в парламентских выборах выразили желание участвовать более 250 политических партий, группировок и объединений, а
более 15000 кандидатов – бороться за 450 думских постов, – это было уже явное
подтверждение демократическому началу в развитии России.
Кроме того, если в советские времена все СМИ держали единую линию,
обеспеченную жесткой цензурой, то в посткоммунистическую эпоху разрешено почти все, и это еще один штрих к вопросу о демократическом обновлении общества.
Наиболее очевидными проблемы взаимодействия власти и культуры становились, на наш взгляд, когда появлялась контркультура, особенно политическая.
Для того чтобы это проследить, разделим, следуя Г. Зимону, политическую культуру на две части: доминирующую политическую культуру и политическую
контркультуру (диссидентскую)1.
Основная черта доминирующей политической культуры – автократия, наличие сильного центра и власти во главе с фигурой самодержца; сам институт
самодержавия стоит над текущими политическими схватками и считается неприкосновенным. Московское государство выработало это существенное ядро
российской политической культуры уже в позднее средневековье, и в своих существенных чертах оно сохранилось до наших дней.
Характерно, что распад централизованной политической системы всякий раз
вел к коллапсу государства и сопровождался разложением общества. Так было в
начале XVII века, после того, как прекратилась династия Рюриковичей, в 1917
году с приходом Советов, а затем еще раз – в 1991 году, когда наступил посткоммунистический период. Предпосылкой к преодолению государственного кризиса всякий раз оказывалось восстановление центра власти. В 1613 году этого достигли, избрав на царство Михаила, первого из династии Романовых, в 1921 году
этого добился Ленин, а в сентябре – октябре 1993 года с той же целью Ельцин, но
уже не на броневике, а на танке, совершил государственный переворот, уничтожив Советы.
Конечно, пройдет время, и история расставит свои акценты. То, что при Ленине было оправдано политическим расчетом, десятилетия спустя оказалось роковой конструкцией, существенным образом способствовавшей скорейшему падению советской власти. Если в течение долгих лет центризм был реальностью, а
советский федерализм – внешней видимостью, то в конце концов отношения
1
См.: Зимон Г. Заметки о политической культуре в России // Вопросы философии.
1998. № 7. С. 24.
70
перевернулись и советский федерализм стал бомбой, разорвавшей Советский
Союз на национально-территориальные части1.
Еще одна характеристика доминирующей политической культуры – ярко выраженный этатизм2. Сильное государство и слабо структурированное общество
со слаборазвитым самосознанием – фундаментальные черты русской истории.
Правда, в последние десятилетия, предшествовавшие 1917 году, возникли предпосылки буржуазного общества, и все же общественные структуры оказались недостаточно окрепшими для того, чтобы не дать большевикам обезглавить старое
общество и самим воссесть на место прежних господ.
Для завершения характеристики российской политической доминанты можно назвать еще потребность ее в консенсусе3. Расхождения в политике и обществе рассматриваются как нечто временное, что должно быть преодолено, так,
чтобы в конце концов все думали и действовали заодно. За этим скрывается
представление, что в политике, как и в философии и в религии, существует только
одна истина, что ее надо отыскать, и что всякий человек в ответе перед ней.
Культура согласия коренится в православном богословии и крестьянской общине. Консенсус был необходимым условием выживания сельского сообщества.
Как правило, консенсус достигается не установленными проц??дурами, по раз и
навсегда принятому образцу, не формальным соглашением или образованием
групп по интересам. Консенсус – это преодоление деления сообщества на большинство и меньшинство. В этом смысле культура консенсуса находится в определенном противоречии с демократической культурой спора, исходящей из того,
что противоположность интересов естественна и, в принципе, непреодолима.
Культура консенсуса, напротив, стремится к тому, чтобы преодолеть, уничтожить конфликты, противоречия и противостояния.
В истории развития нашей страны было время, когда в основе культуры лежали духовные религиозные устои, а консенсус был естественным состоянием культуры... ”и мирская государственная власть, добровольно признавая высший, чисто нравственный авторитет власти духовной и опираясь на него, сама получала
нравственное значение и внутреннюю силу”4.
В противовес всему этому, большевистская идеология равенства строилась
на марксистском фундаменте. Единство партии и народа, личной и коллективной
воли, совпадение интересов Советского Союза с интересами мировой революции базировались на том, что интересы отдельных лиц должны быть подчинены
См.: Зимон Г. Указ. соч. С. 25.
Этатизм – активное вмешательство государства в жизнь общества; направление политической мысли, рассматривающее государство как высший результат и цель общественного развития. См.: Колесников В. Н., Чуланов Ю. Г. Указ. соч. С. 72.
3
Консенсус – метод разработки и принятия решений, при котором обсуждаемое положение или вопрос не ставится на голосование, а принимается согласованием. Консенсус – один из важных способов достижения политических компромиссов. См.: Колесников В. Н., Чуланов Ю. Г. Указ. соч. С. 23.
4
Соловьев B. C. О духовной власти в России. Соч.: В 2 т. М.: Мысль, 1989. Т. 1.
С. 45–46.
1
2
71
интересам коллектива и что “уклоны”, существующие в сознании отдельных
людей, в единстве консенсуса должны будут исчезнуть. В культуре консенсуса
заключается существенная причина того, что политические партии в России до
сих пор не вышли из стадии формирования. В этом смысле бывший президент
Ельцин проявил безошибочное политическое чутье, когда сказал, что не встанет
во главе какой-либо партии, ибо, по его собственным словам, он хочет быть
президентом всего народа, а не выразителем интересов отдельной группы. Справедливости ради, следует отметить, что, будучи президентом всего народа, надо
быть и выразителем его идей, чего, к сожалению, в действительности не произошло.
Наряду с доминирующей политической культурой существует и диссидентская политическая контркультура; в своем различном проявлении обе они отражают сегодняшнюю реальность. Первыми признаками контркультуры политического толка можно назвать свободолюбие и волеизъявление отдельных групп
(сект) или объединений. К российским искателям свободы можно причислить
также беглых крестьян, из которых на окраинах страны формировалось свободолюбивое казачество.
В советское время также существовала частью видимая, частью невидимая
политическая контркультура, уклонявшаяся от властей. Поскольку открытая оппозиция властям в стране была запрещена и даже могла повлечь (и часто влекла)
серьезные последствия, стали разрабатываться пути и средства самоизоляции, в
основном это были политические организации (кружки), члены которых пропагандировали свою идеологию.
Новая ступень контркультуры была ознаменована диссидентским движением и правозащитным движением 60-х годов. Появились группы, которые действуют открыто. Если самою советскую власть эти группы и не отвергали, то
своей критикой они расшатывали существующую политическую систему, что
вызывало определенную реакцию со стороны властей.
Власть, естественно, не преминула откликнуться на подобные действия и были
приняты массированные полицейские меры. Наиболее ярых сторонников критики власти ждала тюрьма, других – ссылка. Правда, по прошествию времени их
реабилитировали и даже признали “совестью народа” (Сахаров), разрешили вернуться в Россию (Солженицын и другие). Российская политическая культура этого времени выявила острые противоречия, но не предложила механизмов их
разрешения. Коммунистический режим выработал, по существу, только два средства преодоления конфликтов: уничтожение оппонента или отрицание самого
конфликта. В сталинские времена предпочтительным считался первый путь, позднее – второй.
Ярко выраженные противоречия внутри политической культуры часто приводили к тому, что в России одна крайность переходила в другую. Распад централизованного советского государства повлек за собой не децентрализацию, а
локализацию (локализм). Волна суверенизации охватила не только союзные
72
республики, но и автономные, а также многие другие территориальные образования вплоть до областей с преобладанием русского населения. Уже в
пору перестройки некоторые территории воздвигли вокруг своих границ барьеры, запретили ввоз и вывоз некоторых видов товаров. Например, Белоруссия, Украина и другие республики ввели лицензии, разрушив тем самым единое экономическое пространство. Реакцией на репрессивный централизм
стало ничем не ограничиваемое господство региональных интересов и недальновидное соблюдение предполагаемых местных выгод, в ущерб какимлибо иным соображениям. Получился эффект “взрывающегося котла”, не
оснащенного предохранительным клапаном.
Разрешить подобный конфликт, особенно в рамках международных вопросов, в принципе невозможно сразу и тем более с большой эффективностью. Для этого необходимо учесть общие цели и особенности национального развития. Именно особенности национального развития формируют характер, миросозерцание, сознание народа. Каждый народ, этнос имеет свой
менталитет, свой национальный способ мировидения и мировосприятия, на
формирование которого оказали влияние географические, климатические условия проживания данного этноса, его психологические особенности и специфические черты его культуры. В ходе исторического развития русского
народа складывались и базовые черты его характера, отличительные особенности его общественного сознания, которое проявляется в определенных формах. Анализ форм общественного сознания позволяет выявить проблемы существующей власти, ее правовой недостаточности, моральных
издержек, уровня культуры и цивилизации. Например, отсутствие должной
правовой базы создает различного рода прецеденты во взаимодействии власти и культуры, что мы наблюдаем в российской действительности. Высокий уровень культуры общества создает определенный уровень цивилизации народа. Однако нельзя обобщать само понятие “культура” и цивилизация, если речь идет о влиянии культуры на формирование “высокоцивилизованной” власти. “Культура основана на религии, философии и искусстве; в
цивилизации же возможно и нужно лишь инженерное искусство. Культура
стремится к качеству, цивилизация – к количеству. Культура связана с культом предков, т. е. признает нечто святое,... цивилизация есть воля к мировому могуществу, к устроению поверхности земли”1.
Для истории русского (российского) государства характерна связь светской политической власти и церкви. Церковь освящала все государственные
акты, придавала им идеологический, религиозный характер, иногда даже выполняла ряд государственных функций, являясь своеобразной частью государственного аппарата. Роль религии как формы общественного сознания в это
1
Бердяев Н. Предсмертные мысли Фауста // Лит. газ. 1984. 22 марта.
73
время была основополагающей, поскольку сама религия была доминирующей
основой культуры народа и общества в целом.
Нельзя сказать, что отношения государства и церкви развивались и эволюционизировали только в одном направлении по линии сотрудничества, но эта связь
позволяла избегать некоторых проблем во взаимоотношениях между государством (властью государственной) и культурой. Особенно обращение государства (власти) к церкви, порой скрытое, характеризующее саму власть, наблюдается во времена кризиса в обществе. Вот и сегодня повсюду как в скрытой, так и в
открытой форме демонстрируются обращения власти к церкви как к институту
власти определенного рода. Правда, в некоторых случаях, например, освящение
кораблей, срочное массовое крещение молодых солдат, уходящих в район боевых действий, и ряд других мероприятий, нынешние властные структуры и даже
политики обращаются к церкви большей частью формально, следуя сложившейся моде.
Не менее важным фактором, регулирующим взаимодействия власти и культуры, для России была и остается вера в харизматического лидера, корнями своими уходящая еще в языческие представления о тотеме – защитнике; вера, породившая преклонение перед Отцом, Хозяином, способным решить все проблемы, освободить человека от необходимости личного выбора и, главное, ответственности за этот выбор. Великий инквизитор предлагает три силы, которые
могут дать человеку счастье: чудо, тайну и авторитет. Ни на что так не надеется
человек, не привыкший верить в самого себя, как на чудо, ничто так не цементирует беспредельное доверие к авторитету, как тайна, окружающая его самого и
источники его “всемогущества”.
Доверие к авторитету лидера или партии, лидирующей в данный момент,
основывается в большей степени на вере людской. Без веры народ жить не может.
Без цели тоже. Поэтому современным властным структурам необходимо быстро ориентироваться относительно выбора новых целей, средств их достижения,
особенно, когда рушатся старые идеалы и устои. Но так как в переломные моменты истории перед властью встают проблемы разнообразные, а сосредоточиться на всех она не может, то остается концентрировать свое внимание на
главных: удержаться на политическом Олимпе, удержать в руках экономические
рычаги, сохранить целостность общества. Конечно, достигнуть успеха одновременно на всех направлениях невозможно, а потому вопросы о легитимности
власти, о цивилизованных формах властвования, об общей культуре власти и др.
становятся естественными вопросами жизнедеятельности власти.
Трудно, но необходимо понять, что развивать демократию, о которой у нас
так много говорят, особенно “наверху”, – значит идти по пути ускорения формальных и абстрактных правил, которые бы предполагали способность институтов власти контролировать друг друга, действовать в направлении обеспечения
равенства политических и гражданских прав населения, устанавливать коллектив74
ный контроль за процессом формирования государственной политики, систему
неизбежного наказания за любые злоупотребления властью. Такое нововведение могло бы оказаться не только одним из факторов, сдерживающим негативизм в деятельности власти, но и упреждающим моментом по ряду проблем
взаимодействия власти с различными формами общественного сознания, в том
числе и с культурой.
Разделение властей – это политико-правовая теория и соответствующая практика, согласно которым власть понимается и осуществляется не как нечто единое целое, а как совокупность различных властных участков и функций (законодательной, исполнительной и судебной), осуществляемых независимыми друг
от друга органами. Не случайно родоначальник данной теории Ш. Монтескье
еще в XVIII веке энергично ратовал за соблюдение принципа “разделения властей” как необходимого условия обеспечения свободы в обществе и предотвращения деспотизма и тирании. Человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих руках власть до последней возможности, –
это в какой-то степени генетическая особенность человека. Но поскольку любое властвование – это деятельность человека, то окультуривание этой деятельности, цивилизационные формы ее проявления необходимо прививать человеку. Поэтому взаимоконтроль отдельных ветвей власти как единого целого,
по Монтескье, позволит не только избежать злоупотреблений, но наладить и
“окультурить” “властодействие” человека. Этот поистине демократический ход
наиболее трудно усваивается в России, поскольку такая эволюция властных отношений неминуемо связана с установлением универсалистской и в определенном роде космополитической модели, в то время как у нас привыкли больше
ориентироваться на установление моральных ограничений на деятельность институтов власти. В России, где демократия понимается людьми как механизм
коллективного самовыражения, как форма коллективного принятия решений, в
этот процесс постоянно закладываются идеи создания все более и более “гуманных” и “соответствующих национальному пути” отношений общества и власти, что на самом деле только сокращает массовый характер поддержки этой
формы режима и разрушает ее базовые, универсальные механизмы1.
К этому можно еще добавить, что утверждение демократии, а стало быть, и
утверждение новой культуры власти должно сопровождаться пропагандой ценностей, этически оправдывающих (но не претендующих на монополию) предпринимательский уклад жизни. Мало что изменится в культурном облике россиянина, если не произойдут подвижки в ментальных структурах и он все так же не
будет видеть в собственном труде залог преуспевания, а в конкуренции – условия своего социального возвышения.
1
См.: Словьев А. Культура власти – на политическом перекрестке эпох // Власть.
1998. № 2. С. 22–23.
75
Таким образом, очевидно, что культура власти демократического типа со
всеми ее издержками и противоречиями будет складываться в России исходя из
нынешней ситуации демократического реформирования и обновления власти
на уровне лидерства, фрагментарно. Будут ли очевидными подвижки в сторону
улучшения – покажет время, во всяком случае на первых ступенях изменения
власти необходимо достижение таких нравственных стандартов, которые бы создали прочную социальную базу реформирования общества в целом. Совершенствование даже малых достижений в области демократических преобразований предполагает уменьшение власти государства ради “большой” демократии.
Для этого не надо существующую власть “уничтожать до основания, а затем...”,
достаточно перераспределить ее, как пишет Токвиль, сделав власть неопасной
для человека.
§ 4. Власть и пресса:
средства массовой информации
как “четвертая” ветвь власти
Свобода массовой информации, закрепленная в ст. 29 Конституции России,
как и в любом другом демократически организованном государстве с реально
функционирующим гражданским обществом, должна включать в себя в качестве необходимого компонента механизм ее действенности. Только наличие этого качества способно наполнить реальным смыслом властную составляющую
понятия СМИ. Правда, власть, понимаемая в данном контексте, не предполагает
наличие “своего” вице-премьера в правительстве или сильного журналистского
лобби в парламенте. Речь идет только об одном – о правдивости и доступности
информации, а также о ее своевременности. Когда население знает о деятельности руководящих органов, понимает цели и методы, оно четко определяет свои
позиции, адекватно реагирует, активно откликается на их призывы. И наоборот –
недостаточная информированность порождает неуверенность, подозрительность,
пассивность, противодействие и даже панику. Особенно это проявляется во время выборных кампаний, референдумов, принятия реформ, связанных с повышением цен, и т. д.
В смягчении последствий негативных явлений, в нормализации социальнополитической обстановки могут и должны играть важнейшую роль средства
массовой информации, способные, получая достоверную информацию, доносить ее до людей.
Средства массовой информации являются неотъемлемой составной частью
любой современной общественно-политической системы. Роль и степень влияния СМИ в большой мере определяется их местоположением в системе общество – власть – СМИ.
Самостоятельное и в значительной степени независимое положение средств
массовой информации в сегодняшней России, когда зарождается и крепнет де76
мократия, позволяет им играть определяющую роль в формировании общественного сознания, в активном диалоге между властью и обществом, что делает СМИ
полноправным участником социального, экономического и политического процессов.
Действия СМИ в качестве независимого арбитра во взаимоотношениях не
только элементов нарождающегося гражданского общества и власти, но и между
собственно ветвями власти позволяют говорить о СМИ как о самостоятельной
“четвертой” ветви власти.
На самом деле, если говорить о том демократическом обществе, которое
предполагается построить в России, то необходимо, пишет Л. Белов, прежде всего выделить ряд определяющих функций СМИ:
– информационная, плюралистическая по форме подачи, осуществляемая в
условиях, неподконтрольных со стороны официальных властных структур;
– просветительная, обеспечивающая постоянный и эффективный диалог общества и власти;
– общественно-арбитражная, когда возникают конфликты между ветвями
власти;
– агитационно-пропагандистская, сводящаяся в основном к пропаганде общенациональной идеи и создающая благоприятный нравственно-политический
фон в обществе1.
Все перечисленные функции СМИ можно обобщить двумя –социализирующей и мировоззренческой, которые по своему содержательному направлению и
предполагают контроль, агитацию и пропаганду и т. д.
К сожалению, в обществе с переходными общественно-политическими условиями (нестабильными властными структурами, неразвитыми институтами гражданского общества), с хроническим падением производства и уровня жизни
значительной части населения говорить о полной реализации этих основных
функций преждевременно, а вернее, нужно понимать или принимать их как
желаемое.
И все же СМИ, ведя не всегда лицеприятный диалог между властью и обществом, призваны пропагандировать курс проводимых реформ, успех которых в
значительной степени будет гарантом их действительной независимости в дальнейшем.
Нынешнее двойственное положение прессы в переходный период заставляет
СМИ искать компромиссное положение в системе общество – власть – СМИ. В
свою очередь, власть, осуществляющая политические и экономические реформы, в поисках дополнительного кредита доверия общества не может не пропагандировать цели и задачи заявленного и проводимого курса, разъясняя последо1
См.: Белов Л. Власть и пресса // Власть. 1996. № 6. С. 44.
77
вательность первоочередных и последующих шагов, объясняя причины неисполнения планов и программ. И в этих далеко не простых условиях для власти
крайне необходимо сохранять в своих руках государственные СМИ и искать
новые, нетрадиционные формы взаимодействия.
Отсутствие реального плюрализма мнений в обществе и подмена его жестким инвариантным понятием “за” и “против” реформ, а также крайне высокая степень зависимости изданий от бизнес-структур не позволяют в нынешних условиях четко классифицировать СМИ по политическим предпочтениям. Однако даже в таких условиях появляются издания, которых становится
все больше, выражающие интересы определенной группы людей (“Лимонка”, “Могучая Русь” и др.).
Более того, в ходе политических процессов многие электронные и печатные СМИ существенно видоизменяют заявленную ранее политическую позицию, совершая зачастую неоправданные переходы от правоцентристских к
леворадикальным выступлениям. Несмотря на это, именно СМИ остаются
основным источником связи власти и народа.
Нет необходимости доказывать, что “четвертая” власть будет работать успешнее, если СМИ будут более самостоятельными и независимыми от “денежных мешков”, а журналисты – иметь гарантию безопасности. Последнее
сегодня крайне актуально, если вспомнить тех журналистов, которые не только погибли на поле чеченской войны, но и оказались жертвами олигархических разборок. Наверное, поэтому отношения власти и СМИ, средств массовой информации и общества несут больше философскую проблематику, чем
предметно-выраженную. В этих взаимоотношениях много различных аспектов, даже само определение “четвертая” власть было более правдивым в период существования СССР, когда в руках партии были все три ветви власти
плюс так называемая “четвертая” – СМИ. По мере становления гражданского
общества, правового государства, рыночной экономики СМИ (особенно электронные) должны последовательно трансформироваться из институтов партийного государства в государственно-правовые институты. Одна из основных
социальных функций этого института – быть печатным и электронным “общественным оком”.
Это является не рекомендательным для СМИ, а достаточным и необходимым в сложном философском взаимоотношении власти и прессы.
В противном случае СМИ превратятся в институт, от которого ничего не
зависит, что мы и имеем сегодня с приобретением неограниченной власти
олигархов над отдельными газетами и каналами ТВ.
Специфика власти СМИ еще в том, что это власть социального зеркала, в
котором отражается деятельность всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. И если общество будет видеть в
этом зеркале какие-то безотрадные изображения, то оно должно иметь в своих руках действенные механизмы регулировки таких изображений.
78
История свидетельствует, что такие механизмы были, правда, крайне ограниченные в применении. Еще во времена А. И. Герцена, в те “шестидесятые”,
деятельность Вольной русской типографии в Лондоне обеспечивала оппозиционной российской прессе статус реальной общественной власти. Одной статьи в
“Колоколе” было достаточно для того, чтобы карьера отдельных российских чиновников потерпела крах или нарушилась устойчивость губернаторского кресла. “Колокол”, писали из России А. И. Герцену, заменяет нашему правительству
совесть, которая ему не положена по штату, и общественное мнение, которым
оно пренебрегает1.
Подобное издание было в России в первые годы перестройки и даже название
имело “Прожектор перестройки”, но со временем оно было упразднено.
В 1988 году авторы первого в советской юридической практике инициативного авторского проекта Закона СССР “ О печати и других средствах массовой
информации “ предусмотрели в нем социальную статью № 44 “Ответ на критику”. Ее нормы устанавливали, что граждане, объединения и организации вправе
требовать от средств массовой информации распространения ответа на критику
с изложением своей позиции. Средство массовой информации обязано распространить ответ на критику.
Авторы законопроекта предлагали, чтобы правовой режим ответа на критику
был бы адекватен правовому режиму опровержения распространенных СМИ
сведений, не соответствующих действительности.
Однако ни принятый на основе этого инициативного проекта 12 июня 1990
года Закон СССР “О печати и других средствах массовой информации”, ни Закон
РФ “О средствах массовой информации”, принятый 27 декабря 1991 года, не
восприняли этой идеи инициативного законопроекта. Вместо отдельного права
ответа на критику в СМИ в этих законах было закреплено требование (общее
право ответа), как то: комментарии, реплики гражданина или организации на
публикацию в СМИ сведений, ущемляющих их права и законные интересы либо
не соответствующих действительности.
Такая модель отвечает западным стандартам, но у нас есть свои особенности,
которые не учли “наверху”.
Ряд организационно-правовых мер по восприятию властью критики в свой
адрес со стороны СМИ предусматривал Указ Президента РФ “ О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” от 6 июля 1996 года. В
частности, п. 3 Указа обязывал руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации не позднее
трех дней рассматривать критические материалы, опубликованные в СМИ, и в
течение двух недель с момента их опубликования сообщать о принятых мерах. К
1
См.: Монахов В. Критика власти и власть о критике // Власть. 1998. № 6. С. 27.
79
сожалению, практика исполнения такого рода требований чрезвычайно скудна. Желая разобраться в причинах этого, Судебная палата по информационным спорам при президенте РФ в начале 1997 года выступила с инициативой
проведения общественных слушаний по проблеме надлежащего реагирования власти на критические выступления в СМИ. Эта инициатива была поддержана Главным контрольным управлением президента РФ и Союзом журналистов России.
Слушания “СМИ: критика власти и власть критики” состоялись 12 февраля
1997 года. Их участники были едины во мнении, что необходимо предпринять
организационные и правовые меры для того, чтобы наладить конструктивные взаимоотношения руководителей органов власти и прессы, выступающих с критическими материалами.
Позже был принят ряд рекомендаций, конкретизирующих эти меры и направления последующей деятельности. К сожалению, все они остались “на
бумаге”. Взаимоотношения во многом сохранились по существующему давно принципу: журналист пописывает, властный читатель почитывает,... а караван, как говорится, идет.
Причин тому довольно много и главная из них – системный кризис, переживаемый всем обществом и государством. Такое объяснение, на наш взгляд,
напоминает время, когда было очень удобно отнести неурожаи в нашей стране за счет плохой погоды – спросить не с кого. Нельзя отрицать важность
кризисной системы, но не скрывается ли за этим определением другая причина непонимания между властью и прессой, – кризис самой системы власти? В последнее время правомерность таких выводов все очевиднее.
В советское время, когда СМИ отражали только генеральную и направляющую линию партии, журналистам приходилось находиться “между молотом
и наковальней”. С одной стороны, журналист обязан был творчески отразить
свое мнение в публикации, но с другой – учесть мнение (порой далеко не
творческое) чиновника, партийца.
Сегодня, наверное, никто не возьмется предсказать то время, когда СМИ
станут поистине “четвертой” властью без кавычек, но то, что отделить СМИ
от власти невозможно – это факт.
Если следовать веберовскому определению отношений народа к власти,
то отношения народа и прессы будут аналогичными. М. Вебер утверждает,
что народ относится к власти в силу наличия трех мотивов: рациональных
соображений, тупой привычки и состояния аффекта. Власть относится к народу, располагая арсеналом: убеждение, страх и интерес – как основания
властвования, а язык, СМИ и принуждение – как резервы властвования. Сюда
же можно добавить власть авторитета, харизму, волю и т. п.
Отношение людей к прессе также построено на рациональном подходе,
тупой привычке, бесплатном приобретении. При этом средства массовой
80
информации используют те же властные методы: убеждение через язык СМИ,
авторитет издания и его популярность, диверсификацию спроса.
Воздействуя на народ как на объект власти, сама власть и СМИ выдумывают изощренные формы пропаганды и агитации. Но если у власти все же арсенал агитационных методов ограничен, то СМИ в этом плане неисчерпаемы.
И тем не менее, у нормального человека не укладывается в голове, что
кому-то в государстве может понадобиться превращать народ своей страны в
безликую толпу с ущербной психикой. Однако профессор М. Чукас, главный
идеолог кампании CBS, утверждает, что основной задачей печати, радио и
телевидения является “создание... человека, совершенно лишенного способности разобраться в положении вещей, критически мыслить, человека, низведенного до самого низкого эмоционального состояния, когда он может действовать под влиянием только внешних, а потому искусственных возбудителей и направляющих сил”1.
Очевидно, что ТВ и другие СМИ в данном случае являются социальным
механизмом проведения в жизнь сознательно спланированной стратегии низведения общества до интеллектуального уровня человеко-подобных животных или биороботов. Вполне понятна цель – приведение человечества в состояние, удобное для управления этими самыми “внешними силами”.
Возникает одна из проблем отношений власти и прессы, а именно культура. “Культура”, опирающаяся на ликвидацию собственных духовных ценностей, лишается возможности творческого роста. Цивилизация биороботов
может просуществовать некоторое время за счет захвата извне природных
ресурсов, военного подчинения народов, перемещения к себе талантливых
людей, но она обречена на гибель. Дело в том, что бездуховная культура беззащитна перед внутренним процессом самоуничтожения, так как социальный
механизм устойчивости общества, который опирается на духовность – приоритет интересов общества над интересами личности, – разрушен.
Поэтому не случайно, что один из самых выдающихся политических деятелей в истории России, да и Запада, императрица Екатерина II в своем главном педагогическом сочинении четко определяла место пропаганды ненасилия в формировании мировоззрения человека: “Отдалять от глаз и ушей... все
худые и порочные примеры. Чтоб никто при детях не говорил грубых слов,
непристойных и бранных слов и не сердился. Отдалять от воспитанников всякие разговоры, рассказы и слухи, умаляющие любовь к добру и добродетели
или умножающие пороки... Пороки вообще уменьшают смелость и храбрость, добродетели же умножают твердость духа и укрепляют рассудок, ис-
1
Цит. по: Леплинский Ю. И. Насилие на ТВ и насилие в жизни // Человек и политика.
2000. № 1. С. 48.
81
тинную его смелость и храбрость. Истинная смелость состоит в том, чтоб прибывать в том, что долг человеку предписывает”1.
В советские времена, так критикуемые сегодня, были комитеты и организации или худсоветы, которые четко выполняли свою функцию “не пущать” то, что
не соответствует идеологии времени. Конечно, законы у таких организаций были
порой неписанные, но это был единственный нравственный фильтр, который
был так необходим. Альтернативы этому сегодня, к сожалению, нет, и это невозможно объяснить ни одним экономическим кризисом. Причина как раз в кризисе власти, а именно, в той части проблем взаимоотношений прессы и власти, где
нравственность должна быть незыблемой, а культивирование высокой духовности – обязанностью.
Демократическое обновление общества в рамках перестроечной гласности
позволило сегодня самому слушателю и пользователю монитора, независимо от
его возраста, выбирать необходимую или недостающую информацию. Критериев нет, канонов и идеалов тоже нет, – полный “плюрализм мнений”.
На этой волне просветительства наши СМИ проявляют неслыханные “чудеса” в информационном мире. По мнению психологов и биологов, современные
СМИ используют ряд методов телепсихотехнологии, например:
– физиологический аспект влияния позволяет приобщить или воспитать пристрастие у человека, особенно подростка, к “ящику” в форме ежедневной многочасовой “вахты” перед экраном. Как следствие, специалисты отмечают нервозы, бессонницу, ослабление трудоспособности и др.;
– информационный аспект способствует кодированию человека в результате
зависимости от телесериалов и разного рода “мыльных опер” и потока информации. В последнее время это приобретает форму диагноза и носит патологический характер2.
Телекодирование понимается как навязывание своей воли другому человеку,
сидящему перед телевизором. Это можно сделать техническими средствами
(25-й кадр), но такой метод запрещен в ряде стран, в том числе в России, как
попирающий права человека. Вместо этого можно использовать, что и делается
на ТВ, метод алогичной информации. Он позволяет с помощью тонко обдуманной лжи сделать так, что человек, сам того не замечая, займет позицию, отрицающую его собственные нравственные устои. Это приведет к раздвоению личности, разбалансированию организма, который всегда уязвим для психических и
физических болезней3.
Современное телевидение преследует одну из главных целей – коммерческую, а потому не будет предела творческому подходу в манипуляции сознанием
человека, когда речь идет о бизнесе.
1
2
3
82
Цит. по: Леплинский Ю. И. Указ. соч. С. 50.
См.: Там же. С. 48.
См.: С. 51.
В последнее время заправилы СМИ создают, обрабатывают информацию,
ловко оперируют ею и полностью контролируют (когда необходимо) распространение информации, которая определяет наши представления, установки, а в
конечном счете, и наше поведение, намеренно фабрикуя сообщения, искажающие реальную социальную действительность. СМИ превращаются в манипуляторов сознания по заранее спланированному и выверенному пути.
Согласно определению Пауло Фрейре, манипуляция разумом человека есть
средство его порабощения. Это один из способов, с помощью которого правящая элита пытается подчинить массы своим целям1.
Следует отметить, что манипуляция – не первое в ряду средств, используемых
властью для социального контроля. Пока народ безмолвствует, нет необходимости манипулировать его сознанием, есть только тотальное его подавление, – это
может быть рабство, диктат, тирания. С пробуждением народа перед властью
встает проблема воздействия на людей, и тут кстати приходятся СМИ в любых
проявлениях, особенно, если это время зарождающейся демократии.
Для более полного понимания самого процесса манипулирования обратимся к тем мифам и методам, которые используются СМИ в западных странах. Это
необходимо в силу того, что наши СМИ в последнее время очень много почерпнули из опыта работы западных коллег, что, естественно, не возбраняется.
Итак, известный английский исследователь Герберт Шиллер называет пять
мифов, составляющих основное содержание манипуляции сознанием.
Миф о индивидуализме и личном выборе. Он позволяет, используя концепции философии индивидуализма, воздействовать на человека как на свободную
личность, для которой гарантирован индивидуальный выбор поступка и поведения. (“Индивидуализм – признание автономии и абсолютных прав личности в
обществе. Теоретики эксплуататорских классов считают, что индивидуализм заложен в человеческой природе. В действительности индивидуализм как принцип
противопоставления личности коллективу, подчинения общественных интересов личным сложился с возникновением частной собственности и разделением
общества на классы”2. )
Есть достаточно оснований, пишет Г. Шиллер, чтобы утверждать, что суверенные права личности не более чем миф, и общество и личность неотделимы
друг от друга. И все же основой свободы, как ее понимают на Западе, является
наличие гарантированного индивидуального выбора.
Отождествление личного выбора с человеческой свободой составляет основу всей конструкции манипулизма.
Миф о неизменной природе человека. Само противоречие заложено в данном мифе, так как “поведение людей не может не зависеть от теорий, которых
1
2
См.: Шиллер Г. Манипуляторы сознанием. М.: Мысль, 1980. С. 19.
Философский словарь. М.: Мысль, 1991. С. 157.
83
они сами придерживаются. Наше представление о человеке влияет на поведение
людей, ибо этим определяется, что каждый из нас ждет от другого... Представление способствует формированию действительности”1. Использование подобного мифа СМИ легко оправдывают телевизионные программы, в которых на
каждый час приходится полдюжины убийств. К слову сказать, наши телевизионные программы усвоили этот опыт мгновенно. Миф доказывает, что неизменная
человеческая природа сама требует насилия, бойни, жестокости. Трансляция
такого даже низкопробного материала притягивает школьников, подростков.
Миф об отсутствии социальных конфликтов. Манипуляторы, рисуя картину
жизни внутри страны, полностью отрицают наличие социальных конфликтов.
Они подают конфликт как дело исключительно индивидуальное и по его проявлению, и по его происхождению. Все внимание уделяется другим проблемам – в
основном стремительному продвижению наверх среднего сословия, к которому
относит себя большинство населения.
Миф о плюрализме средств массовой информации. Эта иллюзия намеренно
поддерживается заправилами СМИ, когда они обилие средств массовой информации выдают за разнообразие содержания. При существовании нескольких тысяч радио- и телестанций, включая и коммерческие, все же существуют информационные монополии, ограничивающие информационный выбор. Они предлагают лишь одну версию действительности – свою собственную.
Миф о нейтралитете. Успех манипуляции гарантирован, когда человек верит,
что все происходит естественно и неизбежно. Иначе говоря, для манипуляции
требуется фальшивая действительность, в которой ее присутствие не будет ощущаться. Важно, чтобы люди верили в нейтральность их основных социальных
институтов. Они должны верить, что СМИ, правительство, система образования
и науки находятся за рамками конфликтующих социальных интересов.
Помимо названных мифов, в системе манипуляции используются методы,
формирующие определенные взгляды на события у разновозрастных людей.
В качестве основных методов можно назвать:
– дробление как форму коммуникации. Этот метод Фрейре называет “одним
из характерных приемов культурного подавления, который, за редким исключением, не осознается преданными, но наивными профессионалами, сосредоточивающими внимание на локализированном подходе к проблемам и потому не
способными воспринимать их как измерения одной общей проблемы в целом”2.
Суть в том, что многочисленные и не связанные друг с другом сообщения выстреливаются в эфир, подобно автоматной очереди. Причем материал подается с
такой настойчивостью, что создается впечатление эксклюзивности и предельной
важности сказанного именно сейчас. Журналисты намеренно разбивают статьи
1
2
84
Шиллер Г. Указ. соч. С. 19.
Цит. по: Шиллер Г. Указ. соч. С. 42.
и помещают наиболее важную информацию в конце, тем самым заставляя читателя просмотреть рекламные заставки на других страницах. Призывы покупать
атакуют человека со всех сторон. Реклама на шоссе, в лифте, на доме, в автобусе
и т. д. Реклама врывается в передачу, не считаясь с человеком, цель одна – разбивается взаимосвязь освещаемых социальных явлений. В качестве примера сегодня можно было бы назвать использование рекламных роликов нашим ТВ (реклама о гигиене человека) в любой передаче;
– немедленность передачи информации. Незамедлительность репортажа с
места событий – это один из главных принципов западной прессы. Наверное, так
оно и должно быть, но всегда ли скорость при передаче информации можно
считать достоинством? Ложное чувство срочности создает впечатление необычной важности информации, которая не обладает таковой на самом деле. Информация должна быть продана как скоропортящийся товар, независимо от качества. Мозг превращается в сито, которое должно сортировать информацию и
воспринимать ее по степени важности. Последнее просто невозможно – концентрация внимания на чем-то одном тут же разрушает необходимую связь с прошлым.
Таким образом, оба метода позволяют СМИ распылять и лишать смысла
всякую информацию, но они не единственные при манипуляции сознанием людей. Есть более, на наш взгляд, изощренные приемы, которые используются преимущественно на радио:
– “шотландский душ”, который позволяет давать в эфир сначала правду, потом через некоторое время, сославшись как бы на более точные и компетентные
источники, – полное опровержение информации и, наконец, снова те факты,
которые имеют место быть на самом деле. Цель такого рода манипуляции –
приучить человека или подготовить его к самому худшему, что может случиться;
– “усеченный фактор” – с помощью этого приема радиостудии, особенно
“Голос Америки” времен “холодной войны”, позволяли давать в эфир такую
информацию, которая была такой же стопроцентной ложью, как и стопроцентной правдой. Суть дела в том, что о событии рассказывают как о случившемся,
называя при этом имена и фамилии действительных участников данного события, но без комментариев. На самом деле – это сплошная ложь, потому что названные участники события были действительно там и в то самое время, но
смысл их пребывания был совсем другим.
Пройдет время, и человек узнает истинную роль “героев дня”, а пока он сам
должен в силу своего менталитета понять, где правда, а где ложь, и отделить “зерна от плевел”.
Почти такой же прием используют наши газеты в предвыборный период и во
время выборов, когда заголовок статьи так мастерски подобран, что человек будет думать так, как ему велят. Например, уважаемая питерская газета “ЧП” поместила статью о посещении губернатором Яковлевым следственного изолятора
г. Санкт-Петербурга с целью ознакомиться с условиями содержания заключен85
ных. Заголовок статьи гласил: “Яковлев в Крестах”, и текст сопровождался
рядом фотографий – видами следственного изолятора.
Важно другое: с развитием новых форм и методов работы в системе СМИ
человечество постепенно входит или даже втягивается в информационную
войну. Как известно, в любой войне есть победители и побежденные и есть
жертвы.
Тенденции развития современного общества указывают на то, что в начале XXI века рабочая сила распределится следующим образом: половина будет находиться в сфере производства информации (ученые, инженеры, руководители, учителя, артисты), четверть – в сфере производства материальной
продукции, в том числе информационных услуг. Таким образом, научнотехнический прогресс привел человечество в информационное общество,
вступление в которое знаменует начало информационной эры.
Система глобальной коммуникации позволяет сегодня связаться с любым
объектом и получить отовсюду ответ. Количественные накопления знаний
человечества привели к качественным изменениям их использования.
Информация принадлежит всем, но получить ее смогут люди, обладающие
высокими профессиональными знаниями, высоким культурно-образовательным
уровнем. Это можно только приветствовать, если не обращать внимание на вторую половину ситуации. Речь идет о информационной войне. На фронтах этой
войны власть, как никто другой, может себя проявить с разных сторон, но в
борьбе за информационное поле не должен пострадать человек. Сегодня – это
проблема номер один, впрочем, она всегда будет главной.
Современная информационная война – это новый виток “холодной войны”, но отличие в том, что “холодная война” – это война за умы людей, и
используется в этой войне идеологическое оружие. А информационная война открывает помимо всего прочего информационное пространство и провоцирует не только поделить это пространство, но и контролировать и управлять процессами, в нем происходящими.
Финансовые средства все больше определяют действия тех, кто сегодня
является “рупором”, а тем самым определяют направление и содержание
информационных потоков. Серьезным преимуществом информационного
оружия перед другими видами является его относительная дешевизна. А по
критерию эффективность – стоимость оно значительно выигрывает. Именно
поэтому во всем мире, и в России в том числе, идет борьба за СМИ. За СМИ
воюют все, кто представляет “олигархическую силу”, а потом воюют с разного рода СМИ, чтобы заставить их отражать реальность в определенном ракурсе. У нас пример тому – борьба между НТВ, ОРТ и другими каналами ТВ.
Еще одной особенностью информационной войны является то, что она не
разрушает города, не применяет ядерное оружие, – она изменяет поведение
людей без предварительного их запугивания. Серьезность намерений в ин86
формационной войне определяется наличием финансов. У кого основные капиталы – у того и более совершенное информационное оружие.
СМИ могут формировать информационные системы эмоциональным воздействием. Например, диктор телевидения монотонно сообщает о поездках по
стране кандидатов в депутаты или в президенты, не искажая факты. Но при этом
слова об одном из них он подкрепляет мимикой, выражающей презрение или
равнодушие, а слова о другом – мимикой, выражающей восхищение. В результате у зрителя на подсознательном уровне начинает формироваться соответствующее отношение к кандидатам. Таким образом может происходить перепрограммирование зрителей.
Газета “Известия “от 14 апреля 2000 года поместила любопытные данные
опроса школьников Москвы, Новосибирска и Тулы “Чего боятся наши дети?”.
Ответы говорят сами за себя:
– ученики 11-го класса школы № 9 г. Москвы: “Терроризм – создание атмосферы страха. Кому она сейчас выгодна? Чеченским террористам выгодно
запугать врага. Новой власти выгодно, чтобы ее боялись. Оппозиции выгодно:
левые пугают нас развалом страны, правые – левыми. Организованной преступности всегда выгодна атмосфера страха. Одним словом, все причастные к власти
лица и организации заинтересованы в поддержании атмосферы террора”. “Политические деятели своими высказываниями добиваются того, что я просто начинаю бояться за свое будущее”. “Меня терроризируют наши СМИ. Нельзя в
детское время показывать, как в Чечне боевики убивают наших молодых ребят.
Это травмирует не только детскую психику, но и психику взрослого человека”;
– ученики 8-го и 9-го классов школы № 130 г. Новосибирска: “Я нормальный
человек, но живу почему-то, как на “зоне”. Даже руководитель моей страны
использует в разговоре блатной жаргон, не говоря уже о телеведущих. Начинает
казаться, что порядок и законы – но свои, особые – действуют безотказно только
в криминальных группировках”.
Таким образом, с помощью СМИ и с согласия властей мы “впускаем весь
мир” в собственный дом. Телевидение, печать, радио, компьютеры позволили
использовать неизвестные ранее способы воздействия на общественное сознание людей.
В заключение темы хотелось бы сделать следующие выводы:
– нераздельность единой цепи власть – пресса настолько очевидна, что остается только констатировать более сильную сторону власти и ее авторитарное
влияние на прессу и СМИ в целом;
– власть, используя древнеримский девиз “Разделяй и властвуй”, пока успешно подчиняет себе лишь отдельные СМИ;
– общественное развитие в России все же располагает пусть небольшими, не
такими значительными, как хотелось бы, элементами демократического обновления общества.
87
В демократическом государстве должно быть разделение полномочий между разными ветвями власти и разными ее уровнями. Подобное разделение делает демократическую систему управления более гибкой и прочной. Она оказывается способной выдержать разного рода потрясения и толчки, а также наметить
пути разрешения проблем взаимодействия власти и прессы, власти и СМИ.
“Новый человек”, конечно, “рыночен” в том смысле, что способен осознать
свои экономические интересы (именно этим он отличается от “совкового” потребителя, который дал себя обмануть сказками про райскую жизнь после приватизации). И в этой ситуации “обновления” человека властям и СМИ придется
находить более творческие приемы не манипулирования сознанием людей, а
установления доверия и взаимодействия.
§ 5. Бизнес и политическая власть
в условиях рынка
Наряду с ведущей ролью власти, особенно власти государственной, ключевой статус в жизни общества обретают различные явления и субъекты. В наибольшей мере это относится к политике и политикам.
Сразу подчеркнем, что власть и политика – не тождественны, не синонимичны, не взаимозаменяемы. Но они во все времена находятся рядом и действуют
вместе, гармонируют, взаимодополняют друг друга. О взаимоотношении власти и политики, a также о имеющихся между ними различиях в свое время писал
М. Вебер: “Кто занимается политикой, тот стремится к власти: либо к власти как
средству, подчиненному другим целям (идеальным или эгоистическим), либо к
власти “ради нее самой”, чтобы насладиться чувством престижа, который она
дает”1.
В наше время в связи с наблюдающейся повсеместно политизацией общества растет интерес определенных людей к власти и политике, и явление это
носит мировой характер. В России и ближнем зарубежье политизация проходит
волнами, короткими циклами, с подъемами и спадами, со сменой идей и фигур,
с приливом и отливом интереса населения и общественного мнения к властям и
политике.
Такую политизацию можно охарактеризовать как результат, во-первых, приобщения к активной политической жизни различных слоев населения, возникающий в условиях реформирования и демократизации жизни, и во-вторых, пронизывания всех сколько-нибудь значительных вопросов общественной жизни
политическим значением и звучанием, попытками во всем видеть политический
смысл.
Политические взгляды, идеи, настроения, убеждения в известном смысле
проникают в экономическую, духовную сферы общества, политизируют обще1
88
Вебер М. Избранные произведения. С. 646.
ство в целом, и это еще более требует выделения и изучения собственно сферы
политики, политических идей, учреждений, организаций.
Само понятие “политика” как категория политологии означает в переводе с
греческого языка искусство управления государством. В науке политика как
явление рассматривается довольно многозначно.
Во-первых, это деятельность государственных органов, объединений граждан и отдельных лиц в сфере отношений между государствами, нациями, большими группами людей, направленная на реализацию, отстаивание своих интересов и связанная с устремлениями к завоеванию, обладанию и использованию
власти.
Во-вторых, это активное участие в делах того или иного государства, определение его целей, задач, курса и содержания деятельности.
В-третьих, в истории – это виды, намерения, цели и образ действий правителей или приближенных, нередко искусно скрываемые ими; проявление уклончивости, хитрости, расчета, осторожности, осмотрительности.
В-четвертых, в обыденной речи “политика” нередко используется как расхожее название, характеристика действий тех или иных лиц, которые направлены
на достижение определенных интересов, целей в отношениях между собой.
В-пятых, это и сама совокупность вопросов или событий текущей государственной или общественной жизни.
Приведенный перечень значений понятия “политика” и самой политики может показаться недостаточно исчерпывающим, ибо слишком многогранна эта
сфера, но основной смысл он передает и открывает подходы к пониманию связи политиков и политики с властью.
Для более полного представления о политике как сфере приложения особых сил власти надо внимательно разбираться в ее явлениях, сущности, видеть
многообразие субъектов и объектов политики, ее форм и видов, понимать и
уметь формировать ее задачи, способы и методы их реализации.
Обычно в науке анализ политики проводят в соответствии с основаниями: по
сферам жизни общества (экономическая, социальная, военная, национальная,
культурная и т. д.); по областям (внутренняя и внешняя); по масштабам (международная, мировая, локальная, региональная); по субъектам, носителям (государства, партии, движения, конкретный лидер); по срокам действия и т. д.1
Кроме этого, если учесть еще и название государств, то можно говорить об
американской, британской, российской и т. д. политике. Все эти названия весьма
и весьма информативны, ибо отражают суть, а не просто форму политики. Например, говоря о политике США, мы невольно касаемся сущностных элементов политики, ее целей, установок. Все это еще раз доказывает, что политика
многогранна, как многогранна и сама деятельность тех, кто занимается ею про1
См.: Халипов В. Ф. Введение в науку о власти. С. 282.
89
фессионально. Сами политики – профессионалы – “стоят у руля” власти, и от
того, какова точка зрения политика, будет зависеть “окраска” власти и проводимая им политика. Довольно красноречивыми будут в этом случае сравнения
деятельности политика до выборов и после, причем на любом уровне политического Олимпа.
Условно можно представить соотношение власти и политики как формы
(власть) и содержания (политика), так как политическая деятельность лидера создает форму власти.
Лидер играет роль, с одной стороны, посредника между политикой и властью
и творца политики и власти – с другой. Поэтому очень важно выделить те основные качества политика, которые будут решающими в его деятельности: страсть,
чувство ответственности и “глазомер”.
Человек может обладать способностью властвовать, но политиком ему нужно стать, а не родиться, а это дело не одного дня. Наверное, не зря древние мыслители, в частности Аристотель, называли человека политическим животным.
Ведь на самом деле человек вырвался из животного состояния во многом благодаря тому, что для жизни сообща, обществом придумал власть. В порядке обратной связи власть изменила самого человека, поскольку обстоятельства творят
человека в такой же мере, в какой человек творит их. Существующая и созданная
человеком власть развила в нем талант властвования, возвысила его над другими
и даже разбудила в нем “звериные инстинкты”, особенно в борьбе за власть. При
этом следует заметить, что “тайна власти, тайна подчинения людей носителям
власти до сих пор не вполне разгадана. Почему огромное количество людей, на
стороне которых есть преобладание физической силы, согласны подчиняться
одному человеку или небольшой кучке людей, если они носители власти? Даже
обыкновенный полицейский вызывает иное чувство, чем простой смертный в
пиджаке. Как в древние времена, так и теперь люди склонны думать, что существует помазание к власти”1.
Пройдет немало времени до того, как человек сделает свой исторический
шаг – прорыв в цивилизованную, демократическую жизнь, и этот шаг должен
быть шагом политического человека, а не политического животного.
Сегодня оптимальной базой для такого поистине цивилизованного шага
человека, на наш взгляд, является новая система рыночных отношений. Новые рыночные условия со временем порождают новый менталитет людей,
как результат взаимодействия двух сил – власти и рынка. Сила власти предполагает наличие уже существующего авторитета властвования в виде партии,
группы или лидера, а сила рынка предусматривает возникновение чего-то
нового лишь после успешного проведения рыночных реформ. Именно в каче1
Бердяев Н. Судьба России: Опыты по психологии войны и национальности. М.:
Изд-во МГУ, 1990. С. 267.
90
стве такого “ожидаемого нового” и выступает “оцивилизованный” человек в
виде политического человека.
В условиях радикальных преобразований происходит широкомасштабная
ломка стереотипов поведения личности по причине изменения мотивации каждого отдельного действия. Сумбур мотивов является следствием дезориентации
целей социально-экономического развития каждой отдельной личности и общества в целом. Нарушается механизм устоявшихся форм взаимодействия человека и социума, у индивида возникает состояние фрустрации, т. е. неуверенности в
своей способности разрешить ситуацию каким-либо образом, тем более с положительным эффектом. Человек не может больше опираться на обесценивающийся личный опыт, он растерян и кажется самому себе неуместным в это время и в этом месте. Такие индивиды составляют основную массу общества, особенно в период кризиса или начальной стадии реформирования общества. Следовательно, для активного формирования общественного мнения, являющегося
фактором успешного проведения рыночных реформ, необходимо прежде всего
изучить особенности такого общества, а именно: настрой в обществе, мифологизированность общественного сознания, с одной стороны, и инверсию мифов,
с другой; стереотипизацию человека; неспособность принятия и оценки альтернативных ситуаций. Рассмотрим эти особенности более подробно.
В обществе, переживающем определенную ломку в связи с предполагаемыми реформами или затянувшемся временем их реализации, имеет место доминирование борьбы над согласием. Необходимо отметить, что причины подобного положения носят разноплановый характер: это и особенности национального
характера, например, склонность к крайностям, и философские установки в виде
бескомпромиссности, и экономическая ситуация, и противоречивое поведение
политической элиты. Отметим, что агрессивность, с точки зрения психологии,
есть естественная реакция на ограничение основных потребностей. Раздражители буквально окружают индивидов, например, разного рода реклама как визуально-слуховая агрессия. В результате под действием различных факторов растет
агрессивность, множится число раздраженных и агрессивных людей и формируется первый, преимущественно для переходного периода общества, тип человека – агрессор. Параллельно с таким человеком существует человек покорный,
тип которого является преобладающим в обществе. Таким образом, реформирование в обществе, формирование новых рыночных отношений делит общество на два условно-противоположных лагеря, а само наличие противоречия,
естественно, требует разрешения прежде всего в психологической сфере.
Вторая характерная черта видоизменяющейся личности состоит в том, что
человек в ситуации ломки стереотипов, когда наблюдается падение авторитетов,
исчезновение идеалов, порой мифологизированно подходит к пониманию окружающей его действительности. Примером такого мифа может стать убеждение,
что управление и политика доступны в принципе любому человеку, и для этого
не требуется специальных знаний. Вместе с тем, человек может поверить в сверхъе91
стественную способность руководителя высокого ранга, абсолютизировать его
харизматические способности. Следствием такого поведения человека явится
попытка переложить личную ответственность в процессе принятия решения на
определенную властную структуру.
Третьей характерной чертой личности в процессе рыночного реформирования является то обстоятельство, что мифологизированное сознание склонно к
стереотипизации поведения человека, шаблонному восприятию окружающей
действительности. Всякое отклонение от устоявшихся норм, шаблонов достаточно негативно воспринимается обществом. В этом случае у ряда личностей доминирующим стереотипом поведения является безропотный принцип “как все”,
что ни в коей мере не способствует радикальным преобразованиям общества.
Четвертой характерной чертой можно назвать наличие эрозии и одновременно инверсии мифов. Это ситуация, когда личность под напором общественного
мнения может в одном случае не доверять никому, в другом – верить любым
заявлениям, не совпадающим с официальной идеологией. Причем иногда наблюдается ситуация, при которой, чем более бредовая идея излагается, тем большее число людей в нее верят.
Пятой характерной чертой можно назвать, соглашаясь с утверждением
М. Вебера, аффективное восприятие личностью существующей действительности. Происходит это чаще всего в силу неумения личности принять альтернативную точку зрения и одновременно поддаться на уговоры, поверить в
обещания лидера.
Исходя из того, что все перечисленные характерные черты личности могут
проявиться только при наличии определенного социума, а общее отношение
людей к существующему порядку обновления и к рынку в целом может быть
диаметрально противоположным, можно предположить наличие в обществе трех
типов отношения людей к происходящему в стране. “Существующий порядок
вещей, – писал великий русский философ В. Соловьев, – не удовлетворяет многих. Но есть три типа отношения к этому. Одни хотят и понимают, что все не так,
как должно быть, но считают возможным и удобным приноровиться к существующему, найти теплое местечко и жить, как живется. Другие довольствуются бессильным презрением и ненавистью к существующей действительности, живут,
проклиная ее. Третьи стремятся преобразовать мир”1.
К сожалению, преобразователей мира, как правило, довольно мало, но именно их наличие и создает необходимость рыночного обновления общества, поскольку сами они являются и инициаторами, и законодателями новшеств.
Что касается самой политики, то какой бы она ни была в стране, ее взаимодействие с властью наиболее характерно в условиях рынка, поскольку власть и ры1
Соловьев В. С. Собрание сочинений: В 15 т. СПб.: Просвещение, 1993. Т. 3. Письма. С. 88.
92
нок – это две силы, которые непосредственно определяют процессы демократического обновления и реформирования общества.
В этой связи то, что происходит, когда законы рынка выходят за рамки сугубо
хозяйственной деятельности и распространяются на сферу властной политики,
составляет новшество второго порядка вслед за обновлением человека.
1. Прежде всего, отмечает политолог Р. Хомелева,1 это ведет к новому политическому порядку, при котором политико-властные отношения получают особенно сильное воздействие со стороны рыночной экономики. Это означает, что власть
должна учитывать законы рынка и его требования при проведении любой политики, быть восприимчивой к рыночной конъюнктуре.
Она должна использовать гибкие политические технологии, благодаря которым частные интересы и действия преобразуются во всеобщее благосостояние (А. Смит). В подобных условиях политическая конкуренция, политический
торг и политические компромиссы становятся легитимными процедурами, благодаря которым осуществляется поиск лучших решений, моделей согласия и
сближения позиций, форм укрепления доверия между субъектами политического процесса, другими словами, рыночные механизмы определяют поведение
в виде правил, которые не могут игнорировать ни экономические, ни политические организации.
2. Идея тесного союза власти и рынка позволяет рассмотреть политику в
значении “политического производства”. Его субъекты, включая и политическую власть, связанные демократической системой правовых, нравственных, социально-культурных норм, представляют в некотором роде организационное и
функционально-оформленное единство – политическую общность, которая действует по правилам, во многом схожими с общественным производством, и
включает аналогичные компоненты: организацию политической деятельности,
стимулирование и вознаграждение ее субъектов, создание “рыночных” механизмов конкуренции и борьбы за сферы влияния, обмен, изучение конъюнктуры политического рынка (спроса на определенные идеи), рациональное использование политических ресурсов, средств и технологий.
3. Политика как специфический вид общественного производства связана
прежде всего с производством и реализацией определенных ценностей, ценностей идей и представлений, которыми определяется и от которых зависит жизнь
и судьбы людей. Поэтому всякая политическая деятельность есть деятельность
ценностно-ориентированная, ее цели и результаты несут в себе конкретный жизненный смысл и социальную значимость принимаемых решений. В этом смысле “рыночный подход”, в понимании значения и роли современной власти в
сфере политического производства, позволяет сравнить ее с той же ролью, кото1
См.: Хомелева Р. Власть и политика в условиях рынка //Прикладная политология и
современный политический процесс в России. С. 127–130.
93
рую выполняет централизованный рынок в сфере экономического и духовного
производства. Власть становится эпицентром отношений обмена, распределения, потребления различных политических решений, инициатив, мнений. Она
становится своего рода стержнем политического производства. Как справедливо
отмечает Р. Хомелева, “власть в это время определяет не только саму организацию политического производства, но и как бы назначает того, кто реально будет
распоряжаться политическими ресурсами, каким образом будут распределяться и контролироваться его конечные результаты”1.
4. Следствием любого производства, ведущегося в условиях рынка, как известно, является то, что всякая общественно полезная деятельность, ее результаты
могут принимать форму товара, специфика политического товара состоит в своеобразии его субъектно-объектной природы, когда свойства предметов объективной действительности смыкаются с потребностями, интересами его носителей, субъектов политических отношений. В политике потребительским спросом
обладает прежде всего тот “товар” (идеи, ценности, события, программы), в свойствах которого больше выражена способность посредством своих физических,
структурных, функциональных, психологических и духовных особенностей удовлетворять потребности и интересы конкретных субъектов политики. Большую
роль играет в этом случае “стоимость” товара, как и его “упаковка” (имидж).
Кроме того, стоимость политического товара включает и последствия от его употребления. Последствия, как реальные составляющие стоимости конкретной политической программы, политического действия, всегда обнаруживают и меру
человечности, границы дозволенного и поэтому попадают под нравственные
критерии, принятые в данном обществе.
Сам спрос на политический товар зависит от уровня жизненного достатка,
доходов и культуры потребления и выражает интересы в первую очередь индивидуальных потребителей (граждан). В связи с этим можно предположить, что
ситуация коллективного принятия решения (например, голосований) по принципу большинства означает переход от индивидуального спроса к рыночному спросу посредством суммирования и усреднения всех его индивидуальных значений
и величин. Превышение спроса над предложением в обществе ограниченных
возможностей и повышенного массового рыночного спроса на товары первой
необходимости неизбежно поднимают проблему рыночных способностей самой власти как главного субъекта всего общественного производства. Здесь “рыночные” свойства власти напрямую связаны с ее легитимностью.
Наконец, как любой товар, существующая власть в условиях рынка проходит
“контроль качества” и только в этом случае получает либо общественное признание, либо отвергается по ряду показателей. Другими словами, в диалектике соот-
1
94
Хомелева Р. Власть и политика в условиях рынка. С. 128.
ношений политической власти и бизнеса в условиях рынка власть должна обладать такими свойствами, чтобы быть общественно необходимым, социальновостребованным институтом, без которого невозможно благополучие и безопасность общества. Такое свойство власти проявляется в правильном и искусном отношении субъектов власти ко всем общественным и политическим
силам.
Эффективность и конкурентоспособность также рассматриваются как необходимые свойства власти на предмет ее “качества”. Эффективность деятельности
власти выражается в некотором соотношении властной силы, потраченной на
производство известной полезной деятельности, стимулирующей рост и накопление общественного благосостояния, причем не только материального.
Таким образом, зависимость власти и политики от условий существующего
рынка не только очевидна, но и постоянно меняется. Дополняя, но не заменяя
друг друга, власть и политика используют рынок как некий полигон для взаимодействия, но условия существования самого рынка целиком зависят от власти и
политического устройства государства.
Исторический опыт показывает, что сохранение сильного государственноадминистративного центра, способного эффективно осуществлять жесткие мобилизационные функции в интересах экономических реформ, а также предотвращать дезинтеграцию общества на этапе его структурной модернизации, является необходимым условием успеха рыночных реформ.
В таком контексте отношения власть – бизнес являются не только необходимым элементом разумной системы управления социально-экономическими
процессами в реформируемом обществе, но и важным фактором сохранения и
воспроизводства самой власти. Последнее представляет, на наш взгляд, новое в
развитии и взаимодействии политической власти и бизнеса в условиях новых
рыночных реформ. Важнейшей задачей переходного периода к рыночным реформам является формирование нормального предпринимательского климата,
условий для развития ключевой фигуры рыночных отношений – предпринимателя. Потенциал человеческой активности, предпринимательской инициативы,
основывающийся на естественном стремлении людей самим обеспечить себе
достойные условия жизни, – это, как пишет Ф. Фадеев, единственный абсолютно
возобновляемый ресурс, на который можно сделать ставку при переходе к рынку1. С этим трудно не согласиться, и задача власти – обеспечить такие правовые,
экономические и институциональные условия, которые позволят преобразовать
этот потенциал в реально действующий фактор экономического развития.
Этот общий тезис, однако, требует серьезной конкретизации и корректировки. Дело в том, что сообщество предпринимателей неоднородно в любой стране,
1
См.: Фадеев В. Власть и бизнес: компромисс или союз? //Власть. 1998. № 12. С. 16.
95
тем более в России. Так, в 15 странах сообщества (ЕС) на долю малых и средних
предприятий приходится: 72 млн чел. занятых, что составляет 3/4 от общей численности занятых в этих странах; 16,02 млн фирм, из общей численности зарегистрированных в этих странах, равной 16,04 млн, то есть 99,9 % (свыше 70 % ВВП).
При этом показательно, что за последние 10 лет (1968–1998 гг.) численность занятых на микро- и малых предприятиях возросла на 4,5 % при некотором сокращении ее на средних предприятиях1.
Ядро американской промышленности составляют около 120 тыс. малых и
средних предприятий, с числом работников от 20 до 500 чел., на долю которых
приходится свыше 55 % всех занятых в промышленности2.
Особое место малые формы производства занимают в экономике развивающихся стран. В этих странах мелкое производство стало важнейшим структурным элементом такого механизма развития, основу которого составляет взаимодействие разнородных социально-экономических типов производства и наиболее полная реализация их функций в процессе перехода слаборазвитой многоукладной экономики к современному научно-техническому уровню развития производительных сил.
При этом нельзя не принимать во внимание, что крупные формы бизнеса
стали развиваться в странах “третьего” мира сравнительно недавно, а мелкое
производство исторически является основой их экономики.
В экономике нашей страны ситуация в корне иная. Социалистическая индустриализация и коллективизация сельского хозяйства практически полностью “вымыли” малые формы хозяйственной деятельности, основанные на негосударственной собственности, из структуры народного хозяйства. В результате рыночные реформы в России начались в условиях деформированной корпоративной
структуры экономики, в которой, безусловно, доминирующую роль играли крупнейшие промышленные предприятия и объединения, а также крупные производственные единицы в сельском хозяйстве: колхозы, совхозы, агропромышленные объединения, – при практически полном отсутствии малых производств
даже в обслуживающих и сопутствующих отраслях, за исключением бытовой
сферы и системы потребительской кооперации. В то же время спрос на бытовые
услуги удовлетворялся в целом по стране всего на 30–40 %, в Ленинграде, согласно данным социологического исследования, на вопрос: “Пользуетесь ли Вы услугами службы быта?”, – утвердительно отвечали 96 % респондентов3, что само
по себе подчеркивало необходимость малых производств в стране.
Напрашивается вывод о том, что такая корпоративная структура оказалась
крайне невосприимчивой к рыночной модернизации. Попытка объединить при
См.: БИКИ. М., 1997. № 154. С. 3.
См.: Таран В. Перспективы мировой хозяйственной среды //Экономист. 1998. № 8.
С. 24.
3
См.: Кравченко В. И. Какая служба быта нам нужна. СПб.: Знание, 1991. С. 5.
1
2
96
пассивно-наблюдательной роли государства приватизированные гигантские активы со стремительно растущим банковским капиталом привели к образованию
деформированной структуры экономики. Для власти из этого следуют, как минимум, два непростых вывода. Во-первых, продолжающийся кризис производства и новый кризис в финансово-банковской сфере наглядно показывают низкое качество менеджмента в наиболее мощном сегменте отечественной экономики. Формальная смена собственника на этапе ваучерной приватизации и последовавшее перераспределение собственности через механизмы денежных
приватизационных аукционов и инвестиционных конкурсов не стали в наших условиях убедительной иллюстрацией того, что частная собственность эффективней государственной. Более того, хозяйственное поведение новых собственников – олигархов – определяется скорее не стремлением сохранить и приумножить благоприобретенную собственность в острой конкурентной борьбе, а
удержать ее любой ценой, не допуская перемен и отказа от этой собственности.
Во-вторых, и это напрямую связано с первым выводом, власти все же надо
договариваться с наиболее мощными хозяйственными структурами, и этот компромисс далеко не всегда хотя бы симметричен. История приватизационных аукционов свидетельствует, что чаще этот компромисс складывается не в пользу
власти.
В такой ситуации вполне закономерно встает вопрос о формировании широкой социально-энономической базы власти. Уже много десятилетий в странах с
развитой рыночной экономикой такой опорой является так называемый средний
класс – влиятельная общественная страта, составляющая 60–60 % населения
этих стран и объединяемая по ряду признаков, таких как генетическая связь с
устойчивым экономическим развитием, приверженность политический стабильности, общность духовных ценностей и морально-нравственных норм, в рамках
которых сосуществуют различные мировоззрения, религии, взгляды, мнения1.
Средний класс имеет определенную экономическую независимость, базирующуюся либо на владении собственностью, либо на исполнении экономически и социально значимых профессиональных функций. Вместе с тем уязвимость средн??го класса в случае крупных экономических и социальных потрясений объективно определяет умеренные, центристские позиции его политически
организованных представителей, неприятие каких бы то ни было радикальных и
тем более экстремистских проявлений.
Средний класс формируется и в динамично развивающейся части “третьего”
мира – НИС (новые индустриальные страны) Однако здесь, как отмечают многие
исследователи, не следует пока переоценивать его роли как катализатора модернизации политической культуры в этих странах, поскольку от роду ему одно-два
поколения и заинтересован он не столько в демократии, сколько в таком поли-
1
См.: Фадеев В. Указ. соч. С. 18.
97
тическом режиме, который обеспечит его функционирование и воспроизводство как социального слоя.
Что касается России, то у нас, как пишет В. Фадеев, все иначе. Изначально
российские реформаторы рассматривали в качестве главного системообразующего объекта преобразований крупное производство, а в качестве главной арены
политической борьбы выделили верхние эшелоны власти без образования широкого демократического движения, ориентированного на создание социальнорыночного хозяйства. В результате объективно оказался выполненным социальный заказ бывшей хозяйственной элиты на быструю капитализацию собственности, ранее не имевшей рыночной стоимости.
Сегодня было бы несправедливо утверждать, что власть ничего не делает для
поддержания малого бизнеса – экономической основы существования среднего
класса. Разработана нормативно-правовая база, предпринимаются усилия по
созданию государственных программ и эффективной работоспособной инфраструктуры поддержки малого бизнеса.
Но при этом нельзя не признать, что предоставленные налоговые льготы существенно девальвируются акциями государственных и правительственных органов Российской Федерации. Сюда же следует отнести изъятие из бюджета строки о поддержке малого бизнеса, жесткую позицию в вопросе страховых взносов
в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд
занятости населения и фонды обязательного медицинского страхования со стороны индивидуальных предпринимателей, которые стали, по существу, объектами двойного налогообложения, и целый ряд иных акций.
Итак, очевидно, что российская власть вновь не улавливает важнейших общемировых тенденций социально-экономического развития. В 80–90-е годы мимо
нас прошли радикальные изменения в корпоративной и индустриальной структурах экономики, связанные с новой ролью мелкого производства. Такое впечатление, что сегодня мы до конца не осознаем экономическую и социальную роль
малого бизнеса при переходе к рынку.
Малый бизнес – это не только вклад в производство, занятость, но и катализатор распространения цивилизованных рыночных отношений.
Парадоксально, но по оценкам Торгово-промышленной палаты РФ, около
30 % прибыли, с которой налоги взимаются живыми деньгами, производится
малыми предприятиями, вклад которых в производство ВВП не превышает 8–
10 %; в отдельных регионах доля малого бизнеса в формировании местного
бюджета составляет 35–40 %1.
В последнее время у нас в стране вместе с формированием новой политической власти, по существу, формируется новый взгляд на предпринимательство как
становой хребет реального, а не виртуального сектора экономики. Закладывает1
98
См.: Фадеев В. Указ. соч. С. 18–19.
ся новая модель бизнеса, новые принципы отношения бизнеса и власти. Особенно интересна, на наш взгляд, опубликованная недавно в центральной печати статья президента Группы “Сибирский алюминий” Олега Дерипаски – руководителя алюминиевого концерна с почти двухмиллиардным оборотом, контролирующего около трети производства этого металла и 80 % российского рынка полуфабрикатов из алюминия1.
В течение без малого десяти лет государство создавало такие условия, что
инвестировать в виртуальный сектор было выгоднее, чем в реальный. В результате промышленное производство за годы реформ сократилось наполовину.
Многие руководители реального сектора, к числу которых относится и Олег
Дерипаска, к сожалению, констатируют, что в глазах населения, в частности промышленных рабочих, дискредитирована сама идея реформ. Именно с ними люди
связывают обрушившиеся на них тяготы. Оно и понятно, ведь реформы в сфере
общественных отношений, приведшие к несомненному благу – демократизации, не сопровождались мерами по развитию бизнеса общества – экономики.
Нынешняя власть убедилась в наличии ряда негативных ситуаций в государственном секторе.
1. Государство больше не располагает возможностями социального маневрирования, ибо исчерпан потенциал производственного сектора, из которого
выкачивались средства и на пирамиды, и на социальные нужды. Финансовое
опустошение производства происходило в масштабах, почти равных фондам
накопления.
2. В стране утверждается “феодальный капитализм”, когда конкурентоспособность подменяется связями на самом верху, дающими льготы и доступ к
госбюджету и кредитам, когда конкурентная борьба за потребителя подменяется
криминальной борьбой за льготы, а стимулом к развитию являются не инвестиции, а трансакционные издержки.
3. Наконец, стагнация экономики резко ухудшила положение массового человека. Настроение части граждан радикализировалось влево, но не меньшая часть
людей обращала свое внимание в сторону тех производственных структур, которые, подобно Группе “Сибирский алюминий”, добивались успеха не благодаря
олигархической модели рынка, а вопреки ей.
Давно уже на смену стратегии “личного сговора” бизнесмена и чиновника
должна прийти стратегия “коллективного договора” бизнессословия с государством. В дальнейшем это позволит утвердиться идеологии создания равных конкурентных возможностей для всех субъектов экономической деятельности взамен нынешней системы льготного доступа избранных к госбюджету и выгодным
кредитам. Именно существующая старая система, по мнению Олега Дерипаска,
привела к тому, что взращенные в тепличных условиях всяческих льгот многие
1
См.: Сов. Россия. 2000. 14 марта. С. 3.
99
российские производственные структуры оказались неконкурентоспособными
на мировом рынке. Отсюда вывод только один – необходимо повышать состязательную способность бизнес-единиц, пишет “Российская газета”1, причем не
через поиск новых льгот, а через повышение производительности труда. Идея,
надо сказать, не новая, но актуальность ее предельно очевидна.
Кроме того, старая система взаимоотношений власть – бизнес привела к
возникновению класса “новых русских бедных”, основу которого составила традиционная российская интеллигенция. На этой почве возникает парадокс: в ходе
реализации деклараций о создании среднего класса как основы стабильности
пореформенного российского общества именно имевшийся в стране средний
класс был разрушен. Поэтому новые реформы в качестве первой задачи должны иметь план ликвидации данной страты – класса новых бедных русских. Вторая не менее важная задача на период новых реформ – улучшение административных, правовых и регулятивных функций государства. Однако усиление роли
государства не может происходить в отрыве от резкого повышения качества
его решений. Отсюда, в качестве третьей задачи на период новых реформ, должно быть улучшение кадрового потенциала особенно в сфере управления.
Все представленные задачи должны привести к изменению институциональной системы общества и государства и вместе с тем создать условия для резкого повышения социальной ответственности российского предпринимательства. Инвестиции в социальную сферу уже не могут осуществляться по остаточному принципу. По некоторым расчетам, человеческий капитал среди компонентов национального богатства составляет 54 %, тогда как на физический
капитал приходится лишь около 16 %, а на природные ресурсы – 20 %. Поэтому
инвестиции в человеческий капитал следует признать как вклад в наиболее производительную форму национальных экономических активов1.
Таким образом, необходимо признать, что малый бизнес – это не только
важный амортизатор, способный реально оказывать воздействие на социальные издержки рыночных реформ, но серьезный политический фактор стабильности самой власти. В этом как раз и заключается диалектика отношений
власти и бизнеса. Эффективная поддержка малого бизнеса со стороны власти
объективно создает широкую социально-экономическую базу воспроизводства самой власти.
Рассмотренные особенности взаимодействий политической власти и бизнеса в условиях рынка не являются исчерпывающими и единственно верными.
Однако учет приведенных особенностей, на наш взгляд, кажется весьма полезным при принятии административных решений, а также при анализе эффективности проводимых рыночных реформ.
1
100
См.: Российская газета. 2000. 14 марта. С. 3.
§ 6. Религиозно-правовые
особенности власти
Диалектика взаимодействия религии и политики – это, по сути, взаимодействие двух форм общественного сознания, которые, будучи не материальны,
все же оказывают на нас определенное воздействие, причем независимо от нас.
Объединяющим моментом такого взаимодействия являются определенные
правовые нормы, но с той лишь разницей, что для религии как формы общественного сознания эти нормы прописаны в библии, а для политики – продекларированы в ряде политических документов.
Прежде чем приступить к изложению религиозно-правовых особенностей
власти и показать влияние религии, как формы общественного сознания на человека, необходимо, на наш взгляд, остановиться на историко-философском понимании права в трудах русских философов, в частности В. С. Соловьева.
Право, по мнению В. Соловьева, возникает фактически в истории человечества наряду с другими проявлениями общечеловеческой жизни, каковы язык,
религия, художество и т. п. Все эти формы, в которых живет и действует душа
человечества и без которых немыслим человек как таковой, очевидно, не могут иметь своего исторического начала в сознательной и произвольной деятельности отдельных лиц, не могут быть произведениями рефлексии, все они
являются сперва как непосредственное выражение инстинктивного родового
разума, действующего в народных массах; для индивидуального же разума эти
духовные образования являются первоначально не как добытые или придуманные им, а как ему данные.
Первоначально право, как непосредственная деятельность родового (народного, племенного) духа, есть право обычное, в котором начало справедливости
действует не как теоретически сознаваемый мотив, а как непосредственное практическое побуждение, облекаясь притом в форму символов. Если первоначальное право в виде юридического обычая есть прямое явление общей родовой
жизни, то органическое развитие последней, составляющее историю народа,
определяет собой и изменения в правовых отношениях; таким образом, право в
своем определенном существовании (т. е. право у известного народа в известное время) есть, несомненно, произведение истории, как собирательного органического процесса.
Итак, право дано нам как органическое произведение родового исторического процесса. Эта сторона действительного права не подлежит сомнению, но столь
же несомненно, что ею право еще не определяется, пишет В. Соловьев, это есть
только первый образ его существования, а никак не его сущность. Когда же на эту
органическую основу права обращается исключительное внимание, когда она
отвлекается от всех других сторон и элементов права и признается как его полное
определение, тогда получается тот односторонний исторический принцип права, который так распространен в новейшее время и несостоятельность кото101
рого (в его исключительности) легко может быть обнаружена. В данном случае В. Соловьев, очевидно, имеет в виду выводы, сделанные из учения так называемой исторической школы права, сложившиеся в Германии к началу XIX века.
Согласно мнению представителей этой школы, право является произведением
“народного духа”, результатом деятельности целого народа в его единстве. Оно
медленно растет и развивается в органическом и историческом процессе, а не
создается в тот или иной момент чьим-либо индивидуальным или коллективным
творчеством, поэтому наряду с законодательными нормами в обществе существуют нормы, добровольно принимаемые народом, – обычное право.
И прежде всего несомненно, что история человечества только в начатках своих может быть признана как чисто органический, т. е. рядовой, безличный процесс, дальнейшее же направление исторического развития знаменуется именно
все большим и большим выделением личного начала. По сравнению с общиной
пчел, которая всегда остается инстинктивной, человеческое общество стремится
стать свободным союзом лиц. Если человеческое общество, как соединение нравственных существ, не может быть только природным организмом, а есть непременно организм духовный, то и развитие общества, т. е. история, не может быть
только простым органическим процессом, а есть также процесс психологически
и нравственно свободный, т. е. ряд личных сознательных и ответственных действий.
Стремление личности к самоутверждению и к полнейшему высвобождению
из первобытного единства родовой жизни остается фактом всеобщим и несомненным. А потому право, как необходимая форма человеческого общежития,
вытекая первоначально из глубины родового духа, с течением времени неизбежно должно было испытать влияние обособленной личности, и правовые отношения должны были стать в известной степени выражением личной воли и мысли1.
Поскольку В. Соловьев в своей философии предлагает некую модель определенного правового государства, опираясь на политологию “нового времени”, то,
естественно, после определения в общих чертах понятия “право” он переходит к
определению правовых отношений между людьми в виде некоего договора.
Если отношение между лицами, не вышедшими из родового единства, есть
непосредственно простая солидарность, то лица обособившиеся, утратившие
так или иначе существенную связь родового организма, вступают по необходимости во внешнее отношение друг к другу – их связь определяется как формальная сделка или договор. Итак, источником права является здесь договор, и против
отвлеченного положения: всякое право происходит из органического развития
народного духа, полагается естественным, непосредственным творчеством на1
См.: Соловьев В. С. Предварительные замечания о праве вообще // Власть и право:
Из истории русской православной мысли: Сборник /Сост. Л. В. Поляков, И. Ю. Козлихин.
Л.: Лениздат, 1990. С. 90–91.
102
рода в его внутреннем существенном единстве, – выступает другой отвлеченный принцип, прямо противоположный: всякое право и все правовые отношения являются как результат намеренного, рассчитанного условия или договора
между всеми отдельными лицами в их внешней совокупности. Если, согласно
первому принципу, все правовые формы вырастают сами собой, как органические произведения, без всякой предоставленной личной цели, то по второму принципу, наоборот, право всецело определяется той сознательной целью, которую
ставит себе совокупность договаривающихся лиц. Здесь предполагают, что отдельные лица существуют первоначально сами по себе, вне всякой общественной связи, и затем сходятся ради общей пользы, подчиняются по договору единой власти и образуют таким образом гражданское (политическое) общество
или государство, постановления которого получают, в силу общего договора,
значение законов и признаются за выражение права. Таким образом, здесь определяющим началом права является общая польза. Задача правомерного государства во всех его учреждениях и законах есть осуществление наибольшей пользы,
т. е. пользы всех. Этот общественный утилитаризм, столь простой, по выражению
В. Соловьева, и ясный на первый взгляд, для философского анализа является как
самая неопределенная и невыясненная теория. Государство имеет целью общую
пользу. Если бы польза была действительно общей, т. е. если бы все были действительно солидарны в своих интересах, то не было бы и надобности в особенном
устроении интересов.
Но если польза всех не согласуется, если общая польза сама себе противоречит, то государство может иметь целью разве лишь пользу большинства. Так
обыкновенно и понимается этот принцип. Но в вопросах исключительно интереса ничто не ручается не только за солидарность всех, но и за солидарность большинства. Исходя из интереса необходимо допустить в обществе столько же партий,
сколько есть в нем различных частных интересов. Если правовое государство
будет орудием только одной из этих партий, то откуда оно возьмет силу для подчинения других? Итак, оно должно защищать данные частные интересы, лишь
поскольку они не находятся в прямом противоречии с интересами других. Таким
образом, делает вывод В. Соловьев, собственной целью государства является не
интерес как таковой, составляющий собственную цель отдельных лиц и партий, а
разграничение этих интересов, делающее возможным их совместное существование1. В этом случае мы получаем нормальное, “правовое” государство, когда
оно возвышается над всяким частным интересом, оно должно быть беспристрастным, а это уже позволяет говорить о справедливости.
В таком государстве общая власть должна быть беспристрастна, и в этом
смысле можно сказать, что она должна заботиться об общей пользе, т. е. пользе
1
См.: Соловьев В. С. Предварительные замечания о праве вообще. С. 94.
103
всех одинаково, но именно равная польза для всех и есть справедливость. Забота
государства заключается не в том, чтобы каждый достигал своих целей и осуществлял свою выгоду, – это его личное дело, а в том, чтобы, стремясь к этой выгоде,
он не нарушал равновесия с выгодами других, не устранял чужого интереса в тех
пределах, в которых он есть право. Таким образом, требование власти к подданным есть общее требование справедливости neminem laede (никому не вреди –
лат.) и, следовательно, право не определяется понятием полезности, а заключает
в себе и формальное нравственное начало1.
Эти положения можно было бы посчитать предельно актуальными для современной действительности, если бы не одно “но”, а именно: Соловьев, говоря о правовом государстве, имеет в виду государство христианское, а стало
быть, беспристрастная власть должна быть прежде всего христианской.
“Христианство, возвышая религию над государством, создавая церковь, тем
самым освобождает и общество от государственной власти или государственного всевластия, образует свободное самостоятельное общество.
С одной стороны, оно создает народ в тесном смысле этого слова, т. е. низший
и вместе с тем основной класс общества. Без формального уничтожения рабства, одним только признанием рабов членами Церкви религиозно-полноправными, христианство вводит их в общество и дает этому последнему его настоящую основу. Становясь христианами, прежние рабы входят в состав общества –
является крестьянство. С другой стороны, и свободные граждане (свободные
относительно своих рабов, но сами рабы государства), становясь членами церкви, тем самым перестают быть исключительно членами государства, освобождаются от его всевластия и, развивая в себе личное начало, подавленное государством, образуют высший общественный класс. Таким образом, общество избавляется от абсолютного подавления государством, от христианства получает свободу и движение”2.
Истинное человеческое общество слагается только из свободных лиц. Построение человеческого общества в существенных своих чертах чрезвычайно
просто и совершенно разумно. Оно определяется тремя главными условиями,
которым соответствует и тройственный состав общества. Человеческое общество должно прежде всего твердо стоять на земле, должно обеспечивать свое
материальное существование, должно жить естественной жизнью. Но так как
данная естественная жизнь человечества не есть совершенная и не заключает
сама в себе своей цели, то общество должно иметь средства изменить свою
жизнь, двигаться и развивать свои силы. Условия такой подвижности и изменяемости вырабатываются так называемой цивилизацией, которая образует искусственную жизнь общества. Но изменения и движения цивилизованной жизни не
1
2
104
См.: Соловьев В. Предварительные замечания о праве вообще. С. 94.
Соловьев В. С. Духовные основы жизни. 3-е изд. СПб., 1897. С. 412.
должны быть бесцельны и бессмысленны. Общество должно не только жить и
двигаться к цели, но и совершенствоваться. Совершенствование, как процесс
безусловный, В. Соловьев видит только в духовной жизни, а потому, соответственно, этой троякой жизни философ и представляет нам новое христианское
общество, состоящее как бы из трех классов: народ в тесном смысле – класс
сельский и земледельческий по преимуществу; затем класс городской и, наконец, класс лучших людей, общественных деятелей и вождей народа, показателей пути, иначе: село, город, дружина.
Эти три главные образующие элемента общества в Древнем мире были связаны абсолютизмом государства, христианство их освободило, и задача христианской политики состоит в том, чтобы поставить их в правильное положительное отношение к церкви, к государству и взаимно друг к другу1.
После выполнения определенной роли, по словам Соловьева, “государство
идеализируется и одухотворяется через служение высшим религиозным интересам, и при том через свободное служение. Высшие религиозные интересы,
исходящие из церкви и которым христианское государство должно служить под
руководством церкви, сводятся к трем следующим: распространение христианства в мире, в самом христианстве мирное сближение народов, в каждом народе устроение общественных отношений по христианскому идеалу”2.
Предложенное великим русским философом в определенной степени больше желаемое, чем действительное, но актуальность сказанного Соловьевым
не снижается, если представить сам процесс современного ускорения формирования религиозного общественного сознания. К тому же Соловьев предлагает принципиально новое понимание власти, что в конечном счете является противопоставлением любой другой существующей власти.
“Мы знаем, – пишет В. Соловьев, – три главные власти в мире человеческом:
священническую, передаваемую через таинство рукоположения, царскую, передаваемую по родовому наследству или каким-либо другим путем, но освящаемую таинственным помазанием, и, наконец, власть пророческую, которая, будучи
прямым личным даром, проявляется в общественной деятельности в силу свободного вдохновения, но оправдывается и утверждается заслугой и святостью”3.
Такое утверждение русского философа больше схоже с предложенной теорией идеального государства Платона, при этом, как у Платона отдельные моменты идеального государства стали актуальными для всего человечества, так
и в философии В. Соловьева мы находим ряд основополагающих идей, которые требуют более пристального изучения философами, политологами. Например, характерной чертой нашего времени является идейная полемика, ставшая
1
2
3
См.: Соловьев В. Духовные основы жизни. С. 408.
Там же. С. 413.
Соловьев В. С. О христианском единстве. М.: Рудомино, 1994. С. 130.
105
настолько острой, что порой переходит в столкновение социально-нравственных
позиций. На первый план выходит проблема взаимосвязи личности и государства. И здесь важным становится осознание различий между зависимой и свободной личностью, демократическим и недемократическим государством. Спор
этот не нов, и если мы обратимся к наследию прошлого, то такие мыслители, как
В. С. Соловьев, Н. А. Бердяев и др. именно эти проблемы ставят в центр своего
анализа. Государство создается самими людьми, которые в нем живут, поэтому
свобода личная дает им право распоряжаться только собой, а политическая свобода имеет совершенно иной характер, ибо дает право распоряжаться другими.
Именно политическая свобода рождает отношения власти и подчинения, причем доля власти, как правило, для основной массы людей ничтожна, а доля подчинения огромна. Политическая свобода выступает гарантией свободы личной,
корень которой лежит в самоопределяющейся воле отдельного лица. Когда же
человек становится частицей целого, то его личная свобода стесняется и ограничивается. В связи с этим В. Соловьев пишет: “ Без личной свободы невозможно
человеческое достоинство и высшее нравственное развитие. Но человек не может существовать, а следовательно и развивать свою свободу и нравственность
иначе как в обществе”1.
Таким образом, личная свобода предлагает для своего собственного осуществления стеснение свободы в той степени, в какой она не совместима с общим благом. И регулятором этого взаимоотношения выступает некая третья
сила, которую можно назвать правом.
Как видим, основной силой является не власть, а право, на котором базируется власть, а следовательно, и фундаментальность, надежность и легитимность
будут определяться правовыми нормами при любом государственном правлении, будь то демократическая или любая другая форма правления.
Известный русский юрист профессор Н. С. Таганцев в лекциях по “Русскому
уголовному праву” отмечал: “... устойчивость правовых норм проверяется по
преимуществу условиями их исторического развития. Право создается народной жизнью, живет и видоизменяется вместе с ней; поэтому понятно, что прочными могут оказаться только те положения закона, в которых выразились эти
исторически сложившиеся народные воззрения. Закон, не имеющий корней в
исторических условиях народной жизни, всегда грозит сделаться эффемерным,
сделаться мертвой буквой…”2.
Это еще раз подтверждает актуальность предлагаемого B. Соловьевым проекта о построении христианского государства. К тому же сама история свидетельствует о тесной связи развития человека и религии.
1
Соловьев В. Определение права в его связи с нравственностью // Власть и право. Л.:
Лениздат, 1990. С. 110.
2
Цит. по: Мысловский Е. Религиозно-светские начала уголовно-правовых норм //
Российская юстиция. 1997. № 4. С. 40.
106
При этом термин “религия” является весьма условным, собирательным, так
как в мире никогда не существовало и не существует единой религии.
Вместе с тем в литературе выделяют некие общие признаки и характеристики, создающие обобщенное представление о религии. Так, например, религия
определяется как взаимоотношение человека (или группы людей) с предметом
его поклонения, которое характеризуется определенным мировоззрением и соответствующим поведением и действиями, основанными на вере в существование Священного.
Очевидно, что одним из элементов религии являются религиозные нормы, т. е. “... правила поведения, установленные различными религиями (вероисповеданиями) через свое официальное волеизъявление, обязательные
для их последователей, регулирующие отношения в сфере интересов этих вероисповеданий”1.
Рассматривая проблемы религиозных норм как регулятора общественных
отношений, необходимо определить следующее.
Роль права в социальном регулировании общеизвестна. В то же время господствующее понимание права в позитивно-нормативном аспекте в определенной степени препятствует уяснению сущности религиозных норм как регулятора поведения.
Суть заключается в следующем. Нормативно-правовой аспект права, как известно, предполагает его рассмотрение как совокупности норм, обладающих
рядом свойств и признаков (формальной определенностью, государственной
обеспеченностью, общеобязательностью и т. п.) как институциональное явление, инструмент социального регулирования и воздействия со своими специфическими и юридическими закономерностями. Между тем такое понимание права имеет ряд недостатков, одним из которых является жесткая привязка права к
государству, в то время как право и генетически, и функционально, и с точки
зрения развития – это определенная система общественных отношений, природа которых объективно имеет правовой характер, которые запрограммированы
именно как правовые, требуют правового выражения2. Тогда мы можем утверждать, по мнению профессора Д. А. Керимова, что “право обладает некоторой
самостоятельностью по отношению к государству”3.
Кроме того, следует заметить, что особенностью социального регулирования
вообще является воздействие посредством власти на волю и сознание субъектов,
дабы привести волю и поведение в соответствие с той или иной нормой. Одним
из способов такого властного воздействия является принуждение. Как пишет один
1
Варьяс М. Ю. Церковное право как корпоративная правовая система: опыт теоретико-правового исследования вузов //Правоведение. 1995. № 6. С. 77.
2
См.: Антоненко Т. А. Религиозные нормы в социально-правовом регулировании //
Юридический вестник. 1999. № 2. С. 40.
3
Керимов Д. А. Основы философии права. М.: Наука, 1992. С. 79.
107
из специалистов церковного права М. Е. Красножен, “принудительность, к
которой в случае необходимости прибегает церковь, нисколько не противоречит основным христианским догматам о свободе воли. Церковь никого насильно не принуждает вступать с ней в союз, но раз кто-либо уже вошел в нее
и принадлежит ей, если только желает пользоваться благами, предлагаемыми
церковью, обязан повиноваться ее законам, которые зиждутся на Божественной роли”1.
Таким образом, человек свободен в выборе религии, но, однажды выбрав, он
попадает под определенное влияние “принудительного” божественного воздействия на себя власти церкви как определенного социального института.
Разрешение проблем взаимодействия религии и права важно не только
для тех, на кого возложены забота о сохранении общественного порядка,
формирование законодательства и его охрана. Это может быть важно и для
любого человека, поскольку любой может столкнуться с тем, за чем ему
последовать – за своими религиозными убеждениями или за требованиями
закона. И этот выбор может навсегда определить человеческую судьбу.
Властям же необходимо знать, какой именно выбор чаще всего делают верующие и преступники, когда одни сохраняют законопослушность, а другие
нарушают закон.
Относительно фундаментального выбора “религия или закон”, если таковой
возникает, мы можем выделить два полярных типа людей:
1) человек религиозный, для которого ведущим стимулом является смысл
и который всегда следует именно этому смыслу независимо от того, чего хочет
закон;
2) человек юридический, для которого ведущие стимулы – приобретение обычных земных благ или наказание посредством их лишения2.
Внутри этих типов, разумеется, существует множество градаций. В нашу же
задачу входит определение по крайней мере двух вопросов в русле общей проблемы религиозно-правовых особенностей власти: существуют ли теоретически некие религиозные представления, которые являются общими для всех преступников, и какова может быть роль властных структур государства в перевоспитании человека, совершившего преступление.
Данные социологических исследований в разных странах показывают, что
основная религия преступников и то, что можно назвать преступной религией, в
условиях официально признанного религиозного плюрализма, как правило, не
совпадают. Это совпадение характерно для обществ, где признаются религиозные преступления: например, запрещено быть язычником, поэтому все язычники признаются преступниками. Как отмечает Ю. Тихонравов, единственным
Красножен М. Е. Основы церковного права. М.: Просвещение, 1992. С. 6.
См.: Тихонравов Ю. В. Судебное религоведение. М.: ЗАО “Бизнес-школа ИнтерСинтез”, 1998. С. 68.
1
2
108
мировоззрением, которое можно признать общим для всех или по крайней мере
для большинства преступников, – это нигилизм1.
Нигилизм (от лат. ничто) в широком смысле – отрицание общепринятых ценностей, идеалов, моральных норм, культурных традиций и т. п., в узком смысле – отрицание смысла человеческой жизни. Хотя понятие “нигилизм” появляется еще у немецкого мыслителя рубежа XVIII–XIX веков Ф. Г. Якоби, но в своем действительно
вероучительном значении оно впервые выступает у Ницше, который определяет нигилизм следующим образом: «Что обозначает нигилизм? То, что высшие ценности
теряют свою ценность. Нет цели. Нет ответа на вопрос “зачем?”»2.
Каковы те люди, которые исповедуют нигилизм как религию? К чему они в
конечном счете могут прийти? Каково отношение к ним со стороны власти? На
эти вопросы можно найти ответы, обратившись к нашей истории.
Например, в России нигилистами называли именно наиболее радикальных
революционеров, отрицавших все старые идеалы, особенно социальные и культурные. Отцом русского нигилизма признан небезызвестный публицист и “революционный демократ” Д. И. Писарев, считавший, в частности, балет, ваяние,
музыку и некоторые другие виды искусства бесполезными для человечества и
подлежащими упразднению (“Разрушение эстетики”, 1865). К русским нигилистам причисляли таких радикально настроенных авторов, как Чернышевский,
Добролюбов, Н. Успенский и др. Яркий образ “нигилиста” такого типа – Базарова – нарисован Тургеневым (“Отцы с дети”), нечто подобное можно найти в
романах Лескова, Крестовского, Достоевского. Прототипом же героев подавляющего большинства русских антинигилистических романов стал настоящий
мрачный заговорщик и террорист С. Н. Нечаев, громкий судебный процесс над
которым потряс Россию в 1870 году.
Однако ни буддистов, ни стоиков, ни социалистов, строго говоря, нельзя назвать нигилистами. Ведь и буддизм, и стоицизм, и социализм по-своему оправдывают человеческую жизнь и ставят перед человеком абстрактные идеалы.
Нигилизм же, не отрицая самой жизни, категорически отрицает возможность
придания ей смысла, отличного от исконных жизненных потребностей. Нигилистическая картина мира своим обязательным моментом должна иметь необъяснимость, иррациональность бытия; неправомерно было бы приписывать нигилистам представления о бездушном роке, злом Боге и т. п., свойственные другим духовным учениям и движениям. Такие представления все же дают человеку возможность выбрать определенный жизненный путь, тогда как нигилизм отрицает обоснованность такого выбора, считая любой “жизненный путь” искусственным, надуманным, фальшивым. Нигилист должен тратить свою жизненную энергию исключительно на удовлетворение естественных, спонтанно воз1
2
См.: Тихонравов Ю. В. Указ. соч. С. 77.
Цит. по: Тихонравов Ю. В. Указ. соч. С. 78.
109
никающих потребностей. При этом он не должен руководствоваться какимилибо нормами или правилами, поскольку в удовлетворении потребностей нет
никаких правил1.
Как утверждают изучающие личность преступников криминологи и судебные психологи, таких людей, которые не строят никаких жизненных планов, не
стремятся ни к каким труднодостижимым целям, избегают всякой целенаправленной работы, отрицают необходимость какой-либо социальной организации,
презирают всякие правила и ценности, живут только здесь и теперь, скорее всего,
можно встретить в тюрьме, а не у кормила власти, к которой всегда стремились
революционеры. Хотя и последнее не исключено.
Если вспомнить историю, то окажется, что революционная деятельность в
той же России была не только политической, но и преступной. То есть революционер есть одновременно и преступник, и политический деятель (А. Каракозов, А. Ульянов, В. Засулич и ряд других революционеров и бунтарей). Так может быть, политика есть вообще лишь вид преступления? В качестве примера
можно привести события в бывшем СССР, когда диссидентов, как “изменников
Родины”, высылали из страны, а потом они же становились совестью нации.
Кроме того, если рассматривать политику не как определенную деятельность,
а как особый настрой человеческого духа, то нигилизм является наилучшим основанием для такого настроя.
На самом деле, если нигилизм – это все-таки идея, пусть и отрицающая вообще надобность для жизни каких бы то ни было идей, то политика – это такое
состояние человеческого духа, которое наиболее соответствует нигилистической
идее. В этом состоянии духа человек в самом деле не нуждается ни в каких идеях,
и ему даже не нужно для этого специально становиться нигилистом – он просто
не может быть никем иным. Даже если человек, пребывающий в политическом
состоянии, попытается придерживаться каких-либо идей – христианства или коммунизма, – ему это все равно не удастся. И нигилизм для него не идея, а единственный способ организации собственной жизни. Основная цель политика (не
по профессии, а по душе) – власть, но если спросить у него, зачем ему сама
власть, то он не поймет вопроса. Это стремление к власти уже не имеет никакого
смысла, помимо самой власти; зачем нужна сама власть, уже неизвестно. Власть
становится главной целью, важнее всех благ мира, ею доставляемых. Человек
становится рабом влечения, которое уже не дает ничего не только его духу, но и
его телу. Это влечение ведет в никуда. Его предел – обладание абсолютной властью над миром – фактически совпадает с пустотой, поскольку, достигнув его,
человек уже не будет знать, что делать со своей властью. Именно поэтому, отмечает Ю. Тихонравов, человек политический есть наихудшее из животных2.
1
2
110
См.: Тихонравов Ю. В. Указ. соч. С. 78.
См.: Там же. С. 79.
Можно не согласиться с таким субъективным мнением Тихонравова, но
нельзя не признать того, что “политическому нигилисту” действительно ничего не нужно кроме власти, и ничто не может его остановить или хотя бы
отвлечь на пути к ней. Нет никаких правил или закономерностей, нет никаких
иных целей или благ. Обращаясь в абсолютный произвол, человеческий дух
окончательно теряет самого себя и по своему характеру сливается с темными
и стихийными бессознательными влечениями. Примеров можно было бы
привести много из нашей действительности, из жизни наших политиков – нигилистов, но все они, скорее, будут эпизодическими, поскольку существует в
нашей стране “абсолютизированная депутатская неприкосновенность”. На
этом фоне оптимистичными стали слова нашего президента: “К власти всегда
стремятся прислониться те, кого нельзя допускать к власти и на пушечный
выстрел”1.
Еще раз подчеркнем, что в данном случае речь идет только о модели преступной религии (нигилизм), которая, вероятно, неприложима ни к одной из
реально существующих религий, хотя в них могут проявляться отдельные черты этой модели, которые и призваны вскрывать и изучать религоведы.
Совершить уголовное преступление – значит пойти против смысла всей
жизни общества, в котором живет преступник; стать преступником – значит
приобрести совершенно новое человеческое качество, полностью изменить
направленность своей жизни. Чтобы сделать это, необходимы достаточные
внутренние основания на уровне тех смыслов, которые способны противостоять смыслу общественной жизни, а значит – на уровне смыслов религиозных. Следовательно, исповедывание той или иной религии, а именно религии,
которая в корне не согласна со всем существующим общественным порядком, может являться одним из главных условий преступности. Это значит, что
религия пока явно недооценивается как фактор преступности.
Параллельно с этим мы можем говорить о религии как средстве сдерживания преступности. Такого рода исследования известны и проводятся в рамках
функционализма2.
Основу такого подхода заложил Э. Дюркгейм. По Дюркгейму, “религия –
это целостная система верований и обрядов, относящихся к священным, то
есть отдельным, запретным вещам; верований и обрядов, которые объединяют в одну моральную общину, называемую церковью, всех, кто им следует”3.
Священное обладает двумя свойствами: во-первых, запретностью, отдельностью от светских явлений; во-вторых, тем, что оно – объект стремлений, люб-
1
2
3
Комсомольская правда. 2000. 30 мая. С. 23.
См.: Философский словарь. С. 504.
Цит. по: Осипова Е. П. Социология Э. Дюркгейма. М.: Мысль, 1977. С. 220
111
ви и уважения. Таким образом, священное – источник принуждения (запрета) и уважения (авторитета) одновременно. Это, по мнению Дюркгейма, указывает на его общественный характер, поскольку только общество обладает
указанными качествами: быть, с одной стороны, источником авторитета,
любви и поклонения, и с другой – источником принуждения1.
Дюркгейм выделяет несколько социальных функций ритуала, которые считает основными.
1. Дисциплинарная или подготовительная функция, заключающаяся в том,
что ритуал подготавливает индивида к социальной жизни, налагая на него
ограничения, подвергая принуждению и контролю. Особая культовая практика помогает людям тренироваться в самоотречении, терпении, послушании, без которых не может быть ни религии, ни общества.
В качестве примера можно в этом случае говорить о том терпении и тренировке своей воли, которые человек выказывает во время поста, следуя религиозным заповедям. Его вера настолько сильна, что, как правило, человек
верующий достигает определенных успехов, “ему воздается”. Религиозные
заповеди, основываясь на естественных правах, подготавливают верующего к
социальной и в какой-то степени заранее заданной жизни.
2. Цементирующая функция, укрепляющая социальное единство и состоящая в том, что, совершая ритуалы, социальная группа периодически заново
утверждает себя. Ритуал восстанавливает социальное единство при неизбежной прерывности социальной жизни. Достаточно вспомнить, какая цементирующая атмосфера присутствует на разного рода “собраниях” верующих
людей, какое единодушие и братско-сестринское отношение друг к другу.
3. Эйфорическая функция, состоящая в создании условий для радостного
чувства социального единения и благополучия1. Не случайно на проповедях используются музыкальные и другие эффекты, создающие общий фон эйфории.
Перечисленные функции религиозных обрядов служат поддержанию социальной солидарности членов общества. Религия, по мнению Дюркгейма,
выполняет в обществе исключительно позитивную роль. Все функции ритуалов сплачивают, возвышают и очищают людей, мобилизуя их на активное
социальное действие, социализируют и морализуют их.
В современной криминологии доминирует мнение, что не существует специфических данных, раскрывающих воздействие религии, отличное от общей
роли антикриминальных ценностей, что связь между религиозностью и девиантностью крайне туманна или что она, в лучшем случае, противоречива.
Подтверждением тому может быть случай, описанный в литературе, когда
священник Лаколлонж, убивая свою любовницу, давал ей отпущение грехов и
1
112
См.: Осипова Е. П. Указ. соч. С. 220–221.
читал над ней отходную молитву, а затем продал труп и на вырученные от
этой продажи деньги заказал несколько панихид по убиенной им женщине1.
Некоторые исследователи видят доказательства религиозности преступников в том, что они ревностно и охотно посещают тюремную церковь. Но это
доказательство, по мнению Лорана, очень неубедительно: “Заключенные ходят в церковь – я уверен – только потому, что это служит для них развлечением”2. Для тех заключенных, которые содержатся вместе с другими, посещение церкви прекрасный случай добыть себе табаку и исполнить массу самых
разнообразных поручений; преступники же, содержащиеся в одиночном заключении, имеют возможность в открытую дверь своей камеры смотреть на
отправление богослужений; “они смотрят на церковную службу точно так
же, как смотрят на проезжающие по улице экипажи: это развлекает их в течение получаса”2. Лоран допускает мысль, что “среди отдельных преступников
можно встретить человека, который приобщается к религии и вере, но в большинстве своем преступники эксплуатируют душевную чистоту и доброту
духовного отца”2.
К сожалению, в российской литературе нет такого большого объема данных, как на Западе, о влиянии церкви на преступников, на их перевоспитание,
но в какой-то степени мы сегодня можем апеллировать к другим примерам:
строительство силами заключенных своих церквей на территории тюрьмы,
появление церковных организаций по оказанию помощи заключенным.
Например, в Ардатове под Нижним Новгородом есть отец Михаил, который в 1998 году получил премию Сороса в номинации “Российский подвижник”. Отец Михаил помогает колонии для несовершеннолетних нарушителей.
Он спасал детей от голода и дистрофии, а после с их помощью восстановил
Знаменский собор. И здесь нет ничего удивительного. По словам самого священника, “это не преступники, а жертвы. Жертвы катастрофы вроде чернобыльской. Там взорвался ядерный реактор, а здесь взорвалось социальное
зло, накопившееся в обществе. И это пострашнее радиационного облучения...
В ветхозаветные времена приносили в жертву агнцев для искупления вины
всего народа... И возникает такое чувство, что наши дети приносятся в жертву,
как те ветхозаветные агнцы…”3.
Сравнение ядерного реактора с социальным злом предельно ясно показывает несовершенство существующей правовой базы нашего государства, в частности, несовершенство отношений государства и общества к преступникам. Необходимость реформ в этой области очевидна, и все проблемы не решить одними
амнистиями. Нужны кардинальные меры по созданию “экологии перевоспита1
2
3
См.: Лоран Э. Тюремный мир. СПб., 1899. С. 289.
Там же. С. 291.
Известия. 2000. 29 мая. С. 4.
113
ния” человека. Нечто подобное предлагал в свое время В. Соловьев, когда
говорил о создании христианского государства. В христианском государстве
отношение к преступнику должно быть иным. “Вместо языческого начала –
устрашения и вместо ветхозаветного – возмездия, должно определиться христианским началом жалости к потерпевшему и могущим потерпеть от преступлений, но также и к самому преступнику: ограждая себя от преступника
и ни в каком случае не оправдывая преступления, христианское государство
не должно забывать о человеческой душе преступника, способной к возрождению. Само государство не может прямо заниматься исправлением и перерождением преступников, так же как оно не может само лечить больных. Но
оно устраивает больницы и помогает материальными средствами институту
врачей, посвящающих себя этому делу по призванию”1.
“Больные заразительными болезнями, без сомнения, приносят великий
вред обществу, но государство, кроме этого вреда для других, видит и собственное несчастие больных и потому не ограничивается удалением их из
общества ради пользы общества, для ограждения его от заразы, но передает
их врачам ради пользы самих больных, для их собственного исцеления. В таком смысле государство заботится о народном здравии и борется с болезнями, в таком же смысле оно должно заботиться о народной нравственности и
бороться с преступлениями. И там, и здесь собственно государственные меры,
при всей своей практической важности, имеют лишь вспомогательное служебное значение. И как дело физического лечения совершается не санитарною полицией, а медициной, так и дело нравственного исцеления или исправления преступников принадлежит (в нормальном строе) не суду и тюрьме, а
церкви и ее служителям, которым государство должно давать материальную
возможность действовать на преступника”2.
Анализ предложений В. Соловьева при всей их актуальности и значимости
все же вызывает больше вопросов, чем ответов. Прежде всего, мы не можем
согласиться с подобным сравнением больного и преступника. Уже сами понятия болезнь и преступление не равнозначны, а принципиально противоположны. Кроме этого, В. Соловьев не предлагает даже проекта тех условий, в
которых должны находиться “больные преступлением” люди. Наконец, не все
преступники могут “лечиться” в стенах церкви, ибо, как пишет сам Соловьев,
“...нравственно-воспитательное действие церкви на преступника начинается
там, где кончается действие государства, которое должно доверять церкви в
этом деле так же, как оно доверяет врачебному институту в медицинском
деле”2.
1
2
114
Соловьев В. С. Духовные основы жизни. С. 408.
Там же. С. 409.
Таким образом, можно предположить, что после попыток государственных
институтов перевоспитания некоторые преступники могут быть направлены для
дальнейшего перевоспитания под наблюдением церкви “в трудовые лагеря”.
Реформирование государственной системы не может не коснуться реправовых норм, и в этой связи, пожалуй, принципиальным является предложение Соловьева различать в преступнике и его преступлении три стороны: “во-первых,
преступление есть беззаконное дело, вытекающее из злой воли преступника, – в
нем есть грех или вина; во-вторых, преступление есть дело вредное для других –
для потерпевшего и для общества; в-третьих, оно есть несчастье для самого преступника, как человека”1. Исходя из этого В. Соловьев предлагает и в самом
преступнике видеть и различать эти три качества: преступник – человек виновный, человек вредный и он же есть человек несчастный.
Подобный анализ состава преступления повлечет за собой фундаментальное изменение содержательной части ряда статей как уголовного, так и процессуального кодексов РФ.
Нельзя не согласиться с утверждением В. Соловьева о том, что церковь
должна заниматься не судом и не наказанием преступника, а его спасением, поскольку сама она основана на домостроительстве спасения. Изучает церковь,
главным образом, совокупность внутренних и внешних психических и физических условий, которые довели человека до преступления. Было бы наивно видеть панацею в деятельности церкви сегодня, но бесспорным остается факт,
что церковь предлагает проводить процесс перевоспитания в определенной “экологической” среде.
Влияние религии на современного человека на до конца изучено, но “пока
положительная задача для общественных сил не поставлена, пока не указана
высшая цель для государства, до тех пор государственная и общественная деятельность, несмотря на свое практическое всевластие над личностью, является
для мыслящего уха бесцельною и бессмысленною суетой. Именно так и смотрели на политическую деятельность последние представители древнего мира –
александрийские философы”2.
В то же время, “выставлять религию в качестве громоотвода от преступности
в такой же мере смешно и лицемерно, особенно для России, как лицемерно и
лживо утверждение, что безбожие ведет к преступности...
Когда утверждают, что без религии человеческое общество погрязнет в пороках и преступлениях, можно подумать, будто все до сих пор существовавшие
общества жили счастливо, безмятежно, “нравственно”, и единственно, что этому счастью угрожает, – это атеизм. Но на самом деле ведь не так. Религия господствует над умами и делами людей в течение тысячелетий. К религии, благода1
2
Соловьев В. С. Духовные основы жизни. С. 409.
Там же. С. 411.
115
ря условиям существования в классовом обществе, примыкает еще значительное большинство человечества. Процент безбожников и атеистов пока ничтожно мал. Церковь в течение сотен лет управляла всей хозяйственной, общественной и политической жизнью Европы. А повлияло ли хоть немного в сторону
“облагораживания” людей господство церкви и религии? Период господства церкви наиболее мрачный и наиболее преступный период человеческой истории.
Достаточно вспомнить средневековье и инквизицию. Ведь мировая церковь имела достаточно возможностей проявить свою “благотворную” роль, почему же
она ее не проявила? Может ли кто сказать, что господство церкви привело к
падению преступности? Нет. И после этого еще защитники бога утверждают, что
атеизм, безбожие грозят затопить мир в пороках и преступлениях! Лживы и ни на
чем не основаны подобные утверждения, ибо, несмотря на рост атеизма, религия еще достаточно сильна в капиталистическом мире, под руководством ее священнослужителей находится воспитание подрастающего поколения, все стороны общественной и бытовой жизни. Какое же основание имеют защитники религии утверждать об опасности атеизма для человеческого общества? Не верно ли
будет говорить о пагубной роли религии”, – спрашивает М. Шейнман1.
Сегодня в истории развития России можно найти гораздо больше примеров,
подтверждающих правоту таких исследователей, как Шейнман и др. Но меньше
примеров в пользу религии вовсе не говорит о ее бесполезности хотя бы потому,
что религия – это форма общественного сознания наряду с культурой, моралью,
правом и т. д., которые порождены самой историей. В связи с этим наличие
полемики по вопросу влияния религии на человека и в частности на преступников уже говорит о необходимости исследования данного вопроса. Отсутствие же
убедительных фактов в пользу религии как формы общественного сознания еще
не повод для утверждения обратного.
Во всяком случае, влияние религии на человека в любом обществе просто
очевидно, а что касается ее властного воздействия, то помимо естественного
права, о чем пишет В. Соловьев, наверное, необходимо говорить о роли религиозных норм в организации социальной жизни человека. Однако складывающееся представление нуждается еще в пояснениях, во всяком случае уместных при
рассмотрении православных норм.
Во-первых, современный характер религиозно-нормативного регулирования
социальных отношений предполагает сочетание так называемых методов акривии и икономии. Акривия – это решение вопросов с позиций строгой определенности, не терпящей отступления от основных начал христианского учения; данный метод применяется в тех случаях, когда речь идет об основополагающих
догматических началах религии. Акривию дополняет икономия, т. е. снисхожде-
1
116
Шейнман М. М. Религиозность и преступление. М.: Наука, 1927. С. 59–60.
ние к человеческим слабостям в вопросах, не носящих догматического характера. Икономия тем самым предполагает известное отклонение от канонических
правил в сторону целесообразности.
Во-вторых, правом применять и, в определенной степени, толковать религиозные нормы наделены соответствующие церковные служители, иерархи. Не
случайно на всякое серьезное дело прихожанину требуется благословение своего духовного отца. Тогда же, когда возникает сомнение в правильности выводов священнослужителя и при расхождении с ним во мнении, верующий в силу
“послушания” должен подчиниться рекомендациям этого главного для него руководителя и толкователя религиозной нормы.
Или, например, есть определенный устав поста, есть определенное правило
о вариантах его смягчения в тех или иных случаях, но духовник разрешает верующему индивидуальные льготы нередко просто потому, что священнику ясно:
уставной пост прихожанину еще не под силу.
По-видимому, сочетание указанных подходов в религиозном “правоприменении” обеспечивает не в последнюю очередь жизненность религиозных норм,
а вместе с этим и общую религиозно-правовую особенность власти в любом
государстве.
Итак, подводя итоги, можно сделать следующие выводы.
1. Религиозные нормы в качестве средств социального регулирования обладают рядом признаков нормативности.
2. Религиозные нормы наделены необходимыми свойствами гибкой системы, приспосабливаемой к социально-правовой действительности.
3. Религиозные нормы во внутрицерковных отношениях систематизированы в институты церковного права. Во “внешней” сфере они выступают в качестве квазиправа, ограниченного светским характером государства.
4. Религиозные нормы, с функциональной точки зрения, могут быть представлены как доктринальные верочтения – “материальные “ и культовые, “процессуальные”. Возможна иная классификация в зависимости от критерия и целей исследования.
5. Сущность религиозных норм в значительной степени обусловлена содержанием религиозных потребностей.
6. Реализация религиозных норм (исполнение, применение и использование)
обеспечена специфическими мерами религиозного принуждения1.
7. В основе религиозно-правовой силы власти лежит система коллективных
ценностей. Люди, разделяющие эти ценности, не склонны совершать правонарушения.
8. Участие людей в религиозной практике подкрепляет силу моральных норм.
1
См.: Антоненко Т. А. Указ. соч. С. 43.
117
9. Вовлеченность людей во взаимные обязательства через традиционные институты, а также общие верования создают своеобразную психологическую опору
общественного порядка, соблюдение норм общественной жизни.
10. Любое отклонение от норм (девиантность) противоречит существующим
нравственным религиозным идеалам и вызывает у верующего человека чувство
дискомфорта.
Представленные выводы не могут быть окончательными при исследовании
данной проблемы власти, но их анализ позволяет отметить именно религиозноправовые особенности власти.
§ 7. Бумеранг властвования:
властененавистничество и страх
как категории властократии
Во всех определениях власть так или иначе связывается с принуждением, навязыванием своей воли, приказанием. Подобное фокусирование внимания на
директивном аспекте власти вполне понятно: это удобно для конструирования
весьма простых моделей властных отношений, поскольку позволяет представить
их в достаточно незамутненном, чуть ли не в первобытном виде. В этом случае,
однако, возникает опасность увлечения не только простыми, но и явно зауженными трактовками власти. Нередко такие трактовки сводят власть к господству
или даже отождествляют ее с основным средством (ресурсом) этого господства
– принуждающим насилием.
По контрасту те политологи, которые во главу угла ставят усложненную коммуникативную трактовку власти, склонны резко отличать применение силы и
принуждающего насилия от собственно власти. Такова, например, точка зрения
Т. Болла, который считает всякое насилие лишь псевдовластью. Прибегая к насилию, псевдовластный субъект практически признает, что он не в состоянии ни
осуществлять самостоятельное руководство, ни добиваться своих целей в условиях конструктивного сотрудничества с другими1 .
Предложенный Т. Боллом подход, на наш взгляд, грешит односторонностью,
ибо не учитывает иных аспектов власти помимо коммуникативного. Разрешить
проблему позволяет рассмотрение власти в качестве такого посредника, связывающего действия и обязательства людей, который может, подобно Протею, представать в разных видах. Заключены ли в действии силы против силы предпосылки
политического взаимодействия человека с человеком? Можно сказать: да, но это
будет в той же мере, в какой прямой обмен, бартер содержит в себе предпосылки
отношений экономических. Подобные взаимодействия, однако, связаны с конкретной ситуацией, а силовое принуждение или обмен оказываются одноактными действиями. Устойчивость и постоянство, столь необходимые политике и эко1
118
См.: Болл Т. Власть //Полис. № 5. 1993. С. 36.
номике, достигаются тогда, когда принуждение и обмен превращаются в обобщенный символ. Такими символами становятся в политике ресурсы насилия и
признаваемое в данном сообществе право их использовать: “монополия легитимного физического насилия”, по Веберу, а в экономике – какой-нибудь универсальный товар, например, золото.
“Власть понимается здесь как аналогичный деньгам посредник, циркулирующий внутри того, что называется политической системой, но также вполне ощутимо перемещающийся и за ее пределы, во все другие три соседние функциональные субсистемы общества, как я их понимаю, – экономическую (конвертируясь при этом в символический посредник экономики, т. е. деньги), интегративную (социентальную субсистему общностей с посредником в виде влияния) и
строеподдерживающую или культурную с ценностными привязанностями в качестве символического посредника... Власть является обобщенной способностью обеспечивать выполнение связывающих обязательств элементами системы
коллективной организации, когда обязательства легитимированы их соответствием коллективным целям и где на случай непокорства предусматривается презумпция принуждения с помощью негативных ситуационных санкций, вне зависимости от того, кто бы ни был агентом подобного принуждения”1. Этой точки
зрения придерживается Т. Парсонс, но надо сказать, что такого рода экономический подход к пониманию власти как посредника должен учитывать постоянное
изменение ситуации на рынке власти. Ведь с ростом человеческих общностей, а
с ними и политических систем, происходит дальнейшее усложнение политической организации. Оно заключается в том, что создаются устойчивые функциональные отношения типа “должних – заимодавец” и “подвластный – властитель”.
Здесь уже не нужно таскать повсюду золото, достаточно иметь расписку, вексель
и т. п. Вместо окружения дружинников достаточно иметь экономические права в
виде законов властителей и обязанности подвластных. На этой основе и в политике, и в экономике можно строить достаточно длинные цепочки и обширные сети
отношений между людьми. В силу всеобщего признания закона его требования
осуществляются добровольно. Сила применяется только по отношению к тем,
кто на этот уровень сложности не поднялся или спустился с него, поставив себя
“вне закона”.
Другой уровень сложности достигается тогда, когда мы начинаем осуществлять операции с самими функциями: с кредитно-долговыми, рентными и подобными отношениями в экономике, с законами и административными установлениями в политике. Здесь возникает тот высокий, коммуникативный уровень взаимодействия (“демократическая либерализация”, т. е. дискуссия, обсуждение
альтернатив), когда нет никакой нужды в насилии как таковом. Добровольность
становится не вынужденным, а действительным основанием властвования, кото-
1
Цит по: Ильин М. В., Мельвиль А. Ю. Указ. соч. С. 153.
119
рое в основе своей начинает опираться на знание о публично согласованных
целях и способах их достижения, а также об устройствах, принципах и процедурах
действий политических акторов по реализации соответствующих обязательств.
Однако подобные сложные системы, полагающиеся на крайне высокие уровни знания граждан и их взаимного доверия, могут давать сбои, если заметная
часть корпуса граждан оказывается не в состоянии действовать адекватно уровню требований. Тогда начинается соскальзывание, пишут Ильин и Мельвиль, с
этого уровня все ниже и ниже. В конечном счете можно достигнуть “дна”, когда
только кулак и обладание товаром остаются единственной надеждой. В политике
это равносильно деградации политической системы до состояния гражданской
войны “всех против всех” (Т. Гоббс). В экономике – полному крушению не только кредита, но и денежного обращения. Применение политически регламентированного насилия (арест, депортация) может оказаться очистительным и лишь
частичным саморазрушением в политике, как банкротство и распродажа имущества несостоятельного лица в экономике.
Несколько иной точки зрения в отношении насилия придерживается политолог М. Вебер, для которого “насилие отнюдь не является нормальным или единственным средством государства – об этом нет и речи, – не оно, пожалуй, специфическое для него средство”1.
Следует обратить внимание на то, что Вебер в данном случае государство и
власть как бы уравнивает в категориях и силовых приемах, поэтому он отмечает,
что “именно в наше время отношение государства к насилию особенно интимно. В прошлом различными союзами – начиная с рода – физическое насилие
было известно как совершенно нормальное средство. В противоположность этому сегодня мы должны сказать: государство есть то человеческое сообщество,
которое внутри определенной области претендует на монополию легитимного
физического насилия”1.
На самом деле на разных уровнях власти трактовка насилия как ключевого
феномена политики оказывается достаточно гибкой. На самом низком исходном
уровне циркулирование все еще только директивной власти может трактоваться
как простое распределение ресурсов насилия и прав на их использование. Функциональная трактовка власти сводит движение власти к разграничению компетенции. При коммуникативном понимании власть оборачивается сотрудничеством (т. е. знанием и доверием) и при распределении ресурсов (отнюдь не только
силовых), и при согласовании специализированных политических функций.
И все же нам следует признать, что независимо от трактовок насилие выполняет роль принуждения и играет на пользу власти против народа. В этом случае
народу, как единственному объекту власти, остается не так много шансов, а скорее всего два: согласие с существующими насильственными мерами или вечная
1
120
Вебер М. Избранные произведения. С. 645.
борьба против них. И тут выступает такое очень важное, на наш взгляд, качество
людей, как скрытое или явное, но обязательно перманентное властененавистничество. По сути, это негативное, раздраженное отношение к власти, “верху”, доведенное до крайности, до абсурда; когда не видится вообще ничего позитивного, а имеет место подлинная дьяволизация власти и, соответственно, ее деяний1.
Ругать власть давно стало для многих, а особенно для людей нынешнего времени, нормой или даже модой. Как часто можно слышать, что “наверху” все
подряд дураки и недоучки, умных там вообще нет, толковым туда не пробиться и т. д. Хотелось бы предостеречь от огульных обвинений всех и вся, тем более,
что люди судят в основном по отдельным фактам. Но кто не согласится с тем, что
“наверху” масса работы, которую должны делать профессионалы, к тому же
качественно и честно. Так почему же все-таки люди чаще видят недостатки и
редко замечают достижения власти? Что это – лень мыслить объективно или же
просто эпидемия властененавистничества?
Довольно распространено мнение, что исключительно ради наживы люди
стремятся к власти и, достигнув вершины, заняты только набиванием карманов.
Подобные, не всегда оправданные, обвинения порождают новый всплеск властененавистничества.
Сама же категория “властененавистничество” не является по сути своей новой, чему свидетельствует история.
1. Период доперестроечных лет – налицо общественное возмущение и негодование определенных кругов. Власть ругали те, кто сегодня вспоминает о прошедших годах как лучших по сравнению с нынешним временем. Есть в этом
большая доля правды – все познается в сравнении. Только нельзя материальный
достаток людей и их свободу (например, свободу вероисповедания) смешивать,
целесообразнее сравнивать их спустя годы. В противном случае гласность и вседозволенность понимаются как “тождество”, что никак невозможно принять за
истину.
2. В период Н. С. Хрущева ненависть к власти была как переменное явление.
Сначала надежда на улучшение (окрыленность всех развенчиванием “культа личности” Сталина), а затем опять недовольство, но сконцентрированное на личности самого Хрущева, как несостоявшегося лидера.
3. Время руководства страной И. В. Сталиным требует еще более детального
анализа, поскольку в этот период произошло много незабываемого хорошего
(возрождение страны), но при этом столько же негативного (ГУЛАГ). Люди до
сегодняшнего дня по-разному судят о власти этого периода: одни ругают – и
таких большинство, другие восхваляют, “но в том-то и сила сталинизма, что он не
только уничтожал людей, он убивал души живых, он при помощи бациллы страха
1
См.: Олещук Ю. Властененавистничество//Власть. 1998. № 2. С. 64.
121
и насилия проник в клетку, изменив, исказив генотип того, что мы называем
народом”1.
Если придерживаться определенных периодов для выявления самого факта властененавистничества, то чем дальше уходить в историю, тем сложнее
приводить примеры, поскольку все они характеризуются крепостничеством,
зависимостью от царя-батюшки, феодала или рабовладельца. Но факт недовольства все равно присутствует. Само слово “чиновник” среди общественности было ругательным. Принятая в литературе карикатурность несла как
раз властененавистнический взгляд, столь распространенный в русской творческой интеллигенции. Не имея возможности впрямую хлестать самый “верх”,
литераторы, критики, публицисты изливали властененавистническую желчь
на “разрешенные” объекты – чиновничество среднего ранга.
Здесь нужно заметить, что власть на протяжении истории – и в период
крепостничества, и в социалистический период – всегда допускала промахи,
но вопрос в другом: не оправданность критики власти, а чрезмерность такой
реакции со стороны простых людей, слепой непримиримый негативизм. Власть
всюду не любят, потому что она власть, но вот слепое властененавистичество,
построенное на тотальном отрицании чего бы то ни было за властью, – это
особый случай.
Теперь следует обратить внимание на два существенных вопроса: откуда у
нас берутся властененавистнические настроения и какие они имеют последствия?
Ответ на первый вопрос можно обосновать моральными принципами,
эмоциональными всплесками, настроением. Были тому еще идеологические
причины. Причем, если самодержавная власть, по общему мнению, дана была
Богом (царь и Бог были едины в сознании простого человека), то социалистическая власть выражала волю подавляющего большинства населения (так называемое всеобщее “одобрям”). Значит, в обоих случаях власть де-факто утверждала, что она выражает интересы народа и абсолютно всесильна. А раз
так, то и отвечает за все хорошее и плохое. Найти плохое всегда проще, да и
искать плохое долго не приходится, плохого в России всегда было в избытке.
Остается только поругать власть за то, что она допускает такие порядки в
стране. Все казалось бы логично и правильно.
Другим источником властененавистничества можно назвать низкий уровень политической культуры нашего народа. Человеку часто кажется, что изменить можно все и сейчас, стоит лишь захотеть, но главное, чтобы этого
захотели наверху. Но это невозможно, а значит, невозможно вообще, а потому проще найти виновных в лице власти.
1
122
Арьев А. Апрельские антитезисы //Нева. 1990. № 7. С. 176.
Любопытным в этой связи является то, что именно низкий уровень политической культуры населения не позволяет критиковать власть конструктивно. Чаще
всего критикующие непоследовательны в своих суждениях.
Например, в списке самых выдающихся политиков двадцатого века россияне
на первое место поставили советского диктатора Иосифа Сталина, его имя назвали 11 % участников репрезентативного опроса – интервью, результаты которого
социологи независимого Агентства региональных политических исследований
(АРПИ) предоставили Интерфаксу 20 апреля 2000 года. Далее по списку называют имя Ленина – 10 % и Владимира Путина – 6 %. Почти одинаковое количество
респондентов назвали самым выдающимся политиком столетия премьер-министра России начала века Петра Столыпина и экс-премьера РФ Евгения Примакова (соответственно 4 и 3 %)1.
А теперь посмотрим, каковы последствия властененавистничества. Прежде
всего, это присутствие в сознании людей эмоционального приказа воспринимать радикализм и экстремизм как политическую веру. Потому в России всегда
массово ненавидели власть и порядки. Власть – это дьявол, который должен
быть искоренен. Формированию такого рода общественного сознания способствовала передовая русская интеллигенция.
“Государство было создано актом насилия в грешном мире и лишь терпимо
Богом. Библейская идея происхождения царской власти очень для нее неблагоприятна. Царская власть возникла против воли Бога. Если продумать все до
конца, то нужно признать, что от Бога происходит лишь свобода, а не власть.
Средневековое христианское сознание не признавало безусловного подчинения подданных власти. Тиранической злой власти можно не подчиняться. Допускалась даже возможность тираноубийства.
Вместе с тем признавалось абсолютное значение естественного права, которое происходит от Бога. Власть должна служить народу”2.
На этой же эмоциональной основе в общественном сознании людей формируется общественное негативное отношение к реформизму. Нельзя сказать, что
в России всегда все были против реформ. Наоборот, народ ждал реформ как
обновления власти. Но дело в том, что положительно воспринимались реформы только в том случае, если они были успешными, например, реформы Александра II, “полуконституционная” реформа Николая II (Манифест 17 октября
1905 года), в социалистический период – реформы Н. С. Хрущева, первые успехи
перестройки М. С. Горбачева. Но были ли всегда отношения позитивными? Как
показывают исследования, больше было критики, недовольства, вернее, сначала
принимали реформы под аплодисменты, а в случае неудачи реформ наступало
разочарование, что естественно.
1
2
См.: Известия. 2000. 31 апр. С. 4.
Бердяев Н. Судьба России... С. 265.
123
Достаточно вспомнить первые годы “властвования” Б. Н. Ельцина и что потом говорилось о политике такого правления. Первые шаги нового президента
В. Путина уже некоторыми политиками воспринимаются с опаской, особенно в
части, касающейся регионального управления страной.
Такое колебание в общественном мнении от принятия до отвержения объясняется опять же наличием “вируса” властененавистничества в сознании человека. Иными словами, неумение общества поддерживать реальный реформизм
при великолепном умении быстро переходить в глухую оппозицию привело к
тому, что в России прокатились революционные волны. Как известно, волна
может смыть даже хорошие начинания, что чаще всего происходило и происходит в нашей стране.
Есть еще одно последствие властененавистничества, о котором необходимо
упомянуть. Это самоидеализация общества, самоидеализация страны и народа.
Россия, пишет Олещук, страна гипертрофированной веры в возможности народа1. Нельзя, конечно, отрицать силу народа, его способность выстоять, победить
и т. д., но здесь речь идет о другом, – о сказочной вере в незыблемую силу народа.
Кроме того, довольно прочно в сознание людей вошло представление о том, что
народ во всем прав и к трудностям судьбы собственной абсолютно непричастен.
Такая вера могла быть только результатом воспитания в течение нескольких лет, а
идеологической опорой такого воспитания была действующая власть. Таким
образом, бумеранг, как говорится, налицо. Естественный ход мыслей людей, верящих в подлость власти, порождает автоматически обвинение власти во всех
грехах, а сам народ “освобождает” от всякого рода ответственности.
Итак, властененавистничество – опасный враг, яд в сознании человека. Современная интерпретация такого настроения человека, а именно, негативное восприятие власти, ее действий, приводит к формированию еще более широкого
распространения тотализации прегрешений власти.
Современные проблемы жизни во многом связаны с деятельностью тех лидеров, которые, находясь у власти, допустили не просто промахи в своей работе, а
пошли на явные преступления, о чем, конечно же, стало известно “наверху”, что
и позволило представителю президента в Думе господину Котенкову заявить, что
в результате преобразований во властных структурах “несколько губернаторов
сядут сразу, несколько – чуть позже”2.
Ничего удивительного. Власть, как и народ, знает своих “героев”. Точно так
же, как врунов, коррупционеров, но это уже компетенция другой области науки.
Опасностью является то, что от властененавистничества народ переходит к
новой форме отношений к власти – “отворачивание” общества от политики, от
власти, – происходит отчуждение.
1
2
124
См.: Олещук Ю. Указ. соч. С. 68.
Комсомольская правда. 2000. 30 мая С. 23.
Все это только укрепляет веру человека в то, что от него ничего не зависит, что
за него все решат наверху, что лучше заниматься собственными делами и не
рассчитывать на власть. А сторонники реформ добавляют: чем меньше у общества интереса и внимания к власти, тем больше у нее свободы действий.
Несомненно, здесь доля истины есть. Но не такая большая, если принять
в расчет апатию – одну из составляющих властененавистничества При нынешнем отношении к власти апатичность просто опасна. Слишком многое
питает властененавистничество, слишком сильна его историческая генетика, чтобы можно было рассчитывать быстро ослабить его. Большую роль,
если не решающую, в вопросе ослабления властененавистничества могли
бы сыграть СМИ. Но в нынешней ситуации развязные и порой не знающие
границ “продажные” СМИ в своих нападках на власть во многом способствуют разжиганию ненависти у народа по отношению к власти. Не так часто можно найти материал в газете или журнале, где читатель мог бы сравнить полярные точки зрения на те или иные события. Вместо этого дается
категоричное мнение журналиста.
Для того чтобы оспаривать или соглашаться с изложенной точкой зрения,
необходимо располагать аргументами. В большинстве же своем люди руководствуются принципами: “ в газетах пишут…”, “по радио говорят…”, особенно,
если речь идет о популярных СМИ. “Новая газета” прямо и откровенно дает не
просто характеристику власти, а убедительно навязывает читателю свое видение власти1.
1. Наша власть кровожадна, полагает газета. Например, общественное мнение во второй военной операции в Чечне на ее – власти – стороне, поэтому она
специально проводит социологические исследования и задает далеко не корректный вопрос: Вы “за”? Какой ответ могут дать родственники погибших солдат
чеченской войны?
2. Наша власть лжива: намеренно занижает цифры погибших в Чечне. По
данным властей, погибших – около 200 человек, а по данным фонда “Право
матери” – 923 человека, не считая тяжело раненных.
3. Наша власть непоследовательна. В Указе Президента от 15.10.99 г. № 1366
говорится: “Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, могут
быть направлены для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов
(для участия в боевых действиях) после прохождения ими военной службы в
течение не менее 6 месяцев и после подготовки по военно-учетным специальностям”. Призывники, согласно приказу того же президента, могли участвовать в
военных действиях исключительно на добровольных условиях, а также по контракту. В более поздней редакции Указа исчезла формулировка “по контракту”,
1
См.: Новая газета. 1999. № 45. С. 9.
125
осталась – “на добровольной основе”. Теперь исчезла и она, то есть воюют наши
солдатики принудительно.
4. Наша власть цинична. С 2000 года планировалось увеличение основного
размера пенсии по случаю потери кормильца в три раза (родителям, потерявшим сына в армии в мирное время – у нас ведь мирное время?). В период первой
чеченской войны он был равен одному минимальному размеру пенсии по старости – 108 рублям, а будет равен трем таким размерам.
5. Наша власть “экономна”. В постановлении РФ от 25.08.99 г. “О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории республики Дагестан”
рядом с разделом о предоставлении семьям погибших жилья значится выплата
пособий детям в размере двух минимальных размеров оплаты труда. Это 166
рублей и 99 копеек.
Если учесть популярность и объективность “Новой газеты”, то такая характеристика власти в общественном сознании людей только усилит властененавистничество. Кроме того, подобный негативизм не исчерпывает всей ущемленности нынешней власти.
Неожиданно сама власть заговорила о необходимости духовности, о важности семейных ценностей, о взаимопомощи и чувстве локтя, о чем-де забылось в
последние годы. Вину, как это привычно для власти, возложили на коммунистов,
хотя трудно согласиться с тем, что марксисты научили “новых русских” варварской жестокости, беспощадному классовому эгоизму и презрению к Родине.
Поэтому, когда сегодня вновь заводят разговоры о высших духовных ценностях и опасности экономического материализма, сразу же возникает подозрение
относительно истинных намерений наших правителей. Как можно говорить о
возрождении духовности и при этом сотрудничать с теми, кто эту духовность
развращает. В коридорах власти идет массовая перебранка. Идет над головой
народа, нисколько не затрагивая глубинных проблем страны. В ходе перебранки,
порой даже с трансляцией по телеканалам, противниками выливается не одно
“ведро помоев” друг на друга. Спрос на грубость и хамство – это в изобилии.
Такое впечатление, что видишь страшный сон. Более пристальный анализ показывает, что это не просто все было, но и предельно красочно описано у классиков. В свое время Ф. М. Достоевский писал: “Мы переживаем самую смутную,
самую неудобную, самую переходную и самую роковую минуту, может быть,
из всей истории русского народа”1.
Уже давно настало время для того, чтобы понять основную суть любого реформирования – предполагаемая демократия нуждается в нравственных обоснованиях больше, чем любые иерархические системы. Пора прийти к понима1
Достоевский Ф. М. Заседание общества любителей духовного просвещения. Полн.
собр. соч.: В 30 т. Л.: Лениздат, 1983. Т. 21. С. 69.
126
нию того, что свобода невозможна вне культуры, вне системы общечеловеческих диалогических отношений. В социально-философском плане свобода – это и
есть основной продукт культуры. Носителем же культуры, в современном обществе особенно, является не государство, не правящая в нем партия, а сам народ1.
История так сложилась, что предположения великого писателя о роковых минутах стали реальностью в наши дни. В потоках вранья утопает Россия. Никто никому не верит, а тем более, когда речь идет о власти. В такой ситуации постоянного
нагнетания страха и неуверенности все очевиднее проявляется смятение и растерянность нашей так называемой “элиты”.
Именно она испытывает, на наш взгляд, страх перед теми, кем была в свое
время выбрана, страх того, что придется отвечать, что кончится когда-нибудь
ее время, а потому надо успеть решить свои корыстные проблемы. Это и толкает нашу передовую часть на всякого рода нарушения. Коррупция стала нормой
жизни власть имущих, об этом говорил президент Ельцин и то же самое повторяет новый президент. Такое впечатление, что коррупция стала нравственной
болезнью всего общества, которое все чаще страдает от этого, появляется
чувство бесперспективности, растерянности, ощущение беспомощности в среде самой власти.
Бесстыдный характер коррумпированности нашей “политической элиты” превратился в щегольство власти. Всем очевидно, что писательским трудом в современной России миллионов не наживешь, палат каменных не построишь, но
писателям вроде Чубайса удается все-таки доказать, что невозможное становится возможным.
Президент В. Путин не устает ставить честность, честь, совесть, свободу
слова и другие прекрасности во главу угла нового гос- и партстроительства. Ему
хочется верить, что он не только так говорит, но и готов так действовать. Жизнь,
однако, иллюстрирует обратное. Примерами встают неопровержимые факты.
Сколько было высказано разных точек зрения по поводу задержания журналиста С. Бабицкого. Его обвиняли в шпионаже, в измене Родине и т. д. На самом
же деле оказалась обыкновенная нечистоплотность и непрофессионализм соответствующих служб ФСБ.
Другой пример. Ястржембский заявляет, что Россия может нанести бомбовые удары по Афганистану как гнезду международных террористов. В то же
время министр иностранных дел г. Иванов на встрече с г-жой Олбрайт утверждает, что бомбить никто не будет. Он же позднее заявляет обратное. Пикейные
жилеты (так называли пустопорожних ораторов, когда носили жилеты) у Кисилева в “Гласе народа” на НТВ рассуждали о хорошо проведенной пиаровской акции, – демонстрации силы перед лицом международных террористов2. Наконец,
1
2
См.: Арьев А. Указ. соч. С. 176.
См.: Комсомольская правда. 2000. 30 мая. С. 23.
127
вся эта неуклюжесть и сбивчивость нашей власти особенно ярко проявилась в
комментариях по поводу гибели подлодки “Курск”. В течение двух месяцев устами И. Клебанова наши газеты, радио и телевидение пересказывали различные
версии катастрофы подлодки. При этом нетрудно было заметить, что вся противоречивость информации, отодвигая на задний план не менее серьезные социально-экономические и внутриполитические проблемы страны, показала старания власти защитить и оправдать самою себя, но что заставляло столь высокопрофессиональных политиков противоречить друг другу? Желание угодить, синдром беспомощности или страха?
Похоже, властей не слишком беспокоит, какими глазами смотрит на них народ. У власти страх присутствует как элемент самозащиты или защиты в лице
определенных кругов.
Помимо страха, который испытывает “элита”, психологи заметили еще одну
любопытную деталь в поведении передовых лидеров, а именно, едва скрываемые ненависть и презрение их к собственным гражданам. Нормальному человеку трудно понять, как можно говорить, а тем более писать дурно о тех, кто
практически дал тебе то, чем ты располагаешь. Но горделивое высокомерие,
крайний индивидуализм при уязвленном всегда тщеславии – характерная черта
той части “интеллигенции”, которая причисляет себя к элите. Поразительно и
нескрываемое удовольствие, с которым они “кусают” друг друга, говорят и пишут друг о друге гадости, причем не только в период выборных кампаний. Гайдар снисходительно похлопывает по плечу Явлинского, последний что-то презрительно бормочет в адрес Гайдара. Каждый хвалит и защищает только своих.
Поскольку явных лидеров недостаточно, различные “группировки” из числа
разных партий и обществ объединяются в общие команды, партии. Особенно
удачно это проходит у тех, кто чувствует поддержку президента.
Бывший президент Б. Н. Ельцин сразу категорично заявил, что он не будет
поддерживать никакую партию, к тому же далеко не лестно отозвался о той
партии, которая его воспитала как политического лидера. Главной задачей современной жизни, полагал Ельцин, как только пришел к власти, уравнять партию
в правах и положении с правами и положением остального народа. Начать же
нужно с самой партии, решить вопрос о социальных привилегиях. Основные
трудности перестройки в том и состоят, что ее “… не с того начали... Начинать
надо было с перестройки в партии”1.
Всем известно, что случилось по прошествии лет с той единой партией, но
не всем известно, во что вылилась борьба за “уравниловку”, а особенно непонятными стали факты вопиющих привилегий президента и его окружения, как то
семьи и ближайших соратников.
1
128
Арьев А. Указ. соч. С. 177.
Так случилось, что новый президент тоже решил не поддерживать никакую
партию, но приложил немало усилий к созданию новой партии “Единство”. Создание партии, ее рождение проходило под общие и несмолкающие аплодисменты, а вошедшие в ее ряды проверенные “медведи” Буратаева, Карелин, Клинцевич, Слиска, Шахрай, президент НРБ Лебедев, кинорежиссер Меньшов, директор
Эрмитажа Пиотровский, космонавт Савиных и лыжница Вяльбе, Борис Грызлов
и другие составили костяк новой, ничем еще незапятнанной, партии. Движение
“Единство” выполнило свои задачи и поставленные цели. Задачи более высокого
уровня может решить только партия, уверен С. Шойгу: “Мы хотим участвовать в
формировании власти... Настала пора исправлять ошибки, которые были допущены в предыдущие годы... Владимир Путин – наш президент…”1
Удастся ли “Единству” объединить все здоровые силы страны и наконец-то
приступить к реальным делам в плане реформирования государства, а не только
реформирования своих кабинетов и движений, покажет время.
Сегодня противостояние элиты и народа еще не перешло, к счастью для России, в их кровавое противоборство. Но множество признаков его предвещают.
Нельзя до бесконечности оскорблять нравственное чувство народа. И снова наблюдения и мысли великого писателя и философа Достоевского оказываются
жгуче актуальны: “Никаким развратом, никаким давлением и никаким унижением не истребишь, не замертвишь и не искоренишь в сердце народа нашего жажду правды, ибо эта жажда ему дороже всего. Он может страшно упасть, но в
момент самого полного своего безобразия он всегда будет помнить, что он всего-то только безобразник, и более ничего; но что есть где-то высшая правда и что
эта правда выше всего”2.
§ 8. Человек как феномен
властных отношений
Феномен “политического человека” заключает в себе немало интригующего.
С одной стороны, популярность и престижность профессии политика вызывает
завистливые взгляды обычных людей, а с другой, в их адрес часто можно услышать самые нелестные определения, и они чаще, чем кто бы то ни было, имеют
“плохую прессу”. Именно к ним относятся словосочетания “парламентская марионетка”, “флюгер”, “политикан”, “болтуны”, “коррумпированные продажные
личности” и т. п., которые создают достаточно нелицеприятный портрет политического человека в глазах публики. Но несмотря на это, именно политики
являются главными носителями реформаторских инновационных движений
в общество, которые, в конечном счете, задевают интересы всех граждан без
исключения.
1
2
Комсомольская правда. 2000. 30 мая. С. 4.
Достоевский Ф. М. Указ. соч. С. 147.
129
Среднестатистический облик политика, однако, не существует сам по себе, он
является, в сущности, производным от того представления о самой политике,
которое бытует среди избирателей в конкретное время и в конкретной стране.
Типичное описание французского политического деятеля середины XX века
выглядит примерно следующим образом: “У политического человека мсье Х
было трудное или не совсем нормальное детство. Ему очень не хватало родительской ласки (или, напротив, его слишком баловали).
Он был сиротой (или находился под давлением сурового отца). Повзрослев
же, он попытался компенсировать свой детский невроз стремлением к власти.
На стезе политики ему пришлось пройти обязательный для каждого деятеля
государства маршрут, он должен был противостоять давлению с разных сторон, идти на компромиссы, делать то, чего требовала ситуация, а вовсе не то,
что он считал действительно справедливым. Успешно миновав все карьерные
ловушки и добравшись до вершины власти, он, наконец, почувствовал, что может пожинать долгожданные плоды и “пользоваться властью”... Однако жестокость конкуренции сделала свое дело, и конец его жизни пришел в беспрестанном отстаивании своей позиции и своего положения от тех, кто, как и он сам
когда-то, стремился теперь сделать карьеру политика и потому изыскивал все
возможные способы, чтобы сместить его с занимаемой должности”1.
“Кемпенсационный” вариант описания политической личности, объясняющий сущность лидера, исходя из детских неврозов и психических отклонений,
контрастирует со строго официальными – социально зримыми, “карьерными”
характеристиками, которые до недавнего времени были распространены в социалистических странах.
Типичным для социалистических стран был упор на рабоче-крестьянское
происхождение кандидата, его заводское прошлое, ступени комсомольской и
партийной карьеры, которые в конечном счете приводили его в ряды высшей
руководящей прослойки общества –”номенклатуры”.
Для большей убедительности такие образы описывались в литературе, о них
говорили со сцены, показывали в кинофильмах.
Подобные обобщающие портреты, однако, не дают возможности выявить
подлинные мотивы действий людей политики, которые в противоположность
большинству граждан активно жаждут этой карьеры. Возникает вопрос: существует ли вообще особый тип политического человека, который выделяет его
среди своих сограждан? И если существует, то в чем его отличительная особенность, его сущность?
Впервые характеристику человека как политического субъекта мы встречаем
в греческой философии, в частности, у Аристотеля. Широко известно его утвер-
1
130
Цит по: Технология власти: философско-политический анализ. С. 70.
ждение, что человек по природе своей есть существо политическое или “политическое животное”.
Большой вклад в понимание сущности политического человека внес Н. Макиавелли – один из общепризнанных отцов-основателей современной политики,
признававший право на существование только за одной единственной реальностью – политикой, государством, властью. Единственная проблема, которая волновала его больше всего, – это проблема утверждения и сохранения власти. Отсюда вытекала и концепция политического человека. Акцент с заботы об общем
благе, понимаемом в смысле стремления к добродетельной жизни, был перенесен на желание политического человека упрочить свою власть и свое пребывание у власти. Цели, преследуемые им, превратились в узкополитические в современном понимании1.
Действительно, Н. Макиавелли рассматривал человека как существо изначально эгоистическое, лишенное каких бы то ни было высоких предначертаний,
а мораль и религию считал всего лишь социальными факторами, из которых
нужно уметь извлекать пользу при управлении людьми. Получил распространение лозунг о том, что все хорошо, что ведет к достижению этих целей. В этой связи
и сам государь у Макиавелли мог или даже имел право быть злым, жестоким,
хитрым. Появилась известная формула макиавеллистического имморализма: цели
оправдывают средства.
Макиавелливский взгляд на политику и место человека в обществе внес одно
очень важное для понимания политического человека новшество: индивид стал
рассматриваться как существо, которое по своей природе не создано для политической добродетели (преданности общественному благу). Поскольку человек
изначально эгоистичен, то необходимы усилия, а главное – особые люди, которые смогут, умело используя социальные средства, трансформировать эгоистов
в людей, работающих во славу процветания родины. Тем самым Макиавелли
предвосхитил и заложил основу выделения из социума человека политики, политического человека как лидера и реформатора, стоящего над остальным обществом.
На место homo politicus древних, тождественного всякому человеку, политическому по самой своей человеческой природе, пришел государственный деятель, “политический человек” в современном его понимании – человек, профессионально причастный к государственным делам, к управлению обществом в
целом.
Поскольку, однако, те, кто правит в обществе, сами принадлежат к человеческому роду и, следовательно, так же, как и обычные граждане являются по природе эгоистичными и злыми, то должна существовать некая особая страсть, заставляющая этих людей действовать во имя общего блага. Такой страстью Макиавел-
1
См.: Технология власти: философско-политический анализ. С. 71.
131
ли объявил желание славы – то, что позднее трансформировалось в волю, в стремление к власти, став отличительными чертами политического деятеля. Именно
власть и стремление к власти впоследствии рассматриваются как главные специфические признаки собственно “политического человека”. Политический человек и власть оказались нераздельными, все мотивы и действия политика изначально стали определяться в терминах власти.
Макиавелли, таким образом, совершил одновременно два действия: с одной
стороны, он понизил роль человека в политике, а с другой, повысил ценность
политики, освободив ее от подчинения религиозной сверхзадачи и тем самым
придав ей самоценность. Место античной сверхчувственно понятой добродетели заняла реалистическая политическая добродетель1.
Позднее уже марксистская идея “революций” и особых политических людей
– революционеров – закрепила разделение на мир “сведущих политиков” (носителей знаний о том, куда и как должно двигаться общество, что надо делать, чтобы
построить светлое будущее) и на мир людей общества гражданского, т. е. людей,
которые должны и могут быть переделаны в “новых” людей, – людей нового
мира свободы, равенства, братства. Революционеры – политические лидеры получили статус авангарда человечества, статус просвещенных людей, которые
должны были ускорить прогресс человечества. Их призыв “весь мир насилья мы
разрушим до основанья, а затем...” стал общим лозунгом для всех остальных
людей. При этом идея официальной сферы политического – “государства” –
фактически ликвидировала поле свободы гражданского общества. Произошло
то, что впоследствии было определено как поглощение государством гражданского общества.
Марксистская идея, закрепив разделение людей на ведущих и ведомых, полагала это разделение временным и подразумевала, что по прошествии некоторого времени должно наступить полное отмирание государства. Марксисты предсказывали наступление эпохи, когда все принудительные властные институты общества станут ненужными в силу возникновения сообщества совершенных людей. Таким образом, в конечном счете предусматривалось придание всем людям
одинакового статуса, что в определенном смысле аналогично классическому
античному видению в каждом гражданине, принадлежащем к городу, политического человека.
Марксистская концепция политического человека и его будущего, ставя во
главу угла равенство всех людей, замыкала круг, возвращая нас к естественному
человеку – гражданину античного полиса. Однако в теории Маркса все это произошло в утопической перспективе. Реальностью же стала фактическая сокрытость истинной природы и мотиваций целей, преследуемых государственными и
политическими деятелями.
1
132
См.: Технология власти: философско-политический анализ. С. 72.
Этому в истории политической мысли противостоял радикально иной подход
к осмыслению природы политического человека, в котором главную свою задачу теоретики видели в раскрытии бессознательных механизмов, движущих человеком в общественной жизни и политическим человеком в политике.
В 20-х–начале 30-х годов на Западе получила широкое распространение и
стала выступать в качестве ведущей теоретической модели и методологии анализа личности и общества философия фрейдизма.
В западной политической философии считается общепризнанным, что одной из поворотных работ в исследовании политического человека явилась работа З. Фрейда “Леонардо да Винчи”. Этот опус был первым опытом в изучении
биографии великого человека, выходящим за рамки традиционного подхода, в
котором странности характера и поведения рассматривались как естественные,
имманентно присущие гению атрибуты, выделяющие его из среды обычных
людей.
Несмотря на многочисленные недостатки психоаналитического метода изучения политической действительности, которые были позднее вскрыты в постфрейдовских исследованиях, нельзя не отметить, что анализ жизни и деятельности Леонардо, данный Фрейдом, представил прекрасный пример возможности
целостного, комплексного объяснения поведения индивида, на первый взгляд,
полного противоречий, парадоксов и несовместимостей.
Психоаналитическое искусство Фрейда послужило мощным импульсом для
дальнейших глубинных исследований природы и сущности великих людей, которые не могли не коснуться также и выдающихся политических деятелей.
Сама природа политики, в которой тесно переплетаются притягательность и
отталкивание, заставляет говорить о тайне, сокрытой в ней и в главном ее представителе, – политическом человеке, искать разгадки его “особой” природы и сущности. И в этом отношении творчество Фрейда оказало политической науке неоценимую услугу.
Однако по-настоящему революционной для развития исследований о политическом человеке явилась работа З. Фрейда, написанная в соавторстве с
У. Буллитом и посвященная анализу личности американского президента Вудро
Вильсона. Эта книга стала одним из фундаментальных трудов по психоанализу,
который вошел во все учебные циклы по подготовке специалистов в области
психологии и политологии в США и во Франции.
Основываясь на главных постулатах своей теории, Фрейд пришел к заключению, что Вильсон относился к разряду религиозных фанатиков. Анализируя природу его фанатизма, коренящегося в его инфантильных отношениях с отцом,
младшим братом, матерью и сестрами, перенесенных впоследствии на общественную и политическую деятельность, австрийский психиатр стремился показать, какой вред общему благу могут нанести действия отчужденной от мира
реальности личности. Фанатическая религиозность Вильсона, считал он, была
необходимым компенсаторным механизмом его внутренней патологии.
133
“На протяжении человеческой истории много невротиков внезапно приходило к власти, – писал он. – Часто в жизни требуются в большей степени те качества,
которыми обладает невротик, нежели те, которыми обладают здоровые люди.
Поэтому с точки зрения достижения “успеха в жизни” психическое расстройство
в действительности может быть преимуществом”1.
Исследования Фрейда позволили по-новому взглянуть на ту огромную реальную роль, которую играет личность политического человека в истории человечества и судьбах мира.
Именно психоаналитическому направлению в исследовании биографий великих политиков обязано выделение современными исследователями таких генерализованных черт “политического человека”, как вкус к власти, связанный с
ее мистическими и сакральными качествами; любовь к риску, любовь к игре и
близкие к этим чувствам – вкус к схватке, стычке, дискуссии, спору2.
Отличительной чертой всех постфрейдистских исследований, несмотря на
принятие ими базовых понятий психоанализа, является их радикальная переориентация в сторону социокультурного анализа действий личности, преодоление
пансексуализма, биологического детерминизма и постулата неразрешимой заданной конфликтности отношений индивида и общества, характерных для классического психоанализа.
Несмотря на теоретические и методологические различия, все представители постфрейдизма сходятся в одном – в необходимости учета “истерического момента” для разрешения как внутриличностных конфликтов, так и конфликтов личности со средой.
Возникает закономерное сомнение в том, пишут авторы исследования технологии власти, что проблема мегомании политиков (комплекс мании величия,
свойственный политикам) может быть разрешена только через анализ фрустрированного подсознания индивидов, совершенно оставляя в стороне изучение
открытого еще Ш. Монтескье знаменитого политического вируса – “вируса власти”3.
Именно французский философ выявил тот факт, что всякий человек, обладающий властью, склонен ею злоупотреблять. Однако масштабы распространения этого вируса находятся в зависимости от множества объективных условий,
таких как полнота власти, эффективность ее институциональных сдержек и противовесов, особенность исторической ситуации (наличие кризиса, войны) и, наконец, просто от склонности основной массы избирателей к сопротивлению власти, ограничению сферы ее влияния, от глубины принудительного воздействия
лидера на массы и т. п.
1
Фрейд 3., Буллит У. Томас Вурдо Вильсон. Двадцать восьмой президент США. М.:
Наука, 1992. С. 134.
2
См.: Технология власти: философско-политический анализ. С. 75.
3
См.: Там же. С. 76.
134
Новый импульс исследованиям политической личности дало учение Макса
Вебера о трех типах власти, среди которых он выделил традиционную, легальную
и харизматическую. Именно исследование харизматического лидерства как особого типа “кризисного лидерства” оказалось наиболее продуктивным для последующего изучения политического человека.
Согласно Веберу, под “харизмой” понимается необычное качество личности,
которая, так сказать, обладает некоторыми сверхъестественными, сверхчеловеческими или, по крайней мере, выходящими за рамки повседневности силами и
чертами характера, не свойственными простым смертным; в таком человеке
видят посланника бога или пример для подражания, а следовательно, относятся к
нему, как к “начальнику”.
Впоследствии этот термин приобрел более широкое значение, чем то, которое придавал ему автор. Во всяком случае, у Вебера понятие харизмы было
морально нейтральным и не содержало никаких элементов оценочного характера. Харизматический лидер понимался у него вовсе не как “святой” или как
предмет всеобщего обожания. Это был всего лишь человек, который мог вызвать энтузиазм в народных массах. При этом сам он мог оставаться существом
“материально” незаинтересованным, приверженным идее.
Несмотря на позднейшие вариации в трактовке харизматического лидера, это
понятие признается важным для политико-философского анализа, поскольку оно
помогает более полно осмыслить и определить такую форму власти, в которой
большую роль играет аффективный момент. Из всех трех типов отношения человека к власти, по Веберу: рациональные соображения, тупая привычка и
аффект, – последний – аффективный момент оказался самым обиходным и признанным в ряде исторических событий. Объясняется это, скорее всего, уровнем
ментальности людей. Понятие харизмы в этом случае способствует более широкому проникновению в сущность персоналистской стороны власти, а значит,
помогает открыть некоторые новые черты политического лидера.
Понятие харизмы у Вебера – это понятие, главным образом, социологическое, предполагающее скорее раскрытие механизмов формирования отношения
народных масс к такому лидеру, нежели исследование харизматических свойств
исходя из самого характера политического деятеля.
Собственно, Вебера не слишком занимали вопросы, касающиеся “персонализации” власти. Его не интересовало, как, при каких обстоятельствах лидеры
приходят к власти и почему они уходят, насколько заметен тот след, который они
оставляют в политической жизни, и другие личностные характеристики. Иначе
говоря, исследования Вебера – это исследование той среды, которая царила вокруг лидера.
Веберовские наблюдения по вопросу исследования среды, окружающей лидера,
легли в основу исследований лидерства русскими и советскими исследователями.
О том, что становление личности является проблемой развития России, ее
выхода на уровень европейской цивилизации, говорилось русскими мыслителя135
ми не раз. Развитие личности происходит в окружении социальной действительности, и сама личность реагирует на все окружающее в соответствии с собственными взглядами на жизнь. Одни выражают недовольство существующими порядками, другие терпят все, но в душе обеспокоены. Это в какой-то степени подтверждает сказанное русским философом В. Соловьевым, что люди делятся на
три категории по отношению к существующим порядкам: одни терпят, другие
приспосабливаются и лишь некоторые пытаются что-то изменить. К последним в
России в основном относились люди из числа интеллигенции.
В середине прошлого века Герцен вывел некую формулу отношения российской интеллигенции к правительству, а формула оказалась жизненной аксиомой.
Он заметил, что в России все те, кто читает, ненавидят власть, тот же, кто ее признает, не читает вовсе. Так было всегда и чаще всего остается актуальным и сегодня. Причем, каждый ругавший власть почитал себя, и отчасти справедливо, свободной личностью, противостоящей государству, – левиафану.
То, что человек себя формирует как личность, нет нужды доказывать, поскольку об этом свидетельствует весь исторический процесс развития общества.
Важнее другое, что процесс формирования личности есть по сути своей революционный и болезненный, а потому тяжкий и неприемлемый для населения,
продолжающего жить во внеличностном мире. Она, эта масса, это большинство,
оказывается питательной средой для тоталитарных структур, расцветших в XX
веке. “Люди равны в Боге, но не равны в природе, и это естественное неравенство
побеждает этическую идею их равенства там, где эта идея лишена религиозной
санкции”, – писал С. Н. Булгаков1.
Нигде в Европе государство не обладало такой властью над жизнью и собственностью своих подданных, как в России. Соответственно, и личность в такой
стране появлялась с трудом, с чувством вины за свою “судьбу”, свою способность, исповедуя культ народа, общинного сознания, что вело в результате к
отрицанию самой идеи личности. Уже после революции Н. Бердяев писал: “Одна
и та же болезнь нашего национального духа обнаруживается на противоположных полюсах. Та же нераскрытость и неразвитость у нас личного начала, культа
личности, культуры личной ответственности и личной чести. Та же неспособность к духовной автономии, та же нетерпимость, искание правды не в себе, а вне
себя. Русский “коллективизм”, русская “соборность” почитались великим преимуществом русского народа, возносящим его над народами Европы. Но в действительности это означает, что личность, что личный дух не достаточно еще
пробудились в русском народе; что личность еще слишком погружена в природную стихию народной жизни”2.
Чаадаев, анализируя исторические тенденции России, увидел константу ее
жизни в “безликом хаосе”, в отсутствии гарантий для собственности и свободы
1
2
136
Булгаков Н. С. Сочинения: В 2 т. М.: Мысль, 1993. Т. 2. С. 37.
Бердяев Н. О русских классиках. М.: Высш. шк., 1993. С. 190.
личности, в тотальном подавлении человека властными структурами. А в результате – в постоянной готовности русских людей к метафизическому и буквальному бунту против любых правовых норм. Парадокс в том, что, чем строже власть,
тем меньше охоты к работе, тем больше земля напоминает необработанный
дикий угол Вселенной, где Хаос никак не может быть преодолен Космосом. Если
все усилия берет на себя власть, то обычный подданный старается скрыться
между стихией, стать неприметным.
Более того, в том обществе, где человек не сам по себе, а лишь частица
великой силы, единого общества, он оказывается чрезвычайно одинок и беззащитен. Государство не печется об отдельном человеке, тот может полагаться
только на собственную изворотливость, умение терпеть и быть незаметным.
Иными словами, не имея сообщества независимых людей, которые могли бы
ему помочь, он, не становясь личностью, становится гораздо большим индивидуалистом, чем любой буржуа на Западе. Деструкция личности ведет к деструкции общества, которое способно держаться лишь жесточайшим насилием и
принуждением, если отсутствует самодеятельный индивид.
Герцен полагал необходимым просветить самобытные формы русской культуры идеями, заработанными в Европе, внести в Россию “идею свободной личности”, которую, по его словам, славянофилы смешивали с “идеей узкого эгоизма”. Основным фактором, изменяющим существующую Россию, Герцен считал революцию, причем не только революцию политическую и социальную, но
и культурную – как смену системы ценностей, утверждение прав свободной
личности; именно последнее должно было спасти человека от закрепощения1.
Особенность России в том, что подобная личность, “личность вопреки”,
появилась и утвердилась в литера??уре в произведениях Чаадаева, Чернышевского, Достоевского и других писателей. Это была особая литература, которая
вносила в сознание людей основные ценностные понятия (Добра и Зла, Независимости и Подчиненности, Космоса и Хаоса и т. п.). Недаром государство даже
в самые светлые свои периоды развития опасалось литературы. В истории России можно найти только один аналог подобному социокультурному явлению –
это старообрядчество. Старообрядцы основывали свои поседения в глуши, там
воспитывали свою независимость, свою личность для созидательной деятельности. А русская интеллигентность и сама интеллигенция оставалась наедине со
своей властью. У нее не было другого выхода, как пытаться преодолеть власть,
переделав ее, заставить государство принять цивилизованные европейские формы. Естественно, подобные требования государством отклонялись, у интеллигенции была отнята возможность мирной борьбы за идеалы, и она была вынуждена прибегнуть к террору.
1
См.: Кантор O. K. Личность и власть в России: сотворение катастрофы//Вопросы
философии. 1997. № 8. С. 16.
137
Так воспитывался новый тип личности – “личность вопреки”, который стал
образцом для массового подражания. Вместе с тем, это новое явление в России
породило еще один тип личности, личность европейского типа, желавшую жить
в правовом пространстве и иметь “свободу от” и “свободу для”. Личность вопреки обладала невероятным инициирующим воздействием, ибо вся ситуация российской жизни с ее бесправием и государственным давлением подтверждала
необходимость протестантной позиции.
Если внимательно читать Достоевского, то из его рассуждений следует, что
христианство есть результат выделения личности из массы. И христианство помогает становлению личности, формируя идеал бытия, – личную и нравственную свободу, идеал самореализации личности, а не безличности. И служить народу, казалось Достоевскому, важно не потому, что он народ, а потому, что он
хранит христианское учение, которое утратила интеллигенция1. Именно в христианстве, полагал Достоевский, есть гарантия осуществления жизни на основе
личностного принципа.
Надо сказать, что Достоевский был не одинок в вопросе обновления личности. О великой роли христианства писал в свое время В. Соловьев, но сложность
проблемы была в том, что диалектика свободы в христианстве, сформулированная Достоевским, не могла быть воспринята интеллигенцией в силу духовной
неподготовленности и неразвитости в ней подлинного личностного принципа.
Русская интеллигенция оказалась в той пугавшей Достоевского позиции полуобразованных, золотых посредственностей, полуличностей, которые были уверены, что быть личностью – это историческое злодеяние против народа. Принимались лишь те личности, которых можно было назвать “учителями жизни”,
особенно, если их точка зрения была доступна “золотой посредственности”. В
дальнейшем интеллигентский псевдорелигиозный атеизм, эмпирическое антиличностное православие, нигилизм по отношению к несшей идею свободы великой русской литературе помножилось на антиличностно понятый марксизм и
подъем общинных народных масс.
Как следствие всевозможных перемен, происшедших в России, стала реальностью катастрофическая революция, объявившая принципом жизни не
пробуждение личности, а новую организацию страны: массы – партия –
вождь. Подлинное христианство, как и подлинный марксизм, с их аристократически понятой личностью в качестве основы человеческого развития, были
сведены к механической функции идеологического обслуживания тоталитарного государства. А отсюда, как закономерное следствие, возникает в России
так называемый “культ личности”, что в свою очередь означало то, что с
личностным принципом в развитии страны покончено, а “кумир” уже был
1
138
См.: Достоевский Ф. М. Указ. соч. С. 124.
сотворен в противовес библейским заповедям. Так была сотворена российская катастрофа1.
Метаморфозы жизни, особенно нашего времени, дали настолько ошеломляющие результаты, что если раньше за критику власти “собственно сотворенной”
могли посадить, то теперь за ту же критику могут пригласить во власть. Ругать
власть стало способом проникнуть в ее состав.
А потом, с высокой трибуны можно легко приспособиться ругать одних и
восхвалять других, набирая себе политические баллы, даже если эта ругань будет направлена на самый верх власти.
Такой путь формирования “личности” нельзя назвать даже не “личностью
вопреки”, это массовые имитаторы, научившиеся произносить разнообразные
слова. Беда в том, что произнесенные слова могут иметь свои последствия,
причем столь же катастрофичные, как и на рубеже веков. Уже сегодня выступления отдельных политических деятелей, партийных лидеров, “кумиров” в виде
фарса оказываются не менее “коварными”, чем трагедия.
В калейдоскопе призывов “лимоновцев”, “баркашовцев”, сторонников РНЕ,
“хамелеона” Жириновского, бывших партийных “боссов” и им подобных не всегда можно понять, чего же они хотят, кроме личной выгоды, но цель этих политических лидеров, глашатых нового времени, одна – привлечь к себе как можно больше внимания, особенно если надо угодить новой власти или накануне
выборов. Главное – участие, а не победа, – таков их лозунг, но опасность как раз
в том, что, хотя нынешние “личности вопреки” пародийны, у них есть напор и
постоянно завоевываемое мнение толпы, а также равнодушие к судьбам людей, ко всему, кроме своего имиджа.
Любопытным, на наш взгляд, является наблюдение взаимодействия личности и власти, когда личность, используя определенный конфликт или конфликтную ситуацию, сама участвует в перераспределении власти. Особенно это удобно наблюдать при анализе ситуаций в постсоветском обществе.
Наряду с установлением индивидуальных, родовых и прочих особенностей
участия данной личности в данном конфликте, появляется возможность выявления сущности человека как политического феномена, обладающего целым набором разного рода атрибутики, которая проявляется в нем именно в ситуации
политического конфликта. Сам политический конфликт выступает компонентом
политической социализации личности, он формирует политического человека и
способствует проявлению его сущностных особенностей2.
Это можно легко показать на примере довольно хорошо изученного феномена лидерства в условиях политического конфликта. Едва ли не все согласны с тем,
См.: Кантор O. K. Указ. соч. C. 18.
См.: Фельдман Д. М. Лидер в ситуации политического конфликта // Вопросы философии. 1998. № 8. С. 39–40.
1
2
139
что лидерство есть та роль, исполнение которой в отношениях между людьми
удается не в каждой ситуации, и что те, кто является лидерами в одной ситуации,
не обязательно будут ими в другой.
Однако такого единодушия нет, когда речь заходит о том, какого именно лидера требует возникновение конфликтной ситуации.
Одни полагают, что общество, переживающее кризис или политический конфликт, поражающий структуры власти, требует харизматического лидера, обладающего чудодейственными качествами (М. Вебер).
Другие, как например, французский политолог Ж. Блондель, считают, что
подобная ситуация – необходимое, но недостаточное условие для появления
харизматического лидера. В действительности, по их мнению, нет определенных
и ясных указаний на то, какие условия могут привести к появлению такого лидера. Сторонники Ж. Блонделя склонны полагать, что понятие “харизматической
власти”, тесно связанное с “божественными” или “сверхъестественными” качествами ее носителя, не является удобным и практичным инструментом, с помощью которого можно было бы описать и проанализировать политические процессы в обществе, переживающем конфликтную ситуацию1.
Наконец, если принять во внимание тот факт, что любая кризисная ситуация
незапрограммирована и, может, даже непредсказуема в дальнейшем, то каким
будет лидер: обладающий харизмой или же не обладающий таковой, – покажет
время. Но его наличие должно быть обязательным, потому что этого требует
само время. По завершению кризиса всегда можно будет оценить уровень “харизматичности” того или иного лидера.
Независимо от приверженности к одной из изложенных или какой-нибудь
еще позиции, нельзя не заметить, что поведение сторон в конфликте, осуществление или смена власти в условиях конфликта не отделены от сложившейся в данном обществе политической традиции, тесно связаны с существующими там
ценностями, типом политической культуры и стереотипами политического поведения.
Политические конфликты в республиках СССР в последние годы его существования, а также в постсоветском пространстве позволяют, несмотря на
многокрасочность и внешнюю непохожесть действующих лиц и политических режимов, указать на то общее, что является инвариантом многих совершающихся здесь политических сдвигов. Речь идет не столько о том, что эти
режимы уходят от тоталитарной коммунистической системы под руководством бывших членов ЦК КПСС, генералов КГБ или других успешно делавших свою карьеру функционеров, сколько об объяснении и предвидении результатов этого процесса. В центре такого процесса всегда был лидер – начальник-хозяин.
1
140
См.: Блондель Ж. Политическое лидерство. М., 1992. С. 44.
Различия в исследовательских подходах и в самом содержании мифологии
власти не меняют значения того, что лидер, действующий в условиях политического конфликта, не может не опираться на мифологизированные представления о том, каким он должен быть и что он должен делать. Такого рода
представления становятся атрибутом поведения лидера в политическом конфликте.
Период увеличения числа, интенсивности и обострения политических конфликтов, неизбежно сопутствующих большой социальной инверсии, резкая
смена мировоззренческих, идеологических, политических и любых других представлений в обществе не отменяют самого факта неустранимости мифа. Политологи утверждают, что в это время возрастают до того слабо осознаваемые, но всегда очень жесткие и важные ожидания массового человека. Суть
таких ожиданий в том, что бытует в нашей жизни со времени классического
представления “вот приедет барин – барин нас рассудит”, а проще сказать –
миф о начальнике-хозяине.
Между тем ситуация политического конфликта, обострение противоборств
в системе властных отношений требует от претендента на лидерство соответствия сложившемуся мифу, прямо-таки вынуждает его делать шаги, подобающие общественному сознанию и, в частности, образу лидера. Ведущаяся
им борьба за власть обуславливает обновление целей, стратегии, союзников
и даже харизмы (если она есть), но неизменно требует соответствия мифу,
сформировавшемуся о начальнике-хозяине, а точнее, доминирующей в обществе модификации этого мифа. Не случайно именно традиционно-советский стиль лидерства, овладение которым привело секретаря обкома, директора совхоза, генерала, любого состоявшегося начальника-хозяина в прежнюю
власть, оказывается востребован и при новой власти. Сам стиль является как
бы привычной упаковкой или визитной карточкой для людей, когда перед ними
стоит проблема выбора лидера.
Приверженность лидера мифу о лидере (в рассматриваемом случае о начальнике-хозяине) требует ритуализации политического действия, соблюдения усвоенного обществом церемониала власти, предполагает непривычные
и даже непредсказуемые, но тем не менее необходимые действия. Случается
иногда, что сама ситуация, острота общественно-политического кризиса нередко вынуждают возложить выполнение задач и функций на лидера “не совсем хорошего”, а затем и “совсем не хорошего”, но необходимого в данной
критической ситуации. В качестве примера можно привести положение в
нашем правительстве в последнее десятилетие.
Даже если предположить, что в ситуации кризиса мнение народа мало
кого интересует, а лидер выбирается желанием верхушки, то все равно в любом случае стойкий успех в политическом противоборстве, утверждение лидера во власти не могут быть достигнуты вопреки мифологии, даже если эта
141
борьба идет под лозунгами “деидеологизации” и “демифологизации” общественных отношений.
Кризисная ситуация в России, вызванная немощностью бывшего руководителя страны, поставила перед народом задачу выбора будущего лидера.
Силами все той же верхушки такой лидер был предопределен, и в результате
человек, абсолютно не имеющий должного уровня политического рейтинга в
обществе, приобретает такой именно рейтинг и становится президентом.
История знает немало примеров, когда острота переживаемого политического конфликта, его интенсивность стимулируют усиление опоры на мифологизированные массовые представления о том, каким должен быть Начальник и Хозяин. Умение отвечать этим требованиям (представлениям) – необходимая, но к счастью, недостаточная предпосылка утверждения во власти.
Немалую, если не одну из главных, роль в подготовке общества к определению лидера – хозяина всегда играет политический маркетинг.
Одним из объектов политического маркетинга выступает лидер, который
потом обязан будет проявить феноменальные способности, оказавшись во
властных структурах.
Итак, маркетингом политического лидера можно назвать основанную на
изучении электората систему оптимизации значимых характеристик кандидата (внешность, манеры, публичное поведение, программы) и информационного воздействия на целевую аудиторию, направленную на получение максимального числа голосов избирателей для данного лидера. Таким образом,
необходимым представляется рассмотрение феномена политического лидерства с точки зрения его восприятия гражданами. Подобное рассмотрение
должно основываться на конкретных эмпирических данных, которые отражают реальные взгляды, существующие в обществе. Методологической базой
для анализа эмпирических данных служат теоретические разработки по данному вопросу. Существующие теории позволяют выбрать критерии, по которым можно рассматривать образы реальных политиков и анализировать их
восприятие гражданами.
В настоящее время в политической науке существует множество подходов
к проблеме политического лидерства, но ни один из них не может быть универсальным. Как правило, за основу типологий лидерства представители политической науки берут разные значимые моменты, проверенные теории
известных политологов, ученых (М. Вебера, А. Уиллнера и др.).
При этом многие исследователи говорят о большей уместности подхода к
политическому лидерству на основе многомерности. Обычно выделяют несколько основных компонентов: роль, личность, организация, задачи, ценности и институты (Дж. Пейдж) или взаимодействие со средой, личностные черты лидера, институциональная структура, цели, различные ситуации (Ж. П. Блондель). Для типологии политического лидерства Ж. П. Блондель предлагает два
142
измерения: первое характеризует наличие или отсутствие изменений в существующем положении; второе характеризует сферу деятельности лидера1.
Применительно к российской действительности следует отметить, что проблема политического лидерства содержит определенную специфику. Это, прежде всего, высокая степень персонифицированности власти, иными словами, в
российском политическом процессе власть отождествляется с личностью конкретных политических лидеров.
Советский период принес новый для России тип легитимности – харизматический, вследствие чего появляются такие лидеры, как Ленин, Сталин.
Начало 60-х–80-е годы характеризуются, напротив, отсутствием ярких политических лидеров с индивидуальными чертами, скорее, можно выделить собирательный образ лидера того времени: преданность делу партии, устойчивость
морально-политических взглядов, опыт работы, профессионализм.
Но с началом перестройки, в связи с тем, что политика становится открытой,
а политический процесс реальным, значимыми оказываются индивидуальные
качества лидера, его идеи, цели, ценности, задачи и т. д.
На этом этапе появляется другое определение лидера – “лидер-политик”
(М. С. Горбачев).
С 1993 года возникает новый тип “лидер-хозяйственник”, так как политика
отходит на задний план и главным становится решение экономических проблем.
Таким оказался в первые годы Б. Н. Ельцин, который в дальнейшем попытался
соединить в себе лидера-политика и лидера-хозяйственника.
Сегодня в исследованиях, посвященных политическому лидерству, заметную позицию занимают представители политической психологии. Исходя из публичного образа и поведения политика они используют три измерения личности:
аттрактивность, силу, активность.
Насколько существующие подходы являются исчерпывающими для исследования политического лидерства с точки зрения политической науки?
Существует ли в настоящий момент специфика восприятия политического лидера в сравнении с предыдущим периодом, и как можно охарактеризовать те образы политиков, которые возникают при анализе степени близости различных качеств? Эти вопросы представляются актуальными. Кроме того, небезынтересным является и восприятие гражданами образов
конкретных российских политических деятелей.
Для получения ответов на эти вопросы был проведен анализ данных, полученных методом личного интервью в ходе исследования на тему: “Политическая культура жителей Санкт-Петербурга”, одним из блоков которого был блок
“Восприятие российских политических лидеров”. В ходе этого исследования
1
См.: Рогожкина А. Политический лидер: предпочтения россиян //Политический менеджмент: теория, методология, практика. С. 71.
143
проводился опрос петербуржцев по профессионально-статусным группам.
Было выделено 13 групп по 40 человек (общий объем выборки – 520 человек).
Полученные данные анализировались при помощи расчета одномерного распределения частот, корреляционного, факторного и кластерного анализа.
Результаты оказались весьма любопытными. Самыми важными качествами для политического лидера были названы: порядочность – 10,9 %, патриотизм – 7,9 %, мудрость – 7,6 %, компромиссность – 4,8 %, здоровье – 3,8 %,
твердость в решениях – 3,6%. В соответствии с этим был определен “идеальный политический лидер”: честный человек – 14,3%, профессионал – 10,8 %,
умный – 5,3 %, патриот – 3,7 %, активный – 3,6 %, дипломат – 3,3 %, опытный
политик – 3 %. Таким образом, от политика ждут прежде всего честности и
разумных профессиональных решений, которые пошли бы на благо страны.
Для сравнения можно привести модель “идеального лидера”, полученного
Б. Макаренко на основе набора привлекательных качеств для избирателей в
ходе выборов 1996 года: опытный политик, готовый к разумным компромиссам, сторонник практических дел и решительных шагов, выдержанный и спокойный. Можно отметить, что эта модель существенно не изменилась за несколько лет, к ней только прибавились такие качества, как честность, патриотизм1.
В результате опроса, проведенного НИЦ социального анализа и статистики, выяснилось десять психологических черт характера политика, которого
россияне могли бы назвать хорошим: компетентность, гибкость ума, решительность, энергичность, воля, независимость, рассудительность, смелость,
реализм, прогрессивность. Честность стоит на 11-м месте, справедливость –
на 12-м, тактичность – на 16-м, благородство – на 18-м месте. А вот совестливость занимает всего 22-ю позицию2.
Если рассматривать восприятие конкретных лидеров, можно отметить, что
респонденты считают близкими по взгляду друг к другу следующих политиков: В. С. Черномырдина и Б. А. Березовского, Г. А. Явлинского и Е. М. Примакова, Г. А. Зюганова и В. В. Жириновского, причем последние воспринимаются как оппозиция остальным. Часть опрошенных считает, что такими
неотъемлемыми качествами “идеального политика”, как профессионализм,
честность, деловая активность, коммуникабельность, из российских политических деятелей не обладают Б. Н. Ельцин, В. С. Черномырдин, А. И. Лебедь,
Е. М. Примаков, Б. А. Березовский, Ю. М. Лужков. Другая часть респондентов полагает, что Е. М. Примаков, Г. А. Явлинский и В. А. Яковлев обладают следующими качествами лидера: располагающая внешность, профессионализм, коммуникабельность, – что выгодно отличает их от В. В. Жириновского3.
1
2
3
144
См.: Рогожкина А. Указ. соч. С. 72.
См. Аргументы и факты. 1999. № 48. С. 10.
См.: Рогожкина А. Указ. соч. С. 74.
Подводя итоги, можно сказать, что некая идеальная модель политика или
политического лидера не имеет достаточно точного определения. Было бы
наивно полагать, что эта модель вообще может быть, в силу развития общества как живого организма. И все-таки респонденты определили некую главную часть в наборе качеств лидера, что еще раз подтверждает политическую
активность наших граждан: мудрость, честность, благородство, патриотизм,
профессионализм и др.
Очевидно, для политических вождей всех времен и народов, государственных мужей должно быть присуще главное качество – быть выразителем мнения народного. Достичь такого уровня лидеру поможет реформированное в
соответствии с общепринятыми правовыми законами общество.
145
ГЛАВА 3
Местное самоуправление:
проблемы и перспективы
§ 1. Местное самоуправление
как фактор реформирования
государственной власти
На современном этапе развития российской государственности особая роль
принадлежит местному самоуправлению (МСУ), становление которого приобретает для судеб страны стратегическое значение. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является
одной из фундаментальных основ российской системы народовластия1.
Во все периоды истории нашего государства, начиная с древнейших времен,
в России в той или иной форме существовало самоуправление. В условиях функционирования системы Советов оно было формально декларировано, а фактически выступало в качестве государственного управления на местах. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации, закрепившей в соответствии с международными стандартами право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался процесс его демократического преобразования, создания конкретных механизмов формирования и обеспечения
жизнедеятельности местного самоуправления.
Сегодня этот институт народовластия в основном создан. На федеральном
уровне, а также в большинстве субъектов Федерации имеется законодательная
база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены
территории местных сообществ, фактически завершено структурирование органов местного самоуправления.
Вместе с тем практическое развитие местного самоуправления порождает
массу проблем, проистекающих, не в последнюю очередь, из особенностей
реформирования местного самоуправления по России в целом и в отдельных
регионах.
1
146
См.: Указ Президента РФ № 1370 от 15. 10.99 г. Российская газета. 1999. 21 окт. С. 3.
Во-первых, масштабность этой задачи – в настоящее время в Российской
Федерации юридически оформлено более 14000 различных муниципальных
образований, при этом часто территория муниципальных образований жестко не
связана с административно-территориальным делением субъектов Российской
Федерации.
Во-вторых, потребовалось в короткий срок создать необходимую правовую базу, основу которой составили, с одной стороны, Конституция Российской
Федерации и федеральные законы, а с другой – региональное законодательство,
уставы муниципальных образований.
Кроме того, для России характерно многообразие форм территориальной
организации местного самоуправления, а также способов избрания их органов и
должностных лиц. Формами территориальной организации местного самоуправления признаются города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа
(сельсоветы), иные населенные пункты и территории.
Сердцевину местного самоуправления составляет самостоятельная деятельность населения соответствующего муниципального образования.
На практике же часто встречаются другие представления о местном самоуправлении. За него принимают или органы местного самоуправления, или местную администрацию, или мэра. Пассивность граждан не преодолевается, не осуществляются систематические меры по обеспечению их активного участия в
решении местных вопросов. Споры и дискуссии на местах между работниками
Центра и муниципалитетов сводятся практически только к тому, сколько и каких
полномочий определить для должностных лиц.
В соответствии с федеральным законодательством местное самоуправление, прежде всего органы местного самоуправления, должны нести троякого
рода ответственность – перед населением, перед государством и перед физическими и юридическими лицами. Осознание подобной ответственности является залогом эффективности (легитимности) функционирования местного самоуправления. Одновременно с этим, ответственность органов местного самоуправления выступает как объект правового регулирования государственной
власти. Однако на сегодняшний день законы, определяющие ответственность
органов местного самоуправления перед населением и государством, практически отсутствуют.
В основном Законе Российской Федерации за местным самоуправлением
закреплено право самостоятельного решения вопросов местного значения. Гарантия этого права содержится в ст. 130 Конституции Российской Федерации:
“Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью”.
Такое декларирование, конечно же, не исключает того, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов – длительный, сложный и весьма противоречивый процесс. Практическая реализация принципов самоуправ147
ления приносит пользу обществу лишь тогда, когда опирается на объективно
назревшие, экономические и социальные потребности, выражает требование общественного прогресса.
Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической
системы в России является реорганизация механизма государственной власти.
Качественно новый элемент здесь – реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации
местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в
территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и
обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на
возрождение демократического гражданского общества, поскольку в таких учреждениях формируется чувство общего интереса и ответственности местных
жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и
контролировать деятельность избранных ими чиновников1.
В брошюре “Как нам обустроить Россию” А. И. Солженицын писал: “Без
правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие “гражданская свобода” теряет смысл”2.
Формирование системы местного самоуправления в России и ее правовых основ складывается довольно трудно, каждый последующий шаг на
этом пути делается с большими сложностями. Например, Федеральный
закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” № 154-ФЗ, принятый Государственной Думой 28 августа 1995 года, рождался в нелегкой борьбе различных концепций, общих
представлений о том, каким должно быть местное самоуправление в России, в каком направлении ему развиваться.
Сегодня в нашей стране местное самоуправление становится предметом
исследования специальной отрасли знаний – науки муниципального права3.
Среди авторов, занимающихся исследованием данной проблемы, можно назвать
О. Е. Кутафина, Б. И. Фадеева, М. А. Емельянова, Г. И. Барабашева, Н. В. Постового, К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова, З. З. Меньшикова и др. В их работах
1
См.: Лаптева Л. Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта // Местное
самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под. ред.
К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова; РАН. Ин-т гос. и права. М., 1998. С. 200.
2
Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию//Комсомольская правда. 1990. 18 сент.
3
См.: Замотаев А. В. Местное самоуправление: основные понятия и термины: Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства / Ред.-изд. центр “Муниципальная власть”. М., 1999. С. 39.
148
дается структура, классификация и систематизация органов местного самоуправления в зависимости от компетенции, возложенных прав, обязанностей и ответственности.
Исследование проблем местного самоуправления охватывает широкий спектр
направлений. Несомненно, позитивным моментом имеющихся работ можно
считать последовательное усиление внимания к фактам реальной жизни, отказ от
наукообразных представлений и формализации социальных явлений в толковании законодательных положений. Вместе с тем, нельзя считать достаточным уровень научного рассмотрения комплекса проблем местного самоуправления. Это
объясняется не только качественно новой государственной организацией, сравнительно трудными преобразованиями в системе управления на всех уровнях,
включая и местное самоуправление, нескоординированностью направлений
исследований, но и стремлением многих ученых без должного анализа российского и мирового опыта первыми заявить о своем видении того или иного подхода в формировании и функционировании различных систем местного самоуправления1.
В самом общем плане самоуправление выступает в двух основных значениях:
широком и узком. В широком значении самоуправление народа представляет
систему народовластия, осуществляемого как непосредственным образом через демократическое участие трудящихся в управлении и власти, так и опосредованно через систему государственных, партийных и иных выборных органов. В
этом смысле самоуправление включает в свое содержание всю совокупность
властных отношений независимо от того, осуществляются они централизованно
субординационным образом или на основе непосредственного демократизма.
Именно в этом значении чаще всего употребляется понятие “социалистическое
самоуправление народа”, которое подчеркивает, что народ сам, через созданные
им государственные органы, аппарат государственной власти и управления, общественные организации, а также путем непосредственного участия в решении
вопросов общественной жизни в своих интересах осуществляет регулирование
социальных процессов.
В узком значении под самоуправлением следует понимать определенный
принцип организации регулятивных отношений, осуществляемых в конкретном
общественном образовании (организации, учреждении, трудовом коллективе и
т. п.) на основе сознательного, добровольного, совместного решения производственных и иных вопросов. Такое самоуправление осуществляется путем саморегуляции общественным образованием своей деятельности на основе общности интересов входящих в него членов. Иначе говоря, в узком значении слова
1
Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия / РАН. Ин-т
гос. и права. М., 1999. С. 6.
149
самоуправление следует рассматривать как специфическую форму саморегуляции общественным образованием своей деятельности.
Независимо от подхода (широкое или узкое значение в понимании самоуправления) главной характеристикой качественного уровня самоуправления выступает самостоятельность, наличие которой – обязательное условие для самоуправления. При этом не следует самостоятельность смешивать с обособленностью и волюнтаризмом. На самом деле мера самостоятельности определяется
наличием соответствующих прав, позволяющих данному общественному образованию (органу) осуществлять выбор путей решения проблем, разрабатывать
стратегию и тактику для их выполнения на практике.
Другим не менее важным качественным элементом самоуправления является самоорганизация коллектива и каждой отдельной личности для создания наиболее благоприятных условий для выполнения общих задач.
Вместе с тем нельзя не сказать о главной проблеме любого самоуправления –
о необходимости согласования централизованного управления с широким демократическим участием масс в самоуправлении. Как показывает практика, решение этой задачи требует научно обоснованного подхода, который бы позволял
видеть основные направления развития процесса совершенствования властноуправленческих отношений, способствовал своевременному разрешению возникающих противоречий. Очевидно, мало декларировать наличие общих интересов между властными и подвластными, необходимо обеспечить единство на
деле, для чего требуется создание соответствующего механизма, способного
противодействовать отчуждению власти.
Создание подобного механизма в России, на наш взгляд, – задача не только
определенного времени, но и поэтапного реформирования существующей системы местного самоуправления.
Большинство российских и зарубежных специалистов и наблюдателей, которые анализируют политику в области местного самоуправления в России, отмечают завершение первого этапа реформы местного самоуправления. Принятие
в 1994–1997 годах основных федеральных и региональных законов и формирование в большинстве регионов муниципальных представительных и исполнительных органов привели к созданию институциональных рамок функционирования
местного самоуправления. Однако общий тон почти всех комментариев – правительственных, оппозиционных и нейтральных – весьма критичен по отношению
к ходу и результатам муниципальных реформ. Внимание авторов концентрируется на сопротивлении развитию местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации. В большинстве регионов органы власти явно или
неявно проводят курс на огосударствление местного самоуправления при отсутствии экономической независимости последнего, используя при этом различные приемы – от политической нейтрализации местного самоуправления до
прямого противодействия деятельности муниципальных органов.
150
Сегодня в самом общем виде можно говорить как минимум о двух линиях
раскола в российском политическом обществе по отношению к местному самоуправлению, которые как бы накладываются на противостояние правящей
группировки и политической оппозиции (как коммунистической, так и демократической)1.
Первая, берущая начало еще со времен земских реформ и контрреформ в
России и актуализировавшаяся в конце 80– начале 90-х годов, связана с противостоянием сторонников государственной и общественной моделей местного
самоуправления.
Несколько огрубляя, попытаемся выделить ключевые различия между ними:
если в рамках государственной модели местное самоуправление есть нижнее
звено единой общегосударственной управленческой корпорации, то общественная модель основана на принципе самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов местного значения. И хотя современные практики местного самоуправления в развитых демократиях синтезируют элементы обеих моделей, принцип независимости местного самоуправления и тенденции к расширению его полномочий на Западе все в большей мере находят свое закрепление
в таких актах, как Европейская хартия местного самоуправления.
В силу ряда обстоятельств в России приверженность политиков той или иной
модели непосредственно оказалась не связана с принадлежностью к правящей
группировке или оппозиции (в том числе и потому, что границы этих лагерей
достаточно условны, а политические взгляды слишком сильно подвержены текущей конъюнктуре). Таким образом, по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом обществе следует выделить четыре
группы акторов2.
– “Управленцы” – главным образом представители федеральной бюрократии, в своем отношении к местному самоуправлению опиравшиеся прежде всего на собственные представления об эффективности управления (понимаемого
как административное). Для этих акторов основным содержанием реформы местного самоуправления является, как минимум, сохранение эффективного контроля за деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии. К представителям этой группы следует отнести руководителей большинства российских министерств. На уровне лидеров “управленцев” можно назвать прежде всего В. С. Черномырдина и сторонников его взглядов – членов партии “Наш дом Россия”.
– “Утилитаристы” – представители политических группировок в федеральной власти, для которых сильное и независимое от региональных органов власти местное самоуправление представлялось инструментом или, во всяком слу-
1
См.: Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление //Власть. 1998. № 9.
С. 78.
2
См.: Там же. С. 75–77.
151
чае, умозаключительным концептом, который мог быть использован В целях
перераспределения властных ресурсов в рамках проведения курса реформ в
целом. Реформа местного самоуправления в русле этого подхода позволяла бы,
во-первых, ограничить чрезмерную самостоятельность политики региональных
лидеров, а во-вторых, “спихнуть” на местное самоуправление решение социальных проблем, включая проведение жилищно-коммунальной реформы. Таким образом, для этой группы акторов потребность в общественной модели
местного самоуправления существовала лишь постольку, поскольку она отвечала задачам преобразования всей системы управления. На персональном уровне
идеологом “утилитаристов” в 1993–1994 годах публично выступал С. Шахрай, а
после 1996 года – А. Чубайс.
– “Ресоветизаторы “ – представители КПРФ и ее сторонники, после октября 1993 года взявшие на вооружение лозунг “восстановление Советов”, артикулируемый прежде всего в русле антипрезидентских и антиправительственных инвектив. С точки зрения позитивных мер, однако, речь идет не о независимом местном самоуправлении, а о воссоздании вертикально интегрированной корпорации, альтернативной исполнительной вертикали, что позволило бы восстановить баланс сил между президентом и его противниками,
имевший место в 1992–1993 годах. Тем не менее, объективная потребность в
противостоянии правящей группировке в ряде случаев вынуждала эту группу, вопреки идейной ориентации, выступать сторонниками общественной
модели местного самоуправления.
Нечто похожее, только в более жесткой форме, было предложено нынешним
президентом В. Путиным в русле реформ государственной власти России. Следуя общему правилу – “диктатуре закона”, В. Путин предоставил право главам
регионов отстранять от должности руководителей органов местного самоуправления, т. е. района, города, поселка1.
Подобное предложение и в таком виде, конечно же, не предполагает расширение свободы органов местного самоуправления, но его обсуждение позволяет надеяться на выработку определенных мер, которые бы внесли новую струю в
реформирование общей структуры местного самоуправления.
– “Самоуправленцы”– в основном представители той части демократического общества, которая, придя в политику на волне преобразований конца
80-х–начала 90-х годов, пыталась реализовать идеи самоуправления как института гражданского общества (в его позднекоммунистическом варианте противостояния государству) в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей. Оказавшись после октября 1993 года вытолкнутыми в оппозицию “сильной исполнительной власти”, эти политики пытались
использовать реформу местного самоуправления для восстановления балан-
1
152
См.: Коммерсант. 2000. 18 мая С. 1.
са властных полномочий и политической демократизации, рассматривавшейся
ими в русле нормативных теоретических представлений. Этот лагерь был и
остается наиболее разрозненным организационно: среди фракций и групп,
представленных в Государственной Думе, к нему можно отнести “Яблоко”,
ЛДПР, большую часть “Регионов России”.
Хотя конфликты и коалиции этих групп акторов являлись определенными
сигналами для выработки федеральной политики в области местного самоуправления, не менее важное значение имела вторая, не всегда публично артикулируемая, линия раскола – между выразителями общих интересов Центра и явными (Совет Федерации) или скрытыми региональными лоббистами. Суть такого
противостояния описана С. Рыженковым: “Центр и регионы в лице различных
коллективных и персональных представителей пытались усилить свое значение в
политической системе за счет... принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление отнимало часть
власти у Центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало,
что Центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по
вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий,
всячески минимизируя значение местного самоуправления”1.
При этом следует иметь в виду, что федеральные акторы (как, впрочем, и
региональные) в данном процессе отнюдь не были сильны, а тем более едины, и
если для “утилитаристов”, равно как и “самоуправленцев”, данная проблема имела
первостепенное политическое значение, то для “управленцев “ и “ресоветизаторов” она, скорее, находилась на периферии внимания.
Итак, к середине 1997 года как будто бы наблюдается консенсус названных
выше акторов по вопросу о местном самоуправлении. Проявлением этого совпадения позиций стали и принятие Госдумой и подписание президентом РФ
Федеральных законов “Об общих принципах организации системы органов местного самоуправления” (август 1995 года), “Об обеспечении прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” (ноябрь 1996 года),
и согласованная позиция федеральных органов власти и фракций Госдумы при
рассмотрении “удмуртского” дела в Конституционном суде России осенью 1996
года, и риторика поддержки местного самоуправления, которую демонстрировал бывший президент и “молодые реформаторы” в правительстве России (Немцов, Кириенко и др). Происходит ли в этой связи действительно поворот политики
Центра в сторону реального самоуправления либо речь идет о тактических ходах
различных субъектов политики на федеральном уровне и о ситуативном совпадении их позиций? Для ответа на эти вопросы, по мнению В. Гельмана, следу-
1
Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в
реформе системы местного самоуправления (1994–1997 гг.) //Отчет по исследовательскому проекту по программе “Российские общественные науки: новая перспектива”. М.:
Наука, 1997. С. 58.
153
ет проанализировать федеральную политику в области местного самоуправления в России за последние четыре года, имея в виду не столько экономические и правовые аспекты политического курса, сколько политические позиции, ценности и приоритеты тех или иных субъектов политики1.
Критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1993 год, когда в течение буквально двух
месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы два прямо
противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных по механизму
принятия решения: в октябре 1993 года – роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным “сверху” главам администраций, а в декабре 1993 года – принятие Конституции, “декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства”. Оба эти шага
явились не итогом согласования позиций различных политических сил общества, а лишь результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти.
С принятием Конституции 1993 года МСУ в России было провозглашено
“сверху” лишь два месяца спустя после того, как для него были разрушены
условия развития “снизу”1.
Что положительного это дало в области политики местного самоуправления? Позволило закрепить созданную в 1993 году смешанную избирательную систему на выборах в Государственную Думу. Но для того, чтобы это
стало правилом, необходимо наличие как минимум двух факторов – практики реального применения норм и если не влиятельной группы поддержки, то
хотя бы “группы вето”, способной не допустить радикального отказа от политических инноваций или их забвения. Нельзя сказать, что по отношению к
местному самоуправлению в России оба эти фактора отсутствуют, но их воздействие оказалось явно недостаточным для последовательного проведения
в жизнь конституционных идей.
Шло время, и зарождающиеся силы местного самоуправления обретали
некоторые, поначалу довольно хрупкие, опоры в существующих коридорах
власти.
Главным итогом усилий федеральных органов власти по проведению муниципальных реформ за последние два года стало формирование органов
местного самоуправления, которые были избраны, правда, не везде с первого захода, почти во всех регионах России. Такое событие обнаружило совпадение позиций федеральных политических акторов, которые при различном
восприятии задач местного самоуправления сегодня заинтересованы в его
укреплении по различным причинам:
– для сторонников “управленческого” подхода важнейшей проблемой, связанной с задачей местного самоуправления, становится реформа жилищно1
154
См.: Гельман В. Указ. соч. С. 75.
коммунального хозяйства, повлекшая социальные последствия, которые неизбежно вызовут (и уже вызывают) рост социальной напряженности, сопоставимой со скачком цен в 1992 году. Естественно, в этих условиях наличие власти в
лице местного самоуправления явится определенным буфером и смягчит потенциал социальных конфликтов. Кроме этого, “управленцы” могут при необходимости свалить грехи в области издержек социально-экономической политики
Центра на местное самоуправление;
– для сторонников “утилитаристского” подхода, завоевывающих господство
не только в Администрации Президента, но и в правительстве России, местное
самоуправление является прежде всего “троянским конем”, подрывающим господство новоизбранных губернаторов и служащим инструментом федерального влияния в субъектах Федерации;
– для “левых” партий и политиков местное самоуправление создает дополнительные возможности для реализации избранного ими курса “врастания во
власть”. Органы местного самоуправления создают для коммунистов и их сторонников политические должности, а также снижают градус радикализации левых сил;
– наконец, лишь для “самоуправленцев” институт местного самоуправления
является стратегической опорой в достижении идеалов гражданского общества, а
также правового государства. Но организационная разрозненность этих сил, их
малый удельный вес в российских властных структурах оставляют немного шансов на реализацию стратегии “самоуправленцев”.
В этом отношении можно ожидать попыток политической изоляции “самоуправленцев” и публичной дискредитации отстаиваемых ими идей.
Кроме того, как уже отмечалось, российские граждане в большинстве
своем оказались как тогда, так и теперь не готовыми к принятию “снизу”
значения местного самоуправления. Слишком долго и методично советская
власть приучала людей к тому, “что главное – это исполнительство, а обо всем
остальном позаботятся соответствующие органы”. Наверное, поэтому принцип самоуправления на местах никак не может стать категорией ментальности наших людей.
В целом, по данным прошедших выборов в органы местного самоуправления, надежды на то, что совмещение выборов депутатов местных советов с президентскими позволит обеспечить муниципальные выборы, потерпели крах. Граждане в подавляющем большинстве выбрали кандидата “против всех”, фактически
подтвердив, что существующая система выборов в органы местного самоуправления далека от совершенства.
Таким образом, планы федеральных политиков по проведению муниципальных реформ могут остаться нереализованными, и не случайно официальная
риторика как “партии власти”, так и оппозиционных политиков по отношению к развитию местного самоуправления становится все более критичес155
кой. Но, не отрицая значимости этой критики, следует признать, что вопрос о
создании своей структуры местного самоуправления как структуры власти
не может быть сегодня снят с повестки дня. Слишком много уже сделано для
создания такой власти, и как показывает опыт таких городов, как Москва,
Санкт-Петербург, Краснодар и др., созданные структуры местного самоуправления заставляют центральные органы власти прислушиваться к ним. Конечно, это еще далеко не победа, но задуматься центральной власти следует
над вопросами:
1) означает ли нынешняя слабость местного самоуправления принципиальную исчерпанность муниципальных реформ “сверху”;
2) в чем существенный изъян федеральной политики в сфере местного
самоуправления;
3) является ли нынешнее несовершенство системы местного самоуправления “болезнью роста” (переходного периода) или же “затянувшейся болезнью” общества?
Можно долго спорить о том, каким должно быть в идеале местное самоуправление, но необходимо согласиться и признать как факт, что создаваемая
в “муках” новая власть в России (местное самоуправление) – это неотъемлемая часть общего государственного устройства нашей страны.
§ 2. Особенности системы
местного самоуправления
как ”новой власти”
на примере Санкт-Петербурга
Реформы местного самоуправления в Российской Федерации совпали по
времени с реформами всей системы государственной власти (1991–1993 гг.).
С принятием Конституции 1993 года российские регионы получили еще более широкие полномочия, в том числе и в области местного самоуправления.
Города Санкт-Петербург и Москва явились субъектами Российской Федерации, которые получили особый статус городов федерального значения.
Первичный импульс к преобразованию системы МСУ на местах был задан “сверху” Федеральным законом 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Этот, по существу, базовый для местного самоуправления Закон мало учитывал специфику и особенности регионов, практически игнорировал степень готовности
населения к жизни в условиях самодеятельности. Форсированный темп внедрения основ самоуправления, заданный этим Законом, оказался в явном
противоречии с действительностью: Закон 1995 года у нас неоднократно изменялся и дополнялся, и этот процесс продолжается до сих пор.
Большая часть исследователей и практических работников сходятся во мнении, что абсолютное большинство граждан России не готово к полноценной
156
жизни в условиях самоуправления ни психологически, ни по жизненному
опыту, ни по уровню знаний в этой области. Думается, что подобного рода
“открытия” вряд ли кого должны удивлять, тем более исследователей данной
проблемы. Причина неготовности нашего народа к “новой власти” лежит
просто на поверхности. Достаточно вспомнить, что не так давно всеми руководила единая партийная система, которая была “ум, честь и совесть” нашей
эпохи. Поэтому думать о какой-либо “новой системе власти” человеку просто было не под силу. Кроме того, нормативная база функционирования местного самоуправления до сегодняшнего дня находится далеко не в идеальном состоянии.
Санкт-Петербург оказался в числе семи субъектов Российской Федерации
(Чечня, Коми и др.), где до 1997 года не существовало местного самоуправления. По причине отсутствия необходимых законов Санкт-Петербурга по организации местного самоуправления в нашем городе городской суд, исходя из
норм Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, впервые назначил выборы в органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге на 28 сентября 1997 года по временному положению.
Принципиальное значение для становления системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге имеет Федеральный закон № 55-ФЗ от 14 февраля 1997 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», принятие которого было инициировано депутатами Государственной Думы (в том числе петербургским депутатом А. Шишловым). Этот Закон
поставил Санкт-Петербург вне общефедерального правового поля по вопросам организации местного самоуправления.
Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, вкупе с Законом Санкт-Петербурга «О внесении изменений и дополнений в Закон 1996 года “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга”»,
заложил основу осуществляющейся ныне схемы местного самоуправления в
Санкт-Петербурге.
Законодательство Санкт-Петербурга по вопросам местного самоуправления не делает никаких различий между городскими (в Санкт-Петербурге), поселковыми и существующими в городах-пригородах Санкт-Петербурга муниципальными образованиями. Это одна из серьезных проблем, которую
предстоит разрешить органам государственной власти Санкт-Петербурга по
мере дальнейшего развития МСУ. При этом нельзя не отметить тот факт, что
на ситуации в Санкт-Петербурге, безусловно, в полной мере сказывается то,
что местное самоуправление у нас, как и в России в целом, утверждалось
чисто политическими методами “сверху”. В отличие от европейских стран и
Северной Америки, в России местное самоуправление явилось не следстви157
ем естественного развития местных сообществ, а результатом реализации политической воли правящего режима, вынужденного учитывать в том числе и
международные аспекты этой проблемы.
Ратификация Государственной Думой в апреле 1998 года Европейской хартии
местного самоуправления стимулирует Россию вести более активную политику
в области местного самоуправления. Заметно активизировалась работа Совета
по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации, опубликован новый вариант Федеральной целевой программы поддержки местного
самоуправления, Государственной Думой приняты основные законы, регулирующие правоотношения в области финансово-экономических основ местного
самоуправления, определяющие главные принципы функционирования муниципальной службы, и т. п. Принципиальное значение для дальнейших перспектив
развития местного самоуправления в Российской Федерации имеют утвержденные Указом Президента Российской Федерации № 1370 от 15 октября 1999 года
“Основные положения государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации”.
Непростые условия организации власти и управления в Санкт-Петербурге
как субъекте Российской Федерации – городе федерального значения – требуют
целенаправленной и продуманной на перспективу политики органов государственной власти по отношению к местному самоуправлению.
Основу такой политики невозможно представить без результатов комплексных научных исследований реального опыта деятельности МСУ в Санкт-Петербурге, без проработки перспектив развития МСУ на ближайший период.
Уже одним только этим обстоятельством определяется актуальность и практическая значимость данного исследования опыта прошедших лет существования органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Не меньшей актуальностью обладает тот факт, что в условиях существования власти и управления на уровне государственных структур и на муниципальном уровне резко возрастают требования к качеству принимаемых решений.
Отсюда очевидно, что без серьезного научного анализа существующих условий становления системы местного самоуправления в целом по Санкт-Петербургу и по отдельным его территориальным единицам многократно возрастает цена возможных неточных и необоснованных решений.
В первую очередь это касается таких проблем, как перераспределение предметов ведения и полномочий между администрацией Санкт-Петербурга и муниципалитетами, обоснование норм, регулирующих порядок передачи объектов
собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований,
порядок формирования программ социально-экономического развития СанктПетербурга и его территориальных единиц, перераспределение объектов собственности между Санкт-Петербургом и муниципальными образованиями.
Отдельной, очень сложной и трудной, является проблема взаимоотношений меж158
ду городом и органами местного самоуправления по вопросам жизнеобеспечения населения (коммунальное хозяйство, транспорт, здравоохранение, образование, правопорядок, досуг и т. п.).
Все эти проблемы, по мнению экспертов Северо-Западной академии государственной службы города Санкт-Петербурга, требуют серьезной проработки
возможных вариантов взаимодействия двух систем управления городом – органов государственной власти и местного самоуправления; создания необходимой информационной и аналитической базы; разработки предложений по законотворческой деятельности с учетом потребностей развития Санкт-Петербурга в
целом и его отдельных территорий1.
Прошедшие выборы муниципальных советов в Санкт-Петербурге в марте
2000 года еще раз показали, что появление представительных органов местного
самоуправления в 1997–1998 годах явилось только первым шагом в формировании реально работающей системы “новой власти”. Для того чтобы эти первые
шаги стали решительными, необходимо повсеместное культивирование в сознании народа (в массовом сознании) необходимости обновления власти через систему местного самоуправления.
По данным выборов в муниципальные советы 2000 года, не везде удалось
добиться положительных результатов, и система местного самоуправления в полном смысле этого понятия в Санкт-Петербурге еще не сложилась. Из трех фундаментальных основ муниципальных образований: муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления – применительно к Санкт-Петербургу определенно можно говорить лишь о наличии одного из этих атрибутов муниципальных образований – муниципальных советов
как выборных органов местного самоуправления.
Объективное исследование системы местного самоуправления предполагает, на наш взгляд, рассмотрение некоторых главных вопросов: определение особенностей правовой базы становления органов местного самоуправления, экономической базы; анализ типологии местного самоуправления; разработку законодательных рекомендаций и, наконец, исследование проблемы ответственности в системе местного самоуправления.
Особенности правовой базы становления
органов местного самоуправления
на примере Санкт-Петербурга
Прежде всего следует сказать, что правовой статус местного самоуправления только тогда служит важнейшим средством реализации предоставленных ему прав, когда он реальный, т. е. когда он обеспечен и защищен обще-
1
В монографии используется материал Отчета о научно-исследовательской работе
по теме: “Исследование и обоснование перспектив развития системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге” / Сев.-Зап. акад. гoc. службы СПб. СПб., 1999. 200 с.
159
ством и, главное, государством всеми находящимися в его распоряжении силами и средствами. Такая обязанность государства четко закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 года.
В юридической науке существуют различные подходы к изучению механизма реализации конституционных прав местного самоуправления, раскрывающие отдельные его стороны. Некоторые авторы понимают этот механизм
как совокупность предусмотренных и допускаемых правом средств, обеспечивающих осуществление конституционных норм, которые закрепляют основы правового статуса местного самоуправления. Определяется этот механизм как политико-правовой.
Иногда такой процесс реализации конституционных прав местного самоуправления называют социально-правовым, исходя из функций, выполняемых общими юридическими гарантиями конституционных прав местного самоуправления. Под механизмом реализации понимают и способ осуществления прав местного самоуправления, т. е. особым образом согласованные
правомерные положительные действия органов местного самоуправления, а
также условия и факторы, влияющие на этот процесс.
Исходя из целей заданной темы хотелось бы рассмотреть имеющееся правовое поле местного самоуправления в Санкт-Петербурге на предмет соответствия этого поля критериям достаточности.
Критерии достаточности правового поля состоят в установлении:1
1) соответствующего положения (правовое провозглашение института; закрепление статуса, функций и т. п.);
2) процедуры реализации положения (правовое закрепление механизмов
существования, форм и способов деятельности и т. п.);
3) способов обеспечения выполнения процедуры (правовое определение
материального, кадрового, технического и т. д. обеспечения работы);
4) форм и методов контроля за реализацией положения (правовое определение форм и методов контроля, а также контролирующих субъектов).
К основным положениям, связанным с организацией местного самоуправления, относятся:1
1) образование органов местного самоуправления;
2) материальное, кадровое и т. п. воспроизводство местного самоуправления;
3) эффективность выполнения функций муниципальных служб.
Выявление положения и критерии достаточности позволяют построить
матрицу анализа правового поля (табл. 7).
1
160
См.: Отчет... С. 13.
Таблица 7
Критерий
Образование
органов МСУ
Воспроизводство МСУ
Эффективное выполнение
функций
Установление Провозглашение Штат, материальное Наделение функциями и
соответствующе- МСУ
обеспечение (бюд- соответствующими
го положения
жет, собственность), полномочиями
территория
Установление
процедуры реализации положения
Выборы, наделение территорий,
присвоение названий, регистрация
Выборы, назначения,
структурирование, наделение собственностью, правом собирать налоги, государственные дотации
Определение муниципальной службы, функциональной структуры, наделение финансами,
инфраструктурой, собственностью, правами
Установление
способов обеспечения выполнения процедуры
Финансирование
выборов и предоставление первичного минимума возможностей для регистрации
Финансирование
выборов, гарантии
сбора налогов, передачи собственности,
дотаций
Образовательные программы, типовые документы, гарантии сбора
налогов и передачи собственности и дотаций,
помощь в получении
кредитов
Контроль за выборами, сбором налогов,
передачей собственности, дотаций,
кредитов
Контроль за выполнением образовательных и
других программ, сбором налогов, затратами
средств, выполнением
функций
Установление Контроль за выформ и методов борами (кто,
контроля за реа- каким образом)
лизацией положения
Данная матрица позволяет формально установить наличие или отсутствие
необходимых норм для организации местного самоуправления.
Качественный анализ предполагает рассмотрение имеющихся правовых норм
с точки зрения их соответствия приведенным ниже принципам.
Анализ правового поля на наличие специальных норм, утверждающих каждое положение.
I. Обзор правового поля
На настоящий момент объем правовых норм, имеющих отношение к местному самоуправлению, достаточно большой. В Послании Президента Российской
Федерации Собранию 1999 года приводится следующая цифра: в стране имеются более 1300 нормативных правовых актов федерального уровня по проблемам
местного самоуправления. В субъектах Федерации, по сведениям на март 1998
года, по вопросам местного самоуправления принято 720 законов. В среднем это
примерно 8 законов на каждый субъект Федерации, но фактически ситуация
очень неровная, количество законов колеблется от “ни одного”, например, в
161
Чеченской республике в силу известных причин и “один” в республике Ингушетия, до двадцати одного во Владимирской области. Конечно, речь не идет о
количественном показателе принятых законов, на сегодня их число намного
возросло, но эффективность закона определяется его действенностью, а это
пока остается для России проблемой как в общеправовой системе, так и в
системе местного самоуправления.
В Санкт-Петербурге на сегодняшний день принят ряд самых разных законов, прямо относящихся к местному самоуправлению или затрагивающих
эту сферу: “О муниципальной службе Санкт-Петербурга”, “О реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге” и др. Большое количество подзаконных актов и нормативных документов разработано органами исполнительной власти города.
Безусловно, первым и главным документом, утверждающим основы местного самоуправления в Российской Федерации, а значит и в Санкт-Петербурге, является основной Закон – Конституция РФ. Местному самоуправлению посвящена 8-я глава (ст. ст. 130–133), а также ряд других статей и отдельных положений Конституции.
В 1988 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления и тем самым приняла на себя обязательства по ее выполнению.
Теперь, в соответствии со ст. 15, п. 4 Конституции РФ, Хартия “является составной частью правовой системы” Российской Федерации.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправлении относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Иными словами, на федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования, очерчиваются рамки местного самоуправления, а также конкретные организационно-правовые формы, их содержание определяется субъектом Российской Федерации самостоятельно с учетом национальных, исторических, региональных и иных особенностей и закрепляются в нормативно-правовых актах субъектов РФ и положениях (уставах) о местном самоуправлении.
Таким образом, правовую основу местного самоуправления в Санкт-Петербурге составляют: Конституция РФ; федеральные законы РФ; законы СанктПетербурга; указы президента РФ и правовые акты исполнительных органов
власти Российской Федерации; правовые акты администрации Санкт-Петербурга; Европейская хартия местного самоуправления в случае, если российские правовые акты противоречат ей.
II. Достаточность имеющихся правовых актов
по вопросам местного самоуправления
для решения задачи становления МСУ в Санкт-Петербурге
Достаточность правовых актов определяется в соответствии с приведенной
выше методикой по заданным критериям и основным положениям организации
162
местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Анализируется выполнение
ячеек матрицы, моделирующей правовое поле местного самоуправления,
правовыми актами (законами, распоряжениями, приказами, инструкциями,
постановлениями и др.).
Общий анализ правового поля МСУ (48 основных правовых актов) показывает, что в нем имеются как достаточно проработанные области, так и области, нуждающиеся в правовом заполнении. Объективно это связано с тем,
что местное самоуправление в Санкт-Петербурге создано в 1996–1997 годы и
находится до сегодняшнего дня в стадии становления. Уже этим определяется
то, что, во-первых, наибольшую завершенность имеет правовая сфера, обслуживающая процесс создания МСУ (правовые акты, определяющие выборы в представительные органы МСУ, вопросы регистрации, границы муниципальных образований и т. п.). Напротив, то, что касается существования
МСУ и его эффективности, не имеет еще достаточной проработки. Во-вторых, имеется весьма полная правовая база, устанавливающая основы МСУ в
Санкт-Петербурге, но в то же время конкретизация этих основ, форм и процедуры их реализации, способы практического обеспечения проработаны значительно слабее, а по ряду вопросов – отсутствуют. Такая же ситуация в
области контроля за осуществлением МСУ.
Таким образом, если обратиться к условной матрице правового поля МСУ
в Санкт-Петербурге, то более заполненной является левая и верхняя части
матрицы, а недостаточно заполненной – правая и нижняя части (табл. 7).
Для более детального анализа рассмотрим различные уровни регулирования вопросов МСУ. Федеральный закон “Об общих принципах организации
местного самоуправления” от 28.09.95 г. № 154-ФЗ в статьях 4 и 5 устанавливает полномочия государственных органов власти Российской Федерации и
субъектов Федерации в области МСУ.
III. Уровень правового поля Российской Федерации
Как уже отмечалось, специфика этого уровня заключается в том, что здесь
закрепляются общие принципы правового регулирования и очерчиваются
рамки местного самоуправления. Это положение закрепляет приоритетность
правовых актов Российской Федерации по ряду вопросов МСУ, иными словами, эти вопросы должны быть решены на федеральном уровне прежде, чем
получить конкретизацию на уровне субъектов Федерации.
К данной области относятся общие вопросы государственной собственности
и собственности на землю, вопросы налогообложения. Сюда же входят вопросы,
определенные в п. 6 (установление минимальных социальных стандартов) Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации”. Он прямо соотносится с п. 10 ст. 5 (полномочия органов государственной власти субъектов Федерации). Примерами правовых актов, выполненных в рамках осуществления приоритетных полномочий, являются Законы “О
163
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, “Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Эти Законы открывают дорогу законодательству субъектов Федерации.
Кроме того, существует ряд полномочий Российской Федерации в области
МСУ, которые определяют непосредственно отношения между федеральным
уровнем и уровнем местного самоуправления. Осуществление этих полномочий не затрагивает полномочий субъектов Российской Федерации и должно осуществляться параллельно с ними. К данным полномочиям, в соответствии со ст.
4 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, относятся:1
4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и
финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий,
контроль за их реализацией;
7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными
бюджетами;
8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;
9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при
выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
13) установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в
приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях.
1
164
Здесь и далее нумерация списка приводится в соответствии с текстом Закона.
Достаточно реализованными в правовом плане из вышеперечисленных можно считать полномочия, изложенные в пп. 8, 10, 12. Близки к реализации и находятся в стадии разработки полномочия, изложенные в пп. 4, 5, 14.
IV. Уровень правового поля субъектов Российской Федерации
Полномочия субъектов Российской Федерации в области МСУ изложены в
ст. 5 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, тем самым определяются вопросы, которые должны найти правовое разрешение на региональном уровне.
Эти вопросы определяются следующими пунктами ст. 5:
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности
субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской
Федерации и местными бюджетами;
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на
основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и
изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным
законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об
административных правонарушениях, по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Из перечисленных полномочий правовую конкретизацию получили (т. е.
нашли свое отражение в законах, распоряжениях, постановлениях, приказах
и других правовых актах) пп. 7, 11, 16.
165
В Законе Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации” и в развитие его
положений в ряде статей прямо или косвенно предполагается принятие нормативных правовых актов по вопросам МСУ в Санкт-Петербурге. Это, например, следующие статьи.
Статья 9. Исполнение органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельных государственных полномочий.
1. Наделение органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными полномочиями Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации (далее государственные полномочия) осуществляется только законами Санкт-Петербурга с одновременной передачей необходимых финансовых и материальных средств.
Статья 17. Право законодательной инициативы.
2. Порядок реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления Санкт-Петербурга определяется законом Санкт-Петербурга о местном самоуправлении.
Статья 23. Взаимоотношения органов государственной власти СанктПетербурга и органов местного самоуправления.
2. Взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга
и органов местного самоуправления регулируются посредством принятия
законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, а также заключения соглашений и договоров между органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления.
Статья 29. Муниципальная собственность.
Перечень объектов, передаваемых в собственность муниципального образования, определяется законом Санкт-Петербурга в соответствии с установленным порядком.
Статья 32. Отношение органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной
собственности.
2. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе
координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Статья 36. Доходы и расходы местных бюджетов.
1. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы,
штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов Санкт-Петербурга в
соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам
166
местного самоуправления. Для реализации отдельных государственных полномочий используются поступления от приватизации имущества, от сдачи
муниципальных имуществ в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотаций, субвенции, трансферные платежи и иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами Санкт-Петербурга и постановлениями органов местного самоуправление, а также другие средства, образующиеся в
результате деятельности органов местного самоуправления.
Статья 37. Обеспечение минимальных местных бюджетов.
1. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами Санкт-Петербурга на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Статья 39. Местные налоги и сборы.
1. Местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно
в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.
Статья 40. Право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами.
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами Санкт-Петербурга получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, добываемыми на территории муниципального образования.
Подобные статьи есть также в Уставе Санкт-Петербурга.
Статья 64. Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Предметы ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга –
субъекта Российской Федерации – муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами Санкт-Петербурга.
Статья 65. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт-Петербурга.
5. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного
самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти
Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга.
Законы, предполагаемые вышеприведенными статьями, на сегодня уже
частично разработаны и приняты. Причина некоторых задержек в разработке законов объясняется, помимо объективных общественных причин, разногласиями в деятельности Законодательного собрания (ЗакС Санкт-Петербурга) по вопросу выборов председателя собрания.
Таким образом, приведенный список позволяет рекомендовать обязательный перечень государственных правовых актов Санкт-Петербурга в области
местного самоуправления, которые необходимо принять в соответствии с
167
действующими законами Санкт-Петербурга, регулирующих такие вопросы
местного самоуправления, как:1
1) наделение органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными полномочиями Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации;
2) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга;
3) порядок реализации права законодательной инициативы органов местного
самоуправления Санкт-Петербурга;
4) взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и
органов местного самоуправления;
5) перечень объектов, передаваемых в собственность муниципального образования, и порядок их передачи;
6) отношение органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности (вопросы координации участия предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования);
7) обеспечение минимальных местных бюджетов;
8) вопросы установления местных налогов, сборов, льготы по их уплате, нормативы по отчислению налогов Санкт-Петербурга в местные бюджеты и иные
финансовые вопросы;
9) право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами.
Характеристика правовых норм, регулирующих область МСУ, на предмет соответствия принципам МСУ в Санкт-Петербурге.
С о з д а н и е г о с уд а р с т в е н н о - п р а в о в ы м и с р е д с т в а м и р а б о тоспособной структуры жизнеобеспечения местных сообществ с сохранением свободной активности самоуправления (первый принцип).
Сохранение свободной активности местного самоуправления обеспечивается тем, что его деятельность не подвергается чрезмерному регулированию и регламентированию внешними (государственными) нормативными
актами. Это в основном соблюдается. В то же время спорным, по мнению
коллектива исследователей2, является положение ст. 8 Закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” “Предметы ведения муниципальных образований”, которое закрывает перечень предметов ведения муниципальных
1
2
168
См.: Отчет… С. 22.
См.: Там же. С. 25.
образований и следующее за ним положение о том, что “иные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований не отнесены федеральным законодательством к ведению органов государственной
власти Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга к ведению муниципальных образований, а относятся к ведению органов государственной власти Санкт-Петербурга”. Тем самым государство берет на себя
полномочия по всем общественным потребностям, которые только могут
появиться в процессе развития, даже если это специфические очень локальные вопросы. На самом деле это противоречит п. 3 ст. 4. Европейской хартии
МСУ (общественные обязанности предпочтительно должны обычно выполняться теми органами власти, которые находятся ближе к гражданам). Правда, оставлена возможность законодательно закреплять полномочия за МСУ,
но это подпадает под передачу государственных полномочий со всей вытекающей отсюда процедурой передачи финансов и т. п.
Создание работоспособной структуры подразумевает практическую реализацию полномочий. На обеспечение управленческого ресурса направлен
перечень необходимых положений Устава муниципальных образований, изложенный в ст. 5 Закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, а
также Закон “О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге” и Закон “О муниципальной службе в Санкт-Петербурге”.
Тем не менее правовой потенциал создания управленческой системы МСУ
еще не исчерпан. К важнейшим условиям работоспособности относятся также вопросы обеспечения материальными ресурсами, которые не нашли еще
надлежащего нормативного решения – нет законов о муниципальной собственности, бюджете, налогах и т. п.
П е р ед ач а м е с т н ом у с а м оу п р а вл е н и ю го суд а р с т в е н н ы х
ф у н к ц и й б е з п е р е д а ч и г о с уд а р с т в е н н ы х в л а с т н ы х о т н о ш е ний (второй принцип).
Возможность этого принципа исходит из того, что основные функции МСУ,
даже те, которые определены как вопросы местного самоуправление (местного значения), изначально вытекают из государственных функций. Как показывают российские исследования, необходимы “инвентаризация” тридцати
“вопросов местного значения”, которые устанавливает Федеральный закон
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации” и повторяют соответствующие законы субъектов Федерации,
потому что некоторые из этих вопросов по своему значению являются полностью или частично отнюдь не местными, а государственными, например,
вопрос об организации, содержании и развитии муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и профессионального образования. Федеральный закон “Об образовании” говорит, что государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного об169
щего, среднего (полного) общего образования. Следовательно, организация и
содержание школ – это государственная функция, возложенная на органы МСУ.
Аналогичная ситуация складывается с учреждениями здравоохранения, социального обеспечения, предприятиями энергоснабжения, связи, почты и т. п.
Анализ деятельности ряда местных администраций в различных регионах показал, что 60–70 % их работы сегодня связаны с реализацией государственных полномочий, т. е. они представляют на территории России в городах, районах, селах
в большей степени государственную власть, нежели местное самоуправление.
Хотя законодатели Санкт-Петербурга, пользуясь предоставленным им законом,
существенно изменили федеральный перечень предметов ведения муниципальных образований, в него также вошли многие государственные функции, например, содержащиеся в этих пунктах:
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;
8) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения;
10) организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над
детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга;
11) обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования;
24) организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Это еще раз подтверждает истину о том, что для упорядочения и согласования работы органов государственной власти и местного самоуправления необходимо принять нормы, четко разграничивающие полномочия этих форм власти и определяющие способы и процедуры их взаимодействия.
Что касается передачи государственных функций по вопросам, не относящимся к вопросам местного значения, то она еще пока недостаточно разработана. Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении “ (ст. 9) конкретизирует и раскрывает соответствующее положение Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 5, п. 4), но полностью проблемы не снимает. Требуется принятие норм,
более детально определяющих этот процесс. На федеральном уровне уже рассматривается проект закона “ Об общих принципах наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями”. Но ни он, ни Конституция Российской Федерации, ни Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не закрепляют содержания таких полномочий, их перечня, что снижает эффективность правового пространства МСУ
в этой сфере.
170
Обеспечение эффективной работы местного самоуправл е н и я б е з п р я м о го в о з д е й с т в и я с о с т о р о н ы го суд а р с т в а
(третий принцип).
Реализация этого принципа сегодня для Санкт-Петербурга является наиболее важной и в то же время наиболее сложной. Анализ выявляет необходимость отдельного масштабного исследования проблемы эффективности местного самоуправления вообще. Другой связанный с этим вопрос обеспечения единства управления Санкт-Петербурга на всех уровнях также нуждается
в серьезных доработках.
В условиях отсутствия активности населения и самих муниципалитетов
создания работоспособной структуры МСУ недостаточно, необходимо найти инструменты, стимулирующие ее деятельность, обеспечивающие гарантии ее качества. Нормы, реализующие первые два принципа, создают необходимую для этого базу.
Поскольку МСУ не относится к системе государственной власти, государственное правовое регулирование области МСУ может осуществляться двумя способами1.
Во-первых, внешним образом, т. е. установлением рамок, пределов полномочий, сферы и формы существования МСУ.
Во-вторых, косвенными методами правового воздействия на МСУ, к которым относятся:
– разработка типовых и примерных положений и документов для МСУ;
– закрепление обязательных для МСУ процедур деятельности в тех или
иных необходимых случаях;
– определение перечней вопросов, которые органы МСУ обязаны, так или
иначе, отразить в своих документах;
– установление для ряда наиболее важных функций МСУ (например, по
вопросам бюджета) четких сроков их реализации;
– введение строгой отчетности по наиболее важным вопросам деятельности местного самоуправления;
– правовое закрепление положений, мотивирующих местное самоуправление на эффективную работу (например, распределение бюджетных дотаций и т. п.).
Существенную помощь в налаживании работы местного самоуправления во время его становления могла бы оказать процедура переходного периода. В этот период органы государственной власти имели бы возможность
постепенно возлагать на местное самоуправление закрепленные за ними
функции, осуществлять непосредственный контроль за его деятельностью и
1
См.: Отчет… С. 27.
171
со временем сделать его полностью самостоятельным. К сожалению, СанктПетербургский законодатель отказался от этой процедуры.
На сегодняшний день в результате анализа с позиций ближайшей и долгосрочной перспектив можно выделить ряд приоритетных направлений правотворчества в области местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Прежде всего, это те направления, которые связаны с обеспечением финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления, в
том числе:1
– формирование муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления;
– совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования
финансово-экономической базы местного самоуправления;
– обеспечение права местного самоуправления на владение, пользование
и распоряжение муниципальной собственностью, включая землю;
– конкретизацию полномочий местного самоуправления в установлении
местных налогов и сборов.
Данный вопрос определяется в Санкт-Петербурге пока исключительно в
законе о бюджете города и ряде подзаконных актов. Этого явно недостаточно.
Необходимо усилить эту сферу, поскольку экономическая основа является
важнейшей частью реального существования и работы МСУ.
В качестве стратегического приоритетного направления можно назвать
стимулирование активности местного самоуправления, нацеливание его на
эффективное выполнение функций. Важность его связана с тем, что местное
самоуправление в Санкт-Петербурге установилось, как уже отмечалось,
“сверху”, и граждане пока не очень связывают его деятельность со своими
“кровными” интересами ни функционально, ни территориально2.
Для этого должны быть в первую очередь решены следующие вопросы:3
– согласование полномочий органов государственной власти и местного
самоуправления;
– формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности
органов местного самоуправления со стороны населения;
– формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением;
– организация системы разъяснения населению конституционных основ
местного самоуправления и государственной политики в области развития
местного самоуправления в Российской Федерации;
См.: Отчет… С. 29.
Здесь следует отметить, что это не относится к территориям, прилегающим к СанктПетербургу, которые исторически являются обособленными субъектами и прежде имели
собственные органы власти.
3
См.: Отчет... С. 30.
1
2
172
– научно-методическая и организационно-методическая поддержка со стороны государства деятельности органов местного самоуправления;
– создание эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в органах местного
самоуправления;
– информационная поддержка органов местного самоуправления;
– создание комплексной системы отчетности органов местного самоуправления по важнейшим направлениям деятельности.
Для реализации этих задач на уровне Санкт-Петербурга, помимо общих
положений Закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” и Программы государственной поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге, действуют лишь некоторые подзаконные нормативные акты (например, Письмо Комитета финансов “О порядке составления квартального
отчета об исполнении местного бюджета муниципального образования” от
30.07.98 г. № 03-39/201). Кроме того, постановлением Правительства СанктПетербурга от 27.08.97 г. № 35 представлен проект закона “О порядке наделения органов местного самоуправления Санкт-Петербурга отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга”.
Конечно, данные нормы способствуют достаточно эффективной работе
органов местного самоуправления нашего города, но лишь в очень узкой
части активизируют деятельность местного самоуправления.
Анализ экономической базы становления
органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Становление системы МСУ в Санкт-Петербурге происходило и происходит довольно медленно и к тому же противоречиво: обрабатываются функции системы, совершенствуется законодательная база, детализируется порядок ее взаимодействия с другими органами управления, в том числе – территориальными органами администрации Санкт-Петербурга. В ряду проблем,
возникших в процессе становления МСУ, особое место занимают вопросы
формирования и использования финансовых и экономических ресурсов муниципальных образований.
В настоящее время деятельность существующих муниципалитетов пока
не привела к существенным изменениям ситуации в коммунальной и социально-культурной сфере Санкт-Петербурга на низовом уровне управления.
Позитивные сдвиги в этом направлении в большей степени зависят от эффективности решения вопросов формирования экономической базы МСУ.
Федеральными законами предполагается довольно широкий перечень
объектов, формирующих экономическую основу муниципального хозяйства.
Экономическую основу МСУ составляют местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление орга173
нам МСУ, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая
удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Согласно действующим законам, муниципальную собственность образуют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов МСУ, муниципальные земли и другие природные ресурсы,
находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия
и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.
Однако для конкретизации перечня объектов, образующих муниципальную собственность, требуется существенная доработка законодательства на
региональном уровне управления. В части формирования экономической
базы МСУ важнейшими задачами законотворческого процесса на региональном уровне являются:1
а) приведение экономической основы МСУ в соответствие с целями реализации возложенных на них функций;
б) учет специфики конкретных муниципальных округов и их роли в реализации стратегических целей развития регионального (народного) хозяйства;
в) обеспечение условий для саморазвития муниципальных хозяйств.
Реализация функций, возложенных на МСУ, и обеспечение развития хозяйства, находящегося в муниципальной собственности, зависит от организации местных финансов. Местные финансы являются неотъемлемой частью
экономической базы муниципального образования, а порядок их формирования, распределения и использования позволяет наиболее эффективно организовать его деятельность.
Бюджеты муниципальных округов Санкт-Петербурга, согласно действующему федеральному закону о МСУ, наполняются:
– местными налогами, сборами и штрафами;
– отчислениями от федеральных налогов и налогов Санкт-Петербурга как
субъекта РФ, закрепленными на долговременной основе;
– финансовыми средствами, переданными органами государственной власти органам МСУ для реализации отдельных государственных полномочий;
– поступлениями от приватизации имущества, от сдачи муниципального
имущества в аренду;
– поступлениями от местных займов и лотерей;
– отчислениями (частью) от прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
– дотациями, субвенциями, трансферными платежами и иными поступлениями в соответствии с законом и решениями органов МСУ.
1
174
См.: Отчет... С. 32.
Законом разрешается пополнять местные бюджеты другими средствами,
которые образуются в результате деятельности органов МСУ.
При определении порядка формирования местных бюджетов необходимо
учитывать особенности конкретных муниципальных образований, неравные
возможности муниципальных округов в привлечении всего перечня источников пополнения местных финансов, а также их роль в общем стратегическом плане развития региона.
Система финансового обеспечения МСУ находится в настоящее время в
процессе становления. Его результатом должен быть алгоритм формирования местного бюджета по меркам обеспечения минимальных потребностей
муниципальных хозяйств и создание условий для развития муниципальных
образований. Эта задача требует решения как на региональном, так и на федеральном уровне законодательства, так как проблемы, связанные с формированием экономической базы МСУ в Санкт-Петербурге, характерны для
муниципальных образований всех регионов Российской Федерации.
На этапе становления МСУ особо важную роль имеют вопросы, связанные с формированием минимальных местных бюджетов. Минимально необходимые расходы бюджетов муниципальных округов устанавливаются региональными законами на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Анализируя опыт решения данного круга вопросов в Санкт-Петербурге, попытаемся определить логику решения.
В Законе Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год”,
вынесенного на обсуждение с населением через “Интернет”, предполагались нормативы минимальной бюджетной обеспеченности по отдельным предметам ведения муниципальных образований. Они установлены по группам муниципальных образований, обособленных по численности населения (табл. 8).
Особо обозначены нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, касающиеся:
– ремонта и озеленения придомовых и внутридворовых территорий;
– обеспечения санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществления мероприятий по охране окружающей среды на
территории муниципального образования;
– оплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством);
– обеспечения социальных услуг населению муниципального образования за счет средств местных бюджетов, среди них: 1) на приобретение школьной формы многодетным семьям; 2) на покрытие расходов по предоставлению льготным категориям граждан услуг банного хозяйства; 3) на исполнение ст. ст. 3 и 5 Закона Санкт-Петербурга “О дополнительных мерах СанктПетербурга социальной защиты ветеранов войны”;
175
– организации и осуществления мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– содержания объектов, принятых в собственность муниципальных образований во исполнение ст. 104 ФЗ “О несостоятельности (банкротстве)”.
Таблица 8
Группа муниципальных образований (по численности населения)
Наименование муниципального округа
Норматив,
тыс. р.
1
Светлановское, Шувалово- Озерки, Академический, 21,
26, 27, 35, 67, 68, 72, 74, 76, Смольнинское
871
2
Сосновское, 15, 16, Гражданка, 20, Прометей, 25, 28, 32,
33, 34, 36, 37, Урицк, Московская застава, Гагаринское,
Новоизмайловское, 47, Звездное, 53, 54, 55, Оккервиль,
57, 65, 66, Юнтолово, 71, Купчино, Литейный,
Владимирский
823
3
Коломна, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, Морской, 11, Сампсоньевское,
Пискаревка, Северный, 29, 30, 38, 39, 41, 49, 50,
Обуховский, 52, 75
677
4
2, 31, 42, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 70, Дворцовый, 78,
Лиговка- Ямская
581
5
Города: Колпино, Красное Село, Кронштадт,
Ломоносов, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк
1016
6
Города: Зеленогорск, Павловск. Поселки: Металлострой,
Парголово, Понтонный, Песочный, Стрельна, Шушары
775
7
Лахта- Ольгино. Поселки: Александровская, Белоостров,
Комарово, Молодежное, Левашово, Лисий Нос,
Петро- Славянка, Репино, Саперный, Серово,
Смолячково, Солнечное, Тярлево, Усть- Ижора, Ушково
387
Примечание: Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности по предметам ведения муниципальных образований для решения вопросов местного значения установлены подпунктами 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 22 п. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” (Закона Санкт-Петербурга “О
бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год”).
По каждому из упомянутых разделов предполагается подушевой или пообъектный (в зависимости от характера объекта регулирования) норматив минимальной бюджетной обеспеченности.
В качестве регулирующего инструмента распределения средств на покрытие минимальных необходимых расходов муниципальных образований Санкт176
Петербурга выступает Фонд финансовой поддержки местных бюджетов, обеспечиваемый средствами бюджета Санкт-Петербурга.
Невозможно дать последовательную и законченную (с точки зрения создания алгоритма формирования минимального и перспективного бюджета
муниципального образования) оценку достаточности экономической базы
местного самоуправления без обоснования логики ее организации.
Анализируя структуру организации минимальных бюджетов муниципальных образований, предложенную проектом бюджета Санкт-Петербурга на
2000 год, можно проследить следующую особенность.
В первую очередь определяются те предметы ведения муниципальных
образований, без которых невозможен сам факт МСУ. Следующим шагом в
формировании минимального бюджета муниципального образования обозначаются ключевые социально-экономические проблемы населения. Так
как их полное решение только лишь за счет средств, предназначенных на
покрытие минимальных расходов муниципалитетов, не представляется возможным, определяется перечень ключевых по своему значению проблем и
устанавливаются нормативы по обеспечению их решения.
В условиях дефицита бюджетных средств, несовершенства механизмов взаимодействия властей различных уровней, кризисного состояния хозяйства
невозможно предусмотреть в единой системе распределения финансов решение всего комплекса проблем муниципалитетов. Координирующую роль
в деле формирования оптимального масштаба минимального бюджета муниципального образования выполняют средства, распределяемые через Фонд
финансовой поддержки местных бюджетов. Одной из функций этого Фонда
является решение вопросов муниципальных хозяйств, имеющих безотлагательный характер.
Рассмотренный порядок формирования минимальных местных бюджетов имеет право на существование и, возможно, в современных условиях
становления МСУ является единственно приемлемым. Достоинство предлагаемой структуры обеспечения минимальных бюджетов заключается в ее
возможности преобразования для более полного соответствия современным потребностям МСУ, совершенствования порядка организации.
Судить об оптимальности современной структуры формирования минимальных бюджетов муниципальных образований представляется возможным
только при условии соотношения логики ее организации с предметами ведения МСУ, определенными федеральным и региональным законодательством.
Предметы ведения муниципальных образований, определенные Законом
Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге “ (ст. 8,
п. 2), затрагивают самые различные сферы жизни общества, среди них: организационно-административную; государственно-геополитическую; информационную; образовательную, социально-экономическую.
177
На начальном этапе формирования минимального бюджета в первую очередь выделяются те предметы ведения муниципальных образований, без обеспечения которых невозможен сам факт существования МСУ. При этом вместе с обособлением предметов ведения МСУ организационно-административного характера отмечаются предметы государственно-геополитического
и информационного характера, а также часть предметов социально-экономического характера. Выделение в данную группу предметов, связанных с
информационным обеспечением деятельности муниципалитетов, вполне
объяснимо, учитывая особенности периода становления МСУ. Включение в
базисную часть вопросов организации работы по военно-патриотическому
воспитанию граждан РФ на территории муниципального образования также
отвечает современным требованиям.
Для калькуляции минимальных средств, необходимых для обеспечения
нужд по предметам ведения МСУ, предлагается критерий численности населения муниципальных образований. Данный критерий действительно удобен
в использовании и, возможно, приемлем для калькуляции средств по реализации потребностей организационно-административного и государственногеополитического характера. Однако он неадекватно отражает реальные минимальные потребности муниципальных округов в плане ведения предметов информационного и социально-экономического характера. Так, очевидно, что для 7-й группы муниципальных образований расходы по статьям
“Организация и осуществление опеки и попечительства…”, “Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания”, “Организация снабжения топливом населения муниципального образования и муниципальных учреждений”
потребуют дополнительных средств в силу их экономико-географического положения.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что решение данных проблем за счет
минимальных бюджетов в современных условиях невозможно.
Логичной структурой организации решения этих вопросов является:
– отслеживание проблемной ситуации;
– минимальное социально-экономическое обеспечение.
Сложность современной ситуации как в Санкт-Петербурге, так и в России, в том, что исследователями используется проблемный подход в решении социально-экономического круга вопросов муниципального образования. И от того, насколько эффективно решаются вопросы по нормализации
социально-экономического климата на низовом уровне управления, зависит
переход к новой фазе организации решения данного круга проблем. Очевидно, что эффективное решение подобных вопросов невозможно без задействия муниципального уровня управления. Это обстоятельство должно найти свое отражение как в перечне нормативов минимальной бюджетной обес178
печенности по кругу вопросов, не отраженных в Законе “О бюджете СанктПетербурга на 2000 год”, так и в целевых программах Санкт-Петербурга.
Как отмечалось выше, в настоящих условиях функцию стабилизатора в
решении актуальных вопросов муниципальных образований выполняет Фонд
финансовой поддержки местных бюджетов. Помимо этих задач Фонд может
выступать в качестве стимулирующего фактора развития муниципалитетов
как самостоятельных хозяйствующих субъектов. Завершением начальной стадии становления МСУ будет являться не выработка эффективной тактики муниципального управления в условиях кризиса, а формирование на низовом
уровне полноценных органов управления, которые располагают четко определенным кругом полномочий; собственностью, находящейся в управлении
муниципалитетов; регулируемой налогооблагаемой базой.
Перечень источников доходов местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга по бюджету на 2000 год можно разбить условно
на четыре группы1.
В первую группу входят доходы, которые образуют собой условия, без
которых невозможно существование финансов муниципального образования, рассмотрение органов МСУ как финансово значимых структур (например, “средства, получаемые в виде процентов по остаткам средств
местных бюджетов на счетах в кредитных организациях”, “остаток средств
местных бюджетов на счетах кредитных организаций на конец предыдущего года” и др.).
Bo вторую группу можно отнести разовые источники (такие, как “налог с
имущества, переходящего в порядке наследования или дарения”, “доходы
от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности” и др.).
Конечно же, ни первая, ни вторая группа не могут служить основой развития местного самоуправления, базой, которая могла бы сориентировать деятельность местной власти по формированию достаточного базиса к покрытию необходимых расходов.
К третьей группе доходов МСУ в Санкт-Петербурге следует отнести проблемный источник, каковым выступает “налог с продажи, в части сумм, подлежащих зачислению в местные бюджеты, по ставке 0,4 процента”. Введение “налога с продаж” в Санкт-Петербурге явилось мощным механизмом
формирования в регионе специфического рынка, и в случае негативного развития событий данный налог может быть отменен.
Подлинной основой для преобразования муниципального образования в
полноценный хозяйствующий субъект являются доходы от деятельности муниципальных предприятий и использования муниципальной собственности
1
См.: Отчет... С. 40.
179
(например, “доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности”, “часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в
размерах, устанавливаемых правовыми актами местного самоуправления” и др.).
В качестве одного из главных слагаемых четвертой группы доходов, имеющих стратегическое значение для ??униципальных образований, должны явиться отчисления от земельного и водного налогов, механизм действия которых
пока законодательством не отрегулирован.
Деятельность МСУ пока что не привела к существенным позитивным изменениям хозяйства Санкт-Петербурга. Следует выделить несколько причин:
недостаток финансовых ресурсов МСУ для обеспечения развития муниципального хозяйства; финансово-экономическая зависимость муниципального хозяйства от регионального и федерального бюджетов; отсутствие четкого
разграничения полномочий управления властей различного уровня в решении конкретных задач по развитию хозяйства, расположенного на территории
муниципального образования; недостаточно эффективное использование местных налогов и сборов по причине снижения уровня жизни населения и
отсутствия реальной “свободы маневра” в формировании местных бюджетов и др.
Современные финансово-экономические проблемы МСУ являются одним из фрагментов комплекса проблем, вызванных реформированием народного хозяйства РФ.
Среди причин, объясняющих неэффективность деятельности современных МСУ в Санкт-Петербурге, следует особо выделить:
– отсутствие четкого видения у представителей муниципалитетов характера сферы обитания населения округов их производственных, социально-культурных, демографических и других особенностей;
– низкую эффективность использования социально-экономического потенциала муниципалитетов в решении социально значимых задач и реализации функций, возложенных на МСУ1.
Выделенные основные причины неэффективности современных МСУ подтверждают неготовность нашей страны к “реанимации” МСУ. Ведь история
всегда хранит весь накопленный опыт жизнедеятельности человека. И вместо
того, чтобы сначала изучить опыт России в плане развития МСУ, у нас государственная власть принялась проводить повсеместно политику “культивирования” системы МСУ. Отсюда и неготовность воспринять “новую власть”
как со стороны отдельных ее представителей, лидеров, так и со стороны масс.
Все прошедшие выборы в МСУ доказывают правдивость лозунга, ставшего
классическим – “хотели как лучше, а получилось как всегда”.
1
180
См.: Отчет... С. 42.
Конечно, это вовсе не означает, что Россия в принципе не готова к развитию и совершенствованию “новой власти”. Анализ социально-экономической специфики муниципальных образований позволяет приобрести четкое
видение целей и приоритетов, предполагающих конкретную направленность
и содержание управленческой работы органов МСУ; определить потенциал
муниципальных образований, на основе которого можно выявлять перспективные подходы к использованию финансовых и иных ресурсов; инициировать инвестиционные проекты и местные программы.
Специфика муниципальных образований Санкт-Петербурга заключается
в особенности экономико-географического и геополитического положения
города.
Санкт-Петербург является крупнейшим промышленным, культурным, научным и образовательным центром страны, что не может не сказаться на
особенностях его муниципальных образований. Условия социально-экономического развития, которыми располагает Санкт-Петербург, распределены
между муниципальными образованиями неравномерно.
Об этом свидетельствует их отличие по степени насыщенности объектами
науки и производства, образования, социальной и культурной сферы, распределение населения и территорий между муниципальными округами СанктПетербурга (табл. 9).
В решении вопросов становления экономической базы МСУ в Санкт-Петербурге надо учитывать функции муниципальных образований в городском
хозяйстве, их специализацию.
Следует также особо рассматривать муниципалитеты Санкт-Петербурга
пригородного типа, среди которых выделяются:
а) многофункциональные (промышленно-рекреационной специализации)
городские муниципальные образования (г. Пушкин);
б) пригороды промышленно-ориентированного развития (пос. Металлострой);
в) пригороды рекреационно-ориентированного развития (пос. Комарово)1.
Более сложную структуру имеют муниципальные округа Санкт-Петербурга городского типа. Так, обособляются старые жилые; новые жилые; производственные; информационно-культурные и рекреационные районы.
Функции, которые выполняют муниципальные образования Санкт-Петербурга, могут комбинироваться (табл. 9) и изменяться в зависимости от потребностей регионального хозяйства. Выявленные особенности современных муниципальных образований, их специализация в городском хозяйстве
позволяют найти более взвешенные и менее противоречивые подходы к определению экономической базы становления местного самоуправления в
Санкт-Петербурге.
1
См.: Отчет… С. 43.
181
182
Таблица 9
Номер Районы и муниципальные
окру- округа Санкт- Петербурга
га
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Адмиралтейский район
Коломна
Сенной
Исаакиевский
Семеновский
Измайловский
Нарвский
Василеостровский район
Университетский
Смоленский
Гаванский
Морской
Декабристов
Выборгский район
Сампсоньевское
Светлановское
Сосновское
Северо- Восточный
Парнасский
Шувалово- Озерки
Количество объектов
Промыш- ФинанКульленность,
сы,
тура
наука
кредит
24
4
2
3
1
5
9
19
7
3
5
–
4
22
12
7
–
–
2
1
62
5
7
20
11
12
7
34
17
7
4
2
4
43
14
16
–
5
5
3
62
8
4
19
12
11
8
60
32
9
9
3
7
41
9
13
5
3
3
8
Плотность
Тип
Террито- Население,
Высшее и
Здравон
аселения2,
2
3
Все- рия, км
тыс. чел.
2 округа
среднее специаль- охранет
ы
с
.
ч
е
л
.
/
к
м
го
ное образование
ние
23
4
5
5
3
4
2
24
19
3
1
–
1
8
4
4
–
–
–
–
47
5
5
17
5
5
10
28
10
2
10
1
5
26
6
11
6
–
1
2
218
26
23
64
32
37
36
165
85
24
29
6
21
140
45
51
11
8
11
14
14
2,8
0,9
2,4
1,4
3,0
3,5
19
4,3
2,5
5,0
2,3
4,7
36
4,6
7,9
5,8
4,1
5,9
7,7
194
41
29
34
29
31
30
200
45
34
38
32
51
420
40
87
63
65
73
92
15
16
31
17
21
10
9
14
14
16
12
18
15
12
10
11
11
16
13
14
а, в
а
г, а
а
а, в
в
а, г
а, в
б
б
б
в
б, д
б, д
б
б, в
б, д
Продолжение табл. 9
Номер Районы и муниципальные
окру- округа Санкт- Петербурга
га
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
183
32
33
34
35
36
Калининский район
Гражданка
Академический
Кондратьевский
Северо- Гражданский
Пискаревка
Северный
Прометей
Кировский район
Дачное
Ульянка
им. Л. Голикова
Автово
Кировскозаводский
им. Маршала Жукова
Портовый
Красногвардейский район
Полюстровский
Большеохтинский
Малоохтинский
Ириновский
Ржевка- Пороховые
Количество объектов
Промыш- ФинанКульленность,
сы,
тура
наука
кредит
17
2
2
11
–
1
–
1
20
1
–
–
2
14
1
2
20
1
9
4
1
5
47
6
9
18
5
3
2
4
39
6
3
7
6
12
3
2
32
3
8
11
5
5
49
7
5
16
7
5
4
5
56
8
9
12
13
10
3
1
37
6
9
12
6
4
Плотность
Террито- Население,
Тип
2
Высшее и
ЗдравоВсе- рия, км2 тыс. чел. населения , округа3
2
среднее специаль- охранет
ы
с
.
ч
е
л
.
/
к
м
го
ное образование
ние
12
–
4
5
1
1
–
1
7
–
–
–
3
3
1
–
8
3
1
4
–
–
27
2
7
10
4
3
–
1
23
4
2
6
3
6
–
2
16
4
4
3
2
3
152
17
27
60
17
13
6
12
145
19
14
25
27
45
8
7
113
17
31
34
14
17
40
3,2
7,0
10,0
4,5
10,0
1,9
3,4
45
4,5
4,7
4,2
9,0
8,5
1,8
12,3
57
21,5
6,0
5,0
4,5
20,0
468
68
90
70
77
50
48
65
350
59
76
78
53
33
40
11
352
52
56
48
116
53
12
23
14
8
18
5
26
20
9
13
17
19
6
4
23
2
6
3
10
12
29
3
б
б
в, б
б
б, д
б
б
б
б
б
б, в
в
б
в
б, д
б
б
б
б, д
184
Продолжение табл. 9
Номер Районы и муниципальные
окру- округа Санкт- Петербурга
га
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Красносельский район
Юго- Западный
Южно- Приморский
Западный
Урицк
Сосновая Поляна
Старопаново- Горелово
Красное Село
Московский район
Московская застава
Гагаринское
Новоизмайловское
Московско- Пулковский
Звездное
Невский район
Елизаровский
Щемиловский
Обух овский
Рыбацкое
Народный
Веселый Поселок
Количество объектов
Промыш- ФинанКульленность,
сы,
тура
наука
кредит
8
–
3
1
–
–
1
3
28
21
2
–
1
4
28
15
5
1
3
3
–
15
4
1
3
4
2
1
–
43
18
2
11
5
7
36
12
5
3
1
6
1
31
5
1
4
6
1
1
13
48
16
9
8
5
10
49
7
8
4
3
12
4
Плотность
Террито- Население,
Тип
2
Высшее и
ЗдравоВсе- рия, км2 тыс. чел. населения , округа3
2
среднее специаль- охранет
ы
с
.
ч
е
л
.
/
к
м
го
ное образование
ние
3
–
–
2
–
–
–
1
13
5
1
3
1
3
4
1
3
–
–
–
–
15
–
–
1
2
8
–
4
32
15
6
3
2
6
21
4
5
3
6
1
–
72
9
5
11
12
11
3
21
164
75
20
25
14
30
138
39
26
11
13
22
5
93
3,0
15,0
10,0
5,0
10,5
31,5
18,0
74
9,0
8,5
7,5
39,0
10,0
65
10,0
5,0
4,7
12,5
10,5
4,0
303
62
50
45
50
35
17
44
308
55
65
73
55
60
460
32
32
48
48
55
68
3
21
5
7
11
3
1
3
4
6
8
10
2
6
8
3
6
11
4
6
17
б
б, в
б
б
б, д
д, в
д, в
в
б
б
в
в
в
в
в
б
б
б
Продолжение табл. 9
Номер Районы и муниципальные
окру- округа Санкт- Петербурга
га
55 Правобережный
56 Товарищеский
57 им. А. Коллонтай
Петроградский район
58 им. Н. Добролюбова
59 Петропавловский
60 Нахимовский
61 Аптекарский
62 Петровский
63 Островной
Приморский район
64 Лах та-Ольгино
65 Старая Деревня
66 Черная Речка
67 Пионерский
68 Комендантский аэродром
69 Юнтолово
70 Коломяги- Каменка
Количество объектов
Промыш- ФинанКульленность,
сы,
тура
наука
кредит
1
–
–
25
3
1
5
5
4
7
12
–
2
7
1
1
1
–
3
4
1
32
5
5
5
12
4
1
19
1
–
13
2
2
1
–
4
5
2
60
6
16
6
12
9
11
22
1
–
14
5
1
1
–
Плотность
Тип
Террито- Население,
2
Высшее и
ЗдравоВсе- рия, км2 тыс. чел. населения , округа3
2
среднее специаль- охранетыс. чел./ км
го
ное образование
ние
–
–
–
16
2
1
3
6
2
2
4
–
–
4
–
–
–
–
–
–
2
58
3
4
1
7
7
36
12
1
–
5
3
1
–
2
8
9
5
191
19
27
20
42
26
57
69
3
2
43
11
5
3
2
5,5
2,8
10,0
20
1,0
1,7
1,6
2,5
2,8
10,4
89
23,0
11,5
5,0
5,3
5,6
13,0
25,6
65
62
50
147
21
23
24
23
24
32
370
3,3
68
63
80
76
62
18
13
22
5
10
25
18
21
11
14
4
5
0,15
7
12
15
13
5
0,7
в
б
б
а
а
а
в
г
а, д
д
в
б
б
б
б
б
185
186
Окончание табл. 9
Номер Районы и муниципальные
окру- округа Санкт- Петербурга
га
Фрунзенский район
Количество объектов
Промыш- ФинанКульленность,
сы,
тура
наука
кредит
Плотность
Тип
Террито- Население,
2
Высшее и
ЗдравоВсе- рия, км2 тыс. чел. населения , округа3
2
среднее специаль- охранет
ы
с
.
ч
е
л
.
/
к
м
го
ное образование
ние
20
26
46
8
14
114
36
396
11
71 Волково
15
11
10
7
2
45
10,3
58
6
в
72 Пражский
1
2
8
1
3
15
4,0
70
18
б
73 Купчино
–
4
7
–
2
13
3,0
68
23
б
74 Купчино- Север
–
5
12
–
3
20
4,5
88
20
б
75 Юго- Восточный
4
2
3
–
4
13
9,5
40
4
в
б
76 Купчино- Юг
Центральный район
77 Дворцовый округ
–
2
6
–
–
8
4,5
72
16
21
112
153
44
54
384
18
280
15
–
21
37
6
11
75
2,4
16
8
г
78 Невский проспект-Центр
1
17
16
11
8
53
1,2
17
14
г
79 Литейный
–
24
32
10
10
76
2,7
62
25
а
80 Смольненское
10
26
32
7
12
87
6,8
95
17
а
81 Лиговка-Ямская
4
9
8
3
4
28
3,0
18
6
в
82 Владимирский округ
6
15
28
7
9
65
2,0
72
36
а
264
540
714
174
373
2065
600
4,2
7,0
Итого:
Примечания: 1. Курсивом выделены законодательно закрепленные наименования муниципальных образований, остальные – рекомендуемые.
2. В расчете на территорию без водных пространств. 3. Тип муниципального округа дан по преобладающим функциям: а – старый жилой район;
б – новый жилой район; в – производственный район; г – информационно-культурный район; д – рекреационный район.
Исследование типологии местного самоуправления
на примере Санкт-Петербурга
Исследование типологии МСУ на примере Санкт-Петербурга удобно прежде всего потому, что к муниципальному строительству Санкт-Петербург приступил значительно позже, чем другие регионы Российской Федерации, но
особенность инфраструктуры нашего города, его научный потенциал позволили наработать за короткое время определенный опыт организации и внедрения системы МСУ в регионах России.
Это объясняется несколькими фундаментальными причинами:
– отсутствием проработанной концепции системы МСУ;
– различными интересами и подходами со стороны государственных органов управления Санкт-Петербурга к муниципальному строительству;
– особенностями конституционного статуса Санкт-Петербурга как
субъекта РФ;
– необходимостью информировать граждан по вопросам МСУ в силу отсутствия самостоятельных традиций, навыков воспринимать муниципальную
власть как инструмент устройства своей социальной жизни и участия в общественных делах.
Более того, как показывают результаты социологических исследований,
даже депутаты Санкт-Петербургских муниципальных советов рассматривают муниципальный уровень управления как нижний уровень городской администрации. Многим просто непонятна конституционная норма отделения
системы государственного управления от системы МСУ. В этом, по их мнению, заложены коллизии и трудности становления системы МСУ. К тому же
инициатором муниципального строительства выступает сама государственная власть в лице региональных органов, создавая предпосылки для функционирования муниципального управления:1
– законодательное определение и закрепление территорий МСУ – границ
территорий муниципалитетов;
– законодательное обеспечение формирования представительных, исполнительных органов МСУ;
– определение полномочий, т. е. выделение круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты;
– определение правового статуса муниципальных служащих;
– законодательное обеспечение финансово-экономических основ МСУ;
– закрепление доходных источников и гарантированность минимальных
местных бюджетов, т. е. расходной части муниципальных бюджетов;
– осуществление контрольных функций;
1
См.: Отчет... С. 63.
187
– регистрация уставов муниципальных образований;
– прокурорский надзор.
Поэтому самостоятельность МСУ носит действительно условный характер, муниципальная собственность определяется наличием муниципальной
власти, а эта власть – “подзаконная”, т. е. она функционирует постольку, поскольку она отвечает интересам государственного управления. Кроме того,
ее легитимность определяется уровнем отражения интересов граждан данного муниципального округа.
Она “подзаконна” и в том смысле, что она сама себя реформировать не
может и действует в тех рамках, которые ей определяет государственная власть.
Поэтому для муниципального управления характерна заданность целей и задач со стороны государства и его органов, локальность деятельности и строго
определенная компетенция муниципальных органов.
Конституционно закрепленная концепция МСУ в РФ корнями уходит в
теорию общественно-хозяйственной общины, получившую свое развитие в
эпоху становления индустриально-промышленного общества в европейских
странах. Данная теория исходила из противопоставления интересов государства и общины, на первый план выдвигала негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности МСУ, которая состоит, согласно общественно-хозяйственной теории, в заведовании делами местного хозяйства.
Самоуправляющиеся территориальные единицы рассматривались как промышленные компании, корпорации, причем акцент делался на частноправовом характере осуществления функций местными сообществами, т. е. общинами.
Сегодня в России в отношении МСУ законодательно закреплены на федеральном и региональном уровнях подходы, которые рассматривают муниципальные образования как некие акционерные общества, призванные функционировать как самостоятельные субъекты гражданско-правовых отношений. Как известно, гражданский оборот, гражданско-правовое поле в основном базируется на классических представлениях римского частного права.
Именно в гражданско-правовом поле все участники, субъекты гражданско-правовых отношений самостоятельны, равны, не вправе вмешиваться в
деятельность друг друга, свои взаимоотношения строят на договорном или
обязательном праве. Если данные обстоятельства нарушаются по вине участников: корпораций, фирм, организаций, государственных и муниципальных
органов, т. е. юридическими или физическими лицами, – то для этого предусматривается судебная процедура разрешения споров.
Но государственные и муниципальные органы являются органами публичной власти, для которых характерно принятие общеобязательных реше188
ний, сбор налогов и т. п. Поэтому государственное и муниципальное управление имеет единую природу, и вопросы, которые решают органы МСУ, не
могут считаться чисто общественными, так как они по своему содержанию
не отличаются от местных задач государственного управления и представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Когда Россия вступила на путь строительства индустриального общества во
второй половине XIX века, земское самоуправление в основном опиралось на
государственную теорию самоуправления.
Само название говорит о том, что самоуправление, согласно этой теории, –
это одна из форм организации местного государственного управления местными делами. Все полномочия в области МСУ даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления МСУ осуществляется не правительственными чиновниками, а
при помощи местных жителей, которые сами создают свои органы местного
управления, тем самым участвуя в организации местного государственного управления, решая более эффективно и результативно государственные вопросы
местного уровня. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого подчинения, государственные чиновники лишены
инициативы и самостоятельности, по существу, не зависят от местного населения, которому фактически неподконтрольны.
Любое управление подразумевает иерархию, т. е. вертикаль власти, вертикаль
уровней управления, определенную линейность. В современных российских
условиях государственное управление, как следствие концепции “расширенного
суверенитета” взаимоотношений центрального и регионального уровней управления, представляет собой саморегламентирующую, т. е. договорную вертикаль федерального и регионального государственного управления. Иными словами, РФ и ее субъекты строят свои отношения на договорных началах по предметам ведения.
Таким образом, налицо сочетание централизации и децентрализации государственного управления. Поэтому логично и правильно отношения региональных государственных и муниципальных органов строить на такой же основе.
Следовательно, муниципальное управление должно рассматриваться как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах,
что мы и можем наблюдать в современных зарубежных концепциях муниципального менеджмента.
Конституционный статус МСУ как самостоятельной негосударственной системы управления, максимально приближенной к населению, и то, что именно
субъекты РФ должны непосредственно заниматься муниципальным строительством с учетом специфики регионов, их экономических, социальных, природных, национальных, демографических, культурных условий, особенностей и тради189
ций, предопределили и обусловили организации местного самоуправления в
Санкт-Петербурге.
В ст. 2 Закона Санкт-Петербурга № 112-36 от 18.06.97 г. «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве и о структуре администрации Санкт-Петербурга”» говорится: “В
состав Администрации Санкт-Петербурга в качестве территориальных органов входят территориальные управления Администрации Санкт-Петербурга,
осуществляющие отдельные полномочия Администрации Санкт-Петербурга
на соответствующих территориях Санкт-Петербурга, определяемых губернатором Санкт-Петербурга. В Администрации Санкт-Петербурга может быть
образовано не более 25 территориальных управлений”.
Во исполнение данной статьи Закона губернатор Санкт-Петербурга издал
Приказ № 49-П от 17.07.97 г. “О территориальных управлениях администрации
Санкт-Петербурга”. Они были созданы на территории ранее существовавших
районов Санкт-Петербурга. Определено 20 территориальных управлений и
обозначены их предметы ведения. Тем самым Администрация Санкт-Петербурга передала ряд полномочий (всего 19) с регионального уровня на территориальный уровень государственного управления.
Статья 1 Закона «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “Об
административно-территориальном устройстве и структуре администрации
Санкт-Петербурга”» устанавливает территориальные единицы Санкт-Петербурга, которые являются муниципальными образованиями и составляют следующие группы: города-спутники – 8; поселки –21; муниципальные округа – 82.
Таким образом, Закон Санкт-Петербурга определил 111 муниципалитетов, расположенных на территории Санкт-Петербурга.
Первые две группы муниципалитетов образованы естественным путем на
основе поселенческого принципа, с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, компактного проживания и т. п.
Третья группа муниципальных образований – самая многочисленная и
сложная по типологии. Вид муниципального образования определяется по
следующим критериям: размер территории, численность и плотность населения, экономический и научный потенциал, количество образовательных учреждений, количество социально-культурных объектов, что и помогает определить разновидность муниципальных округов (табл. 9).
Муниципальные округа, как видно из критериев типологии, в основном
создавались как целостные территориальные комплексы, с учетом сложившейся промышленной и социальной инфраструктуры в городе. Поэтому такие параметры типологии муниципальных образований, как масштаб территории, численность и плотность населения, могут отличаться в пределах административной границы территориального управления. В пределах территориального управления Адмиралтейского района имеются муниципальные
190
образования, заметно отличающиеся по количественным показателям друг
от друга. Если сравнить так называемые “спальные” муниципальные округа
Калининского района, то и здесь картина аналогичная (табл. 9).
Из этих примеров видно, что не количественные показатели (т. е. равномерность, одинаковость основных параметров для всех муниципальных образований) являлись определяющими при формировании территории муниципальных округов. Разукрупнение бывших административных районов
Санкт-Петербурга на несколько более мелких территориальных единиц имело целью сделать систему управления мегаполисом более гибкой, менее тяжеловесной, передать ряд полномочий с государственного уровня на муниципальный с тем, чтобы приблизить местное самоуправление к жителям города для более быстрого и эффективного решения местных задач.
Поэтому необходимо сочетать централизацию с широкой децентрализацией, т. е. передачей части полномочий с высшего уровня на более низкий.
Вот почему региональному уровню управления понадобился территориальный государственный уровень.
Важно определить, какие полномочия необходимо передать с территориального уровня на муниципальный. Это становится главным в развитии управляющей системы мегаполиса.
И все же, несмотря на ряд принятых решений, эффективное централизованное управление огромным социально-экономическим организмом, каким является Санкт-Петербург, в рыночных условиях практически невозможно.
Сложности, которые испытывают во взаимоотношениях территориальные
органы управления и муниципальные советы на территории собственно
Санкт-Петербурга, состоят в том, что предметы ведения и тех и других очень
схожи. Многие муниципальные советы недовольны тем, что предметы ведения, закрепленные в ст. 8 Закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” № 111-35 от 18.07.97 г. существенно уже по сравнению с федеральным законодательством и законодательством других субъектов Федерации. Такие полномочия, как обеспечение ремонта и содержания
дорог; организация сбора и утилизация бытовых отходов; организация благоустройства и озеленения подведомственных территорий, охрана зеленых насаждений; организация содержания жилищного и нежилого фонда, относятся к предметам ведения территориальных управлений на основании Приказа
губернатора № 49-П от 17.07.97 г. “О территориальных управлениях Администрации Санкт-Петербурга”.
Аналогичные предметы ведения, как правило, относятся к полномочиям муниципальных округов, что вызывает известное противоречие между
территориальным и муниципальным уровнями управления в Санкт-Петербурге.
191
В структуре органов МСУ теория управления выделяет два основных блока, как бы две составляющие единой теории: политическую и управленческую1.
К политической составляющей относятся:
– способ выборов главы муниципального образования (населением или
из состава представительного органа);
– избирательная система при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или какая-либо иная);
– механизм формирования местной администрации (главой муниципального образования, представительным органом, наем на конкурсной основе);
– разделение общей суммы полномочий местного самоуправления между различными органами.
Формирование этой составляющей в большей степени зависит от культурно-политических особенностей территории. При разделении полномочий необходимо учитывать, что представительный орган является прежде всего представителем собственника муниципального имущества (населения) и поэтому должен быть наделен правом устанавливать правила распоряжения этой
собственностью, разрабатывать проекты развития территории. Основной задачей местной администрации при этом является оперативное управление
собственностью, разработка и реализация на основе проектов развития конкретных программ.
Управляющая составляющая – структура местной администрации. Администрация не является в чистом виде исполнительным органом в системе
местного самоуправления. Кроме обязанности исполнения решений представительного органа, она наделяется отдельными государственными полномочиями, а также имеет собственные полномочия, закрепленные за ней местным уставом.
Структура местной администрации практически целиком зависит не от
местных традиций и политической культуры, а от тех функций, которые ей
предстоит выполнять, и от инфраструктуры, находящейся в ее управлении.
Таким образом, при определении структуры местной администрации основными критериями являются критерии управленческие.
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
В связи с этим выделяется несколько организационных вариантов, обобщающих как российский, так и зарубежный опыт, для последующего выбора
1
192
См.: Отчет... С. 72.
в каждом конкретном случае одного из этих вариантов или их некоторой модификации с учетом местных условий и традиций.
Имеются следующие формы осуществления права на самостоятельный
выбор структуры органов местного самоуправления:
а) разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов МСУ, и выносится на утверждение местным референдумом;
б) устав муниципального образования принимается представительным
органом местного самоуправления;
в) на местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними (способ выбора главы муниципального
образования, способ выбора представительного органа, процедуру формирования местной администрации, разделение полномочий между главой муниципального образования, представительным органом и местной администрацией);
г) по результатам местного референдума представительным органом
местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, разделение между ними полномочий и механизмы их взаимодействия.
Опыт работы МСУ в Санкт-Петербурге позволяет нам сделать определенную классификацию органов местного самоуправления. При рассмотрении
органов МСУ как субъектов управления муниципальным хозяйством можно
использовать следующие критерии для классификации этих органов:
– по способу образования – выборные или назначаемые;
– по назначению – органы общего или специального назначения;
– по предметам ведения – решающие вопросы местного значения или
исполняющие отдельные государственные полномочия;
– по способу принятия решений – коллегиальные или единоличные;
– по типу исполняемых функций – представительные или исполнительные.
Исходя из того, что любое муниципальное образование имеет свою структуру, можно выделить структуру органов местного самоуправления на базе
Санкт-Петербурга.
Основными элементами структуры органов МСУ в муниципальном образовании являются:
а) глава муниципального образования,
б) представительный орган местного самоуправления,
в) местная администрация.
193
Структура органов местного самоуправления определяется элементами и
отношениями между ними. По различным основаниям возможны следующие варианты.
1. По способу образования органов:
– глава муниципального образования:
а) избирается всем населением;
б) избирается представительным органом местного самоуправления из
числа депутатов;
– представительный орган местного самоуправления:
а) избирается на основе мажоритарной системы выборов;
б) избирается на основе пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу;
в) избирается на основе смешанной избирательной системы;
– местная администрация:
а) формируется главой муниципального образования самостоятельно;
б) формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления;
в) в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия
представительного органа местного самоуправления, в остальной части –
главой муниципального образования самостоятельно.
2. По статусу главы муниципального образования в структуре органов
местного самоуправления, который возглавляет:
– местную администрацию;
– представительный орган местного самоуправления;
– и местную администрацию, и представительный орган местного самоуправления.
3. По взаимоотношениям между главой муниципального образования и
представительным органом местного самоуправления:
– участие главы муниципального образования в работе представительного органа местного самоуправления:
а) организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса;
б) участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса (возможно не по всему кругу вопросов,
отнесенному к компетенции представительного органа местного самоуправления);
– право отлагательного вето:
глава муниципального образования имеет право отлагательного вето на
решения представительного органа местного самоуправления.
4. По взаимоотношениям между главой муниципального образования и
местной администрацией:
194
а) лично руководит деятельностью местной администрации;
б) осуществляет общее руководство, оперативно руководит местной администрацией назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель
местной администрацией;
в) не участвует в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на конкурсной основе) руководителем (управляющим) местной администрации.
Выбор возможного варианта может быть сделан как представительным органом местного самоуправления, так и по решению местного референдума.
Теория управления и практический опыт позволяют выделить как наиболее характерные следующие основные модели организации местного самоуправления1.
СОВЕТ
МЭР
Модель предусматривает разделение полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления. В зависимости от полномочий мэра различаются два варианта модели.
“СОВЕТ И «СЛАБЫЙ» МЭР”
МЭР
АДМИНИСТРАЦИЯ
СОВЕТ
Мэр: является членом совета и избирается из состава депутатов совета,
его “слабость” заключается в полной подконтрольности и подотчетности
совету; не имеет права вето; председательствует на заседаниях совета и
может выступать с проектами решений совета; предлагает кандидатуры руководителей служб и увольняет их с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета.
Совет: утверждает и отклоняет все назначения и увольнения; осуществляет непосредственный контроль за деятельностью исполнительных органов; может досрочно прекратить полномочия мэра по собственной инициативе или по инициативе населения.
1
См.: Отчет… С. 76.
195
“СОВЕТ И «СИЛЬНЫЙ» МЭР”
СОВЕТ
МЭР
АДМИНИСТРАЦИЯ
Мэр: избирается населением; обладает всей полнотой власти над администрацией; самостоятельно формирует местную администрацию; составляет
проект бюджета муниципального образования; имеет право вето на решения
совета.
Совет: принимает решения, имеющие обязательную силу; регламентирует управление муниципальным хозяйством; может преодолеть вето мэра
квалифицированным большинством; утверждает и отклоняет проект бюджета и отчет о его исполнении.
“ГОРОДСКАЯ КОМИССИЯ”
(МЭР)
КОМИССИЯ
Депутат Депутат Депутат
Отдел
Отдел
Отдел
АДМИНИСТРАЦИЯ
При такой модели население выбирает депутатов, которые образуют комиссию. Комиссия является одновременно представительным и исполнительным органом местного самоуправления. Решения принимаются депутатами совместно, как коллегиальным представительным органом. Каждый
депутат возглавляет орган административного управления (отдел).
Возможно введение должности мэра, избираемого из числа депутатов.
Мэр, как правило, обладает только председательскими функциями и не имеет никаких дополнительных полномочий.
“СОВЕТ – УПРАВЛЯЮЩИЙ”
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ СОВЕТА
196
УПРАВЛЯЮЩИЙ
АДМИНИСТРАЦИЯ
В этой модели должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на
контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных
лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.
МЭР
СОБРАНИЕ
Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном
социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от
объекта управления, то модель “мэр – собрание” может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной
отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать “староста –
сельский сход”. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его
исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости
может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае,
назначаться или выбираться казначей.
Такую модель следовало бы применить в тех региональных объединениях Санкт-Петербурга, где численность населения не превышает 60 человек.
Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть
построены различные модификации и “гибридные” модели (сочетающие
отдельные особенности базовых).
Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из
них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным образованием.
Законом “О порядке регистрации уставов муниципальных образований
Санкт-Петербурга” предусмотрена их регистрация в Законодательном собрании Санкт-Петербурга. Анализ зарегистрированных уставов муниципальных
образований позволяет сделать следующие выводы.
Большинство (59 из 111) избрали структуру, при которой глава муниципального образования избирается депутатами из своего состава большин197
ством голосов при наличии 2/3 от численности муниципального совета. При
этом глава муниципального образования руководит работой муниципального совета и возглавляет местную администрацию.
В 18 уставах муниципальных образований предлагается главу местной
администрации избирать из состава депутатов. Глава местной администрации осуществляет руководство только структурными подразделениями администрации и полностью подотчетен муниципальному совету. При этом местная администрация является юридическим лицом и имеет отдельный счет в
банке. Только в уставе одного из этих 18 муниципальных образований зафиксировано, что глава местной администрации обладает правом отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.
В 23 муниципальных образованиях глава местной администрации принимается по контракту на конкурсной основе. Кандидатура главы утверждается
муниципальным советом большинством голосов при участии 2/3 от численного состава депутатов. При этом глава администрации обладает только исполнительно-распорядительными функциями.
В 7 муниципальных образованиях предусмотрели 2 варианта выбора главы местной администрации – из состава депутатов и на контрактной основе.
И только 4 муниципальных образования (Левашово, Металлострой, Павловск и Понтонный) в своих уставах прописали, что глава муниципального
образования избирается населением по мажоритарной системе1 по одномандатному избирательному округу по Закону Санкт-Петербурга “О выборах глав муниципальных образований Санкт-Петербурга”. Это позволяет депутатам муниципального совета, не меняя текста устава, выбрать один и??
вариантов, удовлетворяющий большинство.
Разработка методических рекомендаций
по осуществлению законодательных инициатив
в области местного самоуправления Санкт-Петербурга
Самоуправление предполагает автономное функционирование входящих
в государственную систему подсистем, как правило, представленных местными жителями, на основе принятия ими самостоятельных решений. К сожалению, в настоящее время в органы местного самоуправления проникают
“деятели” низкого нравственного уровня, не всегда даже представляющие местное население. Эти причины все больше вызывают равнодушие к деятельности органов самоуправления и к самим выборам, ставя тем самым под
сомнение их легитимность.
Рекомендации по осуществлению законодательных инициатив необходимо строить на анализе взаимоотношений между властью и самоуправлением
1
198
Колесников В. Н., Чуланов Ю. Г. Указ. соч. С. 30.
и сравнении существующих статей, положений, законов и других документов, касающихся данной проблемы. До сих пор теоретически не осмыслены
отношения, задачи и функции двух уровней властвования – центральной власти и местного самоуправления (“новой власти”).
В настоящее время в Санкт-Петербурге серьезные основания для совершенствования законодательной базы МСУ возникают при анализе положений действующего законодательства о предметах ведения муниципальных образований. Особый интерес в этом плане представляет сравнение норм ст. 6
ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и норм ст. 8 Закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” (табл. 10).
Таблица 10
№
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Предметы ведения
Принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением
Владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью*
Местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных
налогов и сборов, решение других финансовых вопросов
местного значения*
Комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования*
Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений
Организация, содержание и развитие муниципальных
учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования*
Организация, содержание и развитие муниципальных
учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного
благополучия населения*
Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного
порядка, осуществление контроля за их деятельностью*
Регулирование планировки и застройки территорий
муниципальных образований
Создание условий для жилищного и социально-культурного строительства
Контроль за использованием земель на территории
муниципального образования
Федеральный Закон
закон
СПб
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
–
+
–
+
–
199
Продолжение табл. 10
№
12
13
14
15
16
17
18
Предметы ведения
Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных
полезных ископаемых, а также недр для строительства
подземных сооружений местного значения
Организация, содержание и развитие муниципальных
энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации
Организация снабжения населения и муниципальных
учреждений топливом
Муниципальное дорожное строительство и содержание
дорог местного значения
Благоустройство и озеленение территории муниципального образования*
Организация утилизации и переработки бытовых отходов
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения
19 Организация и содержание муниципальных архивов
Организация транспортного обслуживания населения и
20 муниципальных учреждений, обеспечения населения
услугами связи*
Создание условий для обеспечения населения услугами
21 торговли, общественного питания и бытового обслуживания
Создание условий для деятельности учреждений куль22
туры в муниципальном образовании
Сохранение памятников истории и культуры, находя23
щихся в муниципальной собственности
Организация и содержание муниципальной информа24
ционной службы
Создание условий для деятельности средств массовой
25
информации муниципального образования
Создание условий для организации зрелищных меро26
приятий
Создание условий для развития физической культуры и
27
спорта в муниципальном образовании
Обеспечение социальной поддержки и содействие за28
нятости населения*
Участие в охране окружающей среды на территории
29
муниципального образования
200
Федеральный Закон
закон
СПб
+
–
+
–
+
+
+
–
+
+
+
–
+
–
+
+
+
+
+
+
+
+
+
–
+
+
+
+
+
–
+
+
+
+
+
+
Окончание табл. 10
№
Предметы ведения
Обеспечение противопожарной безопасности в муни30 ципальном образовании, организация муниципальной
пожарной службы
Выдача разрешений на вступление в брак лицам, дос31 тигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством
Организация и осуществление опеки и попечительства,
в том числе над детьми, оставшимися без попечения
32
родителей, в соответствии с федеральными законами и
законами Санкт-Петербурга
Учреждение муниципальных организаций, в том числе
33 унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения
Организация работы по военно-патриотическому вос34 питанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования
Организация и осуществление мероприятий по защите
35 населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера
Всего
Федеральный Закон
закон
СПб
+
–
–
+
–
+
–
+
–
+
–
+
30
24
Примечание: Знаком * отмечены предметы ведения, которые не совпадают.
Соотношение предметов ведения муниципальных образований по Федеральному закону и Закону Санкт-Петербурга можно анализировать с двух
позиций: совпадения и несовпадения предметов ведения и содержания конкретных предметов ведения. Такой подход позволяет определить конкретное содержание предметов ведения муниципальных образований, без чего в
дальнейшем невозможно выстраивать систему предложений по разграничению
предметов ведения между муниципальными образованиями и органами государственной власти.
Как следует из табл. 10, поправка к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” А. Шишлова и других позволила заметно изменить в Законе Санкт-Петербурга по сравнению со ст. 6 Федерального закона не только перечень, но и содержание предметов ведения муниципальных образований.
Полностью совпадают по формулировкам, и тем самым, по содержанию,
десять предметов ведения ( см. табл. 10, пп. 1, 5, 14, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 29).
Девять предметов ведения, сформулированные в аналогичных статьях обоих законов, в той или иной мере не совпадают (табл. 11).
201
Таблица 11
Предметы ведения
Федеральный закон
Закон Санкт-Петербурга
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью
Владение, пользование, распоряжение
имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, в соответствии с действующим законодательством
Местные финансы, формирование,
Формирование, утверждение и исполнение
утверждение и исполнение местного местного бюджета. Введение и отмена
бюджета, установление местных на- местных налогов и сборов, определение
логов и сборов, решение других фи- конкретных ставок и предоставление льгот
нансовых вопросов местного значения по уплате налогов и сборов в соответствии
с действующим законодательством
Комплексное социально-экономиПринятие планов и программ развития
ческое развитие муниципального
муниципального образования
образования
Организация, содержание и развитие Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и
муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и проосновного общего образования
фессионального образования
Организация, содержание и развитие Организация, содержание и развитие мунимуниципальных учреждений здраво- ципальных учреждений социальной защиохранения, обеспечение санитарного ты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения
благополучия населения
Охрана общественного порядка, ор- Организация и содержание за счет средств
ганизация и содержание муниципаль- местных бюджетов муниципальных органых органов охраны общественного нов охраны общественного порядка
порядка, осуществление контроля за
их деятельностью
Благоустройство и озеленение терРемонт и озеленение придомовых и внутриритории муниципального образования дворовых территорий
Организация транспортного обслуСодержание и развитие муниципального
живания населения и муниципальных транспорта
учреждений, обеспечения населения
услугами связи
Обеспечение социальной поддержки Обеспечение предоставления социальных
и содействие занятости населения
услуг населению муниципального образования за счет средств местных бюджетов
Сравнительный анализ этой части полномочий муниципальных образований
убеждает в необходимости разработки проекта изменений в Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”. С учетом же опыта
практической деятельности муниципальных советов, а также уже имеющихся
202
законодательных инициатив целесообразно поставить вопрос о разработке новой редакции этого закона. Однако решение этой проблемы важно увязать с
общей концептуальной проработкой реальной модели местного самоуправления в Санкт-Петербурге на ближайшую перспективу в рамках целевой программы государственной поддержки местного самоуправления.
В неменьшей степени это относится и к той части предметов ведения муниципальных образований, которые по сравнению с Федеральным законом отсутствуют в Законе Санкт-Петербурга или, наоборот, являются чисто петербургской новацией.
Так, в петербургском законе отсутствуют следующие одиннадцать предметов ведения (см. табл. 10, пп. 9–13, 15, 17, 18, 23, 26, 30).
Характер и содержание этих предметов ведения таков, что в существующих
условиях управления и жизнеобеспечения Санкт-Петербурга сегодняшние органы местного самоуправления не в состоянии их реализовать. Эта проблема уже
не раз обсуждалась учеными, специалистами и работниками сферы управления.
В этом плане позиция администрации Санкт-Петербурга о постепенной передаче полномочий и предметов ведения по мере их становления и накапливания
опыта представляется вполне обоснованной.
В связи с этим возрастает значение постоянного мониторинга реального состояния муниципальных образований, определение критериев их эффективности, особенно в сравнении с деятельностью аналогичных структур в исполнительных органах государственной власти. Подобная работа должна стать темой
специального исследования.
Что касается особых по сравнению с Федеральным законом предметов ведения муниципальных образований, определяемых Законом Санкт-Петербурга, то
они в принципе могут быть оценены как вполне реальные. Таких предметов
ведения пять (см. табл. 10, пп. 31–35)
Даже небольшой по времени период функционирования органов местного
самоуправления в Санкт-Петербурге показывает, что задача исполнения этих
предметов ведения им по плечу. Здесь важно наладить информационный обмен
и обмен опытом работы по отдельным направлениям между самими органами
местного самоуправления. Такая задача может быть поставлена в том числе и в
рамках реализации целевой программы государственной поддержки местного
самоуправления в Санкт-Петербурге.
Уточнение формулировок и содержания предметов ведения муниципальных
образований имеет принципиальный характер для практической работы органов
МСУ, особенно в области взаимодействия с органами государственной власти.
В условиях недостаточности и малоэффективности существующей нормативной базы по проблемам местного самоуправления целесообразно организовать разработку методических указаний о порядке и условиях реализации муниципальными образованиями отдельных полномочий и конкретных предметов
203
ведения. Некоторый опыт работы в этом направлении накоплен в Комитете
по взаимодействию с органами местного самоуправления Канцелярии губернатора Санкт-Петербурга, например, разработка этим Комитетом методических рекомендаций по реализации муниципальными советами полномочий по опеке и попечительству.
Практика работы органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
в 1997–1999 гг., анализ имеющейся нормативной базы местного самоуправления позволяют сделать вывод о необходимости решения в ближайшей перспективе двух групп задач по совершенствованию местного самоуправления
в Санкт-Петербурге.
1. Разработка и реализация комплексной программы вовлечения общественности и населения Санкт-Петербурга в решение вопросов местного значения.
В какой-то мере эти задачи поставлены в проекте “Программы государственной поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге”. Указ
Президента Российской Федерации “Об основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации” стимулирует разработку этого направления региональной политики в субъектах Российской Федерации на длительную перспективу. В нем
особо выделено, что принятие государственных нормативов и стандартов в
области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности, а также применение этих нормативов в муниципальных образованиях
должны быть нацелены на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества. Это станет возможным только при
активном гражданском участии жителей, при постоянной обратной связи
между местной властью и местным сообществом.
2. Активизация законотворческой работы в области местного самоуправления.
Для этого задачи законодательного обеспечения деятельности местного
самоуправления целесообразно конкретизировать по нескольким направлениям.
Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления.
Исходя из различий в уровне компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Санкт-Петербурга следует, во-первых, определить конкретные законодательные инициативы в области местного самоуправления, которые могут быть направлены от имени Санкт204
Петербурга как субъекта Российской Федерации в Государственную Думу
Федерального Собрания.
Во-вторых, необходимо активизировать законодательную работу по вопросам регулирования деятельности местного самоуправления на уровне СанктПетербурга.
Проблема законодательного обеспечения функционирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге уже не первый год находится в центре внимания ученых и специалистов в области управления. На наш взгляд, с появлением нового субъекта нормотворчества – муниципальных советов – это проблема еще более обострилась.
Муниципальные советы Санкт-Петербурга в 1998–1999 гг., используя свое
право законодательной инициативы, направили в Законодательное собрание, по
различным оценкам, от 50 до 80 законопроектов. В задачу данного исследования не входит подробный анализ этого феномена. Но здесь уместно подчеркнуть один аспект реализации муниципальными советами собственного права на
законотворчество. В настоящее время процедура реализации муниципальными
советами права законодательной инициативы определяется в соответствии со
ст. 32 Устава Санкт-Петербурга Регламентом Законодательного собрания. С
нашей точки зрения, подобный способ регулирования права законодательной
инициативы муниципальных советов сужает реальные возможности органов
местного самоуправления инициировать разработку соответствующих законопроектов. На практике это приводит к зависимости прохождения конкретных
законопроектов от документа, регулирующего внутренний порядок работы Законодательного собрания, повлиять на который муниципальные советы практически не в состоянии. Это, с одной стороны, влечет замедление процесса прохождения законодательных инициатив муниципальных советов в Законодательном собрании, снижает уровень гарантии самого права на законодательную инициативу, а с другой стороны, порождает нерегулируемый поток всевозможных
инициатив, которые с трудом могут претендовать на роль полноценных законопроектов.
Выше отмечалось, что право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления должно регулироваться законом. В некоторых субъектах Российской Федерации подобные законы уже приняты.
Проблемы законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления в Санкт-Петербурге в целом требуют специального анализа, выходящего за рамки монографии. Мы может сформулировать только принципиальные аспекты этой работы и предложить перечень первоочередных законов, требующих разработки.
1. В настоящее время все законодательное поле на уровне Санкт-Петербурга формируется усилиями трех субъектов законотворчества — Законодательного собрания, губернатора Санкт-Петербурга и муниципальных советов.
205
В условиях еще продолжающейся дискуссии об общей концепции местного
самоуправления в Санкт-Петербурге практически трудно сформировать скоординированную программу законодательной работы по проблемам местного
самоуправления. Но эту задачу необходимо решать в рамках диалога между
администрацией Санкт-Петербурга, Законодательным собранием и муниципальными советами.
2. Для этого целесообразно создать своего рода банк законодательных инициатив при активном участии муниципальных советов с широким обсуждением
предлагаемых проектов на Совете по местному самоуправлению при губернаторе, в других общественных организациях – Ассоциации муниципальных советов, Муниципальной палате и т. п.
3. Программа законодательных работ Законодательного собрания Санкт-Петербурга должна быть, на наш взгляд, опубликована и известна населению.
4. С учетом особенностей становления местного самоуправления в СанктПетербурге и двухлетнего опыта работы муниципальных советов важно обеспечить концептуальную проработку законопроектов, что требует объединения
усилий ученых, работников органов государственного и муниципального управления, депутатов всех уровней. Общественная значимость этой работы требует
проведения ее на альтернативной основе.
5. С учетом сложности и трудоемкости законодательного процесса целесообразно выделить приоритетную группу законов по проблемам местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
В качестве таковых могут быть законы, регулирующие правоотношения по
следующим проблемам:
1) наделение органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными полномочиями Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации;
2) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного
самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти
Санкт-Петербурга;
3) порядок реализации права законодательной инициативы органов местного
самоуправления Санкт-Петербурга;
4) взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и
органов местного самоуправления;
5) перечень объектов, передаваемых в собственность муниципального образования, и порядок их передачи;
6) отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности
(вопросы координации участия предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования);
7) обеспечение минимальных местных бюджетов;
206
8) вопросы установления местных налогов, сборов, льготы по их уплате, нормативы по отчислению налогов Санкт-Петербурга в местные бюджеты и иные
финансовые вопросы.
9) право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами.
Самоуправление как механизм
реальной ответственности власти
В политическом лексиконе нынешнего времени термин “ответственность”
употребляется весьма охотно. Однако общий контекст, в котором произносится
это слово, зачастую порождает ощущение, что многие люди трактуют ответственность как некий ограничитель свободы. Насколько верна такая трактовка и какие
аргументы можно было бы привести в ее пользу, или же целесообразно предложить другой подход?
Прежде всего, хотелось бы заметить, что ответственности как категории вообще не существует. Это равносильно тому, что нет вообще свободы, а есть осознанная необходимость кого-то в чем-то, нет вообще счастья, а есть мгновение,
реально ощущаемое человеком, нет вообще любви и т. д. Точно так же нет вообще ответственности именно в категориальном плане. На наш взгляд, ответственность – это реальное чисто субъективное ощущение лидера, группы, партии,
института и т. п. за содеянное. В данном случае это понятие можно определить
как диалектическую форму категории “ответственность”. Но есть еще и содержание, которое включает в себя: соблюдение законодательства; строгое выполнение функциональных обязанностей, независимо от федерального или регионального уровней; умение решать поставленные задачи и координировать профессионально свою деятельность в экстремальных ситуациях; наконец, умение
брать на себя ответственность за допущенные промахи в работе.
Человек, живя в обществе, связан явными или еле заметными зависимостями
от государственной власти, общества, других людей. Эти зависимости будут существовать до тех пор, пока существует человечество. Обретение цивилизованной свободы состоит не в освобождении человека от любых зависимостей, а в
уничтожении зависимостей несправедливых, ущемляющих человеческое достоинство, освящающих возвышение “элиты” над “чернью”. Другими словами, в
идеале должна быть лишь одна зависимость – ответственная, благодаря которой
общество образует единый организм и в то же время остается широкое пространство индивидуальной свободы.
В системе государственной власти институтом, объективно наиболее близким народу, является народное представительство (само название института подчеркивает эту близость). Однако мало носить в себе понятие “народное”, мало
опираться лишь на то, что депутаты и представительные органы являются детищем народной воли. Необходимы весомые рычаги полной подконтрольности
системы представительства тому, от чьего имени система действует.
207
Одним из этих рычагов выступает механизм ответственности. Но именно эта
категория в системе народного представительства оказалась наиболее размытой,
аморфной и оттого лишенной возможности оказывать практическое воздействие.
Однако вряд ли можно просто предложить соответствующие механизмы для установления ответственности, например, в области уголовного или гражданского
права, когда речь идет о власти. Власть в массовом сознании и в сознании самих
властвующих традиционно воспринимается как совершенно особая сфера деятельности, сфера таинственная, недоступная для “простых смертных”. Этот взгляд
имеет свои глубинные причины.
Во все времена большинство людей желало иметь либо “доброго царя”, либо
“мудрого законодателя” и под его “отеческим крылом” заниматься собственными делами. Идеал самоуправления общества потому и преподносится зачастую как утопия, поскольку связан с коренным изменением стереотипов политического поведения широких слоев населения. Современный уровень сознания
таков, что отторгает саму мысль о необходимости хотя бы в малейшей мере
включать властеотношения в мотивацию индивидуальной деятельности.
Между тем ответственность власти способна не только служить далекому
идеалу, она имеет и прагматическое значение. Нынешняя стабильность демократических институтов на Западе вроде бы доказывает, что найден баланс между государственной властью и свободой личности. Однако это доказательство
основано скорее на убеждении, что нынешние основные жизненные условия
являются одной из главных констант. Но разве полностью исключены основания
допустить, что даже в благополучных обществах возможно возникновение обстоятельств, при которых государственные институты реализуют заглушенную,
но вовсе не исчезнувшую потребность избавиться от любых форм общественного контроля над ними, вернуть в полном объеме присущую им объективную
потребность в эффективности управления, а отнюдь не в области свободы, права
и справедливости?1
Разумеется, создание механизмов ответственности власти, в том числе в
системе народного представительства, не панацея. Но совместно с иными демократическими рычагами они, как минимум, способны, по мнению М. Краснова, сыграть роль гарантий демократии, а в перспективе предназначены для
формирования (хотя за весьма длительный период) системы самоорганизации
народа.
Проблемы ответственности перед источником власти (начиная с того, что под
этим понимается, и кончая конкретными механизмами) – сердцевина современной концепции демократии. А поскольку местное самоуправление является, без
сомнения, частью общегосударственной системы демократии, данная проблема
1
См.: Краснов М. А. Клетка для власти. Книга-спор / Ин-т междунар. права и экон. им.
А. С. Грибоедова. М., 1997. С. 171–172.
208
составляет ядро в теории местного самоуправления. Разумеется, без строгого
разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти и органами местного самоуправления, без установления достаточной
материальной базы для деятельности последних, без определения принципов территориального устройства, порядка делегирования государственных полномочий и т. п. местное самоуправление немыслимо. При этом оно сведется лишь к
децентрализации власти, если система не будет включать в себя механизмы ответственности местных органов перед населением данного муниципального образования. “Больше того, – пишут В. Гулиева и А. Колесникова, – неизбежно
будет исключена сама возможность определения такого способа властвования в
качестве местного самоуправления. Бюрократия просто опустится на местный
уровень (что мы в основном и имеем сегодня в России) и будет продолжать
оставаться бесконтрольной на фоне отчужденности жителей от управления местными делами, затрудненности либо вообще невозможности самоорганизации
жителей, осознания ими общего дела и ответственности за него”1.
От понимания сущности ответственности зависит правовое и организационное наполнение конкретных механизмов ответственности. Например, долгое время бытовавшее в нашей научной литературе понятие “позитивная ответственность” было не чем иным, как доктринальным оправданием фактической безответственности властвующих “от имени народа”2.
Ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которых одна сторона (условно – субъект ответственности), обладающая свободой
воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить
свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно – инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она
вправе определенным образом реагировать3.
Таким образом, ответственность не может быть сведена только к осознанию своего долга субъектом ответственности или к только наказанию за недолжное противоправное поведение. Она включает оба этих проявления наряду с
иными. Ответственность – это целостное явление, не сводимое к отдельным
его признакам. Поэтому нет принципиальной разницы между сутью ответственности за порученное дело (за эффективную деятельность в рамках установленного статуса) и ответственностью за правонарушение. В обоих случаях обязательно должны присутствовать все названные в дефиниции структурные элементы понятия “ответственность”. Различия состоят только:
Гулиева В. Е., Колесникова А. В. Отчужденное государство. М.: Наука, 1998. С. 40.
Подробнее см.: Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы)/ Ин-т междунар. права и экон. им. А. С. Грибоедова.
М., 1995.
3
См.: Овчинников И. И. Указ. соч. С. 316.
1
2
209
а) в разнонаправленном воздействии ответственности на поведенческий механизм (мотивацию) ответственного субъекта;
б) в различных процессуальных формах протекания ответственности, в том
числе установление вины (специфика охранительных видов юридической ответственности состоит в том, что при правомерном поведении субъект не подвергается юридической оценке со стороны инстанции ответственности, а бремя доказывания вины полностью лежит на соответствующем органе государства)1.
Существование механизмов ответственности и их реализация в муниципальных отношениях имеет следующие преимущества.
Во-первых, обеспечивается ответственная зависимость муниципальных органов и их должностных лиц от населения. Тем самым создается в корне отличная
от командного, патерналистского (иждивенческого) управления психологическая модель отношений в территориальном сообществе.
Во-вторых, создаются предпосылки для самоорганизации жителей, а также
для проецирования ответственности органов местного самоуправления на самих жителей, что ведет к депатернализации муниципальной жизни (одним из
ключевых моментов в определении, закрепленном в Европейской хартии о массоуправлении, является понятие “решение населением вопросов местной жизни
под свою ответственность”).
В-третьих, принцип самостоятельности местного самоуправления не перерастает в бесконтрольность муниципальных органов.
В Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” есть глава VII “Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль
за их деятельностью”. Разумеется, помещенные в ней статьи не охватывают весь
механизм ответственности хотя бы уже потому, что сами основания некоторых
видов ответственности, а также процедурные правила ее реализации (контроля,
оценки, применения мер ответственности) либо закрепляются в других частях
Закона, либо должны быть закреплены в иных актах, принимаемых в развитие
“рамочного” закона (в законодательных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и др.).
Для того чтобы предметно понять ответственность с точки зрения закона
(идеологию ответственности), обратимся к комментариям некоторых статей
гл. VII Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, за основу можно взять комментарии, данные И. И. Овчинниковым, М. А. Красновым и другими авторами и исследователями данной проблемы.
Итак, основной смысл ст. 47 – перечисление всех инстанций (население, государство, физические и юридические лица), перед которыми органы местного
1
210
См.: Овчинников И. И. Указ. соч. С. 318.
самоуправления и соответствующие должностные лица несут ответственность.
Данная статья не дифференцирует ответственность по признакам публично- и
частноправовой ответственности. Строго говоря, последняя далеко не всегда связана именно с осуществлением местного самоуправления. В таких случаях речь
идет об ответственности органов местного самоуправления как обычных властных структур, обычного субъекта права в рамках гражданского или административного законодательства.
Следующие три статьи Закона конкретизируют ответственность местного самоуправления перед каждым из названных в ст. 47 субъектов.
Статья 48 закрепляет ответственность перед населением. В этой статье названо главное общее основание ответственности – утрата доверия населения. Данная категория выражает смысл народовластия на общегосударственном, региональном и местном уровнях, является морально-политической квинтэссенцией
представительной демократии. Нормативно закрепив ее, наше законодательство
совершило качественный скачок в создании системы правового государства.
Конечно, доверие как категория должно сразу подчеркивать, по мнению законодателей, особенность как закона в целом, так и самой статьи.
Так, например, в ст. 47 говорится, что органы МСУ несут ответственность.
Это означает, что ответственность должна быть присуща органам местного самоуправления с момента их формирования. В ст. же 48 мы находим нечто иное,
а именно: ответственность органов местного самоуправления наступает в результате утраты доверия. Но главное даже не в этом противоречии. Закон сводит
ответственность органов самоуправления исключительно к наказаниям.
Возможно, на нынешнем этапе становления МСУ такие противоречия не
имеют большого практического значения, но все же произвольное обращение с
категорией ответственности способно неправильно ориентировать общественное сознание, “работает на формирование искаженных психологических стереотипов и в конечном счете отрицательно воздействует на правовую практику”, –
отмечает И. И. Овчинников1.
В принципе, уровень доверия к любой власти определяется на местном референдуме. Это всегда была и остается уникальная форма выявления воли народа,
правда, если организация самой формы референдума не грешит искажениями.
Однако даже этот институт непосредственной демократии, как и все другие, имеет свои недостатки, не говоря уже о том, что нередко народ на референдуме
оказывается консервативнее властей. На это указывал, например, известный русский исследователь-государствовед С. А. Котляревский, описывая опыт референдумов в Швейцарии ХIХ века. Что касается наших условий, то гораздо большую
трудность составляет экономическая цена референдумов, что, естественно, может привести к опустошению бюджета МСУ. Кроме того, декларирование рефе1
Овчинников И. И. Указ. соч. С. 318.
211
рендума как формы выражения доверия органам местного самоуправления еще
не факт того, что сам референдум возможен в определенных ситуациях.
Интересную, на наш взгляд, систему, создающую атмосферу постоянной ответственной зависимости органов местного самоуправления от жителей, а у самих жителей формирующую стереотипы постоянной включенности в дела местного сообщества, предлагает И. И. Овчинников1.
1. На уровне субъекта Федерации создается постояннодействующая государственная служба общественного мнения (возможно, для ее финансирования будут необходимы отчисления в бюджет субъекта РФ от всех муниципальных образований, пропорциональные численности жителей в каждом населенном пункте). Такая служба должна быть независимой от органов МСУ, хотя ее
подразделения будут находиться во всех городах данного субъекта Федерации.
2. Главной задачей службы общественного мнения должно быть регулярное, возможно ежемесячное, определение степени доверия к соответствующим органам МСУ.
3. Если в течение определенного времени уровень доверия населения к МСУ
продолжает оставаться критическим, то в этом случае государственная служба
выносит вопрос о доверии к органам местного самоуправления на референдум.
При всей оригинальности такого предложения, нельзя согласиться с первым
и вторым пунктами.
Во-первых, создание любой дополнительной службы к уже созданной, но
далеко не совершенной, вызывает ряд вопросов в плане увеличения бюрократического аппарата чиновников.
Во-вторых, вопрос финансирования вряд ли возможен из-за недостаточного финансирования и наполнения необходимых статей бюджета МСУ, не говоря
уже о непредвиденных расходах бюджета.
В-третьих, такой службе в силу низкого политического уровня большинства
населения и незнания основных функциональных обязанностей органов местного самоуправления трудно определить критерии доверия.
Наконец, быть независимой от МСУ такая служба вряд ли может, поскольку
сама система МСУ замыкается на основные законы общегосударственного масштаба.
При этом нельзя не согласиться, что определенная степень недоверия населения к деятельности МСУ должна быть в некотором роде лакмусовой бумажкой эффективности работы органов местного самоуправления. Кроме того, наличие подобной службы и ее успешная деятельность могли бы оказаться прообразом некой структуры оценки работы наших депутатов всех уровней. На базе
существующего опыта можно было бы определить ряд критериев и положе-
1
212
См.: Овчинников И. И. Указ. соч. С. 223.
ний, с последующим их законодательным оформлением, по воп??осу процедуры
отзыва депутатов и прекращения деятельности структуры или системы МСУ.
Безусловно, к числу положительных моментов предложения И. Овчинникова
можно отнести и то, что деятельность такой контролирующей службы доверия
имела бы профилактический эффект, в первую очередь обуславливающий пересмотр того или иного решения МСУ, кадровую перестановку и т. п.
Если подходить к ответственности с точки зрения законности, то главной
контролирующей инстанцией в сфере соблюдения Конституции, законодательных актов и уставов должна стать прокуратура. Эта система специально предназначена для надзора, причем сугубо централизованного, за законностью, что
теоретически позволяет государству контролировать законность на всей его
территории и соответствующим образом реагировать на нарушения. Нынешняя
же ст. 51 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, специально посвященная прокурорскому надзору за законностью деятельности органов МСУ, практически мало
что дает. Она, по мнению И. И. Овчинникова, просто дублирует соответствующие нормы Конституции РФ и законы о прокуратуре, перечисляя некоторые задачи этой государственной системы в сфере общего надзора. Тем самым прокурорский надзор предстает сугубо вспомогательным инструментом в механизме публично-правовой ответственности местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ – это неблагоприятные
правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неправомерные действия, ненадлежащее осуществление своих полномочий. Институт ответственности органов и должностных лиц МСУ служит важнейшим средством
контроля за деятельностью выборных и иных органов и должностных лиц МСУ
со стороны населения и государства.
Федеральный закон, законодательство субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении определяют круг субъектов, перед которыми ответственны органы и должностные лица местного самоуправления.
1. Ответственность перед населением.
Основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия населения. В первую очередь этот вид ответственности применим к выборным органам и должностным
лицам, поскольку именно они в ходе муниципальных выборов боролись за мандат доверия населения для работы в аппарате власти муниципального образования. Правовыми формами выражения недоверия являются местный референдум, собрание (сход) граждан, отзыв.
Порядок организации и проведения местных референдумов определяется в
законодательстве Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Как правило, местный референдум назначается представительным органом
местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию на213
селения. Порядок созыва и проведения собраний (сходов) граждан, принятия
ими решений, объем полномочий определяется уставами муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством субъектов Российской Федерации. Аналогичны и правовые основания организации и проведения
отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления. Основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые образуются или утверждаются, назначаются на
должность по решению представительного органа местного самоуправления,
закрепляются в уставах муниципальных образований. В этом случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или
должностным лицом в порядке подчинения.
2. Ответственность перед государством.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает по основаниям, предусмотренным законодательством о местном самоуправлении: в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, – а также за осуществление отдельных государственных полномочий в той
мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления конституционных, других законодательных положений, иных нормативных правовых актов формой ответственности может быть прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Решение о прекращении полномочий указанных субъектов вправе принять только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Закон
субъекта Российской Федерации по этому вопросу принимается с одновременным назначением новых выборов.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает определенные гарантии
прав органов и должностных лиц местного самоуправления при принятии подобных решений. В частности, Закон требует, чтобы факты нарушения требований законодательства и иных нормативных правовых актов были установлены в
судебном порядке (соответствующим судом субъекта Российской Федерации),
отражены в заключении суда, рассмотрены коллегиально депутатами законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Что касается ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий (выражающееся в неэффективном исполнении или неисполнении делегированных полномочий), то конкретные формы такой ответственности законодательством не установлены.
214
3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами.
Этот вид ответственности наступает в случаях совершения органами и должностными лицами местного самоуправления действий, принятия решений, нарушающих права и свободы граждан, причиняющих имущественный или иной
ущерб юридическим и физическим лицам. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, определен Законом
РФ от 27.04.93 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан”. Органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности за нарушение прав юридических
и физических лиц, причинение им имущественного или морального вреда. Конкретное содержание и формы такой ответственности определяет суд или арбитражный суд в соответствии с нормами действующего законодательства.
В то же время опасно было бы фетишизировать институт ответственности
власти, пытаясь искусственно реализовать его механизмы. Государство обязано
создать лишь необходимые правовые, организационные и материальные гарантии пользования этим рычагом народовластия.
В конечном счете, все зависит от самих людей. Слабые инстинктивно тяготеют к авторитарным формам правления, сильные – к либеральным. Реакция
механизмов ответственности властных структур будет свидетельствовать о
стремлении людей к достижению большей степени собственной свободы и собственной ответственности, о зрелости народа, осознающего себя способным
не только к подчинению “сверху”, но и к самоорганизации. Уровень самоорганизации в сумме с правовыми актами и законами “новой власти” явятся определенной гарантией ответственности деятельности органов и системы местного
самоуправления.
215
Заключение
Сегодня вопрос о власти, безусловно, стал центральным в жизни нашей
страны, фокусирующим в себе основное направление начавшейся реформации и демократизации всех общественных сфер.
Понятие “власть”, как и сходные с ним понятия “государство”, “сила”,
“режим” и т. д., относится к числу тех многомерных и многогранных категорий социального анализа, которые по мере углубления их изучения порождают значительно больше вопросов, чем ответов на них.
Философский анализ проблемы власти особенно важен, поскольку сама
философия, отправляясь от духовных и интеллектуальных потребностей общества, создает довольно стройную, целостную концепцию.
Помимо этого, резкая актуализация вопросов, связанных с властью и механизмом функционирования политической системы общества, вызвала настоятельную необходимость их теоретического осмысления, так как развитие
демократических процессов невозможно без создания оптимальной теоретической модели народовластия и обоснования путей и методов ее практического воплощения.
Это, в свою очередь, значительно повышает роль социально-философского исследования власти, превращая его в “практическое отношение к действительности”. Другими словами, исследование власти всегда позволяет найти то новое, что представляет собой как обновление власти, так и ее реформирование.
На сегодняшний день таким “новым” явлением, позволившим выступить
в качестве главного компонента реформирования и обновления власти, явилось местное самоуправление.
Исследование власти и самоуправления предполагает анализ содержания
данных явлений, определение их места в системе общественных отношений.
Поскольку в данной работе основное внимание уделялось именно этим
вопросам, хотелось бы сделать некоторые обобщения по данной проблеме.
1. Идея самоуправления возникла не по прихоти власти и не под нажимом
оппозиции, а из насущной необходимости распределения полномочий власти. Этого потребовала сама жизнь, когда рухнула партийно-авторитарная система управления обществом.
2. Становление “новой власти” проходит в России далеко не безболезненно, основной трудностью в этом вопросе является неготовность людей к практическим действиям по самостоятельному определению своей судьбы. Сказывается инертность мышления, неверие в реальные обновления общества.
3. Анализ деятельности системы МСУ Санкт-Петербурга показывает, что
процесс дифференциации муниципальных образований в Санкт-Петербурге
будет продолжаться и носит объективно обусловленный характер. Цель тако216
го процесса – формирование долгосрочной политики администрации СанктПетербурга в области местного самоуправления.
4. Прошедшие выборы в органы местного самоуправления показали, что
составной частью политики в области местного самоуправления является укрепление законодательных основ местного самоуправления, усиление информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и
целенаправленная работа по вовлечению общественности и всего населения
в решение вопросов местного значения.
5. Исследование и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере центрального управления, что создаст реальные условия для властного участия народа в законодательстве и управлении обществом на основе истинно демократических начал.
Речь идет о создании механизма властно-управленческого регулирования,
который позволил бы на практике реализовать подлинное народовластие. Проблема эта комплексная, требующая значительных усилий со стороны ученых
разных отраслей знаний. Суть ее решения – в замене существующей командно-административной системы новой системой, основу которой составляет в
сфере политических отношений демократизм и самоуправление трудящихся,
в сфере производства – информационно-функциональные принципы взаимодействия.
217
Библиографический список
Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.
Федеральные законы
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации” от 28.08.95 г. № 154-ФЗ // Российская газета. 1995. 1 сент. № 170.
“О внесении дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 17.03.97 г. № 55-ФЗ
// Российская газета. 1995. 20 марта. № 55.
“О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 06.07.91 г. № 1550-1 //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 7.
“О внесении изменений в Федеральный закон “О местном самоуправлении в
Российской Федерации” от 28.08.95 г. № 154-ФЗ // Российская газета. 1995. 1 сент.
№ 170.
“Об обеспечении государственных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26.11.96 г.
№ 138-ФЗ // Российская газета. 1996. 4 дек. № 232.
“О внесении дополнений в Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 22.06.98 г. № 85-ФЗ // Российская газета. 1998.
25 июня. № 118.
Указы Президента Российской Федерации
“О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” от
26.10.93 г. № 1760 // Российские вести. 1993. 29 окт. № 210.
“О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “О реформе
местного самоуправления в Российской Федерации” от 22.12.93 г. № 38-ФЗ //
Российская газета. 1993. 25 дек. № 237.
“О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от
22.12.93 г. № 2265 //Российская газета. 1993. 25 дек. № 237.
“Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации” от 11.06.97 г. № 568 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 24. Ст. 2741.
“Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации” от 15.10.99 г. № 1370 // Российская газета. 1999. 21 окт. № 208.
Постановления правительства
“О Федеральной целевой программе государственной поддержки местного
самоуправления” от 27.12.95 г. № 1251 // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. № 2. Ст. 121.
218
“О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня
1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в
Российской Федерации” от 15.08.97 г. № 1045” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 24. Ст. 2741.
“О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации” от 19.01.98 г. № 65 // Российская газета. 1998. 3 февр. № 20.
Законы Санкт-Петербурга
“О внесении изменений в Устав Санкт-Петербурга” от 28.02.98 г. № 13-4 //
Смена. 1998. 4 марта. № 48.
“О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” от 23.06.97 г. № 111-35 – в
данной редакции опубликован не был.
“О внесении изменений в Закон “О местном самоуправлении в СанктПетербурге” от 11.02.00 г. № 44-6 // Вестник администрации СПб. 2000. 28
марта. № 3.
“О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга” от 09.12.97 г. № 207-67 // Смена. 1997. 17 дек. № 279.
“О наименованиях муниципальных образований Санкт-Петербурга” от
03.07.98 г. № 158-24 – в данной редакции опубликован не был.
“Об изменении и дополнении в Закон Санкт-Петербурга “О наименованиях
муниципальных образований” от 05.02.00 г. № 158-24 // Смена. 1999. 12 и 13 февр.
№ 34-35.
“О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год” от 29.12.99 г. № 267-33 // Вестник
Законодательного собрания СПб. 2000. № 1.
“О дополнительных мерах Санкт-Петербурга социальной защиты ветеранов
войны” от 22.06.99 г. № 130-25 // Вестник администрации СПб. 1999. № 7.
“О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “Об административнотерриториальном устройстве и структуре администрации Санкт-Петербурга” от 23.06.97 г. № 112-36 // Вестник администрации СПб. 1997. № 8.
“О муниципальной службе в Санкт-Петербурге” от 15.02.00 г. № 53-8 // Вестник администрации СПб. 2000. № 3.
“О реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге” от 24.07.00 г.
№ 356-36 // Вестник администрации СПб. 2000. № 8.
“О территориальном устройстве Санкт-Петербурга” от 31.12.96 г.
№ 186-59 – в данной редакции опубликован не был.
“О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга” от 27.05.99 г. № 186-59 // Вестник администрации СПб. 1999. № 6.
“О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге” от 18.09.97 г.
№ 152-50 // Смена. 1997. 24 и 25 сент. № 213-214.
219
Проект Закона “Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями” от 27.08.97 г. № 35 //
Вестник администрации СПб. 1997. № 10.
“О проекте Закона Санкт-Петербурга “О порядке наделения органов местного самоуправления в Санк-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга” от 28.08.97 г. № 35 // Вестник администрации СПб.
1997. № 10.
“О программе государственной поддержки местного самоуправления в СанктПетербурге в 1999–2000 гг.” от 08.04.99 г. № 19 // Вестник администрации СПб.
1999. № 6.
Распоряжения губернатора Санкт-Петербурга
“О Совете по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге” от 15.07.98 г.
№ 659-р // Санкт-Петербургские ведомости. 1998. 24 июля. № 136.
“О внесении изменений в распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от
15.07.98 г. № 659-р” от 29.10.99 г. № 1020-р – для служебного пользования.
Приказ губернатора Санкт-Петербурга
“О территориальных управлениях администрации Санкт-Петербурга” от
17.07.97 г. № 49-п // Вестник администрации СПб. 1997. № 9.
Литература
Анискин А. Местное самоуправление. Основа сотрудничества или яблоко раздора? // Вестник администрации СПб. 1998. № 1. С. 18–21.
Антоненко Т. А. Религиозные нормы в социально-правовом регулировании // Юридический вестник. 1999. № 2. С. 35–46.
Арефьев М. А., Козлова Т. И., Осипов И. Д. Российское самоуправление: История, теория, законотворчество. СПб–Пушкин, 2000. 278 с.
Арьев А. Апрельские антитезисы // Нева. 1990. № 7. С. 173–179.
Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и
право. 1994. № 5. С. 126–131.
Бердяев Н. Судьба России: Опыты по психологии войны и национальности.
М.: Изд-во МГУ, 1990. 290 с.
Бердяев Н. О русских классиках. М.: Высш. шк., 1993. 368 с.
Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990. 804 с.
Власть и право: из истории русской правовой мысли: Сб. ст. / Сост. А. В. Поляков, Н. Ю. Козлихин. Л.: Лениздат, 1990. 317 с.
Власть и пресса: к истории правового регулирования отношений. 1700–1917 гг.:
Хрестоматия / Сост. Т. С. Илларионова и др. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 1999. 236 с.
Власть многоликая: Сб. науч. тр. Рос. филос. о-ва / Отв. ред. А. И. Уваров. Рос.
филос. о-во. М.: Т.О.О. “Димак”, 1992. 183 с.
220
Власть: очерки политической философии Запада / В. В. Мшвениерадзе,
И. И. Кравченко, Е. В. Осипова и др.; Отв. ред. В. В. Мшвениерадзе. М.: Наука,
1989. 325 с.
Власть: философско-политические аспекты: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Р. И. Соколова. РАН. Ин-т филос. М., 1998. 133 с.
Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1998.
№ 9. С. 70–81.
Достоевский Ф. М. Заседание общества любителей духовного просвещения.
Полн. собр. соч.: В 30 т. Л.: Лениздат, 1983. Т. 21. С. 139–148.
Замотаев А. В. Местное самоуправление: основные понятия и термины: Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства / Ред.-изд. центр
“Муниципальная власть”. М., 1999. 396 с.
Ильин М. В., Мельвиль А. Ю. Власть // Полис. 1998. № 7. С. 146–164.
Колесников В. Н., Чуланов Ю. Г. Краткий словарь по политологии /
СПбУЭФ. СПб., 1994. 72 с.
Краткий словарь по социологии. М.: Политиздат, 1998. 106 с.
Краснов М. А. Клетка для власти. Книга-спор / Ин-т межд. права и экон. им.
А. С. Грибоедова. М., 1997. 184 с.
Когут А. Е. Система местного самоуправления. Основы разработки и применения в городах России /РАН. Ин-т соц.-экон. проблем. СПб., 1995. 62 с.
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации /
Ред.-изд. центр “Муниципальная власть”. М., 1997. 140 с.
Лаптева Л. Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта //
Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного
регулирования / Под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова; РАН. Ин-т гос. и
права. М., 1998. 228 с.
Ледяева О. М. Понятие о власти // Власть многоликая: Сб. науч. тр. Рос. филос.
о-ва / Отв. ред. К. И. Уваров. Рос. филос. о-во. М.: Т.О.О. “Димак”, 1992.
Макиавелли Н. Государь: Пер. с нем. М.: Планета, 1990. 456 с.
Меньшиков В. В. Власть и самоуправление. Ростов: Изд-во Рост. ун-та, 1991.
151 с.
Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия / РАН.
Ин-т гос. и права. М., 1999. 328 с.
Олещук Ю. Властененавистничество // Власть. 1998. № 2. С. 64–70.
Отчет о научно-исследовательской работе по теме: “Исследование и обоснование перспектив развития системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге” / Северо-Западная акад. гос. службы СПб. СПб., 1999. 200 с.
Политический менеджмент: теория, методология, практика: Тез. докл. и выступ. 3-й студ. политологич. конф. / Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во СПбГУ,
1999. 164 с.
221
Прикладная политология и современный политический процесс в России:
Тез. докл. и выступ. Второй студ. политологич. конф. / Под ред. Л. В. Сморгунова.
СПб.: Изд-во СПбГУ, 1998. 200 с.
Руткевич М. Власть: кризис доверия // Власть. 1998. № 4. С. 62–73.
Серебрянников В. Ответственность как принцип власти // Свободная мысль.
1998. № 3. С. 16–27.
Соловьев А. И. Культура власти современного Российского общества /
О-во “Знание” Российской Федерации. М., 1992. 40 с.
Соловьев B. C. Собрание сочинений: В 15 т. СПб.: Просвещение, 1993.
Технология власти: философско-политический анализ / Р. И. Соколова,
У. Матц, В. И. Спиридонова и др.; Отв. ред. Р. И. Соколова. РАН. Ин-т филос. М.:
Наука, 1995. 162 с.
Тихонравов Ю. B. Судебное религоведение. М.: ЗАО “Бизнес-школа Интерсинтез”, 1998. 272 с.
Фадеев В. Власть и бизнес: компромисс или союз // Власть. 1998. № 2. С. 15–19.
Философия власти / В. В. Ильин., А. С. Панарин, А. В. Рябов, К. С. Гаджиев;
Под ред В. В. Ильина. М.: Изд-во МГУ, 1993. 270 с.
Халипов В. Ф. Введение в науку о власти. М.: Технол. шк. бизнеса, 1996. 379 с.
Халипов В. Ф. Власть. Основы кратологии. М.: Луч, 1995. 300 с.
Хомелева Р. А. Природа политической власти / СПбГУЭФ. СПб., 1996. 173 с.
Шиллер Г. Манипуляторы сознанием. М.: Мысль, 1980. 325 с.
Щедригин Е. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России:
Монография /СПб акад. МВД РФ. СПб., 1997. 256 с.
222
Оглавление
Предисловие ...................................................................................................
Введение .........................................................................................................
Глава 1. Власть ..............................................................................................
§ 1. Многоликость понятия “власть” ..............................................
§ 2. Многообразие, сущность и аспекты власти ...........................
§ 3. Современные концепции власти, их особенность и
актуальность .............................................................................
Глава 2. Проблемы функционирования и взаимодействия власти ........
§ 1. Легитимность власти: симптомы делегитимности ................
§ 2. Ответственность как принцип властвования ..........................
§ 3. Особенности политической культуры российской
действительности ......................................................................
§ 4. Власть и пресса: средства массовой информации как
“четвертая” ветвь власти ..........................................................
§ 5. Бизнес и политическая власть в условиях рынка ...................
§ 6. Религиозно-правовые особенности власти ............................
§ 7. Бумеранг властвования: властененавистничество и страх
как категории властократии .....................................................
§ 8. Человек как феномен властных отношений ...........................
Глава 3. Местное самоуправление: проблемы и перспективы ...............
§ 1. Местное самоуправление как фактор реформирования
государственной власти ...........................................................
§ 2. Особенности системы местного самоуправления как
”новой власти” на примере Санкт-Петербурга ......................
Заключение .....................................................................................................
Библиографический список ..........................................................................
3
5
10
10
20
25
34
35
49
63
76
88
101
118
129
146
146
156
216
218
223
Научное издание
Кравченко Владимир Иосифович
ВЛАСТЬ:
ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ,
ПЕРСПЕКТИВЫ
Монография
Редактор Ларионова А.Г.
Компьютерная верстка Колешко А. Н.
Лицензия ЛР № 020341 от 07.05.97. Сдано в набор 01.09.00. Подписано к печати 19.12.00.
Формат 60Ч84 1/16. Бумага тип. № 3. Печать офсетная. Усл. печ. л. 15,1. Усл. кр.-отт. 15,2.
Уч. -изд. л. 16,2. Тираж 300 экз. Заказ №
Редакционно-издательский отдел
Лаборатория компьютерно-издательских технологий
Отдел оперативной полиграфии
СПбГУАП
190000, Санкт-Петербург, ул. Б. Морская, 67
односится зачастую как утопия, поскольку связан с коренным изменением стереотипов политического поведения широких слоев населения. Современный уровень сознания