close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

boersmolindd

код для вставкиСкачать
Федеральное агенТство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
В. В. Боер, а. А. Смольяков, а. А. Смольяков
Конституционно-правовой статус
депутата ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО органа
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под общей редакцией
заслуженного юриста Российской Федерации,
профессора А. А. Смольякова
Санкт-Петербург
2009
УДК 35
ББК 67.400
Б75
Рецензенты:
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
(Санкт-Петербургский университет МВД России) А. В. Зиновьев;
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник
высшей школы Российской Федерации Х. Х. Лойт
Утверждено редакционно-издательским советом университета
в качестве научного издания
Боер В. В., Смольяков А. А., Смольяков А. А.
Б75 Конституционно-правовой статус депутата представительного органа субъекта Российской Федерациии: монография / В.В. Боер, А. А. Смольяков, А. А. Смольяков. –
СПб.: ГУАП, 2009. – 188 с.: ил.
ISBN 978-5-8088-0461-6
Работа посвящена теоретическим и практическим вопросам,
затрагивающим конституционно-правовой статус депутата законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации, выявлению основных направлений совершенствования института статуса депутата на основе их реализации.
Предложения, высказанные авторами, могут быть использованы при законодательной деятельности государствоведами для
совершенствования правоприменительной деятельности, а также
в процессе преподавания ряда учебных дисциплин правоохранительной направленности.
Работа предназначена для слушателей, студентов, аспирантов, преподавателей вузов, а также для всех тех, кто интересуется
проблемами, возникающими при реализации института статуса
депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
УДК 35
ББК 67.400
ISBN 978-5-8088-0461-6
© ГУАП, 2009
© В. В. Боер,
А. А. Смольяков,
А. А. Смольяков, 2009
ВВЕДЕНИЕ
Формирование новой модели гражданского общества, правового государства в России создают условия для более углубленного, детального рассмотрения вопросов, связанных со статусом
депутатов, с последующим выявлением и анализом особо острых
проблемных факторов.
Принадлежа к числу наиболее старейших институтов конституционного права, парламент не смог бы полноценно выполнять
возложенные на него функции и быть действительно независимым органом в системе разделения властей без существования
четкого определения статуса его членов.
Конституционно-правовой статус депутата имеет теоретическую и практическую ценность, так как вытекающие из статуса
особые права и льготы, необходимые для эффективной депутатской деятельности, вызывают у населения недоверие к отдельным депутатам и в целом ко всему институту законодательной
власти. Словосочетание «народный избранник» вызывает у
большинства избирателей злую иронию. Этому способствуют
конкретные примеры использования статуса для ухода от иных
видов ответственности.
Другая проблема конституционно-правового статуса депутата – это серьезные противоречия и пробелы в законодательстве,
не определяющие четких полномочий в вопросах контроля исполнительных органов власти и работы в избирательных округах. Статус депутата во всех государствах мира воспринимается
как гарант политической свободы, но при этом злоупотребление
данными правами недопустимо. Депутат, прежде всего, должен
выражать волю избирателей. Все сказанное доказывает, что назрела настоятельная необходимость разработать и внести, с целью устранения имеющихся недостатков, изменения в действующее законодательство, регулирующее вопросы, непосредственно
связанные с формированием и функционированием института
статуса депутата.
Актуальность вопросов, рассматриваемых в монографии,
определяется тем, что, несмотря на всю проблемность, вопрос остается малоизученным. Обеспечение конституционноправового статуса депутатов, взаимодействие законодательных
органов с органами внутренних дел и определение гарантий депутатской деятельности по-прежнему недостаточно законодательно урегулированы.
3
При этом формирование современной концепции института статуса депутата и ее теоретическое оформление не будет полным без восприятия опыта, накопленного различными
субъектами Российской Федерации, и в частности, субъектом
с наиболее основательными демократическими традициями –
Санкт-Петербургом. Представляется значимым и актуальным
конституционно-правовой анализ генезиса статуса депутата как
с теоретико-правовой, так и с правоприменительной точки зрения.
Кроме того, постоянное повышение роли и усложнение задач,
стоящих перед парламентариями, все более очевидно свидетельствуют о необходимости усовершенствования института статуса депутата, которое может быть достигнуто только на основе
всестороннего использования научных знаний в этой области,
что, безусловно, потребует расширения научных исследований.
Практическая значимость повышения эффективности института
статуса депутата на примере Санкт-Петербурга и недостаточная
разработанность исследовательской области предопределили выбор темы монографического исследования.
4
Глава 1
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО)
ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие конституционно-правового статуса
депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъектов Российской Федерации
Построение и обоснование системы научных взглядов на существующее в действительности правовое явление предполагает
создание внутренне согласованной и структурированной умозрительной конструкции, основу которой, наряду с базовыми положениями, теоретическими выводами и практическими рекомендациями, должно составлять также концептуальное осмысление исследуемого явления во всей его целостности и динамике
общественно-исторического развития. Исходя их этого, представляется очевидным, что обоснование концепции правового
статуса депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо начать с уяснения общетеоретических основ статуса депутата как субъекта права и характеристики таких общепринятых
в науке конституционного права категорий (понятий), как «депутат», «законодательный (представительный) орган субъекта
Российской Федерации», «конституционно-правовой статус депутата». Именно поэтому обращение к категориальному (понятийному) аппарату, принятому в конституционном праве России
и зарубежных стран, представляется объективно необходимым в
целях настоящего исследования.
В науке конституционного права понятие депутат (от лат.
deputatus – «уполномоченный, посланный») обозначает лицо,
избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления и призванное
участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа1.
1 Конституционное право: энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. и отв.
ред. С. А. Авакьян. М., 2001. С. 191.
5
Термин «статус» определяется в праве как оформленное нормативным актом положение (отсюда – правовое положение) органа, организации, объединения, должностного лица, личности
(гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе
общественных отношений и субъектов права, важнейшие права
и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые
при этом акты или совершаемые действия1.
Исходя из сказанного, следует согласиться с А. В. Зиновьевым, рассматривающим понятие «статус депутата» как обусловленное социально-политической сущностью конституционного
общества фактическое положение депутата, определяемое правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое соответствующими гарантиями2.
Депутат приобретает свой статус с момента избрания в законодательные органы власти. Рассмотрим более подробно данный
институт.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации –
составной элемент системы органов государственной власти на
региональном уровне. Они действуют на основании общеобязательных правил, установленных в форме законов и иных
нормативно-правовых актов. Будучи сформированными путем
избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы одновременно являются и представительными органами. Этим определяются две основополагающие
функции: представлять народ и принимать законы3. Таким образом, законодательные (представительные) органы власти наделены правом выступать от имени народа, выражать его волю в
законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь.
Такая двойственность природы этих властных структур отразилась в их наименовании. В Конституции РФ употребляется
различная терминология в отношении органов законодательной
власти субъектов федерации. Так, в ч. 2 ст. 66 они именуются
законодательными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в ст. 104, где перечисляются субъекты
права законодательной инициативы, и в ст. 134, где называются
1 Конституционное право: энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. и отв.
ред. С. А. Авакьян. М., 2001. С. 559.
2 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1987. С. 11.
3 Авакьян С. А. Федеральное собрание – Парламент России. М., 1999. С. 30.
6
субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и
пересмотре положений Конституции РФ. В ч. 3 ст. 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», а в ст. 77, ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97 – «представительный орган государственной власти». И, наконец, в ст. 125,
когда речь идет о праве запроса в Конституционный суд РФ для
дачи толкования Конституции РФ, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Он же
используется в ст. 136, где говорится об одобрении поправок к
гл. 3–8 Конституции РФ.
Кроме того, двойное наименование структур, относящихся к
этой ветви власти, четко закреплено в основополагающем нормативном акте, всесторонне регламентирующем базовые принципы
построения всей системы законодательных и исполнительных
органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, – Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
от 6 октября 1999 г.1
Как обоснованно отмечает В. А. Лебедев, при характеристике
выборного органа субъекта Российской Федерации Конституция
РФ не разделяет термины «законодательный» и «представительный». Она определяет их, не разграничивая содержательной стороны и функциональной направленности в деятельности рассматриваемого органа2.
Такой же подход наблюдается и в законодательных актах
субъектов РФ, закрепляющих статус органов государственной
власти. В большинстве уставов краев и областей воспроизводится конституционная формула, используемая в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ для обозначения выборного органа государственной
власти, – «законодательный (представительный) орган».
В Уставе Санкт-Петербурга использована формулировка: «постоянно действующий высший и единственный законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга»3. В дан1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.,
7 мая 2002 г., 24 июля 2002 г., 11 декабря 2002 г.).
2 Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 112.
3 Устав г. Санкт-Петербурга, принятый Законодательным собранием СанктПетербурга 14 января 1998 г.
7
ном случае термин несет самостоятельную смысловую нагрузку.
Законодатель использует его для обозначения выборного органа
государственной власти. Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает
возможность показать его функциональное назначение. Выборный орган субъекта РФ создается для выполнения одной из ключевых функций – принятия законов. В принимаемых актах он
должен отражать потребности избирателей субъекта РФ, быть
представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни региона.
Одним из основных признаков законодательного органа является его выборность, другим – осуществление представительным органом законодательной функции. Эти две отличительные
черты позволяют именовать выборный орган парламентом. Типичные характеристики любого парламента – выборность, представительный характер, принадлежность законодательной власти – наиболее полно раскрываются в конституционном статусе
законодательных органов субъектов федерации. К тому же любой парламент действует в системе разделения властей, является
профессиональным, работает на постоянной основе при неукоснительном соблюдении парламентских процедур1.
В юридической литературе нет единой точки зрения по вопросу о сущности профессиональной работы депутатов в структуре
органа законодательной (представительной) власти субъекта
Российской Федерации. В частности, И. В. Гранкин предлагает
отказаться от принципа безусловного участия всего депутатского корпуса в парламентской деятельности на профессиональной
основе: «Желательно предоставить возможность каждому депутату самостоятельно решать вопрос о форме своего участия в работе парламента с учетом интересов избирателей и загруженности непосредственно депутатскими полномочиями. Это позволит
многим из них продолжить трудовую деятельность, которой они
занимались до избрания»2. В то же время С. А. Авакьян абсолютно верно, с нашей точки зрения, аргументирует, что это предложение нереально относительно депутатов Государственной думы
Федерального собрания РФ, поскольку оно полностью ломает
1 Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. С. 112–113.
2 Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999. С. 123.
8
модель парламентаризма, избранную в России для федерального
уровня.1 Мы полагаем, что позиция этого автора представляется
тем более обоснованной, поскольку данная модель традиционно
сложилась и к настоящему моменту имеет место на уровне подавляющего большинства субъектов РФ.
По мнению В. А. Лебедева, анализ уставов большинства субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что законодательные органы этих субъектов парламентами не именуются,
хотя очевидно, что задачи и функции у них аналогичны парламентским.
Основное отличие от общенациональных парламентов заключается в том, что не все депутаты представительных органов краев и областей работают на постоянной основе. Лишь часть из них
получает вознаграждение за работу в представительном органе,
осуществляя свою деятельность парламентария на постоянной
основе2.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ станут полноценными парламентскими
структурами, отвечающими современным общемировым тенденциям формирования правовых институтов, лишь в случае, когда в каждом их них будут иметь место такие базовые условия их
эффективного функционирования, как профессиональная работа депутатов на постоянной оплачиваемой основе, четкое определение их правового статуса, сроков деятельности, компетенции,
полномочий, круга задач, форм, методов и стиля работы, а также
строго регламентированный порядок законотворческой процедуры и взаимоотношения с другими государственными органами.
После уяснения категории «депутат» и краткой характеристики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в сравнительно-правовом аспекте логично перейти к теоретическому обоснованию научной категории
«конституционно-правовой статус депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ».
Конституционно-правовой статус – емкое понятие, включающее нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по
1 Авакьян
С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 28.
В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. С. 113.
2 Лебедев
9
содержанию, учитывает родовые признаки субъекта, и поэтому
ему не свойственны однотипность и унификация1.
В науке конституционного права статус – это теоретическая
конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации
правовых установлений2.
В принятых в Российской Федерации за последние годы нормативных правовых актах, устанавливающих статус отдельных
субъектов права, статус обычно понимается как совокупность
прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности
субъекта права. Примерно такая же юридическая конструкция
была заложена в содержании статуса субъектов права в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе
депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ 3 (с изм. от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9 и 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.), а
также в законах субъектов Российской Федерации о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Анализ законодательства ряда
субъектов РФ показывает, что законодатели определяют статус
субъекта права (применительно к депутату) в целом аналогично
федеральному законодателю.
В любом своем проявлении конституционно-правовой статус
обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости4.
Носителями конституционно-правового статуса являются
субъекты конституционного права.5 К этим субъектам относятся
социальные и национальные общности (народ, социальные слои,
1 Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник
МГУ. Сер. II. Право. 1998. № 3. С. 4–5.
2 Богданова Н. А. Там же. С. 5–7.
3 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.
4 Богданова Н. А. Указ. соч. С. 5.
5 Основин В. С. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965;
Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985; Лучин В. О.
Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997; Бойцов В. Я. Система
субъектов советского государственного права. Уфа, 1972; Миронов О. О. Субъекты советского государственного права. Саратов, 1975; Губенко Р. Г. Советский
народ – субъект конституционных правоотношений // Советское государство и
право. 1980. № 10.
10
нации, народности, этнические группы), государство в целом,
его составные части (государства, государственные образования – субъекты федерации, административно-территориальные
единицы), государственные органы и должностные лица, органы
местного самоуправления, человек и гражданин, функциональные и территориальные объединения и общности (коллективы).
Особое значение в этой связи имеет рассмотрение проблем,
связанных с определением особенностей правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Правовой статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ определяется основными законами (уставами) этих субъектов РФ, законами о статусе депутатов, регламентами законодательных (представительных) органов, законами о выборах, о политических
партиях и иных общественных объединениях, а также иными
нормативно-правовыми актами. Все они входят в отрасль конституционного права, имеющую различные уровни регулирования1. Содержание правового статуса депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти охватывает
широкий круг (систему) общественных отношений.
Представляется возможным согласиться с мнением А. А. Безуглова о том, что правовой статус парламентария (депутата) может рассматриваться как единая целостная система, представляющая собой совокупность взаимосвязанных компонентов или
своего рода подсистем2.
Однако необходимо сразу же оговориться, что в период существования советской системы государственной власти почти все
авторы, исследовавшие правовое положение депутатов, выделяли в нем только два элемента: права и обязанности депутатов. На
наш взгляд, такой подход был слишком упрощенным, а потому
не всегда верно отражал объективно существующие связи. В самом деле, полномочия депутата нельзя рассматривать только
как его права, например, по отношению к представительному
органу государственной власти, поскольку те же самые действия
депутата по отношению к избирателям могут выступать как его
обязанности.
1 Миронов О. О. Конституционный статус депутатов парламентов // Журнал
российского права. 1997. № 4. С. 137–138.
2 Безуглов А. А. Конституционное право России. М., 2000. Т. 2. С. 635.
11
В начале 90-х гг. появились работы, в которых делались попытки классифицировать права и обязанности депутатов применительно к различным формам их деятельности: правовое положение депутатов на сессии, в постоянной комиссии, в избирательном округе и т. п.1
Такой подход имеет преимущества при изложении опыта работы, однако при научном исследовании он вызывал ряд сложностей, связанных с неизбежным в данном случае повторением.
Например, о том, что депутат может внести предложения по повестке дня, следовало бы говорить применительно ко всем формам коллегиальной депутатской деятельности (на сессии, в постоянной комиссии, исполкоме, депутатской группе). Подобные
классификации не охватывали такие элементы правового статуса, как, например, возникновение, прекращение и срок действия
депутатского мандата.
С учетом отмеченных недостатков представляется целесообразным при научном исследовании правового статуса депутатов
определять его структуру, выявляя такие микроструктурные
правовые институты, в основе которых лежат внутренние связи
ролевого, функционального характера. Это возможно потому,
что каждая норма поведения, как и вся их совокупность, выражая смысл человеческой деятельности, имеет определенное назначение. При этом какая-то цель может быть достигнута с помощью не одной, а нескольких норм поведения, предназначенных
для достижения определенного результата, органически связанных между собой единством задания.
По нашему мнению, статус депутата должен быть закреплен
законом. В противном случае речь может идти лишь об общественном статусе. Права и обязанности, составляющие юридический статус, регламентируются исключительно законом, поскольку именно закон предусматривает не только права и обязанности, но и устанавливает ответственность за их невыполнение либо ненадлежащее выполнение, а также регламентирует
сроки их осуществления.
С нашей точки зрения, неотъемлемыми элементами правового
статуса депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ являются не только права и
1 Богданова Н. А. Статус народного депутата: новые нормы и практика //
Вестник МГУ. Сер. II. Право. 1990. № 6; Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991.
12
обязанности, но также гарантии деятельности депутата, его полномочия и ответственность. Нельзя не согласиться с мнением тех
авторов, которые полагают, что в содержании правового статуса
депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, помимо названных, необходимо
выделять такие элементы, как срок осуществления полномочий,
взаимоотношения депутата с избирателями, депутатская этика,
контролирующие (контрольные) полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на исполнительные структуры
и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории субъекта Российской
Федерации. Характерной чертой правового статуса депутатов
является наделение их правами, обеспеченными реальными гарантиями их осуществления1.
Необходимо выделить следующую особенность прав и обязанностей депутатов. В своей совокупности, объединяясь, права
и обязанности депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ образуют его полномочия, которые в свою очередь формируют компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ, выражающуюся в его властных полномочиях, составляющих суть публичного права депутата, его так называемого политического права. Такие политические права, как право
избирать и быть избранным, право на объединение, право на
обращение в органы государственной власти и органы местного
самоуправления и ряд других принадлежат в соответствии с Конституцией РФ всем российским гражданам. Однако политический статус депутата – особая категория. Только при обладании
всей полнотой депутатского статуса большей частью депутатов
законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации является правомочным. Каждый конкретный
депутат не может рассматриваться в отрыве от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Следует отметить, что понятия «статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации», «правовой статус депутата»,
1 Советы народных депутатов (конституционные основы организации и деятельности) / Под ред. К. Ф. Шеремета. М., 1981. С. 129.
13
«конституционный статус депутата» различны по своему объему
и содержанию.
Если статус депутата определяется как правовыми, так и не
правовыми нормами, то правовой статус урегулирован только
юридическими нормами. Понятие же конституционного статуса
депутата является значительно более узким, чем два ранее названных.
По мнению А. В. Зиновьева1, под статусом депутата следует
понимать обусловленное социально-политической сущностью
общества фактическое положение депутата, определенное правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое существующими гарантиями. Указанный автор считает, что в систему статуса депутата входят следующие элементы:
1) императивность депутатского мандата;
2) функции депутатов;
3) права и обязанности депутатов и формы их деятельности;
4) гарантии депутатской деятельности.
Немаловажное значение для выявления сущности социальнополитической природы статуса депутатов имеют основание и
срок действия депутатского мандата, и демократизм его возникновения, что является одной из важных характеристик сущности социально-политической природы статуса депутата.
Источником полномочия депутата является волеизъявление
его избирателей, которому корреспондирует добровольность
принятия гражданами депутатского мандата.
Рассмотрев взгляды ведущих специалистов по данному вопросу и обозначив основные элементы, составляющие
конституционно-правовой статус депутата, было бы логично рассмотреть каждый из них отдельно и более детально. Для этого
необходимо охватить весь затрагиваемый спектр, начиная с момента избрания депутата в законодательные органы власти.
В настоящее время формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
осуществляется в соответствии с законодательными актами двух
уровней: федеральным законодательством и законодательством
субъектов РФ. При этом на федеральном уровне источниками
нормативных положений о порядке формирования законода-
1 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1988. С. 9.
14
тельных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ являются Конституция РФ и федеральные законы. Главной и основополагающей особенностью Конституции
РФ как источника избирательного законодательства являются
зафиксированные в ней принципы легитимного формирования,
как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. В соответствии с приоритетным юридическим
статусом Конституции РФ как основного закона государства,
закрепленные в ней принципы приобретают характер общеобязательных для всех видов выборов, проводимых во всех без исключения субъектах РФ1.
Наиболее значимую роль среди федеральных законов, регламентировавших порядок выборов в субъектах РФ, играет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
от 12 июня 2002 г.2 В соответствии с пп. 1 и 3 ст. 3 указанного ФЗ
выборы органов народного представительства на всех уровнях
организации и осуществления власти в России проводятся на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании, в условиях свободного и добровольного волеизъявления граждан. Эти демократические принципы избирательного права устанавливаются и развиваются в законодательстве о выборах законодательных (представительных) органов соответствующего уровня власти3.
Необходимо отметить, что помимо данного ФЗ, отдельные существенные аспекты избирательного процесса при выборах законодательных органов субъектов РФ регламентируются ст. 10
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от
6 октября 1999 г.4, ст. 259–261 гл. 26 «Производство по делам
1 Подробнее о юридической регламентации избирательного законодательства
см.: Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы
субъектов Российской федерации (правовые вопросы формирования компетенции и организации работы): Монография. М., 2001. С. 7.
2 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253 (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря
2002 г.).
3 Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 15.
4 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.,
7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г.).
15
о защите избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» Гражданского процессуального кодекса РФ, а также рядом статей Уголовного кодекса РФ и
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за нарушение
избирательных прав граждан.
С точки зрения правовой оценки обеспечения унифицированных правил избрания депутатского корпуса законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов
РФ, по нашему мнению, первостепенное значение имеет четкая
согласованность базовых положений нормативных актов в области избирательного законодательства одновременно на федеральном и региональном уровнях.
Как показывает анализ региональных законодательных актов в области избирательного права, применительно к выборам
депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ в уставах субъектов РФ, как правило, закрепляются
условия осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, а также устанавливаются количественные
нормы депутатов, избираемых в законодательный орган, и сроки
действия их полномочий.
Характерной особенностью нормативно-правовой базы избирательного законодательства в современных условиях является
многообразие форм юридических документов, регламентирующих порядок избрания представителей депутатского корпуса
региональных структур законодательной (представительной)
власти.
При определении принципов проведения выборов в законодательные органы необходимо, в первую очередь, определить количественный состав представителей депутатского корпуса, а также
дать правовую оценку предпочтительному для каждой конкретной территории типу избирательной системы, с учетом всех местных особенностей и условий исторически сложившегося протекания законодательного процесса в том или ином регионе1.
Так, согласно Положению об основных началах организации
и деятельности органов государственной власти краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автоном-
1 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации… С. 12–13.
16
ных округов Российской Федерации1 на период поэтапной конституционной реформы состав представительного органа государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не мог превышать
50 депутатов (представителей). Как правило, общее количество
депутатов представительного органа варьировалось при этом в
пределах от 20 до 45 человек.
В этой связи количественный состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ
должен определяться, с нашей точки зрения, интеграцией двух
факторов: оптимального обеспечения работоспособности этого
органа власти и наиболее адекватного обеспечения представительства в нем интересов граждан различных социальных групп
и административно-территориальных единиц того или иного
субъекта РФ. Вместе с тем качественная характеристика состава
депутатского корпуса органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ тесно связана с эффективным функционированием механизмов проведения демократических выборов, которые должны обеспечивать коллегиальность состава
соответствующих учреждений по социальному, национальному,
политическому, половозрастному, профессиональному и иным
признакам.
Наиболее сложным и спорным аспектом правовой оценки порядка формирования депутатского корпуса является аргументированное предпочтение того или иного типа избирательной системы. Из существующих в настоящее время типов избирательных
систем в субъектах РФ каждая имеет свои преимущества и недостатки в плане отбора достойных представителей. Например, при
выборах по смешанной системе кандидаты, проигравшие на выборах по мажоритарным округам, могут пройти в законодательный орган посредством партийного списка, фактически против
воли избирателей. При использовании системы пропорционального представительства в законодательный (представительный)
орган нередко попадают люди, не подготовленные к выполнению
депутатских обязанностей, не имеющие большого желания быть
депутатами. Это происходит из-за того, что лица с предыдущих
1 Утв. Указом Президента «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723
(с изм. и доп. от 22 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 26 окт.
17
позиций партийного списка по каким-либо причинам выбывают
из него. Иногда кандидаты просто не ожидают, что их партийный список преодолеет избирательный порог1.
Подготовка к предстоящим выборам в Законодательное собрание Санкт-Петербурга выявила одну из наиболее серьезных
проблем. Некоторые партии в свои избирательные списки выдвигают кандидатами депутатов Государственной думы РФ.
Возникает необходимость в законодательство о выборах внести соответствующие поправки, исключающие такой «ход конем».
Как известно, до 1993 г. все выборы в представительные органы на территории Российской Федерации проводились исключительно на основе мажоритарной избирательной системы (от
французского majorite – «большинство»). Суть мажоритарной
системы состоит в следующем. Территория государства или представительного органа разбивается на территориальные единицы – избирательные округа, от каждого из которых избирается
чаще один, а иногда два и более депутата. Каждый кандидат выдвигается и избирается в личном качестве, хотя при этом может
быть обозначено, какую партию или движение он представляет.
Если для победы кандидату необходимо набрать голосов не только больше, чем у соперников, но и не меньше половины от числа избирателей, принявших участие в голосовании, это принято
называть мажоритарной избирательной системой абсолютного
большинства. Если победителем считается кандидат, набравший
большее число голосов, чем его соперники (т. е. большинство относительно своих конкурентов), и при этом неважно, какой процент (или часть) оно составит от количества проголосовавших избирателей, это принято называть мажоритарной избирательной
системой относительного большинства. Если для победы необходимо определенное число голосов (например, 25, 30, 40 %, 2/3
числа участвующих в выборах избирателей) – это мажоритарная
избирательная система квалифицированного большинства.
Голосование по мажоритарной избирательной системе относительного большинства проводится в один тур, а квалифицированного большинства – в два тура. Победившим в первом туре
считается тот, кто «перешагнул» установленную законом план-
1 Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. М.,
2000. С. 260.
18
ку. В противном случае, во второй тур выходят два кандидата,
получившие наибольшее число голосов, а победителем во втором
туре будет считаться тот, кто набрал определенное число голосов
либо большее число голосов, чем соперник.
Мажоритарная избирательная система имеет, по нашему
мнению, целый ряд объективных преимуществ, основными из
которых являются ее результативность (всегда есть победитель)
и предметность голосования (избиратель отдает предпочтение
конкретному человеку, т. е. депутаты должны поддерживать
постоянные связи с избирателями, надеясь на их поддержку на
следующих выборах). Поэтому неслучайно, что и после 1993 г.,
когда у субъектов РФ появилась возможность выбора типа избирательной системы, практика применения на региональных выборах принципов пропорционального представительства не получила достаточно широкого распространения. Так, число субъектов Российской Федерации с мажоритарной избирательной
системой – 80; система пропорционального представительства
используется в одном субъекте РФ (Свердловская область), смешанная система – в пяти (республика Северная Осетия-Алания,
Красноярский край, Калининградская область, Корякский автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).
На наш взгляд, существует целая группа объективных причин, предопределяющих предпочтительность мажоритарной избирательной системы в субъектах РФ в современных условиях.
Во-первых, как известно, на выборах, проводимых в соответствии с принципами пропорционального представительства,
конкурируют не отдельные личности, а политические партии и
движения.
Во-вторых, немногочисленный состав представительных органов государственной власти субъектов РФ препятствовал введению элементов пропорционального представительства, так как
для более или менее последовательной реализации известных
преимуществ пропорциональной избирательной системы требуется большее количество депутатских мандатов, подлежащих
распределению между списками кандидатов.
Наконец, в-третьих, выборы по смешанной либо пропорциональной избирательной системе с организационно-технической
точки зрения проводить более сложно, нежели по мажоритарной.
Кроме того, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует необходимый опыт законотворчества, позволяющий
создать целостное правовое регулирование выборов, проводимых
19
с одновременным использованием принципов мажоритарной и
пропорциональной системы.
Исходя из вышесказанного, мы считаем, что прямая рецепция смешанной избирательной системы, в соответствии с которой избирается Государственная дума РФ, вряд ли будет способствовать решению задачи учета особенностей организации государственной власти в конкретном субъекте РФ.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. № 56ФЗ1 восполнил ряд пробелов в федеральном регулировании избирательных прав граждан. Субъекты РФ в основном привели свое
законодательство о выборах в соответствие с этим ФЗ. В то же
время в законах субъектов РФ сохранились отдельные отступления от ФЗ, препятствовавшие свободному осуществлению гражданами избирательных прав.
В целях ликвидации несовершенства правовых механизмов
избирательного процесса указанным ФЗ введено более детальное
регулирование основных избирательных процедур (назначение
выборов, составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация, финансирование
выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов), чем это было предусмотрено в первоначальной редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
Детальное регулирование избирательных процедур и институтов, содержащееся в новом ФЗ, создало унифицированную систему регулирования не только основных гарантий избирательных прав граждан, но и практически всех процедур проведения
выборов в субъектах РФ, опирающуюся на централизованный
организационно-правовой механизм, основу которого составляет
система избирательных комиссий. Существенным шагом в сторону выстраивания субординационных отношений между избирательными комиссиями субъектов Федерации и Центральной
избирательной комиссией РФ стала норма закона о возможности
обжалования решений или действий (бездействия) избирательной комиссии субъекта РФ или ее должностного лица, которыми
нарушаются избирательные права граждан при проведении выборов в субъекте РФ, в Центральную избирательную комиссию
1 СЗ
20
РФ. 1994. № 33. Ст. 3406 (с изм. и доп. от 26 ноября 1996 г.).
РФ. Хотя данная норма и не продемонстрировала в полной мере
свою эффективность, поскольку судебный порядок разрешения
избирательных споров в целом превалирует над административным.
Давая общую правовую оценку распространенной в субъектах
РФ избирательной системы, необходимо констатировать, что
выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ по мажоритарным округам приобретают все более выраженный партийный характер. Думается, что политика ряда субъектов РФ, направленная на сочетание
базовых элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, содействует на данном этапе развитию партийного принципа выдвижения и избрания депутатов по округам.
Благодаря такому подходу избиратели имеют возможность получать более подробную информацию о партиях и движениях из их
программных деклараций и заявлений. При этом в своем предпочтении избиратель будет руководствоваться не просто личностью
кандидата, но также и программными установками той партии
или движения, которые данный кандидат представляет.
Нам близка позиция сторонников мажоритарной системы.
В частности, они утверждают, что мажоритарная система дает
более сильные контакты депутата с избирателями. Однако отсутствие юридических средств воздействия избирателей на депутата предполагает единственный критерий оценки деятельности
депутата – его добросовестность. Как справедливо указывает исследовавший эту проблему С. А. Авакьян, на сегодняшний день
не разработано четких правовых гарантий и действенных средств
контроля за полномасштабным исполнением избранным населением депутатом главных пунктов своей предвыборной программы1.
С точки зрения правового регулирования избирательного процесса в субъектах РФ, по нашему мнению, образование многомандатных округов при использовании мажоритарной избирательной системы должно быть не повсеместным, а обосновываться местными особенностями в каждом конкретном случае. При
этом особое внимание следует обращать на интересы местных
сообществ. Образование крупных многомандатных избирательных округов на всей территории субъекта РФ представляется
1 Авакьян
С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 47.
21
более оправданным при использовании пропорциональной избирательной системы либо системы единственного (единого) передаваемого голоса.
В целом, давая правовую оценку состояния избирательного законодательства в современных условиях, необходимо отметить,
что осуществление избирательных прав граждан и их защита не
могут быть обеспечены только внесением поправок в действующее федеральное и региональное законодательство или устранением имеющихся пробелов. Избирательное законодательство
должно быть динамичным, своевременно реагировать на изменения общественных отношений, на проблемы, возникающие
при практическом применении действующих норм, т. е. совершенствоваться постоянно и систематически. Что касается порядка избрания депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, представляется
целесообразным, чтобы законодательные акты, регулирующие
порядок избрания депутатов и формирования законодательного
(представительного) органа субъектов РФ, соответствовали Конституции РФ и федеральным законам. Изменения федерального законодательства необходимо отражать и в законодательстве
субъектов РФ, чтобы не имели место ситуации, когда федеральный закон совершенствуется, а в закон субъекта РФ изменения
не вносятся, что приводит к противоречию между ними и позволяет говорить о несоответствии законодательства субъекта РФ
федеральному законодательству.
§ 2. Мандат как основа конституционно-правового статуса
депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъектов Российской Федерации
Подробно рассмотрев основные направления, связанные с
процессами избрания депутата в законодательные органы, представляется логичным рассмотреть основополагающий элемент
конституционно-правового статуса – депутатский мандат.
Существуют две основные формы депутатского мандата: так
называемые императивный и свободный мандат.
Сущность свободного мандата состоит в том, что депутат юридически не связан определенными поручениями (наказами) и не
обязан отчитываться перед избирателями, хотя периодически
информирует их о своей деятельности. В этом случае полномочия
депутата не могут быть прекращены по решению избирателей до22
срочно путем отзыва1, а практически с их помощью, – властями
региона, где депутат был избран. Свободный мандат означает
также, что депутат, избранный по партийным спискам, не может быть лишен мандата руководством партии (избирательного
объединения) даже в том случае, если он покинул в парламенте
данную партийную фракцию.
Свободный мандат учитывает несовпадение общих и местных
интересов и ориентирует депутата на то, чтобы он руководствовался, прежде всего, общегосударственными интересами и собственными принципиальными убеждениями. Однако свободный
мандат, в наибольшей мере обеспечивая независимость депутата,
не исключает вместе с тем повсеместно существующей на практике реальной связи депутата с избирателями. Данные взаимосвязи представителя депутатского корпуса со своими избирателями тем более существенны в случае, когда депутат предполагает
вновь баллотироваться на предстоящих выборах. Кроме того,
следует отметить также относительность и объективную ограниченность свободы депутата по отношению к своей партийной
группе или фракции, поскольку его профессиональная деятельность в значительной мере регламентируется уставом той фракции, к которой он принадлежит.
В случае обладания императивным по своему характеру мандатом депутат более непосредственно и жестко связан общей волей и конкретными поручениями своих избирателей. Эта зависимость депутата от населения, делегировавшего ему свои полномочия, выражается в том, что при избрании депутат получает
от них наказы-поручения общественно значимого характера, а
в ходе работы он обязан не только информировать избирателей,
но и регулярно отчитываться перед ними как о своей деятельности, так и о деятельности законодательного (представительного)
органа, в который он избран, его комитетов и комиссий, в которых он состоит, о выполнении наказов избирателей. Под императивностью депутатского мандата следует понимать безусловное
выполнение депутатом в соответствии с законами воли избирателей, его ответственность перед избирателями за свою деятельность. Такой точки зрения на сущность императивного мандата
придерживается, в частности, один из ведущих исследователей
1 Конституционное
право: энциклопедический словарь. М., 2000. С. 192.
23
этой проблемы А. В. Зиновьев1. Кроме того, избиратели вправе
отозвать депутата, не оправдавшего их доверия или совершившего поступки, порочащие звание депутата.
В то же время, Федеральный закон «О статусе депутата Совета
Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ
подчеркивает важность связи депутата с избирателями, называет такие формы этой связи, как помощь избирателям по обеспечению их прав и законных интересов, информирование избирателей о деятельности депутата, изучение депутатом общественного мнения и т. п.2
Некоторые политические партии при подготовке проекта закона о статусе члена совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания РФ настаивали на
том, чтобы полномочия депутата, избранного в Государственную
думу РФ по спискам политических партий и движений, досрочно прекращались по решению руководства этих общественных
объединений, если депутат утратил доверие партии, движения,
вышел из них и т. п. Однако это предложение не получило законодательной поддержки. У депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти некоторых субъектов РФ также имеется четко юридически определенный свободный мандат.
Вместе с тем сама идея народного представительства предполагает известную долю зависимости представителя от представляемого. На практике же буквальная реализация этой идеи
могла бы создать ситуацию, при которой депутаты оказались бы
всецело связаны обязательными инструкциями (наказами избирателей), действуя тем самым только в пределах полученных
полномочий. Именно поэтому подлинная демократизация общественной жизни приводит постепенно к установлению иной по
характеру, но все-таки достаточно ощутимой связи между депутатами и избирателями. Только юридические взаимоотношения
заменяются в этом случае этическими аспектами.
1 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР: проблемы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1987. С. 11.
2 Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ настоящий закон изложен
в новой редакции (с изм. от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г.,
10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.
24
По мнению противников императивного мандата1, он противоречит самой природе современного государства, для которого
характерна содержательная насыщенность законодательства и
сложная техника принятия закона.
В современной России у депутатов многих законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов
РФ, а также у депутатов представительных органов местного
самоуправления мандат имеет отдельные элементы императивности.
Правовое содержание императивного мандата составляют три
элемента: наказы, отчет и отзыв. Проведение развернутого правового анализа каждого из выделенных элементов мандата представителя депутатского корпуса позволит, на наш взгляд, четко
выявить как конкретные преимущества и недостатки того или
иного типа депутатского мандата, так и определить соотношение
его базовых параметров между собой и точнее охарактеризовать
правовую природу депутатского мандата в целом.
1. С правовых позиций, когда речь идет о волеизъявлении
избирателей, принято иметь в виду их активные действия, в которых эта воля получает свое определенное выражение, а также
те конкретные механизмы, которые обеспечивают реальное проявление этой воли. К числу таких механизмов следует отнести
наказы избирателей депутату, обращения к нему, а также выступления избирателей на собраниях, принятие итоговых резолюций и т. п.2 Во всех этих случаях требования, предложения,
пожелания выражают волю тех, от кого они исходят, их заинтересованность в том или ином решении дела.
Однако далеко не по всем вопросам, в решении которых участвуют депутаты, избиратели активно выражают свою политическую волю и свои общественные интересы. Это может происходить в силу различных обстоятельств субъективного порядка.
В таких случаях депутат сам определяет интересы своих избирателей. Это возможно тогда, когда депутат знает своих избирателей, поддерживает с ними постоянную связь. Таким образом,
наказы избирателей – это их поручения общественно значимого
характера, которые соответствующий законодательный (пред-
1 Авакьян
2 Безуглов
С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 112.
А. А. Советский депутат: государственно-правовой статус. М.,
1971. С. 11.
25
ставительный) орган должен положить в основу своей деятельности.
Проведя детальное исследование проблемы наказов, С. А. Авакьян справедливо отмечает, что «наказы – не любые поручения
избирателей и общественных организаций, а имеющие общественное значение»1. С этим мнением нельзя не согласиться, поскольку зачастую именно в наказах избиратели поднимают те
или иные важные проблемы, решение которых требуется в интересах больших групп граждан. По сути, система наказов являлась действенным механизмом участия населения в процессах
законодательства и управления.
Вместе с тем в Конституции РФ 1993 г. не содержится упоминания о наказах избирателей депутатам. Аналогичная ситуация
выявляется и при анализе нормативных актов многих субъектов
РФ.
Однако несмотря на имеющий место фактический отказ
от системы наказов в практике реальной работы законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ, нам представляется, что наказы избирателей
могли бы играть определенную конструктивную роль, особенно на региональном уровне, так как они помогают депутатам
полнее охватить своей деятельностью широкий круг проблем
национально-государственных образований, административнотерриториальных единиц, избирателей округа. Кроме того, депутаты при наличии наказов в большей мере ощущали бы свою
ответственность перед избирателями.
Конечно, наказы – это лишь одна, но не единственная форма
выражения воли избирателей. Да и сама проблема видится нам
шире: необходимо обязательное для депутата исполнение воли его
избирателей, независимо от того, в какой форме она выражена.
Нельзя в то же время не отметить, что на уровне субъектов
РФ нередко встречается законодательно закрепленный институт
наказов избирателей народным представителям. Однако такие
наказы по своей форме, порядку внесения и механизмам реализации представляют собой простые предложения граждан, за невыполнение которых возбуждение процедуры отзыва депутата
непосредственно не предусмотрено2.
1 Авакьян
С. А. Депутат: статус и деятельность. С. 61.
2 Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Россий-
ской Федерации. М., 2001. С. 24.
26
На наш взгляд, в целях повышения эффективности работы депутатского корпуса и укрепления базовых принципов народовластия необходимо вернуться к институту наказов избирателей.
Для этого следует внести соответствующие изменения в законодательство РФ, так как депутаты избираются не только по одномандатным округам, но и по партийным спискам.
2. Еще одним, не менее значимым, элементом правовой основы депутатского мандата является отчетность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти
субъектов РФ перед избирателями.
В настоящее время в Российской Федерации отчетов депутатов на федеральном уровне не существует, так как депутаты Государственной думы РФ избираются и по одномандатным округам, и по партийным спискам.
Вместе с тем анализ законодательства субъектов Российской
Федерации показывает, что в ряде регионов у депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ мандат включает такой правовой элемент, как требование отчетности перед избирателями о своей профессиональной деятельности и в целом о работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в
который был избран депутат, а также о работе тех комитетов и
комиссий, в которых он состоит. Кроме того, в ряде случаев депутат может быть отозван досрочно в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, если он не оправдал
доверия избирателей либо совершил неблаговидные поступки,
несовместимые с высокими требованиями, предъявляемыми к
депутату. Учитывая это, рассмотрение такого императивного
элемента депутатского мандата, как отчет депутата перед избирателями, заслуживает особого внимания в силу своей значимости и актуальности.
На наш взгляд, отчет депутата должен представлять собой
его официальное выступление перед избирателями своего округа с сообщением о своей работе, о ходе выполнения предвыборной программы, наказов избирателей, о работе законодательного (представительного) органа и его комитетов, комиссий, в
которые депутат избран за определенный отрезок времени. Так,
С. А. Авакьян обосновывает необходимость при определенных
условиях проводить внеочередные отчеты. Обычно это связано
с какой-то неординарной ситуацией, вызвавшей справедливые
27
претензии избирателей к депутатам. Такие отчеты вправе требовать группы избирателей соответствующего избирательного
(территориального) округа1.
С нашей точки зрения, требование обязательной отчетности
в сочетании со свободой выбора конкретной формы отчета является совершенно оправданным, так как создает конструктивную
основу для постоянного предметного взаимодействия депутата со
своими избирателями, позволяя ему достаточно оперативно реагировать на выражаемые ими интересы и пожелания.
Но вместе с тем необходимо отметить, что институт отчета
депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по своему характеру и значению
применим только для тех субъектов РФ, в которых допускается
формирование законодательных (представительных) органов государственной власти по мажоритарной избирательной системе.
Именно институт отчета регулирует в этой ситуации отношения,
складывающиеся между депутатами и избирателями, точнее,
между конкретным депутатом и населением того избирательного
округа, по которому он баллотировался.
Рассматривая проблему отчетности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ перед избирателями, по нашему мнению, следует исследовать важный вопрос о правовых последствиях решения собрания избирателей в случае признания работы депутата законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ неудовлетворительной.
В целях повышения эффективности депутатской деятельности собрание избирателей может предложить депутату принять
меры к устранению выявленных недостатков. Причем отрицательная оценка не обязательно должна быть связана с возбуждением ходатайства об отзыве депутата, хотя и такая возможность
не должна быть исключена. Бесспорно одно: оценка деятельности депутата должна стать важным стимулирующим фактором
для ее совершенствования, если не для судьбы депутатского мандата. А на будущее это предполагает пристрастное внимание избирателей к депутату, особенно если по результатам отчета вотум
доверия ему выражен с оговорками.
1 Авакьян
28
С. А. Депутат: статус и деятельность. С. 264.
3. Институт отзыва депутата, являясь элементом непосредственной демократии, в нашей стране исторически сложился в
период существования советской политической системы в качестве правового механизма, призванного в значительной степени
обеспечить действительную ответственность депутатов перед избирателями, выполнение депутатским корпусом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ своих профессиональных обязанностей, соблюдение
им конституционных норм и законов, а также способствовать
поддержанию базовых принципов депутатской этики и общечеловеческой морали.
В то же время некоторые исследователи данной проблемы
утверждают, что право отзыва является средством давления населения на инакомыслящего депутата1. Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты
избиратели оказывают определенное «давление», аргументирует
свою позицию А. В. Зиновьев2. Проблема заключается в адекватности демократизма выборов и процедуры отзыва. Порядок отзыва, по нашему мнению, ничем по своей значимости не должен
отличаться от порядка выборов.
Только при этом условии все аргументы против отзыва, кроме
явно надуманных, утратят свой смысл. Следует напомнить и то,
что Конституция РФ и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной думы Федерального
собрания Российской Федерации» не содержат норм, касающихся императивности депутатского мандата. Но во многих субъектах РФ, исходя из свойственных им особенностей правового
статуса депутата законодательного (представительного) органа,
закрепляются элементы императивности в мандате депутатов законодательных (представительных) органов.
С учетом вышесказанного неудивительно, что принятие в
ряде субъектов РФ нормативных положений об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и их последующее применение породи1 Мальцев Г., Экимов А. Будет ли у нас настоящий парламент? // Народный
депутат. 1992. № 7. С. 28–29; Малько А. В., Синюков В. Н. Право отзыва // Народный депутат. 1992. № 8.
2 Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти
в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 20.
29
ло ряд судебных разбирательств, в основе которых лежит спор о
правомерности установления на уровне субъектов РФ института
отзыва депутатов1.
Конституция РФ не запрещает субъектам РФ до принятия
соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти,
если это не противоречит основам конституционного строя и не
отменяет, не умаляет права и свободы человека и гражданина.
С нашей точки зрения, следует согласиться с мнением судьи
Конституционного суда РФ Н. В. Витрука о том, что институт отзыва депутата не входит в избирательную систему, а право отзыва депутата не является одним из избирательных прав граждан.
В избирательную систему институт отзыва включается лишь в
силу того, что право на участие в отзыве депутата должно быть,
как и на выборах, всеобщим, равным, прямым и осуществляемым при тайном голосовании2.
Отзыв депутата, по нашему мнению, возможен в силу систематического злостного неисполнения им своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с
избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата. Право устанавливать институт отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо устанавливать запрет на отзыв
депутата составляет исключительное право субъекта РФ. Институт отзыва депутата не является общим принципом организации
(формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в РФ, так как возможность
установления отзыва депутата связана с использованием мажоритарной избирательной системы при формировании законодательного (представительного) органа государственной власти,
при других избирательных системах (пропорциональной, смешанной) в условиях свободных выборов отзыв депутата является
невозможным и даже недопустимым.
1 Брежнев О. В. Некоторые проблемы правового статуса депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: Проблемы совершенствования и
использования в преподавании / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1998. С. 178.
2 Сборник судебных решений. СПб., 1997. С. 515.
30
Итак, на наш взгляд, охарактеризованная выше позиция
Н. В. Витрука представляется достаточно убедительной в части
признания неправомерным установления в законах субъектов
РФ законодательных норм, определяющих порядок осуществления отзыва депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, не предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Таким образом, выявляется явная несогласованность регионального законодательства с требованиями федеральных нормативных актов, а также отсутствие какой-либо унифицированности законодательства различных субъектов РФ по вопросу о возможности осуществления процедуры отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти
этих субъектов.
С нашей точки зрения, отзыв депутата законодательного
(представительного) органа власти субъекта РФ возможен в исключительных случаях, разрешая тем самым далеко зашедшие
конфликтные взаимоотношения депутата и избирателей.
Полагаем, что отсутствие жесткой императивности мандата
прерывает юридическую связь между избирателями и депутатами после выборов, так как избиратели не имеют возможности
отозвать того, кого избрали, если депутат окажется недостойным
этого звания. Следовательно, только принципиальная постановка вопроса о необходимости высоких требований к личностным
качествам депутата, его умение понимать, осознавать и отстаивать интересы не электората вообще, а каждого конкретного избирателя, в состоянии обеспечивать эффективность деятельности депутатов, органов государственной власти, способствовать
подлинной действенности депутатского мандата.
Понятие статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предполагает
определенное правовое наполнение, образующее в своей совокупности систему нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных прав и обязанностей в области профессиональной деятельности депутата.
Таким образом, на основании анализа правовых определений
депутатского статуса в нормативных документах ряда субъектов
РФ можно обоснованно заключить, что федеральное законодательство является главным регламентирующим руководством
к действию для депутатов законодательных (представительных)
31
органов государственной власти субъектов РФ, но одновременно
имеет место детализация и конкретизация его базовых положений нормативными актами самих субъектов РФ, благодаря чему
оказывается возможным всесторонний учет региональной специфики и тех общественно-политических условий, в которых осуществляется повседневная деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
При этом целесообразно обратить особое внимание на принципиальное новшество – исключение слов «избранный народом»
из Федерального закона «О статусе депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации». Данное положение можно признать
констатацией факта нового порядка формирования законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ. Вместе с тем замену слов «уполномоченный осуществлять законодательную власть» на «уполномочен избирателями осуществлять законодательную (представительную) власть
и иные полномочия», по мнению С. А. Авакьяна, можно считать
оправданной, поскольку не каждый в отдельности, а сообща все
депутаты осуществляют законодательную власть1. Благодаря
этому акцентируется внимание на фундаментальной правовой
характеристике органа законодательной (представительной)
власти субъекта РФ – коллективном характере деятельности образующего его депутатского корпуса. В этом отношении следует
согласиться с позицией С. А. Авакьяна, так как новая формулировка «избранный в соответствии с законом о выборах представитель народа» вместо «избранный народом представитель» существенно повышает политический и государственно-правовой
«вес» мандата депутата.
Наряду с правовыми нормами, определяющими статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепленными в законодательстве
субъектов РФ, важнейшими правовыми атрибутами, подтверждающими факт избрания депутатом, являются также депутатское удостоверение и нагрудный знак с соответствующей надписью.
Еще одним чрезвычайно важным правовым аспектом статуса
депутата является проблема юридического обоснования срока его
1 Авакьян
32
С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 355.
полномочий. Следует отметить, что эта проблема является одной
из самых острых. Для депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ можно рекомендовать принять четкое правило: срок полномочий депутата
начинается со дня его избрания и прекращается со дня начала
работы законодательного органа нового созыва за исключением
случаев досрочного прекращения полномочий.
В абсолютном большинстве субъектов РФ полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на практике прекращаются досрочно по
решению законодательного (представительного) органа в случаях, перечисленных в соответствующих законах субъектов РФ.
Еще одним спорным аспектом правового наполнения статуса
депутата является зафиксированная в законах о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти ряда субъектов РФ конституционная норма, касающаяся наличия двойного гражданства.
В этом вопросе мы согласны с мнением С. А. Авакьяна, полагающего, что лица с двойным гражданством не могут быть не
только членами Совета Федерации и депутатами Государственной думы Федерального собрания РФ, но и депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти
субъектов РФ. Для такого подхода есть существенные логикоюридические обоснования, поскольку гипотетически можно
предположить избрание такого лица в парламент другого государства или назначение там на высокую государственную должность. Соответственно, вполне возможно участие такого лица в
принятии решений в парламентских структурах данного государства, расходящихся с интересами России, и, наоборот, решений российской стороны, не устраивающих данное государство.
Кроме того, при двойном гражданстве для парламентария, а также для государственного служащего неизбежно возникает проблема обладания сведениями, составляющими государственную
тайну.
В настоящее время избирательное законодательство не запрещает лицам с двойным гражданством становиться депутатами,
выборными должностными лицами. Однако сведения о наличии
иностранного гражданства нужно сообщать. Так, в числе изменений и дополнений к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
33
граждан Российской Федерации» 1997 г. закреплены требования
к кандидатам в депутаты или на выборную должность указывать
в данных, сообщаемых в избирательную комиссию, наличие у
них гражданства иностранного государства.
С нашей точки зрения, аналогичный подход должен быть рекомендован и в случае наличия у представителей депутатского
корпуса, а также у кандидатов в депутаты в прошлом непогашенной судимости. Последнее обстоятельство должно являться
безусловным основанием для запрета участия в выборах, а, соответственно, и для возможности стать депутатом, для лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда.
Пожалуй, одной из наиболее значимых проблем правового
наполнения депутатского статуса, ключевой для формирования
полноценной ветви законодательной (представительной) власти
в регионах, является проблема условий, на которых депутату
предоставлено право осуществлять свою профессиональную деятельность. Законы о статусе депутатов по-разному подходят к
вопросу об обязанности депутатов работать в соответствующем
законодательном органе на постоянной основе.
Следующим значимым аспектом правового статуса депутата, требующим особого рассмотрения, является вопрос об ответственности депутата перед избирателями. В этой связи представляется необходимым проанализировать и систематизировать
существующие на сегодняшний день законодательно зафиксированные формы депутатской деятельности и дать им правовую
оценку.
В соответствии с федеральными и региональными нормативными актами, депутаты законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ наделены довольно обширными правами, образующими сложную и внутренне неоднородную систему. Наряду с правами выделять также и обязанности депутата, реализация которых обусловлена деятельностью депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ в законодательном органе и
его комиссиях и связана с деятельностью депутата в избирательном округе. Эти права и обязанности, по нашему мнению, можно
классифицировать следующим образом.
В первую группу следует отнести права и обязанности, реализация которых обусловлена деятельностью депутата в законодательном органе, комиссиях и комитетах.
34
Региональные законы о статусе депутата предусматривают
ряд условий осуществления депутатом своих полномочий на сессиях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В частности, депутатам предоставлено
право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на
сессиях.
Кроме того, депутат имеет право избирать и быть избранным
в органы Законодательного собрания, высказывать мнения по
персональному составу создаваемых органов и кандидатурам
должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Законодательным собранием, вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу
обсуждаемых вопросов, вносить предложения о заслушивании
на сессиях отчета или информации любого органа либо должностного лица, подконтрольного Законодательному собранию,
участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы докладчикам, а также председательствующему на сессии выступать с обоснованием своих предложений и по итогам голосования давать справки; оглашать на сессиях обращения граждан,
имеющие общественное значение; знакомиться с текстами своих
выступлений в стенограммах и протоколах сессий Законодательного собрания и его органов до опубликования.
К данной группе прав и обязанностей депутатов относится
также и обеспечение контроля за исполнением законодательных
актов области, бюджета области, управлением и распоряжением объектами собственности области; внесение предложений и
замечаний по проектам федеральных законов, касающихся вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации1.
Кроме того, к первой группе депутатских прав и обязанностей
следует отнести также участие депутата в выполнении поручения Законодательного собрания и его органов: по поручению Законодательного собрания или его органов депутат участвует в
проверках исполнения законов РФ, постановлений и других актов, принимаемых органами государственной власти Российской
Федерации, законов и нормативных актов субъекта Российской
Федерации государственными и общественными организациями, предприятиями всех форм собственности, учреждениями и
1 Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области.
1994. № 2. С. 8–28.
35
организациями, расположенными на территории субъектов РФ.
По требованию депутата при проведении таких проверок государственные и общественные органы, предприятия всех форм
собственности, учреждения, организации образуют комиссии по
изучению и рассмотрению поставленных вопросов1.
Ко второй группе полномочий депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ
относятся нормативно определенные принципы координации деятельности органов законодательной и исполнительной властей
субъектов РФ, что призвано обеспечить единство системы государственной власти в регионах.
Прежде всего, необходимо указать, что повышению эффективности законотворческого процесса субъектов РФ способствует
такая имеющая творческий характер форма парламентской деятельности, как депутатский запрос. В форме запроса депутат законодательного (представительного) органа субъекта РФ может
излагать свою позицию по той или иной проблеме, имеющей актуальное политическое, экономическое, социально-культурное,
нравственное значение, осуществлять контроль за исполнением
бюджета, планов и программ развития регионов, реализацией
требований действующего законодательства предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории
избирательного округа, получать необходимую информацию о работе исполнительных органов государственной власти и органов
местного самоуправления, просить конкретных официальных
лиц дать разъяснения по вопросам, волнующим избирателей.
Еще одной входящей в рассматриваемую группу формой
полномочий депутатов органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ по взаимодействию с исполнительной
властью, органами местного самоуправления, администрацией
субъекта федерации являются депутатские слушания, заостряющие социально значимые проблемы, привлекая к ним внимание
руководителей органов государственной власти, широкого круга
заинтересованных лиц, способствуя определению конкретных
направлений решения этих проблем.
С нашей точки зрения, это является одним из действенных
способов повышения эффективности работы депутатов на осно1 Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области.
1994. № 2. С. 8–28.
36
ве принципа коллегиальности, лежащего в основе деятельности
законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов РФ.
Кроме того, депутатская деятельность по координации взаимоотношений с органами исполнительной власти может осуществляться также в иных формах, предусмотренных нормативными
актами субъектов РФ.
Наконец, ко второй группе статусных полномочий депутатской деятельности, как мы полагаем, относится также участие
при рассмотрении в органах государственной власти и местного
самоуправления, организациях, общественных объединениях,
расположенных на территории субъекта РФ, вопросов, затрагивающих интересы избирателей и выступления по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации1.
С нашей точки зрения, предложенная выше классификация
полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в совокупности с необходимой полнотой охватывает максимально широкий спектр его
профессиональной деятельности и образует реальное, законодательно закрепленное правовое наполнение депутатского статуса
как в аспекте законотворческой работы, так и в плане осуществления депутатом функций представления во властных структурах разнообразных интересов своих избирателей.
Чрезвычайно важным аспектом статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации являются правовые механизмы
ответственности за ненадлежащее выполнение своих функций и
неадекватное соблюдение норм профессионального поведения,
поскольку именно с ними тесно увязана реализация тех прав и
обязанностей, которые вытекают из самого института правового статуса представителя депутатского корпуса. В связи с этим
проблема создания эффективных и действенных механизмов
ответственности каждого депутата как перед избравшим его населением, так и перед коллегами по законодательному (представительному) органу региональной власти приобретает в совре1 См.: напр. Закон Хабаровского края «О статусе депутата Законодательной
думы Хабаровского края» от 27 ноября 1996 г. № 86 (с изм. от 26 марта, 20 октября 1997 г., 29 июля, 30 июля, 30 сентября 1998 г., 31 марта, 28 апреля 1999 г.,
1 марта, 31 мая, 26 сентября 2000 г., 26 января, 25 июля 2001 г., 30 января
2002 г.) // Сборник нормативных актов Хабаровской краевой думы. 1996. № 17.
37
менных условиях особую актуальность и значимость для общего процесса повышения правовой культуры властных структур
всех уровней Российской Федерации.
В настоящее время юридические нормы, регулирующие ответственность депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, имеются, но не
в полной мере, и в каждом субъекте Федерации реализуются поразному.
Среди наиболее актуальных проблем, стоящих перед современной теорией конституционного права, значительное место
занимает проблема юридической регламентации механизмов,
призванных обеспечивать эффективный контроль за соблюдением и должным исполнением базовых положений Основного закона РФ со стороны всех категорий граждан, в том числе
и депутатского корпуса законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сложность и значимость этой проблемы усиливаются еще
и тем, что конституционно-правовая ответственность в рамках
науки конституционного права является сравнительно молодым
институтом. Одними из первых в этой области были работы таких ученых, как С. А. Авакьян, Н. А. Боброва, Ю. П. Еременко,
А. В. Зиновьев, Ф. М. Рудинский1. Особая роль в обосновании
сущности данного вида юридической ответственности принадлежит Т. Д. Зражевской, которая впервые в отечественной науке в своей монографии системно описала понятие и основание
конституционно-правовой ответственности, а также дала развернутую классификацию мер конституционно-правовой ответственности2. В последние годы эту проблематику исследовали
Н. М. Колосова, В. О. Лучин, Д. Т. Шон и др.3
1 Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10; Боброва Н. А. Ответственность как средство укрепления законности в государственно-правовых отношениях // Юридические
гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР.
Ярославль, 1977; Еременко Ю. П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982; Рудинский Ф. М. Права, свободы и ответственность граждан в условиях развитого социализма // Советское государство и право. 1977. № 5.
2 Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву:
монография. Воронеж, 1980.
3 Колосова Н. М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид
юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2; Лучин В. О.
Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992.
38
В целях поиска механизмов действенного повышения эффективности работы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ представляет особый интерес анализ нормативных актов субъектов
РФ для выявления зафиксированных в них оснований конституционной ответственности депутата, при наличии которых он,
в частности, может быть лишен мандата. По нашему мнению,
представляется возможным выделить четыре группы оснований
конституционно-правовой ответственности представителей депутатского корпуса: нарушение Конституции РФ и федеральных
законов, а также законодательных актов субъектов РФ; невыполнение или ненадлежащие выполнение депутатом своих профессиональных обязанностей; деятельность, несовместимая со
статусом депутата; недостойное (неэтичное) поведение депутата.
При этом последние три основания не нашли должного закрепления в законодательстве. В частности, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть отозван за систематическое невыполнение
без объективных уважительных причин своих обязанностей в
случаях уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии на заседаниях законодательного (представительного) органа или его
постоянных и временных органов, членом которых депутат избран (3 раза подряд и более); срыва депутатом личного приема
граждан (2 раза и более); несоблюдения депутатом установленных законом правил работы с наказами, жалобами, заявлениями
и предложениями избирателей; невыполнения без объективных
уважительных причин депутатом предвыборной программы.
Осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата, также является одним из оснований конституционноправовой ответственности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
С. А. Авакьян верно отмечает, что один из наиболее острых вопросов конституционно-правовой ответственности депутата Государственной думы РФ связан с занятием оплачиваемой деятельностью, несовместимой со статусом парламентария. Именно
поэтому новая редакция Федерального закона «О статусе члена
№ 1–2; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право.
1995. № 7.
39
Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 5 июля 1999 г.
№ 133-ФЗ специально оговаривает, что, в частности, депутату
запрещается находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской деятельностью
(ст. 6), а в случае нарушения этих запретов – его полномочия досрочно прекращаются (ст. 4).
Пожалуй, с наибольшей очевидностью и остротой стоит вопрос о случаях недостойного (неэтичного) поведения некоторых
депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Иной раз приходится констатировать вопиющее нарушение норм элементарной профессиональной дисциплины. Как замечает один из ведущих исследователей данной проблемы С. А. Авакьян, «депутаты должны быть
настолько сознательными, чтобы по доброй воле исполнительно
относиться к своим обязанностям»1.
С нашей точки зрения, данное положение вполне целесообразно, так как, оказывая несомненное дисциплинирующее
воздействие на депутата, нарушившего какие-либо моральноэтические требования, в то же время оно сохраняет для него
возможность продолжать заниматься своей прямой профессиональной деятельностью. Таким образом, моральный ущерб, нанесенный депутатом, может отчасти компенсироваться его практической работой в органе законодательной (представительной)
власти.
Как явствует из общего анализа проблемы оснований
конституционно-правовой ответственности депутатов, действующее законодательство остается в этой области, по меньшей мере,
несовершенным. И, конечно, эту проблему невозможно решить с
помощью отдельных, изолированных положений нормативных
актов субъектов РФ. На наш взгляд, необходимо дополнительное усиление законодательного закрепления общих принципов
конституционно-правовой ответственности депутатов Федерального собрания и депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ в Конституции
РФ.
Что касается мер конституционно-правовой ответственности
в отношении депутатов, то они довольно разнообразны. Однако
1 Авакьян
40
С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 391.
важно, чтобы эти меры были сбалансированы в системе «сдержек и противовесов».
В настоящее время ряд наиболее спорных мер ответственности вообще не применяется, в частности, лишение гражданства.
Что касается идеи о существовании «особых правоохранительных мер», то мы считаем, что право на существование имеют
властно-организационные санкции (меры политической ответственности), которые вряд ли следует относить к правоохранительным мерам или какой-либо позитивной ответственности.
Нельзя не согласиться с А. А. Кондрашeвым в том, что меры
конституционно-правовой ответственности следует разграничивать также по признакам, характеризующим содержащие самого противоправного деяния1. Во-первых, меры ответственности,
связанные с ненадлежащей деятельностью государственных
органов власти, – отмена или признание недействительными
правовых актов, роспуск законодательного органа субъекта РФ
в случае издания актов, не соответствующих федеральному законодательству, досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления.
Во-вторых, меры ответственности за ненадлежащую деятельность должностных лиц государственных органов и депутатов
могут быть выражены в отстранении от должности высшего
должностного лица (Президента РФ), отзыве депутата, прекращении полномочий депутата вступлением в силу обвинительного
приговора суда в совершении им уголовно-наказуемого деяния.
В-третьих, к числу мер ответственности за нарушение организационных предписаний в формировании (избрании, назначении) и деятельности органов народного представительства следует отнести отказ в регистрации кандидата или избирательного
объединения, отмену правового акта законодательного (представительного) органа им самим или путем признания его недействительным в судебном порядке в случае нарушения процедурных правил принятия этого акта (отсутствие кворума)2.
В связи с поиском действенных механизмов повышения эффективности функционирования депутатского корпуса органов
законодательной (представительной) власти субъектов РФ пред1 Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 65.
2 Там же. С. 68.
41
ставляется целесообразным более детальное рассмотрение конкретных мер конституционно-правовой ответственности (санкций) депутатов.
Одной из наиболее распространенных конституционноправовых санкций в отношении депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъекта
РФ может быть признан отзыв депутата. Целью применения
этой санкции служит лишение депутата его полномочий непосредственно по воле граждан (избирателей), правомочных наделять его данным мандатом.
Еще одной действенной мерой конституционно-правовой ответственности депутата является лишение его мандата. Эта мера
в отличие от отзыва состоит в том, что депутат досрочно лишается своего мандата самим законодательным (представительным)
органом, а не избирательной комиссией1.
Несмотря на внешнюю эффективность, такая мера воздействия на депутата, с нашей точки зрения, вряд ли может быть
признана законной. Мы считаем, что отозвать нерадивого депутата вправе лишь его избиратели. Поэтому в указанных случаях
Государственному совету целесообразно инициировать перед избирателями вопрос об отзыве народного депутата, а не принимать
самому решение о лишении его депутатских полномочий.
Наконец, еще одной мерой конституционно-правовой ответственности депутата может стать признание результатов выборов недействительными, если было доказано, что при избрании
депутата нарушен закон.
В этой связи показательным примером судебной практики
лишения депутатского мандата может служить ситуация с петербургским банкиром Ю. Рыдником, баллотировавшимся в Законодательное собрание Санкт-Петербурга и допустившим при
этом многочисленные нарушения избирательного законодательства, выявленные его конкурентами по избирательному округу.
Несмотря на то, что Ю. Рыдник с большим отрывом лидировал на
выборах и получил депутатский мандат, суд Санкт-Петербурга,
рассмотрев жалобу проигравших кандидатов в депутаты по одному округу с бизнесменом, принял решение лишить его депутатского мандата, отменив тем самым его победу на выборах. Несо-
1 Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 212.
42
стоявшийся депутат вынужден был согласиться с решением суда
и не стал его опротестовывать. Таким образом, этой ситуацией
был создан знаменательный прецедент, когда действующий депутат был лишен депутатского мандата по приговору суда1.
Отказ в регистрации кандидатов также может рассматриваться как одна из мер конституционно-правовой ответственности
депутата. Этот вид ответственности действует в тех случаях, когда лицо, уже являющееся депутатом, баллотируется вновь либо
когда кандидат в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является одновременно депутатом органа местного самоуправления. Порядок
отказа в регистрации такого кандидата (списка кандидатов) закреплен в законодательстве РФ2.
Отказ зарегистрировать кандидата и выдать ему соответствующий документ по закону может быть применен в том случае,
когда при выдвижении кандидата не выполнены требования,
установленные федеральным законом или законодательством
субъектов РФ. Никаких других оснований отказа в регистрации законом не предусмотрено. Мы считаем, что это правильно,
так как ограничение пассивного избирательного права граждан
может быть совершено только на основе законов, а не на основе
иных нормативных правовых актов.
Таким образом, по нашему мнению, наиболее эффективными
мерами конституционно-правовой ответственности депутатов
законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов РФ являются следующие виды конституционных санкций: отзыв депутата; лишение депутатского мандата;
признание выборов депутатов недействительными; отказ в регистрации кандидатов.
В связи с изложенным выше становится очевидным, что проблема ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ характеризуется особой актуальностью и постепенно приобретает
1 Петербургский банкир расхотел быть депутатом // Коммерсант. 2003.
№ 70.
2 Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 38.
Ст. 4339; Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999.
№ 26. Ст. 3178.
43
сторонников ее четкой юридической регламентации. В высшей
степени показательным в этом контексте выглядит выступление
председателя Центризбиркома А. Вешнякова на проходившей в
декабре 2002 г. в Москве конференции «Выборы в России». По
его мнению, стратегической целью реформирования избирательного законодательства должна стать выработка гарантий формирования ответственной и эффективной власти. Знаменательным
в этом контексте представляется высказанное А. Вешняковым
пожелание депутатам всех уровней самим подумать об «императивном мандате» и решить, как повысить ответственность депутата1.
В то же время Конституция РФ и конституционное законодательство в целом не предусматривают ни института конкретной
ответственности депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, ни механизмов
федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела
субъектов РФ2. Вместе с тем представляется целесообразным,
чтобы правовые нормы, касающиеся ответственности депутатов
законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов РФ, получили более четкое и однозначное закрепление в Конституции РФ и федеральных законах как принцип ответственности депутатов за исполнение ими своих обязанностей.
Необходимо отметить как положительное явление, что постепенно начинает меняться отношение к завышенным гарантиям
депутатской неприкосновенности и со стороны самих структур
законодательной (представительной) власти многих субъектов
РФ.
Как показывает практика, после вступления в силу обвинительного приговора суда законодательный орган, как правило,
обращается к решению вопроса о юридическом прекращении
полномочий депутата. Из этого вытекает, что законодательный
орган может прекратить, а может и не прекратить полномочия
депутата, совершившего преступление. Такой подход по существу демонстрирует нарушение принципа равенства граждан пе1 Партийная дисциплина – не пустой звук // Независимая газета. 2002.
18 дек.
2 Барциц Н. Н. Ответственность властей субъекта федерации за нарушение
федеральной Конституции и федерального законодательства // Власть. 2000.
№ 1. С. 9.
44
ред законом и судом, неотвратимости наказания, равной ответственности граждан. Поэтому нельзя не согласиться с позицией
исследователей этой проблемы, считающих, что вопрос о прекращении депутатских полномочий в таком случае должен решаться автоматически – с момента вступления в законную силу обвинительного приговора суда1, т. е. доказанный следственными
органами и установленный на суде факт совершения депутатом
преступления автоматически должен повлечь за собой лишение
его депутатского мандата.
В решении данной проблемы депутаты Законодательного
собрания Санкт-Петербурга пошли еще «дальше». На состоявшемся 23 января 2002 г. заседании Законодательного собрания, внеся изменения и дополнения в Устав Санкт-Петербурга
и Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» сделали шаг в сторону дедемократизации российского регионального законодательства.
В соответствии с внесенными изменениями полномочия депутата
собрания прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда, предусматривающего
отбывание наказания в местах лишения свободы в отношении
лица, являющимся депутатом. До этого времени для прекращения полномочий городских законодателей достаточно было вступления в силу любого обвинительного приговора. Кроме того,
Устав Санкт-Петербурга и Закон Санкт-Петербурга «О статусе
депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» дополнены положением, согласно которому полномочия депутата считаются прекращенными со дня объявления об этом в средствах
массовой информации председателем собрания, либо депутатом,
председательствующим на заседании собрания. Таким образом,
депутат Сергей Шевченко, приговоренный в ноябре 2001 г. Куйбышевским федеральным судом к 7,5 годам условного заключения, сохранил за собой полномочия депутата городского парламента2.
Каждый гражданин, претендующий на депутатский мандат,
знает, на что идет и должен ответственно и реально оценивать
свои возможности. И если он не дает правильной самооценки, то
это вправе сделать избиратели. Этот правовой аспект рассматри1 Дмитриев Ю. А., Черкашин Е. Ю. Законодательные органы России от новгородского веча до Федерального собрания / Ред. Е. Ф. Вирварина. М., 1995.
2 PRAVDA.RU: Северо-Запад. 2002. 24 янв.
45
ваемой проблемы приобретает в современных условиях большую
значимость, так как политические авантюристы и криминальные элементы в последнее время все более активно включаются
в избирательную кампанию, с усиленной настойчивостью пытаются добиваться депутатских мандатов. Верным представляется
мнение А. В. Зиновьева о том, что в случае победы на выборах
в законодательные органы государственной власти субъектов
РФ недостойных кандидатов отзыв в будущем таких депутатов –
верховное право и моральная обязанность избирателей1.
В целях оптимизации правового урегулирования вопросов
депутатской ответственности мы считаем возможным в тех случаях, когда депутат систематически нарушает установленный
порядок деятельности законодательного органа государственной власти субъекта РФ, наделить этот законодательный орган
правом возбуждать вопрос перед избирателями об отзыве такого депутата. Определенные меры дисциплинарного воздействия
должны, на наш взгляд, применяться и в тех случаях, когда депутаты, избранные в законодательные органы государственной
власти субъектов РФ, комитеты, постоянные комиссии нарушают порядок работы этих органов. Законодательное закрепление
права применять в отношении депутата меры дисциплинарного
воздействия послужило бы эффективным средством воздействия
на недостаточно дисциплинированных депутатов, способствовало бы воспитанию в них уважения к коллегиальному органу власти, членом которого они избраны.
Как представляется, ответственность депутата перед представительным органом власти вполне оправдана и вытекает из самой природы депутатского мандата, а также реального места его
обладателя в общей структуре законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В таком случае ответственность депутата следовало бы понимать как отрицательное отношение государства, избирателей и общественности
к депутатам, нарушившим нормальную деятельность властных
структур, выражающееся в применении к виновному депутату
мер общественного воздействия или установленных государством санкций. С нашей точки зрения, механизмы ответственности депутата в зависимости от характера применяемых в отноше1 Зиновьев А. В. Компетентность народных депутатов // Правоведение. 1993.
№ 3. С. 75–76.
46
нии него конкретных мер должны включать как правовые, так
и не правовые компоненты. При этом под не правовым следует
понимать такую ответственность, которая не регламентирована
нормами права и не предусматривает применение санкций, установленных государством. В этих случаях речь идет о применении к депутату мер общественного воздействия1.
Лишь на основе всесторонней разработки эффективных и
действенных механизмов, обеспечивающих реальную ответственность представителей депутатского корпуса органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ перед
избирателями и их коллегами, возможно добиться повышения
правового наполнения депутатского статуса как одного из факторов оптимизации работы как самих депутатов, так и структур
законодательной ветви власти в целом.
Таким образом, рассмотрев основные элементы конституционно-правового статуса депутата законодательных органов власти, хотелось бы отметить, что эти вопросы будут более конкретно рассмотрены на примере Санкт-Петербурга во второй главе
монографии.
Подводя итог данного этапа исследования, необходимо обратиться к правовой природе института статуса депутата. Специфика конституционного статуса депутатов обусловлена самой
Конституцией Российской Федерации, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации
государства и общества, регулировать наиболее существенные
общественные взаимосвязи. Поэтому при закреплении статуса
депутата конституционные нормы являются ядром, предопределяющим содержание регламентов палат, правил поведения депутатов и других нормативных актов, детально регулирующих
отношения, возникающие в ходе осуществления депутатами
своих представительных функций. Кроме того, конституционно
закрепленный статус депутатов достаточно постоянен, так как
основные законы изменяются лишь в случаях очень серьезных
перемен, происходящих в обществе и государстве2.
Необходимо отметить, что во многом по аналогии с федеральной базовой законодательной моделью строятся и механизмы
юридического регулирования статусных отношений депутатско1 Безуглов
А. А. Указ. соч. С. 200–201.
О. М., Савицкий П. И. Конституционный статус депутата в парламентах стран Западной Европы. Екатеринбург, 1993. С. 42.
2 Матвеева
47
го корпуса органов законодательной (представительной) власти
на региональном уровне. Подобно тому, как в Основном законе
страны определены нормы, закрепляющие правовой статус депутатов Государственной думы РФ и членов Совета Федерации РФ,
практически в каждом из субъектов существуют региональные
нормативные акты, содержащие четкую и развернутую систему
правовых положений, регламентирующих различные аспекты
статуса депутатов законодательных (представительных) органов
государственной власти этих субъектов РФ.
О. О. Миронов считает, что в конституции страны должны
быть закреплены отправные начала избирательного процесса,
механизм получения от избирателей права на осуществление законодательной власти. Конституция призвана отразить характер
депутатского мандата (свободный, императивный, с элементами
того и другого), основы статуса депутата. Типичным для конституционной регламентации является институт депутатского иммунитета, особенно неприкосновенности1. Но, как правило, конституция не содержит специального раздела о статусе депутата.
Детализация конституционных норм о статусе депутатов осуществляется в специальных законах, регламентах законодательных (представительных) органов, смысл и назначение которых
состоит в создании оптимальных условий для законодательной
деятельности, для работы законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ и депутатов.
Изучая вопросы правового статуса депутатов законодательных
(представительных) органов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, необходимо учитывать, что современная государственно-правовая
доктрина рассматривает депутата не только как представителя
всего народа, проживающего на территории субъекта РФ, но и
как представителя населения соответствующего избирательного
округа. Подобные положения закреплены во всех уставах (основных законах) краев, областей, городов федерального значения,
автономной области и автономных округов. В таких нормативных актах имеются статьи, а в ряде случаев и специальные главы, посвященные депутатам соответствующего законодательного (представительного) органа. Несмотря на многочисленность
названных субъектов Российской Федерации, указанный вопрос
1 Миронов
48
О. О. Конституционный статус депутатов парламентов. С. 138.
они решают в основном единообразно. В уставах определяются условия, необходимые для избрания депутатом, и наиболее
важные правила их работы. Для более подробного регулирования деятельности депутатов в субъектах Российской Федерации
принимаются специальные законы. Детализация полномочий
депутатов, порядок и условия их реализации фиксируются в регламентах законодательных (представительных) органов краев,
областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов.
Таким образом, на основании проведенного теоретического
исследования проблемы системообразующей природы правовых
основ статуса депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
а также путем выявления и детального анализа конкретного закрепления базовых характеристик депутатского статуса в нормативных актах ряда субъектов РФ, можно сделать заключение
о том, что статус депутата является фундаментальным условием существования и функционирования ветви законодательной
(представительной) власти, представляя собой универсальную
правовую основу для реализации депутатским корпусом органов
законодательной (представительной) власти в российских регионах своих прямых профессиональных прав и обязанностей как в
сфере законотворчества, так и в плане представления интересов
избравшего его населения во властных структурах, т. е. для осуществления конституционно закрепленного принципа народовластия в Российской Федерации.
49
Глава 2
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
§ 1. Конституционно-правовые основы статуса
депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга
Рассмотрев в предыдущей главе понятие, признаки и содержание института конституционно-правового статуса депутата
законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, мы тем самым создали теоретическую основу для дальнейшего исследования этого явления в современных
российских условиях на примере субъекта Российской Федерации – Санкт-Петербурга.
Начать рассмотрение данного вопроса необходимо с правовой регламентации конституционно-правового статуса депутата
Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Исходные, руководящие начала содержатся в общепризнанных принципах и
нормах международного права, являющихся, согласно ч. 4 ст.
15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы. Такими актами являются: Международный пакт о гражданских и
политических правах, содержащий нормы о свободном избрании представителей и свободном волеизъявлении избирателей
(ст. 25); Протокол № 1 к Конвенции о защите прав и основных
свобод человека от 1 ноября 1998 г.1, согласно ст. 3 которому
«Высокие Договаривающиеся стороны обязуются проводить с
разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной
власти».
Принципиальное, решающее значение для определения
конституционно-правового статуса депутата Законодательного
собрания Санкт-Петербурга имеют нормы Конституции РФ, в
частности ст. 1, 3, 10 и 13, определяющие исходное начало, главные идеи функционирования представительной демократии,
представительных органов государственной власти субъектов
РФ и их депутатов.
1 СЗ
50
РФ. № 44. Ст. 5400.
Основой возникновения и реализации депутатских полномочий являются также конституционные права человека и
гражданина Российской Федерации в области общественнополитической жизни страны, закрепленные нормами гл. 2 Конституции РФ. К ним относятся: право участвовать в управлении
делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32); право иметь равный
доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32); право на объединение (ч. 1 ст. 30).
Общие начала конституционно-правового статуса депутата, в том числе депутата Законодательного собрания СанктПетербурга, установлены Федеральным законом «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти Российской
Федерации» от 22 сентября 1999 г. (в ред. от 21.07.2005 г.)1, закрепляющим условия осуществления депутатом своих полномочий; ограничения, связанные с депутатской деятельностью, и
отдельные гарантии депутатской деятельности (неприкосновенность депутата, право на отказ от дачи свидетельских показаний,
освобождение от призыва на военную службу и военные сборы).
Данный закон носит базовый характер. Он содержит юридические предписания, которые служат отправными началами регулирования данного круга отношений законами субъектов РФ.
В силу этого он обладает верховенством перед иными законами
Санкт-Петербурга. При наличии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в данном субъекте Российской Федерации, действует федеральный закон.
Составной частью конституционно-правовой основы статуса
депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга являются постановления Конституционного суда РФ, в которых устанавливается соответствие федеральных законов, уставов, законов и других нормативных актов данного субъекта Российской
Федерации по вопросам избирательного права, избирательной
системы, представительной и непосредственной демократии Конституции РФ, дается ее толкование. «Хотя с формальной точки
зрения Конституционный суд не относится к числу правотвор1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002.
№ 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. № 27. Ст. 2709. № 184-ФЗ
21.07.2005.
51
ческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы
выше актов парламента и Президента, по существу он таковым
является. Существует презумпция конституционности каждого
закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат
введению в действие и применению»1.
Правовой основой статуса депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга является Устав Санкт-Петербурга2, где в
общей форме установлены: состав Законодательного собрания,
принципы избрания депутатов в Законодательное собрание, характер выполнения полномочий, срок и основания прекращения
депутатского мандата, положения о депутатской неприкосновенности.
Устав Санкт-Петербурга призван юридически оформить важнейшие политические институты конституционного строя, к числу которых, несомненно, относится институт конституционноправового статуса депутата.
Конституционно-правовой статус депутата Законодательного
собрания Санкт-Петербурга регламентируется двумя основными
законами:
1. Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 8 февраля 1995 г. № 13-3
(в ред. от 22 октября 2004 г.)3.
2. Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 22 октября 2004 г. № 515-744.
Анализ данных законов позволяет сделать вывод о неоднозначном подходе к определению структуры законов, классификации полномочий депутатов, определению форм деятельности
и видов депутатских гарантий. Так, Закон Санкт-Петербурга
«О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» состоит из четырех глав: «Общие положения»; «Основные гарантии депутатской деятельности»; «Ответственность за
1 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001.
Ст. 27.
2 Принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г.
(с изм. на 12 июля 2005 г.).
3 Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2004. № 5.
4 Там же.
52
невыполнение требований настоящего Закона»; «Действие настоящего Закона». Законодатели ряд важнейших полномочий
депутата по участию в заседаниях Законодательного собрания
(право законодательной инициативы, депутатского запроса, вопросов к должностным лицам, право решающего голоса на заседании Законодательного собрания) отнесли к числу основных
гарантий депутатской деятельности, что было регламентировано
в Законе Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга», а основные
полномочия депутата в избирательном округе упомянули в главе
«Общие положения» вскользь, без подробной регламентации.
В связи с этим возникает вопрос: законодательная инициатива, депутатский запрос, право решающего голоса – права депутата или гарантии депутатской деятельности?1
Обратимся к имеющимся определениям этих терминов в
словарях и юридической литературе. В словаре русского языка право понимается как «охраняемая государством, узаконенная возможность, свобода чего-нибудь делать, осуществлять»2.
В юридической литературе также распространена и признана
трактовка понятия «право» через философскую категорию «возможность».
«Гарантия», по мнению С. И. Ожегова, означает «обеспечение»3.
Л. Д. Воеводин определил гарантии как условия и средства, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав4. Условие – «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит, правила, установленные в
какой-нибудь области жизни, деятельности»5. Средство – «прием, способ действия для достижения чего-нибудь»6.
Анализ терминов «право» и «гарантия» позволяет сделать
вывод, что законодательная инициатива, депутатский запрос,
право решающего голоса – это, конечно, права, возможности
депутата на сессии парламента внести законопроект, проголосо1 Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата Законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 74.
2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1978. С. 529.
3 Там же. С. 117.
4 Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан.
М., 1972. С. 25.
5 Ожегов С. И. Указ. соч. С. 771.
6 Там же. С. 699.
53
вать «за» или «против» принимаемых законодательным органом
государственной власти решений, внести письменное предложение о принятии депутатского запроса от имени законодательного
органа, а отнюдь не гарантия. Это подтверждается и тем, что в
Законе Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности депутатов
Законодательного собрания Санкт-Петербурга» возможности
депутата, перечисленные в гл. 5 «Профессиональные гарантии
деятельности депутатов» и реализуемые им непосредственно на
сессиях Законодательного Собрания, характеризуются через категорию «право».
Важную роль в правовом регулировании конституционноправового статуса депутата Законодательного собрания СанктПетербурга призван играть регламент данного органа. Н. Боббио
совершенно верно отмечает, что «настоящие угрозы демократии
скрываются в процедурной области, если не соблюдаются демократические процедуры в процессе принятия решений… нарушается основной принцип демократии… она может погибнуть,
преобразовавшись в режим другого типа»1.
Регламент заседаний Законодательного собрания СанктПетербурга был утвержден Постановлением Законодательного
собрания Санкт-Петербурга 22 декабря 1994 г. № 9 и включает в
себя следующие положения:
– общие положения;
– порядок созыва и время проведения заседаний;
– участники заседаний;
– закрытое заседание;
– ведение заседаний;
– рабочие органы собрания;
– повестка дня заседания;
– порядок обсуждения вопросов, включенных в повестку дня
заседания;
– принятие решений.
Изучение данного нормативного акта выявило ряд спорных
вопросов.
Регламент заседаний был утвержден постановлением Законодательного собрания Санкт-Петербурга. В этой связи можно привести в пример регламенты парламентов Республики Мордовия
1 Vturbe C. On Norberto Bobbions theory of democracy // Polit. Theoru. Newbury Parkets., 1997. Vol. 15. № 3. P. 69.
54
и Омской области, где регламент был утвержден законом, что,
на наш взгляд, более отвечает значимости и роли регламента в
системе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
Также в регламенте отсутствует характеристика процедуры
реализации законодательной инициативы, что следует признать
пробелом в правовой регламентации законодательного процесса
в Законодательном собрании Санкт-Петербурга.
Представляется убедительным мнение О. Е. Кутафина, что
хотя регламент – нормативный акт, в котором содержатся в
основном нормы процессуального характера, это не значит, что
он является сводом исключительно процедурных норм. В регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации работы парламента субъекта Российской Федерации, помогающие депутатам, их объединениям лучше понять
свои задачи и способствовать их реализации1.
Сказанное определяет актуальность проблемы дальнейшего
совершенствования предписаний регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга в механизме реализации
прав и обязанностей депутатов.
Для правовой системы Санкт-Петербурга характерно наличие законов, посвященных правовой регламентации отдельных
полномочий депутатов. Особо можно отметить наличие Закона
Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 15 июня 2005 г. № 252-352 и Закона Санкт-Петербурга «О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов» от 11 июля 1997 г. № 132-423.
Правовое регулирование конституционно-правового статуса
депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга включает в себя, с одной стороны, нормы материального права, содержащиеся в Уставе и законах Санкт-Петербурга, с другой –
процедурные нормы, определяющие порядок реализации норм
материального права и содержащиеся в регламенте заседаний
Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Помимо правовых норм, здесь действуют нормы политических партий – положения уставов политических программ, определяющих поведе1 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации.
М., 2002. С. 112.
2 Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 12.
3 Там же.
55
ние в парламенте депутатов, являющихся членами соответствующих политических партий, что позволяет охарактеризовать
конституционно-правовой статус депутата как комплексный
институт.
Раскрыв конституционно-правовую основу статуса депутата,
логично перейти к рассмотрению непосредственно основных элементов конституционно-правового статуса депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
На основании проведенного и отраженного в первой главе данного монографического исследования анализа конституционноправового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъектов РФ, на наш взгляд, такими элементам являются: политико-правовая природа депутатского
мандата, а также условия его возникновения и прекращения;
полномочия депутата; гарантии депутатской деятельности;
конституционно-правовая ответственность депутата. Содержание конституционно-правового статуса депутата, всех составляющих его элементов пронизывают политическая свобода, демократия, справедливость. Они находят свое отражение не только в
правах, но и в обязанностях, запретах, ответственности депутата
перед избирателями, обществом, в глубоком осознании им своего
общественного и гражданского долга.
Несмотря на то, что основания возникновения и срок действия мандата не являются элементами статуса депутата, они
имеют важнейшее значение, так как определяют временные пределы действия депутатского мандата. Не будь этих оснований,
разговор о статусе депутата вообще лишался бы смысла. Больше
того, демократизм возникновения депутатского мандата – одна
из важных характеристик сущности социально-политической
природы статуса депутата1.
Рассмотрение вышеперечисленных элементов необходимо
начать с уяснения конституционно-правового механизма проведения выборов депутатов Законодательного собрания СанктПетербурга.
Правовую основу выборов депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федера1 Зиновьев
56
А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 11.
ции» от 22 мая 2002 г., а также Устав Санкт-Петербурга и Закон
Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» от 15 июня 2005 г. № 252-35 и иные
нормативные правовые акты Российской Федерации и СанктПетербурга.
Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании в соответствии с предписаниями Конституции РФ (ст. 1, 2, 3, 17 и 32).
Для получения активного избирательного права требуется достижение 18-летнего возраста на день выборов. Возрастной ценз
для реализации пассивного избирательного права кандидата в
депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга, согласно ст. 4 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» должен превышать на
день голосования 21 год. Максимальный возраст для кандидата
в депутаты не установлен.
Реализация принципа всеобщего избирательного права на
выборах депутатов в Законодательное собрание в определенной
мере зависит от вида избирательной системы. Так, на основании
п. 1 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» выборы проводятся
в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, в состав Законодательного собрания Санкт-Петербурга избирается 50 депутатов
по единому избирательному округу пропорционально числу
голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых политическими партиями. На основании этой статьи можно сделать вывод, что в Санкт-Петербурге применяется система
пропорционального представительства. Главный недостаток
пропорциональной избирательной системы – ее противоречие
конституционному принципу равного избирательного права. Реализация гражданами пассивного избирательного права ставится в зависимость от их принадлежности к избирательным объединениям, ибо только они имеют право выдвигать партийные
списки по многомандатному округу. В результате независимые
кандидаты имеют возможность зарегистрироваться только по
одномандатному округу, а кандидаты, входящие в избирательные объединения, – как по одномандатному, так и многомандатному избирательному округу в составе «партийного» списка.
Таким образом, кандидат, состоящий в избирательном объеди57
нении, в случае неудачи в одномандатном округе может пройти в
Законодательное собрание в составе «партийного» списка своего
избирательного объединения. И хотя общепризнано, что пропорциональная избирательная система и партийная структура не
являются еще достаточным условием для формирования реальной многопартийности, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» в интересах становления многопартийной системы
закрепил обязательное введение пропорциональной системы на
выборах депутатов парламентов субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и
иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля
2005 г. № 93-ФЗ частично сгладил откровенное противоречие
п. 1 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» конституционному
принципу избирательного права. Так, в ст. 10 вышеназванного
федерального закона говорится о внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, а именно ст. 32 дополняется п.
3.1 следующего содержания: «Если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе
муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу
голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть
предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской
Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования».
Данное дополнение в федеральный закон убирает возникшее
противоречие конституционному принципу равного избирательного права, но условия, которые были отражены в нем, а именно «…законом субъекта Российской Федерации должны быть
58
предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской
Федерации, не являющихся членами избирательных объединений…» Законодательным собранием Санкт-Петербурга не были
соблюдены, такого закона на сегодняшний день нет.
Полагаем, что правы авторы, отрицательно оценивающие обязательное введение пропорциональной избирательной системы
на региональном уровне. «Избирательные процедуры не должны
подстраиваться под складывающуюся многопартийность, ибо
развитие политической системы – задача гражданского общества, решаемая без участия государственной власти»1.
Необходимым условием всеобщего избирательного права является регулярность проведения выборов, обеспечиваемая проведением их в строго установленные сроки. Этому способствует
норма ст. 9 Федерального закона от 22 июня 2002 г. «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации». В соответствии со ст. 23 Устава
Санкт-Петербурга Законодательное собрание Санкт-Петербурга
избирается на 5 лет.
Принцип равного избирательного права означает, что каждый
избиратель имеет один голос, и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Данные положения отражены в Законе Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга»: «…единый избирательный округ
делится на 50 территорий, расположенных в границах, соответствующих границам одномандатных избирательных округов,
образованных для проведения выборов депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга третьего созыва» (ст. 8); «…выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина
Российской Федерации в выборах являются свободными и добровольными. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или
неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению» (ст. 2).
В этой связи встает вопрос о компетентности депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга С. А. Житкова. В своей пояснительной записке к проекту Закона Санкт-Петербурга
1 Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 70.
59
«О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга
«О статусе депутата Законодательного Собрания СанктПетербурга»» вышеупомянутый депутат предлагает внести в законопроект дополнение, дающее право депутату не заниматься
проблемами некоторых своих избирателей в случае, если они не
принимали участия в выборах, аргументируя это низкой политической активностью избирателей. Данное предложение в корне противоречит в первую очередь Конституции РФ, а также п. 2
ст. 2 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга».
Демократический порядок приобретения депутатского мандата обеспечивается также тем, что непосредственное руководство организацией и проведением выборов осуществляют сами
граждане – члены гражданского общества – через специально
созданные избирательные комиссии. Избирательные комиссии –
коллегиальные органы, созданные в установленном законом порядке, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов1.
Порядок формирования (расформирования), статус, компетенция и полномочия Санкт-Петербургской избирательной комиссии устанавливается федеральными законами, Уставом СанктПетербурга, Законом Санкт-Петербурга «О Санкт-Петербургской
избирательной комиссии» от 9 июня 1999 г. № 144-23, Законом
Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга», иными законами Санкт-Петербурга.
Рассматривая основания возникновения конституционноправового статуса депутата, а именно проведение выборов в депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга, нельзя не
затронуть слабо проработанный, в правовом отношении, составной элемент – финансирование выборов.
Угрозу реализации принципа равных возможностей для
кандидатов в депутаты Законодательного собрания СанктПетербурга представляют, по опыту выборов 2002 г., 3 типа нарушений: подкуп, административный ресурс и превышение денежных средств избирательного фонда2. Избранный с такими
нарушениями депутат, прежде чем проголосовать, посоветуется
1 Нудненко
Л. А. Указ. соч. С. 107.
пресс-конференции.14.11.2002. Председатель комиссии Госдумы по изучению организации, подготовки и проведения выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга П. Шелищ.
2 Материалы
60
с тем, кто оплачивал его избирательную кампанию. Одним из
способов противодействия этому является введение ограничений на размеры денежных средств, которые кандидат или избирательное объединение могут потратить на избирательную
кампанию, установление предельных размеров расходования
средств избирательных фондов (п. 10 ст. 58 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации»; гл. 7 Закона
Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга»).
Наиболее крупным источником образования избирательных
фондов кандидатов в депутаты Законодательного собрания являются добровольные пожертвования юридических и физических
лиц. Так, согласно п. 9 ст. 44 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга»,
предельный размер перечисляемых в избирательные фонды
средств составляет:
а) для собственных средств избирательного объединения;
каждого из общественных объединений, выдвинувших списки
кандидатов, – 20000 минимальных размеров оплаты труда;
б) для добровольных пожертвований физического лица – 200
минимальных размеров оплаты труда;
в) для добровольных пожертвований юридического лица –
1000 минимальных размеров оплаты труда.
Под минимальным размером оплаты труда в настоящей статье понимается минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день принятия уполномоченным
органом решения о назначении выборов для расчета заработной
платы.
Причем суммы пожертвований юридических лиц значительно
превосходят пожертвования граждан. Обратившись к статистике
выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга, проходивших 8 декабря 2002 г., по данным председателя контрольноревизионной службы Горизбиркома сумма неправомерных платежей, внесенных в фонды кандидатов в депутаты, составляла 3
млн 431 тыс. 547 рублей. Как только контрольно-ревизионная
служба Горизбиркома уведомляла кандидатов о превышении
суммы кандидатского фонда, они сразу возвращали неправомерно переведенные суммы тем, кто их пожертвовал. Также было
отмечено, что работа контрольно-ревизионной службы на этих
61
выборах качественно отличалась от работы на выборах 1998 г.,
так как в связи с отсутствием компьютерного обеспечения оперативно отслеживать кандидатские фонды было невозможно1.
Л. А. Нудненко для предотвращения злоупотреблений при
финансировании выборов предлагает включить в избирательное
законодательство Санкт-Петербурга правило, что юридические
лица, делающие такие взносы, должны получать согласие акционеров и т. д.2
Нерешенной остается проблема внесения пожертвований в
избирательные фонды кандидатов в депутаты подставными лицами. Прямой запрет на это деяние отсутствует в избирательном
законодательстве России, хотя мировая практика свидетельствует, что оно является одним из самых строго наказуемых.
В ходе выборов имеет место нецелевое расходование средств
избирательных фондов кандидата, избирательных объединений.
Так, например, руководитель Невского территориального
управления администрации города на публичных мероприятиях
позволял себя давать оценки работе действующих депутатов и
убеждать присутствующих, что их надо переизбрать3. По этому
факту депутаты Госдумы РФ обратились к губернатору СанктПетербурга, который поручил рассмотреть контрольному комитету этот случай. В связи с этим представляется целесообразным
установить запрет на приобретение акций, других ценных бумаг; выдачу кредитов и ссуд, оплату труда кандидата (кандидатов) на выборную должность и его ближайших родственников;
оплату услуг избирателей за обещание проголосовать за кандидата; организацию лотерей, аукционов, тотализаторов, других
связанных с получением призов, подарков, бесплатных услуг,
массовых мероприятий, направленных на привлечение к голосованию в пользу или против определенного кандидата (списка
кандидатов).
Отразив основные проблемные вопросы, связанные с выборами депутата в Законодательное собрание Санкт-Петербурга, не1 Материалы пресс-конференции.14.11.2002. Председатель контрольноревизионной службы Горизбиркома Е. Рахова.
2 Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 133.
3 Материалы пресс-конференции.14.11.2002. Председатель комиссии Госдумы по изучению организации, подготовки и проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга П. Шелищ.
62
обходимо остановиться на более подробном освещении следующего элемента конституционно-правового статуса депутата.
Взаимоотношения депутатов и избирателей определяются характером депутатского мандата. Значение характера отношений
депутатов с избирателями подчеркивал Дж. Ст. Милль, называвший их конституционной нравственностью, этикой представительного правления1. Анализ действующего законодательства
субъектов Российской Федерации и практики его реализации
позволяют выделить три разновидности представительной демократии, в основе которых лежат:
1) императивный мандат – источником власти признается народ (население). Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей;
2) свободный мандат – народ (население) является формальным источником власти, предусматривая ее передачу на ограниченный законодательством срок представительному органу, члены которого действуют независимо от избирателей;
3) полусвободный мандат – народ (население), оставаясь источником власти, передает ее представительному органу частично на определенный законодательством срок, сохраняя за собой
контроль за деятельностью своих представителей2.
Обратившись к зарубежному опыту по данному вопросу, можно выделить четыре признака свободного мандата, которые находят отражение в законодательстве Санкт-Петербурга:
1) мандат является общим, т. е. каждый депутат представляет
нацию в целом;
2) мандат – не императивный, т. е. выполняется факультативно, а осуществление свободно от принуждения. Факультативность мандата выражается в том, что депутат ничем не ограничен
при выполнении возложенной на него функции, не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании. Подобные его обещания юридически ничтожны;
3) мандат не подлежит отзыву избирателями;
4) мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий народом. «Воля… депутатов представляет собой решения
суверена и имеет силу без всякого ее подтверждения со стороны
1 Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863.
С. 165.
2 Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 84.
63
народа. Презумпция соответствия воли избранного воле нации
не подлежит оспариванию»1.
В основе взаимоотношений депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга со своими избирателями лежит свободный мандат. Согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга «О статусе
депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга», в своей деятельности депутат руководствуется собственными убеждениями и действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.
Несмотря на то, что посредством принятия Закона СанктПетербурга «О внесении изменений и дополнений в Устав СанктПетербурга» от 2 июня 2005 г. № 274-29 депутаты, дополнив
Устав пп. 8–1, который предполагает отзыв депутата избирателями на основании и в порядке, установленном законом СанктПетербурга, попытались сделать свой мандат полусвободным, но
тем не менее законодательно его не урегулировали.
Для более полного понимания данной проблемы необходимо
обратиться к протоколу заседания Законодательного собрания
Санкт-Петербурга от 5 мая 1999 г., где можно проследить четкую линию, отражающую в полной мере отношение депутатов к
своим избирателям, а именно в полном нежелании нести ответственность перед ними. Так, при проведении данного заседания
рассматривалось два законопроекта «О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга», внесенных
С. М. Мироновым и фракцией «Блок Юрия Болдырева». Подавляющее число вопросов депутатов к авторам этих законопроектов отражали характер борьбы между фракциями за власть, использование данного закона как инструмента более сильной партии в борьбе со своими конкурентами по депутатским креслам,
забывая, как, например, депутат В. П. Селиванов, задавая вопрос С. М. Миронову: «И все же, какова цель закона?», получил
ответ: «А цель очень простая – дать механизм нашим избирателям в случае, если депутат, избранный по конкретному округу...
не отвечает их чаяниям и не исполняет своих обязанностей. Должен быть механизм у избирателей, скажем, заменить депутата.
Вот цель закона»2.
1 Прело
М. Народовластие. Н.Новгород, 1997. С. 437–438.
С. М.: Регламент заседания Законодательного собрания СанктПетербурга. 5 мая 1999 г.
2 Миронов
64
Или же, депутат С. А. Житков, пытаясь «спихнуть» рассмотрение данного законопроекта на «плечи» депутатов последующих созывов, формулирует свой вопрос к С. М. Миронову так:
«…Насколько своевременен этот закон. Дело в том, что было бы
значительно интереснее, если бы мы его рассмотрели и приняли
через два года работы. Если мы сейчас его примем, то наверняка найдутся силы, которые возбудят большое количество.… Вот,
посмотрите, «болдыревцы» наверняка захотят наказать тех четверых, которые вышли у них; «Яблоко» начнет борьбу с теми,
кто проиграл.… И так далее». С. М. Миронов: «Своевременен ли
этот закон? В этой связи хотелось бы отметить, что через два года
будут другие политические ситуации и причины. С моей точки
зрения, своевременность закона такова, что его нужно было принимать еще вчера, а если быть точным, депутатам первого созыва
нужно было принимать такой закон»1. Тем не менее, по состоянию на 2007 г. подобный закон так и не был принят депутатами
Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
Приведенный характер взаимоотношений депутатов с избирателями находит поддержку в науке. Так, по мнению отдельных
ученых, выполнение депутатского мандата факультативно и свободно от принуждения2. В переводе с французского «facultatif»
означает необязательный, нерегулярный3. Такой перевод довольно ярко характеризует отношения депутатов Законодательного
собрания к выполнению своих депутатских полномочий, которое
является и необязательным и нерегулярным. Предоставленная
депутатам свобода и независимость от избирателей, а также от
политических партий, по спискам которых они были избраны,
создало почву для злоупотребления депутатами и свободой, и
независимостью. Многие депутаты используют свободный мандат не для представления в парламенте интересов избирателей,
гражданского общества Санкт-Петербурга, а для удовлетворения
собственных интересов.
Теоретики свободного мандата допускали возможность злоупотребления депутатами принадлежащей им властью, поэтому
1 Миронов С. М.: Регламент заседания Законодательного собрания СанктПетербурга. 5 мая 1999 г.
2 Данилов И. С. Депутатский мандат в Российской Федерации: автореф. дис.
… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.
3 Толковый словарь иностранных слов в русском языке. Смоленск, 2000.
С. 502.
65
они рассматривали вопрос об ответственности депутатов. Так,
Дж. Ст. Милль, теоретически соглашаясь с необходимостью в
определенных случаях смены депутата, не видел путей ее практической реализации1.
А. Эсмен по этому поводу писал: «Во-первых, эту ответственность практически очень трудно организовать. Во-вторых, она
чаще всего обращалась бы против общественного интереса, против истинного интереса представляемых, парализуя страхом
деятельность представителей, которая для того, чтобы быть полезной, должна быть чаще всего совершенно свободной… Можно
почти сказать, что представительное правление естественно клонится к безответственности представителей; но это должно быть
здраво понимаемо… Несменяемость представителей, пока они не
выходят из пределов своих полномочий, требуется духом представительного правления»2.
Рассмотрение вопросов, связанных с проблемой ответственности, без уяснения других составляющих конституционноправового статуса депутата Законодательного собрания СанктПетербурга было бы не логично. В связи с этим следующим элементом необходимо рассмотреть полномочия депутата.
Политико-правовую природу депутатского мандата характеризует срок его действия. Общепризнанным является правило,
согласно которому срок полномочий депутата равен сроку полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Согласно п. 1 ст. 23 Устава Санкт-Петербурга, срок полномочий депутата Законодательного собрания составляет 5 лет. Такой срок обеспечивает депутатам возможность приобрести опыт
работы, разработать и принять важные законы, реализовав свою
предвыборную программу.
Проблема определения момента начала полномочий депутата
всегда была спорной в юридической литературе. Так, выделяется два подхода к решению этой проблемы:
1) полномочия депутата начинаются со дня избрания депутатом парламента субъекта РФ (наиболее распространен в субъектах РФ);
2) полномочия депутата начинаются со дня принятия парламентом постановления о признании его полномочий. К назван-
1 Милль
2 Эсмен
66
Дж. Ст. Указ. соч. С. 174.
А. Общее основание конституционного права. С. 308–309.
ному подходу близка позиция законодателя Санкт-Петербурга
о том, что полномочия депутата Законодательного собрания
Санкт-Петербурга возникают со дня первого заседания Законодательного собрания Санкт-Петербурга этого созыва1.
Совершенно прав А. А. Безуглов, считающий невозможным
обусловливать возникновение полномочий депутата признанием
этих полномочий тем представительным органом, в который депутат избран. По сути, получается парадоксальное положение:
само решение о признании полномочий депутатов принимается
депутатами, чьи полномочия еще не возникли, так как они возникают уже после самого факта голосования за решение о признании полномочий2. Поэтому единственным юридическим
фактом, порождающим права и обязанности депутата, является
избрание кандидата депутатом избирателями, воля которых является источником полномочий депутата. Основным документом, подтверждающим факт избрания, является надлежащим
образом оформленный протокол голосования окружной избирательной комиссии.
§ 2. Понятие и классификация прав и обязанностей депутата
Законодательного собрания Санкт-Петербурга
Рассмотрев правовые основы конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, основные гарантии их деятельности, особенности правового положения депутата Законодательного собрания
Санкт-Петербурга, его основные элементы и процедуру приобретения депутатом своих полномочий, представляется логичным
перейти к анализу особенностей реализации конституционноправового статуса депутата Законодательного собрания СанктПетербурга структуры, а именно рассмотреть его права и обязанности.
Для более системного изучения полномочий, на наш взгляд,
было бы правильно придерживаться классификации А. В. Зиновьева, разработанной им при изучении полномочий депутатов
Государственной думы РФ.
1 Закон
Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания
Санкт-Петербурга».
2 Безуглов А. А. Конституционное право России. М., 2000. С. 25–26.
67
Полномочия депутата следует разделить на две основные
формы:
– правовые вопросы деятельности депутата в законодательном органе государственной власти субъекта РФ;
– правовые вопросы деятельности депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ в избирательном
округе.
Рассмотрим первую из них. Данную форму депутатской деятельности регулирует ст. 7 Закона Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от
8 февраля 1995 г. № 13-3 (в ред. от 22 октября 2004 г.). В свою
очередь, она вытекает в одну из основных форм деятельности депутата: участие в сессиях Законодательного собрания. Сессия состоит из:
– пленарных заседаний Законодательного собрания;
– проводимых между ними заседаний комитетов и комиссий;
– публичных депутатских слушаний;
– участия депутата в депутатских объединениях (новая форма
деятельности депутатов в Законодательном собрании, появившаяся в последнее десятилетие).
Полномочия депутата по участию в пленарных заседаниях
Законодательного собрания условно можно квалифицировать
на:
– организационные;
– контрольные;
– учредительные.
Организационные полномочия подробно отражены в Постановлении Законодательного собрания Санкт-Петербурга «Об
утверждении Регламента заседаний Законодательного собрания
Санкт-Петербурга» от 22 декабря 1994 г. № 9 (в ред. от 6 июля
2005 г.), а также в IV разделе Устава Санкт-Петербурга (ред. от
12 июля 2005 г.) и имеют цель формирования структуры Законодательного собрания и избрание должностных лиц.
К организационным полномочиям депутата относятся: обязанность участвовать в сессии Законодательного собрания, право
вносить предложения по повестке дня сессии, право на объединение, право избирать и быть избранным в органы парламента, выдвигать кандидатуры на выборные должности в Законодательном собрании, постоянных комитетах.
68
Депутаты собрания обязаны присутствовать на всех заседаниях1. В то же время меры воздействия на депутата, пренебрегающего обязанностью участвовать в работе сессий Законодательного собрания, законодательно не отражены, как это было
сделано в ряде многих субъектов РФ. Также вызывает непонимание термин «присутствовать». В этой связи хочется привести
пример нормы ст. 9 Закона Томской областной думы от 22 декабря 1994 г. об обязанности депутата активно участвовать в работе
сессии2, добросовестно выполнять поручения, данные ему парламентом, его председателем, органами парламента, в которых
состоит депутат. Тем самым закон подчеркивает, что пассивного
присутствия на сессии недостаточно, что депутат должен принимать активное участие в ее работе. Только после соблюдения
этого условия депутат может считать выполненной свою обязанность по конструктивному участию в работе сессии законодательного органа.
Контроль за выполнением депутатом обязанности участвовать в заседаниях Законодательного собрания Санкт-Петербурга
осуществляется посредством регистрации депутатов, прибывающих на сессию. Сообщение о времени созыва и месте проведения
очередной сессии, а также о вопросах, вносимых на ее рассмотрение, месте и времени регистрации депутатов, прибывающих на
сессию, аппарат Законодательного собрания письменно доводит
до сведения депутатов, очередные заседания проводятся еженедельно каждую среду, кроме праздничных дней и установленного собранием времени каникул, с 10.00 до 17.30 (перерывы
с 12.00 до 12.30 и с 14.30 до 15.30). Требование о созыве внеочередного заседания направляется председателю собрания (председателю заседания) в письменном виде с указанием предлагаемых
к рассмотрению вопросов, а также проектов юридических актов
по этим вопросам. Председатель собрания (председатель заседания) обязан созвать внеочередное заседание не позднее чем через
три дня после получения требования о его проведении. Решение о
проведении внеочередного заседания доводится до сведения всех
депутатов вместе с проектом повестки дня и проектами актов собрания не позднее, чем за два дня до заседания. В исключитель1 Постановление Законодательного собрания Санкт-Петербурга «Об утверждении Регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от
22 декабря 1994 г. № 9 (в ред. от 6 июля 2005 г.). П. 12.
2 Томский Вестник. 1995. 18 февр.
69
ных случаях указанный срок может быть сокращен. В чрезвычайных ситуациях заседание собрания проводится немедленно
по получении сведений о таких ситуациях. Правомочность такого заседания собрания устанавливается в соответствии с п. 3 настоящего регламента.
«Эффективность обсуждения того или иного вопроса зависит
не только от активности выступающих, но и от восприятия выступлений необходимым большинством депутатов представительного органа, ибо основной смысл выступления в том, чтобы
приводимые в них доводы были оценены депутатами при принятии решения»1.
Это достигается посредством закрепления кворума, необходимого для признания действительности самого заседания Законодательного собрания. О значимости кворума для организации
эффективной работы Законодательного собрания свидетельствует закрепление в Постановлении Законодательного собрания
Санкт-Петербурга «Об утверждении регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга» п. 3, который включает в себя следующую норму: заседание правомочно, если на
нем присутствуют не менее двух третей от числа избранных депутатов.
Работа депутатов на сессии начинается с утверждения повестки дня. Проект повестки дня заседания формируется комитетом
по законодательству с привлечением представителей постоянных комиссий и комитетов собрания. Предложения по проекту
повестки дня могут вноситься депутатами собрания, депутатами
Государственной думы и членами Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями, рабочими группами собрания, объединениями депутатов,
депутатскими блоками собрания Санкт-Петербурга, почетными
гражданами Санкт-Петербурга. Проект порядка работы заседания формируется Председателем собрания с участием его заместителей и с привлечением председателей комиссий и комитетов
собрания на основе проекта повестки дня заседания, сформированного в соответствии с абз. 1 и 2 п. 3 регламента. При отсутствии Председателя собрания и его заместителей эту работу проводит председательствующий на заседании.
1 Махненко А. Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 149.
70
Тот факт, что депутатам предлагается повестка дня сессии,
еще не означает ее автоматического принятия. При обсуждении
предстоящего порядка работы депутаты вправе вносить предложения по повестке дня сессии: об исключении либо включении
в нее дополнительных вопросов, порядке их рассмотрения и обсуждения. Эти предложения вносятся в секретариат в письменном виде либо излагаются устно с помощью микрофона с изложением мотивов внесения этих предложений. Более того, даже
после утверждения повестки дня сессии, в ходе ее работы депутаты могут вносить предложения о рассмотрении дополнительных
вопросов. Это право позволяет депутатам по своей инициативе, а
также избирателям через своих депутатов ставить на рассмотрение Законодательного собрания вопросы, затрагивающие интересы населения как всего города, так и специфические интересы
избирателей того или иного избирательного округа. Однако следует добавить, что Законодательное собрание само решает, принять дополнительный вопрос к рассмотрению на данной сессии
или рассмотреть его на следующей сессии, поручить его постоянным комитетам либо отклонить и т. д.
На заседаниях Законодательного собрания депутаты обязаны
придерживаться регламента заседаний и вправе заявлять о его
нарушениях.
Также к организационным полномочиям депутата на сессии
можно отнести права депутата по формированию структуры Законодательного Собрания и других государственных органов.
Это право является комплексным, так как можно выделить четыре потенциальные возможности его реализации:
– избирать;
– быть избранным;
– участвовать в определении персонального состава органов,
должностных лиц, назначаемых Законодательным собранием
Санкт-Петербурга;
– объединяться в депутатские группы, фракции и другие депутатские объединения.
Право избирать означает обладание решающим голосом при
определении персонального состава внутренних руководящих и
вспомогательных органов Законодательного собрания.
К кругу лиц, избираемых депутатами, относятся: Председатель Законодательного собрания Санкт-Петербурга, два его
заместителя, председатели комитетов по законодательству,
71
бюджетно-финансового, председатели комиссий (не более семи
постоянных комиссий)1.
К числу органов и должностных лиц, назначаемых депутатами Законодательного Собрания, относятся:
– оформляется назначение члена Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации – представителя от
Законодательного собрания Санкт-Петербурга;
– оформляется решение о наделении гражданина Российской
Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями губернатора Санкт-Петербурга или об отклонении представленной кандидатуры;
– оформляется согласие на назначение на должность вицегубернаторов Санкт-Петербурга;
– судьи Уставного суда Санкт-Петербурга;
– мировые судьи Санкт-Петербурга;
– назначаются на должность и освобождаются от должности
члены Санкт-Петербургской избирательной комиссии в пределах
квоты, установленной для Законодательного собрания СанктПетербурга;
– оформляется согласование назначения прокурора СанктПетербурга;
– назначаются на должность представители общественности в
состав квалификационной коллегии судей Санкт-Петербурга2.
Право быть избранным предполагает возможность баллотироваться в состав органов, формируемых Законодательным собранием (комитет по законодательству, бюджетно-финансовый
комитет, комиссии).
Право депутата участвовать в определении персонального состава органов, должностных лиц, назначаемых Законодательным собранием, обусловливается возможностью высказывать
свое мнение по персональному составу органов и кандидатурам
должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Законодательным собранием, задавать вопросы кандидатам
на замещаемые должности, голосовать «за» и «против» предлагаемых кандидатур.
Право объединяться с другими депутатами в депутатские
фракции, группы и прочие депутатские объединения способ1 Ст.
2 Ст.
72
26 Устава Санкт-Петербурга.
30 Устава Санкт-Петербурга.
ствует активному участию депутатов в реализации целей и задач, стоящих перед Законодательным собранием, а также дает
возможность депутатам представлять интересы граждан в законодательном органе государственной власти. Необходимость таких объединений обусловлена тем, что депутаты представляют
различные политические партии, социальные слои и группы с
противоречивыми интересами. И чем сложнее социальная структура общества, тем больше причин для образования депутатских
объединений не только по признаку партийной принадлежности,
но и по профессиональным, социальным и другим признакам.
Анализ данного вопроса позволяет сделать вывод о расширении круга органов, в формировании которых принимают участие
депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 8 февраля 1995 г. № 13-3» к
числу обязанностей депутата в организаторской сфере деятельности относит выполнение поручений Законодательного собрания. О результатах выполнения поручений депутат информирует соответственно Законодательное собрание. В случае необходимости депутат вносит в Законодательное собрание предложения
об устранении выявленных недостатков, отмене незаконных решений, привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушение законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации. Виды поручений депутату могут быть различными:
участие в депутатских проверках по вопросу исполнения законов Санкт-Петербурга и нормативных правовых актов Законодательного собрания; подготовка предложений по результатам
проверок, в том числе по принятию мер в случае неисполнения
или ненадлежащего исполнения законов Санкт-Петербурга и
нормативных правовых актов Законодательного собрания и т. д.
Контрольные полномочия депутата имеют своим назначением осуществление контроля за исполнением законов Российской
Федерации, Санкт-Петербурга, деятельностью государственных
органов, органов местного самоуправления, их должностных
лиц, предприятий, учреждений, организаций и общественных
объединений в сфере компетенции Законодательного собрания.
Таковыми являются: депутатский запрос; право вносить предложения о заслушивании на сессии отчета или информации должностного лица, государственного органа; право вносить предложения о проведении депутатского расследования и участвовать
73
в проведении таких расследований; право ставить вопрос о доверии составу избранных парламентом органов, избранным, назначенным или утвержденным им должностными лицам.
Депутатский контроль является частью законодательно закрепленного организационно-правового механизма взаимодействия, взаимосвязи, взаимного влияния законодательной и исполнительной властей друг на друга. Его цель – не позволить
исполнительной ветви власти узурпировать власть в субъекте
РФ, нивелировать деятельность демократических институтов.
Вместе с тем контрольная функция должна реализоваться законодательной властью, таким образом, и в таких процедурных
формах, чтобы исполнительные органы власти не утратили свой
статус, самостоятельность и престиж1.
Сам же депутат как объект депутатского контроля выступает
в довольно ограниченных законом ситуациях: при регистрации
перед заседанием Законодательного собрания, а также при выборе мер порицания за нарушение депутатской этики. Руководители парламента, его комитетов и комиссий могут быть объектами
депутатского контроля в связи с осуществлением своих депутатских и должностных обязанностей. Однако, к сожалению, Постановление Законодательного собрания Санкт-Петербурга «Об
утверждении регламента заседаний Законодательного собрания
Санкт-Петербурга» не предусматривает возможности депутатского воздействия на своих руководителей.
Если обратиться к Закону Санкт-Петербурга «О контрольных функциях Законодательного собрания Санкт-Петербурга»
от 29 декабря 2000 г. № 687-81, то можно сделать вывод, что депутатский контроль носит юридический характер, т. е. он осуществляется за исполнением Устава Санкт-Петербурга, законов
Санкт-Петербурга и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт-Петербурга, за своевременным приведением в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, правовых актов органов
государственной власти.
Реже депутатский контроль носит политический характер.
Так, еще А. Эсмен называл ответственность министров перед
1 Ливеровский А. А. О контрольных функциях представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 390.
74
парламентом политической, поскольку ее единственной санкцией является потеря власти1.
Депутатский контроль должен быть действенным. Задача состоит в том, чтобы найти «золотую середину», т. е. создать такую систему депутатского контроля, которая, с одной стороны,
явится надежной гарантией от превышения правительством
своих полномочий, с другой – не будет чрезмерно стеснять его
и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить в
жизнь решения Законодательного собрания. Проведя анализ законов Санкт-Петербурга по данному вопросу, можно выделить
ряд основных форм депутатского контроля: депутатские запросы; депутатские вопросы; заслушивание и (или) утверждение отчетов, заслушивание информации; депутатские расследования;
выражение недоверия главе и должностным лицам органов государственной власти Санкт-Петербурга, назначение которых отнесено к компетенции Законодательного собрания.
Правовой основой регламентации депутатского запроса в Законодательном собрании Санкт-Петербурга являются Устав
Санкт-Петербурга, Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата
Законодательного собрания Санкт-Петербурга», Закон СанктПетербурга «О порядке внесения и рассмотрения депутатских
запросов», Постановление Правительства Санкт-Петербурга «Об
утверждении регламента заседаний Законодательного собрания
Санкт-Петербурга».
Традиционно под депутатским запросом понимали требование депутата на сессии представительного органа государственной власти к определенному органу государственного управления или должностному лицу дать официальные разъяснения по
любому вопросу их деятельности. Депутатский запрос рассматривался как важнейшее средство контроля представительного
органа государственной власти за деятельностью подведомственных ему органов. В юридической литературе совершенно правильно указывали на необходимость отличать право депутатского запроса от других средств контроля, в частности права депутатского обращения2.
Отличие депутатского запроса от обращения состоит в следующем. Если депутатский запрос вносился на сессии к строго
1 Эсмен
А. Общее основание конституционного права. С. 18.
В. С. Право запроса депутатов местных Советов. М., 1957. С. 12–13.
2 Основин
75
определенному кругу органов должностных лиц, то право обращения депутат реализовывал вне сессии к неограниченному
законодательством кругу органов и должностных лиц. Различны были и последствия, которые влекли за собой обращение и
запрос. Ответ на обращение отправлялся самому депутату. Последствием запроса был ответ на сессии и постановление по нему
представительного органа государственной власти1.
Анализ свойств, характерных для депутатского запроса, в
нормах статей законодательства Санкт-Петербурга позволяет
сделать вывод, что по своей сути депутатский запрос – особая
форма обращения депутата (группы депутатов) Законодательного собрания Санкт-Петербурга в адрес губернатора СанктПетербурга. А именно, законодатель по поводу депутатского
запроса говорит следующее: «Соответствующее обращение вносится в письменной форме на рассмотрение Законодательного
собрания Санкт-Петербурга. Автор (один из соавторов) обращения оглашает на заседании Законодательного собрания СанктПетербурга его содержание и отвечает на вопросы депутатов, после чего Законодательное собрание Санкт-Петербурга принимает
решение о признании обращения депутатским запросом»2. Тем
самым законодатель сделал попытку подчеркнуть важность проблем, которые могут стать предметом депутатского запроса.
На основании исследования данного закона, а также других
нормативных правовых актов, регулирующих данное полномочие депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга,
можно выделить ряд особенностей, отличных от регионального
законодательства других субъектов РФ. К таким особенностям
можно отнести:
– депутатский запрос может быть адресован губернатору
Санкт-Петербурга3 без упоминания других должностных лиц и
органов государственной власти;
– не определен круг адресатов депутатского запроса, но перечислена сфера общественных отношений, регулируемая им.
Так, согласно ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «О контрольных
функциях Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от
1 Нудненко
Л. А. Указ. соч. С. 182.
2 Закона Санкт-Петербурга «О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов» от 11 июля 1997 г. № 132-42 (в ред. от 29 декабря 2000 г.).
3 Там же. Ст. 1.
2 Ст.
76
29 декабря 2000 г. № 687-811 для осуществления контроля за исполнением Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга
и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт-Петербурга, контроля за своевременным приведением в соответствие с законодательством РФ правовых актов
Санкт-Петербурга, правовых актов органов государственной
власти Санкт-Петербурга Законодательным собранием СанктПетербурга создается контрольная группа. Таким образом, депутат может обратиться с запросом по любому вопросу компетенции
законодательного органа государственной власти и в пределах
компетенции органов и лиц, которым адресован данный запрос.
Именно такое решение этой проблемы законодателем СанктПетербурга видится наиболее целесообразным.
К недостаточной проработанности проблемы депутатского запроса в законодательстве Санкт-Петербурга можно также отнести недостаточное отражение процедурной нормы его оформления в регламенте заседаний Законодательного собрания СанктПетербурга. Следствием отсутствия детальной регламентации
права депутатского запроса можно считать невостребованность
этого права депутатами.
Изложенное позволяет сделать вывод, что некоторые из ряда
перечисленных особенностей правовой регламентации депутатских запросов могут составить правовую основу понятия и процедуры реализации депутатских запросов в законодательных органах государственной власти других субъектов РФ.
Право депутата на вопросы имеет двойственную природу.
С одной стороны, вопрос имеет целью получение определенной
информации. С другой стороны, вопрос депутата можно рассматривать как средство контроля за исполнительной властью2. Российское законодательство относит вопросы депутата к цели получения им определенной информации.
В законодательстве Санкт-Петербурга данный элемент контрольных полномочий депутата на сессии Законодательного собрания не конкретизирован и не раскрыт в необходимой степени,
но к порядку рассмотрения вопросов в устной форме, на заседании законодательного органа Санкт-Петербурга можно отнести
нормы положений регламента заседаний Законодательного со-
1 Вестник
Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2000. № 24.
Л. А. Указ. соч. Ст. 199.
2 Нудненко
77
брания Санкт-Петербурга, а именно, порядок обсуждения вопросов, включенных в повестку дня заседания.
По своей сути, информативный характер депутатских вопросов компенсирован ст. 19 Закона Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания СанктПетербурга» и отражен в форме депутатского обращения. Депутатским обращением считается обращение депутата (группы
депутатов) в письменной форме к должностным лицам органов
государственной власти Санкт-Петербурга с просьбой предоставить им сведения, предложения, иную информацию по вопросам, касающимся их депутатской деятельности. Но в данном
случае идет речь только о письменной форме обращения, исключая устную.
Наблюдая правовую непроработанность депутатских вопросов
Санкт-Петербургскими законодателями, хотелось бы отметить,
что, учитывая доступность и важность депутатских вопросов
как формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, представляется необходимым детальное законодательное закрепление данного института в законодательстве
Санкт-Петербурга.
Право депутата вносить предложения о заслушивании отчета
или информации должностного лица, государственного органа.
Закрепление данного права депутатов обусловлено необходимостью усиления контроля за претворением в жизнь законов и решений Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Реализуя
данное право, депутаты привлекают внимание других депутатов
и всего Законодательного собрания к определенной проблеме,
дают возможность получить более полное представление о том,
как эти государственные органы и должностные лица реализуют
решения Законодательного собрания.
Письменный отчет и информация имеют общие признаки.
Так, они должны, как правило, содержать основные представления со ссылкой на соответствующие правовые акты, изложение
основного информационного материала, выводы, предложения,
рекомендации или просьбы.
Так, 29 марта 2006 г. на заседании Законодательного собрания Санкт-Петербурга с ежегодным посланием выступила губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко. Послание губернатора прокомментировал депутат Законодательного собрания
Санкт-Петербурга Вадим Лопатников: «Для начала, меня радует
78
сам факт того, что губернатор ежегодно выступает в собрании:
закон о ежегодном послании губернатора, разработанный нашим коллегой Никитой Анановым, давно действует, и Валентина Матвиенко первая стала выполнять его. Послание – это отчет
за прошедший период…»1.
Как правило, постановления и по информации, и по отчету
содержат оценку работы должностного лица, государственного органа, рекомендации о дальнейшем ее улучшении, а также
указания на постоянный комитет, которому поручается контролировать выполнение данного постановления. Полагаем необходимым разграничить характер постановлений, принимаемых
Законодательным собранием, по информации и отчету исполнительных органов.
Также к одной из разновидностей контрольных полномочий
депутата в Законодательном собрании Санкт-Петербурга можно
отнести депутатские проверки и расследования. По содержанию
и процедуре реализации право депутатов на проверку аналогично депутатскому расследованию. Различия между ними можно
усмотреть в целях, поводах их проведения. Возбуждение вопроса
о депутатском расследовании должно быть обусловлено каким-то
необычным, даже чрезвычайными обстоятельствами – и в этом
плане оно отличается от обычных, так называемых плановых
проверок, которые регулярно проводятся по решению парламента и его органов2.
Депутатское расследование регламентировано Законом
Санкт-Петербурга «О контрольных функциях Законодательного
собрания Санкт-Петербурга». Спецификой осуществления депутатского расследования в Законодательном собрании СанктПетербурга является возложение этой функции на контрольную
группу, являющуюся рабочим органом Законодательного собрания, избирающуюся сроком на один год и сформированную из его
депутатов. Основанием для рассмотрения вопроса о депутатском
расследовании является обращение депутата Законодательного
собрания Санкт-Петербурга, губернатора Санкт-Петербурга, содержащее информацию о нарушениях Устава Санкт-Петербурга,
законов Санкт-Петербурга и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт-Петербурга, или информацию о
1 Официальный
2 Авакьян
сайт Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
С. А. Депутат: статус и деятельность. С. 141.
79
несвоевременном приведении в соответствие с законодательством
Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Основаниями для проведения контрольной группой слушаний по фактам коррупции в органах государственной власти
Санкт-Петербурга являются:
– обращения органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, лиц,
замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и
государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга;
– сообщения правоохранительных органов;
– обращения депутатов Законодательного собрания СанктПетербурга;
– сообщения средств массовой информации;
– непосредственное обнаружение контрольной группой
фактов коррупции в органах государственной власти СанктПетербурга1.
Депутатское расследование, как и проверка, осуществляется
путем изучения документов и материалов. Контрольная группа
может командировать своих членов для сбора необходимой информации, отправлять по почте органам, должностным, физическим лицам, которые в силу уважительных причин не могут
явиться на заседание контрольной группы, списки интересующих ее вопросов.
Постановление Законодательного собрания Санкт-Петербурга
об установлении факта совершения лицом, замещающим государственную должность Санкт-Петербурга, действий, несовместимых с государственной должностью Санкт-Петербурга,
принятое на основании решения контрольной группы, является
основанием для возбуждения процедуры отзыва данного лица с
занимаемой государственной должности Санкт-Петербурга в порядке, определенном законодательством Российской Федерации
и законодательством Санкт-Петербурга2.
Заслуживает внимания и поддержки предложения А. Д. Керимова о том, что по итогам работы комиссий нужно проводить
дебаты на открытом заседании парламента с приглашением большого числа государственных и общественных деятелей, журна1 Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 года № 687-81 «О контрольных
функциях Законодательного собрания Санкт-Петербурга».
2 Там же.
80
листов, экспертов и специалистов, всех заинтересованных лиц1.
Ход расследования, показания должностных и частных лиц могут быть в виде исключения засекречены в случае необходимости
сохранения государственной, коммерческой и иной тайны.
Право депутата ставить вопрос о вотуме недоверия, по сути,
вытекает из вышеперечисленных форм депутатского контроля
и базируется на их результатах. Вотум недоверия – результат
инициативы депутатов Законодательного собрания и следствие
депутатского расследования или проверки, неутверждения отчета исполнительных органов государственной власти СанктПетербурга о проводимой политике, об исполнении бюджета и
т. д.2
Решение парламента о выражении недоверия должностным
лицам принимается большинством голосов установленного числа
депутатов парламента. Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г.3, принятие решения о недоверии руководителям органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, в назначении которых принимали участие депутаты, влечет немедленное освобождение их от
должности или иные последствия, установленные конституцией
(уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.
В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся
с бывшим вице-губернатором Санкт-Петербурга Виктором Кротовым, в 2003 г. проходившим обвиняемым по уголовному делу
о злоупотреблении должностными полномочиями, повлекшим
тяжкие последствия (ч. 3 ст. 285 УК РФ). Уголовное дело было
возбуждено управлением Генпрокуратуры РФ в СЗФО по материалам Контрольно-счетной палаты, которая проверила отчет об
исполнении городского бюджета за 2000 г. и обвинила комитет
финансов в нецелевом расходовании бюджетных денег. В начале
июня 2003 г. Бюджетно-финансовый комитет Законодательного
собрания Санкт-Петербурга принял постановление о выражении
недоверия вице-губернатору Кротову. Как заявил председатель
БФК Владимир Барканов, «имеет место странное исполнение
1 Керимов А. Д. К вопросу о формировании в России гражданского общества //
Гражданин и право. 2002. № 3. С. 10.
2 Нудненко Л. А. Указ. соч. Ст. 205.
3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5505.
81
бюджета Санкт-Петербурга за 2003 год». Кроме того, отметил
он, Комитет финансов «фактически сорвал проверки деятельности комитета Контрольно-счетной палатой». 4-го июля 2003 г.
Виктор Кротов подал заявление об отставке, которое было удовлетворено1.
Даная ситуация продолжает традицию «тихой отставки».
Нормы о внесении вотума недоверия и смещения с должности
пока являются лишь предупреждением о возможности применения такой формы конституционно-правовой ответственности.
Следующий составляющий блок депутатских полномочий на
заседании Законодательного собрания Санкт-Петербурга – учредительные полномочия.
Учредительные полномочия депутата предназначены для участия в подготовке, рассмотрении и принятии решений по вопросам компетенции парламента. Учредительные полномочия способствуют тому, чтобы парламент, состоящий из нескольких десятков депутатов, работал эффективно, не тратил «высокооплачиваемое налогоплательщиками время, чтобы каждый участник
заседаний имел реальную возможность внести вклад в решение
обсуждаемой проблемы»2.
К учредительным полномочиям относятся:
1. Право законодательной инициативы. Данное учредительное полномочие депутата является одной из важнейших форм
деятельности на сессии Законодательного собрания. Законодательная инициатива предполагает возможность депутата возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового, изменении или отмене действующего нормативного акта.
Субъектом права законодательной инициативы являются депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга и органы Законодательного собрания Санкт-Петербурга, губернатор СанктПетербурга, представительные органы местного самоуправления, почетные граждане Санкт-Петербурга, являющиеся гражданами Российской Федерации и проживающие на территории
Санкт-Петербурга3.
Ст. 31 Устава Санкт-Петербурга дублируется нормой ст. 15
Закона Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности депутатов
1 Fontanka.ru.
Елена Гусаренко. СПб. 18.10.2004.
(государственное) право зарубежных стран / Под ред.
Б. А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 174.
3 Ст. 30 Устава Санкт-Петербурга.
2 Конституционное
82
Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 22 октября
2004 г. № 515-74 и ограничивает право законодательной инициативы внесением в Законодательное собрание проектов законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга.
В свою очередь, Постановление Законодательного собрания
Санкт-Петербурга «Об утверждении регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга» не предусматривает
характеристики процедуры реализации законодательной инициативы, что следует признать пробелом в правовой регламентации законодательного процесса.
Но главная проблема данного института состоит в причинах
низкого качества разрабатываемых и принимаемых депутатами
нормативно-правовых актов. П. Н. Новгородцев в 1914 г. писал,
что «составить законченный законопроект может только небольшая группа специалистов, знакомых с техникой законодательного дела… Искусство законодательной техники и обладание
специальными юридическими познаниями всегда являются принадлежностью немногих»1. Так, доля юристов среди депутатов
Законодательного собрания Санкт-Петербурга составляет 34 %;
законы на экспертизу в научные учреждения направляются редко, предложения, высказанные экспертами, зачастую не принимаются во внимание; практически не проводится прогнозирование законопроектов, нужен ли этот закон обществу или, быть
может, он вреден2. Неполная проработка норм принимаемых законов выявляет проблему недостаточной квалифицированности
ряда народных представителей.
Решение этих проблем видится в необходимости получения
депутатами и сотрудниками аппарата Законодательного собрания юридического образования; формировании экспертных советов при парламенте; организации, с целью повышения качества законов, принимаемых Законодательным собранием СанктПетербурга, курсов на базе Северо-Западной академии государственной службы подготовки депутатов по проблемам законотворческой деятельности; совершенствовании норм регламента,
регулирующих законодательный процесс в Санкт-Петербурге.
2. Право выступать с докладом и содокладом. В соответствии
с п. 36 регламента заседаний Законодательного собрания Санкт1 Новгородцев П. И. Лекции по философии права. Учения Нового времени
XVI–XIX вв. 3-е изд. М., 1914. C. 63.
2 Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 223.
83
Петербурга обсуждение каждого вопроса, включенного в повестку дня сессии, состоит из доклада, содоклада, вопросов, выступлений в прениях, справок, выступлений по порядку ведения,
заключительных выступлений содокладчика и докладчика.
Докладчиком по законопроекту, внесенному на рассмотрение
Законодательного собрания, является депутат, внесший законопроект. В качестве докладчика депутат может выступать также
по поручению органа, предложившего вопрос на рассмотрение
Законодательного собрания. Именно докладчик дает анализ положения дел по рассматриваемой проблеме, отмечает успехи, недостатки и указывает меры по устранению таковых.
Также депутат может выступать на сессии и в качестве содокладчика. Содокладчика депутата вправе выдвинуть постоянные
комитеты, депутатские группы и фракции по вопросам, относящимся к их ведению. Выступление содокладчика позволяет дополнить основной доклад, вскрыть оставшиеся незамеченными
недостатки.
Перед обсуждением вопроса большинством голосов от числа
присутствующих в зале депутатов устанавливается общая продолжительность всего обсуждения, а также каждого этапа обсуждения. Если продолжительность обсуждения или какого-либо из
его этапов не была установлена на заседании, то она ограничивается следующим образом: доклад – до 5 минут, содоклад – до
4 минут1.
3. Право участвовать в прениях; право на справку; право задавать вопросы; право знакомиться со стенограммой сессии. Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» закрепляет право
депутатов участвовать в депутатских слушаниях, в ходе которых
окончательно складывается коллективная воля. Депутатские
прения являются «регламентированным соревнованием»2, в
основе которого лежат разногласия и понимания путей и средств
достижения общих целей. Прения позволяют обеспечить формирование общественного мнения и достижения консенсуса. Порядок проведения прений подробно регулируется п. 37 регламента
заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Свобо1 П.
37 регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
Л. Три парадокса демократии // Демократия. Теория и практика.
М., 1996. С. 116.
2 Даймонд
84
да выступления депутата в прениях обеспечивается отсутствием
цензуры его речи со стороны органов Законодательного собрания, но она, тем не менее «измеряется» временем до 3 минут1.
Слово для выступления по порядку ведения прений предоставляется депутатам в следующих случаях: для заявления претензий к председательствующему; для указания на отступление
от регламента (без заявления претензий); для заявления о неожиданно возникшем обстоятельстве, препятствующем продолжению нормальной работы депутатов; для предложений об изменении порядка ведения сессии. Не допускается использование
права выступления для справки или по порядку ведения для выступления иного характера.
Слово для справки предоставляется: для напоминания точной
формулировки нормативного акта или другого документа, имеющего прямое отношение к рассматриваемому вопросу; для сообщения существенных для обсуждения числовых данных, названий, цитат из документов со ссылкой на источник информации.
На заседаниях могут распространяться заявления и обращения, которые подписываются депутатами, поддерживающими
соответствующие заявления и обращения, без включения в повестку дня и обсуждения. Эти документы не являются юридическими актами собрания.
Заявка на выступление в прениях направляется техническому
секретарю заседания в письменном виде. Запись на выступление
начинается после включения вопроса в повестку дня заседания и
прекращается по окончании этапа обсуждения, предшествующего прениям. Слово предоставляется в порядке очередности поступления заявок. При получении заявки на выступление технический секретарь заседания сообщает депутату порядковый номер
его выступления.
Депутат имеет право на одно выступление в прениях по каждому из обсуждаемых вопросов. Передача права на выступление
не допускается.
Обсуждение вопроса длится не более 45 минут. По завершении
прений содокладчик и докладчик выступают с заключительным
словом, в котором комментируют замечания, высказанные в прениях, и излагают дополнительные аргументы, обосновывающие
их позицию.
1 П.
37 регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
85
Тексты несостоявшихся выступлений могут передаваться в
тот же день для приобщения к стенограмме. Под этими текстами
должны стоять подписи авторов.
4. Право решающего голоса; обязанность голосовать лично;
обязанность соблюдать регламент. Право решающего голоса
означает, что решения в Законодательном собрании принимается только депутатами данного парламента путем голосования.
Тем самым проектам решений, обсуждаемых на сессиях, придается сила документов, обязательных для исполнения всеми,
кому они адресованы.
«Голосование – заключительный акт рассмотрения вопросов
на сессиях. Этим актом подводится итог обсуждению. Определенность точки зрения и участия в голосовании свидетельствует о понимании каждым депутатом не только существа обсуждаемых вопросов, но и важности его мнения при принятии
решений»1.
Устав Санкт-Петербурга закрепляет обязанность депутата Законодательного собрания голосовать лично, то есть возможность
делегировать свой голос другому депутату не предусмотрена.
П. 55 регламента заседаний Законодательного собрания СанктПетербурга предусматривает открытое (в том числе, поименное)
или тайное голосование.
Основным видом голосования является открытое голосование, разновидностью которого выступает поименное голосование. Поименное голосование используется при решении наиболее важных вопросов, когда избиратели должны знать, как
проголосовал каждый депутат. Оно проводится по предложению
депутатов (депутата) и подвержено процедурному голосованию.
Поименное голосование проводится с помощью электронной системы. При выходе из строя электронной системы голосования
подсчет голосов проводит счетная комиссия. Во время голосования какие-либо выступления, реплики, справки, вопросы (в том
числе со стороны председательствующего) не допускаются с момента оглашения предложения, которое ставится на голосование
и до момента оглашения результатов голосования. Квалификационное большинство голосов при принятии решений составляет
две трети голосов установленного числа депутатов Законодательного собрания.
1 Закон
86
о статусе народных депутатов: комментарий. С. 115–116.
Тайное голосование проводится при решении персональных
вопросов, а также по требованию более половины от числа принявших участие в голосовании депутатов при условии, что в голосовании участвовало более половины от установленного числа
депутатов. Оно проводится с использованием бюллетеней как в
кабине, так и вне ее (при возникновении сомнений в действительности избирательного бюллетеня вопрос решается счетной
комиссией методом голосования), но с сохранением тайны голосования. Данная процедура довольно полно регламентирована
Положением Законодательного собрания «О порядке проведения
тайного голосования» от 15 февраля 1995 г. № 24. А. А. Безуглов
совершенно верно отмечал, что тайное голосование позволяет депутату абсолютно точно выражать свою волю1. Однако оно лишает избирателей возможности осуществлять контроль за своими
депутатами. Поэтому тайным голосованием, как правило, решают кадровые вопросы.
5. Обязанность соблюдать этические нормы. Депутаты – народные представители – должны достойно представлять избирателей на заседаниях Законодательного собрания. Обязанность
депутатов соблюдать этические нормы законодательно отражена
в ст. 9 Закона Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга». Проблема парламентской
дисциплины, соблюдения депутатами этических правил поведения является актуальной по сей день для законодательных органов. К области депутатской этики относятся нерегулируемые законодательством или регламентом заседаний Законодательного
собрания Санкт-Петербурга отношения между депутатами либо
депутатами и избирателями, а также депутатами и органами
или должностными лицами Законодательного собрания СанктПетербурга. Меры за нарушение депутатской этики предусмотрены регламентом заседаний Законодательного собрания. Они
представляют собой выражение конституционно-правовой ответственности, разновидность так называемых процессуальных
(процедурных) санкций2.
Рассмотрим полномочия депутата при участии его в работе
постоянных комитетов и комиссий. Участие в работе постоянных комитетов и комиссий является основной частью работы де-
1 Безуглов
2 Авакьян
А. А. Советский депутат: государственно-правовой статус. С. 98.
С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 240.
87
путатов в Законодательном собрании. Обсуждению вопросов на
заседаниях Законодательного собрания предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях,
позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения. Так, в период с 1 сентября 2005 г. по 3 июля 2006 г. постоянными органами собрания было проведено 402 заседания комитетов и комиссий, на которых было рассмотрено 1884 вопроса,
проведено 19 депутатских слушаний. На рассмотрение депутатов
органами Законодательного собрания было внесено 258 проектов
нормативных актов1.
Правовой статус постоянных комитетов, полномочия и формы
участия в них депутатов регулируются, прежде всего, ст. 26 Устава Санкт-Петербурга, регламентом заседаний Законодательного
собрания Санкт-Петербурга, а также Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга «Об утверждении Положения об органах Законодательного собрания Санкт-Петербурга»2
и рядом других нормативных актов3.
Конечно, постоянные комиссии и комитеты не являются самостоятельными подразделениями в системе государственных
органов, не входят в эту систему в качестве особой составной части, не существуют без образовавшего их парламента. Они создаются на срок полномочий парламента для решения вопросов, отнесенных к его компетенции. Учитывая изложенное, их можно
охарактеризовать как внутренние вспомогательные органы парламентов субъектов РФ.
В соответствии с п. 1.2 Постановления Законодательного собрания Санкт-Петербурга «Об утверждении положения об органах Законодательного собрания Санкт-Петербурга» к основным
задачам, для решения которых создаются постоянные комитеты
1 Предварительные итоги деятельности Законодательного собрания СанктПетербурга в 2005–2006 гг. парламентском году.
2 От 19 апреля 2006 г. № 204.
3 Положение «О выборах председателей постоянных комиссий Законодательного собрания Санкт-Петербурга»: Утв. постановлением Законодательного собрания Санкт-Петербурга от 8 февраля 1995 г. № 15; Положение «Об утверждении
Положения о выборах председателей постоянных комиссий Законодательного
собрания Санкт-Петербурга» и решением Законодательного собрания СанктПетербурга от 9 апреля 2003 г. № Р-146; Положение «Об основаниях досрочного
прекращения полномочий председателей постоянных комиссий и комитетов Законодательного собрания Санкт-Петербурга».
88
и комиссии, можно отнести: предварительное рассмотрение и
подготовка вопросов, относящихся к компетенции собрания, а
также содействие реализации решений собрания и контроля за
их исполнением.
По функциональному (межотраслевому) принципу в Законодательном собрании Санкт-Петербурга созданы:
– 2 комитета:
1) по законодательству;
2) бюджетно-финансовый комитет;
– 7 постоянных комиссий:
1) по вопросам правопорядка и законности;
2) по городскому хозяйству, градостроительству и земельным
вопросам;
3) по здравоохранению и экологии;
4) по образованию, культуре и науке;
5) по социальным вопросам;
6) по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству;
7) по промышленности, экономике и собственности.
В составе постоянных комиссий осуществляют свою деятельность 12 профильных комиссий:
1) по вопросам общеобразовательных учреждений и учреждений начального и среднего профессионального образования;
2) по делам ветеранов;
3) по вопросам молодежи, спорта и туризма;
4) по транспортному комплексу;
5) по оказанию содействия органам местного самоуправления
в Санкт-Петербурге в решении вопросов здравоохранения, санитарного благополучия, охраны окружающей среды и принятии
программ развития муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга;
6) по медико-социальным программам и социальному страхованию;
7) по общественному пассажирскому транспорту, благоустройству и дорожному хозяйству;
8) по вопросам земельных отношений и использования пригородных территорий;
9) по культуре и охране культурного наследия;
10) по санитарно-эпидемиологическому благополучию и экологической защите населения;
89
11) по вопросам экономической безопасности;
12) плановая комиссия1.
Количество постоянных комиссий, созданных Законодательным собранием Санкт-Петербурга, невелико. Это можно
объяснить, прежде всего, малочисленностью Законодательного
собрания, насчитывающего 48 депутатов2. Кроме того, в свете
рассматриваемой проблемы интересна мысль М. Дамбре о том,
что «много комиссий и комиссий слишком могущественных, – …
два феномена, несовместимых с парламентским режимом…»3.
Отсюда можно сделать вывод о необходимости рационального
определения количества, видов и численности создаваемых парламентом постоянных комитетов и комиссий, которые должны
быть рабочими органами парламента, но ни в коем случае не подменять его.
Оптимальное определение численного состава постоянного
комитета является одним из условий эффективности его работы.
Не случайно французский юрист П. Пакте отметил: «что эффективность работы комиссии находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности»4. Большой численный состав постоянных комиссий затрудняет их деятельность.
Депутаты представляют в Законодательном собрании СанктПетербурга избирателей. В силу этого избирательный округ призван быть центром деятельности депутата парламента субъекта
РФ среди избирателей. Анализ Закона о статусе депутатов показывает неоднозначное отношение законодателей к данной форме
деятельности. Законы многих субъектов России ограничиваются наличием одной статьи, посвященной работе депутатов среди
избирателей, в которой полномочия депутата перечисляются
вскользь, без подробной характеристики содержания, процедуры реализации. Пренебрежительное отношение законодателей к
правовой регламентации взаимоотношений депутатов с избирателями можно объяснить следующими факторами.
Во-первых, фактическим закреплением концепции свободного мандата депутата, предполагающего отсутствие наказов изби1 Предварительные итоги деятельности Законодательного собрания СанктПетербурга в 2005–2006 гг. парламентском году.
2 Там же.
3 Цит.: по: Крутоголов М. А. Парламент Франции. С. 110.
4 Цит.: по: Керимов А. Д. Парламентское право Франции. М., 1998. С. 28.
90
рателей, отчетов депутатов и отзыва депутатов, не оправдавших
доверия избирателей.
Во-вторых, из свободного мандата депутата вытекает приоритет полномочий депутата на сессии парламента и гарантий депутатской деятельности, которым уделяется основное внимание законодателя при регулировании правового статуса депутата.
Полномочия депутата в избирательном округе можно подразделить на полномочия определенно-периодического и неопределенно-периодического действия. Полномочия определеннопериодического действия осуществляются через определенные
промежутки времени, устанавливаемые действующим законодательством. Например, прием избирателей, отчеты депутатов.
Полномочия неопределенно-периодического действия временных границ своего функционирования не имеют. Так, депутат
призван изучать общественное мнение в течение всего срока полномочий парламента субъекта РФ, постоянно информировать
избирателей о деятельности парламента и собственном участии
в нем.
Одной из форм выражения воли и интересов населения являются наказы избирателей, предполагающие непосредственное
участие граждан в управлении делами государства и общества,
укрепление связей депутатов и избирателей. Будучи составной
частью императивного мандата, в период становления демократии они были забыты. В последнее время в отдельных регионах
РФ наблюдается стремление реанимировать этот институт в системе местного самоуправления. Существуют и предпосылки
к реализации системы наказов и в Законодательном собрании
Санкт-Петербурга.
Важнейшим признаком для признания предложений избирателей наказами является их общественная значимость. Их
цель – улучшение деятельности Законодательного собрания по
вопросам экономического, социального и политического развития, удовлетворение материальных и духовных потребностей
населения. В реализации наказов должно быть заинтересовано
население всего избирательного округа или его части. Их выполнение не должно противоречить интересам всего населения.
Другими признаками наказов являются обоснованность и
реальность осуществления, определить которые призваны присутствующие на собраниях избирателей представители органов
местного самоуправления, дающие присутствующим на собра91
нии избирателям соответствующие разъяснения по внесенным
предложениям.
Субъектами права вынесения наказов признаются избиратели, которые будут принимать или принимали участие в голосовании за (или против) определенного кандидата в депутаты. Адресат наказов – депутаты Законодательного собрания и кандидаты
в депутаты. Наказы могут высказываться уже зарегистрированным кандидатам в депутаты, имеющим особый правовой статус,
установленный законодательством. Кандидат, не зарегистрированный окружной избирательной комиссией, не имеет юридических прав выступать в качестве кандидата в депутаты парламента субъекта РФ и, следовательно, получать от избирателей
наказы.
Выборы в парламент субъекта РФ являются альтернативными. Они проводятся, если на одно депутатское место претендуют
не менее двух кандидатов. Наказы неизбранных кандидатов в
депутаты следует признать обязательными для избранного депутата, ибо они выражают волю избирателей округа, который
он будет представлять в Законодательном Собрании СанктПетербурга.
Если отдельные наказы избирателей округа обязательны для
соответствующих депутатов, то совокупность наказов избирателей обязательна для всего Законодательного собрания СанктПетербурга. Доказательствами в пользу такого вывода является
утверждение плана мероприятий по выполнению наказов избирателей, контроль за их выполнением на сессии. Поэтому вторичным адресатом выполнения наказов избирателей является
Законодательное собрание.
Условием признания предложений избирателей наказами является всесторонний обмен мнениями на собрании избирателей
по поводу этих предложений с точки зрения их общественной
значимости, целесообразности и реальности исполнения. Высказанные отдельными избирателями предложения, одобренные открытым голосованием простым большинством присутствующих
на собрании, приобретают иное качество и переходят в категорию
наказов. Согласно концепции императивного мандата, население вправе выражать свою волю, определять основные направления деятельности Законодательного собрания Санкт-Петербурга
посредством наказов в течение всего срока их полномочий, а не
только в период избирательной кампании.
92
С учетом изложенных признаков можно сформулировать следующее определение наказов избирателей. Наказы избирателей – одобренные собраниями избирателей, имеющие общественное значение, обоснованные и реально выполнимые предложения избирателей своим депутатам и Законодательному собранию
Санкт-Петербурга, направленные на улучшение деятельности
органов государственной власти и местного самоуправления по
вопросам экономического, социального и культурного развития
Санкт-Петербурга, обеспечения жизни и деятельности населения.
Также можно выделить четыре этапа их реализации:
1) учет, обобщение, составление плана мероприятий по выполнению наказов избирателей;
2) рассмотрение плана мероприятий и принятие решения об
их исполнении на сессии парламента; финансовые средства, необходимые для реализации этого плана, предусматриваются в
ежегодно утверждаемых бюджетах;
3) организация выполнения наказов избирателей органом исполнительной власти субъекта РФ посредством заключения договоров с предприятиями, организациями, выступающими в качестве исполнителей наказов;
4) контроль за выполнением наказов избирателей со стороны
депутатов и парламента.
Итак, действующее законодательство Санкт-Петербурга о наказах избирателей необходимо совершенствовать в следующих
направлениях: признать адресатами наказов избирателей зарегистрированных кандидатов в депутаты, депутатов и Законодательное собрание; обязать депутата, представляющего определенный избирательный округ в Законодательном собрании, выполнять наказы, данные неизбранным кандидатам в депутаты
по тому же избирательному округу; не ограничивать сроки вынесения наказов избирателей; признать ответственным за учет и
составление плана мероприятий по выполнению наказов избирателей Законодательное собрание Санкт-Петербурга.
Одной из основных обязанностей депутата, независимо от наличия или отсутствия ее в законодательстве, является изучение
общественного мнения. Даже если соответствующий закон не
упоминает эту обязанность депутата, последний не может выполнять свои представительские функции, не изучая общественного
мнения своих избирателей.
93
Следует согласиться с С. Котляревским, отмечавшим, что
сила общественного мнения «может временами быть пассивной
и не проявляться резко вовне. Но всякий, кто предпринимает
что-нибудь против, чувствует давление этой силы. И ее царство
не ограничивается частными лицами или общиной. Она стоит
над государством и его органами; она действует по большей части отрицательно»1.
Изучение общественного мнения депутатами обеспечивает
правильное отражение воли народа в принимаемых парламентом и его органами нормативных актах, так как управлять можно только тогда, когда депутаты адекватно отражают мнение народа2.
Естественно, что получение и особенно анализ общественного мнения на таком уровне доступен специальным научноисследовательским организациям, но не депутатам. Задача депутата значительно скромнее. Она состоит в систематическом и
глубоком выяснении отношения населения к определенным вопросам с помощью доступных ему методов, источников и в соответствии с его возможностями.
В юридической литературе было высказано мнение о наличии
юридических и социологических методов выявления общественного мнения. По мнению Р. А. Сафарова, к юридическим методам
относятся: во-первых, институты непосредственной демократии
(наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями, отзыв депутатов избирателями, письма, петиции, предложения,
заявления, жалобы граждан, уличные шествия, демонстрации,
пикетирование и др.); во-вторых, институты представительной
демократии (всеобщие выборы и т. д.)3. К социологическим методам относятся: анкетирование, интервьюирование и экспериментирование.
Мысль о наличии этих методов выявления общественного
мнения представляется спорной. Думается, что можно выделить
два понятия: «источники общественного мнения» и «методы его
выявления». К источникам общественного мнения относится все
то, что содержит информацию об общественном мнении. Мето-
1 Котляревский
С. Основные черты представительства. С. 165.
Р. Общественное мнение. София, 1969. С. 68.
3 Сафаров Р. А. Выявление общественного мнения в государственно-правовой
практике // Советское государство и право. 1967. № 10. С. 52.
2 Рачков
94
дом изучения общественного мнения является способ, прием или
система приемов изучения общественного мнения.
На основании изложенного к источникам общественного
мнения населения, которые используют депутаты парламента
субъекта РФ, можно отнести: наказы избирателей, народную законодательную инициативу, выступления избирателей на встречах и отчетах депутатов; предложения, заявления и жалобы избирателей; выступления в прениях на сессиях органов местного
самоуправления, парламента субъекта РФ; непосредственные
контакты с общественными объединениями, администрацией
предприятий, учреждений и организаций; материалы печати;
передачи по радио и телевидению.
Прямую связь общественного мнения с вышеперечисленными институтами непосредственной демократии, свободой прессы
и свободой печати отмечал С. Котляревский: «Только там, где
царит полная гласность и полное равенство для всех сторон перед
судом общества, его мнение может быть справедливо и обоснованно. Только там, где в тысячах митингов и собраний возможно
поднять народное негодование против общественной низости, может быть оно сильно, только в стране, где печать находится под
охраной равного для всех судебного приговора, может она дать
истинное, неподдельное, не фальсифицированное общественное
мнение. Где этих условий нет, там место его занимает привилегированная ложь и односторонний корыстный обман. Там клевещут на беззащитных, там покрывают хищников, казнокрадов
и преступников... Без партий и общественного мнения народное
представительство бессильно, без свободы собраний и прессы –
оно уродство и карикатура»1.
Методами изучения депутатами общественного мнения являются: наблюдение; анализ документов, в которых зафиксировано мнение отдельных лиц и коллективов; анализ выступлений
граждан (митинги, уличные шествия, демонстрации); интервьюирование, анкетирование, опрос, обсуждения законопроектов и других решений парламентов субъектов РФ. К сожалению,
законодательные органы власти субъектов РФ при принятии решений, в том числе законов, общественное мнение либо вовсе не
учитывают, либо учитывают формально. Необходимым условием деятельности депутата Законодательного собрания является
1 Котляревский
С. Указ. соч. С. 168.
95
информирование гражданского общества о деятельности депутатов и законодательных (представительных) органов государственной власти.
К. Тахтарев в начале XX столетия отмечал, что выбранные
народом «представители не должны удаляться и обособляться
от народа и принимать вид какого-то особого законодательного
сословия»1. Поддерживая постоянные связи с населением избирательного округа, депутат обязан информировать их о работе Законодательного собрания Санкт-Петербурга, о содержании
принятых им нормативных правовых актов.
Следует различать информирование депутатом избирателей
перед сессией парламента, и после сессии парламента. Перед
сессией парламента депутат обязан информировать избирателей
о вопросах, внесенных в предполагаемую повестку дня сессии,
изучать мнение, предложения и замечания избирателей по этим
вопросам.
После сессии Законодательного собрания депутат обязан довести до сведения избирателей содержание принятых законов и
постановлений, разъяснить их смысл, рассказать о перспективах
социально-экономического развития территории соответствующего избирательного округа, а также Санкт-Петербурга.
Наиболее распространенным способом информирования избирателей является проведение депутатами встреч с избирателями
в форме доклада. Характер своего выступления на встрече депутат определяет в зависимости от актуальности и злободневности
проблем, возникших в избирательном округе.
Встречи депутата парламента субъекта РФ полезны не только
для избирателей, которые получают от него интересную информацию, но и для самого депутата. Критические замечания, предложения, просьбы избирателей позволяют депутату парламента
субъекта РФ знать потребности и нужды населения избирательного округа и своевременно принимать меры для их удовлетворения.
Практика депутатской деятельности выработала разные и достаточно эффективные способы информирования избирателей.
Одним из средств информирования избирателей являются выступления депутатов в центральной и местной печати.
1 Тахтарев
96
К. От представительства к народовластию. СПб., 1908. С. 208.
Для законодательства субъектов РФ, закрепляющих императивный и полусвободный мандат депутата законодательного
органа государственной власти, характерно наличие правовой
обязанности депутата отчитываться перед избирателями.
Отчетность депутатов перед избирателями – один из важнейших показателей тесной связи Законодательного собрания с избирателями и форма контроля граждан за работой депутатов.
Но не всякое выступление депутата перед избирателями следует
рассматривать как его отчет. Нельзя считать отчетом выступления депутата в газете, по радио, телевидению, беседы с группами
или отдельными избирателями. Несмотря на их значение в ознакомлении населения с деятельностью законодательного органа
государственной власти, они являются не отчетами, а способами
доведения информации о работе самого депутата и парламента в
целом до сведения избирателей. К сожалению, законы о статусе
депутата не устанавливают обязанность депутата информировать
законодательный орган государственной власти о проведенном
отчете и поступивших предложениях избирателей. Законодательное установление такой обязанности сделало бы возможным
систематическое обобщение высказанных на собраниях предложений и критических замечаний в адрес депутата и законодательного органа государственной власти в целом, усилило бы
связь между представителями и представляемыми.
Заслуживающей внимания представляется практика проведения итогового отчета, на котором депутат отчитывается за
весь период деятельности. Это обеспечивает необходимую преемственность и выдвижение достойных кандидатов. Итоговая
отчетность показывает, кто заслуживает быть депутатом, а кто
не заслуживает. Законодательное закрепление обязанности депутата провести итоговый отчет обеспечит контроль избирателей
за выдвижением в депутаты законодательных органов государственной власти достойных кандидатов.
Отсутствие правовых норм о порядке проведения отчетов депутатов законодательных органов государственной власти перед
избирателями является существенным пробелом в регламентации этого важного института как непосредственной, так и представительной демократии.
Этот пробел целесообразно устранить посредством более детальной регламентации в законе о статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга процедуры организации и
97
проведения отчетов депутатов на основе существующих теоретических разработок и сложившейся практики отчетов депутатов.
Представляется необходимым закрепить в нормативном порядке
следующие положения:
1) отчет представляет собой выступление депутата с докладом о его работе и работе Законодательного собрания СанктПетербурга за определенный период времени на собрании избирателей или конференции регионального отделения избирательного объединения, предполагающее широкое обсуждение и
оценку его избирателями;
2) депутат обязан отчитываться перед избирателями округа о
своей работе и о выполнении предвыборной программы не реже
двух раз в год;
3) внеочередной отчет депутата может проводиться по требованию избирателей численностью не менее 100 человек, выраженному в решении избирателей по месту жительства, или по
требованию избирательного блока, выдвинувшего его кандидатом в депутаты;
4) в итоге отчетного доклада депутата избиратели должны
оценить работу депутата, выполнение им наказов или предвыборной программы;
5) постановление об оценке деятельности депутата заносится
в протокол, который отражает весь ход собрания.
§ 3. Виды ответственности депутатов
Законодательного собрания Санкт-Петербурга
Конституционно-правовой статус депутата Законодательного
собрания Санкт-Петербурга предполагает не только право на свободные выборы, но также контроль и ответственность за их деятельность. Эффективный контроль за деятельностью депутатов
невозможен без признания и закрепления их ответственности,
эффективности обеспечивающих эту ответственность санкций.
Проблема совершенствования законодательных механизмов
конституционно-правовой ответственности депутатов является
проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов
народного представительства. Если на федеральном уровне повышенное внимание к народным избранникам служит некоторым превентивным барьером, то на уровне Законодательного собрания Санкт-Петербурга вопросы контроля за законодательной
деятельностью развиты недостаточно.
98
Одним из первых вопрос о наличии нового вида государственноправовой ответственности в юридической науке поставил в
1975 г. А. В. Зиновьев1. В учебниках по теории государства и права отсутствует указание на наличие конституционно-правовой
ответственности как разновидности юридической ответственности. Исключение в этом плане составляет раздел о юридической ответственности в учебнике по теории государства и права
В. М. Сырых2.
Если в 1975 г. А. В. Зиновьев писал о государственно-правовой
ответственности, то сегодня в науке конституционного права
распространены два термина: «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность»3. Представляется, что прав О. Е. Кутафин, возражающий против попыток
авторов выделить конституционную ответственность как особый
вид конституционно-правовой ответственности. Конституционная ответственность не отличается от конституционно-правовой
ответственности. Источником конституционной ответственности
являются только нормы Конституции РФ, а конституционноправовой ответственности – и другие источники конституционного права4. Следовательно, конституционно-правовая ответственность является более широким понятием, чем конституционная ответственность. Учитывая, что основания и санкции
ответственности депутатов регулируются в основном не Уставом
Санкт-Петербурга, а регламентом заседаний Законодательного
собрания, термин «конституционно-правовая ответственность»
применительно к депутатам представляется более приемлемым.
Отдельные авторы склонны отождествлять конституционноправовую и государственно-правовую ответственность5. По мнению Н. А. Бобровой и Т. Д. Зражевской, между государственноправовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя. «Если государственно-правовая
1 Зиновьев А. В. Гарантии депутатской деятельности в СССР // Советское государство и право. 1975. № 6. С. 52–60.
2 Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2002. С. 365–366.
3 Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
4 Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 397.
5 Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999.
С. 21.
99
ответственность – прежде всего проблема конституционной деликтологии, восстановления конституционного статус-кво, повышения эффективности социального государственно-правового
статуса и, наконец, оснований лишения этого статуса, то
социально-правовое содержание конституционной ответственности значительно глубже»1.
Полагаем, что проблема различения государственно-правовой
и конституционно-правовой ответственности имеет своим источником терминологический спор о наименовании соответствующей отрасли права. Данный спор не входит в сферу проблематики монографии. Исходя из сказанного, полагаем, что термины
«государственно-правовая ответственность» и «конституционноправовая ответственность» тождественны.
Соотношение конституционно-правовой и юридической ответственности видится в том, что конституционно-правовая ответственность депутатов обладает всеми признаками юридической ответственности, а также имеет собственные признаки, характеризующие ее как самостоятельный вид:
– наличие собственных юридических источников, предусматривающих конституционно-правовую ответственность;
– наличие конституционно-правовых деликтов, суть которых
в нарушении вышеперечисленных норм, предусматривающих
конституционно-правовую ответственность;
– специфичность санкций (досрочное прекращение полномочий, запрет занимать определенные должности и др.);
– каждой санкции в конституционно-правовой ответственности соответствует присущая ей процедурная форма применения,
нет единого для всех санкций конституционно-правовой ответственности порядка назначения и исполнения;
– среди санкций конституционно-правовой ответственности
преобладают не карательные, а предупредительные;
– специфический круг субъектов (государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, общественные объединения).
Для конституционно-правовой ответственности депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга характерны свои
специфические особенности:
1 Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 69–70.
100
1) депутат является, как правило, индивидуальным субъектом конституционно-правовой ответственности, однако он может претерпевать отрицательные последствия, санкции как член
коллегиального органа государственной власти – Законодательного собрания Санкт-Петербурга в случае, например, его досрочного роспуска;
2) специфический круг субъектов наложения мер конституционно-правовой ответственности в лице: избирателей, имеющих право поставить и решить вопрос об отзыве депутата; председательствующего на заседании, решающего вопрос о лишении
слова своего коллеги, нарушающего порядок на заседании Законодательного собрания;
3) специфический круг санкций конституционно-правовой
ответственности депутатов: предупреждение, порицание, замечание, информирование избирателей о недостойном поведении
депутата, отзыв избирателями, досрочное прекращение полномочий Законодательным собранием Санкт-Петербурга;
4) применение санкций конституционно-правовой ответственности возможно не только на основании незаконности действий,
но и по причине неэффективности, нецелесообразности, некомпетентности депутата;
5) наступление конституционно-правовой ответственности
депутата возможно как при наличии, так и при отсутствии вины
в действиях (бездействии) конкретного депутата;
6) особенностью конституционно-правовой ответственности
депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска,
определяемая, как справедливо отмечает С. А. Авакьян, тем,
что государственно-правовые отношения представляют собой
разновидность политических отношений и возникают в связи с
осуществлением государственной власти народа. «Их участники
несут политико-правовую ответственность за свои действия, обусловленную оценкой назначения субъекта отношения, его поведения, последствий проводимой им деятельности»1;
7) специфика объектов конституционно-правовых деликтов, к
которым относятся: закрепленные Конституцией РФ отношения
народовластия (ст. 3), права и свободы человека и гражданина
(ст. 2, 18), суверенитет РФ, целостность и неприкосновенность ее
территории (ст. 4), осуществление государственной власти в фор1 Авакьян
С. А. Государственно-правовая ответственность. С. 17.
101
ме законодательной, исполнительной и судебной (ст. 10), реализация принципа идеологического и политического плюрализма
(ст. 13).
Таким образом, основная задача конституционно-правовой
ответственности депутатов Законодательного Собрания СанктПетербурга состоит в обеспечении ответственности перед обществом в целом за реализацию тех полномочий, которые избиратели передали им в целях обеспечения верховенства Конституции
РФ, Устава Санкт-Петербурга, охраны их действия, восстановления конституционного правопорядка и законности, наказания
депутатов, допустивших соответствующие нарушения.
Следовательно, конституционно-правовая ответственность депутата наступает в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий народного представителя в сфере публичной власти.
Дискуссионной в науке является проблема сочетания в
конституционно-правовой ответственности депутатов двух
аспектов: ретроспективного (ответственность за «неправомерное прошлое») и позитивного (ответственность «наперед»). Ряд
авторов1 полагают, что юридическая ответственность с момента
ее возникновения всегда была ответственностью за совершенное
противоправное деяние. Другие включают не только ретроспективный, но и позитивный аспект, рассматривая ответственность
как осознанную и воспринятую лицом социальную необходимость выполнения долга, отношение лица к обществу и государству, к иным лицам с точки зрения выполнения политических,
этических, юридических требований2.
Н. В. Витрук отмечал, что в правовых позициях Конституционного суда РФ находит отражение признание ответственности
в правомерном поведении, то есть позитивно (положительной)
юридической ответственности3.
1 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 274; Назаров Б. Л.
О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. № 10. С. 38.
2 Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 43; Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность: Очерк теории. М., 1976. С. 118; Явич Л. С. Право и социализм. М., 1982.
С. 137; Малеин Н. С. Правонарушения: понятие, причины, ответственность. М.,
1985. С. 130–136.
3 Витрук Н. В. Выступление на заседании круглого стола // Государство и
право. 2000. № 3. С. 21.
102
Убедительным представляется мнение авторов, считающих,
что конституционно-правовая ответственность означает как наступление неблагоприятных последствий для совершившего правонарушение субъекта (негативная ответственность), так и правовое состояние, обусловленное участием в публично-правовых
отношениях (позитивная ответственность)1.
По мнению В. О. Лучина, конституционная ответственность
«проявляется главным образом в ее позитивной направленности – как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение… Конституционная ответственность выступает в качестве
неотъемлемой составной части демократического политического
механизма и в качестве институционального выражения взаимоотношений субъектов политической системы»2.
Основанием ретроспективной конституционно-правовой ответственности депутатов Законодательного собрания СанктПетербурга является конституционно-правовой деликт, характеризующийся совокупностью признаков, наличие которых
позволяет привлечь депутата к конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые деликты как разновидность правонарушения специфичны по своей природе и не могут
быть отнесены ни к проступкам, ни к преступлениям.
Так, вред, причиненный отношениям народовластия, закрепленным в Конституции РФ, не имеет осязаемого характера и не
поддается точному учету и измерению, и, соответственно, в ряде
случаев в объективную сторону правонарушения нельзя включать вред и причинную связь. Не имеет юридического значения
детальное установление объекта и некоторых особенностей объективной стороны важных, например, для уголовной ответственности, признаков (место, время и иные обстоятельства происшедшего правонарушения).
Соглашаясь в целом с приведенным мнением, тем не менее попытаемся рассмотреть более детально отдельные элементы конституционного деликта. Конституционный деликт выступает
1 Витрук Н. В. Выступление на заседании круглого стола // Государство и
право. 2000. № 3. С. 21.
2 Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 54.
103
как нарушение выраженного в норме права общеобязательного
правила поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований. Посредством сопоставления фактического поведения с
правовым императивом устанавливается наличие или отсутствие
конституционно-правового деликта, что составляет его внешнюю
сторону. Внутренняя сторона заключается в нарушении депутатом общественных и личных интересов избирателей, установленного порядка осуществления государственной власти. Деянием
может быть как действие, так и бездействие депутата1.
Субъективной стороной конституционно-правовой ответственности депутата является, как правило, вина в форме умысла и неосторожности. Однако из этого общего правила возможны
исключения. «Многие конституционные правонарушения являются результатом коллегиальных решений, что затрудняет установление вины конкретных лиц»2. Примером может служить
досрочный роспуск законодательных органов государственной
власти субъектов РФ, предусмотренный Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации». Результатом этого будет досрочное прекращение полномочий конкретного депутата, не участвовавшего
в действии или бездействии, составившем объективную сторону
данного конституционно-правового деликта.
Объективной стороной конституционно-правового деликта
является, как правило, закрепленная в законе противоправность деяния, причинная связь между ним и наступившим
вредным результатом. Однако в силу возможности наступления
конституционно-правовой ответственности, как было уже доказано, и без вины конкретного депутата, попытки описания объективной стороны конституционно-правового деликта по приведенной схеме (противоправность деяния, вредные последствия
и причинная связь между ними) практически умозрительны в
рамках конституционного права.
Думается, что конституционно-правовой деликт не всегда обладает всеми присущими ему признаками, а конституционноправовая ответственность конкретного депутата может наступать
и без конституционно-правового деликта с его стороны. Досрочное
1 Авакьян
2 Лучин
104
С. А. Государственно-правовая ответственность. С. 22.
В. О. Указ. соч. С. 293.
прекращение полномочий депутатов наступает в связи с роспуском
парламента субъекта России указом Президента РФ, даже если
конкретный депутат голосовал против принятия данного закона.
Итак, конституционно-правовой деликт – это деяние (действие или бездействие) депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ, не отвечающее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права,
и влекущее за собой применение мер конституционно-правовой
ответственности.
Анализ законодательства Санкт-Петербурга и некоторых
других субъектов РФ позволяет выделить следующие виды
конституционно-правовых деликтов депутата законодательного
органа государственной власти:
1) нарушение депутатской этики, правил проведения;
2) невыполнение (ненадлежащее исполнение) депутатских
полномочий;
3) нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта РФ;
4) вступление в законную силу обвинительного приговора суда
в отношении депутата (ст. 4 Закона Санкт-Петербурга «О статусе
депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга»);
5) нарушение требований о несовместимости депутатского
мандата с депутатским мандатом другого представительного
учреждения, занятием определенных государственных и муниципальных должностей;
6) утрата доверия избирателей;
7) совершение действий, порочащих звание депутата.
Законодательство отдельных зарубежных стран знает такое
основание конституционно-правовой ответственности, как изменение депутатом партийной принадлежности. Поскольку такое
поведение члена парламента ведет к искажению воли народа, некоторые конституции предусматривают лишение мандата1.
Представляется, что со становлением многопартийной системы в России, обязательным введением пропорциональной избирательной системы на выборах в парламенты субъектов РФ эта
проблема станет актуальной и для России. Это определяет необходимость дискуссии о возможности и целесообразности введе1 Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 210.
105
ния такого основания конституционно-правовой ответственности
депутатов законодательных органов государственной власти РФ.
По нашему мнению, депутатский мандат является несовместимым с членством в неконституционных объединениях. Полагаем
целесообразным закрепление следующего правила в законодательстве Санкт-Петербурга: депутаты лишаются мандата, если
они признаются в судебном порядке виновными в участии в организациях, которые придерживаются фашистской идеологии.
Санкциями конституционно-правовой ответственности депутата являются установленные конституционно-правовыми
нормами меры государственного принуждения, применяемые к
депутату, как правило, при наличии конституционно-правового
деликта и выражающие его итоговую правовую оценку:
1) процессуальные санкции, вытекающие из деятельности
представительных органов, например предупреждение, призыв
к порядку, замечание, порицание, порицание с занесением в протокол, лишение права выступления на заседании парламента,
информирование избирателей о недостойном поведении депутата на заседании, уход депутата в отставку под давлением обстоятельств и обвинений, например, в связи с возбуждением инициативы об отзыве депутата;
2) признание выборов депутатов недействительными в силу нарушения требований действующего законодательства о выборах;
3) прекращение полномочий депутата на основе вступившего
в законную силу обвинительного судебного приговора по решению Законодательного собрания Санкт-Петербурга;
4) прекращение полномочий депутата в случае нарушения
правил несовместимости депутатского мандата с занятием государственных, муниципальных должностей;
5) прекращение полномочий депутата в случае роспуска Законодательного собрания Санкт-Петербурга;
6) отзыв депутата избирателями.
Продуктивной для развития теории конституционноправовой ответственности является мысль Н. В. Витрука о двух
ипостасях конституционно-правовой ответственности: восстановительной (защитной) и репрессивно-карательной (штрафной,
наказательной)1.
1 Витрук Н. В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2001. С. 36.
106
В зависимости от целей и последствий санкции конституционноправовой ответственности, применяемые к депутатам, можно
разделить на три основных вида: предупредительные, меры пресечения и меры взыскания. Применение идеи Н. В. Витрука к
видам санкций конституционно-правовой ответственности позволяет считать восстановительными предупредительные меры
взыскания, репрессивно-карательными – меры пресечения и
меры взыскания.
«Предупредительные конституционные санкции – это меры,
которые имеют цель предостеречь субъекта конституционного
права от отклонения его поведения от правовых норм, сигнализировать о наступлении в будущем более неблагоприятных для
него последствий, если субъект ответственности не прекратит
своего противоправного поведения»1.
Предупредительными являются санкции, применяемые к депутату за нарушение депутатской этики, а также порядка проведения заседаний законодательного органа государственной власти.
Правовое регулирование конституционно-правового деликта,
состоящего в нарушении депутатом порядка на заседаниях парламента, правил депутатской этики, и перечня предупредительных мер воздействия на депутата, осуществляется регламентом
заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Можно выделить 4 вида санкций, применяемых к депутатам:
1. Призыв к порядку. Применяется в случаях, если депутат:
– выступает без разрешения председательствующего на заседании парламента;
– нарушает правила депутатской этики: употребляет в своей
речи грубые, оскорбительные выражения, порочащие честь и достоинство, допускает необоснованные обвинения, призывает к
незаконным действиям;
– перемещается по залу заседаний без разрешения председательствующего на заседании парламента.
2. Призыв к порядку с занесением в протокол заседания. Данная конституционно-правовая санкция применяется к депутату,
который на том же заседании уже был однажды призван к порядку и вновь его нарушил. Призвать к порядку вправе только
председательствующий на заседании.
1 Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 114.
107
3. Вынесение порицания депутату, который был призван к порядку с занесением в протокол и не выполняет требований председательствующего на заседании парламента.
4. Лишение права выступления в течение всего дня заседания парламента, либо очередного заседания. По своей сути
данная санкция носит уже не предупредительный характер, а
является мерой пресечения. Меры пресечения в качестве санкций конституционно-правовой ответственности являются более
действенным средством прекращения данного конституционноправового деликта.
Если первые два вида конституционно-правовых санкций налагаются на депутата председательствующим на заседании парламента, то решения о порицании и лишении права выступления
в ходе очередного заседания принимаются большинством голосов
присутствующих на его заседаниях по предложению председательствующего и без дебатов оформляются соответствующей записью в протокол заседания. Различия в механизме наложения
перечисленных санкций конституционно-правовой ответственности депутатов предопределены степенью нарушения правил
ведения заседания.
Специфической формой реагирования на поведение депутата
в подобных ситуациях является уведомление избирателей через
средства массовой информации, что также является предупредительной мерой воздействия на депутата, нарушающего правила
депутатской этики. При условии вызывающего, неоднократного
нарушения правил поведения депутата на заседаниях избиратели вправе инициировать вопрос об отзыве депутата за совершение действий, порочащих звание депутата.
Признаками, характеризующими предупредительные санкции конституционно-правовой ответственности депутатов, являются:
– совершение конституционно-правового деликта на заседании;
– содержание конституционно-правового деликта составляет
нарушение депутатской этики, установленных нормами права
правил проведения на заседаниях;
– многоступенчатость конституционно-правовых деликтов,
выражающаяся в степени и кратности нарушения депутатской
этики и порядка проведения заседаний;
– компетентным должностным лицом и органом, определяющими наличие конституционно-правового деликта и уровень
108
санкции, налагаемой за его совершение, является председательствующий на заседании, а также само Законодательное собрание
в лице присутствующих на его заседании депутатов.
В целом перечисленные предупредительные меры воздействия на депутата в качестве конституционно-правовых санкций
следует признать весьма мягкими, не обеспечивающими результат, на который они рассчитаны. В связи с этим можно вспомнить историю Государственной думы дореволюционной России,
где существовала такая форма ответственности депутатов, как
штрафные санкции. В отличие от современных депутатов «думцы царского периода платили из своего кармана в случаях нарушения регламента или неявки на заседание Государственной
думы… В случае отсутствия думца без уважительных причин на
заседаниях Думы делались вычеты из его зарплаты в размере
25 руб., но не более ежемесячного содержания. Не платили суточные тем, кого удаляли за нарушение регламента из зала заседаний. Председатель Думы мог лишить права думца посещать от
1 до 15 заседаний. Весьма существенно и накладно. Актуальны
подобные меры воздействия на депутатов и сейчас»1.
Аналогичные меры предусмотрены законодательством некоторых зарубежных государств. Представляется целесообразным
введение штрафных санкций за конституционно-правовой деликт, представляющий собой непосещение депутатами заседаний парламента.
Кроме того, целесообразно устранить существующую асимметричность в правовой регламентации предупредительных санкций конституционно-правовой ответственности, установив единый, общий для депутатов парламентов всех субъектов России
перечень санкций конституционно-правовой ответственности
предупредительного характера.
В юридической литературе встречается характеристика предупредительных санкций конституционно-правовой ответственности депутата как дисциплинарной ответственности депутата
перед представительным органом2. С этим мнением нельзя согласиться, поскольку оно противоречит характеристике трудовых отношений, сторон трудовых отношений, оснований возник-
1 Гранкин
И. В. Парламент России. М., 1999. С. 128.
И. С. Депутатский (парламентский) мандат в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.
2 Данилов
109
новения трудовых отношений, содержащихся в гл. 2 Трудового
кодекса РФ от 30 ноября 2001 г.
Во-первых, трудовые отношения возникают согласно ст. 16
Трудовому кодексу РФ между работником и работодателем на
основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с Трудовым кодексом РФ. Отношения же между депутатом и парламентом возникают в результате выборов на основе
всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном
голосовании, определяются характером депутатского мандата и
не оформляются трудовым договором.
Во-вторых, ст. 17 Трудового кодекса РФ допускает трудовые
отношения, возникающие на основании трудового договора в
результате избрания (выборов) на должность. Такими должностями являются единоличный исполнительный орган или
члены коллегиального исполнительного органа акционерного
общества, исполнительный орган общества с ограниченной ответственностью, председатель производственного кооператива, декан факультета, заведующий кафедрой образовательного
учреждения высшего профессионального образования. Депутат
парламента субъекта РФ избирается в качестве народного представителя, и место, занимаемое им в парламенте, не является
должностью.
В-третьих, в соответствии со ст. 20 Трудового кодекса РФ,
«сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель». Работодатели подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Организационно-правовыми формами
некоммерческих организаций являются потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды1. Парламент субъекта
РФ является законодательным (представительным) органом государственной власти и имеет юридическую природу, отличающуюся от некоммерческой организации.
Таким образом, анализ трудового законодательства не позволяет определить отношения между депутатом и Законодательным собранием как трудовые, а ответственность как дисциплинарную. Предупредительные санкции являются санкциями
конституционно-правовой ответственности.
1 Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред.
Ю. П. Орловского. М., 2002. С. 52, 57.
110
«Меры взыскания – это наиболее существенный вид конституционных санкций, так как последствия здесь наиболее неблагоприятны для субъекта конституционных правоотношений.
Меры взыскания направлены на наступление правовых лишений для тех, кто не выполняет своих конституционных обязанностей, или для тех, кто злоупотребляет своими конституционными полномочиями»1.
К мерам взыскания можно отнести прекращение полномочий
депутата при наличии вступившего в законную силу обвинительного приговора суда, а также роспуска Законодательного собрания по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.
Санкцией за совершение конституционно-правового деликта
может быть лишение полномочий депутата законодательным
органом государственной власти в случае вступившего в законную силу обвинительного приговора суда в отношении данного
депутата. В приведенной ситуации для депутата наступает два
вида ответственности: конституционно-правовая и уголовноправовая. Причем уголовно-правовая ответственность предшествует конституционно-правовой, которая вытекает, является
следствием первой – уголовно-правовой ответственности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает возможность досрочного прекращения полномочий депутата в связи с роспуском законодательного органа государственной
власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ.
Конституционно-правовым деликтом, влекущим такую санкцию, является принятие парламентом субъекта РФ конституции
(устава), закона субъекта РФ, иного нормативно-правового акта,
противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации.
Объектом данного конституционно-правового деликта является нарушение единства правовой основы Российской Федерации. Объективную сторону конституционно-правового деликта
составляют действия законодательного органа государственной
1 Колосова
Н. М. Указ. соч. С. 114.
111
власти субъекта РФ по принятию конституции (устава), закона
субъекта РФ, иного нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.
Субъективной стороной данного конституционно-правового
деликта может быть как вина депутатов, голосовавших за принятие такого нормативно-правового акта, так и отсутствие вины
депутатов, голосовавших против принятия, с их точки зрения,
неправомерного нормативно-правового акта.
Для установления конституционно-правового деликта необходимо соблюдать предусмотренную Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации» процедуру, в которой можно выделить
следующие стадии:
1) установление решением судебного органа противоречия
конституции (устава), закона субъекта РФ, иного нормативноправового акта Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения
России и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ;
2) вынесение предупреждения парламенту субъекта РФ о необходимости устранения такого несоответствия;
3) парламент субъекта РФ в течение шести месяцев со дня
вступления в силу судебного решения не устранил названные
противоречия.
Неподчинение парламента субъекта РФ решению Российской
Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем
отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не
принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав
Российской Федерации (ч. 4 ст. 3, ст. 4 Конституции РФ). По
смыслу названных положений Конституции РФ такие действия
парламента субъекта РФ ведут к утрате им своей легитимности,
и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном Федеральным законом порядке согласуется с целями
защиты Конституции РФ 1.
1 Постановление Конституционного суда РФ от 4 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. 17 апр.
112
Наличие вышеперечисленных стадий достаточно для роспуска парламента субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта России (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации).
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в п. 4
ст. 9 допускает роспуск парламента субъекта РФ Указом Президента РФ. Для принятия подобного указа требуется наличие
следующих обстоятельств.
Во-первых, суд должен установить, что парламент субъекта
РФ принял конституцию (устав), закон субъекта РФ или иной
нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ,
федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Во-вторых, парламент субъекта РФ в течение шести месяцев
со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного
предусмотренного решением суда срока не принял в пределах
своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе
не отменил нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону или федеральному закону и недействующим.
В-третьих, по истечении данного срока суд установил, что в
результате уклонения парламента субъекта РФ от принятия в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда
были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и
федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Следует отметить необходимость и целесообразность двух
обязательных процедур судебного рассмотрения для федерального воздействия на парламент субъекта России. Первым судебным решением выявляются противоречия правового регулирования определенного круга отношений в федеральном законе и
законе субъекта РФ. Вторым судебным решением подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта
и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения.
113
В процедуре роспуска Президентом России парламента субъекта РФ можно выделить три этапа.
Первый этап предполагает вынесение Президентом России
при наличии вышеперечисленных обстоятельств предупреждения парламенту субъекта РФ, оформляемого указом.
Второй этап имеет место, если в течение трех месяцев со дня
вынесения предупреждения парламенту субъекта РФ указанный
орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В данной ситуации Президент России вносит
в Государственную думу Федерального собрания РФ проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
Третий этап предполагает рассмотрение Государственной
дДумой внесенного Президентом проекта федерального закона в
течение двух месяцев.
Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ прекращаются досрочно со дня вступления в
силу федерального закона о роспуске законодательного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта РФ или вносит в Государственную думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной
власти субъекта РФ, не может превышать одного года со дня
вступления в силу решения суда.
Роспуск законодательного органа государственной власти
субъекта РФ влечет за собой в обязательном порядке назначение
даты внеочередных выборов в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть
месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной
власти субъекта РФ.
Как федеральное законодательство, так и законодательство
субъектов РФ не дает ответа на вопрос, какой орган выполняет
функции парламента субъекта РФ в период после роспуска и до
избрания нового состава этого органа? Думается, что должно
временно приостанавливаться принятие законов по предметам
исключительного ведения субъектов РФ. В исключительных
случаях полномочия субъекта целесообразно передавать Федеральному собранию Российской Федерации.
114
Роспуск парламента субъекта РФ также возможен в силу решения Верховного суда республики, суда края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов парламента
субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих
полномочий.
Содержание понятия «неправомочность» состава депутатов
законодательного органа государственной власти субъекта РФ
федеральный закон не раскрывает. Можно предположить ситуацию, когда из-за сложения полномочий рядом депутатов не будет
кворума на сессиях парламента субъекта РФ, и он не будет правомочен решать вопросы своей компетенции. Другие ситуации,
определяющие неправомочность состава депутатов парламента
субъекта РФ, действующим законодательством не предусмотрены.
В юридической литературе предлагается закрепить такую
санкцию конституционно-правовой ответственности депутата,
как исключение из парламента. Основаниями для применения
названной санкции могут быть систематическое неучастие в
работе парламента; не сдача квалификационного экзамена (он
предлагает ввести обязательный экзамен по основам конституционного права, экономики, политики и т. д.); занятие деятельностью, несовместимой с парламентской1.
Аналогичная мера конституционно-правовой ответственности депутатов предусмотрена законодательством отдельных зарубежных государств. Так, в США допускается исключение депутата из состава комитета и из состава палаты парламента по
решению двух третей членов палаты2.
Учитывая рост безнаказанной коррупции, появление законов, противоречащих не только интересам народа, но и здравому
смыслу, проблема исключения депутата из состава парламента является весьма актуальной. Однако даже при правовом закреплении такой радикальной меры конституционно-правовой
ответственности депутатов, думается, что при существующей
корпоративности членов парламента субъекта РФ она не станет
панацеей от безответственности многих депутатов парламентов
субъектов РФ.
1 Алейник А. А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 20.
2 Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995. С. 83.
115
Изложенное позволяет сделать вывод, что конституционноправовая ответственность депутатов регулируется законодательством субъектов РФ весьма фрагментарно. Это ведет к
безответственности депутатов в выполнении своего представительского долга перед избирателями и гражданским обществом субъекта РФ. В силу сказанного можно заключить, что
механизм конституционно-правовой ответственности депутатов
законодательных органов государственной власти субъектов
РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании путем разработки и принятия Федерального закона «Об общих принципах
конституционно-правовой ответственности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», который должен установить единые подходы к системе оснований, видов, санкций конституционно-правовой ответственности депутатов парламентов субъектов РФ, процедуре
их применения.
116
Глава 3
ГАРАНТИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
§ 1. Понятие и классификация гарантий деятельности
депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга
Гарантии являются структурным элементом статуса депутата. Они необходимы для обеспечения всех элементов статуса депутата. Институт гарантий вводится не только и даже не столько
ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради
того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила оптимальные
результаты. Гарантии депутатской деятельности призваны обеспечить обстановку, в которой записанные в Конституции РФ и
других законах РФ депутатские полномочия можно было бы реализовать. «Гарантии… служат тем надежным мостиком, который
обеспечивает необходимый… переход от общего к частному, от
прокламируемой в законе возможности к действительности»1.
Слово «гарантия» (от фр. garantic – обеспечить) означает
ручательство, заверение, обеспечение. С. И. Ожегов определяет термин «гарантия» как «ручательство, порука в чемто, обеспечение»2. Под словосочетанием «обеспечить что-то»
С. И. Ожегов понимает «сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым»3. Таким образом, гарантия –
это совокупность определенных факторов, позволяющих эффективно реализовать то, на что эта гарантия направлена; некоторое
явление, обеспечивающее достижение определенного результата. Одним из основных признаков понятия гарантий является их
цель – обеспечение какого-либо отношения, процесса. Именно
этот признак является отличительной чертой данного правового явления и позволяет отделить гарантии от других правовых
явлений (субъективное право, юридическая обязанность, ответственность).
Очевидно, что как самостоятельная категория, без объекта,
гарантия существовать не может. Так как она всегда направлена
1 Воеводин
Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221.
С. И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 130.
3 Там же. С. 424.
2 Ожегов
117
на обеспечение чего-либо, то объект присутствует всегда. По нашему мнению, объектом гарантий деятельности депутатов является депутатская деятельность.
Ранее в юридической науке имел место спор при определении
объекта гарантий. Большинство ученых оперировали понятием
«гарантии депутатской деятельности»,1 но ряд ученых говорили о «гарантиях депутатских полномочий»2, о «гарантиях депутатских прав» или о «гарантиях статуса депутатов»3, либо о
«гарантиях субъективных прав и юридических обязанностей
депутатов»4. А. В. Зиновьев в своей монографии рассмотрел и
проанализировал каждую точку зрения на объект гарантий. «Гарантии статуса депутатов» – слишком широкое понятие и ведет
к отождествлению с понятием статуса депутата, поскольку не
позволяет отделить гарантии от других структурных элементов
статуса депутатов. Понятия «гарантии депутатских прав» и «гарантии депутатских полномочий» ограничивают объем и содержание объекта гарантий, и возможна ситуация, когда депутатские права гарантированы полностью, а деятельность депутата
остается неэффективной. То же следует сказать о понятии «гарантии субъективных прав и юридических обязанностей». Понятие «гарантии депутатской деятельности» наиболее точно и
полно соответствует содержанию и назначению гарантий5.
Деятельность – динамическая система взаимодействия субъекта с миром. Любая деятельность имеет побудительные причины – мотивы и направлена на достижение определенных результатов. Мотивы – это совокупность внутренних и внешних
условий, вызывающих активность субъекта и определяющих
направленность деятельности, т. е. ее цели и задачи. Цель – осо1 Безуглов А. А. Советский депутат: государственно-правовой статус; Нудненко Л. А. Правовое регулирование гарантий деятельности депутатов Верховного
Совета СССР // Вестник Московского университета. 1976. Право. № 2; Зиновьев
А. В. Гарантии депутатской деятельности в СССР; Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. М., 1978 и др.
2 Матчанов Н. М. Дальнейшее повышение активности депутатов – важное
условие улучшения работы Советов // Советское государство и право. 1975. № 6;
Савенков Н. Т. Депутат районного, городского Совета. М., 1974 и др.
3 Сивов В. А. Статус советского депутата. Л., 1973.
4 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. Воронеж, 1982.
5 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР: монография. Л., 1987.
С. 134.
118
знанный образ предвосхищенного результата, на достижение
которого направлено действие человека. Задача – это заданная
в определенных условиях цель деятельности, которая должна
быть достигнута путем преобразования этих условий, согласно определенной процедуре1. Деятельность – это необходимый
компонент структуры личности, процесс, связанный с использованием интеллектуальной и физической энергии, специальных
средств, направленный на достижение поставленной цели, определенного результата2.
Деятельность депутата представляет собой реализацию полномочий депутата. Правовой статус депутата, в частности, полномочия депутата, закрепленные нормами права, – это статическая структура. Реализация правового статуса, а именно полномочий депутата – динамическая структура, т. е. своей деятельностью депутат осуществляет возложенные на него полномочия.
Законодатель предусматривает определенные способы осуществления полномочий – формы деятельности депутата, безусловно, они не являются исчерпывающими, но главное, что формы
деятельности депутата должны быть предусмотрены правовыми
актами. Можно назвать следующие формы деятельности депутата:
– участие в заседаниях;
– участие в работе комитетов;
– участие в выполнении поручений Законодательного собрания;
– внесение законопроектов;
– внесение депутатского запроса;
– обращение с вопросами к губернатору Санкт-Петербурга;
– обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан;
– работа с избирателями: ответы на письма избирателей, изучение поступивших от них предложений и жалоб, осуществление приема в своем избирательном округе или в регионе, определенном депутатским объединением.
В процессе реализации форм деятельности депутата реализуются и гарантии деятельности депутатов.
1 Маклаков
А. Г. Общая психология. СПб., 2004. С. 122.
С. Н. Теория государства и права: учебник. М., 1999. С. 163.
2 Кожевников
119
Рассмотрим понятие «гарантий деятельности депутатов», оно
должно содействовать познанию сущности гарантий депутатской деятельности, обобщению их существенных сторон и признаков.
В юридической литературе существуют различные взгляды
на понятие гарантий деятельности депутатов. Во взглядах ученых советского периода (Ю. Г. Просвирнина, А. Я. Ярматова,
В. А. Сивова) существует определенная специфика, вызванная
иным законодательным регулированием статуса депутата (наличие императивного мандата). В советской юридической литературе особое место уделялось политическим гарантиям осуществления депутатской деятельности, что объяснялось наличием
однопартийной системы с всеобъемлющей руководящей ролью
КПСС.
В своей работе Ю. Г. Просвирнин выделяет четыре признака
гарантий деятельности депутатов:
1) целевой – гарантии обеспечивают беспрепятственное и эффективное осуществление прав и обязанностей депутатов;
2) материальный – гарантии содержатся в необходимой для
реализации депутатских полномочий социально-бытовой обстановке и закрепляются в нормах права, воплощаются в актах применения права;
3) процессуальный – гарантии обусловливаются деятельностью государственных и общественных органов, предприятий,
учреждений, организаций и их должностных лиц, а также граждан;
4) каузальный – гарантии функционируют после наступления
юридических фактов, с которыми связывается приобретение депутатских полномочий, до достижения определенного, заранее
предусмотренного результата1.
На основании перечисленных признаков Ю. Г. Просвирнин
предлагает следующее определение гарантий депутатской деятельности: «Гарантии деятельности народных депутатов – это
необходимая для реализации полномочий обстановка и специальный механизм, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное участие народных представителей в осуществлении
Советами государственной власти, выражение воли и интересов
1 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. С. 14.
120
народа»1. Очевидно, что любое определение должно быть четким
и включать категории, которые дают точное представление об
описываемом предмете. В связи с этим использование такого слова как «обстановка» кажется неподходящим, так как оно имеет
очень широкую интерпретацию и не вполне ясно, какой смысл
вкладывал автор в этот термин при написании приведенного
выше определения. Такой же вопрос возникает относительно
понятия «специальный механизм»: что под ним понимать, как
соотносится этот термин с содержанием понятия «обстановка»?
Данное определение вызывает больше вопросов, чем дает ответов.
Определение А. Я Ярматова в сущности близко к определению Ю. Г. Просвирнина. «Гарантии обеспечивают всем лицам,
избранным в Совет, необходимые политические, экономические
и организационно-правовые предпосылки для их эффективной
деятельности по осуществлению принадлежащих им по закону
полномочий»2. Здесь опять же возникает вопрос о терминологии, автор использует слово «предпосылки», которое, по нашему
мнению, кажется не совсем уместным в данном контексте. В указанном определении нет пояснения, что такое гарантии, здесь
содержатся лишь функции гарантий, т. е. гарантии – это нечто,
что обеспечивает предпосылки для эффективной деятельности
по осуществлению полномочий. Вполне объяснимо, что данное
определение нельзя назвать удачным.
В. А. Сивов дает следующее определение гарантий: под гарантиями статуса депутатов понимаются организационнополитические, правовые, материальные факторы и средства,
создающие необходимые условия для беспрепятственного и эффективного выполнения депутатских полномочий3. По нашему
мнению, кажется спорным выделять в отдельную группу правовые гарантии, так как другие гарантии определяются также нормами права.
С. А. Авакьян определяет гарантии депутатской деятельности
как установленные нормами права правила, касающиеся создания депутатам необходимых условий для выполнения депутат-
1 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. С. 15.
2 Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. С. 9.
3 Сивов В. А. Статус советского депутата. С. 95.
121
ских полномочий, защиты их интересов, чести и достоинства1.
Исходя из предложенного определения, гарантии – это правила,
которые устанавливают необходимые условия для выполнения
депутатом своих полномочий, защиты интересов, чести и достоинства депутата. Трудно согласится с тем, что гарантия – это
правило. Также вызывает сомнение, что специальные гарантии
депутатской деятельности создают условия для защиты интересов, чести и достоинства депутата. Их основная цель – это обеспечение реализации полномочий депутата, а защиту чести, достоинства, интересов депутата обеспечивают гарантии статуса
личности. По нашему мнению, приведенное определение не отражает сущность гарантий деятельности депутатов, оно не совсем четкое, что, безусловно, является негативным моментом в
любом определении.
И. П. Окулич формулирует следующее определение гарантий деятельности депутатов: «Конкретно определенные условия и средства, способствующие наиболее эффективной работе
депутата»2. Такое определение больше подходит для правовых
гарантий деятельности депутата, так как автор говорит о конкретно определенных условиях и средствах, а конкретно определены они могут быть только в нормативно-правовом акте. Гарантии деятельности депутата не исчерпываются правовыми гарантиями. «Сведение гарантий к нормам права ведет к их сужению
и обеднению, что неизбежно будет негативно сказываться на
деятельности депутатов»3. Помимо норм права существуют нормы морали, нравственности, уровень правовой культуры, все это
тоже влияет на деятельность парламентария.
А. В. Зиновьев приводит следующее определение гарантий
деятельности депутатов: «Условия и средства, непосредственно
и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное
осуществление народными депутатами своей деятельности в
общегосударственных интересах и в интересах населения избирательного округа»4. Под условиями А. В. Зиновьев понимает
политико-правовой режим, в котором осуществляется депутат1 Авакьян
С. А. Депутат: статус и деятельность. С. 214.
2 Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (пред-
ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Челябинск, 2003. С. 142.
3 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 138.
4 Там же.
122
ская деятельность. Средства – это механизм и материальные
источники, которые обеспечивают беспрепятственное и эффективное осуществление деятельности депутатов. С нашей точки
зрения, данное определение в полной мере передает содержание
гарантий деятельности депутатов. Вызывает вопрос лишь следующая формулировка: «непосредственно и реально обеспечивающие…». Мы считаем, что условия или политико-правовой режим
обеспечивают деятельность депутатов не непосредственно, а опосредованно. Условия напрямую не влияют на деятельность депутатов, это совокупность экономических, политических, социальных, правовых факторов, создающих обстановку, в которой
осуществляется деятельность парламентария. Эта обстановка
может быть благоприятной или неблагоприятной для эффективной реализации полномочий.
Н. Э. Лебедева в своем диссертационном исследовании приводит следующее определение гарантий деятельности депутатов:
«Условия и средства, обеспечивающие реальную возможность
депутату беспрепятственно и эффективно осуществлять свою
деятельность»1. Это определение очень близко к определению
А. В. Зиновьева. Исходя из этого определения, у депутата есть
возможность беспрепятственно осуществлять свою деятельность; отсюда следует: раз это возможность, то депутат может ее
использовать, а может и не использовать. Термин «возможность»
связан с такой категорией как «право», обладая каким-либо
правом, субъект может его реализовать или не реализовать, это
право субъекта. Нельзя сказать, что эффективное и беспрепятственное осуществление деятельности депутата – это его право.
В связи с этим, мы считаем, что использование такого термина
как «возможность» здесь неуместно.
Необходимо указать, что часто происходит смешение гарантий деятельности депутатов с правами депутатов. По нашему
мнению, недопустимо сведение гарантий деятельности депутатов
к правам депутата, так как таким образом происходит отрицание
«гарантии» как самостоятельной правовой категории. В таком
случае любое право депутата уже содержит гарантированность и
никаких дополнительных условий и средств для его реализации
не требуется, а это само собой неверно.
1 Лебедева Н. Э. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (проблемы
теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 99.
123
Категория «гарантия» универсальна для многих правовых
институтов, и в связи с этим интересна точка зрения на понятие
условий и средств Л. Д. Воеводина, который исследовал правовой статус личности. В своем определении гарантий прав и свобод граждан он также гарантии называет условиями и средствами. По мнению Л. Д. Воеводина, для успешного претворения в
жизнь записанных в Конституции РФ прав и свобод необходима,
прежде всего, благоприятная обстановка, которая складывается
из множества объективных и субъективных факторов. Эти факторы схожи между собой в том, что они должны обеспечивать
благоприятный режим, среду для реализации этих прав и свобод. С учетом указанной особенности Л. Д. Воеводин предлагает
одну группу гарантий именовать «условиями» реализации конституционных прав и свобод, а другую – «средствами». Вторая
группа – это гарантии, выступающие в качестве способов, приемов и методов охраны и обеспечения прав и свобод личности.
Таким образом, первая группа гарантий направлена на создание
благоприятной обстановки для пользования основными правами и свободами и исполнения обязанностей, вторая же группа
вооружает органы государства, органы местного самоуправления, общественные объединения, самих граждан эффективным
инструментом в борьбе за надлежащее осуществление основных
прав и свобод1.
Л. А. Нудненко в своей работе предлагает такое определение
гарантий деятельности депутатов: «Условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану
прав и обязанностей депутата»2. Определение гарантий деятельности депутатов Л. А. Нудненко – точное повторение рассмотренного выше определения гарантий прав и свобод граждан
Л. Д. Воеводина, отличие лишь в присутствии слова «депутат».
По нашему мнению, нельзя отождествлять гарантии прав и свобод граждан и гарантии деятельности депутатов. Гарантии деятельности депутатов – специальные гарантии, они конкретно направлены на обеспечение эффективной деятельности депутатов,
эти гарантии имеют другой предмет относительно гарантий прав
и свобод граждан.
1 Воеводин
Л. Д. Юридический статус личности в России. С. 229.
Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 316.
2 Нудненко
124
Ранее мы уже упоминали, что цель гарантий позволяет отделить их от других правовых явлений, если основная цель права
депутата – участие в осуществлении государственной власти, то
цель гарантий деятельности депутатов – обеспечение эффективной и беспрепятственной деятельности депутатов, осуществления ими своих полномочий. Достижение цели, заложенной в праве депутата, осуществляется его поведением, а, в свою очередь,
реализация гарантии не зависит от депутата. Она достигается за
счет действий других субъектов, но не депутата. «В механизме
реализации субъективного права поведение его обладателя является активным фактором, а в механизме гарантий – пассивным;
действие механизма гарантий, в первую очередь, определяется
поведением обязанных субъектов»1.
Таким образом, на основании анализа взглядов различных
ученых и выявления положительных и отрицательных моментов рассматриваемых точек зрения мы приходим к выводу, что
реализация правового статуса депутата осуществляется в форме
целенаправленной деятельности, при этом в качестве средства,
обеспечивающего результативность депутатской деятельности, представляется целесообразным рассматривать комплекс
гарантий – условий и средств, обеспечивающих эффективное
осуществление депутатами своих функциональных полномочий. Гарантии деятельности депутатов – совокупность условий
и средств, обеспечивающих беспрепятственное и эффективное
осуществление депутатами своей деятельности. Формулируя это
определение, мы отталкивались от понятия гарантий деятельности депутатов, предложенного А. В. Зиновьевым, убрав слова
«непосредственно и реально» и мотивируя это тем, что условия
обеспечивают деятельность депутатов не непосредственно, а косвенно. Условия напрямую не влияют на деятельность депутатов.
Большинство ученых-юристов сходится в том, что гарантии – это
совокупность условий и средств2, и мы придерживаемся такой же
точки зрения. В осуществлении своей деятельности депутат не
1 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. С. 17.
2 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 138; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. С. 229; Нудненко Л. А.
Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 316; Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государ-
125
должен сталкиваться с препятствиями, его деятельность должна приносить оптимальные результаты, т. е. быть эффективной,
перечисленное – цель гарантий деятельности парламентариев.
В юридической литературе также существуют различные
взгляды на систему гарантий деятельности депутатов. Многие
авторы, исследовавшие эту проблему, предлагали свои классификации гарантий. Рассмотрим некоторые из них.
По мнению В. А. Сивова, «существуют две группы гарантий;
гарантии деятельности депутатов, выполнения ими своих полномочий; гарантии личности депутатов»1. Однако гарантии деятельности депутатов неразрывно связаны с гарантиями их личности. Например, любое необоснованное лишение депутата свободы автоматически парализует вообще всю его деятельность.
Н. Т. Савенков классифицировал гарантии депутатской
деятельности на социально-экономические, организационнополитические и юридические2. Данная классификация кажется
небогатой и не отражает в полной мере сущность и содержание
гарантий деятельности депутатов.
По мнению В. А. Пертцика, гарантии деятельности депутатов подразделяются на организационно-политические, правовые (охрана трудовых прав и депутатская неприкосновенность),
материальные3. Остается непонятным, почему материальные
гарантии выводятся за рамки правовых гарантий, так как материальное обеспечение деятельности депутатов, количество выделяемых средств должно быть закреплено в законодательстве.
А. А. Безуглов4 подразделял гарантии депутатской деятельности на три группы: социально-экономические; политические
и организационные; депутатский иммунитет. Впоследствии он
предложил другую классификацию: политические гарантии,
правовые гарантии и депутатская неприкосновенность.5 Возникает вопрос, почему депутатская неприкосновенность выводится
за рамки правовых гарантий? С таким положением сложно со-
ственной власти субъекта Российской Федерации. С. 142; Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник. М., 2003 С. 634.
1 Сивов В. А. Статус советского депутата. С. 96.
2 Савенков Н. Т. Депутат районного, городского Совета. С. 64.
3 Пертцик В. А. Новый закон о статусе депутатов. Иркутск, 1972. С. 50.
4 Безуглов А. А. Советский депутат: государственно-правовой статус. С. 148–
180.
5 Безуглов А. А. Правовой статус советского депутата. М., 1974. С. 70.
126
гласиться. Предоставление депутатам этой гарантии – это своеобразный изъян из установленного Конституцией РФ принципа
равенства граждан1. В связи с этим данная гарантия требует
тщательной юридической регламентации и соответственно является правовой гарантией.
Ю. Г. Просвирнин использует несколько критериев классификации гарантий. В качестве основного он называет сферу общественных отношений и выделяет экономические, политические,
идеологические и правовые гарантии деятельности депутатов.
Следующий критерий классификации гарантий – степень влияния на процесс депутатской деятельности. По этому основанию
Ю. Г. Просвирнин выделяет прямые гарантии, которые обеспечивают деятельность депутатов без промежуточных звеньев, и
косвенные, оказывающие воздействие через прямые гарантии.
По характеру обеспечения он выделяет общие и специальные
гарантии деятельности депутатов. Общие выступают в качестве
необходимой обстановки, условий; специальные гарантии являются организационно-правовым механизмом, обеспечивающим
осуществление полномочий2. Правовые гарантии, в свою очередь, он подразделяет на организационно-правовые; процессуальные; материально-правовые; депутатский иммунитет3, включая гарантии трудовых прав4. Данная классификация вызывает интерес своей стройностью, любую гарантию деятельности
депутатов можно провести по всем выделенным критериям, но
предложенная классификация чрезмерно сложна и трудна для
усвоения.
С точки зрения А. Я. Ярматова5, гарантии деятельности депутата могут быть разделены на три составляющие: социальноэкономические и политические гарантии; организационные и
процессуальные гарантии; гарантии прав личности депутата.
В обоснование предложенной классификации А. Я. Ярматов пишет: «Осуществление депутатской деятельности в нашей стра-
1 Хабриева Т. Я. Парламентское право России: учебное пособие. М., 2003.
С. 121.
2 Просвирнин Ю. Г. Правовые гарантии деятельности народных депутатов:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1980. С. 11–12.
3 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. С. 26–29.
4 Там же. С. 122–141.
5 Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. С 12–50.
127
не обеспечивается, прежде всего, социально-экономическими и
политическими условиями»1. Является спорным объединение
А. Я. Ярматовым в одну группу социально-экономических и политических гарантий. Трудно согласиться и с отнесением гарантий трудовых прав и материальных гарантий к гарантиям прав
личности депутата и объединением их в одну группу. Правильнее и целесообразнее выделить их в самостоятельные группы
гарантий депутатской деятельности, тем самым еще раз подчеркнув важность и значение, какое они имеют в действительности. А. Я. Ярматов, как и Ю. Г. Просвирнин, выделяет процессуальные гарантии в самостоятельную группу. Мы согласны
с А. В. Зиновьевым, который считает подобное выделение необоснованным, так как «процессуальные гарантии носят чисто организационный характер»2. Аргументации А. Я. Ярматова состоят
в том, что процессуальные гарантии «указывают на те организационные способы и правовые средства, которыми депутат может
воспользоваться при осуществлении возложенных на него задач
и функций, и устанавливают обязанности тех субъектов, которые
должны создать для этого все необходимые условия»3. В приведенном положении центральное место занимают организационные начала. А. Я. Ярматов признает близость организационных и
процессуальных гарантий, и чтобы провести между ними грань,
он указывает, что организационные гарантии, прежде всего, направлены на создание необходимых условий для нормальной работы депутата, в свою очередь процессуальные – представляют
собой разнообразные способы и правовые средства, обеспечивающие процедуру депутатской деятельности. По данному вопросу
Ю. Г. Просвирнин справедливо заметил: «Поскольку слова работа и процедура близки по семантике, то второе понятие входит
в первое как его составная часть, и приведенные определения
являются тавтологическими»4. Ю. Г. Просвирнин формулирует
определение процессуальных гарантий следующим образом: «…
организационно-правовой механизм, обеспечивающий беспрепятственный порядок реализации депутатских полномочий»5.
1 Там
же. С. 12.
А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 78.
3 Ярматов А. Я. Указ. соч. С. 16.
4 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. С. 80.
5 Просвирнин Ю. Г. Правовые гарантии деятельности народных депутатов:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1980. С. 17.
2 Зиновьев
128
При этом он указывает на двойственный характер данного механизма. С одной стороны, он является процессуальной гарантией
осуществления депутатских полномочий, с другой – процедурой
деятельности парламента. Позже Ю. Г. Просвирнин переформулировал и расширил определение процессуальных гарантий.
«Процессуальные гарантии депутатских полномочий можно
определить как обусловленный деятельностью президиумов, исполкомов Советов, председателей сессий, постоянных комиссий,
руководителей других депутатских объединений, должностных лиц специальный механизм, обеспечивающий беспрепятственный порядок реализации прав и обязанностей народных
представителей»1. Необходимо указать, что приведенные определения сформулированы на основе действовавшего на тот исторический период времени законодательства. По сути, Ю. Г. Просвирнин говорит о парламентских процедурах как о гарантиях
деятельности депутатов, с этим сложно согласиться.
С. А. Авакьян выделяет общие гарантии депутатской деятельности, которые существуют в общественном строе, в политической системе государства, и специальные гарантии – оформленные правом гарантии депутатской деятельности. Специальные
гарантии он разделил на несколько взаимозависимых групп: гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария;
гарантии личной неприкосновенности; социальные гарантии и
гарантии, трудовых прав; материально-финансовые и организационные гарантии2. Вызывает интерес выделение общих и
специальных гарантий деятельности депутатов, но остается непонятным, что составляет содержание первой группы специальных гарантий, и вообще, есть ли необходимость в таком выделении, так как любые права и возможности парламентария в процессе осуществления его деятельности реализуются посредством
организационных, материальных, социальных и иных гарантий
парламентария.
А. В. Зиновьев3, как и С. А. Авакьян, выделяет общие и специальные гарантии и отмечает, что критериями классификации
специальных гарантий деятельности депутата должны выступать цель, виды и содержание депутатской деятельности. На
1 Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в развитом социалистическом обществе. С. 80.
2 Авакьян С. А. Федеральное собрание – Парламент России. С. 366–367.
3 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 79.
129
этом основании он подразделяет данные гарантии на пять видов:
политические; организационные; гарантии трудовых прав; материальные; депутатская неприкосновенность. Выделяются такие
критерии классификации как цель, виды и содержание деятельности депутатов. Однако непонятно, как соотносятся элементы
классификации с предложенными критериями.
Л. А. Нудненко также предлагает разделить гарантии депутатской деятельности на две основные группы – общие и специальные. Общие гарантии могут быть как правовыми, так и неправовыми. К правовым гарантиям общего характера она относит
закрепленные конституционно-правовыми нормами политические, экономические условия и предпосылки, которые обеспечивают депутату реализацию его прав и обязанностей. К неправовым гарантиям общего характера следует отнести социальнопсихологические и духовно-нравственные условия. Специальные
правовые гарантии – это закрепленные нормами права условия
и средства обеспечения и защиты прав и обязанностей депутата.
Для классификации специальных правовых гарантий она выделяет два критерия: назначение гарантий и характер деятельности депутатов, на обеспечение реальности которой гарантии
направлены. По назначению правовые гарантии депутатской
деятельности Л. А. Нудненко разделяет на следующие группы:
гарантии личной безопасности депутата; социальные, организационные, материальные, судебная защита прав депутата. По характеру деятельности депутатов, на обеспечение реальности которой гарантии направлены, выделяются гарантии, обеспечивающие деятельность депутата на сессии и гарантии деятельности
депутата в избирательном округе1. Хотя данная классификация
отличается стройностью, простотой понимания, что, безусловно,
положительно, но мы считаем, что выделение второго критерия
классификации специальных гарантий деятельности депутатов
необоснованно.
Мы придерживаемся точки зрения большинства авторов о
разделении гарантий деятельности депутатов на общие и специальные. Хотя справедливо замечено: «Дуализм общих и специальных гарантий есть ничто иное, как условное их разграничение. Экономические, политические, идеологические условия и
предпосылки сами по себе автоматически не обеспечивают реа1 Нудненко
130
Л. А. Указ. соч. С. 317–323.
лизацию правовых норм. Они становятся «собственно гарантиями» лишь через юридическую форму и организационные усилия
государства и общества. Совершенствование юридической формы гарантирования есть совершенствование непосредственного
гарантирования в целом»1. В основу деления положено два критерия: цель гарантий и степень их влияния на процесс деятельности депутатов. Исходя из второго критерия происходит деление гарантий на общие и специальные.
Под общими гарантиями деятельности депутатов мы понимаем совокупность условий и средств, косвенно (опосредованно)
обеспечивающих беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Это существующая политическая, экономическая, социальная, правовая ситуация в государстве, в которой осуществляется депутатская деятельность.
Ситуация в стране оказывает различное влияние на все сферы
общественной жизни и общественных отношений и косвенно
воздействует на эффективность деятельности парламентариев
как на участников общественных отношений. В политически
стабильном, правовом, экономически и социально развитом государстве с гражданским обществом, уважающим и признающим ценность представительной демократии, депутатская деятельность, бесспорно, будет осуществляться беспрепятственно и
эффективно.
Наличие общих гарантий само по себе служит необходимым,
но недостаточным условием реализации полномочий депутата.
Для этого требуются специальные, т. е. юридические гарантии.
Мы согласны с С. А. Авакьяном, что под специальными гарантиями деятельности депутата следует понимать оформленные
правом гарантии депутатской деятельности2, но нам бы хотелось предложить более расширенное определение специальных
гарантий деятельности депутатов – совокупность нормативнозакрепленных условий и средств, непосредственной целью которых является обеспечение беспрепятственной и эффективной
деятельности депутатов. Специальные гарантии в отличие от
общих гарантий деятельности депутатов созданы непосредственно в целях обеспечения эффективной деятельности парламентария, это их основная функция. Они закрепляются в нормативно1 Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России. СПб., 2003.
С. 348.
2 Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. С. 214.
131
правовом акте именно для обеспечения депутатской деятельности. Федеральный закон о статусе депутата содержит перечень
гарантий деятельности депутата, и именно эти гарантии мы считаем специальными.
Специальные гарантии характеризуются рядом признаков:
1) они находят свое преимущественное выражение в нормах права; 2) представляют собой специально предназначенные правовые средства реального обеспечения охраняемого законом интереса; 3) обусловлены политическими и экономическими особенностями государства; 4) по содержанию они представляют собой
совокупность правовых норм и основанных на них процессуальных действий субъектов, наделенных теми или иными правомочиями и юридическими обязанностями1.
Мы придерживаемся концепции Л. А. Нудненко о разделении
общих гарантий на правовые и неправовые. Хочется специально
указать, что не следует смешивать общие правовые гарантии деятельности депутатов и специальные гарантии деятельности депутатов. Безусловно, их объединяет закрепление в нормативноправовом акте, но еще раз повторимся, что специальные гарантии создаются именно для обеспечения депутатской деятельности, это прямая цель специальных гарантий. В свою очередь,
правовые гарантии общего характера – это закрепленные нормами Конституции РФ политические, экономические условия,
предпосылки функционирования государства, которые своим
наличием обеспечивают фактическую возможность осуществления депутатом своей деятельности. Следующим видом общих гарантий деятельности депутатов являются неправовые гарантии.
К этой категории следует отнести социально-психологические и
духовно-нравственные условия.
Рассмотрим более детально содержание общих правовых гарантий деятельности депутата. Раннее мы упоминали, что общие правовые гарантии – это закрепленные в конституционноправовых нормах политические и экономические условия,
обеспечивающие реальную возможность осуществления депутатской деятельности. К политическим условиям обеспечения
деятельности депутата относятся: демократический, правовой,
социальный характер российского государства, политический и
1 Иванюженко А. Б. Процессуальные гарантии участников производства по
делам об административных правонарушениях: автореф. дис. … канд. юрид.
наук. СПб., 1999. С. 15.
132
идеологический плюрализм. В ст. 1 Конституции РФ говорится о
демократическом характере российского государства, ст. 2 признает права и свободы человека высшей ценностью, возлагает
на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать
права и свободы человека и гражданина, ст. 3 называет многонациональный народ России единственным источником власти
и носителем суверенитета, в этой же статье указываются формы осуществления государственной власти – непосредственная
и представительная; ст. 10 декларирует принцип разделения
государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельность.
Перечисленные нормы Конституции РФ являются общими гарантиями политического характера, которые обеспечивают осуществление депутатской деятельности, также эти нормы можно
назвать предпосылкой деятельности депутатов.
Социальный характер РФ также можно определить, как общую правовую гарантию депутатской деятельности. Известно, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека, – это одна из важнейших задач
социального государства. Ст. 7 Хартии экономических прав и
обязанностей государств от 12 декабря 1974 г. провозглашает, что каждое государство несет ответственность за содействие
экономическому, социальному и культурному развитию своего
народа. Очевидно, что в социально благополучном, экономически стабильном государстве создаются наиболее благоприятные условия для развития демократии, создания гражданского
общества и, как следствие, уровень представительной демократии повышается, депутатская деятельность становится более
эффективной. Для достижения такого результата российское государство должно осуществлять прогрессивные экономические
и социальные реформы, улучшать экономическое и социальное
развитие страны, создать максимальное количество условий, направленных на формирование в России среднего класса. Именно
средний класс является опорой сохранения и развития демократии, в том числе представительной. К сожалению, на данный
момент в Российской Федерации можно констатировать тонкую
прослойку среднего класса. Если в развитых странах средний
класс составляет 60–80 % населения, то в России – это 35 % населения1. Но также можно проследить активное развитие мало1 BTL-magazine.
М., 2005. № 2. С. 15.
133
го и среднего бизнеса, что в дальнейшем приведет к увеличению
среднего класса.
Следующей общей правовой гарантией депутатской деятельности является правовой характер российского государства.
«Правовое государство – это социально-политическая форма
организации сообщества, в рамках которой право как система
общезначимых и общеобязательных правил и принципов поведения в обществе главенствует над различными видами и формами индивидуальных и корпоративных усмотрений, зачастую
сводящихся к личному либо классовому произволу»1. Существует другое определение правового государства: «Правовое государство – организация политической власти, создающая условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и
гражданина, а также для наиболее последовательного связывания с помощью права государственной власти в целях недопущения злоупотреблений»2. Можно заключить, что основной чертой
правового государства является его формирование и функционирование в соответствии с правовыми предписаниями. В правовом
государстве должны существовать демократический политический режим, развитое гражданское общество, высший приоритет
прав и свобод человека и гражданина, верховенство конституции
по отношению ко всем иным нормативным актам, разделение
власти, независимость суда, приоритет международного права,
связанность государственной власти правом и законами. Именно
правовое государство, развитое гражданское общество позволяют обеспечить должный контроль за деятельностью депутатов,
ее соответствием целям и задачам народного представительства.
Говоря о нынешних реалиях в России, нужно упомянуть, что
названная гарантия является наиболее слабой из общих правовых гарантий деятельности депутатов. К сожалению, на данный
момент, по нашему мнению, Россия не в полной мере соответствует критериям правового государства, наблюдается низкая
правовая культура должностных лиц, отсутствие реальной ответственности за отступление от норм права, неуважение и пренебрежение правом со стороны должностных лиц и самих депутатов, неумение и нежелание рядовых граждан пользоваться
1 Ромашов Р. А., Сальников М. В. Правовое государство // Теория государства
и права: учебник / Под ред. Р. А. Ромашова. СПб., 2005. С. 158.
2 Малько А. В. Правовое государство // Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 254.
134
своими правами и защищать их, влияя на деятельность народных представителей.
Другой общей правовой гарантией депутатской деятельности
является идеологическое и политическое многообразие, признанное ст. 13 Конституции РФ. Депутаты как выразители воли
и интересов различных классов и слоев гражданского общества
должны быть свободны в выражении и отстаивании своих взглядов и убеждений. Это необходимое условие реализации представительной демократии1.
К неправовым гарантиям депутатской деятельности общего характера следует отнести «социально-психологические и
духовно-нравственные условия»2.
Социально-психологические условия деятельности депутатов
определяются наличием гражданского общества, степенью его
развитости. Гражданское общество должно признавать ценность
парламентаризма, поддерживает его, активно участвовать в реализации собственных политических прав по выдвижению кандидатов в депутаты, их избранию, контролю за их деятельностью.
П. И. Новгородцев писал, что для достижения демократии нужен народ, созревший «до управления самим собой, сознающий
свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности
и способный к самоограничению. Такая высота политического
сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и
суровым опытом жизни. И чем сложнее и выше задачи, которые
ставятся перед государством, тем более требуется для этого политическая зрелость народа, содействие лучших сторон человеческой природы и напряжения всех нравственных сил»3.
К духовно-нравственным условиям, от которых зависит эффективность депутатской деятельности, можно отнести уровень
образованности, культуры членов гражданского общества, в том
числе и правовой культуры. Можно констатировать, что правовая культура является одной из важнейших общих неправовых гарантий деятельности депутатов. «Формирование высокой
правовой культуры граждан влечет за собой повышение их об1 Толубеева Е. А. Гарантии деятельности депутатов Государственной думы
Федерального собрания Российской Федерации: теория, практика, перспективы:
дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006.
2 Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 319.
3 Новгородцев П. И. Об общественном идеале // Власть и право. Из истории
русской правовой мысли. Л., 1990. С. 548.
135
щей культуры, утверждение ценностных ориентаций людей на
организованность, определенность прав и обязанностей, строгий
порядок и ответственность, подлинную социальную справедливость, гарантированность прав личности…»1. В широком смысле под правовой культурой следует понимать ценности, созданные людьми в области права2. Можно привести более сложное
определение правовой культуры в широком смысле – «система
правовых норм, ценностей, институтов, состояний и форм, в совокупности выполняющих функцию социально-правовой ориентации людей в процессах правотворчества и реализации права»3.
Высокий уровень правовой культуры способствует эффективной
реализации институтов представительной демократии, обеспечению действительно эффективной и беспрепятственной деятельности депутатов.
Используя в качестве критерия деления гарантий их цель,
специальные гарантии деятельности депутатов мы разделяем
на организационные, социальные, материальные и депутатский
иммунитет4.
Организационные гарантии призваны организационными
средствами обеспечить эффективную деятельность депутата.
«Организационные гарантии – это деятельность государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц по созданию необходимых условий
для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности»5.
Социальные гарантии «призваны обеспечить функционирование специального механизма по созданию условий для повседневной жизни, развития и самореализации депутата как
личности»6. Социальные гарантии создают у депутатов уверенность в том, что их социальные права и интересы не могут постра1 Сальников В. П. Социалистическая правовая культура: методологические
проблемы. Саратов, 1989. С. 23.
2 Гуцериев Х. С., Сальников В. П., Федоров В. П., Худяк А. И. Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов. СПб., 1995. С. 42.
3 Сальников В. П., Ромашов Р. А. Правосознание и правовая культура // Теория государства и права: учебник / Под ред. Р. А. Ромашова. СПб., 2005. С. 342.
4 Толубеева Е. А. Гарантии деятельности депутатов Государственной думы
Федерального собрания Российской Федерации: теория, практика, перспективы:
дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006.
5 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 79.
6 Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 319.
136
дать в результате депутатской деятельности, и являются важным
условием беспрепятственного и эффективного осуществления
ими своей работы. Так согласно ст. ст. 9, 10 Закона1 социальные
гарантии деятельности депутата заключаются в следующем:
1. Деятельность депутата осуществляется на постоянной основе.
2. Полномочия депутата не подлежат передаче другому лицу.
3. Депутату выплачивается денежное содержание в размере
должностного оклада и установленных к нему надбавок и премий.
Трудовые гарантии деятельности депутата предоставляются в
соответствии с действующим законодательством.
Материальные гарантии направлены на то, чтобы личные материальные интересы депутата не пострадали в результате депутатской деятельности. Назначение материальных гарантий состоит в создании депутату таких условий, при которых он может
полностью посвятить себя выполнению своих парламентских
функций и осуществлять их независимо, что было бы затруднительно при отсутствии материальной обеспеченности.
Так, материальные гарантии деятельности депутата отражены в следующих статьях закона2:
Статья 21. Гарантии деятельности депутата, предоставляемые
Правительством Санкт-Петербурга:
1. Правительство Санкт-Петербурга выделяет в каждом избирательном округе в течение 14 дней со дня объявления результатов выборов депутатов отдельное нежилое помещение, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, общей площадью не
менее 30 квадратных метров, оборудованное мебелью, оргтехникой (в том числе, персональным компьютером, копировальномножительной техникой), средствами связи, рассчитанное не
менее чем на два рабочих места, и место для размещения не менее десяти приходящих на прием избирателей для организации
работы депутата соответствующего избирательного округа с избирателями.
1 Закон Санкт-Петербурга от 22.10.04 № 515-74 «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские
Ведомости. 29.10.04.
2 Закон Санкт-Петербурга от 22.10.04 № 515-74 «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские
Ведомости. 29.10.04.
137
2. Указанное в п. 1 настоящей статьи помещение не может
быть передано Правительством Санкт-Петербурга третьим лицам
без согласия депутата соответствующего избирательного округа.
3. Правительство Санкт-Петербурга обеспечивает информирование населения Санкт-Петербурга о месте и времени встречи
депутата с избирателями, размещая необходимую информацию
на специальных информационных стендах в помещениях, расположенных на территории данного избирательного округа и занимаемых исполнительными органами государственной власти
Санкт-Петербурга.
4. Правительство Санкт-Петербурга оказывает содействие депутату при решении вопросов, относящихся к его депутатской
деятельности.
Статья 22. Предоставление депутату служебного помещения.
Депутату в здании, занимаемом Законодательным собранием
Санкт-Петербурга, предоставляется в соответствии с установленными Законодательным Собранием Санкт-Петербурга нормами
на весь срок его полномочий служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами телефонной и компьютерной связи.
Статья 23. Использование средств связи депутатом.
Депутату для осуществления им депутатских полномочий
предоставляется мобильная телефонная связь.
Статья 24. Транспортное обслуживание депутата.
Депутату для осуществления им депутатских полномочий
предоставляется служебный автотранспорт в установленном Законодательным собранием Санкт-Петербурга порядке.
Главный смысл охранительных гарантий состоит в том, чтобы «оградить депутата от возможных посягательств со стороны
государственных органов, если какая-то деятельность депутата
будет с неодобрением воспринята этими органами»1.
Даная точка зрения нашла свое отражение в нормах статей закона Санкт-Петербурга2:
Статья 6. Руководители и другие должностные лица органов
государственной власти Санкт-Петербурга обеспечивают депута1 Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник.
С. 636.
2 Закон Санкт-Петербурга от 22.10.04 № 515-74 «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские
Ведомости. 29.10.04.
138
ту при осуществлении им депутатской деятельности условия для
беспрепятственной и эффективной реализации его прав и обязанностей.
Статья 7. Право депутата на прием должностными лицами:
1. По вопросам своей депутатской деятельности депутат пользуется правом приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Санкт-Петербурга.
2. По вопросам депутатской деятельности губернатор СанктПетербурга, члены Правительства Санкт-Петербурга, должностные лица органов государственной власти Санкт-Петербурга и
органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге обязаны
обеспечить внеочередной и безотлагательный прием депутата в
течение 10 дней после письменного обращения к ним депутата.
3. В порядке, установленном п. 2 настоящей статьи, реализуется право депутата на внеочередной и безотлагательный
прием руководителями предприятий, учреждений и организаций, расположенных или зарегистрированных на территории
Санкт-Петербурга, а также руководителями общественных и
общественно-политических объединений, расположенных на
территории Санкт-Петербурга.
Статья 8. Участие депутата в заседаниях исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга:
1. В соответствии с принципами единства системы органов
государственной власти депутат вправе присутствовать на заседаниях исполнительных органов государственной власти СанктПетербурга.
2. Депутат в обязательном порядке получает информацию
о повестке дня предстоящего заседания Правительства СанктПетербурга и материалы к нему.
3. В течение 5 дней после заседания Правительства СанктПетербурга депутаты получают справку о заседании Правительства Санкт-Петербурга, в которой отражаются выступления членов Правительства Санкт-Петербурга, результаты голосования
по обсуждаемым вопросам и принятые по ним решения.
Классификацию гарантий деятельности депутатов целесообразно также осуществлять по принципу градации источников
права, в которых данные гарантии получают свое юридическое
закрепление. По данному критерию следует различать основные
(конституционно-правовые) и производные гарантии. Основные
включают в себя общие гарантии (Конституции РФ) и специаль139
ные (закреплены в федеральных конституционных законах и федеральных законах). Производные гарантии, в свою очередь, могут быть закреплены как на уровне федеральных законов, так и
на уровне подзаконных актов. Производные гарантии вытекают
из основных, они более конкретны, можно сказать, что производные гарантии раскрывают содержание основных, в них расписан механизм реализации гарантий.
По нашему мнению, права и обязанности депутата устанавливаются в интересах лучшего выполнения им своих задач. Гарантии деятельности депутатов – совокупность условий и средств,
обеспечивающих беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности.
Изучив различные точки зрения на классификацию гарантий
деятельности депутатов, нам представляется верным разделить
гарантии на общие и специальные. Общие гарантии деятельности
депутатов – это совокупность условий и средств, косвенно (опосредованно) обеспечивающих беспрепятственное и эффективное
осуществление депутатами своей деятельности. Специальные
гарантии деятельности депутатов – совокупность нормативнозакрепленных условий и средств, непосредственной целью которых является обеспечение беспрепятственной и эффективной
деятельности депутатов.
Общие гарантии деятельности депутатов классифицируются
на правовые и неправовые. Специальные гарантии разделяются
на организационные, социальные, материальные и охранительные.
§ 2. Содержание и основные направления совершенствования
гарантий деятельности депутатов Законодательного собрания
Санкт-Петербурга
Конституция РФ провозглашает жизнь и здоровье гражданина высшей ценностью государства, поэтому раскрывать содержание гарантий депутата Законодательного собрания СанктПетербурга мы начнем с изучения гарантий личной безопасности
депутата.
Гарантии личной безопасности призваны обеспечивать свободу и автономность депутата как члена парламента, представителя избирателей и гражданского общества, его юридическую защищенность от какого-либо незаконного внешнего вмешательства. Главное назначение гарантий личной безопасности депута140
та состоит в том, чтобы обеспечить свободу выражения мнений
при осуществлении депутатских полномочий как главную цель
деятельности.
В науке конституционного права выделяют две научноправовые категории в сфере личной безопасности депутата:
иммунитет и неприкосновенность депутата. Иммунитет заключается в освобождении депутата от судебного или внесудебного
(административного) преследования за суждения и мнения, высказанные им при исполнении депутатских обязанностей. Это
положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были высказаны публичные оскорбления и клевета, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Иммунитет нельзя смешивать с другой гарантией депутатов –
их неприкосновенностью, согласно которой лишение свободы
депутата и возбуждение уголовного преследования против него
в течение срока полномочий возможны не иначе, как с согласия
Законодательного собрания.
Обе эти гарантии имеют различное содержание и возникли независимо друг от друга. Но они взаимно дополняют друг друга
и имеют общую цель – оградить депутата от внешних давлений
и дать ему возможность выполнять депутатские права и обязанности исключительно на основании его свободного внутреннего
убеждения.
Однако современное законодательство о статусе депутатов
парламентов субъектов РФ не содержит понятия депутатского
иммунитета1. Отношения, составляющие его суть, регулируются нормами законов о неприкосновенности депутата. Конституционный суд РФ также отождествляет оба эти понятия. Так, в
Постановлении Конституционного суда РФ от 20 февраля 1996 г.
содержится термин «неприкосновенность (парламентский
иммунитет)»2.
Депутатская неприкосновенность, по определению Конституционного суда РФ, «не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным
интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности
парламентария в силу осуществляемых им государственных
1 Жижеленко А. В. О безответственности народных представителей. Ярославль, 1999. С. 324.
2 СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 828.
141
функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем
самым – парламента, их самостоятельности и независимости»1.
Поэтому с момента зарождения парламента и становления
парламентаризма, депутатская неприкосновенность и иммунитет были предметом критического внимания со стороны общественности. В юридической науке всегда признавалась необходимость иммунитета и неприкосновенности депутатов. Однако по
поводу их содержания существовали две основные тенденции.
Первое направление заключается в стремлении ограничить
объем депутатской неприкосновенности. Так, немецкие ученые
Герау и Германн полагали, что преследование депутата за противоречащее законам выражение мнения вполне допустимо, и
лишь в пределах срока полномочий депутат не отвечает по суду.
Жалобы против депутата возможны только тогда, когда будут доказаны обоснованность обвинения и его злой умысел. Это, естественно, ограничивает свободу выражения мнений депутата.
Другое направление в определении содержания депутатского
иммунитета и неприкосновенности сформулировал Ройе-Колляр
в 1818 г. при обсуждении закона о печати во французской палате:
«Полная и совершенная независимость палат есть условие их существования. Вот почему считается аксиомой представительного правления, что трибуна ответственна только перед палатой».
В российской юридической науке представителем этого направления был А. А. Жижиленко, считавший, что только тогда
народные представители будут на высоте своего положения и в
состоянии будут надлежащим образом выполнять свои функции,
когда они будут знать, что никакая власть, вне парламента лежащая, не имеет права вменить им в вину все то, что они высказывают в парламенте2. Только тогда народный представитель может
правильно отправлять свои обязанности, когда он чувствует себя
свободным, когда он отчитывается в своих действиях только перед самим собой, перед своей совестью, перед населением, его избравшим, и перед той палатой, членом которой он состоит. Именно эта тенденция имела место в законодательстве бывшего СССР
при правовом регулировании депутатской неприкосновенности.
1 Комментарий к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации. М., 2001. С. 474.
2 Жижеленко А. А. О безответственности народных представителей. Ярославль, 1999. С. 17.
142
Обозначенная традиция в правовой регламентации депутатской
неприкосновенности была продолжена законодательством о статусе депутатов парламентов субъектов РФ 90-х гг. XX столетия.
Вместе с тем в теории и практике в последнее время подвергалась сомнению сама правомочность правового закрепления
депутатской неприкосновенности на республиканском (региональном) уровне, что в конечном счете сказалось на подходе законодателей субъектов РФ к регламентации этой важнейшей
гарантии депутатской деятельности. Сомнения обосновывались
рядом аргументов.
Во-первых, федеральное законодательство не содержало норму о неприкосновенности депутатов парламентов субъектов РФ,
закрепляя неприкосновенность только членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы Федерального собрания
РФ, а также депутатов представительных органов местного самоуправления.
Во-вторых, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ уголовное
и уголовно-процессуальное законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, поэтому законодатели субъектов РФ не компетентны, закреплять особый порядок
привлечения депутатов парламентов к уголовной и административной ответственности.
В-третьих, во многих субъектах РФ состоялись судебные процессы, на которых по инициативе прокуроров были приняты
решения о признании недействительными положения о депутатской неприкосновенности законов о статусе депутатов парламентов субъектов РФ.
Неприкосновенность депутатов законодательных органов
субъектов РФ непосредственно в Конституции РФ не предусмотрена. Введение же федеральным законом (помимо Конституции
РФ) такого условия, как согласие парламента субъекта РФ на
привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение
к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе
преследования за такого рода правонарушения, по существу,
означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление
судебных функций парламенту, что по смыслу ст. 10, 19 (ч. 1),
229 (ч. 2), 118 и 126 Конституции РФ недопустимо.
Конституционный суд РФ в Постановлении от 12 апреля
2002 г. сделал значимый для дальнейшего развития законодательства в данной сфере вывод о том, что спор между прокура143
турой и парламентом субъекта РФ по вопросу лишения депутата
неприкосновенности в конечном счете подлежит разрешению
судебной властью как наиболее беспристрастной, нейтральной и
предназначенной по своей природе для решения такого рода вопросов, что позволяет в соответствии с целями института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ обеспечивать беспрепятственное осуществление, ими своих полномочий, ограждая их от вмешательства и давления со стороны исполнительной
власти.
Установив запрет на привлечение депутата к уголовной и
административной ответственности, налагаемой в судебном
порядке, на осуществление связанных с этим мер уголовнопроцессуального и административно-процессуального характера
и на передачу дела в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, федеральный законодатель нарушил Конституцию РФ, ее ст. 10, 19
(ч. 1), 46 (ч. 1), 118 и 126.
Конституционный суд РФ в Постановлении от 12 апреля
2002 г. констатировал, что предоставление законодательному
органу государственной власти субъекта РФ, не являющемуся ни
органом уголовного преследования, ни судебным органом, права
освобождать от привлечения к уголовной или административной
ответственности несовместимо с целями института депутатской
неприкосновенности.
Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд РФ признал несоответствующими Конституции РФ пп. 1, 2 и 3 ст. 13 и
пп. 1, 2 и 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации».
В связи с принятием данного постановления Конституционного суда РФ нормы законов о неприкосновенности депутатов
парламентов субъектов РФ в течение 2002 г. были, как правило,
отменены или изменены.
Ст. 16 Закона Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 8 февраля 1995 г.
(в ред. от 7 февраля 2002 г.)1 гласит: «Депутат Законодательного
1 Вестник
144
Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1999. № 21.
собрания Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством
Российской Федерации обладает депутатской неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий».
Итак, анализ действующего законодательства показывает
неоднозначность в закреплении и в регулировании содержания
депутатской неприкосновенности, отсутствие механизма реализации этой важной гарантии депутата парламента субъекта РФ.
Шагом в развитии законодательства о неприкосновенности
депутатов явилось внесение изменений 20 июня 2003 г. в ст. 13
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от
6 октября 1999 г.1
На основе общего положения, что гарантии депутатской
деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, федеральный законодатель определил сферу действия депутатской неприкосновенности, которая охватывает привлечение депутата к уголовной, административной
ответственности; задержание; арест; обыск; допрос; совершение иных уголовно-процессуальных или административнопроцессуальных действий; проведение оперативно-розыскных
мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств; переписку; используемые им
средства связи и принадлежащие ему документы, а также проведение оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им
жилом и служебном помещениях. Механизм лишения депутата
неприкосновенности ст. 13 названного Федерального закона не
урегулирован, но есть указание, что во всех перечисленных случаях применяется особый порядок производства по уголовным
или административным делам, установленный федеральными
законами.
Такой особый порядок производства по уголовным делам в
отношении депутатов парламентов субъектов РФ предусмотрен
Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 г.
Если УПК РФ в общих чертах закрепляет механизм лишения
неприкосновенности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ, то Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. не регулирует порядок привле1 СЗ
РФ. 2003. № 27. Ч. II. Ст. 2709.
145
чения депутатов к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Отсутствуют соответствующие нормы
и в проекте Федерального закона «Кодекс административного
судопроизводства Российской Федерации», что является существенным пробелом в регламентации данного круга отношений,
нуждающимся в устранении.
К группе депутатских гарантий в области личной безопасности относится право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний по гражданским и уголовным делам об обстоятельствах,
ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских
обязанностей. В юридической литературе дается критическая
оценка этой гарантии депутатской деятельности. Так, по мнению А. Д. Бойкова, эта норма дает возможность депутату игнорировать в любом случае обращение к нему правоохранительных
органов, ибо он по своему усмотрению может любую известную
ему как свидетелю информацию связать со своим депутатским
статусом1. Думается, что приведенная аргументация небезосновательна.
Социальные гарантии касаются поддержания и нормативного
закрепления социальных условий жизни депутата, определяют
положение депутата в сфере труда и быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности с целью создания условий, при
которых депутаты могут ни в чем не нуждаться. Эти гарантии
призваны обеспечить функционирование специального механизма по созданию условий для повседневной жизни, развития и самореализации депутата как личности. Спецификой социальной
защищенности депутата является наличие особых гарантий по
сравнению с теми, которые он имеет как рядовой гражданин РФ,
а именно:
1. Гарантии трудовых прав депутата, предусмотренные законодательством РФ. Они предполагают, что депутат парламента
субъекта РФ в период осуществления своих полномочий, а также в течение года после их окончания не может быть уволен с
работы, переведен на нижеоплачиваемую работу, исключен из
кооператива, учебного заведения без согласия парламента субъекта РФ.
С работником, принятым на работу (должность) вместо депутата, осуществляющего свои полномочия в Законодательном со1 Бойков А. Д. Иммунитет депутатский // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 1. С. 164.
146
брании, заключается на этот период срочный трудовой договор,
который расторгается при возвращении депутата на прежнюю
работу (должность).
Время осуществления депутатом своих полномочий в Законодательном собрании засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж, стаж работы по специальности.
Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава
органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами, по окончании срока депутатских полномочий вправе продолжить военную службу или досрочно уволиться
с военной службы, службы в органах внутренних дел, органах
прокуратуры. По окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя должность или, с их согласия, по иному
месту службы. Срок депутатской деятельности засчитывается в
выслугу лет.
2. Право на ежегодный отпуск, который предоставляется Законодательным собранием в каникулярный период до или после
работы депутата в избирательном округе. Продолжительность
отпуска депутата установлена законодательством РФ. Отпуск
может быть разделен на две части по желанию депутата.
3. Одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни
является закрепленное законодательством отдельных субъектов
РФ, в том числе и Санкт-Петербурга обязательное государственное страхование жизни и здоровья депутата за счет средств республиканского (регионального) бюджета на сумму годового денежного содержания депутата.
4. В ряде субъектов РФ законы о статусе депутатов предусматривают, что в случае досрочного прекращения деятельности
парламента на депутатов распространяются гарантии и компенсации, предусмотренные действующим трудовым и пенсионным
законодательством России при ликвидации предприятий.
5. Предоставление жилой площади депутатам, не имеющим
таковой. Конституция РФ в ст. 40 определяет право на жилище
как гарантированную возможность стабильного пользования
имеющимся у граждан жилым помещением, его неприкосновенность, недопустимость произвольного лишения жилища. Порядок предоставления и использования служебного жилого помещения для депутатов оговаривается рядом условий. Жилая
служебная площадь предоставляется по заявлению депутата в
трехмесячный срок по договору аренды. Она не подлежит приватизации и должна быть освобождена по истечении месяца со дня
147
окончания его полномочий. До получения жилой площади депутату предоставляется двухместный гостиничный номер либо, по
его желанию, возмещаются расходы по найму жилого помещения в размере стоимости проживания в двухместном гостиничном номере.
Назначение материальных гарантий состоит в обеспечении депутату достаточного времени для выполнения депутатских прав
и обязанностей, а также в возмещении расходов, связанных с их
выполнением. В отличие от других видов гарантий депутатской
деятельности особенностями материальных гарантий являются
их распространенность на экономическую сферу жизни депутата и зависимость реализации от состояния экономики и ресурсов
конкретного субъекта Российской Федерации. К числу материальных гарантий депутатской деятельности относятся:
1. Денежное обеспечение депутата в связи с выполнением им
депутатских полномочий. Депутату, осуществляющему свои
полномочия в Законодательном собрании на постоянной профессиональной основе, выплачивается денежное содержание из
средств, предусмотренных городским бюджетом на содержание.
В Законодательном собрании все депутаты независимо от занимаемой должности, за исключением Председателя, получают
одинаковое ежемесячное вознаграждение, которое состоит из
должностного оклада и надбавок к нему. Депутату устанавливается ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере 80 % должностного оклада и надбавок от Администрации города.
2. Депутат пользуется правом внеочередного приобретения
проездных билетов на все виды воздушного, железнодорожного,
автомобильного, внутреннего водного и пригородного пассажирского транспорта. Это право распространяется также на лицо,
сопровождающее депутата. Расходы депутата, связанные с приобретением им билетов для проезда на воздушном, железнодорожном (кроме пригородного), междугородном автомобильном
и внутреннем водном транспорте при осуществлении им своих
полномочий, возмещаются за счет средств городского бюджета
на основании письменного заявления депутата и по представлении им соответствующих проездных документов.
3. Помимо вышеперечисленных гарантий, имеющих общий
характер для депутатов парламентов всех субъектов РФ, законы
о статусе депутатов Санкт-Петербурга и Москвы закрепляют возможность предоставления депутату по его вызову в связи с осу148
ществлением его полномочий на территории области служебного
транспорта парламента согласно графику.
4. Условием, обеспечивающим осуществление депутатских
полномочий, является возмещение расходов, связанных с деятельностью депутата. Расходы государственных органов, органов
местного самоуправления, организаций, общественных объединений, понесенные ими при пользовании депутатом средствами
связи, возмещаются депутатом самостоятельно за счет компенсационной выплаты. В исключительных случаях, по указанию
председателя парламента, указанные расходы возмещаются за
счет городских средств на основании письменного заявления
депутата и по представлении им соответствующих документов.
Почтовые и телеграфные отправления, телефонные переговоры
с домашних телефонов оплачиваются депутатом самостоятельно
за счет компенсационной выплаты.
Организационные гарантии депутатской деятельности имеют целью создание условий со стороны органов государственной
власти для эффективной деятельности депутатов парламентов
субъектов РФ.
А. В. Зиновьев в 1987 г., исходя из анализа действовавшего
в тот исторический период законодательства о правовом статусе
депутата, предпринял попытку подразделить организационные
гарантии депутатской деятельности на две группы: 1) гарантии
в Совете и его органах; 2) гарантии депутата в избирательном
округе1.
К первой группе гарантий А. В. Зиновьев отнес: освобождение
депутатов от служебных обязанностей на время сессий; гарантии деятельности депутатов на сессиях; гарантии деятельности
в Президиумах Верховных Советов и в исполкомах местных Советов.
Ко второй группе депутатских гарантий автор относит обязанность государственных органов и должностных лиц содействовать работе депутатов; обязанность предоставлять депутатам справочные и информационные материалы; обязанность Советов, руководителей предприятий, учреждений и организаций
оказывать содействие депутатам в проведении отчетов и встреч
с избирателями; обязанность Верховных Советов и их Президиумов, Советов министров и исполкомов содействовать депутатам в
1 Зиновьев
А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 147, 348.
149
организации исполнения наказов избирателей; обязанность государственных и общественных органов и должностных лиц по
рассмотрению обращений депутатов; право депутата на безотлагательный прием должностными лицами.
Исходя из анализа действующего законодательства о гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания и с учетом того, что некоторые нормы, на наш взгляд, являются правами, а не гарантиями, можно предложить следующий перечень
гарантий депутатской деятельности:
1. Освобождение депутата от выполнения служебных обязанностей на время выполнения им своих полномочий в Законодательном собрании и в избирательном округе на постоянной профессиональной основе производится работодателем по письменному заявлению депутата на указанный им срок. При этом требовать от депутата предоставления каких-либо иных документов
недопустимо.
2. Депутат в соответствии с федеральным законом освобождается от призыва на военную службу и на военные сборы на весь
период своих полномочий.
3. Депутату для осуществления своих полномочий предоставляется служебное помещение в здании Законодательного собрания, руководителям постоянных комитетов – персональные помещения.
4. Депутат вправе с совещательным голосом участвовать в
рассмотрении в органах государственной власти, органах местного самоуправления вопросов, затрагивающих интересы избирателей. При этом депутату предоставляется возможность
выступать, вносить предложения и замечания по обсуждаемым
вопросам. По вопросам депутатской деятельности депутат Законодательного Собрания вправе вносить в любые государственные
учреждения предложения, обращения и иные документы.
5. Возможность депутата проводить собрания или конференции избирателей соответствующего избирательного округа.
6. Право на прием в первоочередном порядке руководителями
и другими должностными лицами расположенных на территории Санкт-Петербурга органов государственной власти, органов
местного самоуправления, предприятий, учреждений и воинских формирований.
7. Обязанность должностных лиц рассматривать обращения
депутата парламента. Должностные лица, к которым обращает150
ся депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать ответ в письменной форме на запрос, предоставить запрашиваемые им документы или сведения в порядке,
установленном действующим федеральным законодательством.
В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки, должностные лица обязаны
сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения
обращения.
8. Депутат имеет право принимать непосредственное участие
в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том
числе и на закрытых заседаниях соответствующих органов. О
дне рассмотрения поставленных в обращении вопросов депутат должен быть извещен заблаговременно, но не позднее, чем
за три дня. Вмешательство депутата в оперативно-розыскную,
уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следствия и судов не допускается.
9. Право на получение и распространение информации. Законодательное собрание обеспечивает депутата документами, принятыми постоянными комитетами, официально распространяемыми губернатором, правительством Санкт-Петербурга, судебными органами, иными органами власти.
Информация, на распространение которой установлены ограничения, предоставляется депутату по его письменному запросу в порядке, установленном федеральным законодательством.
Лицо, предоставляющее указанную информацию, обязано довести до сведения депутата порядок использования соответствующей информации.
10. Важной гарантией депутатской деятельности является
возможность использовать средства связи. По предъявлении удостоверения депутата, по вопросам, связанным с осуществлением
своих полномочий, депутат вправе пользоваться телефонной связью, которой располагают государственные органы, органы, расположенные (находящиеся) на территории Санкт-Петербурга.
Законодательное собрание содействует обеспечению депутата
телефонной связью в избирательном округе и по месту его жительства.
11. Гарантией депутатской деятельности является наличие у
депутата помощников. Помощник депутата принимается на работу распоряжением руководителя аппарата Законодательного
собрания по трудовому договору (контракту), заключенному по
151
представлению депутата на указанный им срок, на постоянной
основе или по совместительству. При этом прием на работу помощника депутата может быть оформлен со дня фактического
начала исполнения им своих обязанностей, указанного в представлении депутата. Администрация предприятия, учреждения,
организации обязана уволить работника, изъявившего желание
перейти на работу помощником депутата, в указанный в его заявлении и в представлении депутата срок.
В соответствии с должностными обязанностями помощник
депутата:
– проводит предварительный прием избирателей и иных лиц,
а также ведет запись на прием к депутату;
– получает по поручению депутата в органах государственной
власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях, организациях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые депутату для осуществления депутатской деятельности;
– выезжает по поручению депутата в служебные командировки в пределах Санкт-Петербурга;
– организует встречи депутата с избирателями;
– ведет делопроизводство.
К сожалению, действующее законодательство Санкт-Петербурга не закрепляет в качестве гарантий ряд обязанностей органов государственной власти и должностных лиц, в том числе
оказывать депутатам юридическую помощь, а также организовывать учебу депутатов.
Новой и общей тенденцией правовой регламентации
конституционно-правового статуса депутатов парламентов субъектов РФ является наличие в соответствующих законах главы об
ответственности за невыполнение требований закона о статусе
депутата парламента субъекта РФ. Наличие таких норм соответствует ч. 1 ст. 46 Конституции РФ: «Каждому гарантируется
судебная защита его прав и свобод». Местоимение «каждому»
означает, что право на судебную защиту обеспечивается любому
лицу, в том числе и депутату.
Более того, учитывая особое место депутата в представительной системе Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство предусматривает особый состав правонарушений, влекущих ответственность лиц, виновных в нарушении
прав и законных интересов депутата.
152
Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выделить
четыре объекта ответственности за невыполнение требований законов о статусе депутата парламента субъекта РФ:
1) невыполнение законных требований депутата;
2) неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и
других его родственников;
3) посягательство на честь и достоинство депутата;
4) нарушение неприкосновенности депутата.
Состав первого правонарушения представляет собой невыполнение должностными лицами законных требований депутатов
либо создание им препятствий в осуществлении деятельности, а
равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законом сроков и порядка предоставления информации на запросы депутатов.
Как правило, законодатели субъектов РФ, сформулировав названный состав правонарушений, указывают на возможность наступления ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ. Законодательное собрание Санкт-Петербурга
также не устанавливает конкретных санкций за нарушение прав
и законных интересов депутатов, а лишь отсылает к действующему федеральному законодательству.
Полезным, на наш взгляд, представляется опыт Хабаровского
края, Законодательная дума которого приняла Закон «Об административной ответственности за неисполнение закона Хабаровского края «О статусе депутата Законодательной думы Хабаровского края» от 29 ноября 2000 г. (в ред. от 25 апреля 2001 г.).
Субъектами административной ответственности за неисполнение указанного закона являются должностные лица, выполняющие управленческие функции в государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях,
организациях независимо от их организационно-правовых форм
и форм собственности, режима секретности, а также физические
лица.
В законе детально прописаны правонарушения и санкции.
Так, отказ депутату в первоочередном приеме по вопросам депутатской деятельности, а также в беспрепятственном посещении
органов государственной власти с целью осуществления депутатских полномочий – влечет наложение штрафа на должностных
лиц в размере от пяти до семи минимальных размеров оплаты
труда (ст. 2).
153
Аналогичная мера ответственности установлена за недопущение депутата к участию в работе органов государственной власти
и местного самоуправления, нарушение сроков предоставления
запрашиваемых документов и сведений, непредоставление главой муниципального образования в округе (округах) служебного
помещения, оборудованного мебелью, средствами связи и оргтехникой.
Состав второго правонарушения заключается в неправомерном воздействии на депутата парламента субъекта РФ, членов
его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия
или угрозы применения силы, оказанное в целях прекращения
им деятельности в качестве депутата парламента субъекта Федерации или изменения ее характера.
Уголовный кодекс РФ 1996 г. в ст. 277 содержит состав преступления «посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля». Учитывая, что депутаты всех уровней,
в том числе и депутаты парламентов субъектов РФ, относятся к
категории государственных деятелей, норму ст. 277 можно рассматривать в качестве гарантии депутатской деятельности. Состав преступления заключается в посягательстве на жизнь депутата, совершенном в целях прекращения его государственной
или иной политической деятельности либо из мести за такую
деятельность (террористический акт). Посягательство на жизнь
означает совершение деяний, непосредственно направленных на
убийство депутата, независимо от того, увенчались они успехом
или нет. Фактическое наступление смерти или покушение на
жизнь депутата охватываются признаками данного состава преступления и не требуют дополнительной квалификации1.
Третий состав правонарушения предполагает ответственность, предусмотренную действующим законодательством за
оскорбление депутата парламента субъекта РФ, в том числе при
исполнении им депутатских обязанностей, а равно клевету в отношении депутата либо распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде.
Четвертый состав правонарушения влечет ответственность,
предусмотренную действующим законодательством за нарушение депутатской неприкосновенности.
1 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. М.
Лебедева. М., 2001. С. 713.
154
§ 3. Взаимодействие депутатов Законодательного собрания
с органами внутренних дел
Как следует из предыдущих параграфов, осуществление конституционно-правового статуса депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга порождают многочисленные правоприменительные трудности. Основная проблема заключается в
размытых границах депутатского иммунитета, что затрудняет
работу правоохранительных органов по раскрытию и расследованию преступлений, фактически позволяет нарушителям уйти
от юридической ответственности. В Санкт-Петербурге известно
имя депутата Юрия Шутова, который обвинялся в самых разных
преступлениях, однако Законодательное собрание неоднократно
отклоняло просьбы правоохранительных органов поставить вопрос о лишении депутатской неприкосновенности1.
Стремление Законодательного собрания Санкт-Петербурга
увести от установленной законом ответственности депутатов,
совершивших преступления, или максимально усложнить процедуру контроля депутатской деятельности подрывает авторитет
самого собрания, вызывает недоверие населения к депутатам,
что порождает массу отрицательных социальных явлений. Результат – плохая явка на выборы, низкий уровень правосознания, негативная оценка принимаемых законов.
Подобные негативные явления инициировали неоднократные
призывы по поводу полной отмены института парламентской неприкосновенности2. По данным социологических опросов, более
половины населения выражает неудовлетворенность работой Законодательного собрания.
«Понятно, что находится немало людей и организаций, которые бы хотели повернуть работу Законодательного собрания
в выгодное для них русло. И если работа Государственной думы
РФ находится под бдительным контролем средств массовой информации, работой комитетов регулярно интересуется Правительство Российской Федерации, в частности прокуратура, а в
самой думе идет столкновение партийных интересов, что тоже
1 Данилов И. С. Вопросы теории и практики депутатской неприкосновенности (иммунитета) // Проблемы государственного строительства и права; сборник / Под ред. Г. В. Мальцева. М., 2002. С. 99.
2 См.: например: «Союз правых сил» продолжает сбор подписей // Независимая газета. 1999. 14 окт.; Котов Д. Зачем депутату иммунитет? // Труд. 2000.
24 февр. С. 3–4.
155
является сдерживающим фактором, то депутатам Законодательного собрания Санкт-Петербурга не нужно боятся и этого.
Мало того, что внутри депутатского корпуса существует целый
ряд групп, которые откровенно лоббируют интересы определенных сторон, парламентарии постоянно испытывают давление
извне»1. Депутату при выполнении своих обязанностей нередко
приходится активно защищать нарушенные права избирателей,
восстанавливать законность, вести борьбу со злоупотреблениями. Депутатские действия могут вызвать отрицательную реакцию со стороны нарушителей. Это иногда выражается в оговоре,
приписывании депутату каких-либо неправомерных действий.
Естественно, права представителя народа нуждаются в постоянной юридической защите и совсем ликвидировать институт
иммунитета депутатов нельзя. Он необходим, прежде всего, как
гарант свободы слова, барьер от попыток преследования депутатов за политические убеждения. Основанием депутатского иммунитета является именно необходимость обеспечить функциональную работу парламента, ибо без нее парламент практически
не в состоянии служить той цели народного представительства,
ради которой существует.
Однако иммунитет несет в себе и неблагоприятные последствия. Летом 1997 г. МВД России даже было вынуждено направить в Государственную думу список депутатов, на которых в министерстве имелись материалы, изобличающие их в совершении
различных уголовных деяний. Подобный список направлялся и
в Законодательное собрание Санкт-Петербурга по запросу самого
собрания как реакция на события в Государственной думе.
С соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции РФ, в отношении депутата допустимо осуществление производства на стадии дознания и предварительного следствия или
производства по административным правонарушениям вплоть
до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального
кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия депутатов Законодательного собрания СанктПетербурга. Вместе с тем это не означает лишение депутата неприкосновенности.
1 Котов
156
Д. Указ. соч. С. 4.
Следственные действия в отношении депутата Законодательного собрания должны осуществляться под непосредственным
надзором прокуратуры, так как именно на нее возложена обязанность вносить представление о лишении депутата неприкосновенности. И если по завершении предварительного следствия
возникнет необходимость передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, прокурор СанктПетербурга должен незамедлительно внести представление в
Законодательное собрание. Если собрание, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решение о лишении неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается.
Но ведь избежать попадания неправопослушных лиц в Законодательное собрание можно и другими способами. В решении
проблемы депутатского иммунитета нужно придерживаться
принципа «золотой середины». Полностью ликвидировать данный институт нельзя. «Тогда резко ослабится законодательная
власть, потому что от того, как работают депутаты, во многом
зависит результативность деятельности представительных органов власти»1. Наиболее приемлемый вариант решения проблемы
видится в приведении иммунитета депутата Законодательного
собрания в соответствие с Конституцией РФ, что требует ограничения пределов иммунитета рамками положений, прописанных
в Конституции РФ.
Главная работа по созданию благоприятных условий осуществления конституционно-правового статуса депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга ложится на плечи
правоохранительных органов, а в особенности на ГУВД СанктПетербурга и Ленинградской области. Именно органами внутренних дел расследуется большинство уголовных преступлений
и административных правонарушений, и недооценить их роль в
обеспечении неприкосновенности депутатов просто невозможно.
По мнению многих депутатов, политическая культура и способность государства гарантировать объективный подход к каждому гражданину, в том числе и депутату не находятся на должном
уровне, чем и можно обосновать широкий иммунитет. На наш
1 Романчук И. С. Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и
депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации:
дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 100.
157
взгляд, депутаты не должны забывать, что уровень эффективности и законности в деятельности правоохранительных органов
напрямую зависит от принимаемых ими решений. В. В. Похмелкин отмечал: «Если мы покажем, что готовы идти на ограничения депутатской неприкосновенности, у нас будет больше стимулов для того, чтобы при принятии законов об уголовном преследовании создать гарантии, которые обеспечили бы полноценную
защищенность всех граждан со стороны правоохранительных
органов»1. Эти слова справедливы и для депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга, так как именно они обязаны
регулировать законодательную базу деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга.
В деятельности по обеспечению конституционно-правового
статуса депутатов со стороны органов внутренних дел можно выделить несколько направлений, определяющих эффективность,
качество работы правоохранительных органов.
Органы внутренних дел, участвуя в реализации конституционно-правового статуса депутатов, осуществляют свою деятельность согласно общеправовому принципу законности2, руководствуясь при этом широким перечнем нормативно-правовых
актов: Конституцией РФ, Законом РФ «О милиции», Уголовнопроцессуальным кодексом, приказами МВД Российской Федерации и многими другими нормативными актами.
Сотрудники правоохранительных органов, постоянно работая
с законом, осуществляя надзор за его исполнением, участвуя в
расследовании по уголовным и административным делам и в рассмотрении дел в судах, анализируя причины неисполнения или
ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая
многие другие служебные обязанности, нередко встречаются
с фактами несовершенства законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы. Проявление в ходе практической реализации тех или
иных недостатков в законодательном регулировании характерно
не только для норм о статусе депутата, но, в принципе, для большинства законов, касающихся обеспечения прав и свобод чело1 Стенограмма заседания Государственной думы РФ от 20 сентября 2000 г.
[электронный ресурс] / WWW-сайт: http: // www.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.
exe.
2 Ст. 3 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-I (с изм. от 9 мая
2005 г.) // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. С. 503; СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1752.
158
века. «О качестве закона нужно судить в ходе его действия»1.
Кому, как не правоприменителю знать о существующих законодательных недочетах и доводить их до сведения депутатов.
К чести Законодательного собрания Санкт-Петербурга необходимо отметить, что подобная практика сотрудничества с ГУВД
Санкт-Петербурга и Ленинградской области периодически имела место (в основном это было связано с принятием законов, направленных на проведение трехсотлетия города, саммита большой восьмерки и т. д.).
Многие депутаты не имеют юридического образования, а порой и какой-либо правовой подготовки, и для них сотрудничество
с правоприменителями, в том числе ОВД, особо важно. Можно
выделить следующие формы участия сотрудников ОВД в правотворческой деятельности:
1) участие сотрудников ОВД в подготовке проектов нормативных актов;
2) проведение сотрудниками правовой экспертизы законопроектов;
3) дача консультаций по правовым вопросам депутатам в ходе
законотворческого процесса;
4) участие сотрудников ОВД в обсуждении проектов законов
и других нормативных актов на заседаниях высшего представительного органа;
5) участие сотрудников в рассмотрении протестов на незаконные правовые акты;
6) внесение со стороны правоохранительных органов в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений о принятии новых актов, об отмене действующих актов
или внесении в них дополнений и изменений.
Наряду с совместным участием в правотворческой деятельности, можно выделить и иные формы взаимодействия органов
внутренних дел с Законодательным собранием, направленные на
обеспечение надлежащей реализации депутатского иммунитета.
В первую очередь, речь идет о надлежащей защите чести и достоинства депутата от оскорблений и клеветы, а также от других
преступных деяний, ущемляющих право на неприкосновенность.
1 Агафонов В. В. Иммунитет и индемнитет депутатов Государственной думы
Федерального собрания Российской Федерации в современной России: проблемы
теории и практики: автореф. дис.… канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 12.
159
Необходимо создавать атмосферу неотвратимости ответственности и наказания лиц, покушающихся на неприкосновенность
депутатов. Сюда входят сообщения заведомо ложных сведений о
совершенном депутатом преступлении или правонарушении, незаконное ограничение свободы и другие попытки воздействовать
на волеизъявление депутата, устранить его от выполнения своих
обязанностей или вовлекать в противозаконную деятельность.
Уголовный кодекс РФ не содержит норм, закрепляющих ответственность за публичное оскорбление или клевету в адрес депутата. С точки зрения ряда авторов1, это прямое упущение законодательства, которое должно быть в ближайшее время восполнено. Газетные нападки с «огульной» критикой в адрес депутата,
зачастую обусловленные непримиримой позицией по какомулибо политически значимому вопросу, с каждым днем приобретают более массовый характер2. Кроме того, в таких публикациях иногда есть сведения об обвинении депутатов в совершенных
ими преступлениях. Государственная дума РФ в настоящее время рассматривает законопроект о защите политиков и известных
граждан от посягательств средств массовой информации на незаконное освещение их частной жизни, однако, на наш взгляд,
этого недостаточно.
Депутат в таких случаях, конечно, может прибегнуть к защите своей чести и достоинства путем опубликования материала в
той или иной газете, отрицающего в категорической форме представленные обвинения. Может также воспользоваться возможностью в судебном порядке оспорить истинность утверждения
газеты (если это редакционный материал) или автора3. Согласно
мониторингу, проведенному в Санкт-Петербурге региональной
общественной организацией «Центр просветительских и исследовательских программ» в 2006 г., около 70 % публикаций о
деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга
(в том числе и Законодательного Собрания), выпущенных городскими периодическими изданиями, являются заказными, в
каждом втором издании фактическая проверка данных перед от1 Романчук И. С. Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и
депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации:
дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 117.
2 Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. С. 256.
3 Там же. С. 257.
160
правкой в печать не осуществляется, что тут говорить о депутатской этике.
Но такой путь восстановления своей чести и достоинства несколько унизителен для депутата, поскольку подрывает его авторитет в глазах избирателей, а, кроме того, отвлекает парламентария от выполнения государственно-важных дел.
И поэтому органы прокуратуры при содействии органов внутренних дел должны незамедлительно реагировать и проводить
по каждому такому факту соответствующую проверку, в том
числе, на основании запросов Законодательного собрания. Правоохранительные органы могут привлекаться и для выявления
признаков правонарушений, совершаемых депутатами в ходе
законотворческой деятельности для последующего их привлечения к дисциплинарной ответственности, налагаемой собранием.
В отличие от депутатов при проверке сообщения о преступлении
следователь и прокурор вправе требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов1.
Если по окончании проверки выяснится, что газетные сообщения или какие-либо выступления содержат признаки преступления, то необходимо привлекать виновных к установленной
законом ответственности, однако же, если станет известно, что
сведения достоверны и депутат действительно совершил преступление или правонарушение, то ОВД должны реагировать на это
согласно порядку, установленному законом. В свою очередь, Законодательное собрание обязано должным образом реагировать
на любые сообщения со стороны правоохранительных органов
о фактах нарушений со стороны представителей депутатского
корпуса и применять к ним соответствующие меры. С. А. Авакьян писал: «Необоснованная критика со стороны депутата с
трибуны, затрагивающая честь и достоинство гражданина, в том
числе и должностного лица, не исключает ответной критики, а
если речь идет о не соответствующих реальности утверждениях,
то человек вправе через правоохранительные органы требовать
восстановления истины»2. Никакого покушения не только на
неприкосновенность, но и на свободу депутатской деятельности
здесь не будет. Нет здесь и противоречия принципу полной неот-
1 Ст.
144 Уголовно-процессуального кодекса РФ.
С. А. Указ. соч. С. 260.
2 Авакьян
161
ветственности депутата за речи и действия, совершенные в парламенте.
За сообщение сведений, заведомо порочащих честь и достоинство депутата, должна быть установлена ответственность, что
будет способствовать тщательной проверке материала, подлежащего обнародованию в средствах массовой информации, повышая тем самым авторитет и уважение среди населения к Законодательному собранию.
Иные же преступления, совершаемые с целью ограничить
парламентскую неприкосновенность, надо отметить, в большей
части расследуются другими правоохранительными органами,
однако и органы внутренних дел не остаются в стороне и в соответствии с Уголовным и Уголовно-процессуальным кодексом РФ
принимают участие в выявлении, предотвращении и расследовании подобных уголовных преступлений и административных
правонарушений.
В свою очередь, надзор за выполнением требований закона органами внутренних дел активно осуществляет прокуратура, она
следит за тем, чтобы требования законов о статусе депутата соблюдались точно и неуклонно. И если выявляется какое-либо отступление, прокурор немедленно принимает меры к устранению
правонарушения, восстановлению нарушенных прав депутата.
Но не только вышеобозначенные факторы определяют качество работы правоохранительных органов, уровень законности
в их деятельности. Немаловажную роль играют экономические
и идеологические условия. Следует признать, что материальное обеспечение ОВД, отношение населения к работе милиции,
да и качество профессиональной подготовки сотрудников ОВД,
уровень развития их правовой культуры, находятся не на самом
высоком уровне. Мы не будем детально останавливаться на указанных факторах, так как это, безусловно, является темой для
отдельного исследования, отметим еще раз, что от самого депутата зависит создание необходимых условий, при которых государство посредством органов внутренних дел обеспечит неуклонное
исполнение норм конституционно-правового статуса депутата,
для того чтобы Законодательное собрание свободно и принципиально осуществляло свою деятельность.
В целом, исследование проблем правоприменительной практики реализации конституционно-правового статуса депутатов
позволяют сформулировать следующие основные выводы и рекомендации:
162
1. Иммунитет депутатов включает в свое содержание все три
элемента: неприкосновенность, неответственность и свидетельский иммунитет. Действующий вариант правового иммунитета
депутатов не обеспечивает должного баланса государственных и
личных интересов и требует изменения. Основная проблема заключается в расширительном толковании неприкосновенности,
вследствие чего – крайне усложненный порядок привлечения депутатов к ответственности, содержащий множество недостатков
правового и практического характера, что, в свою очередь, повлекло безнаказанность депутатов за противоправные деяния.
2. Эффективная гарантия реализации конституционноправового статуса требует создания благоприятных условий, если
не во всей Российской Федерации, то хотя бы в Санкт-Петербурге,
при которых государство посредством органов внутренних дел
обеспечит исполнение и открытость деятельности Законодательного собрания. От депутатов непосредственно зависит создание
необходимых условий своей эффективной и беспрепятственной
деятельности, более того, это их прямая обязанность, в реализации которой заинтересованы не только сами депутаты, но и избиратели.
3. Если ограничить право правоохранительных органов на
производство следственных действий в отношении депутата, подозреваемого в совершении преступления, то эти органы не будут
располагать необходимыми материалами, чтобы прийти к выводу о достаточности или недостаточности доказательств с целью
обращения к парламенту с просьбой дать согласие на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности. Получается «заколдованный круг»: для того, чтобы убедить
депутатов в необходимости возбудить уголовное дело в отношении их коллеги, прокурору нужно предоставить всяческие доказательства. Но собрать их можно лишь в процессе расследования,
которое нельзя начать без возбуждения уголовного дела.
163
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В монографии были исследованы теоретические и практические вопросы, касающиеся конституционно-правового статуса
депутатов законодательных органов субъектов РФ на примере
Санкт-Петербурга, и обеспечение их реализации правоохранительными органами. В монографическом исследовании обозначены проблемы в этой области; изучено современное состояния
теоретических знаний в области гарантий деятельности депутатов субъектов РФ.
В юридической литературе используются различные термины, такие как «статус депутата»; «правовой статус депутата», «конституционный статус депутата» и «конституционноправовой статус депутата», причем часто допускается смешение
этих понятий. В исследовании сделана попытка разграничить
приведенные категории.
Основываясь на анализе взглядов ученых, исследовавших
эту проблематику, делается вывод о том, что существует фактический и правовой статус депутата. Фактический статус депутата – фактическое положение депутата, определяемое правовыми
и иными социальными нормами, обеспечиваемое соответствующими гарантиями. Правовой статус депутата – разновидность
специального правового статуса, возникновение которого связывается с наличием специальной дееспособности (возраст, гражданство) и фактическими основаниями (набор соответствующего
числа голосов избирателей, позволяющего претендовать на депутатский мандат).
Одним из основных признаков конституционно-правового
статуса депутата являются гарантии и их цель – обеспечение
какого-либо правоотношения, процесса. Именно этот признак
является отличительной чертой данного правового явления и позволяет отделить гарантии от других правовых явлений (субъективное право, юридическая обязанность, ответственность).
Очевидно, что как самостоятельная категория без правового
статуса гарантия существовать не может. Так как она всегда направлена на обеспечение чего-либо, то объект присутствует всегда. По нашему мнению, объектом конституционно-правового
статуса депутата является практическая депутатская деятельность.
Под гарантиями деятельности депутатов нами понимается совокупность условий и средств, обеспечивающих беспрепятствен164
ное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности.
По нашему мнению, следует согласиться с точкой зрения большинства ученых о разделении гарантий деятельности депутатов
на общие и специальные. В основу деления гарантий положена
их цель и степень влияния на депутатскую деятельность. По второму критерию выделяются общие и специальные гарантии, а по
первому критерию происходит деление непосредственно самих
специальных гарантий. Также в качестве критерия классификации гарантий деятельности депутатов предлагается использовать градацию источников права, в которых данные гарантии
получают свое юридическое закрепление.
Под общими гарантиями деятельности депутатов следует понимать совокупность условий и средств косвенно (опосредованно) обеспечивающих беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. К ним относится существующая политическая, экономическая, социальная, правовая
ситуация в государстве, в которой осуществляется депутатская
деятельность.
Специальные гарантии деятельности депутата представляют собой совокупность нормативно закрепленных условий и
средств, непосредственной целью которых является обеспечение
беспрепятственной и эффективной деятельности депутатов. Специальные гарантии, в отличие от общих гарантий деятельности
депутатов, созданы непосредственно в целях обеспечения эффективной деятельности, это их основная функция.
Специальные гарантии деятельности депутатов, по нашему
мнению, следует подразделять на организационные, социальные, материальные и охранительные.
Организационные гарантии призваны обеспечить эффективную деятельность депутата. Социальные гарантии обеспечивают
условия для повседневной жизни, развития и самореализации
депутата как личности. Они создают у депутатов уверенность в
том, что их социальные права и интересы не могут пострадать
в результате депутатской деятельности, и являются важным
условием беспрепятственного и эффективного осуществления
ими своей работы. Назначение материальных гарантий состоит
в создании для депутата таких условий, при которых он может
полностью посвятить себя выполнению своих парламентских
функций и осуществлять их независимо, что было бы затруднительно при отсутствии материальной обеспеченности. Основная
165
задача охранительных гарантий состоит в том, чтобы оградить
депутата от возможных посягательств со стороны государственных органов, если деятельность депутата будет воспринята ими
с неодобрением.
В исследовании приводится авторское понимание механизма
реализации гарантий деятельности депутатов – это совокупность
взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (нормативная и организационная база, субъекты, обладающие соответствующей компетенцией, юридические средства и правоотношения), функционирование которых подчинено решению общей
задачи – обеспечению эффективной деятельности депутатского
корпуса.
На современном этапе формирование правового государства
с независимыми законодательными органами субъектов РФ немыслимо без осуществления грамотного механизма реализации
конституционно-правового статуса депутата, что подчеркивает
актуальность проведенного нами монографического исследования. Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса депутата любого уровня являются гарантии депутатской
деятельности. Они выступают своеобразным символом независимости и принципиальности депутатов в ходе осуществления ими
своих обязанностей по претворению в жизнь интересов избирателей. Законодательное признание неприкосновенности и должного материального обеспечения депутатов свидетельствует о
достаточно высоком уровне развития общества, признающего
необходимость дополнительного гарантирования деятельности и
безопасности его избранников.
В первой главе раскрывается понятие и содержание конституционно-правового статуса депутата, его место и роль в системе
депутатской деятельности. Делается вывод о том, что содержание и эффективность реализации механизма правового статуса
депутата законодательного органа субъекта РФ напрямую зависит от конкретной социально-политической обстановки. В свою
очередь, соответствие правовых предписаний реальной действительности является предпосылкой для развития и совершенствования последней, и в этом проявляется двухсторонняя связь
условий и средств, в рамках механизма реализации депутатской
деятельности.
Адекватное соотношение юридических средств и условий объективной действительности есть необходимая предпосылка для
того, чтобы та или иная правовая гарантия в полной мере достиг166
ла намеченных целей в регулировании социальных связей. Общей целью реализации конституционно-правового статуса депутата выступает необходимость обеспечения беспрепятственной
и эффективной деятельности по представлению интересов избирателей в законотворческой сфере. Критерием классификации
правовых средств реализации гарантий является функциональный признак, указывающий на непосредственную цель, которую
выполняют те или иные гарантии в процессе осуществления депутатской деятельности. По предлагаемому основанию правовые
средства подразделяются на организационные гарантии; гарантии трудовых прав; материально-финансовые гарантии; депутатский иммунитет и вытекающие из них обязанности и ограничения для самих депутатов.
Признание привилегированного положения депутатов в
обществе позволяет сформулировать требования к указанным
гарантиям, от соблюдения которых зависит обеспечение должного паритета интересов, степень эффективности, оптимальности, социальной обоснованности указанных правовых средств.
Нельзя не согласиться с мнением большинства исследователей
депутатского статуса в том, что иммунитет не должен становиться «личной привилегией» депутатов, в связи с чем законодательное определение объема и характера иммунитета должно быть
строго фиксировано и соответствовать социально-политическим
условиям жизнедеятельности общества. За исключением случаев функциональной необходимости, иммунитет должен иметь
срочный и относительный характер, но в любом случае расширительное толкование иммунитета и индемнитета недопустимо. По
нашему мнению, соответствие законодательного предоставления и практики осуществления депутатских гарантий реализации конституционно-правового статуса указанным требованиям
создаст необходимые условия для должной реализации положительного потенциала всего института.
Проведенный комплексный анализ понятия, признаков, сущности и юридической природы гарантий реализации
конституционно-правового статуса депутата позволяет сформулировать собственное определение иммунитета – это совокупность юридических норм, предусматривающих невозможность
применения к депутатам принудительных мер, которые недопустимы в соответствии с законом и необоснованно препятствуют
осуществлению беспрепятственной и эффективной депутатской
деятельности.
167
В свою очередь, в качестве самостоятельных элементов депутатского иммунитета автор выделяет неприкосновенность,
неответственность и свидетельский иммунитет. Депутатская
неприкосновенность – это совокупность норм, освобождающих
депутата от юридической ответственности через особую (усложненную) процедуру привлечения к ответственности. Данная гарантия призвана устранить возможное давление на депутата через необоснованные обвинения, кроме того, неприкосновенность
обеспечивает депутату фактическую возможность участвовать в
работе законодательного органа, тем самым способствуя беспрепятственной деятельности последнего. Содержание депутатской
неприкосновенности определяется невозможностью привлечения парламентария к юридической ответственности, применения мер, связанных с ограничением или лишением свободы, или
осуществления иных процессуальных действий в отношении депутата. В то же время, наличие неприкосновенности не исключает возможность привлечения депутата к ответственности или
применения процессуальных мер, если он был лишен неприкосновенности или к тому есть достаточные, строго определенные
законом основания.
Депутатская неответственность – это освобождение депутата
от юридической ответственности за выражение своего мнения,
голосование или иные действия, совершенные депутатом в законодательном органе при осуществлении любых функций палаты, за исключением дисциплинарной ответственности, налагаемой самим законодательным органом. Данная гарантия, являясь
важной составляющей неприкосновенности народных избранников, имеет вполне самостоятельное значение. Будучи гарантией
более высокого порядка, по сравнению с депутатской неприкосновенностью, неответственность носит абсолютный, бессрочный
и функциональный характер, подразумевает окончательное
освобождение от любого вида юридической ответственности, в
том числе по истечении срока полномочий, за исключением дисциплинарной, налагаемой палатой парламента. Она должна распространяться исключительно на действия депутата, совершенные им при реализации своих функций.
Свидетельский иммунитет депутата, по нашему мнению,
означает освобождение последнего от юридической обязанности
давать свидетельские показания по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с
осуществлением депутатских полномочий.
168
С учетом положительного опыта зарубежных стран были исследованы особенности законодательной регламентации и практики реализации конституционно-правового статуса депутата. В
частности, рассмотрению подверглись нормы Конституции РФ,
Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации», Уголовного и Уголовно-процессуального
кодексов, Кодекса РФ об административных правонарушениях,
постановлений Конституционного суда РФ и определений Верховного суда РФ и т. д.
По нашему мнению, предложенный законодателем вариант гарантий статуса депутатов не соответствует современным
социально-политическим условиям, не обеспечивает должного
баланса государственных и личных интересов и требует существенной корректировки. Основная проблема заключается в
расширительном толковании депутатской неприкосновенности,
вследствие чего получил правовое закрепление крайне усложненный порядок привлечения депутатов к ответственности, содержащий множество недостатков правового и практического
характера, что, в свою очередь, повлекло за собой массу проблем
в правоприменении, фактическую безнаказанность депутатов за
противоправные деяния.
Исходя из того, что ст. 98 Конституции РФ содержит исключительные нормы, не допускающие расширительного толкования,
следует привести федеральное законодательство в соответствие
с Конституцией РФ, что в частности требует ограничения пределов неприкосновенности рамками положений, прописанных в
Конституции РФ. Кроме того, в современных условиях депутаты
должны добровольно и самостоятельно отказаться от иммунитета в отношении тяжких и особо тяжких преступлений. В данном
случае ограничение иммунитета, с одной стороны, повысит авторитет депутатского корпуса, а с другой – устранит возможность
уклонения от обоснованной юридической ответственности лиц,
использующих статус депутата в подобных целях.
В целом проведенное исследование дает основание утверждать, что законодательное совершенствование механизма реализации конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и в
настоящее время не исчерпало своих возможностей.
С правовой точки зрения, конституционно-правовой статус
депутатской деятельности урегулирован не в полной мере. Со169
вершенствование правовых норм, регулирующих вопросы, связанные с конституционно-правовым статусом, будет являться
катализатором создания благоприятных условий, повышающих
беспрепятственность и эффективность деятельности всего законодательного собрания, а с другой стороны, будет препятствовать попаданию в законодательные органы субъектов Российской Федерации лиц, преследующих цель избежать уголовного
наказания или иные, сугубо личные интересы.
170
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с последними
изм. от 25 октября 2004 г. // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. I. Ст. 1; 2004.
№ 44. Ст. 4266.
3. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г.
(с изм. и доп. от 1 июня 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. I.
Ст. 4921; 2005. № 23. Ст. 2200.
4. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. (с последними
изм. от 26 июля 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2004.
№ 30. Ст. 3096.
5. Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ
(с последними изм. от 7 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13.
Ст. 1447; Российская газета. 2004. 9 июня.
6. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от
19 мая 1995 г. № 82-ФЗ в ред. Федерального закона от 29 июня
2004 г. № 58-ФЗ // Российская газета. 2004. 1 июля.
7. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8. Федеральный закон «Об основах государственной службы
Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // Российская газета. 1995. 3 августа.
9. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от
4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27. Ч. II. Ст. 2709.
10. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной думы Федерального собрания
Российской Федерации» от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ (с изм. от
19 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; 2004. № 25.
Ст. 2484.
171
11. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 9 мая 2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1749.
12. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от
20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ // Российская газета. 2002. 25 дек.
13. Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
14. Федеральный закон «О материальном обеспечении членов
семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации»
от 31 июля 1998 г. № 137-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3815.
15. Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля
2001 г. № 95-ФЗ (с посл. изм. от 20 дек. 2004 г.) // Российская газета. 2001. 14 июля; 2004. 24 дек.
16. Федеральный закон «О порядке освещения деятельности
органов государственной власти в государственных средствах
массовой информации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170.
17. Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // СЗ
РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
18. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ
РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
19. Положение о предоставлении служебных жилых помещений членам (депутатам) палат Федерального собрания Российской Федерации: Утв. приказом Управления делами Президента
Российской Федерации от 14 сентября 2000 г. № 449 // Сборник
нормативных документов по обеспечению деятельности депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской
Федерации. Ч. 2. М., 2003.
20. Указ Президента РФ «О денежном вознаграждении лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации» от 9 апреля 1997 года № 309 // СЗ РФ. 1998. № 18.
Ст. 2022.
21. Указ Президента РФ «О повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 655 // СЗ РФ. 2002.
№ 26. Ст. 2570.
172
22. Постановление Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации «О Регламенте Государственной
думы Федерального собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (с изм. от 8 июля 2005 г.) // СЗ РФ.
2005. № 29. Ст. 3006.
23. Постановление Государственной думы «О положениях,
об удостоверении депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации 2004–2007 годов (четвертый
созыв) и о нагрудном знаке депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, их образцах и описаниях» № 4529-III ГД от 19 ноября 2003 г. // Парламентская
газета. 2003. 5 дек.
24. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о залах официальных лиц и делегаций, организуемых
в составе железнодорожных и автомобильных вокзалов (станций), морских и речных портов, аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений (международных полетов)» от 19 сентября 1996 г. № 1116 (с изм. и доп. от 30 сентября
2002 г.) // СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 3928.
25. Положение об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам,
замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной
службы: Утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября
1999 г. № 1233 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 16 июня 1999 г. № 755 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации
и должности федеральных государственных служащих» (с изменениями от 6 февраля 2004 г.) // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5698.
26. Указ Президента РФ «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности
Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы» от
10 апреля 2004 г. № 519 (в ред. от 5 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 2005.
№ 19. Ст. 1784.
27. Устав г. Санкт-Петербурга, принятый Законодательным
собранием Санкт-Петербурга, от 14 января 1998 г. // СанктПетербургские Ведомости. 21.01.1998.
173
28. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1999.
№ 42.
29. Федеральный закон Российской Федерации «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ (с изм. и доп. от 26 ноября
1996 г.) // СЗ РФ. 1994. № 33.
30. Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 15 июня 2005 года
№ 252-35 // Санкт-Петербургские Ведомости. 22.06.2005.
31. Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга» от 8 февраля 1995года,
№13-3 (в ред. от 22.10.2004 № 515-74) // Санкт-Петербургские
Ведомости. 15.02.1995.
32. Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 года № 687-81
«О контрольных функциях Законодательного собрания СанктПетербурга» // Санкт-Петербургские Ведомости. 10.01.2000.
33. Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 1997 г. № 132-42
(в ред. от 29.12.2000 г.) «О порядке внесения и рассмотрения
депутатских запросов» // Санкт-Петербургские Ведомости.
18.07.1997.
34. Закон Санкт-Петербурга от 22.10.04 № 515-74 «О гарантиях деятельности депутатов Законодательного собрания СанктПетербурга» // Санкт-Петербургские Ведомости. 29.10.2004.
35. Постановление Законодательного собрания СанктПетербурга от 22 декабря 1994 г. № 9 (в ред. от 06.07.05) «Об
утверждении регламента заседаний Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга».
36. Постановление Законодательного собрания «Об утверждении положения об органах Законодательного собрания СанктПетербурга» 19 апреля 2006 г. № 204.
37. Табель оснащения служебных кабинетов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации и работников аппарата Государственной думы Федерального
собрания Российской Федерации: Утв. Руководителем аппарата
Государственной думы 24 апреля 2000 г. // Сборник нормативных документов по обеспечению деятельности депутатов Госу174
дарственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ч. 2. М., 2003.
38. Табель информационно-технологического оснащения рабочих мест депутатов и работников структурных подразделений аппарата Государственной думы Федерального собрания
Российской Федерации: Утв. Руководителем аппарата Государственной думы 12 апреля 2000 г. // Сборник нормативных
документов по обеспечению деятельности депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации.
Ч. 2. М., 2003.
39. Табель оснащения служебного жилого помещения депутата Государственной думы Федерального собрания Российской
Федерации (2000–2003): Утв. Руководителем аппарата Государственной думы 14 августа 2000 г. // Сборник нормативных документов по обеспечению деятельности депутатов Государственной
думы Федерального собрания Российской Федерации. Ч. 2. М.,
2003.
40. Порядок возмещения расходов, связанных с материальным обеспечением депутата Государственной думы и его помощников в субъекте Российской Федерации: Распоряжение Руководителя аппарата Государственной думы Российской Федерации
от 23 марта 2004 г. № 2-68.
Нормативно-правовые акты Российской Империи,
РСФСР и СССР
1. Высочайше утвержденное Учреждение Государственной
думы от 6 августа 1905 г. // Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXV. № 25605−27172. СПб., 1905.
2. Высочайше утвержденное Учреждение Государственной
думы от 20 февраля 1906 г. // Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXVI. № 27173−28753. СПб., 1906.
3. Высочайше утвержденное Положение о Государственном
совете и Государственной думе от 20 февраля 1906 г. М., 1906.
4. Высочайше утвержденное Положение о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. // Полное собрание законов
Российской Империи. Т. XXV. № 25605−27172. СПб., 1905.
5. Именной Высочайший указ, данный Сенату «О переустройстве Учреждения Государственного совета» от 20 февраля 1906 г. // Полное собрание законов Российской Империи.
Т. XXVI. № 27173−28753. СПб., 1906.
175
6. Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы» // Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXVI. № 27173−28753. СПб., 1906.
7. Решение Сената об ответственности членов Государственной Думы / Приложение I. П. И. Люблинский. Конституционная
или административная гарантия // Юридические записки Ярославского лицея. Вып. IV. 1912.
8. Конституция РСФСР 1918 г. // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984.
9. Конституция СССР 1924 г. // Сборник нормативных актов
по советскому государственному праву. М., 1984.
10. Конституция РСФСР 1925 г. // Собрание узаконений и
распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства РСФСР.
1925. № 30.
11. Конституция СССР 1936 г. // Сборник нормативных актов
по советскому государственному праву. М., 1984.
12. Конституция РСФСР 1937 г. // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984.
13. Конституция СССР 1977 г. // ВСНД и ВС СССР. 1977.
№ 41.
14. Конституция РСФСР 1978 г. // ВВС РСФСР. 1978. № 15.
15. Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от
20 сентября 1972 г. // Известия. 1972. 21 сент.
16. Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от
20 сентября 1972 г. (в ред. закона от 19 апреля 1979 г.) // ВВС
СССР. 1979. № 17. Ст. 277.
17. Закон СССР «О статусе народного депутата СССР» от
31 мая 1990 г. // ВВС СССР. 1990. № 24. Ст. 443.
18. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от
3 ноября 1983 г. «О порядке применения статей 33 и 34 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» // ВВС СССР.
1983. № 45. Ст. 688.
Научная и учебная литература
1. Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991.
2. Авакьян С. А. Федеральное собрание – Парламент России.
М., 1999.
3. Административное право. Общая часть: учебник / Под. ред.
Д. Н. Бахраха. М., 1993.
176
4. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
5. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2000.
6. Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
7. Бородин В. В., Давудов С. К., Сальников В. П. Конституционное право зарубежных стран. СПб., 1997.
8. Васильев В. И. Закон о статусе депутатов в действии. М.,
1978.
9. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для
юридических вузов. 3-е изд. М., 1999.
10. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России.
М., 1997.
11. Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999.
12. Гродзицкий М. И. Свобода депутатского слова // В. М. Вакар. Привилегии безответственности: Речи члена Государственной думы. СПб., 1914.
13. Дмитриев Ю. А., Черкашин Е. Ю. Законодательные органы России от новгородского веча до Федерального собрания /
Ред. Е. Ф. Варварина. М., 1995.
14. Джерри Д., Джерри Дж. Большой толковый социологический словарь / Пер. с англ. М., 1999. Т. 1 и 2.
15. Жижеленко А. А. О безответственности народных представителей. Ярославль, 1999.
16. Зарубежный опыт регулирования правового положения
парламентариев: Аналитический вестник. М., 2000. Вып. 17.
17. Зиновьев А. В. Конституционное право России. СПб.,
2005.
18. Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы
теории и практики. М.; СПб., 2000.
19. Зиновьев А. В. Основы конституционного права. СПб.,
1996.
20. Зиновьев А. В. Статус народного депутата СССР (проблемы
теории и практики). Л., 1987.
21. Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Основы конституционного
права России: учебно-методическое пособие. СПб., 2002.
22. Кожевников С. Н. Теория государства и права: учебник.
М., 1999.
23. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М., 2000.
177
24. Ковачев Д. А. Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995.
25. Комаров С. А. Общая теория государства и права: курс лекций. М., 1995.
26. Комментарий к Конституции Российской Федерации /
Под общ. ред. В. Д. Карповича. М., 2002.
27. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: научно-практический комментарий / Отв. ред. В. М. Лебедев. М., 2001.
28. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Д. Н. Козака, Е. Б. Мизулиной.
М., 2002.
29. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. В. И. Радченко. М., 2004.
30. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. Общая часть: учебник / Под общ. ред. Б. А. Страшуна. М.,
2005.
31. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под
общ. ред. М. Б. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999.
32. Конституционное право: учебник / Под. ред. В. В. Лазарева. М., 1999.
33. Конституционное право Российской Федерации: учебник /
Под общ. ред. М. В. Баглая. М., 1999.
34. Конституционное право: Энциклопедический словарь /
Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001.
35. Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2001.
36. Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб.,
1913. Т. 2.
37. Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских
Основных Законов. М., 1912.
38. Корф С. А. Русское государственное право. М., 1915. Ч. 1.
39. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному
праву. Конституционное право. 2-е изд. СПб., 1910. Т. 1.
40. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации
(основы концепции, конституционная модель, практика). М.,
1999.
41. Ленин В. И. Полн. собр. соч. М., 1969. Т. 35. XXVIII.
42. Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного
устройства России. СПб., 2002.
178
43. Люблинский П. И. Конституционная или административная гарантия // Юридические записки Ярославского лицея.
1912. Вып. IV.
44. Маклаков А. Г. Общая психология. СПб., 2004.
45. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. 1970. Т. 17.
46. Нерсесянц В. С. Теория права и государства. М., 2001.
47. Новгородцев П. И. Введение в философию права. Кризис
современного правосознания. СПб., 2000.
48. Новгородцев П. И. Об общественном идеале // Власть и
право. Из истории русской правовой мысли. Л., 1990.
49. Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата
законодательного органа государственной власти в Российской
Федерации. СПб., 2004.
50. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского
языка. 2-е изд., испр. и доп. М., 1995.
51. Овсепян Ж. И. Становление парламента в России. Ростов
н/Д, 2000.
52. Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003.
53. Орландо В. Принципы конституционного права. М.,
1907.
54. Парламентское право России: учебное пособие / Под ред.
И. М. Степанова, Т. Л. Хабриевой. М., 1999.
55. Пертцик В. А. Новый Закон о статусе депутатов Советов
депутатов трудящихся в СССР. Иркутск, 1972.
56. Постатейный научно-практический комментарий к
Конституции Российской Федерации коллектива ученыхправоведов / Под рук. ректора МГЮА, академика РАН О. Е. Кутафина (официальный текст на 1 августа 2003 г.); предисловие
Председателя Конституционного суда Российской Федерации,
д.ю.н., проф. В. Д. Зорькина. М., 2003.
57. Правовое государство: реальность, мечты, будущее / Под
общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 1999.
58. Просвирнин Ю. Г. Гарантии депутатской деятельности в
развитом социалистическом обществе. Воронеж, 1982.
59. Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы
теории права и государства. М., 2001.
60. Ромашов Р. А. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития). Красноярск, 1997.
179
61. Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997.
62. Савенков Н. Т. Депутат районного, городского Совета. М.,
1974.
63. Сальников В. П. Социалистическая правовая культура:
Методологические проблемы. Саратов, 1989; Сальников В. П.,
Гуцериев Х. С., Федоров В. П., Худяк А. И. Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов. СПб.,
1995.
64. Сивов В. А. Статус советского депутата. Л., 1973.
65. Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М., 1988.
66. Советский энциклопедический словарь. Изд. 4-е. М.,
1987.
67. Советский энциклопедический словарь. М., 1989.
68. Сухарев А. Я., Зорькин В. Д. Большой юридический словарь. М., 1997.
69. Толковый словарь русского языка конца ХХ века: Языковые изменения / Под ред. Г. Н. Скляревской. СПб., 1998.
70. Теория государства и права: учебник / Под. ред. Р. А. Ромашова. СПб., 2005.
71. Теория государства и права: курс лекций / Под ред.
Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000.
72. Туляганов А. Т. Правовое положение народного депутата.
Ташкент, 1978.
73. Уголовное право: учебник / Под ред. Н. И. Ветрова,
Ю. И. Ляпунова. М., 2001.
74. Уголовный процесс: учебник / Под ред. С. А. Колосовича,
Е. А. Зайцевой. Волгоград, 2002.
75. Хабриева Т. Я. Парламентское право России: учебное пособие. М., 2003.
76. Хропанюк В. Н. Теория права и государства: учебное пособие для вузов. М., 1995.
77. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран:
учебник. М., 1999.
78. Шалланд Л. А. Безответственность и неприкосновенность
депутатов во Франции. Историческое развитие и современное
обоснование иммунитета. Юрьев, 1910.
79. Шалланд Л. А. Иммунитет народных представителей.
Юрьев, 1911. Ч. 1.
80. Шалланд Л. А. Иммунитет народных представителей.
Юрьев, 1913. Ч. 2.
180
81. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред.
А. Я. Сухарев. 2-е изд. М., 1987.
82. Юридический энциклопедический словарь / Под ред.
В. Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001.
83. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин.
М., 2001.
84. Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. М.,
1978.
Научные статьи
1. Абрамова А. И. Этапы прохождения законопроекта в законодательном органе // Законотворчество в Российской Федерации / Под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.
2. Авакьян С. А. Федеральное собрание России: перспективы
совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2002. № 2.
3. Басков В. Все ли равны перед законом и судом? // Советская юстиция. 1993. № 9.
4. Баталов Э. Кого манит Дума? // Российская Федерация.
1995. № 21.
5. Безуглов А., Фадеев В. Основные правовые гарантии депутатской деятельности // Советская юстиция. 1980. № 3.
6. Березин И. А. BTL-magazine. М., 2005. № 2.
7. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. М.,
1998. № 3.
8. Витрук Н. В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории // Закон о статусе депутатов на практике: Материалы
научно-практической конференции. Ярославль, 1976.
9. Водовозов В. Основные законы // Без заглавия. Политический еженедельник / Изд. Е. Д. Кускова. 1906. № 15.
10. Ганешин Р. Ш. Первая Государственная дума Российской
Империи и ее судьба // Вестник межпарламентской ассамблеи.
1996. № 1.
11. Гафуров Я. Неприкосновенность всех депутатов одинакова // Социалистическая законность. 1977. № 9.
12. Гревцов Ю. И. Прямое действие Конституции? // Журнал
российского права. 1998. № 6.
13. Гуреев П., Никитин Д. Гарантии депутатской деятельности // Советы депутатов трудящихся. 1975. № 10.
181
14. Даев В. Г. Иммунитеты в уголовно-процессуальной деятельности // Правоведение. 1992. № 3.
15. Данилов И. С. Вопросы теории и практики депутатской неприкосновенности (иммунитета) // Проблемы государственного
строительства и права: Сб. / Под ред. Г. В. Мальцева. М., 2002.
16. Данилов И. С. Развитие депутатского мандата в России //
Проблемы государственного строительства и права: Сб. / Под
ред. Г. В. Мальцева. М., 2001.
17. Дюрягин И. Я. О понятии механизма реализации нормативных правовых актов // Сборник научных трудов. Челябинск,
1995.
18. Ефремов А. Ф. О правовой неприкосновенности // Вестник
Волжского университета им. В. Н. Татищева. Сер. «Юриспруденция». Тольятти, 1999. Вып 6.
19. Жалинский А. Э. Правовой статус населения в условиях
чрезвычайного положения // Обеспечение безопасности населения и территорий. М., 1994.
20. Журавлев М. К вопросу о правовом иммунитете членов
Совета Федерации и депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации // Уголовное право. 2000.
№ 1.
21. Зиновьев А. В. Гарантии депутатской деятельности в
СССР // Советское государство и право. 1975. № 6.
22. Зиновьев А. В. Депутатский иммунитет и индемнитет //
Ученые записки юридического факультета СПб ГУП. 1999. № 4.
23. Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в
Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4.
24. Зиновьев А. В. Основные направления повышения качества законов в России: полезные советы депутатам четвертого созыва Государственной думы // Правоведение. 2004. № 4.
25. Зиновьев А. В. Что такое депутатский иммунитет и как на
него живут // Вечерний Петербург. 1996. 22 янв.
26. Зорькин В. О депутатском иммунитете // Российская Федерация. 1996. № 8.
27. Колесниченко А., Красилова Н. Дорогие прогульщики //
Новые известия. 2005. 25 окт.
28. Котов Д. Зачем депутату иммунитет? // Труд. 2000.
24 февр.
29. Краснов М. А. Парламентская ответственность депутата //
Конституционный строй России. Вопросы парламентского права. М., 1995. Вып. 2.
182
30. Кравец И. А. Правовой статус депутатов Государственной
думы и выборных членов Государственного совета в свете теории народного представительства // Журнал российского права.
2000. № 8.
31. Кравец И. А. Правовой статус «народных представителей»
в думский период российской истории (1906 – февраль 1917 г.) //
Правоведение. 2001. № 1.
32. Крамарев А. Не допустить криминализации муниципальной власти в Петербурге // Санкт-Петербургские Ведомости.
2000. 22 марта.
33. Кравченко Л. А. Парламент как институт представительной демократии // Конституционное и муниципальное право.
2002. № 2.
34. Краснов М. А. О досрочном прекращении полномочий народного депутата СССР // Советское государство и право. 1989.
№ 11.
35. Кучинский В. А. Мандат советского депутата // Советское
государство и право. 1963. № 2.
36. Лебедева Н. Э. Представительная демократия и ответственность депутата: теория и практика проблемы // Юридическая мысль. 2001. № 1(1).
37. Ломакин Ю., Шарахин В. Оберегая права и достоинство
депутатов // Советы народных депутатов. 1980. № 11.
38. Малько А. В. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2.
39. Малько А. В. Правовые иммунитеты // Правоведение.
2000. № 6.
40. Малько А. В. Правовые стимулы и ограничения: двоичность информации как метод анализа // Общественные науки и
современность. 1994. № 5.
41. Матчанов Н. М. Дальнейшее повышение активности депутатов – важное условие улучшения работы Советов // Советское государство и право. 1975. № 6.
42. Меркуров Г. С., Чернов Б. В. Депутатская неприкосновенность // Советское государство и право. 1972. № 2.
43. Миронов О. О. Статус депутата российского парламента //
Вестник Саратовской государственной академии права. 1995.
№ 2.
44. Новикова С. С. Право отзыва депутата в Советском государстве (1917–1936 гг.) // Проблемы государства и права на современном этапе: сборник. М., 1970. Вып. 1.
183
45. Нудненко Л. А. Правовое регулирование гарантий деятельности депутатов Верховного Совета СССР // Вестник Моск.
ун-та. 1976. Право. № 2.
46. Пертцик В. А. Реализация основных гарантий деятельности депутатов местных Советов // Труды ВНИИ советского законодательства. М., 1980. Вып. 18.
47. Резон А. К. Об особенных правах выборных членов Государственного совета и членах Государственной думы // Журнал
Министерства юстиции. СПб., 1909. Кн. 8.
48. Ретаки А. Чисто конкретные выборы // Новая газета.
2000. 17–23 янв.
49. Римский В. Опросы общественного мнения на выборах в
Государственную думу РФ 1999 года // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 3(3).
50. Родин И. В аэропортах депутатов не принимают за VIPов // Независимая газета. 2005. 3 марта.
51. Родин И. Дорогая наша Госдума // Независимая газета.
2005. 17 февр.
52. Руднев В. И. Иммунитет в уголовном судопроизводстве //
Российская юстиция. 1996. № 8.
53. Руднев В. И. Иммунитет от уголовного преследования //
Журнал российского права. 1998. № 7.
54. Смолина С., Шитикова Е. Прикоснемся к неприкосновенности // Известия. 2000. 8 авг.
55. Старимов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 4.
56. Суханов Н. Е. Работа местных Советов с наказами избирателей // Советское государство и право. 1969. № 6.
57. Щербакова Н. В. Неприкосновенность парламентария //
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный
опыт: материалы научн. конф. Москва, 21–23 марта 2002 г. /
Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2003.
58. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. № 8.
59. Ярматов А. Я. Депутатская неприкосновенность и ее правовые гарантии // Советское государство и право. 1977. № 9.
Диссертации и авторефераты диссертаций
1. Алейник А. А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период: дис. … канд. юрид.
наук. М., 1996.
184
2. Безуглов А. А. Теоретические проблемы правового статуса
советского депутата: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1971.
3. Борноволоков П. А. Конституционно-правовые гарантии
избирательных прав граждан России: дис. … канд. юрид. наук.
СПб., 2005.
4. Глущенко П. П. Конституционные права и свободы граждан в Российской Федерации: теоретические и организационнопрактические вопросы социально-правовой защиты: дис. … д-ра
юрид. наук. СПб., 1998.
5. Горобец В. Д. Конституционно-правовой статус парламента
Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000.
6. Данилов И. С. Депутатский (парламентский) мандат в
Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2002.
7. Демин В. А. Государственная дума (1906−1917 гг.): механизм
функционирования: автореф. дис. … канд. истор. наук. М., 1997.
8. Захаров И. В. Правовой статус депутата представительного
органа местного самоуправления: (проблемы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
9. Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы
теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1988.
10. Иванюженко А. Б. Процессуальные гарантии участников
производства по делам об административных правонарушениях:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999.
11. Лампадова С. С. Юридический иммунитет. Теоретикоправовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002.
12. Лебедева Н. Э. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. …
канд. юрид. наук. СПб., 2002.
13. Лихачев С. А. Участие депутатов Государственной думы
Федерального собрания Российской Федерации в законодательном процессе: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
14. Нудненко Л. А. Депутат Верховного Совета СССР (правовой статус): дис. … д-ра юрид. наук. М., 1975.
15. Поляшова И. С. Избирательная система России: проблемы
теории и практики: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002.
16. Романчук И. С. Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственный думы Федерального
собрания Российской Федерация: дис. … канд. юрид. наук. СПб.,
2005.
185
17. Ромашов Р. А. Современный конституционализм: теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб.,
1998.
18. Сергейчук В. Б. Гарантии свободы выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996.
19. Толубеева Е. А. Гарантии деятельности депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации:
теория, практика, перспективы. дис. … канд. юрид. наук. СПб.,
2006.
20. Черкасов А. В. Гарантии защиты конституционных прав
несовершеннолетних: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.
186
Содержание
Введение........................................................................ 3
Глава 1. Конституционные основы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации.............. 5
§ 1. Понятие конституционно-правового статуса депутата
законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации............... 5
§ 2. Мандат как основа конституционно-правового статуса
депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъектов Российской Федерации.. 22
Глава 2. Законодательная основа правового статуса депутата
Законодательного собрания Санкт-Петербурга.................... 50
§ 1. Конституционно-правовые основы статуса депутата
Законодательного собрания Санкт-Петербурга.................. 50
§ 2. Понятие и классификация прав и обязанностей депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга............ 67
§ 3. Виды ответственности депутатов Законодательного
собрания Санкт-Петербурга............................................ 98
Глава 3. Гарантии деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга.......................................117
§ 1. Понятие и классификация гарантий деятельности
депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга....117
§ 2. Содержание и основные направления совершенствования гарантий деятельности депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга.....................................140
§ 3. Взаимодействие депутатов Законодательного собрания с органами внутренних дел.......................................155
Заключение...................................................................164
Библиографический список..............................................171
187
Научное издание
Боер Виктор Викторович
Смольяков Андрей Анатольевич
Смольяков Антон Анатольевич
Конституционно-правовой статус
депутата ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО органа
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Под общей редакцией
заслуженного юриста Российской Федерации,
профессора А. А. Смольякова
Редактор А. В. Семенчук
Верстальщик С. Б. Мацапура
Сдано в набор 16.06.09. Подписано к печати 19.06.09.
Формат 60×84 1/16. Бумага офсетная. печ л. 11,75.
Уч.-изд. л. 11,37. Тираж 300 экз. Заказ № 442.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
27
Размер файла
970 Кб
Теги
boersmolindd
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа