close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

boervv

код для вставкиСкачать
Федеральное агенТство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
В. В. Боер
НАЦИОНАЛЬНЫЙ
СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ
В МНОГОЭТНИЧЕСКОМ
РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Монография
Под научной редакцией доктора юридических наук,
профессора, заслуженного юриста России
Н. Г. Янгола
Санкт-Петербург
2009
УДК 342
ББК 67.400
Б75
Рецензенты:
кандидат юридических наук, профессор В. В. Домбровский;
доктор юридических наук, профессор, Почетный работник МВД России
Я. Л. Алиев
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
Боер В. В.
Б75 Национальный субъект федерации в многоэтническом Российском государстве: монография / В. В. Боер; под науч. ред. д-ра
юрид. наук, проф., заслуж. юриста России Н. Г. Янгола. – СПб.:
ГУАП, 2009. – 122 с.
ISBN 978-5-8088-0502-6
Издание подготовлено на основе проведенного автором исследования проблем формирования национальных субъектов федерации в
многоэтническом Российском государстве.
Предназначено для преподавателей юридических учебных заведений, практических работников, изучающих государственно-правовые
проблемы отечественного государствоведения, а также может быть
полезно студентам, магистрантам и аспирантам.
УДК 342
ББК 67.400
ISBN 978-5-8088-0502-6
© В. В. Боер, 2009
© ГУАП, 2009
Предисловие
Современный этап развития Российского государства характеризуется крупнейшими преобразованиями в его государственном
устройстве и правовой системе. Наблюдаются кардинальные перемены во взаимоотношениях федерального центра и регионов. В данных условиях важно обеспечить гармоничное взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя целостность и неделимость всего государства.
Многие ученые и политические деятели, анализируя сложившиеся отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, приходят к выводу, что Российская Федерация, состоящая из
асимметричных, неравноправных, трудноуправляемых субъектов,
нуждается в радикальной реформе. Среди вопросов федеративных
отношений, приобретающих еще бо¢льшую остроту, актуальность,
по-прежнему являются проблемы выявления особенностей национальной и территориальной модели государственного устройства;
разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и республик в ее составе; конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации.
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, форму, режим государственного устройства, позволяющий обеспечить территориальную целостность,
утвердить основополагающие идеи современного демократического
правового государства (разграничение предметов ведения и полномочий; полиструктурность государственной власти на уровне Федерации и ее субъектов). Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из нескольких государственных территориальных образований, объединившихся с целью решения общих задач.
Вместе с тем в основу образования нормально функционирующих
федераций (исходя из зарубежного опыта) положен территориальный принцип.
Уникальность же Российского государства как федерации состоит в том, что в ее основу положен национально-территориальный
принцип, который закрепляется в Федеральной Конституции. Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской
Федерации. Между тем конституционное равноправие представляется достаточно спорным положением. Федеральная Конституция,
классифицируя субъекты Федерации, закрепляет национальный
3
аспект республик как основу государственности. В соответствии с
Федеральной Конституцией, республики имеют свои конституции,
а также вправе устанавливать свои государственные языки и вводить республиканское гражданство.
Воспользовавшись данными положениями как составляющими
оплот государственности и исходя из наименования республик, отражающих коренной состав проживающего многонационального
народа, практически все республики в 90-е годы провозгласили государственный характер суверенитета.
В ряде конституций республик были заложены положения, определившие статус данной республики, выходящий за рамки Федеральной Конституции. Все это говорит о сложности и проблемности
в области федеративных отношений между Федерацией и республиками в ее составе. В системе государственной власти по вертикали
нарушались такие конституционные принципы, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной
власти Российской Федерации, равноправие субъектов Федерации,
конституционное разграничение предметов ведения и полномочий.
Несовершенство федеративного устройства России было настолько очевидным, что вызвало необходимость проведения реформ. Президент Российской Федерации В. В. Путин начал реформы с Указов
о создании семи Федеральных округов Российской Федерации. Были также разработаны проекты таких важных федеральных законов, как «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации”».
Указы Президента и федеральные законы были направлены на
восстановление вертикали власти и единого правового пространства в Российской Федерации. Особый вклад в практическое решение укрепления вертикали власти вносит действующий Президент
Российской Федерации Д. А. Медведев, который предложил ряд положений, направленных на совершенствование политической системы общества, увеличение ее действующих элементов, совершенствование избирательной системы на различных уровнях.
Все это не исключает проведения анализа, осмысления и выработки теоретических положений и практических рекомендаций,
направленных на решение имеющихся противоречий в федеральном конституционном и текущем законодательстве республик.
4
Вопросы конституционно-правового статуса республик в составе
Российской Федерации, полномочий в сфере законотворчества по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов закреплены в Конституции Российской Федерации.
Однако практическая реализация ряда конституционных положений при отсутствии законодательного механизма их регулирования делает актуальным системный и целенаправленный анализ
элементов правового статуса (институтов государственности) и полномочий национальных субъектов в составе Федерации на современном этапе.
Автор провел анализ и дал оценку сложившимся отношениям
между Российской Федерацией и ее субъектами, исследовал правовую природу этих отношений, юридический статус их участников в
целом и конституционно-правовой статус национального субъекта
федерации в частности.
Автор с позиций переосмысления имеющегося опыта государственного строительства сделал попытку применительно к России
определить эффективную модель системы государственной власти,
соответствующую демократическим принципам. Мы полагаем, что
исследуемая в работе теоретико-правовая модель национального
субъекта Федерации, проблемы его правосубъектности соотношения титульной нации с субъектом федерации являются исходными
положениями в гармонизации федеративных отношений в России.
Несомненно, исследование В. В. Боера будет полезно практическим работникам, изучающим проблемы совершенствования федеративных отношений, участвующим в разработке теоретических
вопросов института государственного устройства в целом и федеративной формы государства в частности, а также студентам и магистрам юриспруденции. Тем более это особенно существенно в многоэтническом государстве, каким является современное Российское
государство.
Заслуженный юрист Российской Федерации,
почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор,
действительный член (академик) МААН и МАНЭБ
Н. Г. Янгол
5
Введение
Особенности национальной структуры российского общества
оказывают существенное влияние на эволюцию Российского государства, что требует повышенного внимания со стороны науки и
практики ко всем проявлениям национального начала, которое в
процессе общественного развития получает различные очертания,
влияющие на упорядочение многих сложных проблем.
Создание эффективной модели российского федерализма невозможно без научно обоснованного и формально юридически
определенного подхода к проблеме национального субъекта Федерации.
Отсутствие достаточно четко разработанной доктрины российского федерализма, недостаточность теоретических исследований
по проблемам статуса национального субъекта Федерации вызвало вынужденное молчание федерального законодателя в отношении урегулирования федеративных отношений с республиками,
автономными округами и автономной областью. Национальные
территориально-политические образования в силу сложившегося
положения, исходя из собственного толкования основополагающих
принципов федерализма, стали самостоятельно заполнять указанное правовое пространство, что породило массу противоречий в развитии российской государственности. Отсутствие единого понимания во взглядах федерального центра и властей субъектов Федерации, в особенности республик, сопряженное с перераспределением
государственной власти в пользу составных частей Федерации, привело к дезинтеграционному состоянию российской государственноправовой системы. Республики стали определять статус как национальные государства в составе России. Некоторые из них провозгласили государственный суверенитет, особое правовое положение,
ассоциированное членство. Бывшие автономные области в составе
СССР самостоятельно повысили свой статус до национальных республик в составе России.
Федеральному центру понадобились огромные усилия, чтобы
взять под контроль данную негативную тенденцию и не допустить
развала Федерации.
Сегодня российское общество нуждается в научно обоснованной
модели федеративного государства, составной частью которой выступает национальный субъект Федерации, поэтому исследование
проблем статуса национального субъекта Федерации является одним из приоритетных направлений отечественной науки.
6
Проведенный нами анализ развития отечественной государственности, ее территориальной структуры, роли национальных субъектов Федерации в ее эволюционных процессах через призму российской правовой практики и общемировых тенденций гармонизации
федеративных отношений позволяет по-новому определить применительно к России эффективную модель системы государственной
власти, соответствующую демократическим принципам.
7
Глава 1. Проблемы определения статуса
национального субъекта федерации
в условиях современного развития теории
государственного строительства
§ 1. Теоретические основы статуса
национального субъекта федеративного государства
Национальный субъект федерации – существующее в действительности государственно-правовое явление. По нашему мнению,
в настоящее время и в отечественной юридической науке, и на законодательном уровне отсутствует определение и толкование этого
правового института. Для обоснования и построения научно обоснованной системы взглядов на данный институт необходимо уяснение таких теоретических категорий, как «субъект федерации»,
«территориально-политическое устройство государства», «автономное образование», «федеративное государство», «федеративные
правоотношения», «национальный и территориальный принципы
структурирования федерации», «общий и специальный статусы», и
некоторых других.
Научная категория «территориально-политическое устройство государства» применяется в науке для обозначения разделения территорий государства на составные части, включая население и органы власти, а также для характеристики взаимоотношений центральной публичной власти с региональной публичной властью. Территориально-политическое устройство государства – это
«устройство территории государства как целого с его составными
частями»1.
Территориально-политические образования в зависимости от
степени их политической самостоятельности, характера взаимоотношений с государством подразделяются на административные
образования (единицы), автономно-территориальные образования
и государствоподобные образования.
Последние являются субъектами федерации. Каждое из перечисленных территориально-политических образований всегда входит в состав единого суверенного государства, поэтому все они не обладают государственным суверенитетом. Хотя некоторые авторы и
утверждают, что составные части федеративного государства (субъ-
1 Чиркин
8
В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 132.
екты федерации) обладают суверенитетом1, их утверждения опровергаются в трудах многих ученых-государствоведов2.
В зависимости от взаимоотношений государства (целого) с
его структурными элементами (частями) определяется форма
территориально-политического устройства – федерация или унитарное государство. Данные формы государства являются основными, но классификация форм государства может быть дополнена
переходной формой государства, называемой в юридической литературе регионалистским государством3, иногда – полуфедерацией
или квазифедерацией4.
Данная форма имеет место при переходе одной из основных форм
в другую и включает в себя многие признаки основных форм.
Виды территориально-политических образований характеризуются следующими основными признаками.
Административные единицы (образования) – свойственны унитарным государствам, но возможны и в федеративном государстве
(территория субъекта федерации также делится на административные единицы).
Административным единицам не присущи внешние признаки
государства: их органы формируются сверху центральными властями и им подотчетны, местные органы власти не вправе издавать законы и их деятельность регулируется текущим законодательством.
Система, формируемая административными образованиями, имеет название «территориально-административное деление государства».
В унитарных государствах территориально-административное
деление, как правило, является двух- или трехзвенным, что определяется такими факторами, как площадь территории, численность населения, и некоторыми другими. Территорию унитарного
1 См.: Мухаметшин Ф. Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Гос. и право. 1994. № 2. С. 56; Сафонов В. Е. Статус Республики Башкортостан: в составе Российской Федерации // Конституция Республики
Башкортостан: история, теория, практика. Уфа, 1999. С. 105–109 и др.
2 См., напр.: Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и
практики. СПб., 2000; Дмитриев Ю. А., Магомедов Ш. Б., Пономарев А. Г. Суверенитет в науке конституционного права. М., 1998; Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный
анализ. М., 1995 и др.
3 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.,
1998. С. 294.
4 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 12.
9
государства образует первое звено, состоящее из наиболее крупных
административных единиц (провинции, области и др.), которые, в
свою очередь, также состоят из меньших единиц, образующих второе звено (округа, города, районы и др.).
Аналогичным образом административные единицы третьего
звена (села, районы, города) образуют второе звено. Субъекты федерации имеют обычно однозвенное политико-административное деление.
Автономные территориальные образования существуют двух видов: административные и законодательные.
Административная автономия отличается от обычных
административно-территориальных единиц более широким специальным набором прав, которыми она наделяется в связи с особым
положением ее населения. В большинстве своем административные автономии обладают такими правами, как наделение ее правом издания нормативно-правовых актов по вопросам внутреннего
устройства и организации государственной власти, регулирование
некоторых сфер общественных отношений, как правило, связанных с национальными характеристиками населения, – возможность двуязычного судопроизводства, осуществления радиовещания, издания газет на местном языке, и некоторыми другими. Административная автономия обычно входит в состав более крупного
территориально-политического образования, возможна она как в
составе административно-территориальной единицы первого звена
государства, так и в составе субъекта федерации.
Законодательная автономия, в отличие от автономии административной, имеет внешние признаки государства. К этим признакам относятся собственная система государственных органов – парламент и правительство, система законодательства (включающая
конституцию и законы), гражданство, собственные предметы ведения и др. Существование законодательных автономий возможно как в составе субъектов федерации, так и в составе административных единиц первого звена унитарного государства. Нам кажется, что существование законодательной автономии внутри субъекта
федерации вполне приемлемо и для Российской Федерации. Путем
трансформации статусов отдельных субъектов федерации, преобразования их в законодательные автономии могли бы быть решены некоторые правовые коллизии современного государственного устройства России, например, вхождение одних субъектов (автономные
округа, автономные область) федерации в состав других, равных по
статусу (края, области).
10
Субъекты федерации – государствоподобные образования, обладающие многими внешними признаками государства1. Только они из всех территориально-политических образований могут
быть составными единицами федеративного государства. Поэтому
федерация – суверенное государство, характеризующееся сложной территориально-политической структурой. Ряд авторов, давая
определение федерации, в качестве субъектов указывают и государства2.
По нашему мнению, это вполне приемлемо в отношении некоторых зарубежных федеративных государств и исключено для отечественной государственно-правовой действительности. Употребление в качестве субъектов федерации государств допустимо, если под
таковыми понимаются бывшие суверенные государства, которые,
войдя в состав федерации, сохранили прежнее название, но утратили свое главное свойство – государственный суверенитет. Очевидно, сложности в формировании союзного государства «Россия–
Беларусь» кроются в том, что Беларусь хотя и стремится войти в это
государство, но не хочет потерять свой государственный суверенитет. В США, Австралии, Индии, ФРГ субъекты федерации хотя и
называются государствами, но суверенитетом не обладают. Не обладали государственным суверенитетом и автономные республики
РСФСР, хотя и именовались в конституции как государства. В связи
с этим в научной литературе автономные республики некоторыми
авторами именовались не иначе как несуверенные государства3.
В отношении субъектов Российской Федерации вообще не приемлемо понятие «государство», так как это противоречит природе
отечественного государственного строительства. Советская федерация «возникла как союзное государство, а не как союз государств»4.
Ныне существующие субъекты Российской Федерации не только не
являлись государствами на момент оформления федеративной формы государственного устройства, но и исторически никогда государствами не были.
1 См.: Невинский В. В. Правовой статус субъектов буржуазной федерации //
Вестник Ленинград. ун-та. 1981. № 5. Вып. 1. С. 96–98.
2 См., напр.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации… С. 106; Хышиктуев О. В. Правовой статус республик в составе России. Улан-Удэ, 1995. С. 5 и др.
3 См.: Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977.
С. 218.
4 Зиманов С. З., Рейтор И. К. Советская национальная государственность и сближение нации. Алма-Ата, 1983. С. 75.
11
Российская Федерация создана не путем заключения договора о ее
создании как учредительного акта (следовательно, ее субъекты не являются учредителями государства), а спущена сверху решением центральной власти и оформлена Конституцией РСФСР 1918 года. Более
того, в момент провозглашения РСФСР не было создано ни одной автономной республики или области, которые вошли затем в ее состав.
Тем самым РСФСР как федерация была создана раньше, чем произошло образование ее субъектов. Автономные республики как субъекты РСФСР в абсолютном своем большинстве появились в силу издания закона высшими органами власти РСФСР об их образовании.
Помимо этого, использование в отношении субъектов федерации
термина «государство» само по себе не нейтрально, так как в «обиходном, по крайней мере русском, словоупотреблении слово “государство” возбуждает идею независимого союза»1.
Субъекты федерации, кроме государственного характера своей организации, имеют особые права во взаимоотношениях с федерацией, т. е. обладают особыми сущностными признаками. По наличию этих прав и признаков может быть проведено отграничение
субъектов федерации от законодательных (государственных) автономий (аналогично тому, как по наличию суверенитета производится отграничение государств от государствоподобных образований).
Разделение государственной власти между центральными органами власти государства и органами власти его территорий (децентрализация власти) свойственно как федеративному, так и унитарному государству. Местные органы власти в унитарном государстве в
зависимости от степени их автономности (будь то административнотерриториальные образования, административные или законодательные автономии) могут иметь достаточно широкие права в решении вопросов местной жизни. Поэтому децентрализация государственной власти не является признаком, по которому возможно отграничить субъект федерации от законодательной автономии.
Главным признаком субъекта федерации, по которому можно отграничить субъекты федерации от законодательной автономии, является «участие местной власти в образовании общей власти»2 государства. Это осуществляется посредством участия субъекта федерации в образовании специального федерального органа, в котором
1 Ященко А. С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма.
Опыт синтетической теории права и государства / СПбУ МВД России. СПб., 1999.
С. 205. (Классики русской философии права).
2 Там же. С. 208.
12
представлены все субъекты федерации. Данным органом, как правило, является одна из палат федерального парламента, состоящая
из представителей субъектов федерации. Только субъекты федерации обладают этим правом, законодательным автономиям это право не предоставлено.
В случае же если компетенция отдельных территориальнополитических образований достаточно широка, но государственная
власть осуществляется только одними органами центральной власти, на формирование которых регионы хотя и оказывают влияние,
но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то это государство не есть федерация. Оно
может считаться только сильно децентрализованным унитарным
государством.
Помимо права непосредственного участия в формировании общегосударственной власти, субъекты федерации оказывают влияние
на решение федеральных властей посредством обжалования правовых актов федерации в специальном судебном органе (конституционном суде) с целью их отмены в случае «вторжения» в компетенцию субъекта.
По нашему мнению, главным признаком как федеративного государства, так и субъекта федерации является наличие у субъекта федерации права образовывать (формировать) общефедеральную
волю (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично). Посредством реализации данного права субъекты федерации принимают участие в особого рода правоотношениях, именуемых федеративными правоотношениями. В унитарном государстве,
независимо от объема прав, предоставленных территориальным
образованиям, и степени их самостоятельности в решении вопросов местной жизни, федеративные правоотношения невозможны в
принципе.
Исследуя теорию статуса субъекта федерации, мы пришли к выводу, что только субъекты федерации, в отличие от территориальнополитических образований, могут вступать в федеративные правоотношения, поэтому они неслучайно именуются субъектами (субъекты федеративного права).
В широком значении под термином «субъект» (от лат. subjectus –
«лежащий внизу», «находящийся в основе») понимается носитель
предметно-практической деятельности и познания (индивид или социальная группа), источник активности, направленный на объект1.
1 См.,
напр.: Большой энциклопедический словарь. М., 2000.
13
В теории права категория «субъект» рассматривается в двух
основных значениях – «субъект права» и «субъект правоотношения». Единого взгляда на соотношение этих понятий нет. Одни авторы их отождествляют, позиция других предполагает различие между субъектами права и субъектами правоотношения. Некоторые
ученые прямо проводят отождествление понятий «субъект права»
и «субъект правоотношения» или не различают их. Так, В. К. Бабаев, определяя субъекты правоотношений, пишет: «Субъекты правоотношений (права) – это участники правовых отношений, имеющие
субъективные права и юридические обязанности»1.
Исходя из этого определения, непонятно, кто именно, субъекты
права или субъекты правоотношений, являются участниками правоотношений, имеют определенные права и несут обязанности.
В. Н. Синюков и Т. В. Синюкова считают, что субъектами правоотношений являются «такие их участники (стороны), индивиды,
организации и т. д., которые в соответствии с законодательством
могут выступать в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей»2.
Как мы видим, в данном определении идет речь только о возможности или способности быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, т. е. фактически о потенциально возможных участниках правоотношений. Совершенно справедливо в литературе по этому поводу отмечается, что для того чтобы лицо являлось субъектом правоотношения, недостаточно одной правоспособности, необходимо, чтобы лицо действовало, реально осуществляло
свои права и исполняло обязанности, поскольку правоотношение,
как и любое общественное отношение, представляет собой само действие его участников, а не предполагаемую возможность действовать3.
В юридической литературе существуют и другие точки зрения
на данную проблему с позиции общей теории права. Мы не будем
их анализировать дальше, так как той информации, которая была
представлена выше, достаточно для изложения основных проблем
нашего исследования. Остановимся вкратце на исследовании проб1 Общая теория права: курс лекций / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.
С. 412.
2 Курс лекций по теории права и государства / под ред. Н. А. Катаева, В. В. Лазарева; Уфим. высш. шк. МВД России. Уфа, 1994. С. 354.
3 См., напр.: Основин В. С. Советские государственные отношения. М., 1965.
С. 33; Теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996.
С. 162.
14
лемы соотношения понятий «субъект права» и «субъект правоотношения» в отрасли государственного права.
В. Я. Бойцов в своих исследованиях писал, что субъект государственного права – это «потенциальный носитель субъективных прав
и юридических обязанностей»; субъекты государственно-правового
отношения – «конкретные социальные индивиды, социальные образования и общности, не только обладающие правами и обязанностями, которые установлены государственно-правовыми нормами для
субъектов данного вида, но и реализующих их в правоотношении»1.
Исходя из этих суждений ученого, мы видим, что термины «субъект права» и «субъект правоотношений» не совпадают по содержанию. Термин «субъект права» более широк, так как охватывает не
только фактических участников правоотношений, но потенциально возможных.
Участники правоотношений должны обладать совокупностью
определенных качеств, которые устанавливаются для них нормами
права, т. е. они должны обладать правосубъектностью. Поэтому для
изучения субъекта федерации как субъекта права необходимо определиться с тем, что есть для него правосубъектность.
В юридической науке нет единого подхода к данному понятию.
Так, В. К. Бабаев определяет правосубъектность как «способность
быть субъектом права»2. С. Ф. Кечекъян считает, что правосубъектность – это «способность иметь права и обязанности»3. В. И. Леушин
пишет, что «правосубъектность есть предусмотренная нормами права способность (возможность) быть участником правоотношений»4.
Различия в толковании данного понятия вызваны расхождениями в понимании его содержания. Некоторые ученые отождествляют правосубъектность с правоспособностью5. Большинство авторов
в содержание правосубъектности включают два понятия – правоспособность и дееспособность6.
1 Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972.
С. 32.
2 Общая теория права: курс лекций / под ред. В. К. Бабаева… С. 415.
3 Кечекъян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.
С. 84–85.
4 Теория государства и права: учебник / под ред. В. М. Карельского, В. П. Перевалова. М., 1998. С. 343.
5 См.: Кечекъян С. Ф. Указ. соч. С. 84–85.
6 См., напр.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 70; Комаров С. А. Общая теория государства и права:
курс лекций. М., 1996. С. 208 и др.
15
В целом исследователи, несмотря на некоторые разночтения по
данному вопросу, под правосубъектностью подразумевают совокупность свойств, которая позволяет той или иной стороне выступать в
качестве субъекта правоотношения. И большинство авторов считают, что содержание правосубъектности составляют два элемента –
правоспособность и дееспособность.
На основании изложенного правосубъектностью следует считать
способность обладать субъективными правами и нести юридические обязанности (правоспособность), а также самостоятельно своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для
себя обязанности и исполнять их (дееспособность).
Правосубъектность имеет отношение к государству, его органам,
юридическим лицам и т. д. Но для их характеристики не применяются понятия правоспособности и дееспособности. Применительно к государственным органам, как правило, применяется понятие
«компетенция», к юридическим лицам – «организационно-правовая
форма». Используется для характеристики указанных субъектов и
понятие «правовой статус»1.
Федеративные правоотношения регулируются конституцией, федеративным договором и двухсторонними договорами между федерацией и субъектом федерации2, им свойственен ряд особенностей.
По субъективному составу федеративные правоотношения возможны только между двумя сторонами – федеративным государством
как целым и его неотъемлемой частью, субъектом федерации.
Правоотношения, возникшие между несколькими субъектами
федерации, но без участия федеративного центра, не являются федеративными.
В данном случае мы имеем иной вид правоотношений, их объект
особый и не совпадающий с объектом федеративных правоотношений. Эти правоотношения, возникающие между субъектами федерации без участия федеральной власти, следует считать межсубъектными правоотношениями, отношениями субъектов федерации в
федеративном государстве.
В отдельных случаях межсубъектные правоотношения могут совпадать с федеративными правоотношениями. Эти случаи имеют
1 См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права: в 2 ч. Ч. 2: Теория права. Т. 1.
М., 1996. С. 20.
2 См.: Курс лекций по теории права и государства / под ред. Н. А. Катаева,
В. В. Лазарева… С. 350.
16
место при совместном подписании договоров с федерацией о разграничении полномочий.
Законодательно конкретная территория признается субъектом федерации путем перечисления ее названия в конституции
данного государства. Субъект федерации также наделяется правообязанностями, определяющими его правосубъектность. Эти
правообязанности являются признаками субъекта федерации.
Правосубъектность субъекта федерации определяется такими
правообязанностями, как наименование субъекта федерации (географическое, национальное, культурное и др.), конституция, система законодательства, система государственных органов, государственная символика, гражданство, собственные предметы ведения и полномочий органов государственной власти и др. Данные
полномочия позволяют отличить субъект от иных территорий государства (например, федеральных округов некоторых зарубежных федераций). Признание политико-территориального образования субъектом федерации означает способность субъекта федерации иметь права и обязанности и осуществлять их в федеративных правоотношениях.
Следующая особенность федеративных правоотношений – их содержание1. В юридической науке сложилась позиция, согласно которой содержание федеративных правоотношений составляет трехстороннее властеотношение – между федерацией, ее субъектами и
индивидом, своего рода «трехсторонний контракт», по смыслу определяющийся свободой воли индивида вступать в такое властеотношение2.
Думается, что такая позиция не совсем верна и нуждается в некотором переосмыслении. Содержание федеративных правоотношений – властеотношение особого вида, имеющее место только
при взаимодействии публичных властей федерального центра и
субъекта федерации в связи с участием субъекта в принятии решений на федеральном уровне или по поводу разграничения компетенции. Следовательно, отдельный индивид не может выступать в
качестве участника федеративных правоотношений. Также не яв-
1 Содержание правоотношений составляют субъективное юридическое право и
нераздельно с ним связанная юридическая обязанность. См.: Теория права и государства / под ред. Г. Н. Манова. М., 1995. С. 136; Алексеев С. С. Указ. соч. С. 68 и др.
2 См.: Пастухов В. Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // Полит. исслед. 1994. № 3. С. 98–102; Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в России. М., 1995. С. 13.
17
ляются федеративными правоотношения между субъектами федерации и иными политико-территориальными образованиями, или
субъектами федерации и общественными объединениями.
Стороны федеративных правоотношений наделены по отношению друг к другу правами и обязанностями, устанавливаемыми
нормами объективного права. При возникновении юридического
факта они становятся субъективными правами и обязанностями в
конкретном правоотношении. Правами субъекта федерации, как
правило, в соответствии с нормами объективного права (конституция, закон), являются право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в федеральный орган конституционной юстиции, совместное с федерацией право решения
кадровых вопросов и некоторые другие.
Обязанности субъекта федерации обычно включают соблюдение федеральной конституции, федеральных законов, отмену
нормативно-правовых актов субъекта федерации в случае признания их со стороны федеральных органов не соответствующими конституции федерации и др.
Исходя из изложенного выше, субъект федерации – это государствоподобное образование в составе федеративного государства,
которое на основе юридических норм может быть участником федеративных правоотношений (т. е. носителем субъективных прав
и обязанностей), не обладающее государственным суверенитетом.
Органы власти субъекта федерации через свою компетенцию реализуют часть государственного суверенитета федеративного государства.
Ранее мы отмечали, что для характеристики правосубъектности
отдельных субъектов (сторон) применяется категория «правовой статус». В теории права отсутствует единство в вопросе о соотношении
правосубъектности с правовым статусом. Существует точка зрения,
согласно которой понятие «правовой статус» синонимично понятию
«правосубъектность»; различие лишь в том, что «правовой статус
гражданина определяет набор прав, которыми гражданин обладает
для вступления в гипотетическое, возложенное правоотношение, а
правосубъектность – это уже характеристика полномочий конкретного субъекта в конкретном правоотношении»1.
Другие авторы считают, что «содержанием правосубъектности является комплекс прав и обязанностей субъекта права, вытекающий непосредственно из закона независимо от участия в
1 Венгеров
18
А. Б. Указ. соч. С. 19.
конкретных правоотношениях, то есть правовой статус лица или
организации»1.
А. В. Мицкевич рассматривает правовой статус как дополнительный третий элемент правосубъектности (наряду с правоспособностью и дееспособностью). А сам правовой статус он определяет как
«признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий
государственных органов и должностных лиц»2. С. С. Алексеев считает, что понятие «правовой статус» имеет более широкое значение,
чем «правосубъектность». По этому поводу он пишет: «Когда говорят о правовом статусе лица, то имеется в виду, что оно обладает
и правосубъектностью, и определенным кругом основных прав, характеризующих его правовое положение в обществе или данной области общественной жизни»3.
Несмотря на многообразие точек зрения по данному вопросу, все
авторы едины в том, что правовой статус субъекта – это совокупность основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту
права, установленных нормами объективного права и независящих
от участия субъекта в конкретном правоотношении.
Термин «правовой статус» по своему содержанию близок к общей
категории «статус» (от лат. status – «состояние», «положение») –
правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица4. Данная категория тоже означает место, положение, состояние, а не конкретное правоотношение.
Исходя из этого, под «статусом субъекта права» следует понимать
правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он способен вступить в правовое взаимодействие. Содержанием статуса выступает комплекс прав и обязанностей субъекта права, устанавливающих его правовое положение.
Используя общую юридическую категорию, мы попытаемся
сформулировать концептуальный вариант статуса субъекта федерации.
Юридический статус субъекта федерации (как научная категория) – это комплекс установленных нормами объективного права
1 Комаров
С. А. Указ. соч. С. 209.
права и государства / под ред. Г. Н. Манова. С. 134.
3 Алексеев С. С. Указ. соч. С. 70.
4 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1982. С. 1279; Юридический
энциклопедический словарь. М., 1987. С. 454; Словарь иностранных слов. М., 1986.
С. 471.
2 Теория
19
(федеральной конституцией и федеральными конституционными
законами) прав, гарантий их реализации, обязанностей и ответственности субъекта федерации.
Субъект федерации является участником не только федеративных отношений, где сторонами выступают органы субъекта федерации и органы федерального центра1, но и иных правоотношений.
Например, субъект федерации может вступать в правоотношения с
другими субъектами федерации, субъектами международного права, органами местного самоуправления, гражданами и др. Поэтому
статус субъекта федерации может рассматриваться как в узком, так
и в широком значении.
В узком значении под статусом субъекта федерации следует понимать права и обязанности субъекта федерации исключительно по
отношению к федерации, т. е. в федеративных отношениях. В широком понимании – ко всем субъектам права, с которыми субъект
федерации в соответствии с законодательством может вступать в
правоотношения.
Конституциями большинства федеративных государств для
субъектов федерации предусматриваются возможности вступать в
правоотношения друг с другом, иностранными государствами, территориальными образованиями иностранных государств2.
Если же конституционным законодательством федерации не
предусмотрено для ее субъектов каких-либо прав и обязанностей,
помимо отношений с федерацией, то статус субъектов данного государства будет включать лишь права и обязанности по отношению к
федерации.
Многообразие правоотношений, в которые может вступать субъект федерации, говорит о том, что «статус субъекта федерации» –
понятие более многогранное и широкое, чем «права» и «обязанности» в соотношениях с федерацией.
Следовательно, субъекты федерации в государствах, где допускаются правоотношения с различными субъектами права (помимо федерации), обладают общим и специальными статусами. Общий статус в данном случае включает всю совокупность прав и обязанно1 В советский период статус субъектов федерации рассматривался исключительно по отношению к федерации. См., напр.: Лепешкин А. Н. Указ. соч. С. 200–230.
2 См.: Лейбо Ю. И. Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария. М., 1984. С. 22; Саликов М. С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Гос. и право. 1997. № 9.
C. 95–98; Пустогаров В. В. Международные связи субъектов федерации: конституционный аспект // Конституционный вестник. 1992. № 11. С. 55–63 и др.
20
стей субъектов федерации. Специальный статус представляет права и обязанности субъекта федерации в отношении к конкретному
виду правоотношений.
Мы считаем, что субъекты федерации, помимо общего и специального статуса, могут обладать и особенным статусом. Специальный статус – это видовой статус, им обладают все субъекты федерации, так как принадлежат к одному виду субъектов права и имеют одинаковую правосубъектность. В некоторых федерациях существуют субъекты федерации, которые в рамках единого для всех видового статуса имеют особые, отличительные от других субъектов
права и обязанности. Данные отличительные особенности и предполагает особый статус субъекта федерации.
В федеративном государстве, где все субъекты имеют равные права и обязанности, т. е. их статус един для всех субъектов федерации,
естественно, речь о делении специальных статусов на особенные не
идет. Если в федеративном государстве все субъекты обладают равными правами и обязанностями во всех правоотношениях, т. е. равным статусом, то такие федерации в науке называют симметричными. Асимметричные же федерации предполагают неравенство прав
субъектов федерации по отношению к федеративному целому, т. е.
у субъектов федерации в наличии особые специальные статусы в
рамках единого общего статуса1.
Анализ статусов субъектов федерации в современных федеративных государствах позволяет говорить о том, что подавляющее их
большинство являются симметричными. Так, по нашему мнению,
США являются классическим примером симметричной федерации.
Согласно Конституции США, все 50 штатов, независимо от географических факторов, народонаселения, способа вхождения в состав
федерации и т. п., являются юридически равноправными.
Совершенно иного мнения придерживается В. Е. Чиркин, который считает США асимметричной федерацией. По его мнению, поскольку в состав США, помимо 50 штатов, входят и территории, не
являющиеся штатами – федеральный округ Колумбия, «ассоциированное государство» Пуэрто-Рико, иные территории и владения, то
федерация является асимметричной2. По нашему мнению, в данном
1 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма... С. 39–41; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт… С. 295–303 и др.
2 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт…
С. 299.
21
случае речь должна идти не об асимметричной федерации, а об асимметричном государстве. Асимметричная федерация – это неравноправие территориально-политических образований, являющихся
субъектами федерации. Этого о США сказать нельзя – субъектами
федерации данного федеративного государства являются только 50
равноправных штатов. Остальные территории имеют иной статус и
не обладают указанным ранее признаком субъекта федерации «участие в формировании общегосударственной воли». Асимметричное
же государство – это когда, наряду с субъектами федерации, территорию государства составляют политико-территориальные образования с иным статусом. В качестве примера асимметричных федераций можно назвать Индию, ФРГ, Швейцарию, Малайзию, Танзанию, Пакистан, ОАЭ. В ОАЭ и ФРГ субъекты федерации неодинаково представлены в парламенте (в ОАЭ – в консультативном народном собрании, в ФРГ – в верхней палате Бундесрате)1.
В Индии представительство субъектов федерации – штатов – колеблется от 1 (штат Нагеленд) до 34 (штат Уттар-Падеш). Кроме этого, штат Джамму и Кашмир обладает по сравнению с другими штатами Индии рядом преимуществ: право иметь конституцию, гражданство, ограничение юрисдикции федерального парламента и др.2.
Подобные различия в статусах субъектов федерации существуют в
Швейцарии, Танзании, Пакистане, Малайзии3.
В юридической науке сложилась точка зрения, что в основу
структурирования федерации и организации субъектов федерации
может быть положено два принципа (подхода, фактора): национальный и территориальный4. При образовании субъекта федерации по
национальному признаку в качестве главных учитываются такие
характеристики населения, проживающего на данной территории,
как его этническая принадлежность, лингвистические и культурные факторы. В основу субъекта, созданного по территориальному
1 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт…
С. 299.
2 См: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 101–
125, 127.
3 См.: Чиркин В. Е. «3акрыть Америку!» // Гос. и право. 1997. № 2. С. 124–125;
Иностранное конституционное право / под ред. В. В. Малкова. М., 1996. С. 245.
4 См., напр.: Теория государства и права. Ч. 1: Теория государства / под ред.
А. Б. Венгерова. М., 1995. С. 127; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма… С. 41–42; Чиркин В. Е. Конституционное право:
Россия и зарубежный опыт… С. 303–310 и др.
22
принципу, положены экономические, географические, транспортные и иные факторы.
Мы полностью согласны с тем, что при организации субъекта федерации возможно использование чисто территориального признака. Образование же субъекта федерации только по национальному
признаку в современном мире невозможно в принципе.
В современных государствах не может быть «чистых» в этническом отношении регионов; это относится и к России, где смешанно
проживает множество национальностей, поэтому сам по себе национальный признак не может стать критерием разграничения субъектов федерации. Объективно субъектом федерации выступает совокупность граждан, проживающих на данной территории и выражающих себя в определенных государственных структурах, которые,
соответственно, представляют в федеративных отношениях не одну
или несколько этнических общностей, а все население территории,
вне зависимости от его национальной принадлежности1.
Совпадение субъекта федерации с определенной национальностью возможно только в случае, когда все население является моноэтничным, что достижимо только в теоретическом плане, на практике этого достичь невозможно, разве только чисто искусственными силовыми методами.
В мире существует ряд государств, отдельные территории которых в силу исторических обстоятельств населены в значительной
части людьми одной национальности или являются их исторической родиной. В силу этих специфических условий государств со
сложной этноструктурой для успеха сглаживания межэтнической
напряженности национальный признак при образовании субъекта
федерации может выступать в качестве дополнительного к территориальному. Данный признак является дополнительным в силу того, что он не конституирует субъект федерации как таковой, а символизирует национальную принадлежность народа, исторической
родиной расселения которого является данная территория, и выступает как внутренний стимул развития и сохранения определенной
национальной культуры. По мнению некоторых ученых, для таких
государств, как Россия, вообще не применим вариант построения
федерации, игнорирующий национальный фактор. В России судь-
1 См.: Петров А. В. Этапы становления федерации в России // Вестник Нижегород. гос. ун-та. Проблемы теории и истории российского государства и права. 1996.
С. 9.
23
бы многих народов, в отличие, например, от США или Канады, непосредственно связаны с конкретной территорией1.
В то же время для всякого цивилизованного государства неприемлемо возведение национального принципа в ранг главного и предоставляющего какие-либо преимущества для субъектов федерации, поскольку субъект федерации по своей юридической природе
национальным быть не может и имеет в своей основе принципа разделения населения по территории.
Именно территориальный принцип как одинаковый для всех
субъектов федерации (иногда дополняемый национальным) составляет объективную основу для их полного равноправия.
Сами по себе отдельные народы в чистом виде субъектами федерации не являются, они не могут выступать в качестве субъектов федеративных отношений. А. И. Лепешкин по данному поводу писал: «В федерации возникают отношения не между нациями,
а между РСФСР и автономными национально-государственными
образованиями»2.
О. И. Чистяков также отмечал, что признание нации субъектом федеративных отношений неизбежно приводит к признанию
национально-культурной автономии. Он пишет: «Действительно,
придется говорить не о Башкирии, Татарии, Чувашии как о государственных единицах, а о башкирах, татарах, чувашах…»3 независимо от их места проживания. В документах, провозгласивших
создание РСФСР, проводился принцип, согласно которому субъектами советской Федерации являются только определенные области
(национально-автономные образования), представляющие некую
минимальную экономическую целостность территории, население
которой отличается особенностями быта, своеобразием национального состава4.
Федерация объединяет не народы как таковые, она может объединять только их национально-территориальные образования.
С юридической точки зрения, федерация не является союзом народов или государственным объединением наций. Употребление термина «федерация» для характеристики некоего союза наций возможно лишь в социально-политическом смысле. Федерация как
1 См.: Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и
асимметрия конституционного статуса субъектов // Гос. и право. 1995. № 3. С. 5–6.
2 Лепешкин А. И. Указ. соч. С. 208.
3 Чистяков О. И. Становление Российской Федерации. М., 1966. С. 315.
4 См.: Ленин В. И. Полное собр. соч. Т. 24. С. 144; Т. 25. С. 135.
24
форма государственного устройства имеет дело с такими народами
и нациями, которые, проживая на одной территории, самоопределились в определенную форму национальной государственности.
Именно эти национальные территориально-политические образования являются субъектами федерации.
Таким образом, по нашему мнению, национальный субъект федерации – это государствоподобное образование, при организации
которого в качестве дополнительного использован национальный
признак, являющееся на основе юридических норм участником федеративных правоотношений и не обладающее государственным суверенитетом. Использование национального признака не является
основанием для возникновения преимуществ у данного субъекта
федерации по отношению к федеральному целому.
Если исходить из принятых в теории права и государства представлений, то юридический статус национального субъекта федерации следует понимать как комплекс установленных нормами объективного права (конституцией данного государства) пределов допустимого и критериев недопустимого поведения, гарантии реализации и защиты позитивных интересов, ответственности этого вида
субъекта права. Юридический статус национального субъекта федерации может быть общим (вся совокупность прав и обязанностей
субъекта федерации) – специальным или видовым (права и обязанности в определенном виде правоотношений); особенным в рамках
специального статуса субъекта федерации, если субъекты имеют
разные права в определенном виде правоотношений.
Думается, что особенный статус национального субъекта федерации должен обуславливаться только национально-культурными
особенностями населения и может включать такие правообязанности, как наличие двух государственных языков, официальная
печать на местном языке, пониженный возраст трудоустройства,
вступ­ления в брак и др.
§ 2. Сущность современного федерализма
и особенности развития федеративной России
Юридическая наука под государством, имеющим федеративную формулу территориального устройства, понимает союзное государство, образованное на основе договора либо конституции или
на основе сочетания и конституции, и договора (смешанный принцип образования), характеризующееся сложной территориальнополитической структурой. Сложность данного вида государства
25
заключается в том, что его территория состоит из ряда специфических частей, имеющих свой юридический статус и пользующихся
определенной самостоятельностью. Данные образования именуются в юридической науке субъектами федерации.
Термин «федерация» (от лат. federation), означающий «союз»,
«объединение», за историю своего развития приобрел понятийную
универсальность и вышел за рамки только внутригосударственного применения. Как отмечается в литературе, на сегодняшний день
федерализм стал использоваться как «средство совершенствования
отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в
единое гармоничное сообщество»1. «Смысл федерализма состоит в
том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз,
которое позволило бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей»2.
Идеи федерализма служат урегулированию общественных, внутригосударственных и междугосударственных отношений. По мнению ряда ученых, федерализм в настоящий момент рассматривается не только как «определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями
федерации»3.
Традиционным в государственно-правовой науке остается рассмотрение федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства, позволяющего обеспечить единство и разделение государственной власти в территориальных границах конкретного государства.
Бесспорно, в дальнейшем предметом размышления политиков и
ученых станет не только совершенствование отношений и структуры России как федерации, но и осмысление вопроса, что есть федерация для России4.
По мнению В. Б. Пастухова, сущность современного федерализма составляет трехстороннее властеотношение – между федерацией,
1 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма… С. 11.
2 Государство, право и международные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 21–22.
3 Там же.
4 Марченко М. Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник
Москов. ун-та. Сер. 11: Право. 1993. № 1. С. 42–48.
26
ее субъектами и индивидом, своего рода «трехсторонний контракт»,
по смыслу определяющийся свободной волей индивида вступать в
такое властвование1. Этой же позиции придерживается В. Н. Лысенко2.
По мнению этих ученых, разделение полномочий между двумя –
более высоким и более низким – уровнями власти существует не только в федерации, но и при любой форме территориально-политического
устройства государства (свойственна она и для унитарного государства) и не является главным ключевым моментом федерализма. Ось,
вокруг которой образуется вся концепция федерализма, – это само­
управление личности, индивидуальная свобода. Широко распространенные в настоящее время в российском обществе представления о том, что два властных уровня в федерации могут договориться
и договариваются между собой о распределении полномочий, – утопия. Источник этого разделения не в них самих, а в обществе, состоящем из созревших к самоуправлению индивидов.
Существует и несколько иная точка зрения, не совпадающая с
вышеуказанным взглядом.
По нашему мнению, она наиболее адекватно отражает сущность
федерализма: «Содержанием федеративного правоотношения являются властеотношения особого вида, вытекающие, изменяющиеся
и прекращающиеся между публичными властями центра и субъекта федерации, как по-новому разграничения компетенции, так и в
связи с участием субъекта федерации в принятии решения на федеральном уровне»3.
В связи с этим не являются федеративными отношения между
субъектами федерации, между субъектами федерации (его органами власти) и гражданами, органами местного самоуправления, общественными организациями, субъектами международного права.
Сущность федерализма составляет двустороннее властеотношение между федеральным центром и субъектом федерации. Правоотношение, в котором присутствует третья сторона – индивид, не является федеральным правоотношением, отдельный индивид стоит
за рамками федеративных правоотношений.
Правоотношения между субъектами федерации ввиду особого
их объекта не являются федеративными, их следует рассматривать
1 См.:
Пастухов В. Б. Указ. соч. С. 98–102.
Лысенко В. Н. Указ. соч. С. 13.
3 Лебедев Н. А. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции,
конституционная модель, практика). М., 1999. С. 13.
2 См.:
27
как межсубъектные правоотношения, как отношения субъектов
в федеративном государстве. Только в единичных случаях данного рода отношения следует признавать федеративными, они имеют
место в палате парламента, образованной членами федерации при
осуществлении федерального законотворчества, и при подписании
договоров о разграничении полномочий между федерацией и субъектами, когда договор подписывается двумя и более субъектами федерации.
Выше мы уже говорили, что разделение полномочий между двумя – более высоким и более низким – уровнями власти присутствует и в унитарных государствах. В децентрализованном унитарном
государстве территориально-политические образования в зависимости от степени их самостоятельности могут иметь достаточно широкие права в решении вопросов местной жизни.
В связи с этим степень автономности регионов не является свойством федеративного государства. Сущностным признаком федерации является интеграция территорий, участие субъекта федерации
в формировании общегосударственной воли. Эта функция реализуется субъектом федерации, в отличие от автономии, путем образования специальных федеративных органов, в которых представлены все субъекты федерации (обычно это одна из палат федерального
парламента1) и путем обжалования субъектом федерации в специальном органе – федеральном конституционном суде нормативных
актов федерации, которые вторгаются в компетенцию субъекта.
Субъект федерации может чувствовать себя в безопасности в рамках федеративной организации только тогда, когда федерализм действительно демократичен и гуманистичен, а опасность перерастания
его в авторитарную власть центра над субъектами федерации блокирована надежными гарантиями. Эффект федерализма проявляется в
преимуществах крупного общего рынка передвижения как товаров,
услуг и капиталов, так и людей в пределах федеративного государства, в гарантиях (что особо следует подчеркнуть) многообразия форм
человеческого бытия, защиты прав национальных меньшинств, прав
и свобод человека независимо от национальности, языка, религиозной принадлежности и идеологических воззрений. Федерация как
форма организации государства в многонациональном обществе по
1 В данном случае не имеет значения, как формируется данная палата парламента – путем вхождения глав законодательной и исполнительной властей, путем
делегирования ими представителей или путем направления в нее депутатов, выбранных всенародным голосованием населения субъекта федерации.
28
своей природе способствует утверждению в своих субъектах атмо­
сферы национальной терпимости, уважения национального достоинства, права личности на свою культурную идентичность1.
Юридическая наука выделяет несколько форм территориальнополитического устройства государства. Большинство авторов называют таковыми унитарное государство, федерацию и конфедерацию2. Вопрос об отношении конфедерации к одной из форм государственного устройства разрешается неоднозначно. Некоторые ученые
считают, что такой способ объединения нескольких государств не
является собственно формой государства. Он может выступать как
одна из ступеней в движении к федеративному государству. Конфедерация не имеет единых конституции, гражданства, денежной системы, государственных символов и других немаловажных признаков, свойственных государству.
Поэтому конфедерация может быть признана лишь международно-правовым союзом3.
По этому поводу В. Е. Чиркин отмечает: «Что же касается конфедерации, сообществ, союзов, содружеств государств, то, строго
говоря, они к проблеме территориально-политической организации
государства не относятся, перечисленные формы – это межгосударственные, международные объединения государств»4.
Хотя при конфедеративной форме объединения государств взаи­
моотношения между ее членами более тесные, нежели при таких
способах объединения, как содружество и сообщество, мы придерживаемся той точки зрения, что в подлинной мере государствами
являются только федерация и унитарное государство.
Объединение в форме конфедерации носит международный характер и представляет собой объединение нескольких государств
на основе договора для совместного решения определенного круга
внешнеполитических вопросов – военных, таможенных, экономического характера и т. п.
1 См.: Арзамаскин Н. Н., Хабибулин А. Г. Природа государства и его форма /
Уфим. юрид. ин-т МВД России. Уфа, 1997. С. 98.
2 См., напр.: Теория государства и права. Ч. 1: Теория государства / под ред.
А. Б. Венгерова. С. 120–130; Проблемы теории государства и права: курс лекций /
под ред. В. П. Сальникова. СПб., 1999. С. 253; Теория права и государства: учебник /
под ред. В. В. Лазарева. С. 308 и др.
3 См., напр.: Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и
практики… С. 136; Пустогаров В. В. Участие субъектов федерации в международных отношениях // Сов. гос. и право. 1992. № 1. С. 50.
4 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения… С. 132.
29
Члены конфедерации, несмотря на создание центральных органов, призванных решать общие дела, остаются самостоятельными
и независимыми (обладают государственным суверенитетом). Центральные органы конфедерации не вправе вмешиваться в деятельность государств-членов, они призваны лишь для координации дел
по кругу вопросов, которые вызвали необходимость создания союза. Постоянно действующие органы союза лишены властных полномочий. Акты конфедеративных властей не могут быть обращены к
населению, они обращены к органам власти субъектов союза. Более того, государства-члены не связаны обязанностью исполнения
решений органов конфедерации, которые могут быть ими нуллифицированы (т. е. признаны необязательными для исполнения). Субъекты конфедерации обладают правом сестерции (свободного выхода
из союза).
Конфедерация характеризуется неустойчивостью, которая, в
итоге, трансформирует ее в федерацию, либо конфедерация прекращает свое существование. Характерной чертой этого процесса является то, что конфедерации с мононациональным составом населения
(США, Швейцария, Германия) пошли по пути дальнейшего сближения и преобразования союза в единое государство с федеральной формой территориально-политического устройства. Союзы же,
имевшие многонациональный состав населения (Австро-Венгрия,
Швеция – Норвегия), прекратили свое существование и распались.
Федерация, в отличие от конфедерации, представляет собой
«единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач»1.
Основным принципом существования такого государства являются: «…формирование геополитического пространства государства
как единого целого из территорий субъектов федерации; наделение
субъектов федерации ограниченным суверенитетом; закрепление в
конституции и договорах четкого правового разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами; существование единого
федерального гражданства при возможности существования гражданства субъектов федерации»2.
По нашему мнению, нуждается в уточнении такое положение,
употребленное в данной цитате, как «наделение субъекта федера1 Федерация
в зарубежных странах. М., 1993. С. 7.
Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России. СПб., 1999. С. 32–33.
2
30
ции ограниченным суверенитетом». Субъекты федерации наделяются не суверенитетом, а суверенными правами, которые являются
хотя и исключительными, но все же правами. Они не могут быть
тождественными государственному суверенитету, так как последний является не только правом, но и сущностным признаком государства, его особым свойством, которое и порождает права и обязанности государства. А субъекты федерации не являются суверенными, поскольку государство, вступая в состав федерации, утрачивает
свой государственный суверенитет. Поэтому в определениях федеративного государства или субъекта федерации целесообразно указывать на отсутствие у последнего государственного суверенитета.
Определение государственного суверенитета непосредственно
через объем прав, которыми обладает государство, по нашему мнению, неверно. В этом случае можно прийти к выводу о возможности
его увеличения или сужения, о полном или частном его характере, о
возможности его деления между федерацией и ее субъектами, о признании полусуверенных государств. Эта точка зрения не отражает специфическую природу суверенитета как юридического принципа. Наша позиция во взглядах на государственный суверенитет
близка к взглядам таких ученых, как А. В. Зиновьев и А. И. Лепешкин. Последний считает, что суверенитет – это «определенное свойство государственной власти», которое «нельзя измерить объемом
прав (поэтому не может быть и речи о расширении или сужении
суверенитета)», «суверенитет государства нельзя отождествлять с
его полномочиями»1. Аналогичной точки зрения придерживается
А. В. Зиновьев, который считает государственный суверенитет не
просто свойством государственной власти, а главным атрибутом государства, без которого оно превращается в квазигосударство2.
«Суверенитет – категория не дробная: либо он есть в полном объеме, либо его нет совсем»3.
Суверенитет, будучи принципом и главным свойством государства, стабилен и неотчуждаем. Возможно ограничение права и компетенции, в отношении же суверенитета это неприменимо. Суверенитет тесно связан с компетенцией. Он реализуется через компетенцию государственной власти и ее органов. Применительно к федеративному государству он реализуется путем распределения ком1 Лепешкин
А. И. Указ. соч. С. 77.
Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики... С. 127–128.
3 Там же. С. 131.
2 См.:
31
петенции государства между федеративными органами и органами
субъектов федерации. Полномочия, осуществляемые субъектом
федерации самостоятельно, «суть не функции его суверенитета»1,
а являются следствием разграничения компетенции между ним и
федерацией.
Употребление в литературе по федерализму определения статуса субъекта федерации через категорию «государственное образование» нам представляется не совсем верным. Наиболее приемлемо
употребление категории «государствоподобное образование»2.
Несмотря на очевидное различие данных категорий, они обе приемлемы для характеристики субъектов федерации, так как обозначают территориально-политическое образование, признанное участником федеративных правоотношений, имеющее внешние признаки государства (население, территория, государственная власть3),
но, в силу недостаточной степени их выраженности, не обладающее
государственным суверенитетом.
По нашему мнению, категория «государствоподобное образование» определеннее и точнее, поэтому она более допустима для использования в качестве синонима категории «субъект федерации».
Исходя из принятых в теории права и государства представлений
и собственных замечаний, мы попытаемся предложить дефиницию
понятия «федеративное государство». Федерация – это сложное единое государство, состоящее из нескольких государствоподобных образований, не рассматриваемых как государство, суверенитет которого реализуется через компетенцию государственной власти путем
распределения ее между федеральными органами и органами субъектов федерации.
Для большинства федеративных государств форма их государственного устройства не служит средством решения национального
вопроса. Хотя в таких государствах, как Индия, Бельгия, Канада и
Нигерия, их территориально-политическая организация в той или
иной мере отражает многонациональный состав населения.
Выбранная же Россией политическая форма территориального
устройства в определенной ее части призвана решать именно нацио1 См.: Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 44.
2 См.: Осавелюк А. М. Зарубежный федерализм: организация государственной
власти в субъектах федерации. М., 1996. С. 7; Агабеков Г. Б. Государственный суверенитет в Российской Федерации: теория, история и конституционная практика //
Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 71.
3 См.: Чиркин В. Е. Три ипостаси государства // Гос. и право. 1993. № 8. С. 15.
32
нальный вопрос. Более того, в советский период под федерацией преимущественно понимали форму «разрешения национального вопроса, вопрос о сотрудничестве наций»1. Это положение, высказанное
И. Д. Левиным в 1948 году, разделяли многие советские ученые2.
Советская федерация строилась без серьезного научного фундамента. Вместо объективного анализа ситуации предлагались искусственные конструкции двух видов федерации: основанных на договоре и на базе автономии. Свидетельство этому и то, что первая
советская Конституция (1918 года) закрепила лишь общие принципиальные положения, определявшие основные линии автономнофедеративного строительства. В ней отсутствовали конкретные
указания о государственном аппарате и полномочиях автономных
образований3.
Провозглашением принципа самоопределения народов, созданием нового Российского государства СССР на основе федеративных
начал, а также обозначением в качестве федерации и той части бывшей Российской Империи, которая в настоящее время собственно
является Российской Федерацией, было заложено большое противоречие в судьбе нашего Отечества. Идеи интернационализма и национального самоопределения рано или поздно вступают в борьбу.
Пока существовала жесткая централизованная государственная
система с особой ролью в ней коммунистической партии, данное
противоречие успешно гасилось. Но как только в конце 80-х годов
прошлого столетия произошло ее ослабление, результаты не заставили себя ждать: последовал распад СССР, возникли центробежные
тенденции внутри Российской Федерации, нашли свое место и конфликты на межнациональной почве, в том числе и вооруженные4.
В современной юридической науке существуют противоречивые мнения о допустимости построения федерации с учетом использования национального фактора. Ряд авторов, отрицательно
высказываясь по данному поводу, считают, что с течением времени национально-территориальный принцип формирования федерации может породить сепаратистские тенденции, которые не соот1 Левин
И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 311.
См., напр.: Чистяков О. Н. Становление Российской Федерации (1917–1922).
М., 1966. С. 22; Златопольский Д. Л. СССР – федеративное государство. М., 1967.
С. 3 и др.
3 См.: Арзамаскин Н. Н., Хабибулин А. Г. Указ. соч. С. 87.
4 См.: Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях обострения социальных конфликтов: монография. СПб., 1999. С. 10–12.
2
33
ветствуют коренным интересам этносов. Так, В. А. Тишков считает,
что национально-территориальный подход к структуре федерации
сам по себе «провоцирует претензии одной из национальностей на
исключительный статус в вопросах власти и ресурсов и затрагивает
интересы остального населения»1.
Так, по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа
ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой “общенародной” федерации, состоящей, тем не менее, из национальнотерриториальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тупик, из которого трудно выйти»2.
Ранее мы уже отмечали, что федераций, созданных с использованием национального принципа, немного. Первые федерации были созданы с использованием только территориального принципа
образования, т. е. на основе объединения территорий без учета этнических характеристик народонаселения, хотя в границах создаваемых федеративных государств проживали компактно существующие определенные этнические группы (например, в Швейцарии –
итальянско-немецко-французское население, в Канаде – англо- и
франкоязычные потомки переселенцев и др.).
На структуре субъектов федеративных государств в XIX веке лишь в единичных случаях сказался национальный характер.
Примером здесь может служить Канада, где в провинции Квебек
проживает франкоязычное население, в отличие от других, где проживает англоязычное. Причиной этого является не существование
каких-либо этнических соображений, а случайный фактор: в процессе колониальных войн французские колонии были присоединены к британским. В дальнейшем таковая структура Канады не привела к решению национальных проблем, а лишь обострила их. Провинция Квебек путем двух референдумов и в преддверие третьего
пытается приобрести полную самостоятельность3.
В ХХ веке федеративное устройство государства стало рассматриваться как способ разрешения этнических проблем. Подтверждением данной тенденции может служить Индия, где в 1956 году в
1 Тишков В. А. Стратегия национальной политики в Российской Федерации //
Вестник PAH. 1993. № 8. C. 679.
2 Социолог. исслед. 1995. № 2. С. 10.
3 См.: Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий // Гос. и право. 1997.
№ 2. C. 28.
34
результате реформирования федерации и в дальнейшем при создании новых штатов, объединении и разделении штатов использовался этнический фактор.
Опыт России также подтверждает данную тенденцию. Если следовать логике Конституции РСФСР 1918 года и последующим Конституциям 1937, 1978 годов, Договору об образовании СССР 1922
года, Конституциям СССР 1924, 1936, 1977 годов, привилегии называться частями федерации имели национальные образования,
которые можно разбить на две группы. К первой группе следует отнести Союзные республики, составляющие непосредственно СССР,
количество которых колебалось в зависимости от развития Союза.
На момент подписания договора об образовании СССР их было 6 –
РСФСР, БССР, УССР, Армения, Грузия и Азербайджан, в период,
предшествующий распаду СССР, их насчитывалось 15.
Вторую группу федеративных частей советского государства составляли автономные республики, не являвшиеся частями Союза
ССР, но являвшиеся частями Союзных республик (в своей массе
преимущественно существовавших в рамках РСФСР).
Автономные республики, в отличие от остальных территориальных образований – краев, областей и округов, обладали рядом качеств, свойственных субъекту федерации, в их числе конституция,
символы государственности (герб, флаг), наличие бюджетных прав,
особое устройство советской власти и т. д. Только национальные
территориально-исторические образования обладали сущностными
признаками субъекта федерации – участием в формировании общественной воли посредством представительства в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.
Определенное место в системе территориальных единиц занимали округа и автономная область. Хотя и наименования данных
образований содержали в себе ссылку на определенную национальность, их государственно-правовой статус мало чем отличался от
статуса областей и краев.
Как мы уже отмечали, создание федерации в России было обусловлено использованием национального вопроса в объединении
распадающейся унитарной Российской Империи. Эта форма государственного устройства рассматривалась как переходная к последующему единству1. Сами же национальные противоречия, существовавшие в России, решены не были.
1 См.: Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М.,
1948. С. 28.
35
Создание советской федерации было возможно только как объ­
единение государственных образований, построенных только на
национальных началах, ибо «марксистско-ленинское учение о государстве признает федерацию только как объединение национальностей, отвергая федерацию как форму государственного устройства
для государства однонационального»1.
Главной теоретической основой построения федерации по национальному признаку является указанный морально-политический
постулат – право наций на самоопределение. Следует отметить, что
в юридической науке существует мнение, что понятие «нация» отечественными и зарубежными учеными трактуется неоднозначно2.
Западные ученые, учитывая в своих определениях исторический
процесс появления государств в Европе, между понятиями «нация»
и «государство» ставят знак равенства. По их мнению, нация представляет собой определенную общность, которая стремится к политическим объединениям, выражением которых является государство. Исходя из такого подхода к определению нации, невозможно
обосновать право наций на образование своего государства. Принятие государственной общности со стороны отечественной науки в
число признаков, характеризующих нацию, означало бы отказаться считать нациями такие, которые не имеют в данный момент своей государственности3.
В науке и настроениях широких слоев населения практически
не возникает возражений о целесообразности существования в России федеративной формы территориально-политического устройства, чего не скажешь относительно выбора принципов, на которых
она построена, а именно – относительно избрания при организации
федерации в качестве одного из подходов национального. Некоторые воспринимают данный подход как главный источник всех бед
российского общества.
Главной причиной, породившей отрицательное отношение к применению национального принципа организации федерации в России, является сложившаяся асимметричность в статусах субъектов
федерации.
Процессу перехода от прежней формы политико-территориального деления РСФСР к новой модели федеративных отношений сопутствовало множество проектов ее реформирования. В одном из
1 Левин
И. Д. Указ. соч. С. 317–318.
Дмитриев Ю. А., Магомедов Ш. Б., Пономарев А. Г. Указ. соч. С. 79.
3 См.: Левин И. Д. Указ. соч. С. 248–249.
2 См.:
36
первых предложений, выдвинутых еще на уровне Союза ССР, речь
шла о создании смешанной национально-территориальной федерации, в которую на равных правах вошли бы территориальные единицы (штаты)1.
Активное усиление борьбы мнений относительно переустройства
России наблюдалось весной 1992 года, после подписания Договора о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, с одной стороны, и органами власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономий, с другой. В качестве средства,
позволяющего исключить возникновение карликовых республик,
так как это бы вызвало дальнейшую дестабилизацию экономических и политических отношений, было предложено ввести в России
дореволюционную систему деления страны на ведомственные округа (военные, судебные, таможенные, учебные и т. п.)2.
Вынесенный в октябре 1991 года на V съезде Народных депутатов
РСФСР текст Конституции Российской Федерации предусматривал
создание в качестве территориальных субъектов государственного
устройства России республик-земель, статус которых должен был
быть тождественен правовому положению национальных республик3. Высказывались предложения о построении новой федерации
только исходя из территориальных начал4.
По мнению И. А. Умновой, дальнейшее развитие России как федерации видится в интеграционных процессах между субъектами Российской Федерации. Интенсивные процессы интеграции в
рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия («Большая Волга», «Центральная Россия», «Сибирское соглашение», «Северо-запад», «Черноземье» и др.), как она полагает, могут создать объективные условия для укрепления субъектов России
и формирования федерации с однотипным составом субъектов5.
Аналогичной точки зрения придерживаются и В. М. Боер и
Н. Г. Янгол. В своей монографии «Российская государственность:
1 См.: Курашвили Б. П. Критическая фаза перестройки. Право и власть. М.,
1990. С. 32.
2 См.: Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации // Гос. и право. 1992.
№ 8. С. 19.
3 См.: Конституционный вестник. 1991. № 8. С. 145.
4 См.: Тишков В. Тупики национальной государственности // Правда. 1990.
4 сент.
5 См.: Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Гос. и право. 1994. № 8–9. С. 51.
37
от тоталитаризма к правовому государству» они пишут: «Не отрицая существующее федеральное устройство России, полагаем,
что в условиях развитых экономических и рыночных отношений
в основу федерального устройства должен быть положен не принцип национальной автономии, а принцип развитых социальноэкономических региональных связей»1. Высказывались предложения о замене национально-территориального принципа устройства
федерации на административно-экономический в целях использования межрегиональных экономических ассоциаций как «потенциальных субъектов» федерации, что будет способствовать ликвидации региональных властных структур как звена промежуточного
и ненужного в управлении страной2.
Предлагается также, исходя из концепции национальногосударственной политики России, сложности социально-экономической, общественно-политической ситуации в стране и невозможности в ближайшем будущем перейти от национальнотерриториальной структуры Федерации к только территориальной, дополнить систему национально-территориальных и
административно-территориальных единиц гибкими территориальными структурами – функциональными округами3.
Указанные выше мнения, высказанные различными авторами в
научной литературе, дают право утверждать, что превалирующим
взглядом в видении дальнейшего структурирования Российской Федерации является тот, который предполагает однородный состав ее
субъектов и отсутствие явной асимметрии. Значительный интерес в
историко-культурном контексте представляет точка зрения российского общественного деятеля, мыслителя и ученого князя Петра Кропоткина: «Русская федеративная демократическая республика тогда
только будет демократической и тогда только будет иметь залог жизнеспособности, если она составится из приблизительно равнозначных единиц – без преобладания одной из них над остальными»4.
Ранее Российскую Федерацию можно было именовать полуфедерацией, кроме «социалистических» автономных республик, национальных областей и округов, построенных по национально1 Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997. С. 101.
2 См.: Кузнечевский В. Кому не по душе единая Россия // Росс. газ. 1995. 5 апр.
3 См.: Акименко А. и др. Путь к совершенной модели административного устройства // Федерализм. 1996. № 2. С. 135–138.
4 Кропоткин П. Unum-in рluribus // Новое время. 1994. № 21. С. 45.
38
территориальному признаку, в РСФСР были сохранены и обычные административно-территориальные единицы – края и области
(многие бывшие губернии, перетерпевшие различные административные и территориальные перестройки), которые находились в
унитаристическом подчинении центральной власти1. С принятием
Конституции 1993 года Россия превратилась в федерацию с элементами асимметрии, заключающейся в политической и правовой неравноправности входящих в нее субъектов.
Явное преимущественное положение национальных республик по отношению к остальным субъектам, как в государственноправовом положении, так и в предоставлении центром различного
рода льгот и привилегий, в сочетании с другими просчетами в национальной политике со стороны федеральных властей, вызывают отрицательное отношение к использованию в структурировании федерации национально-территориального принципа.
Сложившаяся в Российском государстве модель территориальнополитического устройства очень сложно укладывается в привычные рамки и конструкции, имеющиеся в отечественной и мировой
юридической науке. Классические схемы федерализма, свойственные западной цивилизации, неприменимы к отечественной действительности, как мы не можем перенять западный тип развития,
вписаться в западную социальную динамику и использовать его достижения в государственно-правовой жизни. Запад сумел создать
такую систему всевозможных юридических, политических, экономических и т. д. балансов и противовесов, которая позволяет сохранить социальную стабильность даже при напряженном и остром
противостоянии различных интересов и устремлений2.
У западной цивилизации возможно заимствование только ее толерантной политической культуры, а не конкретных политических
структур и механизмов, закрепленных в американской, германской
или какой-либо иной конституции. Очевиден тот факт, что имеется
особая федералистическая политическая культура, и это признается практически всеми специалистами в области сравнительного
федерализма3. Принимая во внимание специфические признаки от-
1 См.: Чистяков О. И. О национально-государственном размежевании в период
становления Российской Федерации // Сов. гос. и право. 1991. № 1. С. 143–151.
2 См.: Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.
С. 37–133.
3 См.: Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полит. исслед. 1995. № 25.
С. 106–115.
39
дельных государств, имеющих федеративную форму государственного устройства, можно констатировать, что существуют, например,
австралийский, австрийский, американский, бразильский, германский, индийский, канадский, мексиканский, российский и другие
виды федерализма. Но не как единый универсальный федерализм.
По этой причине нельзя утверждать о соответствии российского
федерализма общим стандартом федерализма в их инструкционном
выражении.
Россия столь уникальна и своеобразна как страна, где происходит соприкосновение многих культур и цивилизаций, что ни один
исторический прецедент не может рассматриваться как достаточно
достойный опыт, который следует использовать Российскому государству1.
Несоответствие начинается с того, что субъекты Российской Федерации (республики, края, области, округа и города) имеют неодинаковую юридическую природу. Такого нет ни в одной другой федерации (исключение – Бельгия), где все субъекты – однопорядковой
величины. В США это штаты, в ФРГ – земли, в Швейцарии – кантоны, в Пакистане – провинции и т. д.
Внесение асимметрии в распределение круга полномочий и предметов ведения между федерацией и ее составными частями усложняет ситуацию равноправности субъектов федерации. Неравное положение субъектов, в свою очередь, порождает у одних стремление
удержать имеющиеся преимущества, у других – наверстать упущенное и повысить свой статус. Согласно Федеративному Договору,
в Россию входили не автономные республики, как это было ранее, а
суверенные республики2.
Результатом этого явилось то, что национальные республики,
получившие «сколько могли взять суверенитета», по сути, пошли по пути превращения, если говорить образно, в «национальнофеодальные княжества» (не по уровню жизни и производства, а по
1 Об особенностях современного российского федерализма см.: Абдулатипов Р. Г.,
Болотенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Атаманчук Г. В. Новое государство: поиск, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 142–156; Валентей С. Российские
реформы и российский федерализм // Федерализм. 1996. № 21. С. 23–36; Митрохин С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду //
Федерализм. 1997. № 2. C. 3–20; Осипов А. Отечественный федерал-романтизм и
строительство правового государства // Федерализм. 1996. № 3. С. 121–138; Федерализм власти и власть федерализма / отв. ред. М. Н. Глубогло. М., 1997; Умнова И. А.
Конституционные основы современного российского федерализма... и др.
2 См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации… С. 175.
40
способу распределения общественного продукта и устройства собственной государственной власти1). Борьба за экономическую автономию может очень быстро перерасти в чрезмерно благоверное почитание языка, истории, культуры, расы2.
Местная национальная номенклатура, стремясь завоевать электорат и улучшить свое положение, требует для себя особых привилегий в политической, экономической, налоговой и других сферах,
зачастую искусственно раздувает национализм.
Наблюдается явное неравноправие субъектов Федерации в экономической среде. Так, Татарстан в 1992 году собрал в своей республике налогов на 106 млрд 657 млн рублей, а в федеральный бюджет направил только 0,1 % от указанной суммы3. Совершенно иная
ситуация сложилась в областях и иных субъектах Федерации – нереспубликах; например, Свердловская область в том же году перечислила в федеральный бюджет 53 % от собранных налогов. Исходя
из приведенных цифр, можно видеть, что республики, по существу,
оставляя у себя собранные в результате налогообложения средства,
которые изначально идут на проведение социальных программ популистского толка, живут за счет средств краев и областей, которые
выполняют в их отношении роль доноров. Согласно оценкам Правительства России, в 20 субъектах Федерации, преимущественно
республиках и автономных округах, поступления из федерального бюджета превышают 50 % их бюджетных расходов, в то время
как около 10 субъектов Российской Федерации обеспечивают почти
60 % налоговых поступлений в федеральный бюджет4.
Одной из главных причин сложившейся ситуации, выражающейся в неравноправии субъектов Федерации, является последовавшее вслед за нерешительностью и противоречивыми шагами федерального центра использование договорного пути.
Многие ученые полагают, что развитие договорных отношений
в государственном строительстве положило начало «эрозии Российского государства как конституционной федерации» и посте1 См.:
Сюгурин П. Удельный князь, со своей нефтью // Росс. газ. 1995. 11 февр.
2 См.: Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Россий-
ской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 4. С. 18.
3 См.: Кузнечевский В. Распад России не грозит. На пороге новая форма государственности // Росс. газ. 1993. 14 июля.
4 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1995 г.
№ 439 «О программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие
российской экономики в 1995–1997 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Cт. 1966.
41
пенно трансформирует его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»1. В силу сложившейся
современной модели российской федерации, развитие договорного процесса при реформировании Российской Федерации на сегодняшний день не может рассматриваться в качестве одного из выходов из сложной государственно-политической ситуации. Практика формирования договорных отношений противоречит положениям федеральной конституции о разграничении компетенции, и
эта тенденция является общей и присущей всем субъектам федерации2. В ходе заключения договоров субъекты пытаются «выторговать» для себя больше льгот и привилегий, чем у других. Все это
находится в противоречии с конституционным принципом равноправия субъектов федерации и нарушает ее симметричность. Подписание договора между центром и отдельными субъектами Федерации происходит, образно говоря, «за спиной» других субъектов,
что, бесспорно, подрывает взаимное доверие между самими субъектами Федерации. Как отметил в свое время Е. Строев, «…на такой основе федерацию нельзя построить»3. Подписанные договоры в основном регулировали не конкретные отношения, определяемые спецификой субъекта Федерации, а предусматривали общие
положения, являющиеся, по сути, предметом федерального закона. Мы не будем вдаваться в подробный анализ договорных отношений между центром и субъектами Федерации. Отметим лишь
то, что после длительных дебатов в российском парламенте по поводу того, что первично – федеральный закон или договор в разграничении предметов ведения, 24 июня 1999 года был принят федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации»4.
Таким образом, был разработан механизм заключения договоров и введения их в действие. Встала необходимость осуществить
ревизию всех заключенных двусторонних договоров и решением
1 См. подробнее: Марченко Г. Региональные проблемы становления российской
государственности. М., 1996.
2 См., напр.: Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решения или порождение проблем // Гос.
и право. 1999. № 4. C. 5–13.
3 Росс. газ. 1998. 23 янв.
4 См.: Росс. газ. 1999. 30 июня.
42
федерального органа конституционной юстиции провести нуллификации договоров, противоречащих федеральному законодательству.
Главной причиной неравного положения статусов субъектов федерации является не принцип, на основе которого они образованы,
а отсутствие реального конституционного закрепления их однопорядкового положения и механизма, который способствовал бы установлению этого равноправия1.
Согласно Федеральной Конституции, республики при принятии
своего Основного закона наделены правом самостоятельного определения способа его принятия, будь то референдум, законодательный
орган или специально создаваемый для этой цели орган. Остальные
же субъекты Федерации таким правом не обладают, их устав может
быть принят только их законодательным органом2.
Доктор юридических наук, профессор Э. П. Григонис в комментарии к ст. 66 Конституции РФ пишет: «Конституции республик
и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую
силу»3.
Профессор А. В. Зиновьев дал образную, яркую характеристику
неравенства конституционных статусов субъектов Российской Федерации: «Можно ли всерьез говорить о политическом равноправии, когда республики наделены правом иметь свои конституции,
а другие субъекты – уставы, как у садоводческих товариществ?»4.
Более того, в юридической литературе отмечается, что в мировой
практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления5. Поэтому представление такого права субъектам федерации, не являющимся республиками, позволяет не соглашаться с точкой зрения профессора
Э. П. Григониса, так как мы видим различие между конституциями
и уставами субъектов федерации по их природе, что противоречит
такому основополагающему принципу федерализма, как равноправие ее членов.
1 См.:
Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Указ. соч. С. 5.
Ст. 66 Конституции Российской Федерации.
3 Комментарий к Конституции РФ / под общ. ред. Э. П. Григониса. СПб., 2002.
С. 88.
4 Зиновьев А. В. Неравноправие субъектов Российской Федерации – угроза ее
распада // Вестник СПб. ун-та МВД России. 1999. № 1. C. 30.
5 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма… С. 144.
2 См.:
43
Другой вопрос – существует ли необходимость в придании каждой этнической общности элементов государственности, предоставлении ей статуса субъекта федерации, зачастую включая такой
субъект федерации в состав другого субъекта федерации (автономные округа в составе краев и областей). Все ли из национальных
субъектов федерации обладают способностью быть полноценными
субъектами федерации, или к части этносов в бо¢льшей мере была бы
применима национально-культурная автономия?
Принцип самоопределения народов не обязательно предполагает
учреждение всякий раз государственной формы самоуправления:
последнее вполне возможно в рамках как существующей автономии, так и в виде создания условий для свободного национальнокультурного развития народов, их языка, традиций, религий и т. д.
Тенденции к этнократизации власти в России опасны сами по себе.
Невозможно всем нациям, народностям и малым этническим группам, тайпам и т. д. дать власть и позволить собственное независимое государство или приобрести статус субъекта федеративного государства. Если поставить такую цель при наличии соответствующих тенденций, то общемировой политический процесс превратится в сплошной поток этнических войн, национальных конфликтов,
межнациональных столкновений, что, бесспорно, обернется гибелью человечества. Вопрос рационального этнополитического содержания власти – вопрос не только политический и правовой, но и сохранения человечества.
Определенная доля противоречий современного российского федерализма имеет связь с нерешенностью национального вопроса и
неадекватно принимаемыми мерами для урегулирования межнациональных отношений. Одной из проблем является неурегулированность взаимоотношений между такими субъектами Российской
Федерации, как автономные округа и края и области, в состав которых они входят. Исторически сложилось, что автономные округа (до 1977 года – национальные округа) были созданы как одна
из форм территориальной автономии по этническому принципу
для малочисленных народов Севера и входили в состав области,
краев и административно им подчинялись1. В связи с политикотерриториальной реформой статусы автономных округов, краев и
областей как субъектов Федерации выровнены, и в действующем
законодательстве нигде не говорится о вхождении или невхождением автономного округа в состав области или края, о какой-либо
1 См.:
44
Федерализм: энцикл. слов. М., 1997. С. 158.
зависимости от них. Следовательно, автономные округа получили
право самостоятельно определять статус своего дальнейшего существования – либо оставаться в составе области или края, либо выйти из него1.
Отсутствие четкой законодательной регламентации на практике
породило множество трудностей, которые вызваны расхождением
позиций автономных округов и областей (краев) относительно схемы их взаимоотношений. Теории и практике не была ранее известна примененная в России конструкция вхождения единого равноправного субъекта федерации в состав другого, такого же равноправного. На наш взгляд, такое положение является одной из ошибок отечественного государственного строительства. В последнее
время данная ошибка устраняется путем утраты округами статуса
субъекта Федерации с преобразованием в административные единицы краев. На основании референдумов, проведенных в субъектах, Коми-Пермяцкий автономный округ объединился с Пермской
областью в новый субъект Федерации – Пермский край. Далее объединения произошли в Красноярском крае, на Камчатке и Забайкалье. В Конституции РСФСР 1918 года и даже несколько ранее в
«Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа» Россия
была юридически оформлена как федеративное государство. Фактически же Россия до начала 90-х годов ХХ столетия развивалась
как полуфедерация, в которой элементами автономии пользовались
национальные области и округа, а субъектами Федерации следует
считать только автономные республики (АССР). Качества федеративного государства в полной мере Россия в этот период не могла
приобрести по причине того, что сама являлась субъектом СССР,
и того, что отсутствовало политическое и формально-юридическое
разделение всей ее территории и населения на государствоподобные образования (субъекты Федерации). Мы считаем, что статусом
субъектов РСФСР обладали лишь автономные республики (АССР),
ибо только им были присущи правообязанности государствоподобных образований.
Название «автономная республика» служило своеобразным «юридическим титулом», позволяющим отличать субъекты
РСФСР от административно-территориальных единиц (краев и
1 Единственный автономный округ, который в настоящее время не входит в состав других субъектов РФ, – Чукотский автономный округ, вышедший в 1992 году
из состава Магаданской республики. См.: Комментарии к Конституции Российской
Федерации / под общ. ред. Э. П. Григониса. С. 88.
45
областей) и административных территориальных автономий (автономные области и автономные округа). Помимо автономных республик, остальные автономии являлись лишь национальными
территориальными автономиями, поскольку входили в состав административных территориальных единиц (краев и областей). Сама по себе конструкция вхождения субъекта федерации в состав
административной единицы противоречит природе федеративного
государства.
В марте 1992 года был подписан Федеративный Договор, который был инкорпорирован в действующую на тот момент Конституцию Российской Федерации – России – 1978 года.
Субъектами РФ стали все национальные автономии (также статус субъекта Федерации приобрели бывшие административные единицы края, области, города федерального значения, прежде города
республиканского подчинения). Повышение уровня политической
активности автономных областей привело к выходу их из состава
краев и к преобразованию в республики.
Исходя из содержания Федеративного Договора и политических
реалий этого периода, можно утверждать, что подписанием Федерального Договора было заложено формирование в России асимметричной федерации, с преимущественным положением национальных республик.
С принятием Конституции России 1993 года обозначился новый
этап в развитии статуса национальных субъектов Федерации, на котором достаточно четко видна такая структура федерации, где всем
ее субъектам предоставляются равные политико-правовые возможности, т. е. статусы национальных и территориальных субъектов
признаются равными.
Признание субъектами Федерации не только республик, но и
краев, областей, городов федерального значения свидетельствует о
возвращении России к территориальному принципу построения федерации, который был отвергнут при принятии первой Конституции России (РСФСР) 1918 года.
В современный период для сохранения России как государства
нет альтернативы поддержке и поощрению всеми доступными методами и способами центростремительных тенденций.
Новая федеральная политика, курс на проведение которой обозначился при Президенте России В. В. Путине в 2000 году, нашла
свое творческое продолжение новым Президентом России Д. А. Медведевым. Она способна вернуть Россию к традициям централизованной государственности, на которую не покушались ни царский,
46
ни советский режимы. В противном случае, развитие современных
этнополитических тенденций приведет в дезинтеграции и, в конечном счете, к распаду государства.
Новейшая история России наглядно показала, что, как только
размывается вертикаль власти, ее место занимает «скрытая» цивилизация, зачастую окрашенная в национальные цвета, со сплошной круговой коррупцией и олигархией.
§ 3. Место и роль национального субъекта Федерации
в многоэтническом Российском государстве
К началу Первой мировой войны Россия являла собой унитарное государство, что не исключало автономного самоуправления отдельных территорий, таких как Польша, Финляндия, прибалтийские губернии и восточные окраины России. На этот период в России отсутствовали какие-либо значимые национальные движения,
способные создать угрозу территориальной целостности Империи.
Подрыв этнополитического равновесия России пришел в период кризиса самодержавной государственной власти в годы Первой
мировой войны и несколько позже, в период Февральской буржуазной революции 1917 года. Всплеск радикализма национального
движения пришелся на период 1917–1919 годов и вылился в разрушение российской государственности. Анализируя события этого
периода истории, можно убедиться в том, что Российская Империя прекратила существование не благодаря сепаратистскому движению, а наоборот, последнее стало возможным только тогда, когда центральная власть стала неспособной к какому-либо управлению, в том числе и этническими процессами, т. е. в момент, когда
Российская Империя как государственный строй прекратила свое
существование.
При оценке недавнего прошлого, связанного с распадом СССР и
возрастанием центробежных тенденций внутри Российской Федерации, становится совершенно очевидным, что не этнический фактор
вызвал дезинтеграцию и разрушение государственности, а кризис
советского государственного строя повлек за собой появление сепаратизма. Два периода нашей отечественной истории призывают нас
к внимательному анализу прошлого, чтобы уроки истории не прошли для нас даром, и мы вновь не повторяли свои ошибки.
Гражданскому обществу свойственно разрешение большинства
конфликтов, в том числе и этнического характера, путем принятия взаимных компромиссных решений, а права человека, незыблемость которых является главным свойством современного демо47
кратического государства, обеспечивают этнокультурное развитие
каждой из этнических общностей.
В обществе же недемократическом, тоталитарном и идеологическом этнические противоречия разрешаются на фоне сведения к
минимуму различных прав и свобод путем доктринального унитаризма.
Нормативно-правовые документы, так или иначе затрагивающие этнические взаимоотношения советского периода государства,
имели расплывчатый характер и влекли за собой возможность их
разночтений.
К сожалению, данная тенденция во многом сохраняется и в современном Российском государстве. Расплывчатость и разночтение
актов по национальному вопросу порождает постепенное усугубление национальной напряженности во взаимоотношениях «государство – составные его национальные части» и взаимоотношениях
между отдельными этническими группами.
На момент создания СССР к декабрю 1922 года и принятию Конституции СССР 1924 года советская власть утвердилась в большинстве регионов прежней Российской Империи. Кроме РСФСР, произошло официальное оформление УССР (январь 1918 года), БССР (январь 1919 года), Азербайджанской ССР (апрель 1920 года), Армянской ССР (ноябрь 1920 года) и Грузинской ССР (февраль 1921 года).
Три последние в 1921 году объединились в ЗСФСР. Помимо названных социалистических республик, в Средней Азии в 1920 году были созданы Бухарская и Хорезмская республики, преобразованные
также через год в социалистические. Примечательно то, что эти две
республики получили свое название не путем закрепления за ними
наименования титульной национальности, а благодаря географическому местоположению.
Конституция СССР 1924 года, так же, как и первая Конституция
РСФСР, провозгласила добровольное вхождение в Союз и право выхода из него.
Практическую реализацию получила лишь первая часть указанного права народов на самоопределение, вторая так и осталась
декларативной.
В период с 1924 по 1936 год конституционное право на самоопределение стимулировало провозглашение и вхождение с Союз ССР
Казахской и Киргизской автономных республик, получивших статус союзных по Конституции 1936 года.
В это время были учреждены Узбекская, Туркменская и Таджикская ССР, демаркация границ которых лишь условно соответ48
ствовала расселению народов, живущих в этот период преимущественно смешанно вдоль рек Амударья и Сырдарья.
В ходе разработки Конституции СССР 1936 года вносились предложения о преобразовании некоторых автономных республик в
союзные. В связи с чем актуализировался вопрос: какие условия
должны сопровождать процесс преобразования автономной республики в союзную? Ответ был дан И. В. Сталиным в докладе «О проекте Конституции Союза ССР» на чрезвычайном VIII Всесоюзном
съезде Советов. Им были сформулированы три качества, которые
должны быть свойственны автономной республике при ее преобразовании в союзную:
1) республика должна быть окраиной Союза ССР, не окруженной
со всех сторон его территорией, ибо она не будет иметь возможности «поставить вопрос логически и фактически о своем выходе из
СССР»1;
2) численность союзной республики должна составлять не менее
1 миллиона человек;
3) большинство населения должны составлять представители
коренной национальности.
Определив признаки, которыми должна обладать союзная республика, И. В. Сталин оговорил данное положение тем, что оно имеет
силу «для настоящего исторического момента»2. Хотя указанные
признаки союзной республики не нашли своего закрепления ни в
одном законодательном акте, ничто не помешало их абсолютизации, возведению до теоретической догмы. Фактически И. В. Сталин своей теоретической конструкцией союзной республики надолго нейтрализовал всякие самостоятельные попытки постановки
вопроса о пересмотре и преобразовании государственно-правового
статуса автономии.
По Конституции СССР 1936 года государство насчитывало 11 союзных республик, в которые вошли 22 автономные республики, 8
автономных областей и округов.
В 1940 году на правах союзных республик в состав СССР вошли
Литва, Латвия, Эстония и Молдавия. Основным законом была вновь
подтверждена добровольность вхождения в Союз, равноправность
социалистических республик в рамках СССР. Было провозглашено равенство граждан независимо от национальности и расы, любое
1 Сталин
2 Там
И. В. Доклад о проекте Конституции СССР. М., 1936. С. 42.
же.
49
прямое или косвенное нарушение прав трудящихся по национальному признаку карается законом (ст. 123).
Аналогично данные положения нашли свое воспроизведение в
Конституции СССР 1977 года, в соответствии с которой было закреплено 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 национальных округов. В общей сложности 53
национально-территориальных образования.
Все Союзные советские конституции, в том числе и Конституция
СССР 1977 года, имели следующие недостатки, затрагивающие национальные отношения:
– при формальном признании равенства народов происходило
ранжирование их по уровню суверенитета. Круг властных полномочий союзной республики был не сопоставим с объемом прав автономной республики, тем более с правами автономной области или
округа. Полномочия автономной республики также не являлись
тождественными полномочиям автономной области или округа;
– все декларативные положения Основного закона относительно
прав на самоопределение вплоть до отделения сводились на нет тезисом этого же Основного закона об ограничении суверенитета союзных республик;
– было очевидно, что любая попытка суверенизации абсолютно невозможна, право выхода из СССР лишь провозглашалось, его
условия нигде не фиксировались.
Лучшим примером декларативности всех внешне прогрессивных
конституционных положений являются депортации целых народов
СССР во второй половине 30-х – начале 50-х годов ХХ века, начавшиеся с выселения поляков, корейцев, немцев и закончившиеся
выселением из Закавказья «остатков» враждебных элементов.
Распад СССР в 1991 году не являлся одномоментным событием.
Во многом латентная конфликтогенность пересечения этнического
и политического пространства СССР была обусловлена противоречиями советской национальной доктрины. Импульсом к разрушению Советского Союза стала неуправляемость воздействия социальных изменений перестройки на уровень этнической мобилизации и непонимание со стороны союзного и российского руководства
происходящих процессов.
Исторически развивающиеся самоопределившиеся государства
имели сложный этнический состав. К моменту образования Франции или Германии французы и немцы не являлись единой этнической общностью, но это им не помешало создать государство и
сформировать единую нацию. Так, по мнению В. А. Тишкова, «не
50
сколько среди наций рождается движение за национальное самоопределение и не сколько нации создают государства, а наоборот,
идея нации рождается среди народов, не обязательно культурно однородных, как политическая программа для создания суверенных
гражданских обществ, и уже государства создают нации, т. е. осуществляют процесс нациобразования»1.
События, произошедшие в 90-е годы ХХ века и ставшие уже
историей, подтвердили эти слова, на месте СССР возникли не национальные государства, а лишь 15 политических режимов, которые в
последующем могут превратиться в государства с многоэтническим
составом населения: произошло не самоопределение украинцев, а
народа Украины, не казахов, а народов Казахстана, не белорусов, а
народов Белоруссии и т. д.
Вместе с тем простое игнорирование этнического факта является
большой ошибкой, так как этничность – это не просто общие традиции и язык, но и историческая память, и устойчивые стереотипы,
и многое другое. Там, где насаждается лишь одна доминирующая
культура, тем более облаченная в неограниченные идеологические
формы, вполне закономерно возникает, как противодействие этому
процессу, сначала этническая мобилизация, а затем сепаратизм как
стремление самоорганизоваться в собственную государственность.
Целостность и единство полиэтнического государства обеспечивается внедрением в общественное сознание общих символов и ценностей, которые обеспечивают стабильность этому социальному организму. Распад советской системы ценностей, которая худо-бедно,
но сплачивала большинство советских людей, дискредитация общих исторических символов психологически предопределили готовность людей к разъединению на этнической почве.
Пришедшие к власти в результате Октябрьской революции 1917
года большевики умело использовали ростки этнонационализма в
национальных территориях бывшей Империи, чтобы опорочить
своих идейных противников, являвшихся приверженцами единой и неделимой России. Проведенное же ими этнотерриториальное размежевание унитарной России лишь внешне создавало видимость прогрессивного движения, при внимательном анализе вся эта
сложная многоуровневая государственность не выдерживала никакой критики.
1 Тишков В. А. Дилемма новой России как многоэтнического государства // Права человека и международные отношения. М., 1994. С. 88.
51
Во-первых, было проведено ранжирование народов, заселявших
государство, на пять сортов, в соответствии со статусом их национального образования.
Во-вторых, некоторые союзные республики и тем более большинство автономий были образованы искусственно: численность
титульного народа не совпадала со статусом национального большинства; так, в РСФСР из 31 автономии лишь в 6 титульные народы численно превосходили другие этнические группы.
Непродуманны были и критерии определения статуса национальных территорий, а косвенно, и народа: так, миллион эстонцев
имел союзную республику, а восемь миллионов татар – автономную; существовали странные автономии, например, Нахичеванская АССР в составе Азербайджана, но не имевшая с ней общей
границы.
Современная национальная политика Российской Федерации во
многом сохраняет черты предшествующих периодов – как периода
Российской Империи, так и советского государства.
По нашему мнению, сегодня как никогда национальная политика как управление национальными процессами в моноэтническом
Российском государстве должна быть одним из приоритетных направлений государственного строительства, она должна носить целостный, опережающий события характер и учитывать специфику
самосознания народов, населяющих государство.
В соответствии с результатами переписи населения, проведенной
в 1989 году, население России насчитывает 147 021 869 человек, из
которых русские составляют 119 865 946 человек, т. е. 81,5 %.
Помимо русских, крупными этническими группами численностью свыше 1 миллиона человек, проживающими в России, являются татары – 5 522 тысячи человек, украинцы – 4 632 тысячи человек, чуваши – 1 773 тысячи человек, башкиры – 1 345 тысяч человек, белорусы – 1 206 тысяч человек, мордва – 1 072 тысячи человек, что в совокупности образует подавляющее большинство, более
91,8 % населения Российской Федерации1.
15 народов России численность от 300 тысяч до 1 миллиона человек можно считать отдельной в численном отношении группой: че-
1 См. здесь и далее относительно данных численности народов России: Национальный состав населения СССР: по данным Всесоюзной переписи населения 1989 г. /
Гос. Ком. СССР по статистике; Информ.-издат. центр. М., 1991; Население СССР:
по данным Всесоюзной переписи населения 1989 г. / Гос. Ком. СССР по статистике,
1990; Народы России: энциклопедия. М., 1994. С. 433–435.
52
ченцы, немцы, удмурты, марийцы, казахи, аварцы, евреи, армяне,
буряты, осетины, кабардинцы, якуты, даргинцы, коми, азербайджанцы.
Отдельную группу составляют народы с численностью от 100 тысяч до 300 тысяч человек; это такие этнические группы, как кумыки, лезгины, ингуши, тувинцы, молдаване, калмыки, цыгане, карачаевцы, коми-пермяки, грузины, узбеки, карелы, адыгейцы, корейцы, лакцы. 31 этническая группа насчитывает от 10 тысяч до
100 тысяч человек, 21 – менее 10 тысяч человек.
Полностью лишены каких-либо форм политических образований в Российской Федерации 86 этнических групп, в их числе те,
которые имеют государственность в постсоветском пространстве
(украинцы, белорусы, казахи и т. д.) или в дальнем зарубежье (немцы, корейцы, греки и т. д.). Также имеется большая группа народов
России, которая вообще не имеет своей государственности (цыгане,
курды, ассирийцы), в их число входят и коренные народы России –
малочисленные народы Крайнего Севера1.
Указанные данные до конца не отражают реальной картины, так
как приведены в соответствии с переписью населения 1989 года, которая насчитала 127 этнических групп, а в соответствии с микропереписью, проведенной в России в 1994 году, обнаружено 172 самоназвания народов2.
Остается спорным вопрос – имеет ли русский этнос свою форму
политико-территориальных организаций: множество субъектов
Российской Федерации, формируемых по территориальному принципу, создано многонациональным российским народом или только
русскими. Признание того, что территориальные субъекты образованы многонациональным народом России, с одновременной констатацией того, что природа ряда субъектов Федерации (республики, округа, область) является национальной, означает отрицание
русской нации как таковой, ее «растворение» в российском многонациональном народе. Противоположное мнение о том, что территориальные субъекты России образованы русским этносом, находится в противоречии с конституционным требованием о равноправии народов. Русские, в соответствии со ст. 65 Конституции России,
1 См. подробнее: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М.,
1994.
2 См.: Умнова И. А. Статус малочисленных народов: правовые акты // Гос. и право. 1999. № 12. С. 106.
53
имеют 57 государственно-политических единиц, а остальные народы – по 11.
После распада СССР только Россия сохранила федеративную
форму государственного устройства. В остальных государствах
(Украина, Грузия, Азербайджан, Молдавия) автономии статуса
субъекта не приобрели и рассматриваются в контексте национальных меньшинств.
Россия отличается существенным преобладанием титульного народа, т. е. русских, не только в целом по Федерации, но и в большинстве ее составляющих, включая и национальные субъекты. Русское
население, являющееся титульным народом, представляет собой
национальное большинство, как в правовом, так и в численном отношении, превышая 3/4 населения государства.
На территориях национальных субъектов России проживает в
общей сложности 26 миллионов человек, из этого числа на долю титульных народов приходится 38,5 % от всего их населения, т. е. 10
миллионов человек. Менее 55 % от общей численности титульных
народов проживает в границах тех субъектов Российской Федерации, которые названы в соответствии с наименованиями их национальностей.
Приведенные цифры дают возможность понять, что существующее на настоящий момент в России построение федерации лишь
приблизительно отражает реальное расселение народов. Если провести сопоставление исходя из двух критериев – количества представителей титульной национальности от общего количества населения субъекта Федерации и проживания представителей титульной национальности в пределах своего образования, то этому, согласно переписи населения 1989 года, будут соответствовать следующие данные:
– Северная Осетия – доля титульного народа по отношению к населению субъекта – 53 %; доля титульного народа, проживающего в границах субъекта Федерации, по отношению к общему количеству титульного народа, проживающего в Российской Федерации, – 83,2 %;
– Кабардино-Балкария – соответственно 57,6 % и 93,5 %;
1 В соответствии с Конституцией России, более одного субъекта Федерации, помимо русского (если придерживаться точки зрения формирования территориальных субъектов русским народом), имеют бурятский и ненецкий этносы, причем
каждый из них имеет по три субъекта (ст. 65). Данные приводятся по первоначальной редакции статьи, без учета прошедших в последнее время интеграционных процессов по объединению субъектов.
54
– Тува – соответственно 64,3 % и 96,3 %;
– Чувашия – соответственно 67,8 % и 51,1 %;
– Чечня – соответственно 70,7 % и 80,6 %;
– Дагестан – соответственно 75,1 % и 77,4 %1.
Приведенные данные говорят о том, что национальные субъекты
существуют на территориях со смешанным населением. Более того, в Карелии карелов проживает только 10 %, в Хакасии хакасов –
11,3 %, в Башкирии, республике, где, в соответствии с ее Конституцией, закреплено право на самоопределение только за титульным
народом, башкир 21,9 %, в то время как национальных меньшинств
в правовом значении в 3,5 раза больше, к числу которых относится
более чем миллионное татарское население и русские, которых в республике относительное большинство – 39,27 %. Доля титульного
народа не достигает 1/3 от общего количества населения в 17 республиках России.
В остальных национальных субъектах России (не республиках)
наблюдается аналогичная ситуация. Так, в Еврейской автономной области численность титульной нации не превышает нескольких процентов, в Эвенкском автономном округе – 4,2 %, в ХантыМансийском автономном округе – 1,4 %.
Исходя из указанных данных, все национальные субъекты Российской Федерации, с точки зрения проблемы выделения титульной нации, по своей природе могут быть разделены на три группы:
1) национальные субъекты, в которых национальность, давшая
название субъекту, является коренной и составляет этническое
большинство или же значительную часть от общей численности населения, проживающего на данной территории. Этнос, представленный в названии субъекта Федерации, следует именовать субъектообразующим этносом. К этой группе относятся только несколько
республик. Созданы они были под влиянием объективных процессов государствообразования;
2) национальные субъекты, в которых титульная нация, являясь коренной, не образовывает большинство населения. В состав
этой группы входит большинство республик и автономных округов.
Создание данных территориальных образований изначально было
вызвано стремлением к сохранению малочисленных этнических
общностей, а в ряде случаев – и к ограждению от вымирания под
негативным воздействием цивилизационных процессов. В данном
случае мы имеем дело с сохраняемым этносом;
1 См.:
Синкевич З. В. Национальное самосознание русских. М., 1996. С. 48–57.
55
3) субъекты Федерации, необходимость создания которых была вызвана только политическими причинами. Титульная нация
в данном случае не представляет большинства населения и не является коренной. К данной группе относится только Еврейская автономная область, которую можно охарактеризовать как псевдонациональное образование. Согласно теории автономизации, автономная область изначально рассматривалась «как одна из форм
территориальной автономии»1. Но в настоящее время данный вид
субъектов не является реальной формой реализации национальной
общностью своей правосубъектности. Еврейский народ не является
коренной нацией на данной территории, и вместе с тем его нельзя
отнести к малой народности, находящейся на грани исчезновения.
В отношении данного вида субъекта Федерации титульный народ
следует считать политизированным этносом.
Существующее в настоящий момент территориальное устройство России во время происходящей этнической мобилизации в
условиях сложной и запутанной этнографической структуры населения является конфликтогенным. Данная потенциальная напряженность во взаимоотношениях Федерации и национальных субъектов усиливается политико-правовым фактором.
После принятия 12 июня 1990 года Съездом Советов РСФСР декларации о государственном суверенитете в течение года практически всеми автономными образованиями в одностороннем порядке
был повышен государственно-правовой статус. В принятых декларациях они провозглашали свои республики суверенными в юридическом смысле и в ряде случаев подкрепили это требованиями о
приоритете и верховенстве собственного законодательства над федеральным.
Подписание 31 марта 1992 года между федеральными органами
власти и органами власти субъектов Российской Федерации трех
отдельных договоров, получивших позднее общее название Федеративного Договора, закрепило за республиками явное преимущество
по отношению к остальным субъектам в экономической, политической и правовой сферах.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила
равноправие всех 89 субъектов Федерации, фактически закрепила
неравное их положение, поделив на три разностатусные модели –
административно-территориальные, национально-территориальные и национально-государственные. Последняя модель создала яв1 Федерализм:
56
энцикл. слов. С. 158.
ную правовую коллизию «государство в государстве», которая позволила гибко трактовать соотношение федеральной и республиканских конституций, несмотря на то, что все субъекты находятся
в составе Федерации, а не образуют ее1.
Со стороны некоторых авторов предпринимаются попытки сгладить, хотя бы путем комментирования, противоречия Российской
Конституции: «С точки зрения реального, а не декларативного, равноправия субъектов Российской Федерации неважно, как называются отдельные виды субъектов Федерации (автономии или государства), их основные законы (конституции или уставы) и главы исполнительной власти (президенты, губернаторы или меры)».
Также можно объяснить, что употребление в тексте ч. 2 ст. 5 понятия «государство» в качестве синонима к слову «республика» не означает, что республика в составе Российской Федерации – это «государство в собственном смысле», или суверенные государства, так как в
ст. 4 Конституции однозначно закреплен суверенитет Российской
Федерации, а из ч. 3 ст. 5 вытекает, что республики (государства) составляют лишь части российского государственного целого2.
Конституция России, закрепляя равноправие субъектов Федерации, одновременно предопределяет их асимметричность. Конституционное равноправие субъектов Федерации – это формальное
равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Федерации, равенство
возможностей, но не только приобретенных полномочий3.
Асимметричность российского федерализма приводит к тому,
что территориальные субъекты России, можно считать их русскими, и национальные субъекты Федерации действительно неравноправны, так как обладают разным объемом полномочий и распорядительных функций. Даже если не оценивать эффективность и целесообразность асимметричного федерализма, нельзя не заметить,
что подобная асимметрия должна быть тщательно регламентирована в действующем законодательстве.
До недавнего времени конституции большинства республик
устанавливали, что данные республики представляют собой суве1 См.: Демократия и образы национализма в Российской Федерации 90-х годов.
М., 1996. С. 164–167.
2 См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв.
ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 84.
3 Там же.
57
ренные государства, что противоречит и существующим на данный
счет научным представлениям1, и Конституции Российской Федерации (ст. 5), поскольку она не предусматривает государственного
суверенитета составных частей Федерации.
Определением Конституционного Суда России от 27 июня 2000
года отдельные положения, содержащиеся в конституциях ряда национальных субъектов Российской Федерации, в том числе и провозглашающих суверенитет республик, признаны не соответствующими Конституции России2.
Практика межгосударственного общения не признает за субъектами федерации государственного суверенитета. Только в качестве
теоретических конструкций могут рассматриваться утверждения
некоторых авторов о возможности вхождения в состав суверенного государства другого суверенного государства на правах субъекта
федерации, так же как и существование государства с ограниченным, частичным суверенитетом.
Указанное явление в государственно-правовой сфере поставило
в неравное положение территориальные субъекты Федерации, нарушая один из основополагающих принципов федерализма – принцип равноправия.
Анализ взаимоотношений Федерации и национальных субъектов дает нам возможность выделить по степени напряженности взаимоотношений, по меньшей мере, четыре группы республик, являющихся составными частями России.
В первую группу входят республики, отношения с которыми не
вызывают никакой напряженности. Эту группу составляют православные республики финно-угорских народов – Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия.
Отличительными свойствами данных республик является малочисленность титульных национальностей, не более 30 % (исключение – Мордовия); совместное достаточно длительное проживание с
1 См., напр.: Дмитриев Ю. А., Магомедов Ш. Б., Пономарев А. Г. Указ. соч.; Левин И. Д. Указ. соч.; Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994;
Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995; Авакъян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997 и др.
2 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу
группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции
Российской Федерации отдельных положений конституции Республики Адыгея,
Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан от 27 июня 2000 года // Росс.
газ. 2000. 25 июля.
58
русским народом (вошли в состав России в XVI–XVII веках); язык
титульных этносов вытеснен за пределы повседневного общения и
является второстепенным в социальной жизни; в профессиональном отношении представители народов в основном заняты сельскохозяйственным трудом.
Эту группу дополняет Чувашия, где этнические процессы носят
сходный с финно-угорскими республиками характер в силу размытости национального самосознания экономически и политически
активного населения, несмотря на достаточно высокую долю титульного народа, около 67,8 %.
Вторую группу составляют республики, в отношениях которых с
центром сохраняется фоновая напряженность. К числу этих национальных субъектов относятся Бурятия, Тыва, Якутия и Калмыкия.
Их отличительными качествами являются сохраняющиеся в общественной жизни родоплеменные (клановые) формы; доминирование
этноэкологических проблем (разрушение экологии); кадровый состав промышленности является русскоязычным; широкая маргинализация в среде титульных народов.
Закрепленное в Конституциях Саха (Якутии) и Тывы стремление к повышению политического статуса направлено на обеспечение этнорелигиозных экономических интересов.
Третью группу республик отличает потенциальная напряженность во взаимоотношениях с центром; это, прежде всего, Республика Татарстан и Республика Башкортостан. Эти республики характеризуются тем, что имевшаяся в их прошлом государственность сказывается на исторической памяти народа; достаточно развиты этнонациональные радикальные движения – ТОЦ, Республиканская
партия Татарстана (радикальной частью татарского национального
движения Россия воспринимается сквозь призму покорения Иваном Грозным Казанского Ханства), башкирские движения «Урал»
и другие1; несовпадение административно-территориальных границ с реальным расселением этнических групп; существование
противоречий внутри татарского этноса.
В 90-е годы ХХ века в этнополитическом процессе ярко проявилось стремление официальных элит, поддерживаемых национальными движениями, как можно бо¢льших успехов достичь в повы1 См. об этом: Амирханов И. Номенклатурный сепаратизм или национальная
независимость? // Индификационный бюллетень аппарата президента Республики Татарстан. Казань, 1995. С. 18; Сеть этнополитического мониторинга и раннего
предупреждения конфликтов. 1995. № 4. С. 37; Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 14 и др.
59
шении политического, правового и экономического статуса республик1. Перспективой развития данных республик радикальная
часть национальных движений видит в возможности выхода из состава России. Главным препятствием развития такой перспективы
являлось как отсутствие доминанты в соотношении титульного населения по отношению к общему населению субъекта (в Башкирии
21,9 % башкир и 39,7 % русских; в Татарии – татар 48,5 % и 43,3 %
русских), так и политика компромиссов, проводимая руководством
республик, избегающим прямого конфликта с федеральным руководством.
Взаимоотношения четвертой группы республик с Федерацией
достигли открытой напряженности и конфронтации. Субъектами,
относящимися к их числу, являются северокавказские республики – Северная Осетия, Дагестан, Чечня, Ингушетия, КабардиноБалкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея.
Наиболее существенным фактором, определяющим этнополитический процесс в этом регионе, является геополитическая значимость данного региона. Кавказ как порубежный евразийский регион, в котором непосредственно соприкасаются северо-западная
христианская и юго-восточная исламская цивилизации, вызывает стратегический интерес, с одной стороны, у государств-членов
НАТО и, прежде всего США, а с другой – Российской Федерации.
Исторический интерес к данному региону сохранялся ранее со
стороны крупнейших держав – Британской, Османской и Российской Империи, позже СССР2. Особое отношение к Кавказу, помимо геополитического положения, определяется значительными его
экономическими ресурсами. Территория Северного Кавказа представляет с точки зрения расселения народов чересполосицу. Существование единого менталитета, наличие которого проявилось
в создании транснационального движения – Конфедерация Народов Кавказа. Кавказская война XIX века, как история вхождения
Северного Кавказа в состав Российской Империи. Политика, проводимая в связи с этим, привела к массовой вынужденной эмиграции адыгов, черкесов и других народов Северного Кавказа, к изменению этнографической структуры региона в пользу казаков, т. е. в
1 См.: Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики / принята 11 окт. 1990 г. // Становление договорных
отношений Республики Башкортостан и Российской Федерации (1990–1996 гг.): сб.
док. Уфа, 1997.
2 См.: Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 12–20.
60
пользу русского населения. События, связанные с переживаниями
«национального унижения», сохраняются в коллективной исторической памяти едва ли не лучше, чем светлые страницы прошлого,
и на стадии этнической мобилизации естественным образом актуализируются, подкрепляя обиды и претензии, непримиримость в
конфликте со своим историческим «завоевателем» и «обидчиком».
Тот же эффект и даже более сильный оказывает и память о сталинских насильственных депортациях, в ходе которых погибли тысячи
безвинных людей1.
Основным содержанием этнополитического процесса в регионе
является нарастание этнизации в государственном строительстве,
что наиболее ярко проявляется в республиках с одним титульным
народом – Чечне, Ингушетии, Северной Осетии, Адыгее, влечет за
собой усиление конфликтности этнической ситуации2: нерешенность важнейших для полноценного функционирования этничности проблем – восстановление прав на историческую родину, воссоединение в единое целое части разорванных этнических групп
(адыги, ногайцы, осетины), неопределенность политического статуса Чечни, осетино-ингушских территориальных претензий3.
Сложившееся соотношение этнического и политического пространства Российской Федерации влечет латентную конфликтогенность, усиливающуюся ходом активизации этнополитических
процессов в национальных субъектах России и запутанностью
политико-территориального устройства государства. Вопрос о власти в национальных субъектах России преимущественно решается
в рамках формулы «титульный – не титульный». Данная формула
для государств с полинациональной системой неприемлема в принципе и чрезвычайно опасна в политическом плане.
Выходом из этой сложной политической и правовой ситуации
как единственной возможности сохранения российского федерализма является переход к его формированию в соответствии с есте1 См.: Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и функцио­
нирования административно-командной системы в Советском государстве: монография / Уфим. ВШ МВД РФ; Акад. МВД РФ. Уфа, 1994. С. 7 и др.
2 См.: Денисова Г. С. Этнополитический фактор в политической жизни России
90-х годов. Ростов н/Д, 1996. С. 212.
3 См. подробнее: Северная Осетия: этнополитические процессы. М., 1995; Этнополитическая ситуация в Кабардино-Балкарии. М., 1994; Дагестан: этнополитический портрет. М., 1994; Чеченская республика. Грозный, 1995; Хоперская Л. С., Денисова Г. С. Современная национальная политика на Северном Кавказе // Этнополис. 1996. № 1 и др.
61
ственной этнополитической моделью. В этих целях следует прекратить поощрение этнократии в любых ее проявлениях, учитывая,
что это противоречит не только принципам, но и здравой логике.
Этническая окраска субъектов России должна нивелироваться путем выдвижения на первый план экономического районирования в
рамках национально-культурного равноправия.
На основе вышеизложенного можно сделать определенные выводы и назвать основные характеристики национальных субъектов
России.
1. Титульное население в большинстве своем составляет меньшинство по сравнению с представителями других национальностей. В процентном отношении титульное население колеблется в
пределах от 1–2 % до 40 % от общей численности населения субъекта Российской Федерации.
2. Все национальные субъекты России многонациональны. Более того, большинство проживающих на их территории этносов являются коренными.
3. Ряд названий национальных субъектов России произведен от
собирательного названия населения субъекта. Примером тому служит Республика Дагестан, где в общей сложности проживают более
50 коренных этносов.
4. Некоторые титульные названия субъектов Российской Федерации вообще не отражают этнонациональный состав населения
(Еврейская автономная область).
Указанные параметры национальных субъектов России доказывают, что для России в бо¢льшей мере приемлем не национальный, а
территориальный принцип построения федерации.
Национально-титульный принцип при определенных условиях
может привести к разобщению государства, сначала по национальному, а затем уже по клановому принципу. Субъекты Российской
Федерации должны быть организованы исходя из объективных
предпосылок, а этнополитические процессы должны гаситься. В соответствии с этим для нормального процесса развития российского общества и государства, свободного национально-культурного
развития народов, их языка, традиций, религий и т. д. приемлема
национально-культурная автономия1, которая вовсе не предполагает национального притеснения.
Наиболее предпочтительные виды субъектов Российской Федерации – область и край, предполагающие не национальный, а эко1 См.:
62
Проблемы суверенитета в Российской Федерации... С. 147–173.
номический принцип построения федерации1. По сути и содержанию национальные субъекты России (исключение тому – республики Кавказа) построены именно по этому принципу. Центром их
являются крупные города, объединяющие окружающие экономические районы. Титульное название этих субъектов Федерации не
меняет сути, а лишь вносит негативную этнополитическую составляющую.
1 См.: Боер В. М. и др. Правовое государство: реальность, мечты, будущее / под
общ. ред. В. П. Сальникова. 2-е изд., перераб. СПб., 1999. С. 146–147.
63
Глава 2. Организация государственной власти
в национальном субъекте федерации
и правовое регулирование отношений
с федеральным центром
§ 1. Организация законодательной власти
и правотворчество в национальном субъекте Федерации
Одним из основных направлений проводимой в субъектах Российской Федерации конституционной реформы является создание
органов законодательной власти и формирование системы регионального законодательства. Такой фактор, как обширность территориального пространства, порождающий существенные различия
отдельных частей государства (природно-климатических, экономических, экологических, социальных и др.), вызывает необходимость
правового регулирования многих отношений исходя из дифференцированного подхода к этому вопросу. В последнее время можно наблюдать резкую диспропорцию между составными частями Российской Федерации по различным сферам общественного развития,
которая оказывает влияние на объем и содержание нормативного
регулирования1.
В литературе отмечается, что общие тенденции децентрализации
Российского государства повышают роль правотворчества субъектов Федерации2. Под влиянием указанных процессов российская
правовая система приобрела характерные черты, такие как множественность издаваемых правовых актов, рост нормативной регламентации в целом, разнообразие регулируемых правом общественных отношений и обилие правотворческих органов.
Большинство ученых-юристов склонны к отождествлению понятий «региональное право» и «право субъекта федерации». Так,
Л. В. Бутько и П. М. Курдюк, давая определения регионального закона, пишут: «Региональный закон – это нормативно-правовой акт,
установленный или санкционированный органами законодательной власти субъектов в пределах их компетенции или принятый пу-
1 Например, по результатам оценки, разрыв в экономической сфере по объему
производства промышленной продукции составляет в 100 раз, наличию денежных
доходов на душу населения – 14 раз, уровню зарегистрированной безработности –
23 раза. См.: Федерализм. 1997. № 2. С. 73, 137.
2 См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: науч.метод. пособие / отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 1.
64
тем референдума, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам субъекта, соответствующий
Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента и предназначенный для обеспечения стабильности
правового регулирования в регионе»1.
Нам представляется, что такое отождествление неверно, более
того, если следовать приведенному выше определению, то получается, что между такими понятиями, как «регион» и «субъект федерации», можно ставить знак равенства.
Хотя термин «регион» иногда в литературе используется для характеристики субъектов федерации2, но, если следовать практике
использования данного термина в законодательстве, то картина будет совершенно иная: регион может совпадать с границами отдельного субъекта федерации, может включать в себя территории нескольких субъектов, либо составлять часть субъекта федерации.
В основных положениях региональной политики в Российской
Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года) сказано следующее: регион представляет собой часть территории Российской Федерации, обладающую общностью природных,
социально-экономических, национально-культурных и иных условий3.
Таким образом, термин «регион», наряду с такими понятиями,
как «бассейн», «зона», «округ», «район» и т. д., используется для обозначения отдельных частей территории Российского государства.
Для характеристики обособленных частей российского пространства широко применяется термин «район», подразумевающий
объединение территории нескольких субъектов России. В соответствии с действующим законодательством, экономическое пространство Российской Федерации разделено на одиннадцать районов (Северный район, Центральный район и т. д.)4.
Отечественному законодательству термин «субъект федерации»
известен относительно недавно, и используется он для обозначения
составных частей Российской Федерации – республик, краев, обла1 Бутько Л. В., Курдюк П. М. Региональное правотворчество: теория и практика:
монография / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 1998. С. 37–38; Бутько Л. В. Современная конституционная реформа: теория и практика: монография. СПб., 1997.
С. 180.
2 См.: Мартемьянов В. С. Хозяйственное право. Т. 1. М., 1994. С. 37.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 46.
4 См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год» // Росс. газ.
1998. 31 марта.
65
стей, автономных округов, автономной области и городов федерального значения.
Нам представляется, что отождествление понятий «субъект федерации» и «регион» возможно, но применительно к данному случаю регион должен толковаться в узком значении. При употреблении же термина «регион» в широком значении «регион» и «субъект федерации» не совпадают по значению, дефиниция «регион»
используется как интегрирующая территорий нескольких субъектов федерации, либо как выделение части субъекта. Аналогичного
мнения придерживается А. Г. Черненко, который в своей монографии пишет: «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социальноэкономических и иных условий. Регион может совпадать с границами территорий субъекта Российской Федерации, либо объединять
территории нескольких субъектов Федерации»1.
В этой связи появляется возможность по-разному обозначать
указанный нормативно-правовой массив (региональное законодательство), регулирующий отношения в территориальном масштабе.
Термин «региональное законодательство» следует употреблять,
учитывая все виды законодательных актов, направленных на регулирование общественных отношений в конкретных частях российского
территориального пространства, что в узкой трактовке применимо и
к субъекту Федерации. При характеристике нормативного материала, принятого конкретным субъектом Федерации, целесообразно использовать термин «законодательство субъекта Федерации».
Задача по созданию региональной системы законодательства
в бо¢льшей мере имеет отношение к органам законодательной власти субъектов федерации. Правотворческая деятельность большинства субъектов России находится в стадии становления (исключением можно считать республики, которые в бытность свою в качестве АССР имели некоторый законотворческий опыт), в литературе
отмечается, что «опыта самостоятельного законодательствования в
регионах очень мало»2.
Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и национальным республикам, области и округам,
характерны некоторые общие черты:
1 Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России: монография. СПб., 1999. С. 52.
2 Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: учеб.-практ. пособие. М.,
1995. С. 94.
66
– произошла трансформация их статуса: из представительного
органа, носящего декоративный характер, они преобразовались в
реально функционирующие парламенты, действующие на профессиональной основе;
– в сфере депутатского корпуса отсутствуют профессиональные
навыки парламентской деятельности, сохраняется прежний взгляд
на работу представительных, а теперь уже и законодательных органов со стороны их депутатов;
– существуют противоречивые отношения с другими органами
государственной власти, исполнительной, в первую очередь, судебной и органами самоуправления.
Процесс становления российского регионального парламентаризма несет в себе ряд направлений, относительно самостоятельных и в то же время взаимосвязанных: создание и развитие самого законодательного органа субъекта Федерации, организация механизма его деятельности, принятие региональных нормативноправовых актов и формирование правовой системы субъекта Федерации.
Сформированные на основе свободных выборов представительные учреждения субъектов Федерации с момента образования в своей повседневной практической деятельности призваны неукоснительно следовать демократическим принципам, обеспечивать развитие форм народовластия.
Правовой основой статуса представительной власти в национальных субъектах Российской Федерации являются Конституция
России, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, конституции республик и уставы иных субъектов России. В целях нормативного регулирования деятельности региональных парламентов
на уровне субъектов Федерации принимаются специальные законы
о представительных органах власти, о выборах депутатов законодательного корпуса, их статусе, законы о правотворчестве и др.
Осуществление правового регулирования деятельности законодательных органов субъектов РФ осуществляется по нескольким
направлениям:
– комплекс нормативного материала, обеспечивающего внутринациональные и внутрифункциональные связи;
1 См.:
Росс. газ. 2000. 1 авг.
67
– нормативные источники, влияющие на формирование системы
регионального законодательства, обеспечивающие функциональные связи законодательного органа.
Все из перечисленного блока имеют свою внутреннюю структуру.
В своей совокупности они определяют правовое положение органа законодательной власти, круг его полномочий, режим функционирования.
На законодательные органы субъектов Российской Федерации, в
соответствии с полномочиями, представленными ему Федеральной
Конституцией, возложены следующие основные задачи:
– законодательное (правовое) регулирование по вопросам собственно ведения субъекта Федерации;
– законодательное (правовое) регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации;
– осуществление контроля за исполнением федеральных законов
и законов субъекта Федерации;
– взаимодействие между представительными (законодательными) органами государственной власти и органами местного само­
управления;
– привлечение общественности (населения, общественных организаций) к работе по управлению делами субъекта Федерации.
Указанное дает представление о главных функциях органов законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Весь спектр вопросов, связанных с функционированием органов
законодательной власти в субъекте России, можно разделить на несколько блоков1.
К первому относятся организационные вопросы: это избрание и
освобождение от должности руководителя представительного (законодательного) органа, его заместителей, председателей палат, образование и упразднение комиссий и комитетов, утверждение положений о них, регламента, досрочного прекращения полномочий
депутатов и т. д.
Второй составляют вопросы, связанные с законодательной инициативой в федеральных органах власти, внесение предложений
о поправках и пересмотре положений Федеральной Конституции,
принятие Основного закона субъекта Федерации, внесение в него
изменений и дополнений, разработка и применение собственных законов субъекта Федерации.
Третий блок связан с вопросами определения региональной политики, утверждением программ и планов социально-экономического
1 См.:
68
Бутько Л. В., Курдюк П. М. Указ. соч. С. 92.
развития субъекта, рассмотрения и утверждения его бюджета и отчетом о его исполнении. Сюда следует отнести и вопросы собственности, налогов, сборов, пошлин и т. д.
Четвертый блок можно обозначить как систему принципов взаимодействия между законодательной и исполнительной властью
субъекта. Это вопросы утверждения по представлению главы исполнительной власти схемы управления субъектом, структуры органов
исполнительной власти, принятия решений по законодательной инициативе главы исполнительной власти, решение вопроса о его отставке и выражение недоверия, принятие решений по его протестам.
Первый блок вопросов относится к контрольным функциям органа законодательной власти субъекта Федерации.
В литературе отмечается, что наиболее острой в субъектах России является проблема взаимоотношений между законодательной
и исполнительной ветвями власти1. Поэтому взаимоотношения
между органами, олицетворяющими в субъектах Федерации эти
две ветви власти, должны быть детально урегулированы.
Необходим специальный механизм выхода из складывающихся
спорных тупиковых ситуаций, в том числе и путем досрочного прекращения действия полномочий одного из указанных органов.
Представительными и законодательными органами республик являются парламенты, пришедшие на смену прежним Верховным Советам этих республик, именуемые как Государственное Собрание, Верховный Совет, Народное Собрание, Государственный Совет и др.2.
Парламенты представляют собой представительные органы соответствующих республик и олицетворяют собой демократию. Исключение в этом смысле составляет Республика Тыва, в соответствии с Основным законом которой, на ее территории существуют
два представительных органа – Верховный Хурал (парламент) и Великий Хурал (съезд народа Республики). Согласно ст. 6 Конституции Республики, Великий Хурал является органом всенародного
свободного волеизъявления, наделенным исключительным правом
вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики. По
остальному кругу вопросов, отнесенных к компетенции представительных (законодательных) органов, Великий Хурал не вправе принимать каких-либо решений, носящих обязательный характер.
1 См.: Боброва Н. А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Гос. и право. 1995. № 11. С. 43–48.
2 См. здесь и далее: Конституции республик в составе Российской Федерации:
сб. док. М., 1995.
69
Парламент также выступает в роли законодательного органа республики. Ни один республиканский закон не может вступить в силу и быть издан, если он не прошел рассмотрение и одобрение в законодательном органе (парламенте) субъекта Федерации.
Состав парламентов формируется путем избрания их депутатского корпуса на основе всеобщего, равного, прямого избирательного
права при тайном голосовании, на срок 4 года или 5 лет. По численности их состав имеет разброс от 27 депутатов (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Численный состав региональных парламентов, порядок их формирования определяются конституциями республик и республиканскими законами о выборах.
В организации деятельности парламентов субъектов Федерации
имеется ряд нововведений. К ним следует отнести систему управления законодательного органа. Практически во всех субъектах избираются председатели парламента, первые заместители и заместители, в тех субъектах России, где представительный (законодательный) орган власти состоит из двух палат, заместителями председателя парламента являются председатели палат1.
Учреждение поста первого заместителя председателя парламента, что имеет отношение к однопалатным законодательным органам, вызвано необходимостью руководства представительным (законодательным) органом субъекта Федерации в тот период, когда
его председатель принимает участие в работе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Ряд представительных (законодательных) органов России, такие как Народное Собрание Республики Дагестан, Государственный Совет Республики Коми, Государственный Совет Удмуртской Республики, для согласования законодательной и иной работы данных органов сформировали такие руководящие структуры, как президиумы. По должности
состав президиума состоит из председателей парламентов, их заместителей, председателей комитетов; в Президиум Государственного
Совета Удмуртской Республики входят Председатель Государственного Совета, его заместители, руководители постоянных комиссий
и депутатских органов государственного контроля и зарегистрированные официально и в соответствии с регламентом лидеры депутатских фракций.
1 Двухпалатная структура установлена в Государственном Совете (Курултае)
Башкортостана, парламенте (Законодательном Собрании) Кабардино-Балкарской
Республики, Государственном Собрании (Им Тумен) Республики Саха (Якутия), Законодательном Собрании Карелии.
70
Региональные парламенты из числа депутатского корпуса образовывают комитеты и комиссии, задачами которых является ведение законопроектной работы, предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению парламентом вопросов, отнесенных к ведению законодательного органа субъекта Федерации, осуществление
его контрольных функций, организация и проведение депутатских
слушаний и расследований.
Первостепенной задачей законодательного органа, в том числе и
законодательного органа субъекта федерации, выступает функция
осуществления законотворчества.
Если провести обобщение законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации, то, несмотря на некоторую самобытность, все они обладают общими чертами.
Процесс осуществления законотворчества в субъектах Федерации представляет следующую схему: законодательная инициатива обсуждается в комитетах законодательного органа, затем происходит рассмотрение законопроекта на заседаниях этого комитета.
При этом для большинства субъектов свойственна такая практика,
что не проводится экспертиза законопроекта на соответствие его федеральному законодательству, анализ его финансовых и экономических характеристик, его обеспечительных и организационных
механизмов и т. д., что приводит к противоречивости в правовой
системе и декларативности многих положений законов, принимаемых на уровне субъекта Федерации.
Организация государственной власти в Федерации основывается
на принципе разделения ее между центром и субъектами Федерации, что в полной мере соответствует законодательному полю Федерации. Анализ работ, посвященных проблемам современного федеративного государства, позволяет говорить о нескольких видах компетенции в федеральном государстве1.
1 См., напр.: Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М.,
1970; Зонтхаймер К. Федеративная Республики Германия сегодня: основные черты политической системы. М., 1996; Пособие по демократии: Функционирование
демократического государства на примере Швейцарии. М., 1993; Остром В. Смысл
американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993;
Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей: избранные статьи с приложением документов. М., 1990; Лафитский В. И. США: конституционный строй
и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993; Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996;
Фадеева Т. М. Европейский Союз: федералистские конвенции европейского строительства. М., 1996 и др.
71
1. Исключительная компетенции федерации. В данной сфере,
границы которой очерчены федеральной конституцией, правом
принятия законов обладает только сама федерация, в соответствии
с чем ею принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Вопросы исключительной компетенции не могут быть отнесены к иной компетенции, это допустимо только путем изменения федеральной конституции. В данной сфере возможно
осуществление принятия законов со стороны субъекта федерации,
но только путем уполномочивания его специальным федеральным
законом. Такая практика осуществления законотворчества субъектом федерации путем передачи отдельных полномочий федерацией
без изменения компетенции называется делегированным законо­
творчеством.
2. Собственная компетенция субъектов федерации. В случае, если она является исключительной, в нее не вправе вмешиваться федеральные органы. Но исключительной собственная компетенция
субъекта федерации признается только в случае перечисления вопросов, отнесенных к ведению субъекта, в положениях федеральной конституции. Предметы ведения субъекта федерации не могут
быть отнесены к иной компетенции без внесения соответствующих
изменений в федеральную конституцию.
В данной сфере также не исключается применение делегированного законотворчества – передача части полномочий от субъекта к
федерации по определенному предмету ведения, который продолжает оставаться в ведении субъекта федерации.
3. Конкурирующая (совпадающая) компетенция. В данном случае юридической практики субъект федерации принимает первичные решения по ряду вопросов, перечисленных в федеральной конституции, до тех пор, пока данный круг общественных отношений
не находит своего урегулирования со стороны федерации. Принятие федерального закона по данным вопросам влечет нуллификацию (лишает юридической силы) всех решений субъекта федерации
в данной области. Причем происходит это вне зависимости от того,
противоречат или нет нормативно-правовые акты субъекта принятому федеральному закону. В сфере конкурирующей компетенции
федерация сама в силе урегулировать все вопросы правовой регламентации общественных отношений, без какого-либо участия субъекта федерации.
4. Совместная компетенция федерации и ее субъектов. Законодательство в данной сфере организуется путем принятия со стороны федерации наиболее важных, общих решений, которые оформ72
лены, например, основами законодательства. Субъекты федерации,
в соответствии с этими общими решениями федерации, принимают
на своем уровне одноименные законы, в которых они конкретизируют и индивидуализируют положения федерального закона применительно к своим региональным обязанностям. В определенных
случаях, когда федеральный законодатель по объективным причинам не может урегулировать конкретные общественные отношения,
а они нуждаются в таковом, субъект федерации самостоятельно, но
с разрешения федерации может регулировать вопросы совместной
компетенции до тех пор, пока они не найдут своего федерального
урегулирования. В сфере совместной компетенции необходимо разграничение федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов полномочий,
отнесение их определенной части к федерации или субъекту. В противном случае, остается неясным, до какого предела федерация
должна решать вопросы совместной компетенции. Совместная компетенция не является исключительной, она носит относительный
характер, предметы ведения в данном случае не закреплены конкретно за федерацией или же субъектом, часть их может приходить
в результате применения закона или подписания договора от федерации к субъектам, или наоборот.
Конституционное закрепление предметов ведения в мировой
практике осуществляется в основном следующим образом. Предметы исключительного ведения федерации исчерпывающим образом устанавливаются в тексте самой федеральной конституции.
Установление предметов ведения субъекта федерации не осуществляется одним способом. Одни государства идут по пути, согласно
которому, в Основном законе государства не перечисляются все вопросы, отнесенные к ведению субъекта федерации, ими считаются
все те вопросы, которые не отнесены к исключительному ведению
федерации и совместному ведению федерации и субъекта – остаточные полномочия. Российская Конституция идет по указанному пути. Вопрос об исключительной компетенции субъекта федерации не
встает, если сами субъекты не относят их к своей исключительной
компетенции. Противоположным образом данный вопрос решается
в Конституции Индии, где дан исчерпывающий перечень предметов ведения штатов (исключительная компетенция субъекта федерации). Мексиканская Конституция очерчивает круг вопросов, которые не могут находиться в ведении штатов.
Интересны в данном случае выводы В. Е. Чиркина относительно влияния специфических условий той или иной страны на выбор
73
способов разграничения правотворческих полномочий1. По его мнению, если ставится задача повышения самостоятельности субъектов федерации, расширения их прав, то выбирается путь закрепления в конституции исключительных полномочий федерации, причем список вопросов, отнесенных к исключительной компетенции
федерации, должен быть кратким и содержать только вопросы, действительно имеющие значение для государства как целого. Если же
преследуется цель ограничения полномочий субъектов, то в конституции закреплен фиксированный перечень вопросов их компетенции. Этот способ обычно служит целям создания высокоцентрализованной федерации, но, с другой стороны, он обеспечивает самостоятельность субъектов в указанной для них сфере.
Применение фиксированного использования всех трех сфер компетенции весьма проблематично, поскольку исчерпывающего перечня дать невозможно (жизнь богаче любых схем), данный способ
ведет, в ряду юридических сложностей, и к еще бо¢льшим трудностям на практике. Поэтому при данной схеме много зависит от усмотрения федеральных органов, в лучшем случае – от решения конституционных судов.
Выходом или поиском лучшего варианта становится применение
преимущественной тенденции фиксации вопросов только двух сфер
ведения – федеральной и совместной, остаточные полномочия относятся к ведению субъектов, в то же время исключительная компетенция их не указывается. Такое решение (при сохранении принципа приоритета федерального закона в сфере совместного ведения)
«избавляет от некоторых юридических сложностей, но в то же время способствует усилению федерации за счет штатов»2.
Данная схема разграничения компетенции употреблена и в российской Конституции, но в конкретно-исторических условиях России практика ее реализации оказалась не настолько удачной, как
для зарубежных государств. Одним из обстоятельств, свидетельствующих об этом, является один лишь факт того, что она «обросла» целой системой таких дополнительных актов, как договоры,
которые известны практике зарубежных федераций.
К настоящему моменту самостоятельность регионального законодателя привела к тому, что в ряде субъектов Российской Федера1 См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.
С. 47–49; Он же. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 147–149;
Он же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 327–329.
2 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения… С. 149.
74
ции уже приняты законодательные акты о земле, о приватизации,
о нормативно-правовых актах, тогда как на федеральном уровне по
этим вопросам еще долго велись споры и дискуссии1. Отставание
федерального законодателя и несвоевременное принятие им общефедерального закона по этому же предмету регулирования встречаются отнюдь не с восторгом, ибо для субъекта федерации оно влечет
необходимость приведения собственного законодательства в соответствие с федеральным. Некоторые национальные субъекты Российской Федерации целенаправленно вели тактику опережения федерального законодателя, и даже «возможность того, что через некоторое время уже принятые субъектом Федерации нормативные
акты в сфере совместного с Федерацией ведения придется приводить в соответствие с федеральным законодательством, не сдерживает правотворчества субъектов Федерации»2.
Причины опережающих темпов законотворчества со стороны
субъекта Федерации в сфере совместного с федерацией ведения имеют как объективный, так и субъективный характер. Объективными фактами стоит считать длительную сопровождаемую молчанием выжидательную позицию федерального законодателя по вопросам организации и разграничения компетенции и собственную нерасторопность в осуществлении нормативного регулирования в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Это породило некий правовой вакуум, который субъекты Федерации вынуждены были заполнять, исходя из собственного толкования своей роли в осуществлении законодательства в сфере совместного ведения и объективно возникающих потребностей скорейшего нормативного урегулирования многих общественных отношений. Только 24 июня 1999 года был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Почти десятилетие федеральный законодатель
не урегулировал данное положение, что во многом подстегнуло политические амбиции региональных властей и желание последних
противостоять федеральному центру. В ряде национальных субъектов Федерации их региональные национальные элиты, занимаю1 См.: Исаков Б. В. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. С. 20.
2 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 124.
3 См.: Росс. газ. 1993. 30 июня.
75
щие, как правило, высшие должностные посты в государственных
органах, видя в наличии собственных законов признание самостоятельности субъекта Федерации, спешили оформить этот атрибут
своей независимости1. Желание получить больше самостоятельности и ослабление притяжения федерального центра обосновывается
постулатом о том, что автоматически в данном случае повышается
статус народа, населяющего субъект Федерации. Здесь скрыта явная подмена понятий: статус народа ошибочно смешивается со статусом политической элиты. Бывший секретарь коммунистической
партий той или иной АССР (или иное должное лицо), став президентом, скажем, ассоциированного члена федерации, в самом деле повышает свой статус. С народом дело обстоит иначе.
В качестве примера можно провести аналогию с бывшими союзными республиками. Первые секретари ЦК компартий, ставшие
президентами независимых государств, повысили свой статус – из
вторых лиц в государственной иерархии превратились в первых.
Народы же, населявшие эти бывшие части СССР, оказались явно
в проигрышном положении. Новые независимые государства с их
экономическим отставанием, культурной традицией и стереотипами приобрели статус государств «второго сорта».
Пример: Украина превратилась в маргинальное государство на задворках Центральной Европы. В декабре 2008 года Украина не заплатила 2,5 миллиарда за поставленный Россией газ на Украину. Контракт на поставку газа на Украину на 2009 год не был своевременно
подписан. 1 января 2009 года поставка газа на Украину была прекращена. Украина предупредила Россию, что будет отбирать газ из трубопровода, по которому газ идет в Западную Европу. Естественно, Европа оценила политику Украины отрицательно2. Для народов республик
Закавказья и Центральной Азии отдаление от России обернулось резким падением уровня жизни в результате экономической дезинтеграции, архаизации всего образа жизни, включая и собственные политические показатели. Возврат к авторитарно-патриархальной модели социального устройства и сужение пространства автономной личности –
вот наглядные примеры этого процесса3.
1 См., напр.: Хасанов А. Г. Стратегия законотворческой деятельности по укреплению суверенитета Республики Башкортостан // Суверенный Башкортостан:
стратегия развития: сборник. Уфа, 1996. С. 16–25.
2 СМИ: Вести. 2009. 1 янв.
3 См.: Панарин А. В каком мире нам предстоит жить? // Русский узел: идеи и
прогнозы журнала «Москва». М., 1999. С. 12.
76
Опыт бывших союзных республик показал, что повышение политического и юридического статуса отдельных регионов – это одно, а социально-экономическое их развитие – другое. Данные процессы – производство власти политическими элитами и развитие по
экономическим, социальным и культурным показателям – не всегда совпадают.
Вывод в данном случае однозначен: при анализе будущего статуса народа в тех или иных новообразованиях необходима объективная оценка действительности и недопустима «политическая спекуляция», чтобы не сеять трагических заблуждений и иллюзий. Статус народа в том или ином цивилизационном ареале, в тех или иных
рамках взаимоотношений с другими народами дает определенные
гарантии устойчивости для его развития.
Представляется правильным, что федеральному законодателю,
осознающему ответственность и вину за возникающие в законодательстве противоречия, следует предусматривать в новом принимаемом законе специальный механизм приведения федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации в соответствие друг другу. Что не будет, в том числе и искусственно, ставить
субъекты Федерации в число нарушителей Федеральной Конституции1.
Указанный выше динамизм регионального законодателя целесообразен и необходим в сфере, отнесенной к собственному ведению
субъекта федерации. В сфере же совместного ведения он должен идти по пути самоограничения, проявлять некоторую сдержанность и
принимать закон, регулирующий конкретную область общественных отношений, которая еще не нашла своего урегулирования со
стороны Федерации, в исключительных, требующих незамедлительного решения случаях, с последующим приведением его в соответствие с федеральным законом.
В сфере исключительного ведения Федерации не предусматривается какого-либо нормативного регулирования со стороны субъекта Федерации; наблюдаемые случаи такого вмешательства должны быть расценены однозначно как противоправные, подрывающие
целостность государства и представляющие угрозу национальной
безопасности Российского государства2.
1 См.: Региональное законотворчество: от количества к качеству // Гос. и право.
1999. № 10. С. 115.
2 См.: Васильев А. И., Сальников В. П., Степашин С. В. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение: науч. изд. СПб., 1999. С. 149–165.
77
Основные законы ряда национальных субъектов Федерации не
всегда строго связывают издаваемые их парламентом законы с соответствующими актами Федерации, допуская их искусственную
изоляцию, которая приводит к юридическим коллизиям.
Анализируя законодательную практику субъектов Российской
Федерации, можно охарактеризовать ее следующим образом:
– из всего массива законодательных актов субъектов Федерации
около 4/5 приходится на сферу, отнесенную Федеральной Конституцией к совместному ведению. В большинстве своем эти нормативные акты по содержанию и объему повторяют на уровне субъекта
Федерации федеральный закон, иногда в другой фразеологии. Подобная практика непродуктивна и нецелесообразна, она ведет к инфляции законодательства, его низложению и без того запутанному
противоречивому состоянию, где и так много проблем1. Было бы
намного эффективнее для нормативного регулирования в законах
субъектов Федерации не воспроизводить нормы федерального закона, а уделить внимание только собственным аспектам совместной
компетенции, чтобы дополнить положения федерального закона и
приспособить его к специфичным условиям конкретного субъекта
Федерации;
– со стороны законодателей ряда субъектов Федерации, преимущественно созданных по национальному принципу, допускаются
случаи прямого вторжения в исключительную сферу федеральной
компетенции, отнесение в одностороннем порядке к собственному
правовому регулированию некоторых полномочий совместной с
Федерацией компетенции. Принятие законов об иностранных инвестициях, банках и банковской деятельности в Республике Саха
(Якутия) и Башкортостане, Кодексе торгового оборота в Калмыкии
подрывает конституционные основы Российской Федерации, порождает и иные последствия, о которых упоминалось ранее;
– как это ни казалось бы парадоксальным, но со стороны субъектов Федерации мало внимания уделяется проблемам урегулирования общественных отношений, вытесненных за пределы компетенции федеральных органов. Между тем законодательные акты
по вопросам образовательной сферы, работе учреждений культуры,
здраво­охранения и т. д. имели бы преимущество перед нормативными документами-двойниками. Именно в границах сферы собствен1 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Проблемы сравнительного законоведения // Гос.
и право. 1993. № 8. C. 43–51; Он же. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Гос. и право. 1994. № 1. С. 3–11.
78
ного ведения субъекты Федерации, ввиду необходимости регулирования вопросов местной жизни, поле законодательной деятельности регионального законодателя должно быть наиболее широким.
Вследствие указанных причин проведение государственноправовой реформы, построение Российского государства и его правовой системы на принципах федерализма не должно сводиться к
одному лишь преобразованию государственных органов, а должно обеспечить системность, плановость и скоординированность
законодательного процесса. Законодательство государства не может представлять собой совокупность не связанных между собой
нормативно-правовых актов. Оно всегда структурно организовано,
имеет объединенные на общих принципах иерархические уровни и
части. В литературе подчеркивается, что это особо важно для федеративного государства; федерализм только тогда является подлинным, когда обеспечивается безусловное соответствие Федеральной
Конституции и федеральных законов конституциям, уставам, законам и иным нормативно-правовым актам субъектов Федерации1.
Основой правовой реформы должна стать оптимальная организация протекающего до настоящего времени весьма хаотично законодательного процесса.
На сегодняшний день правовую систему субъекта Российской
Федерации составляют различные по своему содержанию и силе
нормативные акты, конституции, уставы, приказы. Она включает
в себя все правовые акты, издаваемые органами законодательной и
исполнительной власти субъекта Федерации2.
Правовая система субъекта федерации, как и правовая система государства, должна представлять собой системно связанную
совокупность актов, в противном случае, неизбежны нарушения
законности и хаотические изменения в нормативном массиве.
В целях упорядочения законодательства субъекта Федерации целесообразно ввести основные характеристики правовой системы
субъекта в соответствии с его Основным законом и признанием его
особого смысла как основного акта. А также создать научно обоснованные типологии правовых актов и организации законодательства на основе специальных программ. Представляется актуальной разработка содержательных характеристик актов субъек1 См.: Крылов Б. С. Концентрация развития законодательства в сфере федеральных и национальных отношений // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 37.
2 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 136.
79
та Федерации и нахождение их оптимальных соотношений – в разных сферах с актами федеральных государственных органов1.
Способы унификации правового пространства в федеративном
государстве весьма разнообразны. Сближению и согласованию содержания правовых актов Федерации и ее частей должны способствовать взаимный обмен со стороны регионов опытом правотворческой работы, осуществление в федеральных и научных учреждениях экспертизы подготовленных в регионах законопроектов,
разработка ими методических рекомендаций по ведению нормо­
творческой деятельности на уровне субъекта Федерации, сравнительный анализ действующего в субъектах Федерации законодательства, оценка его положительных и отрицательных качеств.
Одним из способов гармонизации уровней российской правовой
системы должно стать применение в законотворческой практике
модельного законодательства. Модельные законодательные акты
должны давать рекомендации и ориентировать регионального законодателя по предметам совместного ведения. Применение модельного законодательства вполне приемлемо и в сфере собственного ведения субъекта Федерации, но в сфере совместного ведения
оно просто необходимо, модельные законы должны иметь место по
всем вопросам совместной компетенции, и появление этих нормативных актов должно происходить одновременно с принятием федерального закона. По форме принятия они могут носить как законодательный характер, т. е. приниматься федеральным парламентом, так и иметь доктринальный характер – подготавливаться
научными учреждениями.
§ 2. Особенности формирования
исполнительной власти
и конституционного контроля
в национальном субъекте Федерации
Осуществленная в России государственно-правовая реформа
признала за субъектами Федерации право иметь самостоятельные
системы органов государственной власти. Организация и функционирование государственной власти в субъектах Федерации определяется, в том числе, и присущими им особенностями культурного, политического, этнического, географического, экономического
и другого характера. Механизм их деятельности на сегодняшний
1 См.:
80
Конституция, закон, подзаконный акт... С. 136.
день усложняется сложившейся системой территориальной организации России, имеющей большое число недостатков1. Этими недостатками, прежде всего, являются неравноправие статусов субъектов Федерации; чрезмерное дробление территории государства;
большое потенциальное различие субъектов; недостаточность демографических, хозяйственных, финансовых ресурсов у ряда
субъектов, необходимых для реализации их самоуправления и
самофинансирования; несоответствие территориального деления
экономическому районированию территорий. Все это усложняет
выполнение задач социально-экономического развития.
В исследованиях отмечается, что различия субъектов Российской Федерации по основным экономическо-географическим и
социально-экономическим показаниям настолько велики, что невозможно провести их относительной сопоставимости. В частности, потенциальные различия субъектов составляют по территориальным размерам – в 388 раз, по численности населения – в 22
раза, по стоимости основных производственных фондов – в 39 раз,
по объему промышленной и сельскохозяйственной продукции – в
132 и 39 раз соответственно, по производству на душу населения
национального дохода – в 7 раз, промышленной и сельскохозяйственной продукции – в 9 и 16 раз, товаров народного потребления – в 17 раз2.
Данное положение приводит к тому, что ряд национальных
субъектов России выступают в гротескном виде. Например, Алтай, обладая статусом республики, стремится создать все необходимые элементы государственности: президент, парламент, многочисленные управленческие структуры, служба безопасности и т. д.
При крайней малочисленности населения это приводит к тому, что
каждый десятый алтаец является государственным служащим.
Не случаен такой парадокс: «Все управляют, и никто не работает».
Он обусловлен гипертрофированным государственно-правовым
статусом по этнонациональному признаку3.
Общепризнано, что в «федеративных государствах, уважающих демократические институты, проводится достаточно четкое
1 См.: Акименко А. и др. Путь к совершенной модели административного устройства // Федерализм. 1996. № 2. С. 127–144.
2 См.: Черненко А. Г. Указ. соч. 215.
3 См.: Чернов П. В. Россия: этногеополитические основы государственности. М.,
1999. С. 113–114.
81
разграничение предметов ведения с созданием двух систем государственных органов: федеративной и региональной»1.
Государственная власть в субъектах Федерации осуществляется
на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Так, согласно Конституции Республики Башкортостан 1993 года (ст. 6), государственная власть в Республике осуществляется по
принципу разделения ее на законодательную, исполнительную, судебную; все эти виды власти самостоятельны; на территории Республики Башкортостан обеспечивается единство государственной власти. Аналогичным образом вопрос об организации государственной
власти решается в других субъектах Федерации: в Конституции Бурятии 1994 года (ст. 5), Конституции Республики Ингушетия 1994
года (ст. 6), Конституции (Основном законе) Республики Карелия
(ст. 4), Конституции Республики Коми 1994 года (ст. 8) и т. д.
Субъекты Федерации, в том числе и национальные, обладают
определенным набором специфических черт, по которым можно провести определенную их классификацию. В научно-практическом
пособии «Исполнительная власть Российской Федерации» выделены следующие разновидности «системы организации исполнительной власти в республиках»:
1) система исполнительной власти, возглавляемая главой республики – президентом, который одновременно является председателем правительства; такая форма организации исполнительной власти существует, например, в Республике Бурятия и Республике Коми;
2) система исполнительной власти, при которой кабинет министров (правительство республики) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется ее главе – президенту республики (такая форма организации исполнительной власти закреплена конституциями Республики Башкортостан и Республики Татарстан);
3) система организации исполнительной власти, возглавляемая
президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом (такая конструкция исполнительной власти существует в Республике Саха (Якутия), Чувашской Республике);
4) система исполнительной власти, отличительной особенностью
которой служит наделение президента республики, являющегося
1 Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования
механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М.,
1996. С. 77.
82
ее главой, полномочиями главы исполнительной власти (указанное
сочетание двух форм правосубъектности и одного лица предусмотрено ст. 69 Конституции (Основного закона) Республики Тыва и ст.
80 Конституции Республики Северная Осетия – Алания);
5) система устроения исполнительной власти, при которой должностным лицом республики выступает избираемый населением
председатель правительства. Указанная форма функционирования
исполнительной власти действует в Республике Карелия;
6) коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти в республике – имеет место тогда, когда исполнительная власть – правительство республики – непосредственно
формируется представительным органом, депутатским корпусом,
как это имеет место в Удмуртской Республике, или исполнительную власть возглавляет коллегиальный орган, который и образует правительство республики (Государственный Совет Республики
Дагестан);
7) система организации исполнительной власти, когда президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Эта правовая особенность организации исполнительной власти закреплена Степным Уложением (Конституцией)
Республики Калмыкия (ст. 25) и Конституцией (Основным законом)
Кабардино-Балкарской Республики (ст. 73)1.
Таким образом, если использовать терминологию, употребляемую при характеристике формы правления государства, субъектам
Российской Федерации как государствоподобным образованиям
присущи различные формы организации государственной власти –
как президентская, так и парламентская и смешанная.
Большинством республик Российской Федерации утвержден институт президентства (по аналогии с организацией государственной
власти на уровне Федерации), являющийся составной частью системы органов государственной власти. Пост президента существует в
Башкортостане, Северной Осетии, Татарии, Чечне, Чувашии.
Правовому статусу президента республики присущи аналогичные качества, что и президенту государства: избирается населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при
тайном голосовании сроком на 4–5 лет. Одно и то же лицо не может
быть президентом более двух сроков подряд. Президент не может
быть депутатом представительных органов своего субъекта Федера1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 70–81.
83
ции, занимать какие-либо иные должности в государственных органах, не может заниматься предпринимательской деятельностью
и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих
обязанностей президент приостанавливает членство в политических партиях, общественно-политических организациях.
В большинстве республик высшим должностным лицом является президент, он выступает гарантом территориальной целостности
республики, соблюдения ее конституции и законов; представляет
республику в отношениях с федерацией; обращается с посланиями к народу и парламенту; участвует в работе парламента: обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики;
подписывает и обнародует законы и т. д.
Статус президента в некоторых республиках (Бурятия, Калмыкия, Тыва) определяется не только как глава республики, но
и как глава исполнительной власти. Данное правовое положение
«расходится с положениями и нормами Конституции Российской
Федерации, характеризующими статус Президента Российской
Федерации»1.
Президенты ряда республик наделены правом роспуска представительного (законодательного) органа (Калмыкия, Тыва и др.).
В ряде республик он обладает правом «отлагательного вето».
Следует отметить, что, в соответствии с конституционным законодательством некоторых республик, полномочия их президентов
выходят за рамки круга вопросов, отнесенных Федеральной Конституцией к ведению субъекта Федерации. Так, вразрез с положением
ст. 71 Конституции России, Президент Республики Башкортостан
наделен правом помилования граждан, осужденных на основании
законов Республики Башкортостан. Данное полномочие Башкортостан получил в силу договора России и Республики Башкортостан
о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года, хотя, в соответствии с указанной
выше статьей Федеральной Конституции, оно отнесено к исключительному ведению Федерации.
Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие подзаконный характер и носящие обязательную силу на всей территории республики.
1 Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. М., 1996. С. 432.
84
Практика государственного строительства на уровне субъекта
Федерации, помимо единоличного главы республики, знает и коллегиальный орган, обладающий данным статусом. Например, таковым является Государственный Совет Дагестана, возглавляющий в
Республике исполнительную власть. Он состоит из Председателя,
Председателя Правительства Республики и других лиц, избранных
Конституционным Собранием Республики Дагестан.
Систему органов исполнительной власти республик в составе
России составляют также их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.
Важную роль в системе исполнительной власти республик играют правительства этих республик, являющиеся исполнительными
и распорядительными органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 77 определяет, что
система исполнительной власти республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и с общими принципами организации исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом. Длительное время данный закон федеральным законодателем не принимался, и субъекты Российской Федерации чувствовали себя достаточно свободными в процессе образования и устроения
системы собственных государственных органов, в том числе и относимых к исполнительной ветви власти1.
Законодательством республик предусматривается различный
порядок формирования правительств этих республик. Согласно
Конституции Республики Карелия (ст. 66, 68), Председатель Правительства Республики Карелия избирается населением Республики
на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании сроком на 4 года.
Он представляет на утверждение законодательного собрания Республики структуру исполнительной власти данного субъекта Федерации, назначает руководителей республиканских органов государственного управления, за исключением министра финансов,
безопасности и внутренних дел. Эти министры назначаются Председателем Правительства Республики Карелия с согласия большин1 См.: Коллектив авторов Института государства и права РАН. О концентрации развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Гос. и
право. 1996. № 8. С. 10.
85
ства депутатов Палаты Республики Законодательного собрания Республики Карелия.
В соответствии с Конституцией Республики Башкортостан,
ст. 101, Кабинет Министров Республики Башкортостан формируется Президентом Республики Башкортостан. Премьер-министр назначается Президентом Республики Башкортостан с согласия Государственного Собрания Республики Башкортостан. Его заместители, председатели государственных комитетов, руководители иных
ведомств назначаются и освобождаются Президентом Республики
Башкортостан по представлению премьер-министра Республики.
Республиканское правительство выполняет функции государственного управления, отнесенные в ведение субъекта Федерации и
не входящие в ведение президента и парламента республики. Правительство республики в пределах своей компетенции осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для
свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации механизма рыночной экономики. Проводит организационную разработку и выполнение внутреннего бюджета республики, а также прогнозирование экономического и социального развития республики
и важнейших республиканских программ.
Осуществляя данное направление государственной политики,
оно координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей
граждан, обеспечение и защиту конституционных прав граждан на
образование, преемственность и разнообразие форм образования,
организацию здравоохранения, обеспечение поддержки наименее
защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий
граждан, обеспечение устойчивого функционирования службы занятости и рационального использования трудовых ресурсов, осуществление мира и защиты интересов республики, охрану общественного порядка, обеспечение и защиту прав и свобод граждан;
принимает меры по обеспечению государственной безопасности и
обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений республик с иностранными государствами и другими субъектами России, а также управляет органами государственного управления1.
1 См.: Чащин О. В. Организация государственной власти в республикахсубъектах Российской Федерации. Уфа, 1997. С. 22.
86
На правительство могут быть возложены иные полномочия,
предусмотренные их конституциями и иными законами.
Правительство во исполнение федеральных законов, указов и
иных актов Президента России, постановлений и распоряжений
Правительства России, республиканских законов и других решений законодательного органа, указов и распоряжений президента
республики издает постановления и распоряжения, контролирует
их своевременное и надлежащее исполнение.
Структура правительства, компетенция, порядок деятельности
и отношения с другими государственными органами республики,
федеральными органами, органами власти других субъектов Российской Федерации определяется законодательством республики о
правительстве.
Длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации создало разнообразие в системе исполнительной власти субъектов России, которые, с одной стороны, создают
удобства в обеспечении их собственной компетенции, но, с другой
стороны, затрудняют согласование работы во взаимоотношениях
«Федерация – субъекты Федерации», а также по горизонтальным
связям субъектов между собой, в активно действующих ассоциациях межрегионального сотрудничества субъектов Российской
Федерации1.
В бытность России как РСФСР ее Конституцией было установлено, что система взаимоотношений органов управления в системе союзно-республиканских министерств и ведомств строится по
принципу «двойного подчинения». Органы отраслевого управления подчинялись по «вертикали» центральному отраслевому органу управления РСФСР и по «горизонтали» местным исполнительным органам или правительствам автономных республик.
В новом конституционном законодательстве России принцип
«двойного подчинения» не нашел своего должного применения.
В среде ученых существует точка зрения, с которой мы полностью
согласны, что в «настоящее время можно было бы воспользоваться проверенным опытом организации управления. Естественно,
что содержание “двойного подчинения” органов должно в корне
измениться, с одной стороны, в связи с изменением функций центральных органов и развитием предприятий и организаций раз1 См.: Коллектив авторов Института государства и права РАН. Указ. соч.
С. 11.
87
личных форм собственности, с другой стороны, в связи с усиливающейся самостоятельностью субъектов Федерации»1.
Система организации управления в сфере совместной компетенции федерального центра и субъектов Федерации должна строиться
по принципу «двойного подчинения», что будет способствовать эффективному установлению вертикальных связей и соответствовать
заложенной в законе формуле: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти». Однако они не должны носить свойственный
прежнему периоду жесткий характер.
Указанное устроение деловых связей в сложных современных
условиях способно обеспечить деловые контакты и обмен информацией по всем возникающим вопросам.
Механизм взаимодействия в сфере совместного ведения должен
исключить методы императивного воздействия (вполне дозволенные
в сфере исключительного ведения Федерации), он должен строиться на основе рекомендательных воздействий, деловых соглашений,
которые последнее время имеют широкое применение. Построение
системы управления в сфере совместного ведения с использованием, в том числе, принципа «двойственного подчинения» внесет упорядочение как в каждую из подсистем, так и во взаимоотношения
между органами отраслевого управления, и будет соответствовать
принципу единства системы исполнительной власти Российской
Федерации.
В условиях перехода к новому государственному и общественнополитическому устройству объективно требовалось создание институтов, гарантирующих утверждение конституционной законности
во всех сферах жизни общества. Важнейшим таким институтом
призван был стать независимый судебный орган, обеспечивающий
конституционный контроль в особой процедуре конституционного
судопроизводства.
Впервые институт конституционного контроля и надзора появился в начале XIX века в США, и осуществление данной функции
государства было возложено на Верховный Суд США. С течением
времени органы, призванные обеспечивать конституционный кон1 Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А. Ф. Ноздрачева,
Ю. А. Тихомирова. С. 60–61.
88
троль, появились в большинстве государств европейской цивилизации и близких к ней.
В царской России и во времена СССР не возникало потребности
в создании судебного органа конституционного контроля. Но это не
означает, что конституционный контроль отсутствовал вовсе – такой контроль возлагался на высшие органы государственной власти1. Эта их функция находила то или иное отражение во всех конституциях, начиная с Конституции РСФСР 1918 года до Конституции СССР 1977 года и заканчивая Конституцией РСФСР 1978 года.
Идея создания специального органа, контролирующего соблюдение
Конституции, – Комитета конституционного надзора СССР – выдвинута М. С. Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС
в июне 1988 года в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной
на 1989–1990-е годы.
На втором Съезде народных депутатов СССР осенью 1989 года был избран Комитет конституционного надзора СССР в составе 27 человек во главе с доктором юридических наук, профессором
С. С. Алексеевым. Тогда же были приняты законодательные акты,
изменившие систему правовой охраны Конституции СССР, в частности, закон «О конституционном надзоре в СССР»2.
27 октября 1989 года Верховный Совет РСФСР ХI созыва принял
поправки к Конституции РСФСР, утвердившие новую систему органов государственной власти республики. Статья 119 новой редакции Конституции определяла состав, функции и полномочия Комитета конституционного надзора РСФСР. Однако 1-й Съезд народных депутатов РСФСР (май-июнь 1990 года) не включил в повестку дня формирование Комитета Конституционного надзора РСФСР,
а избранный на Съезде Председатель Верховного Совета РСФСР
Б. Н. Ельцин заявил, что выступает за формирование не комитета
конституционного надзора, а Конституционного Суда3.
12 июля 1991 года 5-й (внеочередной) Съезд народных депутатов
РСФСР принял закон о Конституционном Суде РСФСР, в котором
были подробно урегулированы порядок избрания и статус судей,
1 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.
2 См.: Ведомости Совета народных депутатов Верховного Совета CCCP. 1989.
№ 49. Cт. 727.
3 См.: Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: монография. 2-е изд., испр. и доп. / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.,
2002. С. 113.
89
основные присущие его деятельности особенности рассмотрения отдельных категорий дел и др.
Как показывает сравнительный анализ, в основу концепции
Конституционного Суда Российской Федерации была положена европейская модель.
Ее преимущество заключается в том, что орган, предназначенный для защиты и толкования Основного закона государства, независим, стоит «над» политическими схватками, неизбежными в период перехода государства и общества к качественно новому состоянию, к новой политической системе1.
В данном исследовании мы не будем касаться вопросов генезиса Конституционного Суда Российской Федерации. Наша задача
состоит в исследовании особенностей функционирования органов
конституционного контроля в национальной юстиции в масштабах
государства. Поэтому мы лишь фрагментарно отметим те аспекты,
которые помогут в изучении определенного нами предмета исследования.
В научной литературе отмечается, что возникновение института конституционного контроля, необходимость его существования
и эффективность деятельности напрямую связаны с федеративной
формой государственного устройства, с постоянной необходимостью решения задач по реализации, гармонизации федеративных
отношений2. Впервые, как мы уже отмечали, конституционный
контроль возник в таком государстве, как США, которое является
федерацией. Швейцарский конституционный контроль связан исключительно с федеральной сферой. В европейских государствах,
ранее имевших социалистическую ориентацию, его появление также связано с федерациями (Чехословакия и Югославия).
Можно выделить несколько видов осуществления конституционного контроля в Российском государстве, обусловленных его федеративным устройством:
1) конституционный контроль, осуществляемый федеральным
законодательным органом государства (парламентом) – Федеральным Собранием. Данный вид контроля является предварительным,
1 См.:
Шахрай С. М. Указ. соч. С. 113–114.
См., напр.: Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: правовая защита Конституции. Ростов н/Д, 1992. С. 12; Нудель М. А.
Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1986. С. 20–22
и др.
2
90
представляет собой проверку проектов принимаемых законов в процессе законотворчества;
2) конституционный контроль, осуществляемый главой федеративного государства – Президентом России. Он проявляется, по
крайней мере, в трех сферах. Прежде всего, при подписании закона, принятого Федеральным парламентом государства, Президент
вправе отклонить закон, наложив на него вето. Глава государства
вправе отменить решения (постановления и распоряжения) Правительства в случае их противоречия Федеральной Конституции, федеральным законам и указам главы государства.
Также он имеет право приостанавливать действия актов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия
Федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам государства или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующими
компетентными органами конституционного контроля (Судом);
3) конституционный контроль, осуществляемый в порядке обычного судопроизводства. Суды общей юрисдикции вправе поставить
вопрос о конституционности закона, применяемого и подлежащего
применению при разрешении конкретного дела, и направить соответствующий запрос в федеральный Конституционный Суд;
4) конституционный контроль, осуществляемый Федеральным
Конституционным Судом – главным центральным органом конституционного контроля;
5) конституционный контроль, осуществляемый законодательными органами субъектов Федерации, носящий, так же как и первый, предварительный характер. Ему подвергаются проекты законов субъекта Федерации на соответствие их конституциям и уставам этих субъектов;
6) конституционный контроль, осуществляемый главами субъектов Федерации (президентом и губернаторами) при подписании
ими законов субъекта Федерации. Главы субъектов Федерации обладают правом вето в отношении этих законов. При обнаружении
несоответствия решений других органов исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации Основному закону этого субъекта Федерации, они вправе отменить данное решение;
7) конституционный контроль, осуществляемый органами конституционной юстиции субъектов Федерации – конституционными
(уставными) судами, комитетами и палатами.
Необходимым условием в стремлении к построению правового
государства является обеспечение реальной правовой защиты кон91
ституции и соблюдение конституционной законности в целом. Это
главная гарантия демократических преобразований.
Своему появлению, становлению институт конституционного
права обязан конституционной реформе, которая сформировала его
правовую основу, систему, механизм взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти.
Основу функционирования данного института составляет фактический материал, сопровождающий процесс проведения реформы: ситуации противоречия текущих законов и правоприменительной практики конституционному законодательству, порождаемые в
результате кризисных явлений во всех сферах общественной жизни
и прежде всего в законодательстве.
По данным Генеральной Прокуратуры РФ, нарушения Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов приобрели массовый характер в нормотворческой деятельности.
Прокурорами по Российской Федерации за 1998 год было опротестовано только в области обеспечения режима законности в деятельности органов местного самоуправления более 300 уставов муниципальных образований. В связи с нарушением закона направлено свыше 5000 представлений, 60 заявлений в суды различных
инстанций1.
Практика осуществления конституционной юстиции в зарубежных федеративных государствах позволяет говорить о том, что не
только Федеральная Конституция нуждается в защите, но и осуществление конституционной законности должно иметь место и на
региональном уровне2.
Учреждение органов конституционного контроля субъектами
Российской Федерации является необходимым элементом правовой
действительности и согласуется с идеями демократического федеративного государства, реально работает на их воплощение.
Признание за субъектом Российской Федерации права иметь самостоятельные правовые системы и самостоятельные системы органов государственной власти обусловили необходимость создания
эффективных правовых механизмов защиты Конституции России,
конституций и уставов субъектов Федерации. Опыт формирования
1 См.: Материалы заседания Политического консультативного Совета «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». М., 1998. С. 16.
2 См.: Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии // Гос. и право.
1995. С. 117–127; Боботов С. В. Конституционная юстиция: сравнительный анализ.
М., 1994.
92
органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее
субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции и Основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля является функционирование в
них конституционных (уставных) судов1.
Создание органов конституционного контроля в субъектах Федерации способствует созданию единого общегосударственного поля
действия данного института.
Первоначально органы конституционной юстиции были учреждены в начале 90-х годов в незначительном числе республик и на конец 1998 года действовали в незначительном числе субъектов Российской Федерации.
В отношении республик в составе Российской Федерации создание органов судебного контроля предусматривалось еще Концепцией судебной реформы в Российской Федерации, одобренной по представлению Президента Российской Федерации Верховным Советом
РСФСР 24 октября 1991 года2. Право на создание органов судебного контроля в субъектах Российской Федерации также следовало из
того положения, что, согласно Федеративному Договору, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, контроль за соблюдением их Основных законов относился исключительно к компетенции последних. Поэтому субъекты Российской Федерации
вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы
осуществления этого контроля и до принятия соответствующего
федерального акта.
Избранная Конституцией Российской Федерации модель федеративного устройства, основанная на равноправии субъектов Российской Федерации, стала импульсом для развития конституционного
судопроизводства не только в целом в России, но и в ее субъектах3.
Конституцией РФ прямо не предусмотрено создание собственных
судейских систем, а следовательно, и конституционных (уставных)
судов в ее субъектах. Однако косвенно такое право у субъектов вытекает из ст. 71 (п. «о»), ст. 73 и 128 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Окончательно вопрос об образовании названных
1 См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставной) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // Росс. юстиция. 1993.
№ 3.
2 См.: Концепция судебной реформы Российской Федерации. М., 1992. С. 48.
3 См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: сб. нормат. актов / вступ. ст. М. А. Митюкова. М., 1997.
93
судов, в соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации, должен был решить Федеральный конституционный закон
о судебной системе. Принятие такого закона в конце 1996 года1 завершило дискуссию: конституционные (уставные) суды признаны
как реальность судебной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 4
Закона).
Статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации урегулирован их конституциями и уставами. Как
правило, в них определяются полномочия таких судов, порядок избрания или назначения, общеобязательность их решений, пределы
осуществления их полномочий, право законодательной инициативы, а также предусматривается, что их компетенция, порядок организации и деятельности регулируется специальным законом субъекта Российской Федерации.
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации – это судебные органы, деятельность которых осуществ­
ляется в процессуальных формах, сближающих их с судами общей юрисдикции. Роднят конституционные суды с судами общей
юрисдикции и общие принципы судопроизводства: независимость,
коллегиальность, гласность, устность, непрерывность, состязательность, равноправие сторон. Они закреплены во всех законах республик о конституционном суде. Во всех республиках, имеющих конституционные суды, положения о них включены в раздел либо главу конституции, посвященную судебной власти или судебной системе. Во многих конституциях республик прямо указывается на осуществление в них судебной власти также в форме конституционного
судопроизводства. В связи с этим конституционный суд включается в судебную систему республики и является ее составной частью
(в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Коми, Марий Эл,
Саха (Якутия), в Кабардино-Балкарской Республике).
Согласно конституциям субъектов Российской Федерации, создание специализированных органов конституционного контроля
предусмотрено в 15 республиках (в 12 – конституционные суды, в
2 – комитеты конституционного надзора, в 1 эти функции возложены на Верховный Суд). Не решен вопрос об организации конституционного правосудия в республиках Калмыкия, Мордовия, в
Карачаево-Черкесской и Удмуртской. Создание органов конституционного контроля предусматривается уставами 12 краев и обла1 См.:
94
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Cт. 1.
стей, в 2 регионах эти полномочия возложены на суды общей юрисдикции1.
Помимо конституционных (уставных) судов, конституционный
контроль осуществляется специализированными, но квазисудебными органами (например, Комитет конституционного надзора в
Республике Северная Осетия – Алания, Согласительная палата в
Ставропольском крае, Уставная палата контроля в Челябинской области).
О том, что это не судебные органы, свидетельствуют соответствующие положения Основных законов. Так, согласно ч. 2 ст. 98 Конституции Республики Северная Осетия – Алания, судебная власть
осуществляется посредством арбитражного, административного,
гражданского и уголовного судопроизводства2, т. е. отсутствует
указание на конституционное судопроизводство.
В ст. 70 Устава Ставропольского края, помимо аналогичного положения о судебной системе, перечисляются образующие ее судебные органы, среди которых нет Согласительной палаты3.
Кроме того, в некоторых субъектах Федерации конституционное правосудие осуществляется судами общей юрисдикции. Так,
согласно ст. 83 Конституции Ингушетии4, Верховный суд является
высшим судебным органом Республики в сфере не только гражданского, уголовного и административного судопроизводства, но и конституционного.
Конституция Республики Алтай уполномачивает Верховный и Арбитражный суды разрешать конституционные споры о соответствии
конституции нормативных правовых актов государственных органов,
уставов и актов органов местного самоуправления (ст. 155)5.
Согласно Уставу города Москвы, Московский городской суд дает
официальное толкование законов города Москвы (ст. 101)6.
Таким образом, законодательство некоторых субъектов Федерации возлагает на федеральные суды общей юрисдикции, нахо-
1 См.:
Шахрай С. М. Указ. соч. С. 135.
См.: Конституции республик в составе Российской Федерации: сб. док. М.,
1995. С. 280.
3 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 1. С. 31.
4 См.: Конституции республик в составе Российской Федерации… С. 150.
5 См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации... С. 5.
6 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 2. С. 263.
2
95
дящиеся на их территории, функцию осуществления конституционного правосудия. По мнению В. Кряжкова и Л. Лазарева, такая
практика «не санкционирована федеральным законом и потому она
неправомерна»1.
В тексте Конституции России 1993 года не предрешается вопрос о
создании органов конституционной юстиции субъектов Федерации.
Спор о целесообразности существования таких органов был завершен с принятием 31 декабря 1996 года Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»2. Данный
закон фактически обобщил практику законодательного регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и закрепил соответствующие строящимся федеративным отношениям нормы законов субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что с принятием этого закона создание органов
конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации получило правовую основу, к настоящему моменту органы конституционного контроля созданы и функционируют не во всех субъектах
Федерации. Имея полномочия на создание собственной конституционной (уставной) юстиции, субъекты Федерации, их главы и законодательные органы не спешат это делать. Одна из причин такого
положения, очевидно, кроется в нежелании их идти на самоограничение и установление судебного контроля за своей деятельностью.
В организации и деятельности региональных органов конституционного контроля существует много проблем как теоретического,
так и практического плана3. Наиболее значимыми из них являются следующие: медлительность отдельных субъектов Российской
Федерации в создании органов конституционной юстиции; неравномерность загрузки; отсутствие четкости в разграничении подведомственности между конституционными судами и судами общей
юрисдикции; финансирование конституционных судов субъектов
Федерации из местных бюджетов; отсутствие четкого разграничения полномочий Конституционного Суда Российской Федерации
и органов конституционной юстиции субъектов Федерации (как в
проверке конституционности законов и иных нормативных актов
субъектов Федерации, принятых по вопросам совместного ведения
1 Кряжков В. А.,
Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 323.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
3 См. подробнее: Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Гос. и право.
1995. № 9. С. 125–132; Шахрай С. М. Указ. соч. С. 134–149 и др.
2 См.:
96
Федерации и ее субъектов, так и по вопросам собственного ведения
субъектов Федерации). Многие из перечисленных проблем свидетельствуют о необходимости создания в Российской Федерации единой системы конституционного контроля.
Отмечая тот факт, что Федеральный Конституционный Суд разрешает дела о соответствии законов и иных нормативных актов
Конституции Российской Федерации, а органы судебного конституционного контроля в субъектах Федерации – о соответствии местных законов и нормативных актов своим конституциям и уставам,
можно сделать вывод о том, что они, по сути, являются двумя системами органов конституционного контроля в Российской Федерации, действующими, т. е. существующими, автономно и независимо друг от друга. Однако весьма существенным обстоятельством
при этом являются два момента.
Во-первых, это судебные органы и органы власти единого государства. Различия между ними лишь в том, что один из них – Конституционный Суд Российской Федерации – является Федеральным Конституционным Судом, т. е. общегосударственным, общероссийским органом, а конституционные суды Республик в составе
Российской Федерации и уставные суды краев и областей – это судебные органы отдельных, составных частей России, ее субъектов.
Во-вторых, это органы судебного конституционного контроля,
по своим задачам, целям и направленности деятельности, по своей юридической природе призванные обеспечить соответствие всего массива нормативных актов Основным законом как Федерации
в целом, так и ее отдельных составных частей – государственноправовых образований внутри Федерации, т. е. субъектов Федерации.
Таким образом, можно констатировать, что между всеми названными органами конституционного контроля гораздо больше общего, чем различного. Различие, по существу, лишь в пределах полномочий и размерах территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего суда.
Главной тенденцией современного развития конституционного
правосудия в Российской Федерации является его федерализация.
А главный вопрос федеративного устройства, как известно, – это вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, в данном случае – в сфере осуществления конституционного правосудия.
Сравнительный анализ Конституции Российской Федерации и
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов
97
о конституционных (уставных) судах, конституционном (уставном)
судопроизводстве Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации обнаруживает черты коллизионности федерального
уровня правового регулирования и уровня субъектов.
Причина этого в том, что, когда учреждался Федеральный Конституционный Суд, еще не были созданы конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации определялись из расчета,
что он может быть единственным органом конституционного правосудия и будет единолично осуществлять функцию судебного контроля. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации начали учреждаться позже, при отсутствии четких общефедеральных
ориентиров, на основе не согласованного с центром автономного законотворчества субъектов Российской Федерации по поводу установления полномочий их конституционных (уставных) судов.
Проблемы «коллизий» решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации могут быть решены одним из двух способов: перераспределением полномочий Российской Федерации и ее
субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия с
целью устранения совпадающих полномочий, либо признанием совпадающих полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации в качестве сферы совместного ведения (конкурирующих
полномочий) Российской Федерации и ее субъектов по вопросам
осуществления конституционного правосудия. Но в этом случае надо признать инстанционность в системе конституционной юстиции:
признать Федеральный Конституционный Суд в качестве более высокой инстанции в сфере совпадающей юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов в сравнении с последними.
Между конституционными (уставными) судами и Конституционным Судом Российской Федерации складываются и будут неизбежно развиваться отношения по поводу обеспечения конституционности в России. При этом необходимо исходить из следующего.
Первое. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации являются элементами государственно-правовой действительности России. Они
функционируют в рамках единого (общего) правового пространства, где федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации – одно целое, находящееся в логической и иерархи98
ческой взаимосвязи; они служат идеям правового государства, обеспечивая конституционность законов, договоров и государственной
деятельности вообще с позиции Федеральной Конституции и соответствующих конституций (уставов) субъектов Федерации. Российская конституционность – результат совместных скоординированных усилий органов государственной власти, в том числе и органов
специализированного конституционного контроля.
Второе. Конституционные (уставные) суды и федеральный Конституционный Суд нужны друг другу. Единство способно придать
им бо¢льшую устойчивость, а согласованные отношения между ними – предпосылка эффективного функционирования каждого из
них и российской конституционной юстиции в целом.
Третье. Конституционные (уставные) суды и Конституционный
Суд Российской Федерации самостоятельны и независимы в пределах компетенции, очерченной соответствующими конституциями,
уставами и законами. При этом, принимая решения, Федеральный
Конституционный Суд действует с позиции Конституции Российской Федерации, а конституционные (уставные) суды дают оценки,
руководствуясь конституцией или уставом субъекта Федерации, но
только в той мере, в какой они соответствуют Конституции Российской Федерации.
Четвертое. Конституционный Суд Российской Федерации, в отличие от Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не объявляется Конституцией Российской Федерации высшим судебным органом, а конституционные (уставные) суды именуются исключительно судами
субъекта Федерации. Из сказанного вытекает, что федеральный
Конституционный Суд не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции по отношению к данным судам. В его связях с конституционными (уставными) судами исключается административная субординация, иерархичность, но вполне
возможны правовая взаимосвязь, сотрудничество и взаимопомощь.
По мнению А. Г. Черненко, «в построении конституционных судов
как ветви судебной власти лежат федеративные начала. При исключении субординации названные суды в своей совокупности составляют основу такой власти.
Взаимосвязь между ними прослеживается по линии сходства
полномочий и заключается в возможности координации определенных направлений деятельности»1.
1 Черненко А. Г.
Указ. соч. С. 141.
99
Этому, по нашему мнению, должно способствовать принятие на
федеральном уровне специального модельного закона о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. Создание единой
системы конституционного контроля должно быть закреплено в Федеральной Конституции и Федеральном конституционном законе о
судебной системе.
Унификация конституционного законодательства по совершенствованию организации конституционной юстиции позволит выработать реальный механизм преодоления «коллизий» решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации, встречающихся в современной практике1. Перед законодателем стоит важная задача, прежде всего, в обеспечении согласования, приведении регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами, регулирующими институт конституционного контроля.
Одна из проблем, с которой столкнулось наше государство в процессе формирования системы конституционного контроля в России, кроется в неоднородности субъектов Федерации с точки зрения
количественных характеристик: численности населения, размеров
территории, экономического потенциала и т. п. Сохранение того положения, что финансирование органа конституционного контроля
субъекта Федерации осуществляется за счет бюджетных средств самого субъекта, ставит ряд национальных субъектов в тупиковые положения. Ввиду отсутствия достаточных средств для дополнительных расходов они будут вынуждены воздерживаться от создания
полноценных собственных органов конституционного контроля.
Мы не ставим вопрос, чтобы, особенно в условиях кризиса, производить финансирование данных органов из федерального бюджета.
Финансирование необходимо по причинам обеспечения независимости конституционного производства в субъектах. Так, мировые
судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Но в целях обеспечения независимости данного звена судебной системы законодатель в ст. 10
Федерального закона «О мировых судах в Российской Федерации»
предусмотрел их финансирование из федерального бюджета2. Поэтому данную проблему можно решить по аналогии.
Республики, как субъекты Федерации, являются наиболее
крупными национальными субъектами. Хотя значительная их
1 См.:
2 См.:
100
Шахрай С. М. Указ. соч. С. 139.
Росс. газ. 1998. 22 дек.
часть не столь и велика (Республика Адыгея, например, по территории составляет 7,6 тысячи квадратных километров, а Республика Тыва по численности населения – 306 тысяч человек), однако
ни размеры территорий, ни численность населения не влияют на
их конституционно-правовой статус. Функции конституционного
контроля в этих субъектах Федерации целесообразно возложить на
Федеральный Конституционный Суд Основными законами субъектов Федерации. В свою очередь, Федеральная Конституция должна
предусмотреть соответствующие положения, согласно которым законодательным путем со стороны субъекта Федерации может быть
предоставлено Федеральному Конституционному Суду право осуществления конституционного судопроизводства, т. е. рассмотрения
споров в пределах конкретного субъекта относительно применения
права этого субъекта. Федерация делегирует право субъекту Федерации наделять федеральный орган конституционного контроля
без какого-либо согласования с ним и федеральным законодателем
полномочиями совершать конституционное правосудие в качестве
конституционного суда соответствующего субъекта Федерации.
Федеральный Конституционный Суд по конкретному кругу вопросов, переданных ему субъектом Федерации, в определенных
условиях становится как бы органом конституционного судопроизводства этого субъекта Федерации. По отношению к данному субъекту Федерации, его органам, должностным лицам и гражданам
Федеральный Конституционный Суд не утрачивает своих качеств
и в случаях, определенных федеральным законодательством, осуществляет конституционный контроль через призму Федеральной
Конституции.
101
Заключение
В данном научном исследовании мы предприняли попытку
проанализировать государственно-правовые аспекты развития
политико-территориальной формы устройства Российского государства и определить роль и место в этом процессе национальных субъектов России, сформулировать выводы и сделать предложения.
Для современного состояния российской действительности продолжают оставаться характерными процессы кризисных явлений
во многих сферах общественной жизни.
В условиях политико-территориальной нестабильности в Российской Федерации со стороны юридической науки обращает на себя
внимание изучение такого государственно-правового и конкретноисторического явления, как национальный субъект Федерации.
Национальный субъект Российской Федерации, при всей своей
сложности, представляет собой цельный феномен, изучением которого заняты представители многих отраслей научных знаний, в
том числе и юридической науки. Развитие научных взглядов, формирование концепций, суждений, объясняющих содержание, общие черты и особенности правового субъекта Федерации, должно
быть обеспечено общим трудом представителей различных отраслей юридической науки.
Сравнение теоретической модели статуса национального субъекта Федерации как участника федеративных отношений с конституционной моделью, содержащейся в ныне действующей Конституции
России, и практики федеративных отношений говорит о несовершенстве, выраженном в проблемности, неопределенности, незавершенности и противоречивости модели, заложенной в Конституции,
а также ее нетождественности, формирующейся в действительности практике федеративных правоотношений, объективным необходимым потребностям эволюции Российского государства.
Действительность фактических федеративных отношений в России, реально характеризуемых такими проблемами, как отсутствие
доктрины российского федерализма и, соответственно, концепции
статуса субъекта федерализма и Федерации (в том числе и образованного по национальному признаку), противоречивость и неопределенность норм, заложенных в конституционной модели, влияние
конъюнктурных соображений на практику разработки теоретических концепций, непоследовательная и противоречивая федеративная политика, массовое нарушение Конституции Российской Федерации со стороны субъектов России и центральных властей позво102
ляют говорить о том, что теоретико-правовые проблемы статуса национального субъекта Российской Федерации находятся в стадии
дальнейшего поиска.
За период, прошедший после принятия Конституции Российской
Федерации в 1993 году, накоплен солидный опыт государственного строительства, законотворчества и правоприменения, обозначились проблемы, которые нужно решать в первую очередь, пути их
осуществления; все это, несомненно, будет учтено и окажет влияние
на проведение эффективной правовой политики по созданию модели российского федерализма и концепции национального субъекта
Федерации, приспособленных не только к реалиям сегодняшнего
дня, но и дающих перспективу для стабильного укрепления российской государственности.
Мы надеемся, что проведенное нами научное исследование, сформированные выводы и предложения будут способствовать решению
данных задач, получат признание и будут реализованы в практике гармонизации федеративных отношений и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, в образовании
которых использован национальный принцип. Те изменения, которые произошли за последнее двадцатилетие в теории и практике
государственного строительства в России, вселяют оптимизм в том,
что Россия идет по правильному пути, опираясь на отечественный и
зарубежный опыт в деле формирования современного Российского
многонационального федеративного государства.
103
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик / с изм. и доп., внесенными на 1, 2, 3, 4, 7 и 8-й
сессиях Верховного Совета СССР. М., 1944.
2. Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1978 г. // Ведомости Верховного Совета
РСФСР. 1978. № 13.
3. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1980.
4. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации – России / в ред. 10 дек. 1992 г. М., 1993.
5. Конституция Российской Федерации. М., 1994.
6. Декларация о государственном Суверенитете РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
7. Федеративный договор – Договор о разграничении предметов
ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных
республик в составе РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; Договор о разграничении предметов введения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами Государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ от 31 марта
1992 г. // Росс. газ. 1992. 1 апр.
8. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» //
Собрание законодательств Российской Федерации. 1996. № 25.
9. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Росс. газ.
2000. 8 авг.
10. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федераций и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1993. № 42.
11. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов го104
сударственной власти субъектов Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42.
12. Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской
Федерации» от 22 октября 1993 г. // Собрания актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089.
13. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» № 1007 от 5 октября 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 41. Ст. 3875.
14. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении
Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и взаимной передаче осуществления части своих
полномочий федеральным органам государственной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от
12 марта 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1058.
15. Определение Конституционного Суда Российской Федерации
по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан от 27 мая 2000 г. //
Росс. газ. 2000. 25 июля.
16. Декларация о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.
17. Конституции республик в составе Российской Федерации /
под ред. и вступ. ст. Н. А. Михалевой. М., 1995.
18. Конституции республик в составе Российской Федерации.
М., 1996. Вып. 1–2.
19. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.,
1995–1997. Вып. 1–3.
20. Конституция Республики Коми / принята 17 февр. 1994 г.
Сыктывкар, 1994.
21. Декларация о государственном суверенитете Коми Советской
Социалистической Республики / принята 29 авг. 1990 г. // Консти105
туционное право Республики Коми (основные источники) / сост. и
авт. вступ. ст. Ю. В. Гаврюков. Сыктывкар, 1998.
22. Декларация о государственном суверенитете Карельской
ССР // Ленинград. правда. Петрозаводск, 1990. 10 авг.
23. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Республики Коми от 20 марта
1996 г. и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Коми // Конституционное право Республики
Коми (основные источники) / сост. и авт. вступ. ст. Ю. В. Гаврюков.
Сыктывкар, 1998.
Книги
24. Абдулатипов Р. Г. Парадоксы суверенитета: перспективы человека, нации, государства. М., 1995.
25. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм
в истории России: в 3 кн. М. Кн. 1. 1992; Кн. 2. 1993; Кн. 3. 1994.
26. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.
27. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей: избранные статьи / пер. с англ. М., 1990.
28. Андриченко Л. В., Белоусова В. Е. Основы правового статуса
национальных меньшинств в Российской Федерации. М., 1995.
29. Аристотель. Афинская политика. Государственное устройство афинян. М., 1936.
30. Асимметричность Федерации / под ред. А. А. Захарова. М.,
1997.
31. Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
32. Бабурин С. Н. Территория государства: природа и геополитические проблемы. М., 1997.
33. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.
34. Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М.,
1986.
35. Боботов С. В. Конституционная юстиция: сравнительный
анализ. М., 1994.
36. Боков Х. Х., Алексеев С. В. Российская идея и национальная
идеология народов России. М., 1996.
37. Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1995.
106
38. Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997.
39. Бутько Л. В., Курдюк П. М. Региональное правотворчество:
теория и практика: монография / под общ. ред. В. П. Сальникова.
СПб., 1998.
40. Бутько Л. В. Современная конституционная реформа: теория
и практика: монография. СПб., 1997.
41. Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М., 1970.
42. Валеев Д. Ж. Место национального суверенитета в механизме
функционирования федеративных отношений в многонациональном государстве. Ресурсы мобилизированной этничности. М.; Уфа,
1997.
43. Витрук Н. В. Конституционное правосудие: Судебное конституционное право и прогресс. М., 1998.
44. Восстание декабристов: документы. Т. VII. М., 1958.
45. Гошуляк В. В. Конституционное и уставное законодательство
субъектов Российской Федерации. М., 1999.
46. Гумилев Л. Н. От Руси к России. М., 1993.
47. Гумилев Л. Н. Этногенез и биосфера Земли. М., 1993.
48. Давид Р. Основные правовые системы современности. М.,
1996.
49. Дагестан: этнический портрет. М., 1994.
50. Денисова Г. С. Этнополитический фактор в политической
жизни России 90-х годов. Ростов н/Д, 1996.
51. Демократия и образы национализма в Российской Федерации
90-х годов. М., 1996.
52. Джунусов М., Мансуров Т. Лики суверенитета. Суверенитет в
призме социальной истории. М., 1994.
53. Дмитриев Ю. А., Магомедов Ш. Б., Пономарев А. Г. Суверенитет в науке конституционного права. М., 1998.
54. Довнар-Запольский М. Д. Мемуары декабристов. Киев, 1906.
55. Договорные принципы и формы федеративных отношений в
России: проблемно-темат. сб. М., 1999.
56. Дороченков А. С. Межнациональные отношения и национальная политика в России: актуальные проблемы теории, истории и современной практики. СПб., 1995.
57. Дружинин Н. Г. Декабрист Никита Муравьев. М., 1933.
58. Елисеев Б. Н. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997.
107
59. Ермаков В. Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999.
60. Задарновский Б. Б. Национальная политика в Российской
Федерации. М., 1993.
61. Зиманов С. З., Рейтор И. К. Советская национальная государственность и сближение наций. Алма-Ата, 1983.
62. Зиновьев А. В. Основы конституционного права. СПб., 1996.
63. Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 1996.
64. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.
65. Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня:
основные черты политической системы. М., 1996.
66. Иванов В. В. Сложносоставные субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений / КГУ. Красноярск, 1998.
67. Иванов В. Н., Яровой О. А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000.
68. Ишанов А. И. Создание Бухарской Народной Советской Республики (1920–1924). Ташкент, 1955.
69. Кабузан В. М. Народы России в XVIII������������������������
�����������������������������
веке: численность и этнический состав. М., 1990.
70. Каппер А. Россия – многонациональная империя. М., 2000.
71. Кечекъян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.
72. Козлов В. И. Русский вопрос: история трагедии великого народа. М., 1995.
73. Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.
74. Конституции Республик в составе Российской Федерации: сб.
док. М., 1995.
75. Крылов Б. С. Развитие федерализма в России. Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М.,
1999.
76. Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в
Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998.
77. Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: правовые основы и практика. М., 1999.
78. Лафитский В. И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993.
79. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: основные концепции, конституционная модель, практика. М., 1984.
108
80. Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948.
81. Лепешкин А. И. Советский федерализм: теория и практика.
М., 1977.
82. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения:
учеб. пособие для вузов. М., 1997.
83. Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни: становление нового
российского федерализма. М., 1995.
84. Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.
85. Медведев Н. П. Национальная политика России: от унитаризма к федерализму. М., 1993.
86. Михеева Т. Правовой статус Республики Марий-Эл: генезис и
тенденция развития: монография. М., 1999.
87. Национальная политика России: история и современность.
М., 1997.
88. Нечкина М. В. Декабристы. М., 1988.
89. Новые конституции стран СНГ и Балтии: сб. док. М., 1994.
90. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в
Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М., 1996.
91. Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968.
92. Образование и развитие СССР как союзного государства: сб.
законодат. и других нормат. актов. М., 1972.
93. Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: правовая защита конституции. Ростов н/Д, 1992.
94. Овсепян Ж. И. Из опыта Российской Федерации по разрешению конституционных споров о компетенции. Ереван, 2000.
95. О концепции национальной политики в Российской Федерации. М., 1992.
96. Осавелюк А. М. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.
97. Остром В. Смысл американского федерализма: что такое
само­управляющееся общество. М., 1993.
98. Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948.
99. Проблема развития российского федерализма (стенографическое заседание 4 июня 1996 г.). М., 1996.
100. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: науч.-метод. пособие / отв. ред. проф. А. С. Пиголкин. М.,
1998.
109
101. Проблемы федерализма в России: сб. материалов СНК. Хабаровск, 1997.
102. Проблемы укрепления Российской Федерации. Международные, федеральные и региональные аспекты: науч.-практ. конф.
М., 1999.
103. Рабко Т. Правовые акты, издаваемые представительными
органами субъектов Российской Федерации. Требования законности и прокурорский надзор. Тверь, 1999.
104. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее
субъектами в западных странах. М., 1995.
105. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. М., 1998.
106. Российский федерализм: конституционные предпосылки и
политическая реальность: науч.-практ. конф. / под ред. Н. В. Варламовой, Т. А. Васильевой. М., 2000.
107. Россия в XX веке: Проблемы национальных отношений. М.,
1999.
108. Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России.
Екатеринбург, 1998.
109. Соломаткин А. С. и др. Челябинская область – субъект Российской Федерации. Челябинск, 1997.
110. Сахаров Н. А. Современный федерализм: сравнительный
анализ. М., 1995.
111. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.
112. Северная Осетия: этнополитические процессы. М., 1995.
113. Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999.
114. Сталин И. В. Доклад о проекте Конституции СССР. М.,
1936.
115. Статус малочисленных народов в России: правовые акты и
документы. М., 1994.
116. Степанов И. М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. М., 1996.
117. Столяров М. В. Россия в пути: Новая федерация и Западная
Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и
регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. Казань, 1998.
110
118. Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия: науч.-практ. пособие / Л. В. Андрейченко и др. М., 1998.
119. Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть
субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование. Иркутск, 1999.
120. Тадевосян Э. В. Национально-государственное устройство
СССР. М., 1978.
121. Тишков В. А. Проблемы национальной политики Российской Федерации на современном этапе. Национальная политика
России: история и современность. М., 1997.
122. Тишков В. А. Россия как многонациональная общность и
перспектива межэтнического согласия. М., 1994.
123. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб. пособие. М., 1998.
124. Фадеева Т. М. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства. М., 1996.
125. Федерализм власти и власть федерализма / отв. ред.
М. Н. Глубогло. М., 1997.
126. Федералист: Политическое эссе Александра Гамильтона,
Джеймса Мэдисона и Джона Дея. М., 1993.
127. Федеративное устройство: история и современность. М.,
1995.
128. Федеративный договор: Документы. Комментарий / ред.
колл. Р. Г. Абдулатипов и др. М., 1994.
129. Федерация в зарубежных странах / отв. ред. Д. А. Ковачев.
М., 1993.
130. Хабибуллин А. Г. Научные основы типологии государства:
вопросы теории и практики. СПб., 1997.
131. Халфин Н. А. Присоединение Средней Азии к России (60–
90-е годы XIX века). М., 1965.
132. Хессе К. Основы конституционного права в ФРГ. М., 1981.
133. Хышектуев О. В. Правовой статус республик в составе России. Улан-Удэ, 1995.
134. Чащин О. В. Организация государственной власти в республиках – субъектах Российской Федерации. Уфа, 1997.
135. Чебоксаров Н. М., Чебоксарова И. А. Народы, расы и культуры. М., 1986.
136. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: монография. Тюмень,
1997.
111
137. Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология и
развитие федерализма в России: монография. СПб., 1999.
138. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт. М., 1998.
139. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.
140. Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: монография. 2-е изд., испр. и доп. / СПбУ
МВД России; Акад. права, экономики и безопасн. жизнедеят.; под
общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002.
141. Шевцов В. С. Национальный суверенитет. М., 1978.
142. Шевцов В. С. Государственный суверенитет: вопросы теории. М., 1979.
143. Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в
Российской Федерации. М., 1998.
144. Шульженко Ю. Л. Из истории федерализма в России (монархический период). М., 2005.
145. Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.
146. Эбзеев Э. Б. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997.
147. Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях обострения социальных конфликтов: монография / СПбГУАП; СПбУ МВД России. СПб., 1999.
148. Ященко А. С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства.
СПб., 1999.
149. Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.
Статьи
150. Абдулатипов Р. Россия – имя собирательное // Росс. газ.
1997. 13 сент.
151. Абдулатипов Р. Г. Семь ступенек, ведущих к центру // Росс.
газ. 2000. 20 мая.
152. Азаркин Н. Какое государственное устройство к лицу России // Российская Федерация. 1998. № 21.
153. Алаев Э. Федеральные округа – новация в территориальном
статусе России // Федерализм. 2000. № 4.
154. Алехин В. В. Вопросы законодательной деятельности республики как субъекта Российской Федерации // Регионология. 1996. № 2.
112
155. Александров В. А. Политика российского правительства по
национальному вопросу // Нац. политика в России. Кн. 1. М., 1992.
156. Акименко А. и др. Путь к совершенной модели административного устройства // Федерализм. 1996. № 2.
157. Амелин В. Национальная политика: не забывать про русских // Российская Федерация. 1997. № 2.
158. Амирханов И. Номенклатурный сепаратизм или национальная независимость? // Информ. бюллетень Президента Республики
Татарстан. Казань, 1995.
159. Антонов А. С. Конституционные реформы в республиках
в составе Российской Федерации и проблемы конституционности
конституций республик // Конституционные реформы в республиках Российской Федерации и механизм реализации Федеративного
договора: Материалы Всеросс. конф. Саранск, 1993.
160. Бабурин С. Н. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство // Гос. и право. 1996. № 11.
161. Баланс интересов центра и регионов: Рекомендации парламентских слушаний о концепции новой региональной политики //
Росс. газ. 1995. 11 марта.
162. Барганджия Б. А. Российский федерализм: разграничение
предметов ведения и полномочий // Соц.-полит. журн. 1996. № 4.
163. Барковский А. Внешнеэкономическая деятельность субъектов федерации в контексте укрепления единого экономического
пространства // Федерализм. 2001. № 2.
164. Барциц И. России нужен институт федерального вмешательства // Федерализм. 2000. № 3.
165. Барциц И. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4.
166. Барциц И. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. № 1.
167. Барциц И. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и системе мер // Гос. и право. 2001. № 5.
168. Батюк А. В. Роль договорных отношений в разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов // Законотворческая
деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конф.
(26–27 нояб. 1997 г.) / под ред. проф. В. Н. Новоселова. Саратов,
1998.
169. Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал
росс. права. 2001. № 1.
113
170. Безуглов А. А., Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей
в государственном устройстве Российской Федерации // Гос. и право. 1998. № 10.
171. Белкин А. А. Перспективы Российского федерализма: правовой аспект // Ученые записки СПбГУ. 1999. № 1.
172. Бельский К. С. О реформе губернаторской должности // Гос.
и право. 2001. № 1.
173. Боброва Н. А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Гос. и право. 1995. № 11.
174. Болтенкова Л. Ф. Асимметричная федерация: реальность
для России // Регионология. 1997. № 1.
175. Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2.
176. Бутенко А. П., Миронов А. В. Нация, национализм, суверенитет // Соц.-полит. журн. 1998. № 3.
177. Валентей С. Как нам Россию обустроить: фундамент федерализма – экономика, а не политика // Юрид. вестник. 1998. № 2.
178. Валентей С. Не дожить бы до дележа Волги // СанктПетербург. ведомости. 1996. 13 июля.
179. Валентей С. Проблемы развития Федеративных отношений // Федерализм. 2000. № 1.
180. Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4.
181. Валентей С. Что сменит российский псевдофедерализм? //
Федерализм. 2001. № 1.
182. Варламова Н. В., Скурко Е. В. Российская Федерация и ее
субъекты: проблема укрепления государственности // Гос. и право.
2001. № 7.
183. Вишневский А. Г. Федерализм и модернизация // Общественные науки и современность. 1996. № 4.
184. Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Гос. и право. 1998. № 12.
185. Вовин А. Федерализм в кризисе. Пора разминировать // Известия. 1998. 4 авг.
186. Волгин Н., Докторович А. Какой быть региональной системе России? // Федерализм. 2000. № 2.
187. Волков В. Федерализм по-русски // Юрид. вестник. 1998. № 1.
188. Воронин В. В., Шишков М. К. Федеративное устройство России на основе экономического районирования // Регионология.
1998. № 2.
114
189. Дегтяров А., Михайлов В. Государственное устройство России: контуры третьего тысячелетия // Alma mater. 1994. № 5.
190. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Гос. и право. 1998. № 7.
191. Дьячков М. В. О национально-территориальной, национальногосударственной и национально-культурной автономии // Социс.
1993. № 3.
192. Ермаков В. Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журнал росс. права. 1998. № 7.
193. Ермакова Ю. М. Россия – федеративное государство // Вестник Москов. ун-та. Серия: Право. 1997. № 3.
194. Зиновьев А. В. Апартеид по-российски. Федеративное
устройство государства нуждается в радикальной реформе // СанктПетербург. ведомости. 1993. 18 авг.
195. Зиновьев А. В. С кем намерена воевать Тыва? Неравноправие
отдельных субъектов Федерации приводит к неравноправию граждан // Санкт-Петербург. ведомости. 1996. 17 авг.
196. Зиновьев А. В. Устав Санкт-Петербурга: политико-правовой
анализ // Правоведение. 1998. № 3.
197. Зиновьев А. В. Федерация равных республик: России необходимо не просто укрепление регионов, а продуманная конституционная реформа государственного устройства // Санкт-Петербург. ведомости. 1998. 30 октября.
198. Зиновьев А. В. Федеративное устройство России: Проблемы
и перспективы // Правоведение. 1997. № 3.
199. Златопольский Д. Л. Возрождение федеративного государства: проблемы государственного суверенитета // Вестник МГУ. Серия 2: Право. 1995. № 2.
200. Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве
России // Вестник МГУ. Сер. 11: Право. 1999. № 1.
201. Золотарева М. В. Модернизация федерализма: необходимость и возможность // Федерализм. 2000. № 3.
202. Золотова М. С. Федеративное устройство России: две позиции // Полит. исслед. 1993. № 13.
203. Иванов В. Н. Российский федерализм: что дальше? // Соц.
исслед. 1998. № 1.
204. Ильин В. Важнейшие звенья регионального развития // Федерализм. 2001. № 2.
205. Казулин А. И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Гос. и право. 2000. № 6.
115
206. Калина В. Ф. Принципы федерализма на российской почве // Соц.-гуманит. знания. 2000. № 1.
207. Капустин А. Я. Общая характеристика основных принципов институционной системы Европейского Союза // Правоведение.
2000. № 1.
208. Карапетян Л. Международная практика федерализма и
проблемы Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1.
209. Кирпичников В., Барганжия Б. Формирование эффективной
системы власти и управления в рамках действующей Конституции
России // Федерализм. 2001. № 1.
210. Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. III. М., 1996.
211. Крылов Б. С. Законодательство субъектов Российской Федерации в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации // Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Практика. Мнения. Проблемы. 1996. № 1(1).
212. Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Материалы науч.-практ. семинара // Гос. и право. 1995. № 9.
213. Кряжков В. А. Права коренных малочисленных народов Российской Федерации: методология регулирования // Гос. и право.
1997. № 1.
214. Кряжков В. А. Проблемы компетенции конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации // Гос. и право.
1998. № 9.
215. Кряжков В. А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (государственно-правовые вопросы) //
Гос. и право. 2000. № 1.
216. Лысенко В. В. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Гос. и право.
1995. № 10.
217. Лысенко В. Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. № 3.
218. Лысенко В. Н. Что строим мы в России: симметричную или
асимметричную федерацию? // Федерализм. 1998. № 1.
219. Маликов М. К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов // Гос. и право. 1997. № 8.
220. Малюткин В. А. Проблемы правового статуса субъектов
Российской Федерации // Конституционные реформы в республи116
ках Российской Федерации и механизмы реализации Федеративного договора: Материалы Всеросс. конф. Саранск, 1993.
221. Митрохин С. Модели федерализма для России. В поисках
альтернативы хаосу и распаду // Федерализм. 1997. № 1.
222. Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских
республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.
223. Мухаметшин Ф. Х. Российский Федерализм: проблема формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) //
Гос. и право. 1994. № 3.
224. Мухаметшин Ф. Принципы формирования Федерации нового типа // Федерализм. 2000. № 2.
225. Некрасов С. И. Конституционные основы статуса субъектов Российской Федерации (проблемы равноправия и равенства) //
Журнал росс. права. 1997. № 9.
226. Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. 1995. № 14.
227. Порошкин Ю. Конституционный опыт зарубежных федеративных государств и вопросы обеспечения целостности Российской
Федерации // Юрист. 1999. № 3.
228. Примаков Е. М. Семь критериев здоровой федерации. Всероссийское совещание по вопросам развития федеративных отношений 26 января 1999 // Регионология. 1999. № 1.
229. Строев Е. Будущее России – Федерация со стабильной экономикой // Российская Федерация. 1998. № 15.
230. Суровцев Ю. Упразднить? Укрупнить? Не трогать? Снова о
проблеме территориального деления России // Российская Федерация. 1999. № 15.
231. Тадевосян Э. В. Российский Федерализм и современный
национально-государственный нигилизм // Гос. и право. 1997. № 8.
232. Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и
проблеме асимметрии и Федерации // Гос. и право. 1997. № 8.
233. Тишков В. А. Пути национальной государственности //
Правда. 1990. 4 сент.
234. Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации // Гос.
и право. 1992. № 2.
235. Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области,
как субъекта Российской Федерации // Гос. и право. 1994. № 8–9.
236. Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблема совершенствования и тенденции эволюции // Гос. и право. 1999. № 11.
117
237. Умнова И. А. Статус малочисленных народов России: правовые акты // Гос. и право. 1999. № 12.
238. Хакимов Р. С. Асимметричность Российской Федерации:
взгляд из Татарстана // Регионология. 1997. № 1.
239. Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и
уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: созидание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина.
М., 1998.
240. Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Гос. и право. 1994. № 8–9.
241. Шахрай С. М. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. № 8.
242. Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Гос.
и право. 1995. № 3.
Диссертации и авторефераты
243. Алексеев С. В. Общероссийская национальная идеология и
управление развитием национальных отношений в Российской Федерации: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999.
244. Бабурин С. Н. Территория государства: теоретико-правовые
проблемы: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М., 1998.
245. Бутько Л. В. Конституционная реформа: теоретико-правовой
анализ: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
246. Вавилов С. В. Конституционно-правовое развитие Российского федерализма: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
247. Володин В. В. Субъект Российской Федерации: проблемы
власти, законотворчества и управления: дисс. … д-ра. юрид. наук.
СПб., 1996.
248. Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 1998.
249. Джоев А. И. Правовое регулирование межнациональных
отношений в Российской Империи: дисс. … д-ра юрид. наук. СПб.,
1999.
250. Евдокимов И. В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид.
наук. Екатеринбург, 1999.
251. Енгибарян В. Р. Федерализм в современном мире: правовой
статус и основные черты: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.,
2000.
118
252. Игнатьева М. Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико-правовой статус: автореф.
дисс. … канд. юрид. наук. М., 1999.
253. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов: дисс. … д-ра юрид. наук. М., 1996.
254. Краснов Ю. К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации: автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. М., 2000.
255. Магомедов Ш. Б. Российский федерализм и правовой статус
Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации: дисс. …
д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
256. Михальчук Н. Ф. Конституционно-правовой статус органов
государственной власти и местного самоуправления в республике
Саха (Якутия) – субъекта Российской Федерации: автореф. дисс. …
канд. юрид. наук. М., 2000.
257. Никитченков С. А. Конституционно-правовой статус СанктПетербурга и Ленинградской области: проблемы теории, практики
и перспективы: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
258. Оль П. А. Нация как субъект права: дисс. … д-ра юрид. наук.
СПб., 2000.
259. Ондар Н. А.-О. Основы государственно-конституционного
строительства Республики Тыва – субъекта федерального государства: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Харьков, 1997.
260. Пономарев А. Г. Проблемы суверенитета в науке конституционного права: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 1998.
261. Ромашов Р. А. Современный конституционализм: теоретикоправовой анализ: дисс. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
262. Соломаткин А. С. Территориальная организация российского государства: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1996.
263. Степашин С. В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения
безопасности Российской Федерации: дисс. … д-ра юрид. наук. СПб.,
1994.
264. Тенгизова Ж. А. Конституционно-правовой статус КабардиноБалкарской Республики – субъекта Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.
265. Тепс Дени Саид-Мохьмади. Проблема суверенитета и
национально-государственное устройство России: автореф. дисс. …
канд. юрид. наук. СПб., 1995.
266. Трофимов Е. Конституционно-правовой статус республик в
составе Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
119
267. Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов
Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми): дисс. … канд. юрид. наук. Сыктывкар, 1998.
268. Шарандин Ю. А. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере города
Москвы): автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
269. Шукшин С. И. Конституционно-правовой статус Республики Мордовия: дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
120
Оглавление
Предисловие............................................................... 3
Введение..................................................................... 6
Глава 1. Проблемы определения статуса национального
субъекта федерации в условиях современного развития
теории государственного строительства........................... 8
§ 1. Теоретические основы статуса национального
субъекта федеративного государства..................... 8
§ 2. Сущность современного федерализма и особенности
развития федеративной России............................ 25
§ 3. Место и роль национального субъекта Федерации в
многоэтническом Российском государстве............. 47
Глава 2. Организация государственной власти в национальном субъекте Федерации и правовое регулирование
отношений с федеральным центром................................ 64
§ 1. Организация законодательной власти и правотворчество в национальном субъекте Федерации. ......... 64
§ 2. Особенности формирования исполнительной власти
и конституционного контроля в национальном
субъекте Федерации........................................... 80
Заключение................................................................ 102
Библиографический список........................................... 104
Научное издание
Боер Виктор Викторович
НАЦИОНАЛЬНЫЙ
СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ
В МНОГОЭТНИЧЕСКОМ
РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Монография
Под научной редакцией доктора юридических наук,
профессора, заслуженного юриста России
Н. Г. Янгола
Редактор В. А. Черникова
Верстальщик А. Н. Колешко
Сдано в набор 15.12.09. Подписано к печати 29.12.09. Формат 60×84 1/16.
Бумага офсетная. Печ. л. 7,6. Уч.-изд. л. 8,0.
Тираж 300 экз. Заказ № 839.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
14
Размер файла
840 Кб
Теги
boervv
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа