close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

BOERVV 04C7B481AA

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки российской федерации
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
В. В. Боер
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ:
проблемы формирования органов государственной власти
субъектов Российской Федерации
Учебное пособие
Под научной редакцией
доктора юридических наук, профессора,
почетного работника высшего профессионального
образования Российской Федерации,
заслуженного юриста Российской Федерации
Н. Г. Янгола
Санкт-Петербург
2010
УДК 67.400
ББК 342
Б75
Рецензенты:
кафедра конституционного и международного права
Санкт-Петербургского университета МВД России;
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации Г. П. Ермолович
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
Боер В. В.
Б75 Российский федерализм: проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации: учеб. пособие / В. В. Боер. – СПб.: ГУАП, 2010. – 93 с.
ISBN 978-5-8088-0519-4
Учебное пособие подготовлено автором на основе проведенного им эксклюзивного исследования проблем органов государственной власти
в субъектах Российской Федерации.
Пособие рассчитано на студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических учебных заведений, а также практических работников, изучающих государственно-правовые проблемы отечественной
истории.
УДК 67.400
ББК
342
Учебное издание
Боер Виктор Викторович
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ:
проблемы формирования органов государственной власти
субъектов Российской Федерации
Учебное пособие
Редактор А. В. Подчепаева
Верстальщик С. В. Барашкова
Сдано в набор 19.02.10. Подписано в печать 17.03.10. Формат 60 × 84 1/16.
Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. л. 5,5. Уч.-изд. л. 5,9.
Тираж 100 экз. Заказ № 116.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
ISBN 978-5-8088-0519-4
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2010
© В. В. Боер, 2010
Предисловие
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, форму, режим государственного устройства,
позволяющий обеспечить территориальную целостность, утвердить основополагающие идеи современного демократического правового государства (разграничение предметов ведения и полномочий; полиструктурность государственной власти на уровне Федерации и ее субъектов). В основу образования нормально функционирующих федераций (исходя из зарубежного опыта) положен
территориальный принцип.
Уникальность же российского государства как федерации состоит в том, что в ее основу положен национально-территориальный
принцип, который закрепляется в федеральной Конституции. Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской
Федерации1. Между тем конституционное равноправие представляется достаточно спорным положением. Федеральная Конституция,
классифицируя субъекты Федерации, республики, в отличие от
других субъектов, провозгласила государствами2. Воспользовавшись данным положением, практически все республики первоначально провозгласили государственный характер суверенитета.
При использовании практики заключения двусторонних договоров
между Федерацией и ее республиками о разграничении предметов
ведения Российской Федерации и органов государственной власти
республик зачастую происходит подмена федеративных отношений
на конфедеративные – разрушается единое экономическое и правовое пространство3.
В системе государственной власти по вертикали нарушились такие конституционные принципы, как государственный суверенитет Российской Федерации, единство государственной власти Российской Федерации, равноправие субъектов Федерации, конститу1 См.: П. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации. М., 2009. С. 8.
2 См.: Там же. П 2. ст. 5 Конституции Российской Федерации.
3 См.: Пивовар Е. И. Постсоветское пространство: альтернатива интеграции.
Исторический опыт. СПб., 2008. С. 25–26.
3
ционное разграничение предметов ведения и полномочий. Президент Российской Федерации В. В. Путин начал проводить реформы
с Указов о создании семи федеральных округов в стране и проектов таких важных федеральных законов, как «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации»1; «О внесении изменений и дополнений в федеральный
закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации”»2. Указы и проекты законов
были направлены на восстановление вертикали власти и единого
правового пространства в Российской Федерации.
Осуществленная в России государственно-правовая реформа
признала за субъектами федерации право иметь самостоятельные
системы органов государственной власти. Организация и функционирование государственной власти в субъектах федерации определяется, в том числе, и присущими им особенностями культурного, политического, этнического, географического, экономического
и другого характера, эффективность механизма деятельности которых на сегодняшний день усложняется сложившейся системой территориальной организации России, имеющей большое число недостатков3. Этими недостатками, прежде всего, являются неравноправие статусов субъектов федерации, чрезмерное дробление территории государства; большое потенциальное различие субъектов:
недостаточность демографических, хозяйственных, финансовых
ресурсов у ряда субъектов, необходимых для реализации их самоуправления и самофинансирования; несоответствие территориального деления экономическому районированию территорий. Все это
усложняет выполнение задач социально-экономического развития.
Российское общество нуждается в создании научно-обоснованной
эффективной модели федерализма, составной частью которой выступает субъект федерации.
Автор на протяжении ряда лет ведет активное исследование различных аспектов федерализма. В ряде своих прежних работ он уделил внимание исследованию возникновения и генезиса института
федерализма, провел историко-ретроспективный анализ российско1 См.: Российская газета. 2000. 5 августа.
См.: Российская газета. 2000. 29 июля.
3 Путь к современной модели административного устройства / А. Акименко,
А. Алексеев, А. Лавров, В. Шувалов // Федерализм. 1996. № 2. С. 127–144.
2 4
го федерализма от идеи к современной реально действующей модели, изучил статус субъекта Российской Федерации, обратив особое
внимание на статус национального субъекта, что очень важно в условиях преобразований нашего многонационального государства.
В данном пособии автор исследовал проблемы формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Несомненно, новое учебное пособие В. В. Боера будет полезным
студентам и магистрантам юриспруденции, изучающим в рамках
учебного плана спецкурсы «Российский федерализм» и «Российский федерализм: проблемы теории и конституционно-правового
регулирования». Оно также окажет помощь практическим работникам, изучающим проблемы совершенствования федеративных
отношений, участвующим в разработке теоретических вопросов института государственного устройства современной России в целом
и федеративной формы государства в частности.
Заслуженный юрист Российской Федерации,
почетный работник высшего
профессионального образования Российской Федерации,
действительный член (академик) МААН и МАНЭБ,
доктор юридических наук, профессор
Н. Г. Янгол
5
Введение
Тема правового и институционального становления федерализма
в России, перспектив его развития является в настоящее время
одной из самых актуальных как в теоретическом, так и в прикладном смысле. Для современных государств федеративная идея представляет необходимый набор эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием, часто имеющим
этническую природу, и потребностью сохранения государственного
единства, установления единых принципов и рамок. Однако чрезвычайная многоликость и изменчивость федеративных систем
мира, противоречивость их опыта приводит к тому, что каждое государство, вступающее на путь федеративного строительства, в итоге создает свою модель, а значит, объективно вынуждено заново открывать для себя звезды побед и дебри противоречий федеративного выбора.
Концептуальные основы и принципы нового федеративного
устройства нашего государства были закреплены в Конституции
Российской Федерации. В п. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российской Федерации – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»1. Данное положение являлось не столько констатацией факта, сколько целью, нормативной моделью государственности, которую предстояло построить. Мы прожили шестнадцать
лет с новой российской Конституцией. Этот срок оказался слишком малым по историческим меркам для становления подлинно
федеративных отношений. Этого времени оказалось недостаточно
для создания полноценной законодательной базы федеративных
отношений и внедрения в политическую и административную
практику методов и традиций, проникнутых идеологией федерализма, которой свойственно уважение к разнообразию мнений
и интересов, стремление к подлинному диалогу различных субъектов политической организации общества, согласованию общенациональных и локальных интересов. С другой стороны, данного
времени вполне хватило для того, чтобы накопился большой объем
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Э. П. Григониса. СПб., 2002. С. 12.
6
противоречий, разного рода практических ошибок, разочарований
в процессе перехода от федерализма советских времен к новым
принципам организации государства и деятельности публичной
власти.
Одной из острых проблем сегодняшнего дня является неурегулированность взаимоотношений между такими субъектами Российской Федерации, как автономные округа, и края и области, в состав
которых они входят. Исторически сложилось, что автономные округа (до 1977 года – национальные округа) были созданы как одна из
форм территориальной автономии по этническому принципу для
малочисленных народов Севера и входили в состав областей, краев
и административно им подчинялись1. В связи с политико-терри­
ториальной реформой статусы автономных округов, краев и областей как субъектов выровнены, и в действующем законодательстве
нигде не говорится о вхождении или нет автономного округа в состав области или края и какой-либо зависимости от них. В разделе
втором Конституции Российской Федерации указано, что с вступлением в силу новой Конституции прекращается действие Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями. По логике рассуждений, так как в новой Конституции ничего не говорится в вхождении или нет автономного округа в состав
области или края и какой-либо зависимости от них, то и нет никакой необходимости оформлять такой «развод», «брак» по которому
предусматривала Конституция 1978 года. Однако некоторые ученые, например доктор юридических наук, профессор Э. П. Григонис
в комментарии к ст. 66 Конституции указывает: «Единственный автономный округ, который в настоящее время не входит в состав других субъектов РФ, – Чукотский автономный округ, вышедший
в 1992 г. из состава Магаданской области. Для него проблемы отношений с краем или областью не существует. Не существует такой
проблемы и для единственной автономной области РФ – Еврейской,
которая в 1991 г. вышла из состава Хабаровского края»2. Ученый
мотивирует свое утверждение тем, что «в постановлении от 14 июня
1997 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ч. 4 ст. 65 Конституции РФ о вхождении автономных округов в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина
1 2 См.: Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 158.
Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 88.
7
«входящий» означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшее до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего
статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или
области»1.
12 июня 1990 года Съездом Советов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации на
всей ее территории2.
В июле–октябре 1990 года аналогичные Декларации о государственном суверенитете были приняты в большинстве автономных
республик России, в которых они (автономные республики) отказались от статуса автономии и провозгласили себя суверенными государствами. Другими словами, автономные республики в одностороннем порядке повысили свой государственный статус.
Аналогичного расширения прав потребовали автономные области. Четыре автономные области – Адыгея, Горный Алтай, Кара­
чаево-Черкесия и Хакасия заявили о своем преобразовании в республики. Исходя из данной ситуации, о каком равенстве субъектов
можно говорить, если одни автономные области самостоятельно повышают свой статус до республик, а другие (автономные округа),
«…не оформившие изменение своего статуса, по смыслу постановления от 14 июля 1997 г. Конституционного Суда РФ, по-прежнему
входят в состав соответствующего края или области»3.
Отсутствие четкой законодательной регламентации на практике
порождает множество трудностей, которые вызваны расхождением
позиций автономных округов и областей (краев) относительно схемы их взаимоотношений. Так, в Уставе Архангельской области
имеется статья 6 «Взаимоотношение органов государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа»4.
В п. 1 данной статьи записано: «В составе Российской Федерации
находятся равноправные субъекты Российской Федерации – Архангельская область и Ненецкий автономный округ, образованный
15 июля 1929 года». В п. 2 указанной статьи, отмечается, что «…Отношения Архангельской области с Ненецким автономным округом
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 89.
См.: Декларация о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.
С. 5–6.
3 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 89.
4 См.: Устав Архангельской области (в ред. Постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 21.06.2005 № 180).
2 8
могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти Архангельской области и, соответственно, органами государственной власти Ненецкого автономного
округа».
В Уставе Ненецкого автономного округа1, ч. ���������������������
I��������������������
ст. 1 указано: «Ненецкий автономный округ (далее округ) является равноправным
субъектом Российской Федерации и обладает на своей территории
всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения». В Уставе также отмечается, что объединение округа с другими субъектами Российской Федерации может быть осуществлено
только на основе волеизъявления большинства граждан, проживающих в округе и обладающих избирательным правом.
При опросе населения Ненецкого автономного округа об объединении с Архангельской областью большинство жителей выразили
свое несогласие.
Автономные округа, получив юридическое повышение своего
статуса, демонстрируют свою самостоятельность и независимость,
а края и области, в состав которых они входили, продолжают строить свои отношения с первыми не как с равными, а по-прежнему,
как со своими административными единицами.
В современный период для сохранения России как государства
нет альтернативы кроме поддержки и поощрения всеми доступными методами и способами центростремительных тенденций.
Новая федеральная политика, курс на проведение которой обозначился в 2000 году при Президенте России В. В. Путине, планомерно продвигается вперед Президентом России Д. А. Медведевым.
В ее результате были приостановлены дезинтеграционные процессы, укреплена вертикаль власти, активно осуществляются интеграционные процессы по укрупнению субъектов Федерации. Россия
постепенно возвращается к традициям централизованной государственности, на которую не покушались ни царский, ни советский
режимы.
Автор предпринял попытку исследовать проблемы формирования органов государственной власти субъектов Федерации, как
основы фундамента вертикали власти в государстве.
1 См.: Устав Ненецкого автономного округа (в ред. Окружного закона от
28.03.2006 № 691-ОЗ).
9
Российское общество нуждается в дальнейшей разработке научно обоснованной модели федеративного государства, поэтому исследования различных аспектов теоретических основ российского федерализма является одним из приоритетных направлений отечественной науки.
Актуальность настоящего исследования повышается задачами,
определенными Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию в 2009 году по дальнейшему укреплению федерации, совершенствованию территориальной организации органов государственной власти, наведению порядка в разграничении полномочий центра и субъектов федерации
по предметам совместного ведения.
Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
академик, доктор юридических наук, профессор
А. В. Зиновьев
10
Глава 1
Порядок формирования,
организация и компетенция законодательных
(представительных) органов власти субъектов федерации
и особенности их правотворчества
Северо-Западный федеральный округ по составу субъектов, входящих в него, является уникальным. Из шести видов субъектов,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в него
входят пять видов. Две республики – Карелия и Коми; семь областей: Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская; город федерального
значения – Санкт-Петербург; автономный округ – Ненецкий. Особенностью СЗФО является то, что он имеет большую протяженность вдоль государственной границы России, арктическое побережье вдоль Северного Ледовитого океана, где расположены городагарнизоны, представляющие многочисленные административнотерриториальные образования (ЗАТО) – поселок Ведяево, города:
Заозерск, Островной, Полярный, Североморск, Снежнегорск.
В границах территорий соответствующих городов с подведомст­
венными территориями, районов, закрытых административнотерриториальных образований находятся города Заполярный,
Кола, поселки, села и иные населенные пункты1. Такое многообразие вызывает особенности как при формировании органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации, так
и при организации местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполни­
тельных органов государственной власти субъектов российской
Фе­дерации»2 и п. 1 ст. 77. Конституции Российской Федерации
система органов государственной власти в субъектах Федера1 См.: Устав Мурманской области (в ред. Закона Мурманской области от
14.06.2001 г. № 271-01-ЗМО).
2 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29.07.2000 г.
№ 106-ФЗ).
11
ции устанавливается самостоятельно субъектами Российской Федерации1.
Законодательными органами государственной власти являются:
в Республике Карелия – Законодательное Собрание Республики
Карелия2;
в Республике Коми – Государственной Совет Республики Коми3;
в Архангельской области – Архангельское областное Собрание
депутатов4;
в Вологодской области – Законодательное Собрание области5;
в Калининградской области – областная Дума6;
в Ленинградской области – Законодательное собрание Ленинградской области7;
в Мурманской области – Мурманская областная Дума8;
в Новгородской области – Новгородская областная Дума9;
в Псковской области – Областное Собрание депутатов10;
в городе федерального значения Санкт-Петербурге – Законодательное Собрание Санкт-Петербурга11;
в Ненецком автономном округе – Окружное Собрание депутатов12.
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 99.
См.: Ст. 32 Конституции Республики Карелия (в ред. Закона РК от 21.03.2003 г.
№ 661-ЗРК).
3 См.: Ст. 71 Конституции Республики Коми (в ред. Закона РК от 16.07.2002 г.
№ 65-РЗ).
4 См.: Ст. 8 Устава Архангельской области (в ред. Постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 21.06.2005 г. № 180).
5 См.: Ст. 42 Устава Вологодской области (в ред. Закона Вологодской области от
23.06.2005 г. № 1299-ОЗ).
6 См.: Ст. 3 Устава (Основного закона) Калининградской области (в ред. Закона
Калининградской области от 12.04.2000 г. № 188).
7 См.: Ст. 6 Устава Ленинградской области (в ред. Закона Ленобласти от
29.12.2005 г. № 128-ОЗ).
8 См.: Ст. 13 Устава Мурманской области (в ред. Закона Мурманской области от
14.06.2001 г. № 271-01-ЗМО).
9 См.: Ст. 16 Устава Новгородской области (в ред. Областного закона от
05.01.2004 г. № 233-ОЗ).
10 См.: Ст. 23 Устава Псковской области (в ред. Устава Псковской области от
02.07.2004 г. № 5-У).
11 См.: Ст. 16 Устава Санкт-Петербурга (в ред. Закона СПб от 23.02.2001 г.
№ 110-13).
12 См.: Ст. 19 Устава Ненецкого автономного округа (в ред. Окружного закона от
31.03.2000 г. № 228-ОЗ).
2 12
Статус указанных законодательных органов субъектов Федерации устанавливается в соответствующих статьях Основных законов
субъектов, из которых следует, что они являются постоянно действующими органами законодательной (представительной) власти
субъектов.
В большинстве Основных законов субъектов федерации отмечается еще и единственность этих органов. Данное положение нормативных актов соответствует п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Органы законодательной (представительной)
власти субъектов федерации полностью воспроизводят п. 7 ст. 4
указанного Федерального закона в своих конституциях и Уставах
о том, что они обладают правами юридического лица и самостоятельно решают вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
В соответствии с Основными законами субъектов органы законодательной (представительной) власти избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании в Ненецком автономном округе на четыре года, в остальных
субъектах СЗФО – на пять лет. Количественный состав в каждом
субъекте определяется Основным Законом субъекта. Так, Республика Карелия, Ленинградская область, Санкт-Петербург определили состав своих законодательных органов в количестве 50 депутатов. В остальных субъектах законодатели, исходя из численности
населения, территории, экономики и других признаков, определили количественный состав депутатов в своих субъектах: Архангельская область – 62; Вологодская область – 34; Калининградская область – 40; Псковская область – 33; Мурманская область – 32; Республика Коми – 30; Новгородская область – 26 и Ненецкий автономный округ – 18 депутатов. Все это соответствует положениям
статей 4 и 10 Федерального закона.
Избирать в органы законодательной (представительной) власти
субъектов, в соответствии с законодательством субъектов, имеют
право граждане России, проживающие на территории субъекта, до1 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
13
стигшие 18-летнего возраста, обладающие активным избирательным правом.
Избранным может быть гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, достигший на день
выборов 21 года.
Согласно п. 2 ст. 25 Устава Санкт-Петербурга, депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга работают на постоянной
основе1.
Во всех субъектах федерации СЗФО депутаты работают как на
профессиональной постоянной основе, так и на непостоянной основе путем совмещения своей деятельности в органах законодательной (представительной) власти с выполнением трудовых и служебных обязанностей по месту основной работы. Причем число депутатов, работающих на профессиональной основе, в каждом субъекте
решается по-своему. Так, в Республике Карелия число депутатов,
работающих на профессиональной основе, устанавливается законом Республики Карелия и не может быть более одной трети от установленного Конституцией Республики Карелия числа депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия2.
В Уставе Ленинградской области в п. 2 ст. 26 указано, что «число
депутатов, работающих в Законодательном Собрании Ленинградской области на профессиональной основе, устанавливается областным законом»3.
Аналогичная практика установилась и в остальных субъектах
СЗФО4.
Исходя из вышеизложенного, численный состав законодательных органов субъектов СЗФО, порядок их формирования определяется конституциями республик, уставами других субъектов и региональными законами о выборах.
В организации деятельности парламентов субъектов округа имеется ряд нововведений. К ним следует отнести систему управления
законодательного органа. Практически во всех 11 субъектах СЗФО
избираются председатели парламента, первые заместители и заместители.
1 См.: Устав Санкт-Петербурга.
См., например: Пп. 1, 2 ст. 34 Конституции Республики Карелия (в ред. Закона РК от 01.04.2005 г. № 859-ЗРК).
3 Устав Ленинградской области.
4 См., например: Ст. 19 Устава Ненецкого автономного округа (в ред. окружного
Закона от 01.21.2005 г. № 640-ОЗ).
2 14
Региональные парламенты из числа депутатского корпуса образовывают комитеты и комиссии, задачами которых являются ведение законопроектной работы, предварительного рассмотрения
и подготовки к рассмотрению парламентом вопросов, отнесенных
к ведению законодательного органа субъекта федерации, осуществление его контрольных функций, организация и проведение депутатских слушаний и расследований.
В своей деятельности депутаты объединяются во фракции, блоки
и так далее в соответствии со своими политическими взглядами.
Основные нормативные акты субъектов федерации предусматривают
досрочное прекращение полномочий своих законодательных органов
государственной власти. Например, ст. 23 Устава Санкт-Петербурга,
ст. 27 Устава Ленинградской области, ст. 79 Конституции Республики
Коми, ст. 45 Конституции Республики Карелия, ст. 47 Устава Вологодской области, ст. 31 Устава Ненецкого Автономного Округа допускают
досрочное прекращение полномочий в случаях, предусмотренных Федеральным законом, то есть ст. 9 «Порядок досрочного прекращения
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Федеральный закон предусматривает следующие случаи прекращения полномочий:
принятие решения о самороспуске в порядке, предусмотренном
уставом или законом субъекта Российской Федерации;
роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации в случае принятия им устава и закона субъекта, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по
предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, уставу
субъекта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня
вступления в силу судебного решения (данный инструмент усиливает
позиции губернаторов, тем более, что он им передан Федерацией);
вступление в силу решения соответственно суда области, города
федерального значения о неправомочности данного состава документов законодательного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.
Как видно из вышеизложенного, судебная власть теперь также
получила возможность осуществлять определенный контроль за
деятельностью законодательного органа субъекта Федерации.
15
В основных нормативных актах субъектов Федерации изложен
перечень конкретных случаев прекращения полномочий законодательных органов субъекта.
Так, например, в п. 1 ст. 47 Устава Вологодской области «Прекращение полномочий Законодательного Собрания области» указано,
что «Полномочия Законодательного Собрания области могут быть
прекращены досрочно в случае:
а) принятие Законодательным Собранием области решения о самороспуске по инициативе не менее чем трети депутатов Законодательного Собрания области;
б) роспуска Законодательного Собрания области Губернатором
области по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством;
в) вступление в силу решения областного суда о неправомочности состава депутатов Законодательного Собрания области, в том
числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
г) роспуска Законодательного Собрания области в порядке и по
основаниям, предусмотренным федеральным законодательством»1.
В п. 1 ст. 26 Устава Архангельской области «Прекращение полномочий областного Собрания действующего созыва» отмечается, что
«Областное Собрание действующего созыва прекращает свои полномочия в случае:
…б) самороспуска, если за него проголосовали не менее двух третей от установленного числа депутатов областного Собрания…»2.
В Санкт-Петербурге определен следующий порядок рассмотрения предложений о самороспуске: с мотивированной инициативой
о самороспуске выступает группа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, численностью не менее половины от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Пе­
тербурга путем подачи письменного заявления, подписанного всеми
депутатами этой группы, которое рассматривается в течение месяца
на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Как мы видим, во всех субъектах СЗФО предусмотрен правовой
механизм реализации института самороспуска законодательного
органа субъекта. Особенностями данного явления является лишь
количественный состав инициаторов роспуска, который колеблет1 Устав Вологодской области (в ред. Закона Вологодской области от 30.03.2006 г.
№ 1433-ОЗ).
2 Устав Архангельской области.
16
ся в разных субъектах от одной трети до половины численного состава депутатского корпуса.
По-разному решается вопрос и о внеочередных выборах депутатов в случае досрочного прекращения их полномочий.
Так, в Архангельской и Псковской области, Санкт-Петербурге,
Ненецком автономном округе внеочередные выборы в законодательные органы в случае досрочного прекращения полномочий проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий депутатами законодательных органов данных субъектов.
В Уставе Новгородской области в ст. 37 п. 4 указано, что в случае
досрочного прекращения полномочий областной Думы досрочные
выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий. В других субъектах СЗФО
вообще срок проведения выборов не оговорен, а сделана ссылка на
федеральное законодательство и законодательство субъектов, которые определяют порядок и сроки проведения таких выборов.
Возникает вопрос, почему установлены такие длительные сроки
для проведения досрочных выборов. Не получится ли, что в субъекте может возникнуть «вакуум» законодательной власти на целое
полугодие. Нам кажется, что в таких экстренных ситуациях можно ограничиться сроком 45–60 дней, что будет вполне достаточным
для проведения предвыборной кампании. Тем более что в современных условиях, когда политические партии принимают самое
активное участие в формировании законодательных органов власти субъектов федерации и их программы известны широким слоям населения, предвыборную кампанию можно провести в месячный срок без ущемления эффективности данного важного политического явления.
Депутаты законодательных органов власти субъектов Федерации обладают в течение всего срока их полномочий неприкосновенностью в соответствии с Федеральным законом и соответствующими нормативными актами субъектов Федерации.
Лишение депутатов неприкосновенности производится в порядке, установленном Федеральным законом.
Вокруг института неприкосновенности депутата ведется множество споров. Суть их сводится к тому, чтобы депутаты были лишены
такого рода иммунитета, при этом обладали бы лишь специальным
иммунитетом, охватывающим лишь чисто депутатскую деятельность. Более того, некоторые депутаты сами выступали с предложе17
нием добровольно отказаться от этого положения. Однако данное
предложение не нашло нормативного закрепления ни в одном законодательном акте субъектов СЗФО. Очевидно, что отмена иммунитета депутатов в настоящее время является преждевременной,
может создать определенное давление и влияние на депутата при решении важных вопросов депутатской деятельности. Защищая свободу действий депутатов, необходимо обратить внимание на повышение требований к ним.
Одной из форм непосредственной демократии мог бы стать институт отзыва депутатов избирателями.
Еще в советский период в нормативно-правовых актах существовал институт отзыва депутата – досрочного прекращения полномочий депутата по решению избирателей. Депутата любого уровня
могли в любое время отозвать, «если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные высокого звания
депутата»1.
Необходимость и целесообразность введения института отзыва
депутата законодательного органа государственной власти признаётся не всеми. Существует опасение, что процедура отзыва может
быть использована лицами и организациями, имеющими большие
финансовые возможности, для устранения неугодного депутата.
В то же время депутат, получая полномочия от своих избирателей,
обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за
выполнение своей предвыборной программы.
Ряд депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
второго созыва обратили, в свое время, внимание на необходимость
установления в качестве основания досрочного прекращения полномочий депутата – отзыв депутата. Фракция «Блок Юрия Болдырева» опубликовала в газете «Невское время» 18 июля 1999 года проект закона Санкт-Петербурга «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»2. Парламентарии Санкт-Петербурга
этим показали, что данная проблема существует. Из Основных законов 11 субъектов, входящих в Северо-Западный Федеральный
Округ, только в Конституции Республики Коми в ст. 78 ч. 6 указано: «Депутат Государственного Совета Республики Коми может
1 См.: Ливеровский А. А. О механизме реализации государственного контроля
и конституционно-правовой ответственности // Ученые записки СПбГУ ЭФ. 2001.
№ 6.
2 См.: Лебедева Н. Э. Организационно-правовые проблемы отзыва депутата
представительного органа власти // Ученые записки СПбГУ ЭФ. 1999. № 1.
18
быть отозван избирателями»1. Конституция определяет, что вопросы, связанные с отзывом депутатов Государственного Совета, решаются в соответствии с законодательством Республики Коми.
Вместе с тем механизма отзыва не существует. Неясно, какие документы могут служить доказательством наличия причин утраты доверия и какой орган правомочен выдавать такие документы. Очевидно,
региональный законодатель не желает брать на себя инициативу разработки нормативно-правового акта, регламентирующего отзыв депутата, что Государственная Дума введет институт отзыва депутатов федеральным законом. В то же время высший законодательный орган
России не торопится с правовым решением данной проблемы, чтобы
не создавать прецедента, ибо может возникнуть вопрос в дальнейшем и о депутатском иммунитете всего депутатского корпуса России, в том числе и Государственной Думы Российской Федерации.
Основные законы субъектов СЗФО, как правило, не содержат отдельных статей, посвященных статусу и полномочиям депутатов,
а лишь кратко упоминают о них в статьях, посвященных порядку
выборов в законодательный орган субъекта Федерации. Лишь
в Уставе Вологодской области введена отдельная ст. 48 «Статус депутата Законодательного Собрания области», которая определяет
кратко порядок избрания и депутатской деятельности. В п. 2 данной статьи записано: «Статус депутата Законодательного Собрания
области устанавливается федеральными законами, настоящим
Уставом, законом области»2.
В других субъектах в уставных нормативных актах полномочия
депутатов частично изложены в различных статьях этих актов.
В данных документах детально изложены полномочия руководителя законодательного органа субъекта, его заместителей, а также
полномочия самого органа.
Первостепенной задачей законодательного органа, в том числе
и законодательного органа субъекта федерации, выступает функция осуществления законотворчества.
Если провести обобщение законодательной деятельности в субъектах СЗФО, то, несмотря на некоторую самобытность, все они обладают общими чертами.
1 См.: Конституция Республики Коми (в ред. Закона РК от 20.02.2006 г. № 1-РЗ).
Сыктывкар, 2006.
2 См.: Ст. 48 Устава Вологодской области (в ред. Закона Вологодской области от
30.03.2006 г. № 1433-ОЗ).
19
Процесс осуществления законотворчества в субъектах Федерации представляет следующую схему: законодательная инициатива
обсуждается в комитетах законодательного органа, затем происходит рассмотрение законопроекта на заседании этого комитета. При
этом для большинства субъектов свойственнее такая практика, когда не проводится экспертиза законопроекта на соответствие его федеральному законодательству, анализ его финансовых и экономических характеристик, его обеспечительные и организационные механизмы и т. д., что приводит к противоречивости в правовой системе и декларативности многих положений законов, принимаемых
на уровне субъекта федерации.
Организация государственной власти в федерации основывается
на принципе разделения ее между центром и субъектами федерации, что в полной мере соответствует законодательному полю федерации. Анализ работ, посвященных проблемам современного федеративного государства, позволяет говорить о нескольких видах компетенции в федеративном государстве1.
1. Исключительная компетенция федерации. В данной сфере,
границы которой очерчены федеральной конституцией, правом
принятия законов обладает только сама федерация, в соответствии
с чем ею принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Вопросы исключительной компетенции не могут быть отнесены к иной компетенции, это допустимо только путем
изменения федеральной конституции. В данной сфере возможно
осуществление принятия законов со стороны субъекта федерации,
но только путем уполномочивания его специальным федеральным
законом. Такая практика осуществления законотворчества субъектом федерации путем передачи отдельных полномочий федерацией
без изменения компетенции называется делегированным законотворчеством.
1 См., например: Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти.
М., 1970; Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня: основные
черты политической системы. М., 1996; Пособие по демократии: Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М., 1993; Остром В.
Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.,
1993; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей: Избранные статьи
с приложением документов. М., 1990; Лафитский В. Н. США: Конституционный
строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993; Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М.,
1996; Фадеева Т. М. Европейский союз: федералистская концепция европейского
строительства. М., 1996 и др.
20
2. Собственная компетенция субъектов федерации. В случае если
она является исключительной, в нее не вправе вмешиваться федеральные органы. Но исключительной собственная компетенция
субъекта федерации признается только в случае перечисления вопросов, отнесенных к ведению субъекта в положениях федеральной
конституции. Предметы ведения субъекта федерации не могут быть
отнесены к иной компетенции без внесения соответствующих изменений в федеральную конституцию. В данной сфере также не исключается применение делегированного законотворчества – передачи части полномочий от субъекта к федерации по определенному
предмету ведения, который продолжает оставаться в ведении субъекта федерации.
3. Конкурирующая (совпадающая) компетенция. В данном случае юридической практики субъект федерации принимает первичные решения по ряду вопросов, перечисленных в федеральной конституции, до тех пор пока данный круг общественных отношений
не находит своего урегулирования со стороны федерации. Принятие федерального закона по данным вопросам влечет нуллификацию (лишает юридической силы) всех решений субъекта федерации
в данной области. Причем происходит это вне зависимости от того,
противоречат или нет нормативно-правовые акты принятому федеральному закону. В сфере конкурирующей компетенции федерация
сама в силе урегулировать все вопросы правовой регламентации
общественных отношений, без какого-либо участия субъекта фе­
дерации.
4. Совместная компетенция федерации и ее субъектов. Законодательство в данной сфере организуется путем принятия со стороны
федерации наиболее важных, общих решений, которые оформляются, например, основами законодательства. Субъекты федерации
в соответствии с этими общими решениями федерации принимают
на своем уровне одноименные законы, в которых они конкретизируют и индивидуализируют положения федерального закона применительно к своим региональным особенностям. В определенных
случаях, когда федеральный законодатель по объективным причинам не может урегулировать конкретные общественные отношения,
а они нуждаются в таковом, субъект федерации самостоятельно, но
с разрешения федерации может регулировать вопросы совместной
компетенции до тех пор пока они не найдут своего федерального
урегулирования. В сфере совместной компетенции необходимо разграничение федеральными законами и соглашениями между орга21
нами государственной власти федерации и субъектов полномочий,
отнесение их определенной части к федерации или субъекту. В противном случае, остается неясным, до какого предела федерация
должна решать вопросы совместной компетенции. Совместная компетенция не является исключительной, она носит относительный
характер, предметы ведения в данном случае не закреплены конкретно за федерацией или за субъектом, часть их может переходить
в результате принятия закона или подписания договора от федерации к субъекту или наоборот.
Конституционное закрепление предметов ведения в мировой
практике осуществляется в основном следующим образом. Предметы исключительного ведения федерации исчерпывающим образом
устанавливаются в тексте самой федеральной конституции. Установление предметов ведения субъекта федерации не осуществляется одним способом. Одни государства идут по пути, согласно которому в основном законе государства не перечисляются все вопросы,
отнесенные к ведению субъекта федерации, или считаются все те
вопросы, которые не отнесены к исключительному ведению федерации и совместному ведению федерации и субъекта – остаточного
полномочия. Российская Конституция идет по указанному пути.
Вопрос об исключительной компетенции субъекта федерации не
встает, если сами субъекты не относят их к своей исключительной
компетенции. Противоположным образом данный вопрос решается
в Конституции Индии, где дан исчерпывающий перечень предметов
ведения штатов (исключительная компетенция субъекта федерации). Мексиканская Конституция очерчивает круг вопросов, которые не могут находиться в ведении штатов.
Интересны в данном случае выводы В. Е. Чиркина относительно
влияния специфических условий той или иной страны на выбор
способов разграничения правотворческих полномочий1. По его мнению. если ставится задача повышения самостоятельности субъектов федерации, расширения их прав, то выбирается путь закрепления в конституции исключительных полномочий федерации, причем список вопросов, отнесенных к исключительной компетенции
федерации, должен быть кратким и содержать только вопросы, действительно имеющие значение для государства как целого. Если же
1 См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.
С. 47–49; Он же. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 147–149;
Он же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 327–329.
22
преследуется цель ограничения полномочий субъектов, то в конституции закрепляется фиксированный перечень вопросов их компетенции. Этот способ служит обычно целям создания высокоцентрализованной федерации, но с другой стороны, он обеспечивает
самостоятельность субъектов в указанной для них сфере.
Применение фиксированного использования всех трех сфер компетенции весьма проблематично, поскольку исчерпывающего перечня дать невозможно (жизнь богаче любых схем), данный способ
ведет к ряду юридических сложностей и к еще большим трудностям
на практике. Поэтому при данной схеме много зависит от усмотрения федеральных органов, в лучшем случае от решения конституционных судов.
В качестве выхода или поиска лучшего варианта становится применение преимущественной тенденции фиксации вопросов только
двух сфер ведения – федеральной и совместной, остальные полномочия относятся к ведению субъектов, в то же время исключительная компетенция их не указывается. Указанное решение (при сохранении принципа приоритета федерального закона в сфере совместного ведения) «избавляет от некоторых юридических сложностей, но в то же время способствует усилению федерации за счет
штатов»1.
Данная схема разграничения компетенции употреблена и в российской конституции, но в конкретно-исторических условиях России практика ее реализации оказалась не настолько удачной, как
для зарубежных государств. Одним из обстоятельств, свидетельствующих об этом, является один лишь факт того, что она обросла
целой системой таких дополнительных актов, как договоры, которые известны практике зарубежных федераций.
На сегодня самостоятельность регионального законодателя привела к тому, что в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законодательные акты о земле, о приватизации, о нормативноправовых актах, тогда как на федеральном уровне по этим вопросам
еще долго велись споры и дискуссии2. Отставание федерального законодателя и несвоевременное принятие им общефедерального закона по этому же предмету регулирования встречается отнюдь не
с восторгом, ибо для субъекта федерации оно влечет необходимость
1 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. С. 149.
См.: Исаков Б. В. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4.
2 23
приведения собственного законодательства в соответствие с федеральным. Некоторые национальные субъекты Российской Федерации целенаправленно вели практику опережения федерального законодателя и даже «возможность того, что через некоторое время
уже принятые субъектом Федерации нормативные акты в сфере совместного с Федерацией ведения придется приводить в соответствие
с федеральным законодательством, не сдерживает правотворчества
субъектов Федерации»1.
Причины опережающих темпов законотворчества со стороны
субъекта федерации в сфере совместного с федерацией ведения несут как объективный, так и субъективный характер. Объективным
фактором стоит считать длительную сопровождаемую молчанием
выжидательную позицию федерального законодателя по вопросам
организации и разграничения компетенции, и собственную нерасторопность в осуществлении нормативного регулирования в сфере
совместного ведения федерации и ее субъектов. Это породило некий
правовой вакуум, который субъекты федерации вынуждены были
заполнять исходя из собственного толкования своей роли в осуществлении законотворчества в сфере совместного ведения и объективно
возникающих потребностей скорейшего нормативного урегулирования многих общественных отношений. Только 24 июня 1999 года
был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Почти десятилетие
федеральный законодатель не урегулировал данное положение, что
подстегнуло во многом политические амбиции региональных властей и желание последних противостоять федеральному центру.
В ряде национальных субъектов федерации их региональные национальные элиты, занимающие, как правило, высшие должностные посты в государственных органах, видя в наличии собственных
законов признание самостоятельности субъекта федерации, спешили оформить этот атрибут своей независимости3.
1 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.
С. 124.
2 См.: Российская газета. 1999. 30 июня.
3 См., например: Хасанов А. Г. Стратегия законотворческой деятельности по
укреплению суверенитета Республики Башкортостан // Суверенный Башкортостан:
стратегия развития: Сборник. Уфа, 1996. С. 16–25.
24
Возникновение желания получить больше самостоятельности
и ослабление притяжения федерального центра обосновывается
в основном постулатом о том, что автоматически в данном случае
повышается статус народа, населяющего субъект федерации. Здесь
скрыта явная подмена: статус народа смешивается со статусом политической элиты. Бывший руководитель АССР или иное должностное лицо, став президентом, скажем, ассоциированного члена
федерации, в самом деле, повышает своей статус. С народом дело обстоит иначе.
В качестве примера можно привести аналогию с бывшими союзными республиками. Первые секретари Центральных комитетов
компартий, ставшие президентами независимых государств, повысили свой статус, из вторых лиц в государственной иерархии превратившись в первых. Народы же, населявшие эти бывшие части
СССР, оказались явно в проигрышном положении. Новые независимые государства с их экономическим отставанием, культурной традицией и стереотипами приобрели статус государств «более низкосортных».
Например, для ряда народов республик Закавказья и Центральной Азии отдаление от России обернулось резким падением уровня
жизни в результате экономической дезинтеграции, архаизации всего образа жизни, включая и собственно политические показатели.
Возврат к авторитарно-патриархальной модели социального устройства и сужение пространства автономной личности – вот наглядные
примеры этого процесса1.
Опыт, даже на более высоком уровне, на уровне бывших со­
юзных республик показал, что повышение политического и юридического статуса отдельных регионов – это одно, а социально-экономическое их развитие – это другое. Данные процессы –
производство власти политическими элитами и развитие по эко­
номическим, социальным и культурным показателям не всегда
совпадают.
Вывод в данном случае однозначен: при анализе будущего статуса народа в тех или иных новообразованиях необходима объективная оценка действительности и недопустима «политическая спекуляция», чтобы не сеять трагических заблуждений и иллюзий. Статус народа в том или ином цивилизационном ареале, в тех или иных
1 Панарин А. В каком мире нам предстоит жить? / Русский узел: Идеи и прогнозы журнала «Москва». М., 1999. С. 12.
25
рамках взаимоотношений с другими народами дает определенные
гарантии устойчивости для его развития.
Представляется правильным со стороны федерального законодателя, осознавая ответственность и вину за возникающие в законодательстве противоречия, предусматривать в новом принимаемом
законе специальный механизм приведения федерального законодательства и законодательства субъекта федерации в соответствие
друг другу, что не будет, в том числе и искусственно, ставить субъект федерации в число нарушителей федеральной конституции1.
Указанный выше динамизм регионального законодателя целесообразен и необходим в сфере, отнесенной к собственному ведению
субъекта федерации. В сфере же совместного ведения он должен
идти по пути самоограничения, проявлять некоторую сдержанность и принимать закон, регулирующий конкретную область общественных отношений, которая еще не нашла своего урегулирования. Со стороны федерации, в исключительных, требующих незамедлительного решения случаях, с последующим приведением его
в соответствие с федеральным законом. В сфере исключительного
ведения федерации не предусматривается какого-либо нормативного регулирования со стороны субъекта федерации, наблюдаемые
случаи такого вмешательства должны быть расценены однозначно
как противоправные, подрывающие целостность государства
и представляющие угрозу национальной безопасности российского
государства2.
Основные законы ряда субъектов федерации не всегда строго
связывают издаваемые их парламентами законы с соответствующими актами федерации, допуская их искусственную изоляцию,
которая приводит к юридическим коллизиям.
Анализируя законодательную практику субъектов Российской
Федерации, можно охарактеризовать ее следующим образом:
из всего массива законодательных актов субъекта Федерации
около 4/5 приходится на сферу, отнесенную федеральной Конституцией к совместному ведению. В большинстве своем эти нормативные акты по содержанию и объему являются повторением на уровне
субъекта Федерации федерального закона, иногда в другой фразео1 См. подробнее: Региональное законотворчество: от количества к качеству //
Государство и право. 1999. № 10. С. 115.
2 См. подробнее: Васильев А. И., Сальников В. П., Степашин С. В. Национальная
безопасность России: Конституционное обеспечение. СПб., 1999. С. 149–165.
26
логии. Такая практика непродуктивна и нецелесообразна, она ведет
к инфляции законодательства, его нагромождению, и без того запутанному, противоречивому состоянию, где и так много проблем1.
Было бы намного эффективнее для нормативного регулирования
в законах субъектов федерации не воспроизводить нормы федерального закона, а уделить внимание только собственным аспектам совместной компетенции, что дополнит положения федерального закона и приспособит его к специфичным условиям конкретного субъекта федерации;
со стороны законодателей ряда субъектов федерации, преимущественно созданных по национальному принципу, допускаются
случаи прямого вторжения в исключительную сферу федеральной
компетенции, отнесение в одностороннем порядке к собственному
правовому регулированию некоторых полномочий совместной с федерацией компетенции. Принятие законов об иностранных инвестициях, банках и банковской деятельности в республике Саха
(Якутия) и Башкортостане, кодекса торгового оборота в Калмыкии
подрывает конституционные основы Российской Федерации, порождает и иные последствия, о которых упоминалось ранее;
как это ни казалось бы парадоксальным, но со стороны субъектов Федерации мало внимания уделяется проблемам урегулирования общественных отношений, вынесенных за пределы компетенции федеральных органов. Между тем законодательные акты по
вопросам образовательной сферы, работе учреждений культуры,
здравоохранения и т. д. имели бы преимущество перед нормативными документами-двойниками. Именно в границах сферы собственного ведения субъекта федерации, ввиду необходимости регулирования вопросов местной жизни, поле законодательной деятельности
регионального законодателя должно быть наиболее широким.
Ввиду указанных причин проведение государственно-правовой
реформы, построение российского государства и его правовой системы на принципах федерализма не должно сводиться к одному
лишь преобразованию государственных органов, а должно обеспечить системность, плановость, скоординированность законодательного процесса. Законодательство государства не может представлять собой совокупность не связанных между собой нормативно1 См., например: Тихомиров Ю. А. Проблемы сравнительного законоведения //
Государство и право. 1993. № 8. С. 43–51; Он же. Юридическая коллизия, власть
и правопорядок // Государство и право. 1994. № 1. С. 3–11.
27
правовых актов. Оно всегда структурно организовано, имеет объединенные на общих принципах иерархические уровни и части.
В научной литературе подчеркивается, что это особо важно для федеративного государства. Федерализм только тогда является подлинным, когда обеспечивается безусловное соответствие федеральной конституции и федеральным законам конституций, уставов,
законов и иных нормативно-правовых актов субъектов федерации1.
Основой правовой реформы должна стать оптимальная организация протекающего до настоящего времени весьма хаотично законодательного процесса.
На сегодняшний день правовую систему субъекта Российской
Федерации составляют различные по своему содержанию и силе
нормативные акты – конституции, уставы, законы, указы, положения, постановления, распоряжения, приказы. Она включает в себя
все правовые акты, издаваемые органами законодательной и исполнительной власти субъекта федерации2.
Правовая система субъекта федерации, как и правовая система
государства должна представлять собой системно-связанную совокупность актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. В целях
упорядочения законодательства субъекта федерации целесообразно
ввести основные характеристики правовой системы субъекта в соответствии с его основным законом и признанием его особого смысла как основного акта, а также создать научно обоснованные типологии правовых актов и организации законодательства на основе
специальных программ. Представляется актуальным разработка
содержательных характеристик актов субъекта федерации и нахождения их оптимальных соотношений – в разных сферах с актами федеральных государственных органов3.
Способы унификации правового пространства в федеративном
государстве весьма разнообразны. Сближению и согласованию содержания правовых актов федерации и ее частей должны способствовать взаимный обмен со стороны регионов опытом правотворческой работы, осуществления в федеральных и научных учреждениях экспертизы подготовленных в регионах законопроектов; разра1 См.: Крылов Б. С. Концепция развития законодательства в сфере федеральных
и национальных отношений // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 37.
2 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 136.
3 Там же.
28
ботка ими методических рекомендаций по ведению нормотворческой
деятельности на уровне субъекта федерации; сравнительный анализ действующего в субъектах федерации законодательства, оценка его положительных и отрицательных качеств.
Одним из способов гармонизации уровней российской правовой
системы должно стать применение в законотворческой практике
модельного законодательства. Модельные законодательные акты
должны давать рекомендации и ориентировать регионального законодателя по предметам совместного ведения. Применение модельного законодательства вполне приемлемо и в сфере собственного ведения субъекта федерации, но в сфере совместного ведения оно просто
необходимо, модельные законы должны иметь место по всем вопросам совместной компетенции и появление этих нормативных актов
должно происходить одновременно с принятием федерального закона. По форме принятия они могут носить как законодательный характер, т. е. приниматься федеральным парламентом, так и иметь
доктринальный характер – подготавливаться научными учреждениями.
Круг вопросов, по которым законодательный орган государственной власти субъекта федерации вправе осуществлять правовое регулирование, невозможно определить исчерпывающе, с изменением
действующего законодательства он также претерпевает изменения.
Законодательному процессу в нормативных актах субъектов отведено много статей, в которых определяется право законодательной инициативы, порядок принятия правовых актов, их обнародования и вступления в силу.
Пункт 1 ст. 6 Федерального закона определяет, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном)
органе государственной власти субъекта Российской Федерации
принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации),
представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам,
общественным объединениям, а также гражданам, проживающим
на территории данного субъекта Российской Федерации. Таким образом, субъектов законодательной инициативы в законодательном
органе государственной власти можно условно разделить на две
группы:
29
субъектов права законодательной инициативы, обладающих
данным правом в силу Федерального закона,
субъектов права законодательной инициативы, обладающим
данным правом в силу конституции (устава) субъекта российской
Федерации.
Согласно ст. 75 Конституции Республики Коми право законодательной инициативы принадлежит: депутатам Государственного
Совета Республики Коми, Комитетам Государственного Совета,
Председателю Государственного Совета, Главе Республики Коми,
Правительству Республики Коми, Конституционному Суду Республики Коми, представительным органам местного самоуправления,
межрегиональному общественному движению «Коми войтыр»1.
Устав Ленинградской области предоставляет право законодательной инициативы также Избирательной комиссии области2, а Устав
Санкт-Петербурга – почетным гражданам города, проживающим на
его территории3. Конституция Республики Карелия предоставляет
такое право региональным (республиканским) общественным организациям и региональным отделениям (организациям, комитетам)
общероссийских общественных организаций в лице их высших руководящих органов4. Устав Мурманской области наделяет таким
правом также Мурманский областной суд, Арбитражный суд Мурманской области, Контрольно-счетную палату Мурманской области
по вопросам их ведения, прокурора Мурманской области в пределах
его компетенции5. Устав Калининградской области наделяет правом
законодательной инициативы также Уполномоченного по правам
человека в области по вопросам их ведения, граждан Российской
Федерации, проживающих на территории Калининградской области и реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом Калининградской области6.
1 См.: Ч. 1. ст. 75 Конституции Республики Коми (в ред. Закона РК от 01.12.2003 г.
№ 72-РЗ).
2 См.: П. 1. ст. 31 Устава Ленинградской области.
3 См.: П. 1. ст. 31 Устава Санкт-Петербурга (в ред. Закона СПб. от 10.10.2003 г.
№ 578-85).
4 См.: Ст. 42 Конституции Республики Карелия (в ред. Закона РК от 31.05.2004 г.
№ 776-ЗРК).
5 См.: П. 1. ст. 60 Устава Мурманской области (в ред. Закона Мурманской области от 14.06.2001 г. № 271-01-ЗМО).
6 См.: П. 1. ст. 19 Устава (Основного закона) Калининградской области (в ред.
Закона Калининградской области от 25.12.2003 г. № 346; от 21.06.2005 г. № 602; от
29.09.2005 г. № 650; от 14.01.2005 г. № 488).
30
Таким образом, во второй группе субъектов права законодательной инициативы, региональные законодатели значительно расширили круг лиц, которые основными законами субъектов федерации
наделяются правом законодательной инициативы, что естественно
стоит приветствовать.
Законодательный процесс в Конституциях Республики Карелия
и Коми, в Уставах Мурманской области и Ненецкого автономного
округа определен более обстоятельно и подробно. В остальных субъектах СЗФО порядку принятия правовых актов посвящено четырепять пунктов.
Процедура принятия, подписания и вступления в силу законов
субъектов СЗФО регламентируется конституциями (уставами),
а также законами субъектов. Законодательный процесс в основном
сводится к трем чтениям или этапам, как указывается в большинстве основных законов субъектов.
Законы субъектов вступают в силу после их официального опубликования. Исключения составляют законы и иные нормативные
акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина,
они вступают в силу через десять дней с момента их официального
опубликования1.
4 июня 1997 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга
приняло Закон Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их
структурными подразделениями»2. Впоследствии ряд положений
данного закона в уточненном виде были воспроизведены в Уставе
Санкт-Петербурга.
Данными нормативно-правовыми актами Санкт-Петербурга дается перечень видов правовых актов, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга, и их классификация. Для
каждого вида правового акта установлен перечень вопросов, по которым они могут быть приняты.
Согласно вышеперечисленным документам Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает следующие виды правовых
актов:
устав Санкт-Петербурга;
1 См., например: П. 7. ст. 61 Устава Мурманской области.
См.: Закон Санкт-Петербурга от 18.06.1997 г. № 101-32 «О правовых актах,
принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» (ред. от 15.06.2001 г.).
2 31
законы Санкт-Петербурга;
постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Понятие «нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации» закреплено Конституцией Российской Федерации. Однако
определение данного понятия в Конституции Российской Федерации отсутствует.
Анализируя содержание ст. 76 Конституции Российской Федерации, можно констатировать следующее:
нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации
принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметам ведения
субъектов Российской Федерации;
к нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации
однозначно относятся законы субъектов Российской Федерации1.
Что касается «иных нормативно-правовых актов», то в Конституции Российской Федерации не уточняется, какие акты могут
быть отнесены к таковым. В федеральных конституционных законах и федеральных законах, принятых после вступления в силу
Конституции Российской Федерации (например, Федеральном Конституционном Законе «О судебной системе Российской Федерации»)
употребляются в качестве самостоятельных и различаются такие
понятия, как «нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации» и «нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако и в федеральных законах соответствующие определения данных понятий отсутствуют.
Пункт 3 ст. 5 Федерального закона определен круг вопросов, по
которым законодательный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации принимает постановления. Данный пункт
заканчивается положением, согласно которому постановлениями
оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Федеральный законодатель не урегулировал вопрос о том, какие
правовые акты может принимать законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляя
1 32
См.: Комментарий к Конституции РФ. С. 99.
полномочия, установленные своими законами (возможность установления таких полномочий предусмотрена подпунктом «в» п. 1
и подпунктом «б» п. 4 ст. 5 Федерального закона). Видимо, данный
вопрос субъект Российской Федерации вправе решать самостоятельно.
Необходимо отметить, что формирование парламентской системы создания нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации – дело новое. Становление законодательства субъектов Российской Федерации началось после вступления в силу
Конституции Российской Федерации 1993 года, а эти чуть более полутора десятков лет для создания правовой системы – период чрезвычайно короткий.
Кроме того, законодательство в субъектах Российской Федерации
осуществляется в объективно сложных условиях. Произошло принципиальное изменение федерального законодательства, вызванное
коренной ломкой общественных отношений. Как отмечалось ранее,
в ситуации острейшей политической борьбы федеральный законодатель часто запаздывает с принятием важнейших законов, в частности по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Сложность ситуации усугубляется
тем, что для подготовки в регионах кадров, способных осуществлять
профессиональную законодательную деятельность, необходимо время. Естественно, что созданное в данной ситуации региональное законодательство несвободно как от мелких юридико-технических
ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов.
Существуют органы, призванные способствовать обеспечению
соответствия правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституции
Российской Федерации и законам, и органы, непосредственно обеспечивающие это соответствие. К первым из них относятся, прежде
всего, прокуратура и полномочные представители Президента Российской Федерации.
Законодатель предусмотрел целый ряд мер прокурорского реагирования, к числу которых относятся: протест прокурора; обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным зако­
нодательством, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона. Последняя мера, предусмотренная Федеральным законом от 10 февраля
1999 года, применялась в целях предупреждения правонарушений
и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
33
Пунктом 1 ст. 27 Федерального закона по существу предусмотрена обязанность для соответствующих прокуроров опротестовывать
правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции
(уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Каждой мере прокурорского реагирования корреспондирует
обязанность органа или должностного лица по рассмотрению в установленные (достаточно короткие) сроки вынесенных прокурором
актов.
Правовое положение, функции, права полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном Федеральном Округе определены Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионах Российской
Федерации (далее – Положение), утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 696 от 9 июля 1997 года.
Согласно п. 2 Положения полномочный представитель Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации
(далее – полномочный представитель) является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации. В соответствии с п. 5 Положения он
вправе:
внести главе (главам) исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации представление в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения органами исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, находившимися в соответствующем регионе, федеральных законов,
указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также вступившим в законную силу решений суда;
внести в законодательный орган (законодательные органы) государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации,
находящийся (находящиеся) в соответствующем регионе, представления в случае противоречия принятых им (ими) нормативноправовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской
Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации.
Таким образом, в компетенцию полномочного представителя
входит внесение в органы государственной власти субъектов Российской Федерации представлений. К сожалению, при таком се34
рьезном наименовании – «представление» – ни Президент Российской Федерации, ни другие федеральные органы государственной
власти не установили обязанность законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривать
указанное представление на своем заседании, а также сроки рассмотрения этого документа.
С учетом изложенного представление полномочного представителя по правовым последствиям можно приравнять к обращению
любого гражданина. На практике, хотя данный вопрос до конца не
урегулирован, законодательные органы власти субъектов стараются рассмотреть эти представления в первоочередном порядке. Но
это основано лишь на авторитете Президента Российской Федерации и его полномочных представителей.
К органам, обеспечивающим соответствие Конституции и законам правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся суды.
16 июня 1998 года Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений
ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации внесло
принципиальные изменения в деятельность судебных органов. В соответствии с данным постановлением положения по разрешению
дел о соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской
Федерации и совместному ведению органов государственной власти
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входит в компетенцию только Конституционного Суда Российской Федерации.
Согласно п. 3 указанного Постановления к полномочиям судов
общей юрисдикции и арбитражных судов Федеральным Конституционным законом может быть отнесено осуществление проверок соответствия конституций республик, уставов, а также законов
и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации актам, имеющим большую юридическую силу (кроме Конституции
Российской Федерации). И хотя в настоящее время отсутствует соответствующий Федеральный Конституционный закон, законодательные органы власти субъектов Федерации устраняют данный
пробел, включая нормы об обжаловании в судебном порядке постановлений законодательных органов. Так, например, в п. 4 ст. 32
35
Устава Архангельской области1, п. 6 ст. 73 Устава Мурманской области2, п. 5 ст. 40 Устава Ненецкого автономного Округа3, п. 5 ст. 69
Устава Вологодской области4 отмечено право Губернатора обжаловать постановления органа законодательной власти субъекта в судебном порядке. В развитии органов власти субъектов федерации,
в становлении и совершенствовании законодательного процесса существует много проблем, решение которых зависит от консолидированных усилий всех органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней.
1 См.: Устав Архангельской области (в ред. Постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 21.06.2005 г. № 180).
2 См.: Устав Мурманской области (в ред. Закона Мурманской области от
14.06.2001 г. № 271-01-ЗМО).
3 См.: Устав Ненецкого автономного округа (в ред. Окружного закона от
28.01.2004 г. № 470-ОЗ).
4 См.: Устав Вологодской области (в ред. Закона Вологодской области от
23.06.2005 г. № 1299-ОЗ).
36
Глава 2
Порядок формирования и полномочия
высших органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
Осуществленная в России государственно-правовая реформа признала за субъектами федерации право иметь самостоятельные системы органов государственной власти. Организация и функционирование государственной власти в субъектах федерации опре­
деляется в том числе и присущими им особенностями культурного, политического, этнического, географического, экономического
и другого характера, эффективность механизма деятельности которых на сегодняшний день усложняется сложившейся системой территориальной организации России, имеющей большое число недостатков1. Этими недостатками, прежде всего, являются неравноправие статусов субъектов федерации, чрезмерное дробление территории государства; большое потенциальное различие субъектов;
недостаточность демографических, хозяйственных, финансовых
ресурсов у ряда субъектов, необходимых для реализации их самоуправления и самофинансирования; несоответствие территориального деления экономическому районированию территорий. Все это
усложняет выполнение задач социально-экономического развития.
В исследованиях отмечается, что различия субъектов Российской Федерации по основным экономико-географическим и со­
циально-экономическим показателям настолько велики, что невозможно провести их относительной сопоставимости. В частности,
потенциальные различия субъектов составляют: по территориальным размерам – в 388 раз, численности населения – в 22 раза, стоимости основных производственных фондов – в 39 раз, объему промышленной и сельскохозяйственной продукции – в 132 и 39 раз соответственно, по производству на душу населения: национального
дохода в 7 раз, промышленной и сельскохозяйственной продукции – в 9 и 16 раз, товаров народного потребления – в 17 раз2.
1 См.: Акименко А., Алексеев А., Лавров А., Шувалов В. Указ. соч.
См.: Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России: монография. СПб., 1999. С. 215.
2 37
Данное положение приводит к тому, что ряд национальных субъектов России выступают в гротескном виде. Например, Алтай, обладая статусом республики, стремится создать все необходимые
элементы государственности: президент, парламент, многочисленные управленческие структуры, служба безопасности и т. д. При
крайней малочисленности населения это приводит к тому, что каждый десятый алтаец является государственным служащим. Не случаен такой парадокс – «все управляют, и никто не работает». Он обусловлен гипертрофированным государственно-правовым статусом
по этнонациональному признаку1.
Общепризнано, что в «федеративных государствах, уважающих
демократические институты, проводится достаточно четкое разграничение предметов ведения с созданием двух систем государственных органов: федеративной и региональной»2.
Государственная власть в субъектах федерации осуществляется
на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Так, согласно Уставу Архангельской области (ст. 8): «Государственную власть в Архангельской области осуществляют:
законодательную – Архангельское областное Собрание депутатов (в ред. Постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 09.12.2003 № 660);
исполнительную – высший исполнительный орган – администрация Архангельской области, возглавляемая главой администрации Архангельской области и иные исполнительные органы
государственной власти Архангельской области (в ред. Постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 25.11.2004
№ 943)3.
Согласно Уставу Мурманской области (ст. 13) государственная
власть в Мурманской области осуществляется по принципу разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную в целях
сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения
полномочий или большей их части в ведении одного органа государ1 См.: Чернов П. В. Россия: этногеополитические основы государственности.
М., 1999. С. 113–114.
2 Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования
механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. III. М.,
1996. С. 77.
3 См.: Устав Архангельской области (в ред. Решения Архангельского областного Собрания депутатов от 21.06.2005 № 180).
38
ственной власти либо должностного лица; на территории Мурманской области обеспечивается единство системы государственной
власти1. Аналогичным образом вопрос об организации государственной власти решается в других субъектах СЗФО Российской
Федерации: в Конституции (Основном законе) Республики Карелия
(ст. 4), Конституции Республики Коми (ст. 8) и т. д.
Субъекты федерации, в том числе и национальные, обладают
определенным набором специфических черт, по которым можно
провести определенную их классификацию. В научно-практическом
пособии «Исполнительная власть в российской Федерации» выделены следующие разновидности «системы организации исполнительной власти в республиках».
1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики – президентом, который одновременно является председателем
правительства, такая форма организации исполнительной власти
существует, например, в Республике Бурятия и Республике Коми.
2. Система исполнительной власти, при которой кабинет министров (правительство республики) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется ее главе – президенту республики (такая форма организации исполнительной власти закреплена конституциями Республики Башкортостан и Республики Татарстан).
3. Система организации исполнительной власти, возглавляемая
президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом, (такая конструкция исполнительной власти существует в Республике Саха (Якутия), Чувашской Республике).
4. Система исполнительной власти, отличительной особенностью
которой служит наделение Президента республики, являющегося
ее главой, полномочиями главы исполнительной власти (указанное
сочетание двух форм правосубъектности у одного лица предусмотрено ст. 69 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва
и ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия – Алания.
5. Система устроения исполнительной власти, при которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики выступает избираемый населением председатель правительства. Указанная форма функционирования исполнительной власти
действует в Республике Карелия.
1 См.: Устав Мурманской области (в ред. Закона Мурманской области от
16.06.2006 № 762-01-ЗМО).
39
6. Коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти в республике (имеет место тогда, когда исполнительная власть (правительство республики) непосредственно формируется представительным органом, депутатским корпусом, как это
имеет место в Удмуртской Республике, или исполнительную власть
возглавляет коллегиальный орган, который и образует правительство республики (Государственный Совет Республики Дагестан).
7. Система организации исполнительной власти, когда президент
республики является главой республики и ее высшим должностным лицом (эта правовая особенность организации исполнительной
власти закреплена Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия (ст. 25) и Конституцией (Основным законом) Ка­
бардино-Балкарской Республики (ст. 73)1.
Таким образом, если использовать терминологию, употребляемую при характеристике формы правления государства, субъектам
российской Федерации как государствоподобным образованиям
присущи различные формы организации государственной власти:
президентская, парламентская и смешанная.
Большинством республик Российской Федерации утвержден институт президентства (по аналогии с организацией государственной
власти на уровне Федерации), являющийся составной частью системы органов государственной власти. Пост президента существует в Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Калмыкии, КабардиноБалкарии, Северной Осетии, Татарии, Чечне, Чувашии.
Правовому статусу президента республики присущи те же качества, что и президенту государства: избирается населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном
голосовании сроком на 4–5 лет. Одно и то же лицо не может быть
президентом более двух сроков подряд. Президент не может быть
депутатом представительных органов своего субъекта федерации,
занимать какие-либо иные должности в государственных органах,
не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести
другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей президент приостанавливает членство в политических партиях и общественно-политических организациях.
В большинстве республик высшим должностным лицом является президент, он выступает гарантом территориальной целостности
1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 70–81.
40
республики, соблюдения ее конституции и законов; представляет
республику в отношениях с федерацией; обращается с посланиями
к народу и парламенту; участвует в работе парламента; обладает
правом законодательной инициативы в парламенте республики;
подписывает и обнародует законы и т. д.
В отдельных республиках – субъектах Российской Федерации
имеются особенности в определении главы государства. Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 80) исполнительную власть
Республики Коми осуществляет Глава Республики Коми, который
является высшим должностным лицом Республики Коми и руководителем Правительства Республики Коми.
Полномочиями Главы Республики Коми наделяется гражданин
Российской Федерации Государственным Советом Республики
Коми по представлению Президента Российской Федерации на срок
четыре года (Конституция Республики Коми в ред. Закона РК от
17.05.2005 № 47-РЗ).
Исполнительную власть в Республике Карелия осуществляет
Глава Республики Карелия и возглавляемое им Правительство Республики Карелия и иные органы исполнительной власти. В соответствии с федеральным законодательством полномочиями высшего должностного лица Республики Карелия может быть назначен
гражданин Российской Федерации по представлению Президента
Российской Федерации Законодательным Собранием Республики
Карелия на срок пять лет (ст. 46 Конституции Республики Карелия
в ред. Закона РК от 01.04.2005 № 859-ЗРК).
Несмотря на иное название высших должностных лиц в Республиках Карелия и Коми, их статус в основном соответствует статусу президентов в других республиках-субъектах Российской Федерации.
Статус президента в некоторых республиках (Бурятия, Калмыкия, Тыва) определяется не только как глава республики, но и как
глава исполнительной власти. Данное правовое положение «расходится с положениями и нормами Конституции Российской Феде­
рации, характеризующими статус Президента Российской Феде­
рации»1.
Президенты республик наделены правом роспуска представительного (законодательного) органа (Калмыкия, Тыва и др.). В ряде
республик он обладает правом «отлагательного вето».
1 Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М., 1996. С. 432.
41
Следует отметить, что в соответствии с конституционным законодательством некоторых республик полномочия их президентов
выходят за рамки круга вопросов, отнесенных федеральной Конституцией к ведению субъектов Федерации. Так, в разрез с положениями ст. 71 Конституции России, Президент Республики Башкортостан наделен статьей ее конституции правом помилования граждан, осужденных на основании законов Республики Башкортостан.
Данное полномочие Башкортостан получил в силу договора России
и Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения
и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года, хотя
в соответствии с указанной выше статьей Федеральной Конституции оно отнесено к исключительному ведению Федерации.
Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие подзаконный характер и носящие обязательную силу на всей территории республики.
Практика государственного строительства на уровне субъекта
федерации, помимо единоличного главы республики, знает и коллегиальный орган, обладающий данным статусом. Например, таковым является Государственный Совет Дагестана, возглавляющий
в республике исполнительную власть. Он состоит из Председателя,
Председателя Правительства республики и других лиц, избранных
Конституционным Собранием Республики Дагестан.
Систему органов исполнительной власти республик в составе
России составляют также их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.
Важную роль в системе исполнительной власти республик играют правительства этих республик, являющиеся исполнительными
и распорядительными органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 77 определяет,
что система исполнительной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных
округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Длительное время данный закон федеральным
законодателем не принимался, и субъекты Российской Федерации
чувствовали себя достаточно свободными в процессе образования
42
и устроения системы собственных государственных органов, в том
числе и относимым к исполнительной ветви власти1.
Законодательством республик предусматривается различный
порядок формирования правительств этих республик. Согласно
первой Конституции Республики Карелия (ст. 66, 68) Председатель
Правительства Республики Карелия избирается населением республики на основе всеобщего равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании сроком на 4 года.
Им представлялась на утверждение законодательного собрания
республики структура исполнительной власти данного субъекта
Федерации, назначались руководители республиканских органов
государственного управления, за исключением министра финансов,
безопасности и внутренних дел. Эти министры назначались Председателем Правительства Республики Карелия с согласия большинства депутатов Палаты Республики Законодательного собрания Республики Карелия.
В настоящее время этот порядок формирования исполнительных
органов власти Республики Карелия изменен коренным образом.
Так, согласно Конституции Республики Карелия (ст. 46) исполнительную власть в Республике Карелия осуществляют: Глава Республики Карелия, возглавляемое им Правительство Республики Карелия и иные органы исполнительной власти. Правительство Республики Карелия является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Карелия.
Правительство Республики формирует Глава Республики Карелия.
В Правительство Республики Карелия входят по должности Премьерминистр Правительства Республики Карелия и его заместители.
Глава Республики Карелия формирует Правительство Республики Карелия, руководит его деятельностью, принимает решение о его
отставке. Он назначает с согласия Законодательного Собрания Республики Карелия на срок его полномочий Премьер-министра Правительства Республики Карелия, его заместителей, Министра финансов и Министра по вопросам экономики и освобождает их от
должности. Премьер-министр Правительства Республики Карелия
осуществляет текущее руководство и организует работу Правительства Республики Карелия. Решение Президента Российской Феде1 См.: Кол. авт. Института государства и права РАН. О концентрации развития
системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право.
1996. № 8. С. 10.
43
рации об отрешении Главы Республики Карелия от должности влечет за собой отставку Правительства Республики Карелия1.
Близким по содержанию устройства органов исполнительной
власти в Карелии является устройство в Калининградской области.
Губернатор возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Калининградской области – Правительство Калининградской области. В Устав Калининградской области введена
глава 12 «Вице-премьер Правительства Калининградской области
(в ред. Закона Калининградской области от 29.09.2005 № 650).
Вице-премьер Правительства Калининградской области является
заместителем Губернатора Калининградской области, исполняющим обязанности Губернатора в случае его временного отсутствия.
Статья 27 п. 2 запрещает передачу полномочий Губернатора другому должностному лицу, органам государственной власти или органам местного самоуправления2.
В соответствии с Конституцией Республики Башкортостан,
ст. 101, Кабинет министров Республики Башкортостан формируется Президентом Республики Башкортостан. Премьер-министр назначается Президентом Республики Башкортостан, с согласия Государственного Собрания Республики Башкортостан. Его заместители, министры, председатели государственных комитетов, руководители иных ведомств назначаются и освобождаются Президентом
Республики Башкортостан по представлению Премьер-министра
Республики Башкортостан.
Республиканское правительство выполняет функции государственного управления, отнесенные в ведение субъекта Федерации
и не входящие в ведение президента и парламента республики. Правительство республики в пределах своей компетенции осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для
свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации механизма рыночной экономики. Проводит организационную разработку и выполнение внутреннего бюджета республики, а также прогнозирование экономического и социального развития республики
и важнейших республиканских программ.
1 См.: Ст. 62 Конституции Республики Карелия (в ред. Закона РК от 01.04.2005
№ 859-ЗРК).
2 См.: П. 2 ст. 27 Конституции (Основного закона) Калининградской области
(в ред. Закона Калининградской области от 29.09.2005 № 650).
44
Осуществляя данное направление государственной политики,
оно координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей граждан, обеспечение и защиту конституционных прав граждан на образование, преемственность и разнообразие форм образования, организацию здравоохранения, обеспечение поддержки
наименее защищенных групп населения, реализацию социальных
гарантий граждан, обеспечение устойчивого функционирования
службы занятости и рационального использования трудовых ресурсов, осуществление мира и защиты интересов республики, охрану общественного порядка, обеспечение и защиту прав и свобод
граждан; принимает меры по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений республик с иностранными государствами и другими субъектами России, а также управляет органами государственного управления1.
На правительство могут быть возложены иные полномочия,
предусмотренные их конституциями и иными законами.
Правительство во исполнение федеральных законов, указов
и иных актов Президента России, постановлений и распоряжений
Правительства России, республиканских законов и других решений законодательного органа, указов и распоряжений президента
республики издает постановления и распоряжения, контролирует
их своевременное и надлежащее исполнение.
Структура правительства, компетенция, порядок деятельности
и отношения с другими государственными органами республики,
федеральными органами, органами власти других субъектов Российской Федерации определяются законодательством республики
о правительстве.
Длительное отсутствие федерального закона об общих прин­
ципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации создало разнообразие в системе исполнительной
власти субъектов России, которые, с одной стороны, создают удобства в обеспечении их собственной компетенции, но, с другой стороны, затрудняют согласование работы во взаимоотношениях
«федерация – субъекты федерации», а также по горизонтальным
1 См.: Чащин О. В. Организация государственной власти в республикахсубъектах Российской Федерации. Уфа, 1997. С. 22.
45
связям субъектов между собой, в активно действующих ассоциациях межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации1.
В бытность России как РСФСР ее конституцией было установлено, что система взаимоотношений органов управления в системе
союзно-республиканских министерств и ведомств строится по
принципу «двойного подчинения». Органы отраслевого управления подчинялись по «вертикали» центральному отраслевому органу управления РСФСР и по «горизонтали» местным исполнительным органам или правительствам автономных республик. В новом
конституционном законодательстве России принцип «двойного
подчинения» не нашел своего должного применения. Среди ученых
существует точка зрения, с которой мы полностью солидарны, что
в «настоящее время можно было бы воспользоваться проверенным
опытом организации управления. Естественно, что содержание
“двойного подчинения” органов должно в корне измениться, с одной
стороны, в связи с изменением функций центральных органов и развитием предприятий и организаций различных форм собственности, с другой стороны, в связи с усиливающейся самостоятельностью субъектов Федерации»2.
Система организации управления в сфере совместной компетенции федерального центра и субъектов федерации должна строиться
по принципу «двойного подчинения», что будет способствовать эффективному установлению вертикальных связей и соответствовать
заложенной в законе формуле «по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъекта Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти». Однако они не должны носить свойственный прежнему периоду жесткий характер.
Указанное устроение деловых связей в сложных современных
условиях способно обеспечить деловые контакты и обмен информацией по всем возникающим вопросам.
Механизм взаимодействия в сфере совместного ведения должен
исключить методы императивного воздействия (вполне дозволенные в сфере исключительного ведения федерации), он должен стро1 См.: Кол. авт. Института государства и права РАН. О концентрации развития
системы исполнительной власти в Российской Федерации. С. 11.
2 Исполнительная власть в Российской Федерации. С. 60–61.
46
иться на основе рекомендательных воздействий, деловых соглашений, которые последнее время имеют широкое применение. Построение системы управления в сфере совместного ведения с использованием, в том числе, принципа «двойственного подчинения» внесет
упорядочение как в каждую из подсистем, так и во взаимоотношения между органами отраслевого управления, и будет соответствовать принципу единства системы исполнительной власти Российской Федерации.
В научных исследованиях высказывались мнения о необходимости перехода к новому федеральному устройству на основе объединения нескольких ныне существующих субъектов федерации1. Тем
более что история нашего государства имела опыт формирования
крупных региональных объединений на Северо-Западе России. Так,
Ленинградский регион складывался экономически, политически
и исторически на протяжении длительного периода. До Великой
Октябрьской социалистической революции территорию, занимаемую Ленинградской областью, составляли четыре губернии (СанктПетербургская, Новгородская, Псковская и Череповецкая с 27 уездами и 511 волостями). По постановлению ВЦИК от 23 декабря
1918 года «Об областных объединениях» на указанной территории
был организован Союз Коммуны Северной области, просуществовавший до 1919 года, затем до 1920 года сохранялась прежняя
губернско-уездно-волостная система, ликвидированная в последующие годы.
Вместо 554 волостей, 29 уездов и 5 губерний, существовавших
до 1921 года, на территории Ленинградской области в 1936 году
имелось 3 округа, 89 районов. В 1938 году из состава Ленинградской области была выделена в самостоятельную Мурманская область.
К 1 ноября 1942 года Ленинградская область насчитывала
72 района и 33 города. В 1944 году в состав Ленинградской области
были включены переданные из Карело-Финской ССР Кексгольмский, Яскинский и Выборгский районы. 5 июня 1944 года образована Новгородская область. При ее организации из состава Ленинградской области было передано 27 районов. 23 августа 1944 года
образована Псковская область, в состав которой были включены
17 районов, перешедших из Ленинградской области.
1 См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма
к правовому государству. СПб., 1997. С. 99–101.
47
1 октября 1945 года Ленинградская область состояла из 31 района, 11 городов областного и 10 городов районного подчинения, 42 рабочих поселков и 556 сельсоветов1.
Накануне войны Ленинградская область включала в себя территорию, выделенную впоследствии для образования Новгородской
и Псковской областей. Она также была тесно взаимосвязана
с Карело-Финской ССР и Мурманской областью2.
1 декабря 2005 года Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились и создали новый субъект Российской
Федерации – Пермский край3. 1 января 2007 года Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный
округ и Красноярский край путем объединения создали новый
субъект Федерации – Красноярский Край4.
1 июля 2007 года Камчатская область и Корякский автономный
округ объединились и создали новый субъект Российской Федерации – Камчатский край5. 1 января 2008 года Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и Иркутская область объединились
в новом субъекте Российской Федерации – Иркутская область6.
1 марта 2008 года на основании объединения Читинской области
и Ачинско-Бурятского автономного округа был создан новый субъект Российской Федерации – Забайкальский край7.
Таким образом, мы видим, что идея, высказанная В. М. Боер
и Н. Г. Янголом, реально воплотилась в практику государственного
строительства в современной России. Будем надеяться, что данное
явление превратится в тенденцию.
В прессе давно ведутся дискуссии о перспективе объединения
Ненецкого автономного округа и Архангельской области, города
федерального значения Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Тем более в историческом прошлом такие укрупнения на терри1 Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 28. Оп. 1. Д. 210. Л. 3–4.
См.: Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Органы внутренних
дел Северо-Западного района СССР в годы Великой Отечественной войны (1941–
1945 гг.) / Под общ. ред. и с пред. С. Ф. Зыбина. СПб., 1995. С. 7–8.
3 См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного
округа // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
4 См.: СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
5 См.: СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.
6 См.: СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 1.
7 См.: СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
2 48
тории СЗФО были и проходили безболезненно для государственного
строительства и управления. В новых экономических условиях данная проблема требует дополнительного научного исследования и обсуждения на уровне референдума проживающего на данной территории населения.
Очевидно, будут и противники данного проекта, в основном представители местной политической элиты, которые потеряют свои
возможности участия в публичной власти региона. Но здесь хотелось бы обратиться к тем заповедям, которые изложены в Преамбуле Конституции Российской Федерации, и прежде всего: «…стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими
поколениями…»1.
Санкт-Петербург и Ленинградская область очень тесным образом взаимосвязаны и несмотря на то, что в настоящее время они относятся к разным субъектам Федерации, в состав Администрации
Санкт-Петербурга входят отраслевые органы совместной с органами власти Российской Федерации и Администрацией Ленинградской области подчинения:
1) Архивный комитет Санкт-Петербурга и Ленинградской об­
ласти;
2) Главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области;
3) Комитет по земельным ресурсам и землеустройству СанктПетербурга;
4) Управление по развитию садоводства и огородничества СанктПетербурга и Ленинградской области;
5) Главное управление юстиции Санкт-Петербурга и Ленинградской области;
6) Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Санкт-Петербурга;
7) Государственная инспекция Санкт-Петербурга по надзору
за техническим состоянием самоходных машин и других видов
техники.
Образование органов совместного с органами исполнительной
власти Российской Федерации подчинения производится на основании федерального законодательства, а также в соответствии с дого-
1 Конституция Российской Федерации. С. 5.
49
ворами, заключенными Администрацией Санкт-Петербурга с органами исполнительной власти Российской Федерации1.
После принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»2 в субъектах СЗФО России проведена большая работа по приведению регионального законодательства и прежде всего основных законов (конституций и уставов) в соответствие с данным федеральным нормативным актом. Структура
и полномочия исполнительных органов государственной власти
в субъектах во многом совпадают, поэтому в данном параграфе мы
в основном остановились лишь на некоторых особенностях их изложения в уставных документах. В исследовании мы остановились
на характеристике основных полномочий этих органов, не ставили
задачу подробного рассмотрения, так как в основном они совпадают
и соответствуют федеральному законодательству.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
Факт принятия конституций республик и уставов других субъектов СЗФО России – важный этап в становлении данных субъектов
Российской Федерации, формировании системы органов государственной власти и создании правовой основы для развития законодательной деятельности субъектов.
В данных основных законах нашли свое отражение статусы
субъектов, их территориальное устройство, основы осуществления
публичной власти, основы избирательной системы, основы организации государственной власти субъектов, основы местного самоуправления, экономические и финансовые основы субъектов, официальные символы, награды и почетные звания.
Из норм, закрепленных в конституциях республик и уставах,
и других региональных законов следует, что они:
состоялись в качестве субъектов Российской Федерации в составе Российской Федерации;
1 См.: Никитченков С. А. Конституционно-правовой статус Санкт-Петербурга
и Ленинградской области: проблемы теории, практики и перспективы: Дис. … канд.
юрид. наук. СПб., 2001. С. 180.
2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42.
Ст. 5005.
50
признают свою правосубъектность и обладание равными правами с любым из субъектов Федерации;
имеют оригинальное название, нормативную правовую систему;
обладают государственной властью и осуществляют ее соответствующими органами государственной власти субъекта Российской
Федерации на основе принципа разделения властей;
имеют территорию;
имеют представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
имеют предметы ведения, по которым осуществляют правовое
регулирование.
Вместе с тем следует отметить, что в законодательстве субъектов
имеются недостатки: иногда принимаемые региональные законы
противоречат основным законам и нуждаются в приведении их в соответствие; структура основных законов субъектов не всегда отличается логической последовательностью и необходимой содержательностью; порой недостаточно эффективно отрегулирован баланс
полномочий между ветвями власти и система сдержек и противовесов допускает конфликтные ситуации. Данные проблемы должны
решать все ветви власти субъекта Федерации в процессе творческого взаимодействия.
51
Глава 3
Проблемы формирования органов
конституционной юстиции
в субъектах Российской Федерации
Становление правового государства невозможно без совершенствования юридических механизмов защиты конституционных прав граждан, в том числе связанных с деятельностью специальных судебных
органов, реализуемой в форме конституционного правосудия.
Конституционное правосудие – принципиально новый для России правовой институт, присущий странам с развитыми демократическими традициями. Его предназначение заключается в обеспечении верховенства и прямого действия конституции, ограничении
власти, защите прав и свобод личности. Осуществляемый в форме
правосудия, конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства,
весомый элемент правовой защиты конституции страны.
В условиях перехода к новому государственному и общественнополитическому устройству объективно требовалось создание институтов, гарантирующих утверждение конституционной законности во
всех сферах жизни общества. И таким институтом призван был стать
независимый судебный орган, обеспечивающий конституционный
контроль в особой процедуре конституционного судопроизводства.
Впервые институт конституционного контроля и надзора появился в начале XIX века в США, и осуществление данной функции
государства было возложено на Верховный Суд США. С течением
времени органы, призванные обеспечивать конституционный контроль, появились в большинстве государств европейской цивилизации и близких к ней.
В царской России и во времена СССР не возникало потребности
в создании судебного органа конституционного контроля. Но это не
означает, что конституционный контроль отсутствовал вовсе. Такой контроль возлагался на высшие органы государственной власти1. Эта их функция находила то или иное отражение во всех кон1 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской
Федерации. М., 1998. С. 323.
52
ституциях, начиная с Конституции РСФСР 1918 года до Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. Идея создания
специального органа, контролирующего соблюдение конституции –
Комитета конституционного надзора СССР – выдвинута М. С. Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 года
в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной на 1989–1990 годы.
На втором Съезде народных депутатов СССР осенью 1989 года
был избран Комитет конституционного надзора СССР в составе
27 человек во главе с доктором юридических наук профессором
С. С. Алексеевым. Тогда же были приняты законодательные акты,
изменившие систему правовой охраны Конституции СССР, в частности закон «О конституционном надзоре в СССР»1.
27 октября 1989 года Верховный Совет РСФСР XI созыва принял
поправки к Конституции РСФСР, утвердившие новую систему органов государственной власти республики. Статья 119 новой редакции Конституции определяла состав, функции и полномочия Комитета конституционного надзора РСФСР. Однако I Съезд народных
депутатов РСФСР (май–июнь 1990 г.) не включил в свою повестку
дня формирование Комитета Конституционного надзора РСФСР,
а избранный на Съезде Председатель Верховного Совета РСФСР
Б. Н. Ельцин заявил, что выступает за формирование не Комитета
конституционного надзора, а Конституционного Суда2.
12 июля 1991 года пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял закон о Конституционном Суде РСФСР, в котором были подробно урегулированы порядок избрания и статуса судей, основные принципы его деятельности, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и др.
Как показывает сравнительный анализ, в основу концепции
Конституционного Суда Российской Федерации была положена европейская модель. Ее преимущество заключается в том, что орган,
предназначенный для защиты и толкования Основного закона государства, независим, стоит «над» политическими схватками, неизбежными в период перехода государства и общества к качественно
новому состоянию, к новой политической системе3.
1 Ведомости Совета народных депутатов Верховного Совета СССР. 1989. № 49.
Ст. 727.
2 См.: Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: Монография / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002. С. 113.
3 См.: Там же. С. 113–114.
53
В данном исследовании мы не будем касаться вопросов генезиса
Конституционного Суда Российской Федерации. Наша задача состоит в исследовании особенностей функционирования органов
конституционного контроля в субъекте федерации. Предмет нашего исследования более узкий, чем проблемы организации и функционирования конституционной юстиции в масштабах государства.
Поэтому мы отметим лишь фрагментарно те аспекты, которые помогут в исследовании определенного нами предмета исследования.
В научной литературе отмечается, что возникновение института
конституционного контроля, необходимость его существования
и эффективность деятельности непременно связаны с федеративной
формой государственного устройства, с постоянной необходимостью
решения задач по реализации, гармонизации федеративных отношений1.
Впервые, как мы уже отмечали выше, конституционный контроль возник в таком государстве как США, которое является федерацией. Швейцарский конституционный контроль связан исключительно с федеральной сферой. В европейских государствах, имевших ранее социалистическую ориентацию, его появление также
связано с федерациями (Чехословакия и Югославия).
Можно выделить несколько видов осуществления конституционного контроля в российском государстве, обусловленного его федеративным устройством.
1. Конституционный контроль, осуществляемый федеральным
законодательным органом государства (парламентом) – Федеральным Собранием. Данный вид контроля является предварительным,
представляет собой проверку проектов принимаемых законов в процессе законотворчества.
2. Конституционный контроль, осуществляемый главой федеративного государства – Президентом России. Он проявляется, по
крайней мере, в трех сферах. Прежде всего, при подписании закона,
принятого федеральным парламентом государства, Президент вправе отклонить закон, наложив на него вето. Глава государства вправе
отменить решения (постановления и распоряжения) Правительства
в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным
1 См., например: Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: правовая защита конституции. Ростов-на-Дону, 1992. С. 12; Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М.,
1986. С. 20–22 и др.
54
законам и указам главы государства. Также он имеет право приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам государства
или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения
этого вопроса соответствующими компетентными органами конституционного контроля (судом).
3. Конституционный контроль, осуществляемый в порядке
обычного судопроизводства. Суды общей юрисдикции вправе поставить вопрос о конституционности закона, применяемого и подлежащего применению при разрешении конкретного дела, и направить
соответствующий запрос в федеральный конституционный суд.
4. Конституционный контроль, осуществляемый Федеральным
Конституционным Судом – главным центральным органом конституционного контроля.
5. Конституционный контроль, осуществляемый законодательными органами субъектов федерации, носящий также как и первый предварительный характер. Ему подвергаются проекты законов субъекта федерации на соответствие их конституциям и уставам этих субъектов.
6. Конституционный контроль, осуществляемый главами субъектов федерации (президентами и губернаторами). Осуществляется
при подписании ими законов субъекта федерации, обладают правом
вето в отношении этих законов. При обнаружении несоответствия
решений других органов исполнительной власти соответствующего
субъекта федерации основному закону этого субъекта федерации,
вправе отменить данное решение.
7. Конституционный контроль, осуществляемый органами конституционной юстиции субъектов федерации – конституционными
(уставными) судами, комитетами и палатами.
Необходимым условием в стремлении к построению правового
государства является обеспечение реальной правовой защиты конституции и соблюдение конституционной законности в целом. Это
главная гарантия демократических преобразований.
Своему появлению, становлению институт конституционного
контроля обязан конституционной реформе, которая сформировала его правовую основу, систему, механизм взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти. Основу функционирования данного института составляет фактический материал,
сопровождающий процесс проведения реформы – ситуации проти55
воречия текущих законов и правоприменительной практики конституционному законодательству, порождаемые в результате кризисных явлений во всех сферах общественной жизни и прежде всего
в законодательстве.
По данным Генеральной Прокуратуры Российской Федерации
нарушения Конституции Российской Федерации, конституций
и уставов ее субъектов приобрели массовый характер в нормотворческой деятельности. Прокурорами по Российской Федерации за
1998 год было опротестовано только в области обеспечения режима
законности в деятельности органов местного самоуправления более
300 уставов муниципальных образований, в связи с нарушением закона направлено свыше 500 представлений, 60 заявлений в суды
различных инстанций1.
Практика осуществления конституционной юстиции в зарубежных федеративных государствах позволяет говорить о том, что не
только федеральная конституция нуждается в защите, но и осуществление конституционной законности должно иметь место и на
региональном уровне2.
Учреждение органов конституционного контроля субъектами
Российской Федерации является необходимым элементом правовой
деятельности и согласуется с идеями демократического федеративного государства, реально работает на их воплощение.
Признание за субъектами Российской Федерации права иметь
самостоятельные правовые системы и самостоятельные системы органов государственной власти обусловили необходимость создания
эффективных правовых механизмов защиты Конституции России,
конституций и уставов субъектов федерации. Опыт формирования
органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее
субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции и Основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля является функционирование в них
конституционных (уставных) судов3.
1 См.: Материалы заседания Политического консультативного Совета «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». М., 1998. С. 16.
2 См.: Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии // Государство
и право. 1995. № 2. С. 117–127; Боботов С. В. Конституционная юстиция (Сравнительный анализ). М., 1994.
3 См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // Российская юстиция.
1999. № 3.
56
Создание органов конституционного контроля в субъектах федерации способствует созданию единого общегосударственного поля
действия данного института.
Первоначально органы конституционной юстиции были учреждены в начале 90-х годов в незначительном числе республик и на
конец 1998 года действовали в незначительном числе субъектов
Российской Федерации.
В настоящее время в 11 из 21 республики были созданы конституционные суды. В условиях «парада суверенитетов» республиканские власти стремились лишний раз подчеркнуть свою государственность, мол, у нас есть конституционный суд, как и в целом
в Российской Федерации. Уставных судов на настоящий момент
функционирует лишь три – в Санкт-Петербурге, Свердловской и Калининградской областях. Несмотря на то, что в соответствии со ст. 5
Конституции все субъекты Российской Федерации между собой
равны, республики считают, что они имеют свою государственность, а другие субъекты – области, края, автономные округа, города федерального значения и автономная область – нет. Последние
были образованы по территориальному принципу и у них не возникал синдром сепаратизма. В республиках, выделенных по национальному принципу, особенно в начале 90-х годов XX��������������
����������������
века, процветали идеи отделения или шантажа центральных властей к предоставлению им особых условий. Любые недочеты федерального законодателя республики воспринимали как «выторгованные» ими
уступки федерального центра.
В отношении республик в составе Российской Федерации, создание органов судебного контроля предусматривалось еще Концепцией судебной реформы в Российской Федерации, одобренной по представлению Президента Российской Федерации Верховным Советом
РСФСР 24 октября 1991 года1. Право на создание органов судебного
контроля в субъектах Российской Федерации также следовало из
того положения, что согласно Федеративному договору, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации контроль за соблюдением их основных законов относился к исключительной компетенции последних. Поэтому субъекты Российской Федерации
вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы
осуществления этого контроля и до принятия соответствующего
федерального акта.
1 См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 48.
57
Избранная Конституцией Российской Федерации модель федеративного устройства, основанная на равноправии субъектов Российской Федерации, стала импульсом для развития конституционного
судопроизводства не только в целом в России, но и в ее субъектах1.
Конституцией Российской Федерации прямо не предусмотрено создание собственных судебных систем, а следовательно, и конституционных (уставных) судов в ее субъектах. Однако косвенно такое
право у субъектов вытекает из логики ст. 71 (п. «о»), ст. 73 и 128
(ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Окончательно вопрос об образовании названных судов в соответствии с ч. 3 ст. 118
Конституции Российской Федерации должен был решить Федеральный конституционный закон о судебной системе (далее – ФКЗ
«О судебной системе Российской Федерации»). Принятие такого закона в конце 1996 года2 завершило дискуссию: конституционные
(уставные) суды признаны как реальность судебной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Закона).
Статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации урегулирован их конституциями и уставами. Как правило, в них определяются полномочия таких судов, порядок избрания или назначения, общеобязательность их решений, пределы
осуществления их полномочий, право законодательной инициативы, а также предусматривается, что их компетенция, порядок организации и деятельности регулируется специальным законом субъекта Российской Федерации.
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации – это судебные органы, деятельность которых осуществляется в процессуальных формах, сближающих их с судами общей
юрисдикции. Роднят конституционные суды с судами общей юрисдикции и общие принципы судопроизводства: независимость, коллегиальность, гласность, устность, непрерывность, состязательность и равноправие сторон. Они закреплены во всех законах республик о конституционном суде. Во всех республиках, имеющих конституционные суды, положения о них включены в раздел либо главу
конституции, посвященные судебной власти или судебной системе.
Во многих конституциях республик прямо указывается на осуществление в них судебной власти также в форме конституционного су1 См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1997.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
58
допроизводства. В связи с этим конституционный суд включается
в судебную систему республики и является ее составной частью
(в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Карелия, Коми,
Марий Эл, Саха (Якутия), в Кабардино-Балкарской Республике).
Согласно конституциям субъектов Российской Федерации, создание специализированных органов конституционного контроля
предусмотрено в 15 республиках (в 12 – конституционные суды,
в 2 – комитеты конституционного надзора, в одной – эти функции
возложены на Верховный Суд). Не решен вопрос об организации
конституционного правосудия в республиках Калмыкия, Мордовия, в Карачаево-Черкесской и Удмуртской республиках. Создание
органов конституционного контроля предусматривается уставами
12 краев и областей, а в двух регионах эти полномочия возложены
на суды общей юрисдикции1.
В конституциях и уставах 56 регионов говорится о возможности
создания или о необходимости создания конституционного (уставного) суда субъекта федерации, в 20 из 83 субъектов федерации есть
законы о региональных судебных органах конституционного контроля. Например, в Ч. II п. 2 ст. 8 Устава Архангельской области
записано: «В соответствии с областным законом может образовываться Уставный суд Архангельской области»2.
Помимо конституционных (уставных) судов, конституционный
контроль осуществляется специализированными, но квазисудебными органами (например, Комитет конституционного надзора
в Республике Северная Осетия–Алания, Согласительная палата
в Ставропольском крае, Уставная палата контроля в Челябинской
области).
О том, что это не судебные органы, свидетельствуют соответствующие положения основных законов. Так, согласно ч. 2 ст. 98 Конституции Республики Северная Осетия–Алания, судебная власть
осуществляется посредством арбитражного, административного,
гражданского и уголовного судопроизводства3, то есть отсутствует
указание на конституционное судопроизводство.
В ст. 70 Устава Ставропольского края, помимо аналогичного положения о формах судопроизводства, содержится положение о су1 См.: Шахрай С. М. Указ. соч. С. 135.
Устав Архангельской области (в ред. решения Архангельского областного Собрания депутатов от 20.03.2001 № 104).
3 См.: Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов. М., 1995. С. 280.
2 59
дебной системе и перечисляются образующие ее судебные органы,
среди которых нет Согласительной палаты1.
Кроме того, в некоторых субъектах Федерации конституционное
правосудие осуществляется судами общей юрисдикции. Так, согласно ст. 83 Конституции Ингушетии2 Верховный суд является
высшим судебным органом республики в сфере не только гражданского, уголовного и административного судопроизводства, но и конституционного. Конституция Республики Алтай уполномочивает
Верховный и Арбитражный суды разрешать конституционные споры о соответствии конституции нормативных правовых актов государственных органов, уставов и актов органов местного самоуправления (ст. 155)3.
Согласно Уставу города Москвы, Московский городской суд дает
официальное толкование законов города Москвы (ст. 101)4.
Таким образом, законодательство некоторых субъектов Федерации возлагает на федеральные суды общей юрисдикции, находящиеся на их территории, функцию осуществления конституционного правосудия. По мнению В. Кряжкова и Л. Лазарева, такая
практика «не санкционирована федеральным законом и потому
она неправомерна»5.
В тексте Конституции России 1993 года не предрешается вопрос
о создании органов конституционной юстиции субъектов Федерации. Спор о целесообразности существования таких органов был
завершен с принятием 31 декабря 1996 года Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»6.
Данный закон фактически обобщил практику законодательного
регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и закрепил соответствующие строящимся феде­
ративным отношениям нормы законов субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что с принятием этого закона создание органов
конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации по1 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 1. С. 31.
2 См.: Конституции республик… С. 150.
3 См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 5.
4 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996. Вып. 2. С. 263.
5 Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 323.
6 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
60
лучило правовую основу, к настоящему моменту органы конституционного контроля, как мы уже отмечали выше, созданы и функционируют только лишь в 14 субъектах Федерации. Имея полномочия на создание собственной конституционной (уставной) юстиции,
субъекты федерации, их главы и законодательные органы не спешат этого делать. Одна из причин такого положения очевидно кроется в нежелании их идти на самоограничение и установление судебного контроля за своей деятельностью.
Действующие конституционные (уставные) суды показывают
малую эффективность своей деятельности. Как правило, они принимают в среднем от пяти до десяти решений в год. В результате такой работы Конституционный Суд Республики Мордовия фактически прекратил свое существование. В прессе все чаще слышны призывы закрыть и другие суды ввиду их неэффективности. Так, например, один из парламентариев Республики Карелия высказал
такое суждение: «Ни в одной из соседних с Карелией областей конституционных судов нет, и от этого никак не страдает судопроизводство. Потому как любое дело нынче могут принять к рассмотрению
Верховные суды субъектов Федерации. Когда в 1994 году в Карелии
создавался Конституционный Суд, то для этого имелись объективные причины. Существовавшая тогда федеральная законодательная база была несовершенной, требовалось заполнять многие юридические пробелы. В период становления российской государственности вынужденное появление конституционных судов было объяснимо, тем более, что ряд вопросов, отнесенных к рассмотрению
Конституционного Суда Российской Федерации, не подпадали под
юрисдикцию федеральных судов. Сейчас картина совершенно поменялась. Россия отстраивает свою судебную систему и выясняется,
что атавизм в образе конституционных судов должен естественным
образом отмереть за ненадобностью. Чтобы понять бессмысленность
дальнейшего сохранения Конституционного Суда в Карелии, надо
соотнести расходы на его содержание с судебной эффективностью
работы этого института. В 2001 г. на содержание Конституционного
Суда Карелии было выделено из республиканского бюджета 3 миллиона 500 тысяч рублей. За весь 2001 г. судьи Конституционного
суда рассмотрели 7 дел. Получается, что себестоимость одного судебного дела обошлась налогоплательщикам в полмиллиона рублей.
В 2002 г. Конституционному Суду из бюджетных денег было выделено 4 миллиона, а рассмотрено 10 дел. В 2003 г. Конституционный
Суд обойдется налогоплательщикам в 4 миллиона 200 тысяч ру61
блей. Могло быть и больше (просили, по крайней мере, больше), но
депутаты чуть умерили аппетиты судей»1.
Меркантильная оценка эффективности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с позиций целесообразности, на
наш взгляд, не совсем верная. Несоздание таких судов или прекращение их деятельности нарушает одно из важнейших прав человека – право на равенство прав и свобод человека и гражданина в независимости от места жительства. В тех субъектах, где действуют
конституционные (уставные) суды, граждане получают дополнительные права, поэтому необходимо либо сделать создание конституционных (уставных) судов обязательным, либо законодательно
определить другие органы государства, которые будут осуществлять те функции конституционного контроля, которые выполняют конституционные (уставные) суды в тех субъектах, где они функционируют. Мы ведь не ставим вопрос об оценке деятельности депутатского корпуса по количеству принятых им законов и конкретному вкладу республики в общефедеральный ВВП.
В организации и деятельности региональных органов конституционного контроля существует много проблем как теоретического,
так и практического плана2. Наиболее значимыми из них являются
следующие: медлительность отдельных субъектов Российской Федерации в создании органов конституционной юстиции; неравномерность их загрузки; отсутствие четкости в разграничении подведомственности между конституционными судами и судами общей
юрисдикции; финансирование конституционных судов субъектов
Федерации из местных бюджетов; отсутствие четкого разграничения полномочий Конституционного Суда Российской Федерации
и органов конституционной юстиции субъектов Федерации (как
в проверке конституционности законов и иных нормативных актов
субъектов Федерации, принятых по вопросам совместного ведения
Федерации и ее субъектов, так и по вопросам собственного ведения
субъектов Федерации). Многие из перечисленных проблем свидетельствуют о необходимости создания в Российской Федерации единой системы конституционного контроля.
1 Макуров М. Полмиллиона – за одно дело. Конституционный Суд Карелии разорит налогоплательщиков республики // Вестник Центра политических и социальных исследований Республики Карелия. 2003. № 1. С. 14.
2 См. подробнее: Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов
Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Государство
и право. 1995. № 9. С. 125–132; Шахрай С. М. Указ. соч. С. 134–149 и др.
62
Отмечая тот факт, что федеральный Конституционный Суд разрешает дела о соответствии законов и иных нормативных актов
Конституции Российской Федерации, а органы судебного конституционного контроля в субъектах Федерации – о соответствии местных законов и нормативных актов своим конституциям и уставам –
можно сделать вывод о том, что они по сути являются двумя системами органов конституционного контроля в Российской Федерации, действующими, то есть существующими, автономно и независимо друг от друга. Однако весьма существенным обстоятельством
при этом являются два момента.
Во-первых, это судебные органы и органы власти единого государства. Различия между ними лишь в том, что один из них – Конституционный Суд Российской Федерации – является федеральным
Конституционным Судом, то есть общегосударственным, общероссийским органом, а конституционные суды республик в составе
Российской Федерации и уставные суды краев и областей – это судебные органы отдельных, составных частей России, ее субъектов.
Во-вторых, это органы судебного конституционного контроля, по
своим задачам, целям и направленности деятельности, по своей
юридической природе призванные обеспечить соответствие всего
массива нормативных актов основным законам как федерации в целом, так и ее отдельных составных частей – государственно-право­
вых образований внутри федерации, то есть субъектов Федерации.
Таким образом, можно констатировать, что между всеми названными органами конституционного контроля гораздо больше общего, нежели различного. Различие, по существу, лишь в пределах
полномочий и размерах территории, на которую распространяются
юрисдикции соответствующего суда.
Главной тенденцией современного развития конституционного
правосудия в Российской Федерации является его федерализация.
А главный вопрос федеративного устройства, как известно, – это вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами, в данном случае – в сфере осуществления
конституционного правосудия.
Сравнительный анализ Конституции Российской Федерации
и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов
о конституционных (уставных) судах, конституционном (уставном)
судопроизводстве Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации обнаруживает черты коллизионности федерального
уровня правового регулирования и уровня субъектов.
63
Причина этого в том, что, когда учреждался федеральный Конституционный Суд, еще не были созданы конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Полномочия Кон­
ституционного Суда Российской Федерации определялись из расчета, что он может быть единственным органом конституцион­
ного правосудия и будет единолично осуществлять функцию
судебного контроля. Конституционные (уставные) суды субъектов
Федерации начали учреждаться позже, при отсутствии четких общефедеральных ориентиров, на основе не согласованного с центром
автономного законотворчества субъектов Российской Федерации
по поводу установления полномочий их конституционных (уставных) судов.
Проблема «коллизий» решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации могут быть решены одним из двух способов:
перераспределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия, с целью
устранения совпадающих полномочий, либо признание совпадающих полномочий Конституционного Суда Российской Федерации
и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий) Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления конституционного правосудия. Но в этом случае надо
признать инсанкционность в системе конституционной юстиции:
признать федеральный Конституционный Суд в качестве более высокой инстанции в сфере, совпадающей с юрисдикцией Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов
субъектов в сравнении с последними.
Между конституционными (уставными) судами и Конституционным Судом Российской Федерации складываются и будут неизбежно развиваться отношения по поводу обеспечения конституционности в России. При этом необходимо исходить из следующего.
Первое. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации
и Конституционный Суд Российской Федерации являются элементами государственно-правовой действительности России. Они функционируют в рамках единого (общего) правового пространства, где
федеральное законодательство субъектов Федерации – одно целое,
находящееся в логической и иерархической взаимосвязи; они служат идеям правового государства, обеспечивая конституционность
законов, договоров, и государственной деятельности вообще с пози64
ции федеральной Конституции и соответствующих конституций
(уставов) субъектов Федерации. Российская конституционность –
результат совместных скоординированных усилий органов государственной власти, в том числе и органов специализированного контроля.
Второе. Конституционные (уставные) суды и федеральный Конституционный Суд нужны друг другу. Единство способно придать
им большую устойчивость, а согласованные отношения между
ними – предпосылка эффективного функционирования каждого из
них и российской конституционной юстиции в целом.
Третье. Конституционные (уставные) суды и Конституционный
Суд Российской Федерации самостоятельны и независимы в пределах компетенции, очерченной соответствующими конституциями,
уставами и законами. При этом, принимая решения, федеральный
Конституционный Суд действует с позиции Конституции Российской Федерации, а конституционные (уставные) суды дают оценки,
руководствуясь конституцией или уставом субъекта Федерации, но
только в той мере, в какой они соответствуют Конституции Российской Федерации.
Четвертое. Конституционный Суд Российской Федерации в отличие от Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не объявляется Конституцией Российской Федерации высшим судебным органом, а конституционные (уставные) суды именуются исключительно судами
субъекта Федерации. Из сказанного вытекает, что федеральный
Конституционный Суд не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции по отношению к данным судам. В его связях с конституционными (уставными) судами исключается административная субординация, иерархичность, но вполне возможны правовая взаимосвязь, сотрудничество и взаимо­
помощь.
Отношения конституционных (уставных) судов с федеральным
Конституционным Судом находятся в начальной стадии формирования. Выделяются два блока отношений: организационные и правовые, связанные с осуществлением конституционного судопроизводства. Такое деление отчасти условно, ибо любой вид взаимодействия в конечном счете находится в контексте с идеей конституционной законности.
По мнению А. Г. Черненко, «в построении конституционных судов как ветви судебной власти лежат федеративные начала. При ис65
ключении субординации названные суды в своей совокупности составляют основу такой власти. Взаимосвязь между ними прослеживается по линии сходства полномочий и заключается в возможности
координации определенных направлений деятельности»1. Этому,
по нашему мнению, должно способствовать принятие на федеральном уровне специального модельного закона о конституционных
(уставных) судах субъектов федерации. Создание единой системы
конституционного контроля должно быть закреплено в федеральной конституции и федеральном конституционном законе о судебной системе.
Унификация конституционного законодательства по совершенствованию организации конституционной юстиции позволит выработать реальный механизм преодоления «коллизий» решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации, встречающихся в современной практике2. Перед законодателем лежит важная
задача, прежде всего, в обеспечении согласования, приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами, регулирующими институт конституционного контроля.
Одна из проблем, с которой столкнулось наше государство в процессе формирования системы конституционного контроля в России,
кроется в неоднородности субъектов федерации с точки зрения количественных характеристик: численности населения, размеров
территорий, экономического потенциала и т. п. При сохранении
того положения, что финансирование органа конституционного
контроля субъекта Федерации осуществляется за счет бюджетных
средств самого субъекта, ставит ряд национальных субъектов в тупиковые положения. Ввиду отсутствия достаточных средств для дополнительных расходов они будут вынуждены воздерживаться от
создания полноценных собственных органов конституционного
контроля. Мы не ставим вопрос, чтобы, особенно в условиях кризиса, производить финансирование данных органов из федерального
бюджета. Финансирование необходимо по причинам обеспечения
независимости конституционного производства в субъектах. Так,
мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей
юрисдикции субъектов Российской Федерации. Но в целях обеспе1 Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России: Монография. СПб., 1999. С. 141.
2 См.: Шахрай С. М. Указ. соч. С. 139.
66
чения независимости данного звена судебной системы, законодатель в ст. 10 Федерального закона «О мировых судах в Российской
Федерации» предусмотрел их финансирование из федерального
бюджета1. Поэтому данную проблему можно решить по аналогии.
Республики, как субъекты Федерации, являются наиболее крупными национальными субъектами. Хотя значительная их часть не
столь и велика (Республика Адыгея, например, по территории составляет 7,6 тысяч квадратных километров, а Республика Тыва по
численности населения 306 тысяч человек), однако ни размеры территорий, ни численность населения не влияют на их конституционноправовой статус. Функции конституционного контроля в этих субъектах федерации целесообразно возложить на федеральный конституционный суд основными законами субъектов федерации. В свою
очередь, федеральная конституция должна предусмотреть соответствующие положения, согласно которым законодательным путем со
стороны субъекта федерации может быть предоставлено федеральному конституционному суду право осуществления конституционного судопроизводства, т. е. рассмотрения споров в пределах конкретного субъекта, относительно применения права этого субъекта.
Федерация делегирует право субъекту федерации наделять федеральный орган конституционного контроля, без какого-либо согласования с ним и федеральным законодателем, полномочиями совершать конституционное правосудие в качестве конституционного
суда соответствующего субъекта федерации.
Федеральный конституционный суд по конкретному кругу вопросов, переданных ему субъектом федерации и определенных
условиях, становится как бы органом конституционного судопроизводства этого субъекта федерации. По отношению к данному субъекту федерации, его органам, должностным лицам и гражданам
федеральный конституционный суд не утрачивает своих качеств и в
случаях, определенных федеральным законодательством, осуществляет конституционный контроль через присягу федеральной конституции.
На основании данного исследования можно сделать следующие
выводы и предложения.
29 октября 2009 года рабочая группа Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых государств
подготовила модельный Кодекс о судоустройстве и статусе судей.
1 См.: Российская газета. 1998. 22 декабря.
67
Статья 4 Кодекса определяет Судебную систему Государства.
В части ��������������������������������������������������������
I�������������������������������������������������������
данной статьи говорится: «Конституционный Суд Государства – орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, осуществляющий судебную
власть посредством конституционного судопроизводства. В Государстве могут образовываться иные суды, осуществляющие конституционный контроль на более низких уровнях. В случае отсутствия
Конституционного Суда его функции исполняет Верховный Суд
Государства»1. На основании данного модельного Кодекса следует
разработать модельный федеральный закон, в котором необходимо
предусмотреть оптимальный состав конституционного (уставного)
суда субъекта, исходя из численности населения субъекта, а также
требований к кандидатам на должность судьи на уровне второго
звена судов общей юрисдикции, порядок назначения судей.
На основании данного модельного федерального закона во всех
субъектах необходимо принять региональные законы с учетом
специфики субъекта.
В Модельном федеральном законе «О Конституционных (уставных) Судах субъектов Федерации» указать рекомендательные сроки разработки таких законов в субъектах и формирования составов
судов. В случае необразования таких судов обязать региональных
законодателей урегулировать вопросы конституционного контроля
в субъекте.
В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации
и принятым в ее развитие Законом Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», следует на федеральном уровне внести в ч. 1
ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» положение
о наделении конституционных (уставных) судов субъектов Федерации правом рассматривать любые дела, отнесенные к их ведению
самим субъектом Российской Федерации.
Разработать систему мер поощрения тех субъектов Российской
Федерации, где суды работают эффективно.
В Федеральном законе «О Конституционных (уставных) судах
субъектов Российской Федерации» предусмотреть финансирование
1 Модельный Кодекс о Судоустройстве и Статусе судей /Проект/. СПб.; МПА
СНГ. 2009. С. 1.
68
их деятельности за счет федерального бюджета по аналогии с финансированием мировых судей.
Права и свободы граждан России не должны ущемляться отсутствием в том или ином субъекте Российской Федерации конституционных (уставных) судов, которые обязаны осуществлять конституционный контроль реализации правового статуса личности.
69
Заключение
Осуществленная в России государственно-правовая реформа признала за субъектами федерации право иметь самостоятельные системы государственной власти.
Государственная власть в субъектах федерации осуществляется
на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Правовой основой статуса представительной власти в субъекте
Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции республик и уставы иных субъектов России. В целях нормативного регулирования деятельности парламентов на уровне субъектов
Федерации принимаются специальные законы о представительных
органах власти, о выборах депутатов законодательного корпуса, их
статусе, законы о правотворчестве и другие.
Представительными и законодательными органами субъектов
Федерации являются их парламенты, именуемые: Государственное
Собрание, Народное Собрание, Собрание депутатов и другие.
Состав парламента формируется путем избрания их депутатского корпуса на основе всеобщего, равного, прямого избирательного
права при тайном голосовании на срок 4 года или 5 лет. По численности их состав по СЗФО имеет разброс от 18 депутатов (Ненецкий
автономный округ) до 62 (Архангельская область). Численный состав региональных парламентов, порядок их формирования определяются конституциями республик, уставами иных субъектов Федерации и местными законами о выборах.
Важную роль в системе исполнительной власти субъектов федерации играют их правительства, которые являются исполнительными и распорядительными органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации в ч. I ст. 77 определяет, что
система исполнительной власти республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и с общими принципами организации исполнительных
70
органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Наиболее острой в субъектах России является проблема взаимоотношений между законодательными и исполнительными ветвями
власти. Поэтому взаимоотношения между органами, осуществляющими в субъектах Федерации эти две ветви власти, должны быть
детально урегулированы. В Основных законах субъектов предусмотрен специальный механизм выхода из складывающихся спорных
тупиковых ситуаций, в том числе и путем досрочного прекращения
действий полномочий одного из указанных органов.
Важным институтом, играющим большую роль в строительстве
российского федерализма, являются органы конституционного
контроля в сфере защиты конституционных основ федеративного
устройства, которые правовыми методами решают конфликтные
ситуации между ветвями власти с позиций Основных законов субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды
своими действиями внедряют принципы и идеологию федерализма
в общественное сознание и практику взаимоотношений между органами государственной власти, способствуют становлению и развитию правовой базы федеративных отношений. Поэтому изучение
проблем формирования организации и функционирования органов
власти субъектов Федерации представляет особый интерес как с теоретической, так и с практической стороны.
Автор надеется, что проведенное им исследование в определенной мере окажет помощь лицам, изучающим вопросы российского
федерализма, и в их практической деятельности по гармонизации
федеративных отношений и организации государственной власти
в субъектах Российской Федерации.
71
Библиографический список
Н о р м а т и в н о - п р а в о в ы е
а к т ы
1. Конституция Российской Федерации. М., 2009.
2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня
1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
3. Декларация о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.
4. Федеральный договор – Договор о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации
от 31 марта 1992 года // Российская газета. 1992. 1 апреля.
5. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года // Собрание законодательства Российской Федерации.
1995. № 50. Ст. 4869.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» от
6 октября 1999 года // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.
Ст. 5005.
7. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 19 июля
2000 года // Российская газета. 2000. 20 июля.
8. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 19 июля
2000 года // Российская газета. 2000. 5 августа.
9. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня
1999 года // Собрание законодательства Российской Федерации.
1999. № 26. Ст. 3176.
72
10. Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской
Федерации» от 22 октября 1993 года // Собрание актов Президента
и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089.
11. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» № 1007 от 5 октября 1995 года //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 41.
Ст. 3875.
12. Указ президента Российской Федерации «Об утверждении
Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам государственной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 12 марта 1996 года // Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. № 12. Ст. 1058.
13. Конституция республик в составе Российской Федерации /
Под ред. и со вступ. статьей Н. А. Михалевой. М., 1995.
14. Конституции республик в составе Российской Федерации.
М., 1996. Вып. 1–2.
15. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.,
1995–1997. Вып. 1–3.
16. Конституция Республики Коми. Принята 17 февраля
1994 года. Сыктывкар, 1994.
17. Декларация о государственном суверенитете Коми Советской
Социалистической Республики. Принята 29 августа 1990 г. // Конституционное право Республики Коми (основные источники) / Сост.
и автор вступ. статьи Ю. В. Гаврюсов. Сыктывкар, 1998.
18. Декларация о государственном суверенитете Карельской
ССР // Ленинградская правда. Петрозаводск, 1990. 10 августа.
№ 183.
19. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Республики Коми от 20 марта
1996 г. и Соглашения между Правительством Российской Федера73
ции и Правительством Коми // Конституционное право Республики
Коми (основные источники) / Сост. и авт. вступ. статьи Ю. В. Гаврюсов. Сыктывкар, 1998.
К н и г и
20. Абдулатипов Р. Г. О федеральной и национальной политике
российского государства. М., 1995.
21. Абдулатипов Р. Г. Парадоксы суверенитета: перспектива человека, нации, государства. М., 1995.
22. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма.
М., 1994.
23. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм
в истории России: В 3 кн. М., Кн. 1, 1992; Кн. 2, 1993; Кн. 3, 1994.
24. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.
25. Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998.
26. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей:
Избранные статьи: Пер. с англ. Вермонт, 1990.
27. Андреевский Н. Русское государственное право // Сочинения.
Т. 1. Введение и часть 1 «О правительстве». СПб.; М., 1866.
28. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран:
Учебное пособие. М., 2000.
29. Аринин А. Н., Михеев В. М. Самобытные идеи Н. Я. Данилевского. М., 1996.
30. Арзамаскин Н. Н., Хабибуллин А. Г. Природа государства
и его форма. Уфа, 1997.
31. Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
32. Бабурин С. Н. Территория государства: природа и геополитические проблемы. М., 1997.
33. Баглай М. В., Габригидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.
34. Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М.,
1986.
35. Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный
анализ). М., 1994.
74
36. Бойцова В. Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972.
37. Боков Х. Х., Алексеев С. В. Российская идея и национальная
идеология народов России. М., 1996.
38. Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1995.
39. Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997.
40. Боер В. М. Российский федерализм: идея и реальность: Учебное пособие. СПб., 2008.
41. Бутько Л. В., Курдюк П. М. Региональное правотворчество:
теория и практика: Монография / Под общ. ред. В. П. Сальникова.
СПб., 1998.
42. Бутько Л. В. Современная конституционная реформа: теория и практика: Монография. СПб., 1997.
43. Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М., 1970.
44. Валев Д. Ж. Место национального суверенитета в механизме
функционирования федеративных отношений в многонациональном
государстве. Ресурсы мобилизированной этничности. М.; Уфа, 1997.
45. Васильев А. Н., Сальников В. П., Степашин С. В. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение // Серия
«Безопасность человека и общества». СПб., 1999.
46. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998.
47. Гуменюк О. П., Сурков Д. Л. Правовые основы организации
и деятельности Уставного Суда субъекта Российской Федерации.
Иркутск, 1998.
48. Доржиев Э. П. Федерализм в России (теоретико-правовой
аспект). М., 1997.
49. Ермаков В. Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999.
50. Задарновский Б. Б. Национальная политика в Российской
Федерации. М., 1993.
51. Закон: создание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина.
М., 1998.
52. Зиманов С. З., Рейтор И. К. Советская национальная государственность и сближение наций. Алма-Ата, 1993.
53. Зиновьев А. В. Основы конституционного права. СПб., 1996.
54. Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 1996.
75
55. Златопольский Д. Л., Чистяков О. Н. Образование союза
ССР. М., 1972.
56. Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных
стран: Восточной Европы и Азии: Учебник для вузов. М., 1999.
57. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.
58. Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня: основные черты политической системы. М., 1996.
59. Иванов В. В. Сложносоставные субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования
внутренних отношений. Красноярск, 1998.
60. Иванов В. Н., Яровой О. А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000.
61. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред.
А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996.
62. Карапетян Л. М. Федерализм и права народов: Курс лекций.
М., 1999.
63. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.
64. Ковачев Д. А., Дымов Д. Е. Разграничение предметов ведения
между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.,
1995.
65. Козлов А. Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути реформирования. М., 1994.
66. Козлов А. Е. Русский вопрос: история трагедии великого народа. М., 1996.
67. Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.
68. Конституции республик в составе Российской Федерации:
Сборник документов. М., 1995.
69. Конституционное (государственное) право зарубежных стран:
Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995.
70. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994.
71. Крылов Б. С. Развитие федерализма в России. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.
72. Кряжков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1998.
73. Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (Правовые основы и практика). М., 1999.
74. Курашвили К. Т. Федеративная организация российского государства. М., 2000.
76
75. Курицын В. М. Становление социалистической законности.
М., 1983.
76. Кутафин О. Е. Государственное право Российской Федерации. М., 1993.
77. Лафитский В. Н. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993.
78. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1984.
79. Лазаревски Н. Н. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. Пг., 1917. Вып. 1.
80. Левин Н. Д. Суверенитет. М., 1948.
81. Лепешкин А. Н. Советский федерализм (теория и практика).
М., 1977.
82. Лучин В. О. Конституционные норма и правоотношения:
Учебное пособие для вузов. М., 1997.
83. Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни (становление нового
российского федерализма). М., 1995.
84. Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1985.
85. Мартышкин О. В. Великий Новгород: Общественнополитический строй и право федеральной республики. М., 1992.
86. Медведев Н. П. Национальная политика России: от унитаризма к федерализму. М., 1993.
87. Михеева Т. Правовой статус Республики Марий-Эл: тенденция развития: Монография. М., 1999.
88. Народы России: Энциклопедия. М., 1994.
89. Нации и национальные отношения в современном мире: Сло­
варь-справочник / Под ред. М. Н. Росенко. М., 1990.
90. Национальная политика России: история и современность.
М., 1997.
91. Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сб. документов.
М., 1994.
92. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть
в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие. М., 1996.
93. Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968.
94. Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.,
1996.
95. Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: правовая защита конституции. Ростов н/Д, 1992.
77
96. Овсепян Ж. И. Из опыта Российской Федерации по разрешению конституционных споров о компетенции. Ереван, 2000.
97. О концепции национальной политики в Российской Федерации. М., 1992.
98. Осавелюк А. М. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.
99. Острол В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.
100. Проблема развития российского федерализма (стенографическое заседание) 4 июня 1996. М., 1996.
101. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. проф. А. С. Пиголкин. М.,
1998.
102. Проблемы федерализма в России: Сборник материалов
СНК. Хабаровск, 1997.
103. Проблемы укрепления Российской Федерации. Международные, федеральные и региональные аспекты: Научно-практи­
ческая конференция. М., 1999.
104. Рабко Т. Правовые акты, издаваемые представительными
органами субъектов Российской Федерации. Требования законности и прокурорский надзор. Тверь, 1999.
105. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее
субъектами в западных странах. М., 1995.
106. Российская государственность: состояние и перспективы
развития. М., 1995.
107. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений: Пробл.-темат. сборник. М., 1998.
108. Российский федерализм: опыт становления и выстраивания перспектив / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. М., 1998.
109. Российский федерализм: конституционные предпосылки
и политическая реальность: Научно-практическая конференция /
Под ред. Н. В. Варламовой, Т. А. Васильевой. М., 2000.
110. Сафонов В. Е. Федеративное государство: проблемы разграничения предметов ведения и полномочий. Уфа, 1999.
111. Современный федерализм: опыт и перспектива. Казань,
1996.
112. Становление новой российской государственности: реальность и перспективы (Открытый доклад). М., 1996.
113. Становление российского федерализма: Пробл.-темат. сборник. М., 2000.
78
114. Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия. М., 1998.
115. Суверенитет в федеративном государстве (Науч. аналит. обзор). М., 1993.
116. Таллок Г. Новый федералист: Пер. с англ. / Ред. И. М. Осадчая. М., 1993.
117. Тишков В. А. Проблемы национальной политики Российской Федерации на современном этапе // Национальная политика
России: история и современность. М., 1997.
118. Тишков В. А. Россия как многонациональная общность
и перспектива межэтнического согласия. М., 1994.
119. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебное пособие. М., 1998.
120. Фадеева Т. М. Европейский союз: федералистская концепция европейского строительства. М., 1996.
121. Федерализм власти и власть федерализма / Отв. ред. М. Н. Глубочко. М., 1997.
122. Федералист: Политическое эссе Александра Гамильтона,
Джеймса Медисона и Джона Дея. М., 1993.
123. Федеральное конституционное право России: основные источники / Сост. и авт. вступ. ст. Б. А. Страшун. М., 1996.
124. Федеративное устройство: история и современность. М.,
1995.
125. Федеративный договор: Документы. Комментарий / Ред.
Р. Г. Абдулатипов и др. М., 1994.
126. Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д. А. Ковачев.
М., 1993.
127. Хабибулин А. Г. Научные основы типологии государства: вопросы теории и практики. СПб., 1997.
128. Хышектуев О. В. Правовой статус республик в составе России. Улан-Удэ, 1995.
129. Чащин О. В. Организация государственной власти в рес­
публиках-субъектах Российской Федерации. Уфа, 1997.
130. Чебоксаров Н. М., Чебоксарова И. А. Народы, расы и культуры. М., 1986.
131. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: Монография. Тюмень,
1997.
132. Черненко А. Г. Общероссийская национальная идеология
и развитие федерализма в России: Монография. СПб., 1999.
79
133. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный
анализ. М., 1995.
134. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт. М., 1998.
135. Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: Монография. / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002.
136. Шевцов В. С. Национальный суверенитет. М., 1978.
137. Шевцов В. С. Государственный суверенитет: вопросы теории. М., 1979.
138. Шорников А. Г., Герасимов В. М. Опыт разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в зарубежных странах. М., 1998.
139. Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора
в Российской Федерации. М., 1998.
140. Шульженко Ю. Л. Из истории федерализма в России (монархический период). М., 2005.
141. Эбзеев Э. Б. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997.
142. Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.
143. Юсубов Э. С. О. Республика – субъект Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Томск, 1997.
144. Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения,
вводимого в условиях обострения социальных конфликтов: Монография. СПб., 1999.
145. Ященко А. С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства.
СПб., 1999.
146. Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.
С т а т ь и
147. Абдулатипов Р. Г. Семь ступенек, ведущих к центру // Российская газета. 2000. 20 мая.
148. Авакьян С. А. О статусе субъекта Российской Федерации //
Конституционный вестник. 1994. № 1.
80
149. Азаркин Н. Какое государственное устройство к лицу России // Российская Федерация. 1998. № 21.
150. Алаев Э. Федеральные округа – новация в территориальном
статусе России // Федерализм. 2000. № 4.
151. Алехин В. В. Вопросы законодательной деятельности республики как субъекта Российской Федерации // Регионология. 1996.
№ 2.
152. Алирханов Н. Номенклатурный сепаратизм или национальная независимость? // Информационный бюллетень Президента Республики Татарстан. Казань, 1995.
153. Антонов А. С. Конституционные реформы в республиках
в составе Российской Федерации и проблемы конституционности
конституций республик // Конституционные реформы в республиках Российской Федерации и механизм реализации Федеративного
договора: Материалы Всероссийской конференции. Саранск, 1993.
154. Бабурин С. Н. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство // Государство и право. 1996.
№ 11.
155. Баланс интересов центра и регионов: Рекомендации парламентских слушаний о концепции новой региональной политики //
Российская газета. 1995. 11 марта.
156. Баржанджия Б. А. Российский федерализм: разграничение
предметов ведения и полномочий // Социально-политический журнал. 1996. № 4.
157. Барковский А. Внешнеэкономическая деятельность субъектов федерации в контексте укрепления единого экономического
пространства // Федерализм. 2001. № 2.
158. Барциц И. России нужен институт федерального вмешательства // Федерализм. 2000. № 3.
159. Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4.
160. Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное
состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. № 1.
161. Барциц И. Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и системе мер // Государство и право. 2001.
№ 5.
162. Батюк А. В. Роль договорных отношений в разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов // Законотворческая
деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы кон81
ференции (26–27 ноября 1997) / Под ред. проф. В. Н. Новоселова.
М., 1998.
163. Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал
российского права. 2001. № 1.
164. Безуглов А. А., Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 10.
165. Белкин А. А. Перспективы российского федерализма: Правовой аспект // Ученые записки СПбГУ. 1999. № 1.
166. Бельский К. С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1.
167. Боброва Н. А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право.
1995. № 11.
168. Болтенкова Л. Ф. Асимметричная федерация: реальность
для России // Регионология. 1997. № 1.
169. Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2.
170. Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов // Государство и право. 1992. № 4.
171. Бродский М. Н., Ливеровский А. А., Худякова А. А. О контрольных функциях представительных органов власти // Ученые
записки СПбГУ. 2000. № 4.
172. Бродский А. А. Программа законотворчества органа государственной власти как план реализации концепции экономикоправового развития Санкт-Петербурга // Ученые записки СПбГУ.
1999. № 3–4.
173. Бромлей Ю. В. К разработке понятийно-терминологических аспектов национальной политики // Советская этнография.
1989. № 6.
174. Бутенко А. П., Миронов А. В. Нация, национализм, суверенитет // Социально-политический журнал. 1998. № 3.
175. Валентей С. Как нам Россию обустроить: фундамент федерализма – экономика, а не политика // Юридический вестник. 1998.
№ 2.
176. Валентей С. Не дожить бы до дележа Волги // Санкт-Петер­
бургские ведомости. 1996. 13 июля.
82
177. Валентей С. Проблемы развития федеративных отношений // Федерализм. 2000. № 1.
178. Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4.
179. Валентей С. Что сменит российский псевдофедерализм? //
Федерализм. 2001. № 1.
180. Варламова Н. В., Скурко Е. В. Российская Федерация и ее
субъекты: проблема укрепления государственности // Государство
и право. 2001. № 7.
181. Витрук Н. В. Конституционная законность и конституционное правосудие // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации. Уфа, 1998.
182. Витрук Н. В. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: современная ситуация в России // Право и жизнь.
1997. № 11.
183. Вишневский А. Г. Федерализм и модернизация // Общественные науки и современность. 1996. № 4.
184. Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.
185. Вовин А. Федерализм в кризисе. Пора разминировать // Известия. 1998. 4 августа.
186. Волгин Н., Докторович А. Какой быть региональной системе России? // Федерализм. 2000. № 2.
187. Волков В. Федерализм по-русски // Юридический вестник.
1998. № 1.
188. Воронин В. В., Шишков М. К. Федеративное устройство России на основе экономического районирования // Регионология.
1998. № 2.
189. Гусейнов Г. и др. Этнос и политическая власть // Век XX
и мир. 1989. № 9
190. Дегтяров А., Михайлов В. Государственное устройство России: контуры третьего тысячелетия // Alma mater. 1994. № 5.
191. Декларация учредителей конференции полномочных представителей финно-угорских народов // Парма. 1992. № 1.
192. Ждамалдинов С. Многострадальным народам многострадальный закон // Жизнь национальностей. 1999. № 4.
193. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7.
194. Думаков Х. М. Концепция национальной политики // Думский вестник. 1996. № 3.
83
195. Дьяков М. В. О национально-территориальной, национальногосударственной и национально-культурной автономии // Социс.
1993. № 3.
196. Дьякин В. С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (начало 20 века) // Вопросы истории. 1996. № 11.
197. Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации – решение или
порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4.
198. Ермаков В. Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журнал российского права. 1998. № 7.
199. Ермакова Ю. М. Россия – федеративное государство // Вестник МГУ. Серия II. Право. 1997. № 3.
200. Зиновьев А. В. Апартеид по-российски. Федеративное
устройство государства нуждается в радикальной реформе // СанктПетербургские ведомости. 1993. 18 августа.
201. Зиновьев А. В. Баланс городских властей в Уставе СанктПетербурга серьезно нарушен // Санкт-Петербургские ведомости.
1998. 4 апреля.
202. Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок к Конституции России // Правоведение. 2000. № 4.
203. Зиновьев А. В. Независимый правозащитник или клерк Мариинского дворца // Санкт-Петербургские ведомости. 1999. 9 фев­
раля.
204. Зиновьев А. В. Развод разводу рознь // Санкт-Петербургские
ведомости. 1996. 14 сентября.
205. Зиновьев А. В. С кем намерена воевать Тува? Неравноправие
отдельных субъектов Федерации приводит к неравноправию граждан // Санкт-Петербургские ведомости. 1996. 17 августа.
206. Зиновьев А. В. Устав Санкт-Петербурга: политико-правовой
анализ // Правоведение. 1998. № 3.
207. Зиновьев А. В. Федерация равных республик: России необходимо не просто укрепление регионов, а продуманная конституционная реформа государственного устройства // Санкт-Петербургские
ведомости. 1998. 30 октября.
208. Зиновьев А. В. Федеративное устройство России: Проблемы
и перспективы // Правоведение. 1997. № 3.
209. Зиновьев А. В. Неравноправие субъектов РФ – угроза ее распада // Вестник СПбУ МВД России. 1999. № 1.
210. Зиновьев А. В. Федерация не должна состоять из суверенных субъектов // Губернатор. 2000. № 6.
84
211. Златопольский Д. Л. Возрождение федеративного государства: проблемы государственного суверенитета // Вестник МГУ. Серия II. Право. 1995. № 2.
212. Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве
России // Вестник МГУ. Серия II. Право. 1999. № 1.
213. Золотарева М. В. Модернизация федерализма: необходимость и возможность // Федерализм. 2000. № 3.
214. Золотарева М. В., Хабриева Т. Я. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 1.
215. Золотова М. С. Федеративное устройство России: две позиции // Политические исследования. 1993. № 13.
216. Иванов В. Н. Российский федерализм: что дальше? // Социальные исследования. 1998. № 1.
217. Ильин В. Важнейшие звенья регионального развития // Федерализм. 2001. № 2.
218. Казулин А. И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6.
219. Калина В. Ф. Принципы федерализма на российской почве // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 1.
220. Капустин А. Я. Общая характеристика основных принципов институционной системы Европейского Союза // Правоведение.
2000. № 1.
221. Карапетян Л. Международная практика федерализма
и проблемы Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1.
222. Карпов Л. Гордиевы узлы России // Наш современник. 1995.
№ 10.
223. Киреева С. А. Конституционно-правовые аспекты демократизации политического режима в России // Правоведение. 1998. № 1.
224. Кирпичников В., Барганжия Б. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм. 2001. № 1.
225. Клеандров М. И. Российское законодательство в 21 веке: проблема правового мониторинга // Ученые записки СПбГУ. 1999. № 2.
226. Князев М. И. Нужна ли России Русская республика? // Федерализм. 2000. № 4.
227. Козлов А. Е. Статус Российской федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996.
228. Крылов Б. С. Законодательство субъектов Российской Федерации в постановлениях Конституционного Суда Российской Феде85
рации // Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Практика. Мнения. Проблемы. 1996. № 1(1).
229. Крылов Б. С. Российский федерализм – гарантия демократии и прав человека // Журнал российского права. 2000. № 1.
230. Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии //
Государство и право. 1998. № 5.
231. Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности:
Материалы науч.-практ. семинара // Государство и право. 1995. № 9.
232. Кряжков В. А. Права коренных малочисленных народов
Российской Федерации: методология регулирования // Государство
и право. 1997. № 1.
233. Кряжков В. А. Проблемы компетенции конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государство
и право. 1998. № 9.
234. Кряжков В. А. Участие коренных малочисленных народов
в политическом волеобразовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1.
235. Лысенко В. В. Устав области, края, города федерального
значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10.
236. Лысенко В. Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. № 3.
237. Лысенко В. Н. Что строим мы в России: симметричную или
асимметричную федерацию? // Федерализм. 1998. № 1.
238. Маликов М. К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов // Государство и право. 1997. № 8.
239. Малюткин В. А. Проблемы правового статуса субъектов
Российской Федерации // Конституционные реформы в республиках Российской Федерации и механизмы реализации Федеративного договора: Материалы Всероссийской конференции. Саранск,
1993.
240. Митрохин С. Модели федерализма для России. В поисках
альтернативы хаосу и распаду // Федерализм. 1997. № 1.
241. Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских
республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.
242. Мухаметшин Ф. Х. Российский Федерализм: проблема формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) //
Государство и право. 1994. № 3.
86
243. Мухаметшин Ф. Принципы формирования федерации нового типа // Федерализм. 2000. № 2.
244. Нарутто С. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного принципа единства системы государственной власти в Российской Федерации // Правоведение. 1999. № 4.
245. Некрасов С. Н. Конституционные основы статуса субъектов
Российской Федерации (проблемы равноправия и равенства) //
Журнал российского права. 1997. № 9.
246. Пахомов Е. Пути реформы: что должен решить центр, что
лучше передать регионам // Российская Федерация. 1995. № 13.
247. Петров А. В. Этапы становления Федерации в России //
Вестник Нижегородского государственного университета. Проблема теории и истории государства и права. 1996.
248. Пискотин М. Здания федерации необходимо достроить //
Российская Федерация. 1996. № 14.
249. Подмаско В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов // Российская Федерация. 1995. № 14.
250. Порошкин Ю. Конституционный опыт зарубежных федеративных государств и вопросы обеспечения целостности Российской
Федерации // Юрист. 1999. № 3.
251. Примаков Е. М. Семь критериев здоровой федерации: Всероссийское совещание по вопросам развития федеративных отношений 26 января 1999 // Регионология. 1999. № 1.
252. Саликов М. С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Государство и право. 1997. № 9.
253. Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами федерации о структуре нового Российского государства: 1990–1995 // Политическое исследование. 1995. № 6.
254. Строев Е. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. 1996. № 3.
255. Строев Е. Будущее России – федерация со стабильной экономикой // Российская Федерация. 1999. № 15.
256. Суровцев Ю. Упразднить? Укрупнить? Не трогать? Снова
о проблеме территориального деления России // Российская Федерация. 1999. № 15.
257. Тадевосян Э. В. Российский Федерализм и современный
национально-государственный нигилизм // Государство и право.
1997. № 8.
258. Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблема асимметрии федераций // Государство и право. 1997. № 8.
87
259. Тишков В. А. Пути национальной государственности //
Правда. 1990. 4 сентября.
260. Чваров А. А. Новое устройство Российской Федерации // Государство и право. 1992. № 2.
261. Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области,
как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994.
№ 8–9.
262. Умнова И. А. Современная конституция – модель российского федерализма: Проблема совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.
263. Умнова И. А. Статус малочисленных народов России: Правовые акты // Государство и право. 1999. № 12.
264. Хакимов Р. С. Асимметричность Российской Федерации:
взгляд из Татарстана // Регионология. 1997. № 1.
265. Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях
и уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: созидание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина.
М., 1998.
266. Чернов П. В. Экосистема и федерация // Вопросы национальных и федеративных отношений. Вып. 2. М., 1997.
267. Чинарихина Г. Договор как способ разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федеративных отношений в России // Власть. 1996. № 9.
268. Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: Сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8/9.
269. Шахрай С. М. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. № 8.
270. Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3.
271. Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Политическое исследование. 1995. № 5.
Д и с с е р т а ц и и
272. Володин В. В. Субъект Российской Федерации: проблемы
власти, законотворчества и управления: Дис. … д-ра юрид. наук.
СПб., 1996.
88
273. Ждоев А. Н. Правовое регулирование межнациональных отношений в Российской империи: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб.,
1999.
274. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1996.
275. Магомедов Ш. Б. Российский федерализм и правовой статус
Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации. Дис. …
д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
276. Оль П. А. Наука как субъект права: Дис. … д-ра юрид. наук.
СПб., 2000.
277. Романов Р. А. Современный конституционализм: теоретикоправовой анализ: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
278. Степанин С. В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения
безопасности Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб.,
1994.
279. Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми): Дис. … канд. юрид. наук. Сыктывкар, 1998.
280. Шукшин С. И. Конституционно-правовой статус Республики Мордовия: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
А в т о р е ф е р а т ы
д и с с е р т а ц и й
281. Алексеев С. В. Общероссийская национальная идеология
и управление развитием национальных отношений в Российской
Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999.
282. Бабурин С. Н. Территория государства: теоретико-правовые
проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998.
283. Бутько Л. В. Конституционная реформа: теоретикоправовой анализ: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
284. Вавилов С. В. Конституционно-правовое развитие российского федерализма: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.
285. Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998.
286. Евдокимов И. В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Екатеринбург, 1999.
89
287. Енгибарян В. Р. Федерализм в современном мире: Правовой
статус и основные черты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2000.
288. Игнатьева М. Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: Теоретико-правовой статус: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 1999.
289. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов: Афтореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1996.
290. Ким А. Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М.,1996.
291. Краснов Ю. К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, пробелы модернизации: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2000.
292. Лебедев А. Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.
293. Михальчук И. Ф. Конституционно-правовой статус органов
государственной власти и местного самоуправления в республике
Саха (Якутия) – субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. М., 2000.
294. Несмеянова С. Э. Правовые проблемы становления специализированного конституционного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994.
295. Никитченков С. А. Конституционно-правовой статус СанктПетербурга и Ленинградской области: проблемы теории, практики
и перспективы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
296. Ондар Н. А.-О. Основы государственно-конституционного
строительства Республики Тыва – субъекта федерального государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1997.
297. Пономарев А. Г. Проблемы суверенитета в науке конституционного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998.
298. Сафонов В. Е. Российская государственность и теория современного федерализма: политико-правовые проблемы: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
299. Соломаткин А. С. Территориальная организация российского государства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1996.
300. Тенгизова Ж. А. Конституционно-правовой статус
Кабардино-Балкарской Республики – субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.
90
301. Тенс Дени Солд-Мохмади. Проблема суверенитета и нацио­
нально-государственное устройство России: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. СПб., 1995.
302. Тиунова Л. Б. Право. Конституция. Правовое государство
(К концепции демократического конституционализма правового
государства): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1992.
303. Трофимов Е. Конституционно-правовой статус республик
в составе Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
304. Умнова И. А. Конституционные основы современного федерализма: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997.
305. Филиппов О. А. Юридический статус национального субъекта Федерации (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. СПб., 2000.
306. Четвертикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Сыктывкар,
1998.
307. Шарандин Ю. А. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере Москвы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.
308. Шукшин С. Н. Конституционно-правовой статус Республики Мордовия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
309. Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России:
Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1995.
310. Юсупов Э. С. Республика – субъект Российской Федерации
(конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Томск, 1997.
91
Оглавление
Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Гл а ва 1. Порядок формирования,
организация и компетенция законодательных
(представительных) органов власти субъектов федерации
и особенности их правотворчества. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Гл а ва 2. Порядок формирования и полномочия
высших органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Гл а ва 3. Проблемы формирования органов
конституционной юстиции
в субъектах Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Библиографический список. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
92
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
5
Размер файла
609 Кб
Теги
04c7b481aa, boervv
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа