close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Bolotina 0C6BA541DF

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
Е. В. Болотина, М. А. Малахова
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
ВО ФРАНЦИИ
Монография
УДК 35
ББК 67.401
Б79
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор В. В. Бородин;
кандидат юридических наук, доцент Е. Е. Амплеева
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
Болотина, Е. В.
Б79 Муниципальная служба во Франции: монография / Е. В. Болотина, М. А. Малахова. – СПб.: ГУАП, 2018. – 171 с.
ISBN 978-5-8088-1313-7
Анализируется правовое регулирование и опыт функционирования института территориальной (муниципальной) публичной службы Французской Республики. Использованы материалы практики
Конституционного совета Франции, Государственного совета Франции, судебная практика, французское законодательство и декреты
Правительства Франции, а также исследования французских ученых. Работа представляет интерес для научных сотрудников, специалистов-практиков в муниципальной сфере, а также широкого
круга читателей, которых волнуют актуальные проблемы института местного самоуправления и муниципальной службы.
УДК 35
ББК 67.401
ISBN 978-5-8088-1313-7
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения, 2018
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы монографического исследования обусловлена тем, что муниципальная служба в России является неотъемлемым и важнейшим элементом, обеспечивающим работу всех органов местного самоуправления и направленным на удовлетворение основных жизненных потребностей жителей муниципальных
­образований.
Отечественная реформа местного самоуправления сопровождается и реформированием института муниципальной службы. Учитывая, что процесс реформирования не завершен, можно сделать
вывод о продолжающемся поиске оптимальной для России модели
организации и функционирования муниципальной службы.
Закрепленный в российском законодательстве принцип единства государственной и муниципальной службы свидетельствует
о том, что муниципальная служба выступает составной частью системы публичного управления. Следовательно, построение оптимальной модели муниципальной службы возможно только с учетом всех элементов публичного управления.
Французская республика имеет устойчивые традиции организации как муниципальной власти, в целом, так и муниципальной
службы, в частности. В этой стране накоплен богатый опыт регламентации всей системы публичного управления, включая муниципальный (территориальный) уровень, разработаны действенные механизмы управления и взаимодействия всех элементов этой
­системы.
Анализ французского опыта в исследуемой сфере позволит российским специалистам расширить представления о возможных
инструментах регулирования и функционирования института
­муниципальной службы и, учитывая ошибки и достижения французских коллег, создать более совершенную российскую модель
муниципальной службы.
3
Глава 1. Общая характеристика территориальной
(муниципальной) публичной службы Франции
§ 1. Сущность института территориальной (муниципальной)
службы в контексте французской концепции публичной службы
Во Франции территориальные (муниципальные) служащие входят в категорию публичных служащих. В нее фактически можно
включить всех лиц, состоящих на службе у государства или местных властей.
По данным Министерства внутренних дел, заморских территорий, территориальных коллективов и иммиграции Франции
на 31 декабря 2016 г. во Франции насчитывалось 5 669 500 служащих, составляющих три большие группы публичной службы
(2 503 000 – государственные служащие; 1 977 200 – территориальные (муниципальные) служащие; 1 189 300 – служащие больничных учреждений)1.
По мнению Жю Фурнье, почетного государственного советника, бывшего президента компании «Газ де Франс» и Национального общества железных дорог Франции, публичными службами государства во Франции называются центральные и местные структуры, осуществляющие свою деятельность в интересах всего общества, которое и финансирует в той или иной форме все виды этой
деятельности. К ним относятся системы правосудия, полиции, образования, здравоохранения, а также железнодорожный транспорт и энергетика2. Поэтому анализ института территориальной
(муниципальной) службы во Франции необходимо начать с исследования категории «публичная служба».
Французскими юристами отмечается, что в обществе, где имеет
место разделение труда, потребности индивида удовлетворяются
в общественном порядке. Никто не производит сам все имущество
и услуги, которые ему необходимы. Каждый удовлетворяет свои
потребности, прибегая к другим индивидам. Общественное удовлетворение потребностей предстает в двух формах. Определенные
потребности могут быть удовлетворены в процессе частной экономической деятельности (за плату). Публичная власть может, впро1 Les collectivités locales en chiffres 2018 // Статистические данные получены
на государственном портале муниципальной службы Франции: https://www.
collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres-2018-0.
2 Jan P. Institutions administratives. Paris, 2005. P. 2.
4
чем, использовать свои полицейские полномочия для удовлетворительного развития этого процесса (например, путем регламентации цен или контроля доброкачественности продуктов питания).
Но публичная власть может сама взять в свои руки общественное удовлетворение какой-либо потребности, учреждая публичную службу (например, публичную службу строительства и содержания дорог), что не исключает возможности частной инициативы, преследующей те же цели (например, существование государственных школ не исключает существование частных школ).
Таким образом, публичная служба характеризуется одновременно
целью (удовлетворение общественной потребности) и средствами
использование государством или коллективом органической совокупности людей и имущества1).
Появление понятия «публичная служба» связано с глубокими
техническими и экономическими переменами, происшедшими
в XIX веке.
В своей книге «Выбор надежды» французский исследователь
М. Понятовский доказывает, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: «Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном
­обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим
и обобщенным»2.
Процессы, получившие название промышленной революции,
и развитие капиталистического способа производства разрушили
прежние социальные структуры. Это породило целый ряд новых
проблем в области труда, материальных условий существования
и жизненного уклада, вокруг которых развернулась борьба, требовавшая вмешательства со стороны государства.
Прежде французское государство ограничивалось выполнением
функций, связанных с суверенитетом, то есть ведало правосудием,
полицией, национальной обороной и взиманием налогов. Поэтому
о нем говорили, как о государстве-жандарме. Теперь же его задачи
стали постепенно расширяться. Вскоре ему пришлось заниматься
вопросами образования, общественных работ, здравоохранения,
труда, градостроительства и т. д. В связи с такой эволюцией о нем
начали говорить, как о государстве-покровителе.
1 Ведель
Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 30–31.
M. Les choix de l’Espoir. Paris: Grasset, 1974. P. 132–133.
2 Poniatowsky
5
В этом контексте прежнее основополагающее понятие французского административного права – понятие публичной власти –
уступило свое место понятию публичной службы. Впервые оно появилось в постановлении суда по спорам о подсудности, которое
было вынесено в 1873 году и получило название постановления
Бланко. Далее это понятие непрерывно развивалось. Говоря коротко, можно сказать, что особый правовой режим, присущий государственной административной системе, теперь обосновывается
прежде всего не имманентным авторитетом власти, а служением
государства гражданам. Такое существенное изменение подхода не
могло произойти сразу и должно было иметь очень важные последствия.
В праве понятие публичной службы становится, таким образом,
главным критерием применения публичного права и определения сферы административной юрисдикции. Одновременно служение государства гражданам является основой норм, признаваемых
этим правом, и того равновесия между признанными прерогативами администрации и налагаемыми на нее обязанностями, которое
устанавливается благодаря этим нормам. Прерогативы проистекают из публичного характера услуг, оказываемых правосубъектными административно-территориальными образованиями, которые
должны располагать законными средствами, адекватными их миссии, в том числе для преодоления, при необходимости, оказываемого им сопротивления. Обязанности проистекают из самого факта служения гражданам, которые должны иметь гарантию равного
и качественного доступа к оказываемым услугам.
Французы воспринимают публичные службы как один из элементов той особой модели развития, с которой они себя отождествляют. Подобно ряду других стран Европы, Франция после Второй
мировой войны выбрала промежуточный путь развития, проходящий на грани между административно-командной экономикой
советского образца и либеральной экономикой американского типа. Такой выбор предопределял предоставление важной роли государству и признание коллективных ценностей. Это выразилось,
в частности, в создании продвинутой системы социальной защиты, применении экономического планирования и в национализации целого ряда крупных предприятий. В соответствии с избранной перспективой происходило дальнейшее утверждение понятия
публичной службы. Проявляясь во Франции более рельефно, чем
в любой другой европейской стране, этот процесс характеризует
французскую специфику следования по избранному пути.
6
Такая трактовка публичной сущности государственных служб
сыграла цементирующую роль в формировании коалиции социальных сил. В нее вошли часть элиты в составе основных компонентов государственной системы, то есть люди, занимающие ответственные посты в публичном секторе, широко охваченная профсоюзами масса служащих государственной администрации и работников государственных предприятий, а также значительная
часть граждан, являющихся пользователями или потребителями
продуктов деятельности публичных служб, то есть те, кто в целом, несмотря на некоторые законные поводы к недовольству, сохраняет приверженность утвердившемуся способу удовлетворения
­своих потребностей.
Во Франции понятие публичной службы достаточно широко
и охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой органов государственной власти,
в связи с чем, на них распространяется особый правовой режим1.
Подобная трактовка содержит в себе ряд признаков, определяющих публичную службу.
Во-первых, публичная служба представляет собой определенную деятельность. Это не организационная структура. Вместе
с тем, следует отметить, что во французской юридической науке
встречается и иная трактовка данного понятия. В частности, предлагается два подхода: формальный и материальный. В формальном смысле публичная служба характеризуется определенной организацией. Материальное определение связано с природой деятельности. И в этом смысле публичная служба может быть определена как деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных потребностей2.
Во-вторых, эта деятельность осуществляется в интересах всего
общества. Во французской доктрине публичный интерес (interet
public) часто отождествляется с общим (interet general), и даже
с национальным3. Считается, что генеральный, общий интерес составляет одновременно и интерес нации4. В Конституции Франции
употребляется понятие не «публичный интерес», а именно «наци1 См.: Тихомиров Ю. А. Власть и экономические субъекты. Нормативы и притязания // Право и экономика. 2005. № 1.
2  См., например: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 478.
3 См., например: Mescheriakoff A.-S. Droit des services publics. 2eme edition.
Paris, 1997; Bourjol M. Droit administratif. T. 1: L’action administrative. Paris,
1972.
4 Guglielmi G. J., Koubi G. Droit du servise public. Paris, 2000. P. 120.
7
ональный интерес» в противовес интересам локальным (ст. 72).
При этом классическим французским определением является общий интерес, он занимает высшее место среди всех прочих публичных интересов1 и служит базой всей системы публичных услуг2.
По мнению видного французского юриста Жоржа Веделя, понятию общественного интереса свойственно прежде всего политическое значение, а затем юридическое значение. Определяя понятие
общественного интереса в политическом смысле, Ж. Ведель предостерегает от двух заблуждений. Во-первых, было бы заблуждением думать, что общественный интерес – это только сумма частных
интересов. Это абсурд. Во-вторых, заблуждением было бы также
считать, что общественный интерес не имеет ничего общего с индивидами или группами, образующими нацию. Даже самые высокие интересы – интересы Родины – это, в конечном счете, интересы французов сегодняшнего дня или их потомков. Для того, чтобы
понятие общественного интереса было юридически используемо,
оно должно быть облечено в форму закона. Так, общественный порядок, важная категория общественного интереса, был определен
законом от 5 апреля 1884 г. как охрана спокойствия, безопасности
и здоровья. Точно так же, если законодатель создает публичную
службу, он возводит цель этой службы в разряд элементов общественного интереса3.
Однако не все виды деятельности в интересах всего общества
являются публичными службами. Чтобы стать таковыми, они
должны быть так или иначе взяты под эгиду органа государственной власти. Для этого необходимо политическое решение, форма
которого видоизменяется в зависимости от требований момента.
Например, совершенно очевидно, что обеспечение продовольствием затрагивает интересы общества в целом. Тем не менее, за исключением кризисных периодов, эта сфера предоставлена частной
инициативе и не подпадает под статус государственной службы.
В-третьих, «взять под эгиду» не обязательно означает «осуществлять самому». Иначе говоря, оказание публичных услуг,
если это становится необходимым, может быть доверено частному оператору. Тогда речь идет о «делегировании» публичных
услуг. Но в любом случае здесь потребуется политическое реше1 Pontier
J.-M. L’interet general existe-t-il encore? // Recueil Dalloz. 1998. P. 331.
А., Таланина Э. В. Публичное право Франции и России: Пересечения
и параллели // Правоведение. 2003. № 3 (248). С. 50.
3 Ведель Ж. Административное право Франции. С. 205–206.
2 Газье
8
ние: и для создания службы, и для определения условий ее организации и функционирования. Такое решение принимается органами власти, причем очень часто на уровне государства, но это могут
делать и местные органы в рамках законов, регулирующих территориальную децентрализацию. Во Франции существует целый ряд
публичных служб на уровне регионов, департаментов и особенно
коммун.
В-четвертых, следует отметить, что сформированные таким
­образом публичные службы подчиняются специальному правовому режиму, который отличается от правового режима, установленного для торговой деятельности. В этом режиме имеются единые для всех элементы, о которых речь пойдет ниже. Но он может
также меняться в соответствии с характером каждой конкретной
­службы.
Следует отметить, что названные признаки публичной службы нашли свое отражение в постановлении Государственного совета от 28 июня 1968 г., где в качестве характерных черт публичной
службы названы следующие:
1. Публичная служба осуществляет свою миссию в общественных интересах. Это необходимое, но достаточное условие признания данной деятельности публичной службой;
2. Администрация имеет право надзора за методами осуществления этой общественной миссии. Речь идет, следовательно,
о случае, когда администрация не ограничивается разрешением,
поддержкой или помощью, а сохраняет за собой право контроля за
осуществлением публичной службы.
3. Орган, на который возложено руководство публичной службой, наделяется прерогативами публичной власти;
4. В противовес этим прерогативам администрация располагает
полномочиями по опеке, которые она осуществляет при назначении членов административного совета и, через правительственного комиссара, в отношении решений, принимаемых руководящими органами1.
Вместе с тем, постановление не уточняет, необходимо ли полное совпадение всех четырех характерных черт и каковы будут последствия отсутствия одной из них.
Определенные таким образом публичные службы занимают
важное место в жизни французов. От успешной работы этих служб
зависят безопасность населения, гарантированное обеспечение
1 Цит.
по: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 479.
9
­ отя бы части средств существования, доступ детей к образовах
нию, оказание медицинской помощи, пользование инфраструктурами, необходимыми для поездок граждан и их повседневной
жизни в населенных пунктах. В этой сфере занято более 20 % трудоспособного населения страны. Общая сумма государственных
средств, выделяемых главным образом службам данного сектора,
составляет примерно 50 % ВВП.
Правовой режим этих служб зависит от характера («административного» или «торгово-промышленного») их деятельности
и от статуса (государственного или частного) оператора, которому
доверена эта деятельность. В свете такого правового анализа в сочетании с данными экономических исследований, а также политической и административной социологии можно сказать, что во
Франции существуют три основные категории публичных служб.
1) Государственные службы, или службы обеспечения суверенитета, соответствуют традиционным функциям государства:
общее управление, правосудие, полиция, национальная оборона,
государственные финансы. Они обычно находятся в ведении государственных органов. Предоставляющие такие услуги служащие
являются государственными служащими.
Эти службы могут быть рассредоточенными (деконцентрированными), то есть работать в рамках административных структур,
размещенных по всей территории страны, но при этом оставаться
в прямом подчинении государству и его местным представителям.
В других, более редких случаях они децентрализованы и работают
от имени местных коллективов, а не государства в целом. Публичные службы этой категории руководствуются в первую очередь
нормами административного права. Чаще всего они действуют посредством односторонних актов, то есть постановлений, обязательных к исполнению субъектами подведомственной территории. Финансирование этих служб производится за счет налогообложения.
2) Социальные и культурные службы стали активно развиваться с середины XIX века. Они занимаются главным образом вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты, социальной помощи и культурной деятельности.
В этих областях государство контролирует организационную
структуру системы и главные направления ее работы в целом.
Но здесь важную роль играют и территориальные коллективы,
особенно в социальной и культурной сферах. В правовом отношении эти службы, как и службы первой категории, носят характер
служб «административных». Они функционируют вне рынка; ока10
зываемые ими услуги в основном бесплатны, а их деятельность
­регулируется в значительной мере нормами публичного права.
При этом в организационном плане они намного разнообразнее:
для обслуживания населения они привлекают не только государственные учреждения типа больниц и школ, но и, например, частные учебные заведения, работающие по контракту, и многочисленные ассоциации, которые участвуют в выполнении задач медико-санитарного и социального характера, связанных с интересами
всего общества, для чего они получают средства из государственных фондов.
3) Службы экономического характера, определяемые в правовом отношении как «публичные торгово-промышленные службы» (SPIC), образуют третью категорию. В отличие от предыдущих
служб, являясь участниками рынка, они предоставляют оплачиваемые услуги и обычно окупают свои эксплуатационные затраты. Их деятельность регулируется смешанным правовым режимом, в котором сочетаются нормы публичного и частного права.
Формирование этих служб происходило на протяжении XX века
по мере утверждения непосредственной роли государства в обеспечении некоторых основных потребностей в области энергетики,
транспорта, связи и т. п. Факт существования таких служб был зафиксирован в известном постановлении суда по спорам о подсудности (решение о Западноафриканской торговой компании, известное под названием «О паромной переправе Элока», 22 января
1921 год), о котором упоминает Ж. Ведель. В частности, он указывает: «Дело, рассмотренное Трибуналом по конфликтам, относилось к проблеме подсудности, вызванной спором по поводу деятельности транспортной службы, созданной одной из колони.
Трибунал по конфликтам решил, что речь идет о публичной службе промышленного и торгового характера, которая функционирует в условиях, аналогичных деятельности частных организаций.
­Поэтому споры, возникающие из деятельности этой службы, подсудны общим судам»1.
В настоящее время к этим службам в первую очередь относятся
системы газо- и электроснабжения, железнодорожный транспорт,
почта и телекоммуникации. Сегодня в них занято около 1 млн человек2. Но законодатель по-прежнему четко не определил поня1 Ведель
Ж. Административное право Франции. С. 482.
2 Статистические данные содержатся на официальном сайте Правительственной
информационной службы Франции: www.premier-ministre.gouv.fr.
11
тия данных служб. Судебная практика установила в этой области
­чисто эмпирический критерий, касающийся общих условий функционирования службы. Он имеет в виду природу службы, ее организацию, условия функционирования, ее отношения с клиентурой, и если видно, что совокупность указанных условий сближает данную службу с частным предприятием, то она признается публичной службой промышленного и торгового характера. Все это,
естественно, вызывает заслуженную критику французских юристов, поскольку названные критерии весьма неточны.
Существуют две организационные модели этих служб: монополия, осуществление которой доверено общенациональным публичным учреждениям – «Электриситэ де Франс» (EDF), «Газ
де Франс» (GDF), Национальное общество железных дорог (SNCF),
почтовая служба (La Poste), «Франс Телеком» (France Telecom)
и др.; местное управление, обеспечиваемое непосредственно местным коллективом или частным оператором – концессионером соответствующей публичной службы (эта схема часто применяется
в водоснабжении). При этом под концессией публичной службы
во французских научных источниках понимается способ, посредством которого публичное юридическое лицо, именуемое представляющим органом, поручает физическому или юридическому лицу, называемому концессионером, заботу об управлении публичной службой под контролем предоставляющего органа при условии уплаты вознаграждения, взимаемого концессионером с клиентуры службы1.
Указанные выше службы существенно отличаются друг от
друга по видам предоставляемых услуг, по используемым методам и по правовому режиму. Тем не менее, они воспринимаются
как члены единой семьи, поскольку все они подчинены нескольким ­общим главным принципам, которые обязывают их следовать
некоей этике всеобщего интереса и принципиально отличают их
от организаций, занимающихся деятельностью, направленной на
­получение прибыли.
Первый принцип – это принцип непрерывности оказания услуг.
Если какая-либо деятельность возводится в ранг публичной
службы, то происходит это потому, что она представляется особо
необходимой для общегосударственной или местной жизни; и, следовательно, необходимо, чтобы служба функционировала при любых условиях, то есть услуги населению должны обеспечиваться
1 Ведель
12
Ж. Административное право Франции. С. 487.
любой ценой, несмотря ни на что. Эти службы не могут приостанавливать свою работу. Этот принцип получил разнообразное воплощение. Так, например, если администрация обеспечивает сама
управление службой от имени государства, попытка прервать осуществление службы со стороны администрации, за исключением
чрезвычайных обстоятельств, носит противозаконный характер.
Приостановка деятельности службы является виновным действием, влекущим административную ответственность. В частности,
администрация почты не может самостоятельно принимать решения о том, что в такой-то день почтовая корреспонденция не будет
доставляться, если это не предусмотрено законом или не вызвано
чрезвычайными обстоятельствами.
В течение длительного времени именно принцип непрерывности публичной службы использовался как основание для всякого
запрещения забастовок служащих. Поскольку использование права на забастовку может пагубно сказаться на непрерывности работы публичной службы, во Франции периодически возобновляются
дискуссии о том, можно ли вообще и каким образом соблюсти эти
два принципа, узаконив, например, обязательный минимальный
уровень услуг.
Второй принцип – это принцип равенства. Идея равенства
клиентов перед публичной службой представляет собой составную часть общих принципов французского права. Она имеет две
стороны: равенство всех граждан в доступе к услугам, оказываемым государственными публичными службами, и равенство всех
граждан с точки зрения отношения к ним этих служб. У данного
принципа есть две составляющие: социальная (никакого неравенства по социальному происхождению) и территориальная (никакого неравенства между регионами). Удовлетворять второму требованию, несомненно, легче, чем первому, так как, несмотря на все
усилия, направленные на достижение реального равенства, привилегированные социальные слои всегда остаются в более выгодном
положении, обеспечивающем им более широкий доступ к услугам.
Именно так, к примеру, обстоит дело в области образования.
Равный доступ к услугам обеспечивается бесплатностью – полной или почти полной – этих услуг, оказываемых административными и социальными службами, и практикой умеренных и «выравненных» цен на услуги экономических служб. Благодаря этому такие услуги могут быть доступны всем гражданам, в том числе
в самых отдаленных районах страны, что было бы, очевидно, невозможным в условиях действия обычных законов свободного рынка.
13
Способами, позволяющими клиентуре обеспечить соблюдение
принципов равенства и непрерывности, являются:
– обжалование в связи с превышением власти, направленное
против решения администрации, нарушающего названные принципы;
– иск о возмещении ущерба, который при необходимости может быть предъявлен администрации, виновной в соответствующем правонарушении.
Продолжением равенства является нейтральность публичных
служб. Она обязывает их руководителей не допускать дискриминации и фаворитизма по политическим взглядам, философскому
мировоззрению и религиозным убеждениям клиентов и персонала этих служб. В сфере образования это требование нейтральности
вписывается в более широкое понятие светского характера школы.
Как примирить нейтральность школы и выражение свободы совести на уровне учащихся? Недавно вопрос о ношении в школе исламской повязки кеффие дал новый повод Государственному совету Франции уточнить свою правовую практику по этой проблеме.
И, наконец, последний принцип состоит в способности к изменениям, то есть к адаптации. Он означает, что власти могут
и должны перестраивать организацию и работу публичных служб
в соответствии с новыми потребностями. Ни концессионер службы, ни ее клиенты не вправе настаивать на ее сохранении в прежних формах. Реализация этого принципа также не обходится без
проблем. С одной стороны, могут возникнуть споры по самому содержанию намечаемых изменений, особенно в тех случаях, когда
они обосновываются соображениями рентабельности, неприемлемыми для некоторых защитников публичной службы. С другой
стороны, с учетом действующих корпоративных интересов эффективность таких изменений нередко трудно проверить.
Как видно из вышесказанного, принципы функционирования
публичной службы иногда имеют больше общего с целями, которые еще не достигнуты, чем с уже действующими правилами.
Но это нисколько не умаляет всей значимости самого факта их
существования, который свидетельствует об уровне требований,
предъявляемых нацией к деятельности, осуществляемой от ее
имени.
Анализируя будущее французской концепции публичной службы, специалисты1 акцентируют внимание на следующих аспектах.
1 См.,
14
например: Jan P. Institutions administratives.
Глобализация, строительство единой Европы, социальные преобразования, утверждение гражданского общества обязывают сегодня к переосмыслению организации деятельности публичных
органов власти. Роль государства ставится под сомнение. Возникают вопросы относительно условий, способных обеспечить какойто новый, улучшенный вариант управления обществом и заботы
о нем. Французская концепция публичных служб не может оставаться незатронутой такими сомнениями. И в этом отношении
можно выделить два основных течения.
Первым является либерализм, который сегодня постепенно становится превалирующим в экономической политике многих стран
и международных институтов. Он затрагивает французскую систему публичных служб двояким образом. Во-первых, в ходе выполнения положений Римского договора и последующих соглашений
(например, о едином рынке) пришлось допустить конкуренцию
в экономических секторах публичных служб (службы общеэкономической значимости по смыслу статьи 86 Римского договора).
Эта тенденция сейчас активно развивается, в частности в энергетическом секторе (газ и электроэнергия) и в сфере коммуникаций
(телекоммуникации и почта). Более медленно она проявляется на
железнодорожном транспорте. Вначале Франция сопротивлялась,
но затем была вынуждена вписаться в этот процесс, положив конец, например, монополии, которой располагали в своих областях
«Франс Телеком» и «Электриситэ де Франс». Но одновременно
она постаралась добиться признания правомерности публичной
службы в этих секторах, что было сделано, с одной стороны, путем
включения соответствующих формулировок в общеевропейские
документы, а с другой стороны, посредством четких определений,
внесенных в тексты французских законов (закон о телекоммуникациях от 26 июля 1996 года и закон об электроэнергии от 10 февраля 2000 года). При этом Франция отказалась приватизировать
«исторических операторов», действующих в этих секторах. Будущее покажет, идет ли речь об арьергардных боях перед окончательным переходом этих секторов на рельсы «всеобъемлющей рыночной экономики» или же будут найдены устойчивые элементы
нового равновесия между конкуренцией и публичной службой.
Другой аспект этого либерального наступления более коварен.
Он вытекает из тех требований, которые рекомендуются или уже
предъявляются к управлению государственными финансами: ограничение общего объема государственных расходов и обязательных
отчислений; сокращение бюджетных дефицитов. Эти подходы не
15
ставят под вопрос сам принцип публичной службы, но ограничивают ее возможности. Введение подобных ограничений может оказаться продуктивным, если они будут применяться в разумных
пределах и способствовать обеспечению большей эффективности.
Все сложится иначе, если в результате их принятия будет пересмотрено место публичных служб в модели развития страны. Пока
этого не случилось.
Второе направление изменений лучше вписывается во французскую традицию. Его можно было бы обозначить как направление
гражданственности. В нем выражено требование большей ответственности субъектов публичных служб. В данном случае вмешательство государственной власти не подвергается сомнению, но
высказывается пожелание придать больше гибкости существующей модели, которая иногда считается слишком централизаторской и авторитарной. Ключевыми положениями этого направления мысли являются прозрачность, диалог, децентрализация
и преодоление разобщенности.
Прозрачность и диалог. Публичная служба должна функционировать таким образом, чтобы граждане знали, что в ней происходит, и чтобы с ними консультировались о методах и содержании
деятельности этой службы. Первое требование уже прочно вошло
в практику французского позитивного права благодаря законам
1978 года о доступе к административным документам и 1979 года
относительно обоснования административных решений. Второе
требование содействует развитию процедур консультации, в частности с ассоциациями потребителей и пользователей, и распространению на публичные службы практики контрактных отношений между сторонами-участницами.
Франция традиционно тяготеет к централизации. Однако она
не могла оставаться в стороне от современной тенденции, которая
в Европе нашла свое выражение в так называемом принципе взаимодополняемости.
Рассредоточение государственной власти между различными
уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные
министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности
государственных институтов Пятой республики – таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых
в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей.
«Вмешательство центральной власти в деятельность местных
органов, вплоть до мельчайших деталей, раздражает французов
16
и удивляет иностранцев», – пишет П. Авриль, отмечая изолированность бюрократических органов, находящихся на верхней ступени ­иерархии власти. Нельзя забывать, что современная французская администрация покоится на остатках администрации
­старого ­режима, который пал из-за отказа провести реформы1.
Принцип децентрализации предполагает передачу на более высокий уровень компетенции только тех задач, которые не могут
быть решены должным образом местными силами. По законам
о децентрализации, принятым в начале 80-х годов, в ведение территориальных коллективов (регионов, департаментов и коммун)
перешли вопросы, ранее входившие в компетенцию центральных
государственных органов. Следует ожидать дальнейшего развития в этом направлении. Одновременно государство само стремится приблизиться к нижестоящим структурам, развивая процесс деконцентрации. Известный французский юрист Ж. Ведель
под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб»2.
Так, с 1997 года действует принцип, согласно которому префекты
вправе принимать от имени государства решения по любым вопросам индивидуального характера.
И, наконец, преодоление разобщенности. Классическая организация публичной службы основывается на разделении нескольких
крупных общественных функций (образование, правосудие, здравоохранение и т. д.), каждая из которых передается специализированным операторам. При такой организации игнорируется тот
факт, что каждая человеческая личность едина и неделима, а целый ряд коллективных проблем находятся на стыке различных
функций. Это касается, например, борьбы с социальным отчуждением или с осуществлением политики так называемой гуманизации городов. Современная тенденция состоит, таким образом,
в том, чтобы всячески содействовать сближению всех действующих в этих областях операторов для совершенствования координации их действий. Например, заключение «местных контрактов по
вопросам безопасности», объединяющих усилия служб полиции,
1 Avril
P. Le gouvernement de la France. Paris: Ed. Univ., 1969. P. 129–130.
по: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных
стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 20.
2 Цит.
17
правосудия и образования с усилиями представителей государства
и коммун, вписывается в эту перспективу.
Все вышесказанное свидетельствует о бесспорной жизнеспособности теории публичной службы и о наличии множества оснований к тому, чтобы Франция оставалась тверда в своей приверженности этому институту. Франция не является единственным творцом этого института. Однако она, возможно, более систематически, чем другие, развивала его.
Французская концепция публичной службы сильна своим прошлым. Но будущее ее зависит от того, насколько ей удастся, с одной стороны, обогащаться и впредь опытом других стран, а с другой стороны, прочно утвердиться в качестве реального участника
европейского строительства.
Таким образом, подводя итог, следует отметить, что территориальная служба относится к одному из видов публичных служб,
в частности к так называемым службам обеспечения суверенитета в децентрализованном их варианте, то есть, работая от имени
местных коллективов, а не государства в целом. Публичные службы этой категории руководствуются в первую очередь нормами
­административного права. Чаще всего они действуют посредством
односторонних актов, то есть постановлений, обязательных к исполнению субъектами подведомственной территории. Финансирование этих служб производится за счет налогообложения. Вместе
с тем, муниципальная служба подчинена таким общим принципам функционирования публичной службы, как непрерывность,
равенство, нейтральность и способность к адаптации; и отвечает
общим признакам публичной службы, то есть представляет ­собой
определенную деятельность, осуществляется в интересах всего
общества, взята под эгиду органа государственной власти, подчиняется специальному правовому режиму, который отличается от
правового режима, установленного для торговой деятельности.
§ 2. Правовое регулирование, структура, принципы организации
территориальной (муниципальной) службы во Франции
Начатый в 1982 году процесс децентрализации вызвал коренное переустройство традиционной модели организации территории. В результате перераспределения полномочий между государством и территориальными коллективами существенно изменились отношения между центром и местной властью. В течение
последующих десяти лет законодателю удалось создать новую
18
­ рганизационно-правовую базу, приспособленную к изменившимо
ся условиям. Современные законотворческие процессы преследуют множество целей. Во-первых, необходимо вновь четко определить полномочия деконцентрированных структур, отграничив их
от полномочий местных органов.
Во-вторых, в последних законодательных актах обнаруживается стремление к созданию на местах подлинной демократии. Наконец, ширится правовая база в области усиления надзора за территориальными коллективами и гласности их жизнедеятельности.
Именно на уровне территориальных коллективов принимаются
отныне основные решения по программам развития публичного
сектора.
Прежде всего, следует отметить, что рассмотрение особенностей
французской муниципальной службы в отрыве от государственной
службы немыслимо, поскольку обе они выступают в качестве разновидностей публичной службы. Вместе с тем, в настоящее время служба в местных сообществах характеризуется рядом особенностей.
Современное законодательство о государственной и муниципальной службе Франции имеет свою предысторию. Хотя понятие
«чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на
службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются1.
Разветвленный чиновничий аппарат является атрибутом любого
абсолютистского режима, сформировавшегося в XVI–XVIII вв. во
многих странах континентальной Европы. Не была исключением
и Франция. Чиновничество сыграло серьезную роль во французской истории последних 250 лет. Во Франции раньше, чем в других
западноевропейских странах, завершился процесс централизации,
произошло обособление госаппарата от гражданского общества,
возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. Термин «бюрократизм» имеет французское происхождение. В середине XVIII века, с окончанием объединения страны и консолидацией абсолютизма, происходит постепенная централизация административно-государственного управления. С помощью професси1 Государственная служба Франции // Государственная служба основных
капиталистических стран. М., 1977. С. 182–183.
19
ональной бюрократии королевская власть все более обособляется
от общества. Муниципальные вольности уничтожаются, на место
старой администрации приходят новые учреждения, подчиняющиеся приказам, идущим из центра1. Несмотря на практику наследования и продажи должностей, обеспечивался достаточно высокий для того времени уровень профессионализма бюрократии,
поскольку к соискателям мест предъявлялись достаточно жесткие образовательные требования, в частности, необходимо было
иметь университетское образование. Не только абсолютистские режимы опирались на чиновничество, в нем нуждались и многочисленные революционные режимы. Великая Французская революция произвела определенный переворот в организации публичной
службы, продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на
государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых добровольных объединений, «промежуточных ассоциаций»
между государством и гражданами. Декларация прав человека
и гражданина (1789) провозгласила, что все граждане равны перед
законом, поэтому все в равной мере допускаются на все публичные
должности соответственно своим способностям и без каких-либо
различий, кроме обусловленных их добродетелями и талантами.
Следует согласиться с мнением И. А. Василенко, что при
Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ватиканом, давший государству эффективный контроль над церковью,
выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, организовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные элементы
французской бюрократической системы из двух институтов французского общества – армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «полувоенного
типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине
и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь привилегии, но не должны
чересчур зависеть ни от министров, ни от императора. При этом
1 Legendre
20
P. Histoire de l’administration de 1750 à nos jours. Paris, 1989. P. 11–24.
Наполеон призывал открыть государственную службу для самых
одаренных людей1. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сформировались
традиции французской бюрократии. По приказу императора была
основана высшая элитарная школа – L’école polytechnique, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих2.
В начале XIX века на государственной службе была внедрена
конкурсная система найма чиновников, которая способствовала росту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее
среду новых норм, ценностей и представлений. Французские политологи считают, что в результате всего этого произошел определенный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею служения
государству, рассматривали себя в качестве хранителей общественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпринимательской деятельности как «второсортной», ограниченность перехода
в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один финансовый инспектор покинул государственную службу и ушел в бизнес3.
Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая администрация формировалась практически полностью из привилегированных слоев общества.
С помощью целенаправленной социальной селекции и политического контроля правящий класс Франции не допускал в бюрократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступительном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание
классических предметов (и в первую очередь, латыни). Во время вступительного конкурса кандидат должен был представить
соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен услугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их
профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характеристика их социального поведения. Все это закономерно привело
к первому кризису французской бюрократии в период июльской
1 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах
Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001. С. 151–152.
2 Saint-Jours J. Le syndicalisme dans la fonction publique. Paris: La documentation
France, 1975. Р. 8.
3 Birnbau P. Le reritage et le merite // Monde. Paris, 1980. 21 dec. Р. 17.
21
Монархии (1830–1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом ­администрации при наборе чиновников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низкими
окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией между жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до соотношения 20 : 11.
Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госаппарат
принципы «меритократической системы». Речь шла о создании
политически нейтральной бюрократии, о повсеместном введении
системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты
наиболее способных чиновников. Государственным служащим
вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нужно
лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит
вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на
работе2.
Во второй половине XIX века занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого, государственная служба давала достаточно большие гарантии занятости.
По мере ­роста численности чиновников (в конце XIX века их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более
стабильным; лишь положение высших должностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнктуры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих3.
Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца
XIX века, писал: «Традиционное желание стабильной занятости
1 Tulard J. L’emergence de la fonction publique // Cahiers francais. Paris, 1980.
№ 194. Р. 71–74.
2 Государство
и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного
государствоведения. Бюрократия и демократия. М., 1981. С. 99.
3 Jouard Cl. Tableaux de la fonction publique du XIX siècle à nos jours // Cahiers
français. Paris, 1980. № 194. Р. 6–10.
22
и надежды на пенсию в старости были достаточно сильным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чувствовал призвания
к какой-либо определенной профессии»1.
Период Третьей республики характеризуется разделением служащих на иерархические ранги. Однако государство рассматривало служащих как своих «солдат», поэтому они были лишены многих социально-политических прав, в частности права на создание
профсоюзов и участия в забастовках. В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью экзаменов или конкурсов и введения испытательного срока до включения стажера в штат. В 1874 г.
Государственный совет отверг идею единого статуса чиновников
и подтвердил право административных учреждений создавать
собственные регламенты, вводить свои правила рекрутирования.
Высшая администрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.
Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение численности госаппарата, феминизация некоторых видов деятельности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедливо отмечает: «До первой мировой войны отец мог сказать своему сыну:
если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес. После первой мировой войны он уже предостерегал: если не
будешь учиться, то тебе придется стать чиновником»2. Действительно, начиная с 20-х годов нашего века жалованье рядовых чиновников стало значительно отставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сектора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться
и существует по сегодняшний день.
В этот же период статус публичных получают служащие местных сообществ, то есть происходит огосударствление муниципальной службы с целью усиления государственного контроля за
кадровой политикой департаментов.3 Во время Второй мировой
войны, в период существования вишистского режима, действовал
закон «Об организации кадров публичной службы» от 14 сентября
1 Sharp W. The French Civil Service. Bureaucracy in Transition. N.Y., 1931.
Р. 89–90.
2 Там же. С. 89.
3 Jan P. Institution administratives. P. 112.
23
1941 г., который был отменен после создания Временного комитета по реформе государственной службы в 1945 г.1
Целью реформирования государственной службы являлось: повышение эффективности, демократизация состава, расширение
политических прав служащих и улучшение их социально-экономического положения. Принятый 9 октября 1945 года ордонанс
регламентировал систему руководства публичной службой, предусматривал правовое регулирование обучения, набора и штатов
некоторых категорий государственных служащих, устанавливает
систему набора Высшего совета публичной службы, счетной палаты, инспекции финансов. Создается Государственное управление
администрации государственной службы2, в компетенцию которого входит разработка главных направлений политики в области
государственной службы, проведение межведомственных конкурсов на замещение должностей, контроль за движением кадров, забота о единообразии принципов кадровой политики различных ведомств.
Результатом реформирования государственной службы во
Франции явилось принятие 19 октября 1946 года закона «Об общем статусе чиновников»3.
Данным законом было введено понятие класс, которое характеризовало положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность выполняемой им
работы. Служащие делились на четыре класса – A (призван вырабатывать управленческие решения исходя из политических установок правительства), B (выполняет данные решения), C (специалисты), D (вспомогательный персонал), при этом высшим классом
являлись должности категории А. Французские администраторы
отмечают, что между двумя последними классами трудно провести
какое-либо существенное разграничение. Классы могли делиться
на подклассы. Данная классификация была призвана внести большую стройность в систему государственной службы4.
1 Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем
мира: Нормативные акты: сборник / под ред. А. А. Демина. М., 2004. С. 260.
2 В некоторых источниках именуется как Дирекция администрации и публичной службы.
3 Конституция и законодательные акты Французской республики. М., 1958.
С. 187–220.
4 См., например: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление
зарубежных стран. М., 2004. С. 274.
24
Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.
Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные
способности и твердый характер. Необходим также диплом об
окончании высшего учебного заведения.
Кандидат для поступления в класс В должен уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний
требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем
экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных
знаний.
Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско-технические навыки, способность к личной инициативе здесь
не требуется.
Для замещения должностей класса D подходят работники, не
обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы
программы общеобразовательной школы1.
Все государственные служащие подразделялись на лиц, замещающих постоянные должности, зачисленных в штат, и лиц, состоящих на внештатных должностях (стажеры; временные, замещающие постоянного работника на время его болезни, отпуска,
воинской службы, а также исполняющие сезонную работу; работающие по контракту – на них распространяются некоторые права постоянных служащих, но условия работы определяются в контракте, заключенном на срок до 3 лет). Закон 1946 г. помимо установления классов чиновников, ввел понятие «кадр», означающее
совокупность функционально и иерархично равных должностей
в одной сфере деятельности, то есть объединение всех должностей,
занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспек1 Debbasch
Ch. Science administrаtive. Paris, 1971. P. 430.
25
торов и т. д.1 Этим же законом государственным служащим было
предоставлено право создавать профсоюзы и участвовать в забастовках, регламентирована система оплаты чиновников.
В юридической литературе совершенно обоснованно высказывается позиция, согласно которой чиновничество по Франции не
потеряло свою значимость и в Пятой республике2. Более того, установление режима Пятой республики привело к росту политического влияния чиновничества, обусловленного стремлением повысить
эффективность президентской и правительственной властей, придать им независимость во взаимоотношениях с представительными учреждениями, что в свою очередь вызвало потребность в квалифицированном и независимом административном аппарате.
В конституции Франции 1958 года закрепляется разделение компетенции парламента и правительства в сфере правового регулирования государственной службы, в Преамбуле конституции провозглашается принцип равного доступа к государственным должностям, свободного определения условий труда при посредничестве
представителей наемных работников и осуществления права на забастовки. Положения конституции обусловили принятие 4 февраля 1959 г. ордонанса о государственной службе3, вносившего ряд
поправок в закон 1946 г. Нововведения в основном были направлены на усиление дисциплины и солидарных действий чиновников, ослабление роли профсоюзов. Хотя формальные новшества
в сравнении с законом 1946 года были невелики, но в их основу
легли идеи подчинения приказам правительства, которое несет
всю заботу о государстве; сочетания специализации, неизбежной
в современном государстве, и солидарной деятельности аппарата; необходимости проявления чиновниками самостоятельности
и инициативы при выполнении распоряжений правительства; сочетание субординации служащих внутри учреждения с автономией во взаимоотношениях с другими органами. Таким образом, все
вышеназванные поправки были направлены на то, чтобы усилить
иерархическое подчинение чиновников власти.
Ни закон 1946 г., ни ордонанс 1959 г. Не охватывают всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника
не применяется к нескольким категориям государственных слу1 Василенко
И. А. Указ. соч. С. 156.
например: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление
зарубежных стран. С. 270.
3 Journal Officiel de la République Française, 5 février 1959. P. 1057.
2 См.,
26
жащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб
промышленного и торгового характера, полиции1. Таким образом,
наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют
еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.
Таким образом, Третья, Четвертая и Пятая республики с неизменной решительностью проводили политику централизации
страны. Французское правительство и его администрация жестко
контролировали всю бюрократическую сеть страны2.
В 1960 г. в целях лучшей координации административного управления президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, в каждом из которых от 2 до 8 департаментов. Однако это было сделано только ради административных удобств и нисколько не
нарушило жесткую централизацию государственного управления3.
Отставка де Голля, длительное последующее нахождение у власти социалистов, иные социально-экономические и политические условия функционирования Французской республики привели к новым попыткам модернизировать систему государственной
службы.
И. А. Василенко отмечает, что социалисты, которые пришли
к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий экономического и социального планирования была передана от центральной администрации регионам. Налогообложение, образование, здравоохранение и экономическое
развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах
и 96 департаментах4. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централизации пустилась в обратный путь.
В настоящее время государственная служба Франции регламентируется серией законов, принятых в 80-е годы ХХ века и составивших различные разделы Общего устава служащих государства
и территориальных коллективов: закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих5; закон от 11 января 1984 г., содержащий положения о центральной государственной службе6; закон
от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной государ-
1 Василенко
И. А. Указ. соч. С. 156.
Г. Две истории // Ваш выбор. 1992. Ноябрь. С. 18.
3 Василенко И. А. Указ. соч. С. 155.
4 Там же.
5 Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174.
6 Journal Officiel de la Republique Française, 12 janvier 1984. Р. 271.
2 Сорман
27
ственной службе1; закон от 9 января 1986 г., содержащий положения о больничной государственной службе2.
Закон от 11 января 1984 г., заменивший ордонанс от 4 февраля
1959 г., содержит такие положения о центральной государственной службе, как права государственных служащих (свобода мнения, свобода выражения своих взглядов, право на вознаграждение, право на забастовки, на участие в обсуждении, право на отпуск, безопасность труда и др.). При этом установлены специфические права чиновника: защита от угроз и нападений, право на
защиту, право на обжалование. В нормах общего статуса даны
определения круга лиц, занятых в деятельности государственной
службы: это – чиновники; государственные служащие, не являющиеся чиновниками (почасовики, работники по контракту, помощники, штатные государственные служащие по должности,
чиновники-стажеры). Чиновником считается лицо, назначенное
на постоянную должность, которое было включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или
административных учреждений государства или местных коллективов3.
Реформа децентрализации привела к необходимости пересмотра статуса муниципальных служащих, поскольку установление децентрализованной власти предполагает создание на местах
компетентного управленческого аппарата, а следовательно, и глубокую реформу статуса территориального персонала. Кроме того, переход исполнительной власти на департаментском и региональном уровне местным выборным органам выразился в переходе
к департаментам и регионам государственных служб. Однако коммуны находятся за пределами данного процесса. В силу новой системы разграничения полномочий возрастает численность департаментского и регионального персонала согласно заложенному законодателем принципу, по которому любой переход полномочий
от государства департаменту или региону должен сопровождаться
передачей соответствующих служб. Законом предусматривается
также, что службы, не могущие быть переданными, но необходимые территориальным коллективам для выполнения ими поставленных задач, должны быть предоставлены в их распоряжение
1 Journal
Officiel de la Republique Française, 27 janvier 1984. Р. 441.
Officiel de la Republique Française, 10 janvier 1986. Р. 227.
3 Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем
мира… С. 261–262.
2 Journal
28
(например, посредством соглашений с Департаментской Дирекцией по Инфраструктуре).
Во французской юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения, согласно которой до 1981 г. служащие
территориальных коллективов подчинялись различным правовым режимам и оказывались в неравных условиях по сравнению
с государственными служащими1. Согласно закону 1946 года, государственные служащие имели единый юридический статус, основанный на режиме карьеры и различения рангов и должностей,
однако этот статус распространялся только на лиц, которые «будучи назначены на постоянную должность, получили определенный ранг в иерархии центральных или отраслевых государственных ведомств». Кроме того, государственные служащие имели
более высокую квалификацию, так в начале 80-х годов ХХ века
чиновников с высшим образованием или степенью бакалавра в государственном секторе было 38 %, в то же время среди территориальных служащих они едва составляли 8 %2. При такой ситуации авторитете государственных служащих оказывался выше.
Неравенство также отражалось на системе гарантий. Большинство
муниципальных служащих являлись внештатными работниками
и как следствие на них не распространялись социальные гарантии
государственных служащих. Положение постоянных служащих,
естественно, более предпочтительно: оно стабильно, гарантировано от произвола администрации, регулируется особыми законами.
В этой связи необходимость регламентации статуса муниципальных служащих была очевидной. Вместе с тем, следует отметить,
что закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о муниципальной службе, вызвал бурные споры. Депутаты местных органов, во имя принципа самостоятельного управления, высказались
за такой статус, при котором за ними закреплялись бы прерогативы по принятию на работу и управлению кадрами. Профсоюзы
более склонны к выработке статуса, близкого к статусу государственных служащих, который позволил бы добиться для территориального персонала тех же гарантий, что и для государственного. Закон готовился министром публичной службы и министром
внутренних дел и децентрализации. Профсоюзные организации
1 См., например: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. Paris, 2003.
P. 221.
2 Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н. Новгород, 1999.
С. 137.
29
вели переговоры с первым из них, в то время как депутаты местных органов – со вторым. Во время парламентских дебатов, особенно в Сенате, высказывались диаметрально противоположные
точки зрения, и большинство депутатов Сената пришло к выводу, что изначальный вариант законопроекта посягает на принцип
­самостоятельности местных органов и может привести к огосударствлению территориальной публичной службы1.
В первые годы своего существования законодательство о территориальной службе было более благоприятно для сторонников
сближения между двумя категориями публичной службы. Однако, впоследствии названный закон был подвергнут множеству изменений, повернувшим этот процесс в иное русло, а именно дополнен и изменен 13 законами, 48 декретами, 40 постановлениями
и 22 циркулярами министра внутренних дел2.
В соответствии с законом 1984 года сотрудники территориальных коллективов получили единый статус, основанный на системе
карьеры.
Статус чиновника местной службы имеют лица, назначенные
на постоянную должность с присвоением звания в соответствии
с местом, занимаемым в административной иерархии коммун, департаментов, регионов или их публичных учреждений, а также
служб по строительству и эксплуатации жилья с умеренной квартплатой, касс муниципальных кредитов, за исключением их директоров и агентов бухгалтерий3.
В основу организации муниципальной службы положены следующие принципы:
1. Общность прав и обязанностей. Закон от 13 июля 1983 года распространяется на всех служащих государственного, коммунального, департаментского и регионального подчинения. Таким
образом, все чиновники, независимо от их места работы, имеют общий режим прав и обязанностей: они включены в систему карьеры, объединены в корпусы и различаются по званиям и должностям. Реформа 1987 года отменила понятие корпуса, заменив его
понятием «должностной состав».
2. Единство территориальной публичной службы.
Все служащие территориальных коллективов и их публичных
учреждений имеют отныне общий юридический статус и титул
1 Доменак
Ж. Указ. соч. С. 143.
Д. И. Указ. соч. С. 263.
3 Местное управление и самоуправление во Франции: Обзорная информация.
Выпуск 220. М., 1985. С. 44.
2 Васильев
30
территориальных чиновников (функционеров). Персонал Парижа
(коммуны и департамента) находится на особом положении и близок к режиму государственной публичной службы.
По мнению французских юристов, принцип единства позволяет покончить с ведомственной разобщенностью1. Создание объединенных корпусов позволяет преодолеть нормативный разнобой.
Конкретным воплощением единства территориальной публичной
службы явилось учреждение Высшего совета территориальной публичной службы, организации, объединяющей в равном количестве представителей профсоюзных организаций чиновников и депутатов выборных органов. Высший совет местной публичной
службы дает заключения по законопроектам, касающимся муниципальной службы, выступает с предложениями по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы, является высшей инстанцией по рассмотрению жалоб чиновников относительно нахождения в резерве, наложения дисциплинарных
взысканий, увольнения вследствие профессионального несоответствия, присвоения почетного звания в связи с выходом в отставку. Совет может проводить любые исследования по организации
и совершенствованию управления персоналом местной публичной
службы. Он ведет документацию, статистическую отчетность, касающуюся муниципальной службы2.
Единство территориальной публичной службы проявилось также и в создании центров управления местной публичной службой на национальном, региональном и департаментском уровнях,
о которых речь пойдет ниже.
3. Принцип паритета (равенства) между территориальной публичной службой и государственной службой.
Данный принцип заключается в праве, предоставляемом служащему переходить из одной службы в другую. Любой функционер может непрерывно продолжать свою работу в любой из двух
категорий публичной службы. Для достижения данной цели правовые режимы корпусов территориальных функционеров должны были быть определены на общенациональном уровне декретом
­Государственного Совета, не подлежащего ни изменениям, ни дополнениям со стороны территориальных коллективов.
1 Доменак
Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 145.
8-11 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
2 Art.
31
Результатом такой системы должно было быть создание корпусов, позволяющих персоналу переходить из одной службы в другую. В дополнение к этим мерам был составлен перечень должностей, на которые не распространяется принцип паритета. Закон
предусматривал принятие всех специальных правовых режимов
до 27 января 1988 года. Совместная комиссия двух Советов (муниципальной и государственной службы) должна была обеспечить
соблюдение принципа паритета.
Однако, идя навстречу требованиям большей автономии
в управлении персоналом, законодатель в 1987 году существенно ограничил применение принципа. И, тем не менее, независимо
от дальнейшего развития законодательства, можно сказать, что
принципы, заложенные в 1984 году, гарантируют территориальному персоналу прохождение службы в любом территориальном
коллективе или учреждении в составе единого корпуса1.
4. Принцип специфичности
Данный принцип заключается в специфичности норм приема
на работу, продвижения по службе, организации работы и обучения территориальных служащих. Целью данного принципа является гарантия депутатам местных органов их привилегии по управлению территориальным персоналом, а именно: по назначению,
продвижению по службе, аттестации и дисциплинарным мерам.
Наиболее ярко этот принцип проявляется в системе назначения на
должность. В обычном случае зачисление на должность происходит по конкурсной системе на основе рейтинга данного специалиста. Для обеспечения конкурсной основы приема на работу территориальный коллектив обязал извещать о вакантных должностях
центр управления персоналом. Если назначение на должность не
происходит путем перевода, должность объявляется вакантной
и может быть замещена только по итогам конкурса. Местные власти усматривают в этой системе ущемление своих свобод, то есть
посягательство на самостоятельность работодателя2.
Говоря о современной организации муниципальной службы
Франции, следует отметить тот факт, что разногласия по поводу статуса территориального персонала отнюдь не утихли после
1984 года. По мнению большинства французских исследователей3,
1 Доменак
Ж. Указ. соч. С. 146.
же. С. 147.
3 См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 221; Verpeaux M.
Les colectivités territoriales en France. Paris, 2004. P. 44.
2 Там
32
система, установленная в 1984 г., была очень сложна и требовала
дальнейшего реформирования. Следующим таким шагом реформирования стало принятие 13 июля 1987 года закона, организовавшего муниципальную службу в должностные составы, то есть
понятие корпуса было заменено на понятие должностного состава.
Эти два понятия юридически очень близки: в должностной состав
объединяются служащие одной уставной категории, имеющие звание, которое дает им право занимать одно из совокупности должностей. В один должностной состав могут быть включены служащие разных званий. С точки зрения французских юристов учреждение должностных составов позволяет осуществлять более гибкое
управление кадрами и придает больше самостоятельности местным властям, так как при этом устраняются неблагоприятные последствия действия принципа единства территориальной публичной службы, и полностью сводится на нет принцип сопоставимости персонала территориальной и государственной служб1.
Не менее удачным нововведением явилось деление должностных
составов на профессиональные отделы (например, отдел культуры,
медико-социальный, отдел муниципальной полиции, отдел пожарных, технический отдел, отдел спорта и т. д., всего семь отделов).
Наличие отделов подчеркивает своеобразие территориальной публичной службы и ее ориентированность на конкретные профессии.
Кроме того, закон 1987 г. уменьшил подвижность публичных
служащих. Возможность перехода из одной службы в другую в настоящее время ограничивается и может быть осуществлена либо
в форме временного откомандирования, либо в результате внутреннего конкурса. На практике обмен персоналом между государственной и территориальной службами имеет явно второстепенный характер с преобладающей тенденцией к переводу персонала
из территориальных структур в государственные, а не наоборот.
Таким образом, данный нормативный акт благоприятствовал
депутатам местных органов и удовлетворил их основное требование – усиление специфичности территориальной публичной службы, ее дальнейшее подчинение выборным органам на местах. Несмотря на принятый закон, территориальная публичная служба
продолжала вызывать определенные разногласия. Необходимость
новых реформ была подчеркнута в 1992 году в справке о состоянии
территориальной публичной службы, составленной по заказу пра-
1 Доменак
Ж. Указ. соч. С. 149.
33
вительства1. Определенные усовершенствования без пересмотра
системы в целом были внесены законом от 27 декабря 1994 года,
называемым законом Эффеля2.
Муниципальное управление в современной Франции насчитывает 1 977 200 служащих, большую часть из которых составляют
служащие коммун. Эта общая цифра соответствует около 6,5 %
трудоспособного населения и 34,8 % всех должностей публичной
службы. Достаточно ярко выражена феминизация рабочих мест
в муниципальной службе, 62 % которых занимают женщины3.
Численность постоянных и внештатных муниципальных служащих в коммунах Франции по состоянию на 31 декабря 2016 г4.
Виды муниципальных образований
Постоянные
Внештатные
Коммуны до 10 000 жителей
332 545
83 787
Коммуны свыше 10 000 жителей
558 001
124 997
Распределение по некоторым сферам деятельности муниципальных служащих (постоянных и внештатных) в коммунах
Франции по состоянию на 31 декабря 2016 г5.
Сфера деятельности
Коммуны
Администрация
235 127
Культурный сектор
49 215
Спортивный сектор
12 786
Медико-социальный сектор
Полиция
Пожарные
61 853
22 642
213
Таким образом, реформа статуса персонала территориальных коллективов, несмотря на все вызванные ею дебаты, привела к установлению общей для всех служащих системы прав и обязанностей. В основу реформы было положены принципы: единства
территориальной публичной службы, паритет территориальной
1 Dantonel
Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 222.
Officiel de la Republique Française, 28 déc. 1994. Р. 1134.
3 Les collectivités locales en chiffres 2018 // Статистические данные получены
на государственном портале муниципальной службы Франции: https://www.
collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres-2018-0
4 Там же.
5 Там же.
2 Journal
34
и государственной служб и специфичность норм приема на работу,
продвижения по службе, организации работы и обучения территориальных служащих.
§ 3. Система управления территориальной публичной службой
Во Франции создана система управления территориальной публичной службой, на которую возложены различные функции,
связанные с контролем за движением кадров, заботой о единообразии принципов кадровой политики, за соблюдением условий труда
служащих и т. п.
Законодательством 1984 года была учреждена сложная система
управленческих и консультативных органов. Последующие законодательные акты были направлены на упрощение системы этих органов и на сужение полномочий центров по управлению кадрами.
В настоящее время названная французская система включает в себя органы, участвующие в управлении территориальными
служащими, на локальном (местном), департаментском и национальном уровне в зависимости от функций, которые им поручены,
и штатом служащих территориального коллектива.
По мнению директора Центра управления территориальной
­публичной службой департамента Атлантические Пиренеи МариКлод Арривиллага, сфера деятельности названных учреждений
в настоящее время включает в себя не только управление служащими, но и их образование, взаимодействие и социальный диалог1.
Первую ступень в принятии решений по управлению территориальной публичной службой занимают местные (локальные) ­органы
управления, к которым следует отнести представительный орган
территориального коллектива (например, муниципальный совет
коммуны) и исполнительный орган территориального коллектива.
Полномочия представительного органа в сфере управления территориальной публичной службой условно можно подразделить на
две группы: полномочия по управлению ресурсами и полномочия
по управлению персоналом (служащими).
Управление ресурсами. Представительный орган располагает бюджетными полномочиями и полномочиями по организации служб. В соответствии со ст. 34 Закона № 84-53 от 26 января
1 Arrivillaga M.-C. Institutions de la fonction publique territoriale. Paris: Еditions
Francis Lefebvre, 2011. P. 455.
35
1984 г1. представительный орган территориального коллектива
наделен полномочиями по управлению ресурсами, необходимыми
для функционирования территориальной публичной службы.
Представительным органом коллектива учреждаются должности. Решение представительного органа уточняет чин, соответствующий введенной должности. Кроме того, решение фиксирует среднюю продолжительность рабочей недели по установленной
должности, если она была учреждена на неполный рабочий день.
Представительный орган также компетентен изменять эту продолжительность в сторону уменьшения или увеличения в связи с потребностями службы. Он также определяет особенности осуществления работы (например, занятость в течение полного рабочего дня,
работа на полставки, дежурства, тяжелые или опасные работы).
Если обязанности по созданной должности осуществляет нештатный работник в силу оговорок, предусмотренных законом2,
представительный орган принимает трудовой контракт.
По общему правилу территориальные коллективы не могут замещать нештатными работниками постоянные должности за исключением случаев, когда необходимо обеспечить временную
(до 1 года) замену постоянных служащих, например, в связи с отпуском по болезни, декретным отпуском, отпуском по уходу за ребенком, прохождением обязательной гражданской или государственной (например, военной) службы. Кроме того, территориальные коллективы могут использовать названный механизм замещения постоянных должностей сроком до 6 месяцев, если речь идет
о сезонном характере деятельности. Также закон предусматривает
и ряд других исключений, когда постоянные должности могут замещаться лицами, работающими на договорных началах.
Причем, в соответствии со ст. 34 названного закона представительный орган уточняет причину замещения такой должности нештатным работником, сущность выполняемых функций, уровень
образования, необходимый для замещения этой должности, и уровень зарплаты. Следует отметить, что это положение предназначено ограничить замещение должностей нештатными работниками
основаниями, предусмотренными законом, а потому подобные ре1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Art. 3 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
36
шения представительных органов подлежат контролю законности
со стороны префекта, а в случае необходимости – и со стороны суда.
Каждая вновь создаваемая представительным органом должность должна быть обеспечена соответствующим бюджетным финансированием. Представительный орган, естественно, компетентен и упразднять должности территориальной службы.
Изменению продолжительности рабочего времени, сокращению рабочих мест предшествуют консультации с техническим
­паритетным комитетом.
Управление служащими.
Представительный орган коммуны также правомочен принимать решения по управлению персоналом. В соответствии со ст. 88
Закона № 84-53 в сфере оплаты труда представительный орган
устанавливает режим надбавок, компенсаций, премий и фиксирует порядок их предоставления.
Он определяет направления и суммы социальных расходов,
производимых в пользу служащих территориального коллектива
(ст. 88-1 Закона № 84-53).
Представительный орган коммуны компетентен фиксировать
степень повышения в чине в рамках коммуны после консультации
с техническим паритетным комитетом (ст. 49 Закона № 84-53).
Представительный орган в случае значительной штатной численности служащих и возможностью возникновения профессиональных рисков вправе принять решение об учреждении комитета
гигиены и техники безопасности. Он определяет количественный
состав членов технического паритетного комитета, а в необходимом случае, и комитета гигиены и техники безопасности.
Представительный орган также принимает ежегодный и многолетний планы образования служащих территориального коллектива и ежегодную программу предупреждения профессиональных
рисков с соответствующим бюджетным обеспечением1.
Кроме представительного органа, обширными полномочиями
по управлению территориальными служащими наделен исполнительный орган коммуны, а именно: назначение на должность, присвоение чина, продвижение, аттестация, предоставление отпусков
и различного рода разрешений на временное отсутствие на работе,
1 Art. 7 de la Loi № 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents
de la fonction publique territoriale et complétant la loi № 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale // Journal
Officiel de la République Française du 13 juillet 1984. P. 2247.
37
разрешение находиться на службе неполный рабочий день, решения о прикомандировании, решения о званиях, о выходе на пенсию, об отставке. Кроме того, исполнительный орган коммуны выступает в качестве вышестоящего звена в иерархической лестнице
территориальной службы и осуществляет дисциплинарную власть
над территориальными служащими.
Следующий уровень рассматриваемой системы органов образуют центры управления территориальной публичной службой,
созданные в каждом департаменте, за исключением парижского
региона, где названные центры являются междепартаментскими
(ст. 13 Закона № 84-53). Указанные центры управляют и оказывают помощь коммунам в управлении территориальными служащими. Статус данных центров определен Декретом № 85-6431.
Организация.
Статья 13 Закона № 84-53 определяет названные центры как
локальные публичные учреждения административного характера,
находящиеся в ведении депутатов местных органов власти.
Департаментские центры объединяют:
1. В обязательном порядке:
– коммуны и коммунальные и межкоммунальные публичные
учреждения, в которых насчитывается менее 350 штатных служащих или стажеров с полной продолжительностью рабочего времени;
– коммуны и коммунальные и межкоммунальные публичные
учреждения, в которых нет ни одного штатного служащего или
стажера с полной продолжительностью рабочего времени, но при
этом есть, по крайней мере, один штатный служащий с неполной
продолжительностью рабочего времени;
– коммуны и коммунальные и межкоммунальные публичные
учреждения, в которых есть только нештатные работники.
2. В добровольном порядке:
– коммуны, а также коммунальные и межкоммунальные публичные учреждения, в которых насчитывается 350 и более штатных служащих или стажеров с полной продолжительностью рабочего времени, независимо от количества служащих или стажеров
с неполной продолжительностью рабочего времени;
1 Décret № 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la
loi № 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relative à la
fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du 28 juin
1985. P. 7140.
38
– департамент и регион, административный центр которого
расположен в департаменте;
– департаментские и междепартаментские административные
публичные учреждения, смешанные синдикаты, объединяющие
исключительно территориальные коллективы и их публичные административные учреждения, расположенные в границах одного
департамента;
– департаментский центр управления;
– и применительно к центру управления, расположенному в департаменте – административном центре региона, – региональные
и межрегиональные административные публичные учреждения,
расположенные в границах данного региона1.
Из представителей территориальных коллективов и их публичных учреждений формируется административный совет центра,
насчитывающий от 15 до 30 членов.
Порядок определения численного состава административного
совета центра представлен в таблице:
от 15 до 21 места предоставляются коммунам
Общая численность
Число
Предоставление дополнительного места,
штатных служащих предоставляемых
если численность населения равна
и стажеров
мест
или выше указанного критерия
менее 1000
15
100 000
от 1000 до 2000
16
200 000
от 2000 до 3000
17
300 000
от 3000 до 4000
18
400 000
от 4000 до 5000
19
500 000
5000 и более
20
600 000
2 или 3 места предоставляются публичным учреждениям
менее 1000
2
от 1000 и более
3
2 или 3 места предоставляются департаменту
менее 400
2
менее 1 000 000
400 и более
3
1 000 000 и более
2 или 3 места предоставляются региону
менее 400
2
менее 3 000 000
400 и более
3
3 000 000 и более
1 Art. 2 du Décret № 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués
par la loi № 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relative
à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
28 juin 1985. P. 7140.
39
Территориальные коллективы и публичные учреждения, находящиеся в ведении соответствующего центра управления территориальной публичной службой, направляют в центр отчисления из
фонда заработной платы служащих. Эти отчисления состоят из
обязательного лимитированного взноса, установленного законом, –
0,8 % от фонда заработной платы и дополнительного взноса, свободно определяемого административным советом центра управления.
Полномочия.
Функция общего информирования.
Центры управления обеспечивают функцию общего информирования территориальных служащих и кандидатов на такую
службу о занятости должностей территориальной публичной
службы, включая должности для лиц с ограниченными возможностями (инвалидов) во всех территориальных коллективах, в том
числе не находящихся в ведении данного центра. Центры управления составляют итоговую сводку о состоянии занятости и об управлении кадрами, определяют среднесрочные перспективы развития
занятости, компетенций и потребностей в пополнении кадров.
Они учреждают биржу труда, предназначенную облегчить информирование служащих территориальных коллективов и публичных
учреждений, которые получают доступ к реестру заявлений нанимателей о наличии вакантных мест и приглашений на работу, когда
они ищут соответствующую должность в рамках дальнейшего продвижения по службе или после успешного прохождения конкурса.
Центры составляют годовой сводный отчет, обобщающий сведения, полученные от служб профессиональной медицины, и отчеты
о профессиональных рисках от всех коллективов. Данный отчет
передается в Высший совет публичной территориальной службы.
Каждые два года центры составляют отчет о состоянии территориального коллектива в отношении тех коллективов, в которых насчитывается менее 50 служащих, и собирают такие отчеты с других коллективов, после чего также передают их в Высший
­совет территориальной публичной службы.
Обязательные оперативные функции управления.
Эти полномочия обеспечивают единство территориальной публичной службы и применение системы карьеры. Часть этих обязательных функций осуществляется в отношении всех коллективов. Речь идет о том, что центры управления обеспечивают:
– организацию конкурсов и профессиональных экзаменов, составляют и публикуют после конкурса список лиц, способных
к исполнению служебных обязанностей;
40
– опубликование сведений о создании новых и наличии вакантных должностей;
– принятие на себя расходов по содержанию территориальных
служащих, временно оставшихся без работы;
– переквалификацию или трудоустройство служащих, ставших
физически не способными к осуществлению своих служебных обязанностей;
– деятельность дисциплинарных советов по обжалованию;
– опубликование списков лиц, представляемых к повышению;
– опубликование списка лиц, пригодных для внутреннего продвижения.
В отношении коллективов, находящихся в ведении центра, последний обеспечивает:
– составление списка лиц, пригодных для внутреннего продвижения;
– функционирование административных паритетных комиссий;
– функционирование дисциплинарных советов;
– реализацию права профессиональных союзов: расчет освобождения от служебной деятельности, выплат содержания и взносов в фонд социального страхования; предоставление в распоряжение местных профсоюзных организаций помещений для работы
профсоюзных бюро; расчет специально разрешенных часов отсутствия на службе представителей профсоюзов и выплат содержания
и взносов в фонд социального страхования в коллективах с численностью служащих менее 50;
– ведение социального диалога в рамках функционирования технического паритетного комитета: план образования служащих, переговоры с профсоюзными организациями о претворении в жизнь
профессионального равноправия между мужчинами и женщинами.
Для осуществления этих обязательных полномочий центры
управления формируют и ведут учет личных дел (индивидуальных досье) на каждого служащего коллективов, находящихся
в ведении центра: штатных и стажеров; с полной и неполной продолжительностью рабочего времени. Это досье может быть передано заинтересованному служащему или соответствующей территориальной власти.
Для осуществления некоторых полномочий законом предусмотрена региональная или межрегиональная координация. Центркоординатор выбирается по собственному усмотрению, что выражается в подписании хартии и конвенций между центрами
управления. Поскольку такая координация должна позволить
41
обеспечить согласованность, системность, целостность в управлении территориальными служащими, в особенности по отношению к служащим категории А, то на центр-координатор возлагаются такие полномочия, как: организация конкурсов и профессиональных экзаменов, опубликование сведений о вновь создаваемых
и вакантных должностях, принятие расходов по содержанию служащих, лишившихся работы или ставших физически не способными к осуществлению служебных обязанностей. Кроме того, также обеспечивается взаимное перераспределение средств, согласно
­достигнутой договоренности в рамках хартии.
Факультативные функции помощи в управлении персоналом.
Центры управления могут осуществлять за счет коллективов
общие полномочия в сфере увольнения, выхода на пенсию и нетрудоспособности служащих.
Что касается нетрудоспособности, центры управления могут
обеспечивать функционирование комиссий увольнения со службы
по болезни. Что касается выхода на пенсию, центры состоят в отношениях партнерства с Национальной кассой по выплате пенсий
служащим территориальных коллективов:
– для оказания содействия в реализации права на информацию
действующих служащих об их праве на пенсию;
– для подбора, обсуждения и применения режима пенсионного
обеспечения, данного относительно карьеры и взносов в систему
социального страхования;
– для обеспечения функции информирования и образования
коллективов и их служащих;
– для обеспечения контроля за документами, предоставляемыми службами для исчисления пенсии и т. д.
По просьбе коллективов центры управления могут решать
­любую административную задачу, касающуюся служащих. Они
могут оказывать помощь в анализе ситуации, в подготовке документации, юридической экспертизе, в информировании и образовании (обучении) сотрудников документационного обеспечения,
в управлении персоналом.
Центры могут также предоставлять в распоряжение территориальных коллективов служащих для замещения временно отсутствующих лиц (по болезни, по уходу за ребенком и т. п.), или для
осуществления полномочий на постоянной основе с полной или неполной продолжительностью рабочего времени.
В интересах служащих по просьбе коллективов центры управления вправе обеспечивать руководство социальной деятельно42
стью, например, подписывать рамочные соглашения, позволяющие служащим пользоваться правом на получение социальных
выплат, пособий в сфере здравоохранения и взаимопомощи.
По просьбе и за счет коллектива центры управления могут заключать договоры страхования, предохраняющие коллективы от
финансовых рисков, связанных с несчастными случаями на службе, профессиональными заболеваниями, смертью сотрудника, отпусками по болезни или по беременности.
Центры могут обеспечивать по просьбе коллективов административное управление их временными сберегательными счетами.
Для этих целей центры могут откомандировывать своих служащих в коллективы.
По просьбе коллективов центры управления могут создавать
и передавать в распоряжение коллективов службы профессиональной медицины и службы предупреждения профессиональных
­рисков, которые призваны обеспечивать наблюдение за состоянием здоровья служащих, оценивать риски, осуществлять информирование и образование, давать рекомендации по применению правил гигиены и безопасности, проводить инспектирование, направлять в распоряжение местных властей служащих-советников по
применению правил гигиены и безопасности.
Третьим звеном в системе органов управления территориальной публичной службой выступает Национальный центр управления территориальной публичной службой.
Согласно ст. 12 Закона № 84-53 Национальный центр управления территориальной публичной службой является государственным публичным административным учреждением, наделенным
правами юридического лица и финансовой самостоятельностью, который объединяет территориальные коллективы и их учреждения1.
Кроме названного закона, статус Национального центра управления территориальной публичной службой регламентируется
­Законом № 84-5942 и декретом № 87-8113.
1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Loi № 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction
publique territoriale et complétant la loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel
de la République Française du 13 juillet 1984. P. 2247.
3 Décret № 87-811 du 5 octobre 1987 relatif au Centre national de la fonction
publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du 6 octobre 1987.
P. 11639.
43
Следует отметить, что первоначально в законах проводилось
четкое разграничение между организациями, отвечающими за
управление кадрами, и организациями, занимающимися их обучением. Однако такое разделение оказалось нерентабельным как
с точки зрения организации, так и в финансовом плане. Региональные центры обучения кадров были упразднены в 1985 году,
а в соответствии с законом от 13 июля 1987 года было осуществлено объединение национального центра обучения и национального центра управления в единый национальный центр публичной
службы1.
По мнению французских специалистов, Национальный центр
управления территориальной публичной службой представляет собой паритетное (объединяет представителей администрации
и работников) и деконцентрированное (разукрупненное, рассредоточенное, передающее часть полномочий местным сообществам)
публичное учреждение2.
Деятельностью Национального центра руководит административный совет, состоящий из представителей территориальных
коллективов и профсоюзных организаций территориальных служащих. Численный состав административного совета определен
статьей 1 Декрета № 87-811 следующим образом: 12 мест для коммун, 3 места для департаментов, 2 места для регионов, 17 мест для
представителей профсоюзных организаций территориальных служащих3.
При этом представители коммун избираются коллегией выборщиков, состоящей из мэров и депутатов муниципальных советов
коммун; представители департаментов – коллегией выборщиков,
состоящей из председателей и депутатов генеральных советов департаментов, а представители регионов – коллегией выборщиков,
состоящей из председателей и депутатов региональных советов регионов (ст. 2 Декрета № 87-811).
Кроме того, установлен запрет на членство в административном
совете служащих Национального центра (ст. 7 Декрета № 87-811).
В итоге, общая численность административного совета Национального центра составляет 34 члена, при этом соблюдается равновесие (паритетность) между представительством коммун, департа1 Доменак
Ж. Указ. соч. С. 153.
M.-C. Institutions de la fonction publique territoriale. P. 459.
3 Décret № 87-811 du 5 octobre 1987 relatif au Centre national de la fonction publique
territoriale // Journal Officiel de la République Française du 6 octobre 1987. P. 11639.
2 Arrivillaga
44
ментов и регионов, с одной стороны, и представителей профсоюзных организаций служащих, с другой.
Административный совет избирает тайным голосованием из
своего состава председателя (из числа представителей территориальных коллективов) и двух его заместителей: одного – из числа
представителей территориальных коллективов, а другого – из числа представителей профсоюзных организаций. При этом первые
два тура выборов проходят по системе абсолютного большинства,
а третий тур – по системе относительного большинства, а при равенстве голосов – выигрывает старший по возрасту кандидат).
Административный совет собирается на свои заседания не менее 3 раз в год по инициативе председателя. Он может быть созван
также в течение 2 месяцев по инициативе членов совета.
Более детально организация и деятельность административного совета Национального Центра регламентируется Декретом
№ 87-811.
Кроме того, согласно ст. 12 Закона № 84-594, в рамках Национального центра функционирует совет профессиональной ориентации, состоящий из 10 депутатов местных органов власти, 10
представителей профсоюзных организаций территориальных служащих и 5 квалифицированных специалистов в сфере образования, оказывающий содействие административному совету в сфере
обучение (образования). Он разрабатывает каждый год программу
образования, начиная от планов обучения с учетом директив административного совета. Он может вносить любые предложения по вопросам обучения служащих в административный совет (ст. 13 Закона № 84-594). Данная структура предназначена для разработки
и реализации национального плана обучения служащих, определения общих направлений профессиональной подготовки служащих.
Для реализации иных полномочий в сфере обучения служащих, административный совет Национального центра создает междепартаментские и региональные управления, объединяющие педагогические службы, рассредоточенные на уровне департамента, и занимающиеся вопросами профессиональной подготовки служащих.
Ресурсы Национального центра управления территориальной
публичной службой в соответствии со ст. 12-2 Закона № 84-53
включают в себя:
– обязательный платеж, осуществляемый коммунами, департаментами, регионами, их публичными учреждениями, департаментскими домами инвалидов, имеющими по состоянию на 1 января хотя бы одного служащего с полной продолжительностью ра45
бочего времени и содержащегося за счет бюджетных средств. Размер данного платежа устанавливается административным советом
Национального центра и не может превышать 1 % от фонда заработной платы служащих. При этом на 2012 и 2013 гг. этот предел
снижен до 0,9 %1.
– выплаты фондов компенсации налога на добавленную стоимость;
– доходы от оказания услуг;
– пожертвования и завещанное имущество;
– займы на инвестиционные операции;
– предоставленные субсидии;
– иные доходы.
Полномочия Национального центра управления территориальной службой условно можно разделить на две большие группы:
в сфере образования (обучения) служащих и в сфере управления
территориальными служащими.
На основании ст. 11 Закона № 84-594 в вопросе образования
­(обучения) Национальный центр правомочен:
– определять общие направления профессиональной подготовки территориальных публичных служащих;
– определять на условиях, предусмотренных специальными положениями, программы обучения;
– определять и обеспечивать непрерывное образование (обучение) служащих общей муниципальной полиции в соответствии со
ст. L.412-49 Кодекса коммун2 и ст. 18 закона № 99-291 от 15 апреля 1999 г.3
Кроме того, Национальный центр правомочен определять и обеспечивать учебные программы:
– подготовки к конкурсам на допуск к территориальной публичной службе и к профессиональным экзаменам;
– непрерывного образования в процессе карьеры служащего,
связанной с осуществлением определенных функций либо в связи
с допуском в новый корпус служащих, с получением нового звания или должности;
1 Art. 38 de la Loi № 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour
2011 // Journal Officiel de la République Française № 0175 du 30 juillet 2011.
P. 12969 texte № 1.
2 Code des communes (Version consolidée au 1 janvier 2017) // http://www.
legifrance.gouv.fr/.
3 Loi № 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales // Journal Officiel
de la République Française № 89 du 16 avril 1999. P. 5607.
46
– индивидуальное обучение территориальных служащих, осуществляемое по их собственной инициативе.
Национальный центр оценивает потребности территориальной публичной службы в вопросах обучения, набора и составляет
­заключительный годовой отчет. Обеспечивает передачу Высшему
совету территориальной публичной службы годового отчета, включающего количественные и качественные показатели, использования служащими права на профессиональное обучение.
Вышеперечисленные полномочия могут непосредственно осуществляться Национальным центром или быть переданы другим
структурам1.
Второй блок полномочий, как уже было сказано, касается непосредственного управления территориальными служащими. Данные полномочия можно также условно подразделить на две подгруппы в зависимости от категорий служащих, в отношении которых эти полномочия осуществляются.
Итак, согласно ст. 12-2 Закона № 84-53 Национальный центр
наделен полномочиями в отношении служащих категории А –
высших (во Франции, эту категорию принято назвать А+), к которым, в частности, относятся территориальные руководители, главные инженеры, смотрители (хранители) публичного имущества,
смотрители (хранители) библиотек. В отношении указанных лиц
Национальный центр обеспечивает:
– организацию конкурсов и профессиональных экзаменов.
Председатель национального центра устанавливает количество
открытых должностей, контролирует подлинность испытаний
и определяет на национальном уровне список кандидатов, участвующих в конкурсе;
– опубликование сведений о вновь созданных и вакантных
должностях, которые должны быть им переданы департаментскими центрами управления территориальной публичной службой
национальной биржей труда;
– принятие расходов на содержание служащих, оставшихся без
работы;
– трудоустройство лиц, ставших не способными физически
к осуществлению служебных обязанностей.
1 Loi № 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction
publique territoriale et complétant la loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel
de la République Française du 13 juillet 1984. P. 2247.
47
Кроме того, Национальный центр обеспечивает:
– применение процедур подтверждения опыта работы по специальности (практического опыта);
– мониторинг требований подтверждения полученного профессионального опыта;
– управление информационным центром занятости, специальностей и компетенций территориальной публичной службы, в том
числе и национальным списком руководящих должностей1.
Таким образом, функциями Национального центра является
общая координация организации и проведения профессиональных
конкурсов и экзаменов, оповещение о создании новых мест или образовавшихся вакансиях по категории А, создание национального списка очередности служащих, успешно прошедших конкурсы, и, наконец, организация комплекса мероприятий по обучению
территориальных служащих.
Вместе с тем, французским исследователями деятельность Национального центра подвергалась различной критике, связанной
с высокими затратами на содержание, неэффективностью и дороговизной предлагаемой системы обучения, низкой оперативностью2.
Защита корпоративных интересов служащих возложена на
консультативные органы, которые иногда называют органами
­самоуправления чиновников3.
В соответствии с французским законодательством управление
территориальными служащими требует вмешательства, до принятия решения на каком-либо уровне, консультативных органов,
которые высказывают свое мнение, дают заключение по определенным вопросам. Такие органы также играют существенную роль
в достижении договоренностей, взаимодействии и социальном диалоге в рамках территориальной публичной службы.
Законом № 2010-751 от 5 июля 2010 г4. были внесены некоторые изменения, касающиеся построения и функционирования си1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Доменак Ж. Указ. соч. С. 152.
3 Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право.
2000. № 11. С. 61.
4 Loi № 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et
comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique // Journal Officiel de
la République Française № 0154 du 6 juillet 2010. P. 12224 texte № 2.
48
стемы консультативных инстанций. Указанные изменения будут
применяться с 1 января 2014 года.
В этой связи мы предлагаем сначала осветить действующую до
конца 2013 году систему консультативных органов территориальной публичной службы, а затем остановиться на тех изменениях
французского законодателя, о которых было упомянуто выше.
Система консультативных органов территориальной публичной
службы включает в себя:
1. Высший совет территориальной публичной службы.
2. Паритетные административные комиссии;
3. Дисциплинарный совет;
4. Паритетный технический комитет;
5. Комитет гигиены и безопасности;
6. Комиссия увольнения со службы по болезни;
7. Медицинский комитет.
Рассмотрим подробнее статус каждого из них.
Высший совет территориальной публичной службы (далее
Высший совет) формируется на паритетных началах (в равных количествах) их представителей профсоюзных организаций территориальных служащих и представителей территориальных коллективов.
Правовой статус названного органа определен ст. 8 Закона
№ 84-531 и Декретом № 84-3462.
Высший совет состоит из 20 действительных членов, избранных для представления территориальных коллективов, и 20 действительных членов, назначенных для представления служащих
от профсоюзных организаций. У каждого из них есть по два заместителя.
Срок полномочий действительных членов и их заместителей
зависит от субъекта, чьи интересы они представляют. Так, срок
деятельности в Высшем совете представителей коммун, департаментов и регионов истекает в связи истечением срока полномочий
представительных органов территориальных коллективов, от которых они направлялись, то есть соответственно муниципальных
советов коммун, генеральных советов департаментов и региональ1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Décret № 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de la fonction
publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du 11 mai 1984.
P. 1367.
49
ных советов. Срок же полномочий в Высшем совете представителей профсоюзных организаций составляет 6 лет.
Места, предназначенные для представителей профсоюзных организаций, распределяются следующим образом: по 1 месту на
каждую конфедерацию профсоюзов и федерацию профсоюзов национального уровня, участвующую в выборах паритетных административных комиссий. Остаток мест распределяется пропорционально голосам, полученным на вышеназванных выборах. Распределение мест утверждается постановление министра внутренних
дел1.
Представители коммун с численностью жителей менее 20 000
избираются в количестве 7 из числа мэров и муниципальных депутатов коллегией выборщиков, состоящей из мэров коммун.
Представители коммун с численностью жителей 20 000 и более также избираются в количестве 7 из числа мэров и муниципальных депутатов коллегией выборщиков, состоящей из мэров
коммун.
Представители департаментов в количестве 4 избираются из
числа членов генеральных советов коллегией выборщиков, состоящей из председателей генеральных советов.
Соответственно 2 представителя от регионов избираются из числа членов региональных советов председателями этих советов2.
Заместители избираются на тех же условиях и в том же порядке.
Список членов Высшего совета и их заместителей подлежит
опубликованию в Journal Officiel Французской Республики.
Что касается структуры и организации работы Высшего совета,
то здесь необходимо отметить, что из числа его членов образуются специальные комиссии и бюро. Члены Высшего совета из своего состава избирают председателя. Основной формой работы Высшего совета являются заседания, которые могут быть пленарными, а также ограничены составом специальной комиссии или бюро. Периодичность проведения заседаний установлена Декретом.
Высший совет собирается не менее 4 раз в год по инициативе председателя. При этом первое заседание проводится по просьбе министра внутренних дел. Кроме того, при наличии письменного тре1 Art. 4 du Décret № 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du 11 mai
1984. P. 1367.
2 Art. 6 du Décret № 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du 11 mai
1984. P. 1367.
50
бования не менее одной трети его членов о необходимости рассмотрения ­какого-либо вопроса, затрагивающего территориальную
­публичную службу, Высший совет должен собраться в течение
2 месяцев с момента поступления такого требования.
Характеризуя полномочия Высшего совета, необходимо отметить, что они весьма разнообразны.
Прежде всего, это дача заключений по представленным министром внутренних дел проектам законов и ордонансов, касающихся территориальной публичной службы, а также по проектам декретов о положении территориальных служащих, о специальных
статусах отдельных категорий служащих, а также по некоторым
проектам межведомственных постановлений.
Высший совет рассматривает любой вопрос, касающийся территориальной публичной службы, который передан ему на обсуждение министром внутренних дел или по письменному требованию
не менее одной трети членов совета. В результате такого рассмотрения Высший совет формулирует свои предложения по обсуждаемому вопросу.
Совет может проводить различные исследования по вопросам
организации и совершенствования управления территориальными
служащими, используя для этого информацию, сведения и документы, полученные от Национального и департаментских центров
управления территориальной публичной службой, территориальных коллективов и их учреждений1.
Из представителей территориальных коллективов – членов
Высшего совета формируется Коллегия территориальных работодателей, которая консультирует Правительство по вопросам политики заработной платы и занятости в сфере территориальной
­публичной службы.
Однако, по мнению некоторых французских исследователей, Высший совет, который был призван стать оригинальным звеном, подчеркивающим все своеобразие территориальной публичной службы,
таковым не стал, функционируя в чисто традиционной манере2.
Паритетные административные комиссии создаются для каждой категории служащих – А, В и С при центре управления, к ко-
1 Art. 8 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
2 См., например: Доменак Ж. Указ. соч. С. 153; Verpeaux M. Les collectivités
territoriales en France. P. 127.
51
торому присоединен коллектив или территориальное публичное
учреждение. Если коллектив или публичное учреждение не приписано к какому-либо центру, то такие комиссии создаются и функционируют непосредственно при коллективе или учреждении.
Правовой статус названных комиссий определен ст.ст. 28–31
Закона № 84-531 и Декретом № 89-229 от 17 апреля 1989 г2.
Паритетные административные комиссии включают в равном
количестве представителей территориальных коллективов или публичных учреждений и представителей служащих. Каждый член
комиссии имеет одного заместителя.
Численный состав представителей служащих в паритетной комиссии зависит от количества служащих:
Численный состав
служащих
Количество
представителей
В том числе представляющих высшую
категорию служащих
Менее 40
От 40 до 250
От 250 до 500
От 500 до 550
От 750 до 1000
1000
Свыше 1000
3
4
5
6
7
8
10
1
1
2
2
2
3
3
Представители персонала избираются служащими соответствующего территориального коллектива или публичного учреждения,
где будет функционировать комиссия. Речь идет о голосовании по
спискам кандидатов, если в первом туре явка избирателей составила менее 50 %, проводится второй тур, в котором могут быть заявлены дополнительные списки любой профсоюзной организацией служащих. Детально порядок организации и проведения таких
выборов регламентируется ст. 7-25-1 Декрета № 89-2293.
Представители территориальных коллективов и их учреждений назначаются местной властью (мэром, председателем публич1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Décret № 89-229 du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives
paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics // Journal
Officiel de la République Française du 18 avril 1989. P. 4931.
3 Décret № 89-229 du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives
paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics // Journal
Officiel de la République Française du 18 avril 1989. P. 4931.
52
ного учреждения, председателем генерального совета, председателем регионального совета, директором муниципальной кредитной
кассы (выполняет функции банка) или генеральным директором
публичных жилищных бюро). Для паритетных административных комиссий, функционирующих при центрах управления территориальной публичной службой, указанные представители назначаются членами административного совета центра – местными
депутатами.
Срок полномочий членов комиссии установлен по отношению
к сроку мандата депутатов местных органов власти и составляет,
таким образом, 6 лет.
Каждая паритетная административная комиссия устанавливает свой внутренний регламент, который должен быть одобрен территориальной властью. На должность секретаря комиссии территориальной властью назначается свой представитель, функции его
заместителя осуществляет представитель персонала, назначенный
комиссией из числа ее членов.
Комиссия проводит пленарные или ограниченные по количеству участников заседания. Во втором случае, например, могут
рассматриваться вопросы, затрагивающие служащих, принадлежащих к высшей иерархической группе (аттестация, продвижение по службе или повышение в чине и т. п.), тогда в заседании
должно быть равное количество представителей от администрации
и от служащих данной группы. К участию в заседаниях комиссии
могут привлекаться эксперты.
Весьма интересным, по нашему мнению, является тот факт, что
члены паритетных административных комиссий не получают никакого денежного содержания за осуществление возложенных на
них функций, но им компенсируются транспортные и иные командировочные расходы. Все материалы и документы по предстоящему заседанию комиссии должны быть предоставлены ее членам не
позднее, чем за 8 дней до проведения заседания. Все члены комиссии обязаны соблюдать профессиональную тайну о фактах и документах, ставших им известными в связи с участием в деятельности комиссии.
Исследуя полномочия паритетных административных комиссий, прежде всего, следует отметить, что каждая комиссия наделена полномочиями только в отношении той категории служащих,
которую она представляет.
Они вырабатывают мнения по любым индивидуальным вопросам, влияющим на карьеру территориальных служащих:
53
– продление испытательного срока (стажировки), отказ в назначении стажера на должность, предложения по повышению
в ранге, звании, предложения по внутреннему продвижению, аттестация, передача в распоряжение, споры, связанные с работой на
полставки;
– определение положений, касающихся работы по совместительству или осуществления частной предпринимательской деятельности служащими, окончательно прекратившими службу или
находящимися в запасе;
– отказ в увольнении, отказ о направлении на учебу;
– должности территориальных служащих, трудоустройство
территориальных служащих, ставших физически неспособными
осуществлять служебные обязанности, положение территориальных служащих вследствие ликвидации должностей;
– перевод на другую работу в рамках того же коллектива, предполагающий изменение места жительства или изменение положения служащего;
– распределение служащих в случае роспуска синдиката коммун, сообщества коммун или сообщества агломераций на основании ст.ст. L.5212-33, L.5214-28, L.5216-9 Кодекса территориальных коллективов Франции1;
– споры, касающиеся осуществления профсоюзных прав: отказ
в отпуске для образования профсоюза (например, несогласие предоставить освобождение от службы лицу, пользующемуся таким
правом).
Паритетные административные комиссии выражают свое мнение до принятия решения территориальной властью. Территориальная власть может его не учитывать. В этом случае паритетная
административная комиссия информируется о принятом ином решении с указанием мотивов.
Дисциплинарный совет – это, по сути, та же паритетная административная комиссия, заседающая в качестве дисциплинарной инстанции. В этом случае она возглавляется административным судьей (действующим или почетным), назначенным председателем административного трибунала, в юрисдикции которого находится местонахождение паритетной административно
комиссии.
1 Code général des collectivités territoriales (Version consolidée au 1 septembre
2018) // http://www.legifrance.gouv.fr/.
54
Дисциплинарный совет принимает к рассмотрению дела о предполагаемом наложении территориальной властью дисциплинарного взыскания 2, 3 или 4 группы на территориального служащего, зачисленного в штат, или стажера, например, временно
отстранить от должности сроком от 4 до 15 дней или уволить со
службы.
Он дает заключение в рамках процедуры увольнения штатного
служащего в случае профессиональной непригодности (ст. 93 Закона № 84-53)1. Он дает предварительное заключение о дисциплинарной санкции после состязательной процедуры заслушивания
сторон, а при необходимости, и свидетелей. Данное заключение не
является обязательным и может быть проигнорировано территориальной властью.
Междепартаментский дисциплинарный совет выступает в качестве инстанции для обжалования решений о применении к территориальному служащему дисциплинарного взыскания 2, 3
или 4 группы. При этом дела по дисциплинарным взысканиям
2 и 3 группы данный совет рассматривает только, если территориальная власть не приняла во внимание решение дисциплинарного
совета первой инстанции. В случае увольнения, территориальный
служащий всегда может обратиться с жалобой в дисциплинарный
совет.
Более подробно о дисциплинарной процедуре будет сказано в третьем параграфе второй главы диссертационного исследования.
Технический паритетный комитет создается в каждом коллективе или публичном учреждении, насчитывающем не менее 50
служащих. Если же в территориальном коллективе занято менее
50 служащих, такой комитет создается при центре управления
территориальной публичной службой.
Допускается также создание совместного технического паритетного комитета согласованным решением представительного органа коллектива и одного или нескольких публичных учреждений
(например, коммуна, коммунальный социальный центр и школьная касса), при условии, что общее количество служащих будет не
менее 50.
1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
55
Порядок формирования, организация работы и полномочия
таких комитетов определены ст.ст. 32, 33 Закона № 84-531
и Декретом № 85-565 от 30 мая 1985 г2.
Паритетные технические комитеты включают равное количество представителей от территориальных коллективов и их учреждений, с одной стороны, и представителей персонала, с другой.
При этом численный состав таких комитетов зависит от количества служащих. В ст. 1 Декрета даны следующие ориентиры численного состава комитетов:
Штатная численность служащих
Количество представителей
От 50 до 350
2–5
От 350 до 1000
4–6
От 1000 до 2000
5–8
От 2000
7–15
Точное количество членов технического паритетного комитета
устанавливается решением представительного органа.
Представители территориальных коллективов назначаются
местными властями из числа местных депутатов или служащих
коллектива.
Представители персонала избираются территориальными служащими коллектива или центра управления. Порядок их избрания аналогичен порядку избрания представителей персонала в паритетные административные комиссии. Деятельность комитета
осуществляется под руководством территориальной власти или ее
представителя.
Срок полномочий членов паритетного технического комитета
составляет 6 лет. Им, так же, как и членам административных комиссий, не выплачивается никакого вознаграждения, однако возмещаются командировочные расходы, связанные с осуществлением полномочий в данном комитете. И в остальном статус членов
названных комитетов аналогичен статусу членов административных комиссий.
1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Décret № 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques paritaires des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics // Journal Officiel de la
République Française du 2 juin 1985. P. 6118.
56
Пожалуй, самое существенное различие между паритетными
административными комиссиями и паритетными техническими
комитетами можно выявить при анализе полномочий последних.
Итак, паритетный технический комитет выступает консультативным органом, давая заключение по следующим вопросам:
– организация служб соответствующего коллектива;
– общие условия функционирования этих служб;
– программы модернизации методов и техник работы, их влияние на положение служащих;
– годовой и многолетний планы обучения служащих;
– обсуждение главных направлений, ориентированных на выполнение задач соответствующей службы.
Паритетный технический комитет консультирует в случае сокращения должности, занимаемой служащим. Отсутствие такой
консультации приводит к недействительности процедуры сокращения, особенно в стадии принятия центром управления расходов на содержание служащего, оставшегося без работы. На данное
обстоятельство указал в своем решении Государственный Совет1.
­Однако, паритетный технический комитет не осуществляет консультирование при увольнении нештатного работника в связи с реорганизацией службы, о чем также вынесено специальное решение Государственным Советом2.
Комитет осуществляет предварительное консультирование по
вопросам повышения в чине до принятия решения представительным органом.
Кроме того, территориальный коллектив или центр управления
представляет техническому паритетному комитету не реже 1 раза
в два года отчет о состоянии коллектива (является частью сводного
отчета о деятельности коллектива в социальной и экономической
области), в котором указаны сведения о бюджетных средствах,
о персонале, которым располагает коллектив, сведения о приеме,
продвижении и обучении служащих, о ходатайствах работать на
полставки, об условиях осуществления профсоюзных прав. Представление данного отчета служит основанием к дебатам, например, переговорам между местной властью и профсоюзными организациями с целью претворения в жизнь профессионального равенства между мужчинами и женщинами при приеме на службу,
1 Décision du Conseil d’Etat. 13-12-1996. № 147707, Cne de Marly-lesValenciennes.
2 Décision du Conseil d’Etat. 28-5-2001. № 222916, Sagnier.
57
в денежном содержании, в обучении и в продвижении. Местная
власть принимает многолетний план равного доступа мужчин
и женщин к высшим должностям. Этот план подлежит рассмотрению техническим паритетным комитетом.
Также технический паритетный комитет выражает мнение по
вопросам и документам, касающимся внешних условий службы.
Французские специалисты указывают на роль социального диалога и партнерства, которую выполняет комитет1. В коллективах,
где отсутствуют комитеты гигиены и безопасности, функции последних возлагаются на паритетные технические комитеты.
В ряде решений Государственного Совета Франции детализируются некоторые полномочия технических паритетных комитетов.
В частности, говорится о том, что они дают предварительные заключения по любому решению, касающемуся изменения времени работы и переходом на неполную продолжительность рабочего
времени; о передаче одной из служб в сообщество коммун или смешанный синдикат, о представительстве публичной службы, об информатизации служб, о переоборудовании служб, планировании
рабочего времени, принятие внутренних регламентов2.
Однако, в случае создания новых должностей, паритетный технический комитет не осуществляет консультирования3.
Комитет гигиены и безопасности. Обязанность создания одного
или нескольких комитетов гигиены и безопасности возлагается на:
– департаментские службы противопожарной защиты и спасения независимо от их штатной численности;
– коллективы, насчитывающие, по крайней мере, 200 служащих в одной или нескольких службах, предполагающих частые
и серьезные специфические профессиональные риски, возникающие, в частности, вследствие сущности выполняемых функций
или задач, оснащения или оборудования помещений.
Правовой предпосылкой создания и функционирования названных структур является статья 2 Декрета № 85-603 от 10 июня
1985 г., которая гласит: «В коллективах и публичных учреждениях служебные помещения и объекты должны быть оборудованы
1 Seban D., Heintz M. Les commissions paritaires locales // Gazette des communes.
2009. 2 mars. P. 50.
2 Conseil d’Etat 4-10-1996 № 143276, Cne de Nesle et Massoult c/Penelon. Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 975; Conseil d’Etat 21-4-2000 № 161334, Ville
d’Amiens. Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 859.
3 Conseil d’Etat 19-2-1993 № 96105, Dépt.de la Haute-Garonne. Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). P. 845.
58
таким образом, чтобы гарантировать безопасность служащих и посетителей. Помещения должны постоянно поддерживаться в чистом состоянии, соответствовать требованиям гигиены и безопасности, необходимым для сохранения здоровья указанных лиц»1.
Комитет гигиены и безопасности также является паритетным,
то есть включает в себя равное количество представителей коллективов, назначаемых местной властью, и представителей персонала, избираемых на прямых выборах по спискам профсоюзных
организаций. Количество его членов устанавливается представительным органом коллектива. Порядок формирования и функционирования комитетов гигиены и безопасности полностью аналогичен порядку формирования и функционирования паритетных технических комиссий.
Полномочия в сфере гигиены и безопасности осуществляются
данными комитетами, а при их отсутствии – паритетными техническими комиссиями. Согласно Декрету № 85-603 от 10.06.1985
комитет наделен полномочиями по содействию в обеспечении защиты здоровья и безопасности служащих при исполнении ими
служебных обязанностей, а именно:
– соблюдение правил гигиены и безопасности;
– технологические методы и техники работы, выбор рабочего
оборудования, которые влияют на здоровье служащих;
– планировка, строительство и внутренняя отделка зданий в соответствии с требованиями гигиены и безопасности, благоприятными для работы;
– принятие мер, облегчающих адаптацию к рабочему месту служащих-инвалидов и трудоустройство лиц, признанных неспособными по физическому состоянию здоровья осуществлять служебные обязанности;
– принятие мер по оборудованию рабочих мест для беременных
женщин.
Комитет проводит анализ профессиональных рисков. С этой целью местные власти ежегодно представляют комитету сведения
о динамике профессиональных рисков и предлагают на его рассмотрение программу их предупреждения. Комитет проводит расследование по каждому несчастному случаю на службе и по каждому
факту профессионального заболевания.
1 Décret № 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi
qu’à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française du 18 juin 1985. P. 6710.
59
Комитет формулирует предложения по повышению уровня гигиены и безопасности на службе, а также обеспечивает информирование и обучение служащих в сфере гигиены и безопасности.
Кроме того, комитет выступает в качестве консультанта по регламентам и инструкциям в сфере гигиены и безопасности, которые местная власть собирается принять.
Комитет ведет реестр гигиены и безопасности, в который вносятся записи о результатах наблюдений и предложения по устранению выявленных нарушений в области гигиены и безопасности.
В комитет поступает информация от представителей всех инспекторских служб в сфере гигиены и безопасности, при этом, например, сотрудник такой службы или врач службы профессиональной и профилактической медицины могут быть специально
заслушаны комитетом. Комитет рассматривает годовой отчет, предоставляемый службой профилактической медицины.
Комиссии увольнения со службы по болезни. Такие комиссии
создаются постановлением префекта на департаментском уровне, отдельно для каждой категории служащих (А, В, и С) и состоят из представителей, назначенных от представительных органов
местной власти, представителей служащих от административных
­паритетных комиссий и дипломированных врачей (терапевтов
и специалистов).
Порядок их формирования, функционирования и полномочия
регламентируется следующими нормативными актами:
– Декрет № 86-442 от 14 марта 1986 г.1;
– Декрет № 2003-1306 от 26 декабря 2003 года2;
– Постановление от 4 августа 2004 г3.
Функционирование таких комиссий обеспечивается префектом
или центром управления территориальной публичной службой, по
просьбе последнего.
1 Décret № 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés,
à l’organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions
d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de
maladie des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 16 mars
1986. P. 4258.
2 Décret № 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des
fonctionnaires affiliés à la Caisse Nationale de retraites des agents des collectivités
locales // Journal Officiel de la République Française № 301 du 30 décembre 2003.
P. 22477 texte № 80.
3 Arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction
publique territoriale et de la fonction publique hospitalière // Journal Officiel de la
République Française № 217 du 17 septembre 2004. P. 16232 texte № 3.
60
Комиссия осуществляет полномочия, связанные с утратой трудоспособности территориальными служащими, которые подпадают под специальный режим социального обеспечения.
Комиссии дают заключения по вопросам:
– о причинной связи заболевания с исполнением служебных
обязанностей;
– отпуска по профессиональному заболеванию или несчастному случаю на службе, когда администрация не признала наличия
причинной связи названных оснований с исполнением служебных
обязанностей;
– после отпуска по несчастному случаю на службе предоставление в терапевтических целях возможности работать на полставки;
– предоставление и пролонгация временного пособия по инвалидности;
– временный или окончательный характер нетрудоспособности;
– предоставление пожизненной пенсии по инвалидности;
– приобретение права на выход на пенсию по инвалидности.
Данные заключения не являются обязательными для территориальной власти.
Медицинский комитет. Такие комитеты создаются на уровне департаментов и состоят из медицинских экспертов (терапевтов и специалистов). Их функционирование обеспечивается департаментским управлением социальной деятельности или центром
управления территориальной публичной службой. Медицинский
комитет дает предварительные заключения о предоставлении или
пролонгации отпуска по обычному заболеванию, по болезни средней продолжительности, по длительной болезни, по тяжелой болезни, по периоду работы в терапевтических целях на полставки,
о временном освобождении от службы. Комитет также дает заключение о возвращении на службу после названных отпусков. Кроме
того, в соответствии с Декретом № 87-602 от 30 июля 1987 г., комитет дает заключение в случае физической неспособности к осуществлению некоторых служебных обязанностей относительно
оборудования рабочего места или о профессиональном перепрофилировании1. Данные заключения не являются обязательными для
территориальной власти за некоторыми исключениями, напри1 Décret № 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l’application de la loi № 84-53
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale et relatif à l’organisation des comités médicaux, aux conditions d’aptitude
physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux // Journal
Officiel de la République Française du 1 août 1987. P. 8646.
61
мер, заключения по возвращению на работу после вышеназванных
отпусков по болезни.
В случае несогласия с заключением медицинского комитета,
его можно оспорить в Высший медицинский комитет, общий для
трех видов публичной службы, в том числе и территориальной, образованный при министерстве здравоохранения Франции. Однако, заключения Высшего медицинского комитета также не обязательны для исполнения территориальной властью.
Итак, система управления территориальной публичной службой во Франции представляет собой три уровня, в рамках которых
часть полномочий по управлению персоналом переходит от территориальных коллективов к специально созданным центрам управления персоналом.
62
Глава 2. Характеристика отдельных элементов правового статуса
территориальных публичных служащих Франции
§ 1. Права и свободы публичных территориальных служащих
В соответствии с положениями Закона № 83-634 от 13 июля
1983 г. служащие коммун пользуются совокупностью индивидуальных и коллективных свобод, признанных за публичными служащими1. Конституционный принцип свободы управления применительно к территориальным коллективам предполагает наличие широких возможностей вмешательства местных властей
в управление территориальными служащими. Тем не менее, Конституционный Совет уточнил, что базовые условия осуществления
публичной свободы, определенные законом, такие, как права на
забастовку или профсоюзные права), не могут зависеть от решений
территориальных коллективов2.
Общепринятая во Франции классификация прав и свобод публичных служащих включает в себя три группы прав и свобод,
а именно индивидуальные, коллективные и профессиональные.
Рассмотрим далее их более подробно.
Индивидуальные права и свободы
Признаваемые индивидуальные свободы в основном относятся
к свободе мысли. Ими обладает большинство публичных служащих, как штатных, так и нет.
1. Свобода мнения (воззрений, убеждений).
Свобода мнения означает свободу иметь любые воззрения,
взгляды по своему выбору. Прослеживается тесная взаимосвязь
между свободой мнения и политическими свободами. Эта свобода
признается за публичными служащими как за всеми гражданами.
По мнению французских специалистов, положение территориальных служащих применительно к названной свободе почти не имеет какой-либо специфики3.
1 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174 (во Франции
данный закон называют Законом Пора – прим. авт.).
2 Décision № 84-185 DC du 18 janvier 1985 du Conseil constitutionnel (loi
modifiant et complétant la loi № 83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions
diverses relatives aux rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales) // Journal
Officiel de la République Française du 20 janvier 1985. P. 821.
3 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. Paris: Editions
Dalloz, 2011. P. 428.
63
Правовой основой данной свободы выступает, прежде всего,
статья 10 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Никто не должен быть притесняем за свои взгляды, даже религиозные, при условии, что их выражение не нарушает общественный
порядок, установленный законом», а также статья 11: «Свободное
выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав
человека; каждый гражданин поэтому может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой
свободой в случаях, предусмотренных законом»1.
Кроме того, в части пятой преамбулы Конституции Франции
27 октября 1946 г., которая является частью ныне действующей
Конституции Франции 1958 г., говорится, что «…Никто не может
в своем труде и в своей должности быть притесняем по причине своего происхождения, своих взглядов или своего вероисповедания»2.
Статья 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме 4 ноября 1950 г. ETS № 005 гласит: «Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать
и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ...»3.
Раздел I Общего статута о публичной службе прямо признает
свободу мнения, закрепляя в части 1 статьи 6 следующее: «Свобода мнения гарантируется служащим»4. Защита данной свободы обеспечивается для всех гражданских служащих, которым она
предоставлена. Судебная практика, касающаяся служащих государства, применима и к территориальным служащим.
Утверждение свободы мнения предполагает запрет на любую
дискриминацию, прямую или косвенную, в отношении служащих
по причине их политических, профсоюзных, философских или ре1 Déclaration du 26 août 1789 des Droits de l’homme et du citoyen // Recueil
Duvergier page 275.
2 Constitution de la République Française du 27 octobre 1946 // Journal Officiel
de la République Française du 28 octobre 1946. P. 9166; Constitution de la République
Française du 4 octobre 1958 // Journal Officiel de la République Française du 5 octobre
1958. P. 9151.
3 Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме
4 ноября 1950 г. (с изм., внесенными Протоколом от 13.05.2004 № 14) // Бюллетень
международных договоров. 2001. № 3.
4 Al. 1, art. 6 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors // Journal Officiel de la République Française du
14 juillet 1983. P. 2174.
64
лигиозных воззрений, их происхождения, сексуальной ориентации, возраста, имущественного положения, состояния здоровья,
внешности, ограничения трудоспособности, предполагаемой или
действительной этнической или расовой принадлежности или непринадлежности (ч. 2 ст. 6 1 раздела Общего статута о публичной
службе)1.
Следует отметить, что принцип «недискриминации» постепенно развивается во французском законодательстве, дополняясь такими новыми запретительными мотивами дискриминации,
как сексуальная ориентация или происхождение2. Запрет на дискриминацию по половому признаку получил свою детализацию
в ст. 6 бис 1-го раздела Общего статута о публичной службе, в которой речь, в частности, идет о следующем:
«Никакое различие, прямое или косвенное, не может быть сделано между служащими в виду их пола.
Однако, в исключительных случаях, могут быть предусмотрены различные условия приема на службу мужчин и женщин, когда принадлежность к тому или иному полу является решающим
условием осуществления служебных функций.
Также различия между женщинами и мужчинами могут быть
сделаны администрацией, членами жюри, комитетами по отбору,
созданными для осуществления приема и продвижения служащих, и их представителями в консультативных органах, дающих
заключения по вопросам карьеры служащих, организации и функционирования служб, в целях равного представительства женщин
и мужчин…»3.
Принцип свободы мнения перекликается с постоянной деятельностью административного судьи, главным образом направленной
на рассмотрение споров, касающихся политических, профсоюзных и религиозных воззрений.
Свобода мнения применительно к публичной службе во Франции имеет два аспекта по субъектной направленности, а именно
1 Al. 2, art. 6 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors // Journal Officiel de la République Française du
14 juillet 1983. P. 2174.
2 Во французском законодательстве используется термин «patronyme»,
означающий «фамилия», «отчество», «родовое имя» (прим. авт.).
3 Аrt. 6 bis de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors // Journal Officiel de la République Française du
14 juillet 1983. P. 2174.
65
в отношении кандидатов на публичную службу и в отношении
­действующих служащих.
Согласно принципу равного доступа к публичным должностям,
уважение свободы мнения применяется и в отношении кандидатов
на публичную службу.
В соответствии с решением Государственного Совета полномочия по утверждению списка лиц, допущенных к участию в конкурсе, принадлежат административной власти, а в территориальных коллективах – местным исполнительным органам1.
Государственный Совет указал на то, что, вследствие возможной угрозы нарушения принципа равного доступа всех граждан
Франции к должностям публичной службы, политические воззрения не могут служить причиной отстранения некоторых кандидатов2.
Кроме того, Государственный совет3 особо подчеркнул связь
принципа равного доступа к публичной службе со статьей 6
­Декларации прав человека и гражданина: «Закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право участвовать лично или
через своих представителей в его создании. Он должен быть единым для всех, охраняет он или карает. Все граждане равны перед
ним и поэтому имеют равный доступ ко всем постам, публичным
должностям и занятиям сообразно их способностям и без какихлибо иных различий, кроме тех, что обусловлены их добродетелями и способностями»4.
Это правило также распространяется и на процесс конкурсных испытаний. В этой связи будет уместно привести два примера решений Государственного Совета Франции, иллюстрирующих
и детализирующих действие данного правила. Так, например, конкурсная комиссия (жюри) не может опрашивать кандидата по поводу его религиозных или политических воззрений5. Вместе с тем,
вопрос, касающийся принадлежности кандидата к какой-либо
1 Conseil d’Etat 10-5-1992 № 46027, Bouteyere: Lebon, p. 553 concl. Helbronner,
RD publ. 1992 p. 453 Note G. Jèze.
2 Conseil d’Etat 28-5-1954 № 28238, Barel // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 308.
3 Conseil d’Etat 16-12-1988 № 77713, Bleton // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 451; Conseil d’Etat 21-12-1990 № 72834, Amicale des anciens élèves
de l’ENS de Saint-Cloud // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 378.
4 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
5 Conseil d’Etat 28-9-1988 № 43958, Merlenghi // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 316.
66
общественной организации, не является посягательством на свободу мнения1.
Что касается свободы мнения действующих служащих, Государственный Совет обращает внимание на два момента: применительно к карьере служащего и применительно к досье (личное
­дело) служащего.
Служащий не может быть наказан по причине своей политической принадлежности или убеждений2.
Принятие в расчет мнения не должно позволять расширять правила территориальной публичной службы относительно продвижения и повышения служащих. Если Положение о территориальной публичной службе допускает, что отношение доверия может
способствовать лучшему исполнению служебных обязанностей,
вместе с тем, не позволяется содействовать (покровительствовать)
фиктивному назначению на должность или продвижению своих
сторонников3. Таким образом, свобода мнения служащих является, едва ли, не абсолютной.
Весьма интересное исключение содержится в статье 2 Декрета
№ 90-850 от 25 сентября 1990, согласно которой пожарным департаментских служб спасения и противопожарной защиты запрещается ношение форменной одежды в случае проведения демонстраций в общественных местах4. Следует отметить, что это является
единственным исключением во французском законодательстве,
когда один из элементов статуса, регламентирующий ношение
униформы при выполнении функций публичной службы, запрещен к использованию в связи с участием в демонстрациях в общественных местах. Государственный Совет Франции подтвердил законность установленного запрета и его непротиворечивость свободе мнения5.
1 Conseil d’Etat 4-11-1996 № 134295, Confédération Nationale des groupes
autonomes de l’enseignement public // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 430.
2 Conseil d’Etat 1-10-1954 № 14191, Guillé // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). p. 496, D. 1955 p. 431. Note G. Braibant.
3 Conseil d’Etat 17-1-2001 № 215665, Cottrel // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 17.
4 Décret № 90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions communes à
l’ensemble des sapeurs-pompiers professionnels // Journal Officiel de la République
Française № 223 du 26 septembre 1990. P. 11645.
5 Conseil d’Etat 4-11-1994 № 121313, Fédération CGT des services publics //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 840.
67
В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона № 83-634 от 13 июля 1983 г.
«…в досье служащего, как и в любых других административных
документах, не должны содержаться сведения о его убеждениях,
а также политической, профсоюзной, религиозной или философской деятельности»1. Государственный Совет Франции в одном из
своих решений указал на то, что наличие в досье служащего позиции «личные убеждения» противоречит положениям общего
статуса2.
Конкурсная комиссия может рассматривать досье кандидата
только, когда в ней не фигурируют сведения ни о его вероисповедании, ни о других воззрениях3.
Служащий, в досье которого содержатся запрещенные сведения, имеет законное основание требовать их исключения4. Кроме
того, меры, принятые на основе досье, содержащего запрещенные
сведения, подлежат отмене. Тем не менее, мера незаконна, только
если запрещенные сведения, фигурирующие в досье, действительно повлияли на ее принятие5.
Вместе с тем, сведения, касающиеся образа действий, манер
служащего могут храниться в его досье постольку, поскольку не
содержат никаких запрещенных законом, оскорбительных или
клеветнических сведений6.
Однако во французском законодательстве существует и ряд
­исключений, ограничивающих вышеописанную свободу мнения.
На публичной службе штатные служащие на основании решения правительства подчинены обязанности соблюдать лояльность,
которая предусматривает отступление от свободы мнения и увольнение по политическим мотивам7.
1 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Loi dite loi Le Pors // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
2 Conseil d’Etat 16-6-1982 № 23276, Chéreul // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 653.
3 Conseil Constitutionnel 15-7-1976 № 76-67 DC: JO 20.
4 Conseil d’Etat 25-6-2003 № 251833, Calvet // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 291.
5 Conseil d’Etat 8-6-1962 № 55252, Min. P. et T. c/Frischmann // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). p. 382, AJDA 1962 p. 418 chron. J.-M. Galabert et M.Gentot,
jugeant sans influence sur la révocation d’un agent la mention d’appartenance au Parti
communiste, cette appartenance étant notoire.
6 Conseil d’Etat 29-7-1994 № 89011, Litovsky // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 999.
7 Conseil d’Etat 13-3-1953 № 7423, Tessier // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 133.
68
Согласно ст. 47 Закона № 84-53 некоторые штатные служащие
могут быть приняты путем прямого набора при условии наличия
необходимой квалификации (диплома об образовании) и способностей, зафиксированных постановлением Государственного Совета1. Способ приема на эти должности предполагает наличие определенных лояльных правительству воззрений.
На коммунальном уровне это касается следующих должностей:
– генеральный директор служб и генеральный директор технических служб коммун с численностью жителей более 80 000
и межкоммунальных объединений с численностью жителей более
80 000;
– заместитель генерального директора служб коммун с численностью жителей более 150 000 и межкоммунальных объединений
с численностью жителей более 150 000;
– генеральный директор значимого государственного учреждения, список которых устанавливается декретом Государственного Совета (например, муниципальные кредитные кассы, имеющие
статус торгово-промышленного публичного предприятия)2.
Согласно ст. 53 Закона № 84-53 от 26 января 1984 г. нижеперечисленные штатные служащие могут быть освобождены от исполнения своих служебных обязанностей в случае несоблюдения обязанности лояльности правительству:
– генеральный директор (и/или заместитель) служб коммун
с численностью жителей более 2000;
– генеральный директор (и/или заместитель) технических
служб коммун с численностью жителей более 10 000;
– генеральный директор (и/или заместитель) межкоммунального объединения с численностью жителей более 10 000;
– генеральный директор (и/или заместитель) технических
служб межкоммунальных объединений с численностью жителей
более 10 000;
– генеральный директор (и/или заместитель) значимого государственного учреждения, список которых устанавливается
декретом Государственного Совета;
1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Décret № 88-545 du 6 mai 1988 relatif au recrutement direct dans certains
emplois de la fonction publique territoriale, en application de l’article 47 de la loi № 8453 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale // Journal Officiel de la République Française du 7 mai 1988. P. 6391.
69
– генеральный директор (и/или заместитель), директор представительства Национального центра управления территориальной публичной службой1.
Практика показывает, что освобождение данных лиц от исполнения служебных обязанностей происходит, главным образом, по
политическим причинам. Также закон предусматривает, что полномочия служащих, занимающих вышеназванные должности,
­могут быть прекращены только в случае, если они были приняты на эти должности в результате прямого набора и занимают эти
должности более 6 месяцев.
По мнению французских исследователей, отстранение от исполнения служебных обязанностей может оправдано любым мотивом,
связанным с интересами службы2. Что подтверждается и практикой Государственного Совета. Так, мэр может отстранить генерального секретаря коммуны по причине утраты доверия, необходимого для надлежащего выполнения функций3.
В соответствии со ст. 110 Закона № 84-53 территориальная
власть может свободно осуществлять набор одного или нескольких
сотрудников для формирования своего кабинета, а также может
свободно прекращать их полномочия4.
Прекращение избирательного мандата (мэра) совпадает с прекращением полномочий членов кабинета, но исполнительная
власть, часто по политическим причинам, прекращает полномочия сотрудника кабинета до истечения срока избирательного
мандата. Такая мера, согласно позиции Государственного Совета,
должна быть мотивирована и находится под контролем административного судьи5.
Кроме того, предусмотрена законность получения специального разрешения для освобождения от исполнения служебных обязанностей в связи с осуществлением профсоюзного мандата. Уважение свободы мнения служащих и свободы профсоюзов не допу1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. P. 430.
3 Conseil d’Etat 7-1-2004 № 250616, Broulhet // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 5.
4 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
5 Conseil d’Etat 28-12-2001 № 225189, Cne de Saint-Jory // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). p. 681.
70
скает, что профсоюзная деятельность служащего может сопровождаться какой бы то ни было оценкой со стороны административной власти1.
Статей 7 Закона № 83-634, кроме того, установлено, что на
­карьеру кандидатов на публичную службу, имеющих выборный
мандат, никоим образом не может быть повлиять их позиция,
­выраженная при голосовании, их мнения, высказанные в период
избирательной кампании или в период действия избирательного
мандата2.
Государственный Совет Франции в дополнение к названной
статье закона указывает, что в силу конституционного принципа
­независимости членов Парламента по отношению к Правительству служащие, на период осуществления ими мандата парламентария, не могут быть повышены в чине или должности3.
2. Свобода выражения мнения
Характеризуя правовое закрепление данной свободы, прежде
всего, необходимо отметить, что указанная свобода не нашла своего выражения в Положении о публичных служащих. В этой связи
административный судья, обеспечивая, тем не менее, ее защиту,
основывается на ст.ст. 10 и 11 Декларации прав человека и гражданина4, а также ст. 10 Европейской конвенции о защите прав
­человека и основных свобод5.
Если говорить о пределах действия данной свободы, то основным ее ограничением является так называемое обязательство
сдержанности (obligation de réserve), которое требует от служащих, как находящихся в штате, так и от нештатных служащих
сдержанности в отношении проявления ими своих оппозиционных взглядов. Это обязательство возникло в результате установления положений, относительно которых поведение или высказыва-
1 Conseil d’Etat 27-9-2000 № 189318, Rocca // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 379.
2 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Loi dite loi Le Pors // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
3 Avis du Conseil d’Etat sect. finances 29-9-1987 № 342578: EDCE 1988 p/257;
Rép. Masson: AN 27-9-1993 p. 3230 № 4896.
4 Déclaration du 26 août 1789 des Droits de l’homme et du citoyen // Recueil
Duvergier page 275.
5 Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме
4 ноября 1950 г.
71
ния служащих могут нанести вред репутации или дискредитировать администрацию1.
Это обязательство сдержанности варьируется в зависимости от
занимаемой должности. На некоторых служащих возлагается усиленное (жесткое) обязательство сдержанности, например, на высших функционеров. И, наоборот, представители профсоюзов при
осуществлении ими профсоюзного мандата, пользуются большей
терпимостью в указанной сфере. По мнению французских исследователей, это обязательство принадлежит к иерархической власти,
то есть к сфере отношений власть-подчинение, а административный судья осуществляет контроль за его соблюдением в зависимости от различных критериев2.
Приведем несколько примеров из практики рассмотрения
­Государственным Советом Франции дел, связанных с несоблюдения обязательства сдержанности.
Так, например, государственный Совет констатировал нарушение обязательства сдержанности, допущенное секретарем мэрии,
публично выразившим, посредством местной газеты, свое неприязненное отношение к мэру и распространившим с помощью прессы свои оппозиционные разногласия3.
Или, например, оскорбления, высказанные несдержанным тоном в бюро мэрии, в присутствии мэра несовместимы с возложенным на шефа бюро обязательством сдержанности в отношениях
с коллегами и подчиненными, признаны Государственным Советом заслуживающими наказания4.
Секретарь мэрии, который выступал с язвительными нападками против мэра в местной прессе, признан Государственным Советом нарушителем обязательства сдержанности5.
Служащие муниципальной полиции, поскольку они относятся к территориальным служащим, пользуются свободой мнения,
гарантированной служащим. Однако, в том, что касается свободы его выражения, для них установлено усиленное, более жесткое
1 Conseil d’Etat 8-6-1962 № 55252, Min. P. et T. c/Frischmann // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 382.
2 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. P. 431.
3 Conseil d’Etat 12-4-1995 № 119432, Schmitt.
4 Conseil d’Etat 9-7-1965 № 58778, Pouzenc // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 421.
5 Conseil d’Etat 6-5-1955 № 4181, Haut Commissaire de France en Indochine c/
Hauger // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 242.
72
обязательство сдержанности1, касающееся выражения политического мнения или мнения, наносящего ущерб их службе, государственной власти или отношениям власти-подчинения2. Кроме ­того, в соответствии со ст. 14 Кодекса профессиональной этики ­сотрудников муниципальной полиции, они обязаны соблюдать
профессиональную тайну3.
Служащие, имеющие профсоюзный мандат, не освобождены от
обязательства сдержанности, но оно может быть смягчено в интересах их представительской миссии или для защиты профессиональных интересов4.
С другой стороны, свобода выражения мнения, которой могут
пользоваться представители профсоюзов, не исключает привлечения к уголовной ответственности за клевету. Государственный
­Совет в одном из своих решений указал на то, что характер представительства служащих не предполагает каких-либо смягчающих обстоятельств в случаях, касающихся клеветы в отношении
функционирования публичного учреждения5.
3. Свобода совести (свобода вероисповедания)
Если рассматривать правовые источники данной свободы во
Франции, то, прежде всего, необходимо отметить, что поскольку
свобода совести (вероисповедания), по существу, обозначает свободу религиозных убеждений служащих, она должна быть подчинена свободе мнения (убеждений), провозглашенной ст. 10 Декларации прав человека и гражданина и ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Кроме того, статья 1 Закона «О разделении Церкви и Государства» от 9 декабря
1905 года предусматривает: «Республика обеспечивает свободу совести (вероисповедания). Она гарантирует свободу осуществления
(отправления) культов (богослужений), кроме ограничений, установленных законом в интересах общественного порядка»6.
Несмотря на то, что в частной жизни служащий свободен в выражении своей религиозной принадлежности, в процессе слу1 Conseil d’Etat 28-1-1972 № 75193, Fédération générale des syndicats de police //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 89.
2 Rép. Liberti: AN 15-5-2007 p. 4575 № 88346.
3 Art. 14 du Code de déontologie des agents de police municipale.
4 Conseil d’Etat 6-3-1953 № 14088, Faucheux // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 123.
5 Conseil d’Etat 27-3-1995 № 148999, OPHLM Ville de St Quentin.
6 Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat //
Journal Officiel de la République Française du 11 décembre 1905. P. 7205.
73
жебной деятельности он обязан соблюдать нейтралитет. Государственный Совет контролирует религиозное выражение в процессе
осуществления службы, ее светский характер, особенно в сфере
публичной службы народного просвещения (образования). Если
применение принципа недискриминации часто характеризуется
твердостью, незыблемостью, строгостью его положений1, Государственный Совет признает, что свобода совести (вероисповедания)
должна быть ограничена обязанностью нейтралитета, которая
запрещает служащим заниматься политической и религиозной
пропагандой в процессе своей профессиональной деятельности2.
­Названная обязанность, в подавляющем большинстве случаев, выражается в требовании индифферентности, нейтральности в отношении религиозных убеждений.
Принцип свободы совести (вероисповедания), так же, как
и принцип светскости государства, и принцип нейтралитета публичных служб, применяются в совокупности. Все публичные служащие обладают этой свободой, но принцип нейтралитета, применяемый в рамках публичной службы, противоположен праву
демонстрировать свои религиозные убеждения. Таким образом,
поведение государственного служащего, направленное на демонстрацию своих религиозных убеждений при исполнении служебных обязанностей, в частности, ношение знаков, свидетельствующих о той или иной религиозной принадлежности, признается нарушением обязанности нейтралитета и принципа светскости госу­
дарства3.
Свобода культа (богослужений) является одной из фундаментальных свобод, но необходимость нормального функционирования публичной службы может стать препятствием в осуществлении данной свободы.
Принцип нейтралитета может, тем не менее, приспосабливаться особым образом к учету религиозных нужд. Например, служащий может обратиться за разрешением отсутствовать на службе
в связи с необходимостью участия в религиозных актах
1 Conseil d’Etat 8-12-1948 № 91406, Pasteau // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 464; Conseil d’Etat 3-5-1950 № 98284, Jamet // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 247.
2 Jean-Pierre D. Les religions du fonctionnaire et la République // Actualité
juridique: Fonction publique. 2001. № 4. P. 41.
3 Avis du Conseil d’Etat 3-5-2000 № 217017, Marteaux: AJDA 2000 p. 673 ; pour
une application spécifique à un agent communal, en l’espèce une assistante maternelle,
voir CAA Versailles 23-2-2006 № 04-3227.
74
(событиях)1. На практике, при условии, что установленные праздничные дни не является препятствием для нормального функционирования службы, разрешения отсутствовать на службе предоставляются публичным служащим для участия в религиозных
праздниках соответствующей конфессии2.
Так, например, Государственный Совет посчитал законным отказ смотрителю здания, служащему муниципального жилищного
бюро, со стороны руководителя бюро в разрешении отправляться
в мечеть каждую пятницу с 14 до 15 часов, поскольку регламентом
бюро предусмотрено обязательное нахождение служащих на рабочем месте в названный день недели3.
Государственным Советом также признается нарушением обязанности соблюдать нейтралитет и принципа светскости публичной службы действия служащего – члена религиозной ассоциации, направленные на использование коммуникационных служебных средств, например, служебного сайта, в интересах этой ассоциации4.
Коллективные свободы
1. Свобода собраний и ассоциаций.
Прежде всего, необходимо констатировать, что во французском
законодательстве отсутствует специальный нормативный акт, посвященный коллективным свободам служащих. Однако, действует закон от 30 июня 1881 г. о свободе собраний5 и закон от 1 июля
1901 г. о свободе ассоциаций6, положения которых распространяются и на служащих с некоторыми исключениями, связанными
с необходимостью нормального функционирования службы.
Так, в частности, Законом о свободе собраний предусмотрено, что публичные собрания свободны. Они могут иметь место
без предварительного разрешения, при условиях, предписанных
­настоящим законом. Собрания не могут проводиться в обществен1 Circ.
901 FP du 23-9-1967.
d’Etat 12-2-1997 № 125893, Henry // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 891.
3 Conseil d’Etat 16-2-2004 № 264314, Benaissa // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 826.
4 Conseil d’Etat 15-10-2003 № 244428, Odent // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 402.
5 Loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion // Bulletin des lois 12e S., B. 644,
№ 10927.
6 Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association // Journal Officiel de la
République Française du 2 juillet 1901. P. 4025.
2 Conseil
75
ных местах; они не могут продолжаться после 23.00; однако, в населенных пунктах, где закрытие общественных учреждений имеет
место позже, они смогут продолжиться до часа, зафиксированного
для закрытия этих учреждений.
Каждое собрание должно сформировать бюро, состоящее, по
крайней мере, из трех лиц. Бюро отвечает за соблюдение порядка,
препятствует любому нарушению законов, запрещает любое выступление против публичного порядка или содержащее подстрекательство к правонарушению. Мэром или префектом может быть
поручено судебному или административному служащему присутствовать на собрании. Указанный представитель власти наделен
правом роспуска собрания только в случае угрозы столкновений
или нападений.
Закон же о свободе ассоциаций регламентирует порядок создания таких объединений, финансирование, объем правосубъектности. В частности, ст. 3 Закона предусматривает, что любая
­ассоциация, созданная для осуществления противозаконных целей или имеющая цель посягать на территориальную неприкосновенность либо на республиканскую форму правления, ничтожна
(недействительна).
Любой член ассоциации может выйти из нее в любое время,
­после платежа взносов за текущий год.
Кроме того, в законе указываются основания роспуска ассоциаций, а также основания и последствия признания деятельности
ассоциаций общественно-полезной.
2. Свобода профсоюзов (право профессиональных союзов).
Согласно ст. 8 Закона № 83-634 от 13 июля 1983 г. свобода профсоюзов, включающая в себя право создавать профсоюзные организации, право вступать в профсоюзные организации, право осуществлять профсоюзные полномочия (мандаты), гарантирована
служащим1. Свобода профсоюзов относится к числу конституционных ценностей, а потому только законодательная власть вправе
определять условия ее осуществления2.
Вместе с тем, Государственный Совет указал на то, что свобода профсоюзов не означает, что профсоюзная организация может
1 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Loi dite loi Le Pors // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
2 Avis Conseil d’Etat ass. 26-9-1996 № 359702 // L’Actualité juridique: Fonction
publique. 1997. № 1. Р. 6.
76
определять свое место в местных администрациях без согласования с заинтересованными властями1.
Для учреждения профсоюзной секции в качестве юридического
лица не требуется утверждения устава, достаточно того, что административной власти известны имена представителей профсоюза,
выступающих в качестве стороны для переговоров, и она проинформирована об уставе организации, определяющем статус профсоюзной секции2.
К служащему не могут применяться какие-либо санкции в связи с его участием в обычной профсоюзной деятельности3. Так, например, Государственный Совет обязал исполнительную власть
отменить решение о переводе на другую работу главного редактора вследствие того, что осуществление полномочий представителя профсоюза препятствовало исполнению им служебных обязанностей4.
Функционирование профсоюзных организаций направлено на
защиту профессиональных интересов, но при этом их деятельность
не имеет политического характера5. Тем более, профсоюз не может
выступать в качестве инструмента политической партии, которая
пропагандирует этнические или расовые различия6.
Коммуны и их объединения могут предоставлять субвенции
профсоюзным организациям для осуществления деятельности,
способствующей местному социально-экономическому развитию
при условии, что они имеют непосредственное отношение к местным публичным интересам и не будут использовать эти средства
на политические цели или в поддержку одной из сторон коллективного трудового спора7.
Осуществление профсоюзной деятельности не освобождает
­публичного служащего от его обязанностей, в том числе и от обя1 Conseil d’Etat ord. 28-3-2006 № 291399, Cne de Saint-Chely-d’Apcher // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 1017.
2 Conseil d’Etat 31-5-2007 № 298293, Syndicat CFDT Interco 28 // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 222.
3 Conseil d’Etat 26-10-1960 № 42718, Rioux // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 558.
4 Conseil d’Etat 28-4-1989 № 85664, Ville de Lyon c/Bonichon.
5 Conseil d’Etat sect.14-3-1958 № 33262, Etienne // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 168.
6 Cass. ch. mixte 10-4-1998 № 97-17.870: Bull. ch. mixte № 2 // L’Actualité
juridique: Fonction publique. 1998. № 4 p. 81 Note F. Mallol.
7 Conseil d’Etat 4-4-2005 № 264596, Cne d’Argentan // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 137.
77
занности подчиняться вышестоящему руководству. Так, например, Государственный совет указал на то, что действия представителя профсоюза, организующего информационное собрание в какой-либо муниципальной службе во время рабочего дня, несмотря
на запрет вышестоящего руководства, следует квалифицировать
как дисциплинарный проступок1.
Также служащий остается связан обязанностью сохранения
профессиональной тайны. Государственный Совет квалифицировал как нарушение этой обязанности действия секретаря профсоюза служащих, который вывесил на профсоюзную доску объявлений информацию о работниках с почасовой оплатой труда2.
Кроме того, при проведении аттестации служащего может учитываться его поведение при осуществлении профсоюзной деятельности, например, неисполнение обязанности сдержанности3.
Согласно ст. 100 Закона № 84-534 и ст. 18 Декрета № 85-3975
профсоюзные организации свободны в определении характера профсоюзной деятельности, которую они доверяют представителямслужащим, пользующимся правом освобождения от служебных
обязанностей. Администрация не может осуществлять контроль
за этой деятельностью, кроме возможного применения дисциплинарной власти.
Государственный Совет указал на то, что территориальный служащий, освобожденный от исполнения служебных обязанностей
для осуществления профсоюзного мандата, имеет право в полном
объеме на служебные премии и надбавки за производительность
труда6. Так, например, Государственным Советом было аннулировано решение мэра о вычетах из жалования представителей профсоюза, мотивированное тем, что деятельность, которую они осу-
1 Conseil d’Etat sect.18-1-1963 № 45333, Perreur // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 34.
2 Conseil d’Etat 6-3-1953 № 14088, Faucheux // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 123.
3 Conseil d’Etat ass. 31-1-1975 № 84791, Wolff // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 70.
4 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
5 Décret № 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l’exercice du droit syndical dans la
fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du 4 avril
1985. P. 3934.
6 Conseil d’Etat 7-7-2008 № 295039, Bazert // AJDA. 2008. P. 1410.
78
ществляли в рамках освобождения от служебных обязанностей,
была лишена пользы для служащих коммуны1.
3. Право на забастовку.
По мнению французских исследователей, как в государственном, так и в частном секторе забастовка это коллективное и концентрированное (замкнутое, сосредоточенное) прекращение работы в поддержку требований профессионального объединения2.
Служащие осуществляют право на забастовку в порядке, предусмотренном ст. 10 Закона № 83-6343. Тем не менее, специального законодательного акта о праве на забастовку в государственной
службе нет, а потому регламентация этого права осуществляется
исполнительной властью и административным судей.
Право на забастовку, содержащееся в преамбуле Конституции,
в системе государственной службы должно быть совместимо с конституционным принципом непрерывности публичной службы как
деятельности, направленной на удовлетворение коллективных потребностей.
Конституционный Совет Франции в одном из своих решений
указал на то, что наличие ограничений права на забастовку вплоть
до ее запрещения для служащих является необходимым для функционирования служб, отвечающих важнейшим потребностям
страны4. В некоторых случаях законодателем может быть установлен необходимый минимум деятельности, который должен осуществляться, несмотря на забастовку.
В соответствии со ст.ст. L.2512-1–L.2512-5 Трудового кодекса
Франции5 в коммунах с численностью жителей от 10 000 и более
предусмотрено обязательное предварительное уведомление, минимум за 5 дней, до начала забастовки. Такое уведомление должно
исходить от соответствующей профсоюзной организации и уточнять мотивы использования забастовки, содержать сведения о месте, дате, времени начала, продолжительности (ограниченной или
1 Conseil d’Etat 10-7-1995 № 127746, Ville de Besançon // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). p. 303.
2 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. P. 435.
3 Art. 10 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
4 Décision du Conseil Constitutionnel № 79-105 DC du 25 juillet 1979 // Journal
Officiel de la République Française № 121 du 28 mai 1999. P. 1953.
5 Code du travail Code général des collectivités territoriales (Version consolidée au
12 septembre 2018) // http://www.legifrance.gouv.fr/.
79
нет), динамике забастовки, сторонах, ведущих переговоры во время забастовки.
Забастовки непосредственно на рабочем месте или по скользящему графику запрещены. Время прекращения и возобновления
работы должны быть едиными для различных служб и категорий
служащих, участвующих в забастовке.
Государственный Совет Франции установил запрет на проведение политических забастовок1. Так, например, деятельность представителя профсоюза, распространявшего листовки с целью побудить служащих к участию в политической забастовке была признана Государственным Советов нарушением обязательства сдержанности, возлагаемого на государственного служащего в отношении проявления им своих оппозиционных взглядов2.
Кроме того, во французской юридической литературе подчеркивается, что, несмотря на то, что право на забастовку осуществляется коллективно, служащий может изолировано реализовать
свое право на забастовку, если он единственное лицо, которое исполняет обязанности в соответствующей службе3.
При отсутствии законодательного регулирования правительство и административные власти могут принимать необходимые
меры для достижения равновесия между правом на забастовку
и соблюдением общественной пользы4. В частности, территориальная власть может установить определенные рамки забастовки
служащих в интересах соблюдения принципа непрерывности оказания услуг (функционирования публичной службы) или обеспечения безопасности персонала либо имущества. С этой целью мэр
может использовать свои полицейские полномочия5. Так, например, в целях обеспечения безопасности служащих он может отдать
приказ о возобновлении работы участникам забастовки6.
1 Conseil d’Etat 8-2-1961 № 48688, Rousset // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 85.
2 Conseil d’Etat 12-10-1956 № 14163, Coquand // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 362.
3 CAA Marseille 18-6-1998 96-10733, Thomas // L’Actualité juridique: Fonction
publique. 1999. № 1. P. 26.
4 Conseil d’Etat ass. 7-7-1950 № 1645, Dehaene // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 426.
5 Art. L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales (Version consolidée
au 9 mai 2012).
6 TA Nouvelle-Calédonie 2-3-2000 № 99-34, Fédération des Syndicats des
fonctionnaires, agents et ouvriers de la fonction publique de municipalités //
L’Actualité juridique: Fonction publique. 2000. P. 92.
80
Следует отметить, что французским законодательством предусмотрены определенные имущественные последствия реализации права на забастовку. Поскольку в соответствии с законом служащий имеет право на получение денежного содержания только
­после действительной, фактической службы, то участие в забастовочном движении, имеющее последствием отсутствие на службе,
влечет вычеты (удержания) из денежного содержания. При этом
такая мера носит только финансовый характер и ни в коем случае не является дисциплинарной санкцией. Расчет таких вычетов
из денежного содержания бастующих территориальных служащих производится в зависимости (пропорционально) продолжительности забастовки. Применительно к государственной службе во Франции действует правило «одной тридцатой» (la règle du
trentième indivisible), в соответствии с которым несколько часов
забастовки приравнивается к целому дню при расчете вышеназванных вычетов из денежного содержания. Однако, на основании
решения Конституционного Совета, данное правило не применяется к территориальным служащим и служащим больничных учреждений1.
Вместе с тем, имеется и ряд решений Государственного Совета
Франции, касающихся случаев злоупотребления правом на забастовку.
Так, например, представитель профсоюза, ссылавшийся на незаконно выданные разрешения отсутствовать на службе и при этом
участвовавший в незаконной забастовке, признан совершившим
дисциплинарный проступок. Вместе с тем, это не может служить
основанием выведения за кадры с целью последующего увольнения со службы2.
Или Государственным Советом признано незаконным официальное требование-предупреждение, направленное мэром служащему, регулярно участвующему в забастовках, вернуться к служебным обязанностям. При этом служащий не может рассматриваться в качестве оставляющего свой пост3.
1 Décision du Conseil Constitutionnel № 87-230 DC du 28 juillet 1987 // Journal
Officiel de la République Française du 29 juillet 1987. P. 8508.
2 Conseil d’Etat sect.11-12-1998 № 185350, Samoy et Syndicat CGT des personnels
communaux d’ Hautmont // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 475.
3 Conseil d’Etat 26-6-1996 № 35098, Cne de Grand-Bourg de Marie-Galante //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 979.
81
Также Государственный Совет указал на то, что участие в организованной забастовке и незнание правил, установленных Трудовым Кодексом, не лишает служащего дисциплинарных гарантий1.
И, наконец, Государственным Советом признано незаконным
решение мэра о закрытии муниципальных служб в течение дня
для участия в общенациональной забастовке, не связанной с интересами коммуны2.
Профессиональные права
К профессиональным правам французский законодатель относит такие права, которые связаны с трудовой деятельностью территориального публичного служащего.
1. Право за защиту.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона № 83-634 в процессе осуществления
своих служебных обязанностей служащие пользуются защитой
территориального коллектива, к которому они относятся, в соответствии с правилами, установленными Уголовным Кодексом
и специальными законами3.
Указанное право включает в себя четыре составляющих.
А) Защита в случае служебного проступка.
В соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона № 83-634 от 13 июля
1983 г. когда служащий привлекается к ответственности третьими лицами за служебный проступок, повлекший причинение вреда, территориальный коллектив должен обеспечить возмещение причиненного вреда4. Это правило не распространяется
на случаи личной вины должностного лица в причинении ущерба гражданам, не связанной с осуществлением служебных обязанностей.
Действие, которое было квалифицировано как служебный
проступок, не исключает привлечения к уголовной ответственности5.
1 Conseil d’Etat 7-7-1999 № 191534, Felvia // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 850.
2 Conseil d’Etat 23-6-2004 № 250294, Cne de Dunkerque et communauté urbaine
de Dunkerque // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 600.
3 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
4 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
5 Cass.crim.8-7-1980 № 79-94.117: Bull. crim. № 218.
82
В целях возмещения потерпевшему ущерба уголовное преследование может быть возбуждено гражданским истцом против служащего, даже если допущенная ошибка являлась служебным проступком, подсудным административному суду.
Б) Особая защита от угроз и нападений.
Такая защита касается всех публичных служащих и, в частности, служащих коммун1. Согласно ч. 6 ст. 11 Закона № 83-634
только публичные служащие, включая нештатных, пользуются
обязательной защитой2.
В принципе, такая защита не распространяется на их правопреемников. Однако существуют исключения, учитывающие осуществляемые обязанности. Так, защита может быть распространена на супруга служащего и его детей, в частности, когда особые требования службы, обязывают занять служебную квартиру и, следовательно, создают дополнительные риски и для семьи
служащего3.
Специальным декретом предусмотрено распространение указанной защиты на детей территориальных служащих4.
Условием применения такой защиты является наличие неопровержимой связи между угрозами, нападениями и иными посягательствами и служебными функциями5. Публичный служащий
должен находиться при исполнении служебных обязанностей.
Так, например, предметом обжалования в Государственном Совете Франции стало применение служебной защиты к должностному
лицу, находившемуся не при исполнении служебных обязанностей
1 Conseil d’Etat 2-4-1971 № 77859, Cne de Condé-sur-Escault // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 275.
2 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
3 Conseil d’Etat 6-11-1968 № 72636, Min. éducation c/Saulze // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 550.
4 Décret n°82-337 du 8 avril 1982 accordant une protection particulière aux enfants
des personnels employés par les collectivités locales // Journal Officiel de la République
Française du 15 avril 1982. P. 1134.
5 Conseil d’Etat ass. 30-3-1962 № 32084, Bertaux // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 238; Conseil d’Etat 10-1-1969 № 72743, Grafmuller // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). p. 16; Conseil d’Etat ass. 16-10-1970 № 72409,
Martin // Juris-Classeur périodique-Edition Administrations et Collectivités
territoriales. 1971. № 16577 concl. M. Braibant.
83
и совершившему личный проступок1, послуживший причиной
последующих посягательств на него2.
В тоже время необходимо отметить, что в соответствии с решениями Государственного Совета Франции, служебная связь не прерывается при нахождении служащего в отпуске3, временном откомандировании4 или при следовании от места жительства к месту
работы5.
В ст. 11 Закона № 83-634 содержится лишь общее указание на
акты, служащие основанием для применения защиты. В этой связи административной юстиции даны самые широкие полномочия
по толкованию актов, способных послужить основанием для ходатайства к администрации о защите.
Так, например, в одном из решений Государственного Совета
Франции говорится, что понятие «посягательства» включает различные формы постановки под угрозу служащего. Речь может
­идти о посягательствах на достоинство и репутацию служащего
и выраженных в словесных угрозах, оскорблениях, клевете, а также письменных, содержащихся в различных источниках: листовках, письмах, статьях в прессе6.
Кроме того, посягательства должны быть серьезными и конкретными. Также не рассматривается в качестве посягательства,
являющегося основанием к использованию права на защиту, критика, содержащаяся в листовках о кандидатах на профессиональных выборах7, и критика служащего в служебных характеристиках8.
1 Личный проступок – «faute personnelle» характеризуется личной виной
должностного лица в причинении ущерба гражданам, не влекущей ответственности
территориального коллектива, а служебный проступок – «faute du service public» –
неправильные служебные действия, влекущие гражданскую ответственность
администрации.
2 Conseil d’Etat 27-4-1988 № 66932, Cne de Pointe-à-Pitre // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 859.
3 Conseil d’Etat 26-3-1965 № 60630, Palacio // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 969.
4 Conseil d’Etat 6-11-1968 № 70282, Benejam et Morichère // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 545.
5 Conseil d’Etat 6-10-1971 № 78120, Cne de Baud // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 581.
6 Conseil d’Etat 24-6-1977 № 93480, Deleuse // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 294.
7 Conseil d’Etat sect. 13-2-1959 № 5117, Bernadet // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 111.
8 Conseil d’Etat 23-11-1977 № 2557, Lecocq // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 457.
84
В) Защита от преследования (домогательств).
Территориальный публичный служащий подлежит защите против морального и сексуального домогательства.
Понятия сексуального и морального домогательств раскрывается в ст. 6 Закона № 83-6341.
Сексуальное домогательство осуществляется кем-либо в отношении служащего с целью добиться благосклонности сексуального характера в своих интересах или интересах третьих лиц.
Так, например, было квалифицировано как сексуальное домогательство поведение профессионального пожарного, который
­пытался добиться сексуальной благосклонности от одной из кандидаток на должность пожарного взамен на свою поддержку2.
Моральное домогательство характеризуется повторением действий, имеющих целью или следствием ухудшение (осложнение)
условий работы; способных привести к ущемлению прав и достоинства личности; нарушить физическое или психическое здоровье либо скомпрометировать профессиональную репутацию служащего.
Кроме того, в статье 6 Закона № 83-634 говорится о том, что
­отказ от домогательств не может быть основанием в принятии индивидуального решения, касающегося карьеры служащего, такого как, например, прием на службу, назначение на должность,
­аттестация, присвоение чина, перевод по службе, направление на
обучение или переподготовку, продвижение по службе. При возникновении таких обстоятельств служащий может обратиться
с жалобой к вышестоящему руководству или в суд.
Согласно ст. 6 Закона № 83-634 служащий, совершивший акты
домогательства или содействовавший им, подлежит привлечению
к дисциплинарной ответственности3. Сексуальное домогательство,
когда оно связано со злоупотреблением властью, квалифицируется
как уголовное правонарушение, предусмотренное ст. 222-33 Уголовного Кодекса Франции. Моральное посягательство также может быть уголовно наказуемым в соответствии со ст. 222-33-2 УК
Франции. Так Кассационный Суд, рассматривая дело об оскорбительно притеснительных действиях мэра в отношении муниципальной служащей, постановил, что «повторяющиеся действия,
1 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
2 TA Châlons-en-Champagne 8-6-1999 № 97-1265, M.D. c/ Ville de Reims: AJFP.
1999. № 6. P. 42.
3 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
85
имеющие целью или последствием ухудшение условий работы,
способные нанести ущерб правам потерпевшего или его достоинству», квалифицируются в качестве морального посягательства
в смысле ст. 222-33-2 Уголовного Кодекса Франции.
Кроме того, за моральное и сексуальное домогательство предусмотрена ответственность и в Трудовом Кодексе Франции.
Г) Защита от произвола со стороны администрации.
Согласно ст. 18 Закона № 83-634 личное дело служащего должно содержать сведения, касающиеся его деловых характеристик1.
Территориальный служащий может потребовать сообщения именных сведений, которые администрация хранит при соблюдении
условия, что к сведениям медицинского характера, установленным врачом службы, имеется доступ только через посредничество
данного врача2.
Перемещение по службе внутри одного территориального коллектива должно быть утверждено административными паритетными
комиссиями, если такое перемещение влечет изменение места жительства или изменение должности3 либо полномочий служащего4.
Сообщение сведений, содержащихся в личном деле, если они
касаются характеристик служащего, также допускается только
с разрешения административных паритетных комиссий5.
2. Право на равенство в карьере
Предусмотренное статьей 6 Закона № 83-634 право служащего на недискриминацию (non-discrimination) трактуется, в частности, как право на равенство в карьере и в приеме на службу.
Данное право находит свое выражение в таких принципах проведения конкурсов, как:
– неделимость конкурсной комиссии кроме случаев, когда ее
деление необходимо по причине числа кандидатов или характера
испытания6;
1 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
2 Loi № 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration
des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre
administratif, social et fiscal // Journal Officiel de la République Française du
18 juillet 1978. P. 2851.
3 Conseil d’Etat 26-10-1990 № 74152, Gressin: Droit administratif. 1990. № 598.
4 Conseil d’Etat 11-3-1991 № 81697, Rivellini // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 672.
5 Conseil d’Etat 11-7-1988 № 73126, Brilliand: AJDA 1988. Р. 690.
6 Conseil d’Etat 6-11-2003 № 246587, Jaffrain // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 822.
86
– непредвзятость конкурсной комиссии1.
Применительно к территориальной публичной службе следует
выделить две составляющих рассматриваемого права:
– равенство полов;
– равенство в правах (отсутствие дискриминации) в продвижении по службе (в карьере).
В силу положений, заложенных в преамбуле Конституции
Франции и в Законе № 83-634 «женщины, по общему правилу,
­могут быть назначены на любую публичную должность на тех же
условиях, что и мужчины»2.
Так, Государственным Советом Франции было признано незаконным, общее увольнение замужних женщин со службы в городе
Страсбурге3.
Или, например, недвусмысленно демонстрирующими посягательство на принцип равенства были признаны действия ­мэра,
связанные с организацией конкурса по приему на должность
­секретаря мэрии, когда в личном письме, адресованном одной из
кандидаток, он выразил неприязненную позицию относительно
занятия этой должности лицом женского пола. Государственный
Совет аннулировал конкурс на том основании, что присутствие
­вышеупомянутого мэра в качестве председателя конкурсной комиссии лишало саму кандидатку гарантий непредвзятости, которые она была вправе требовать по закону4.
В тоже время, принцип равенства не исключает возможность
осуществлять обособленные приемы на службу, когда «принадлежность к тому или иному полу устанавливается в качестве определяющего условия осуществления функций»5.
Государственный Совет Франции указал на то, что принцип
недискриминации предписывает равенство прав женщин и муж1 Conseil d’Etat 9-11-1966 № 67973, Cne de Clohars-Carnoёt // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 591.
2 Conseil
d’Etat ass. 6-1-1956, Syndicat national autonome du cadre
d’administration générale des colonies et Montivet // Revue administratif. 1956. P. 33
concl. Laurent et p. 37 note G. Liet-Veaux, RD publ. 1956 p.1295 note M. Waline.
3 Conseil d’Etat sect. 11-3-1960 № 3874, Ville de Strasbourg // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 194.
4 Conseil d’Etat 9-11-1966 № 67973, Cne de Clohars-Carnoёt // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 591.
5 Art. 6 bis de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
Р. 2174; Conseil d’Etat 24-11-1982 № 14775, CFDT // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 393.
87
чин в вопросах денежного содержания и, как следствие, пенсионного обеспечения1. Преимущества, касающиеся семейного положения, ранее сохранявшиеся за женщинами – служащими были
распространены и на мужчин-служащих Законом № 2005-843 от
26.07.20052.
В рамках повышения роли принципа профессионального равенства между женщинами и мужчинам на публичной службе статьей 33 Закона № 84-53 предусмотрено проведение переговоров
между территориальной властью и профсоюзными организациями
по вопросам приема на службу, образования служащих, продвижения и мобильности служащих на основе социально-экономического
отчета о деятельности подразделений публичной службы, составляемого каждые два года техническим паритетным комитетом3.
Территориальная власть должна также разрабатывать многолетний план равного доступа женщин и мужчин к должностям высшего руководящего состава, в котором будут фиксироваться достигнутые результаты доли феминизации по некоторым должностям.
Такой план утверждается техническим паритетным комитетом.
Принцип равенства предписывает одинаковое отношение к служащим, занимающим идентичные должности.
Так, в статье 35 Закона № 84-53 указано, что доступ к некоторым службам не может быть закрыт для лиц по причине их ограниченной трудоспособности за исключением случаев, когда такое
ограничение трудоспособности несовместимо со службой и установлено в результате медицинского освидетельствования, имевшего целью оценить способность данного лица к осуществлению служебных обязанностей4.
Возмещение ущерба, причиненного дискриминацией, возможно в течение 5 лет с момента обнаружения такого факта5.
1 Conseil d’Etat 29-7-2002 № 141112, Griesmar // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 284; Conseil d’Etat 5-6-2002 № 202667, Choukroun AJFP. 2002.
№ 5. Р. 38.
2 Loi № 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition
du droit communautaire à la fonction publique // Journal Officiel de la République
Française № 173 du 27 juillet 2005. P. 12183 texte № 3.
3 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
4 Там же.
5 Art. 7 bis de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
Р. 2174.
88
Принцип свободного движения работников также предполагает
отсутствие дискриминации в карьере выходцев из стран Европейского Сообщества. В частности, он предписывает взаимное признание дипломов1. Профессиональный опыт, приобретенный в государстве-члене Сообщества, должен приниматься в расчет на тех же
условиях, что и опыт, полученный во Франции2.
3. Право на образование
Статья 22 Закона № 83-634 выступает в качестве правовой основы права на образование для всех публичных служащих3.
Право на профессиональное образование на протяжении всего
времени нахождения на территориальной публичной службе также признается как индивидуальное право на образование (droit
individuel à la formation – DIF) для территориальных служащих4.
В статье 18 Декрета № 2007-1845 от 26.12.2007 закреплено положение, согласно которому территориальные коллективы и публичные учреждения могут предусматривать в соглашениях между собой финансовые способы осуществления переводов неизрасходованных сумм на реализацию права на образование при переводе
или откомандировании служащего5. Таким образом индивидуальное право на образование, полученное служащим ранее, признается любым юридическим лицом публичного права, в котором служащий функционирует в настоящее время.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие
­выводы.
Во-первых, за территориальными публичными служащими,
благодаря статутным законам 1983–1984 гг., были признаны
те же политические и индивидуальные свободы, которыми пользуются обычные граждане. Но территориальный служащий – это
также и работник, который может отстаивать перед работодате1 CJCE 7-10-2004 aff. 402/02, Сcommission c/France; Conseil d’Etat 4-2-2004
№ 225310, Leseine et Warnimont // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 23.
2 Fitte-Duval A. Mutation et paradoxes de l’égalité dans la fonction publique //
AJFP. 2006. № 1. P. 4.
3 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires//
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. Р. 2174.
4 Art. 1 et art. 2-1 de la Loi № 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des
agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi № 84-53 du 26 janvier
1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française du 13 juillet 1984. Р. 2247.
5 Décret № 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle
tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale // Journal officiel
de la République Française. № 0302 du 29 décembre 2007. Р. 22.
89
лем свои профессиональные права и социальные льготы, предусмотренные Общим статутом о публичной службе.
Во-вторых, осуществление некоторых прав и свобод (свобода
мнения, свобода его выражения, свобода профсоюзов, право на
забастовку) должны согласовываться с принципами публичной
службы (равенство, нейтралитет, непрерывность.)
§ 2. Обязанности территориальных публичных служащих
Французскими исследователями отмечается, что воспринятая
еще в ордонансе Филиппа IV Красивого в 1302 г.1, деонтология
(профессиональная этика) публичных служащих породила идею
профессиональной морали, которая трактуется как возложение
обязанностей, связанных с осуществлением служебных функций
и относящихся как к характеру самой службы, так и к достойному
поведению служащего в частной жизни2.
Во французской юридической литературе, посвященной обязанностям публичных служащих, большое внимание уделяется деонтологии3. Применительно к территориальной публичной
службе деонтология определяется как совокупность обязанностей
(обязательств), долженствований, которые налагаются на администрацию при осуществлении ею своих задач (миссий)4. Другие
авторы говорят о ней как о «кодексе правильного поведения, регламентирующем отношения между коллегами»5. Однако, чтобы
кодифицировать нормы об обязательном поведении служащих,
регламентарная власть разработала несколько деонтологических
кодексов. Применительно к местному территориальному уровню
примером такого кодекса может служить Кодекс профессиональной этики служащих муниципальной полиции6.
1 L’ordonnance de Philippe le Bel, du 23 mars 1302, pour la réformation du
royaume.
2 Aubin E. L’essentiel du droit de la fonction publique. Paris: Gualiano éditeur,
2012. P. 117.
3 Деонтология (от греч. δέον – должное) – учение о проблемах морали
и нравственности, раздел этики. Термин введен Бентамом для обозначения теории
нравственности как науки о морали.
4 Jean-Pierre D. La déontologie de l’administration // PUF, coll. «Que sais-je?».
1999. № 3447. Р. 6.
5 Chambon F., Gaston O. La déontologie administrative. LGDJ. 1996. Р. 33.
6 Code de déontologie des agents de police municipale (Version consolidée au 6 août
2003).
90
Специфическое предназначение публичных служащих по отношению к задачам публичной службы налагает на них особые профессиональные обязанности, некоторые из которых подчеркивают
значимость профессиональной этики.
В этой связи традиционным для Франции является деление обязанностей территориальных публичных служащих на две группы:
А) общая обязанность служить и причастные к ней деонтологические обязанности;
Б) собственно деонтологические обязанности, связанные с профессиональной моралью.
В работах различных авторов несколько варьируется наполняемость каждой из этих групп конкретными обязанностями.
Так, например, А. Фитт-Дюваль к первой группе обязанностей
относит так называемые статутные обязанности, связанные с осуществлением службы (обязанность служить и обязанность исполнять поставленные служебные задачи), каждая из которых имеет
определенные особенности и пределы действия. Во вторую группу
он включает так называемые иные деонтологические обязанности
(обязанности лояльности (преданности), сдержанности, нейтралитета, беспристрастности, достойного поведения, неразглашения
профессиональной и служебной тайны1.
Другие французские исследователи, как например, Э. Обан,
к первой группе относят обязанность бескорыстного и постоянного осуществления только службы и обязанность подчинения,
а ко второй группе – обязанности лояльности и сдержанности,
нейтралитета, неразглашения служебной и профессиональной
тайны2.
И, наконец, в аналитической работе С. Диана, посвященной
территориальной публичной службе в контексте деонтологии,
была предложена совершенно иная классификация обязанностей
служащих в зависимости от направленности, а именно деление
обязанностей на три группы:
– Потребитель – обязанность уважения потребителей публичной службы как деятельности, направленной на удовлетворение
коллективных потребностей (обязанности беспристрастности,
нейтралитета, неразглашения профессиональной и служебной
тайны);
1 Fitte-Duval
2 Aubin
2012.
A. Droits et obligations des agents communaux.
E. L’essentiel du droit de la fonction publique. Paris: Gualiano éditeur,
91
– Служащий – личная целостность служащего (честность при
осуществлении служебных функций, порядочность, незаинтересованность, сохранение достоинства в частной жизни);
– Власть – лояльность по отношению к власти (обязанность
уважать применяемое право, обязанность осуществлять исключительно служебные функции, подчинение вышестоящему руководству, обязанность сдержанности1.
Далее, мы обратимся к более подробному анализу конкретных
обязанностей территориальных публичных служащих.
А. Статутные обязанности, связанные с осуществлением
службы
1. Обязанность служить
В соответствии со статьей 25 Закона № 83-634 служащие должны посвящать свою профессиональную деятельность целиком
и полностью делу, которое им доверено2, то есть они должны посвящать себя государственно-служебной деятельности и обеспечивать непрерывность публичной службы как деятельности, направленной на удовлетворение коллективных потребностей. Во французском законодательстве названная обязанность подразумевает
несколько аспектов, в числе которых обязанность посвящать ­себя
своим должностным функциям, обязанность бескорыстия, обязанность присутствия и проживания, и иногда обязанность возместить издержки. Далее обратимся к более детальному анализу
­указанных составляющих.
а. Обязанность посвящать себя должностным функциям.
Служащий обязан принять на себя бремя своих должностных
функций и добросовестно их осуществлять. Обязанность целиком
и полностью посвящать себя своим функциям влечет невозможность, в принципе, осуществлять другую профессиональную деятельность, то есть запрет на совместительство, требование независимости в отношении экономической заинтересованности, связанной с их административной деятельностью, так же, как и обязанность бескорыстия.
1 Dyens S. Déontologie et service public local – Analyse // La gazette fr. 29.03.2010.
2 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
92
Чтобы избежать по меткому выражению П. Банде «болезни
двух дел»1, административный суд уже в 1926 г. постановил, что
«администрации надлежит проявлять бдительность о том, чтобы служащие исполняли свои обязанности правильно и полностью, а особенно о том, чтобы они не занимались коммерческими
операциями»2. Затем, в экономическом контексте, усиленном безработицей вследствие кризиса, регламентарная власть принимает
29 октября 1936 г. Декрет о совместительстве пенсий, заработных
плат и деятельности3, который был отменен Законом от 2 февраля
2007 г. о модернизации публичной службы4.
Часть 1 статьи 25 раздела I Общего статута о публичной службе
определяет: «Служащие посвящают всю полноту своей профессиональной деятельности задачам, которые им поручены. Они не могут осуществлять, в качестве профессиональной, частную деятельность, приносящую какой-либо доход»5. Этот запрет на совместительство касается как штатных служащих, так и нештатных работников. Статья 6 Декрета 1936 г. позволяла административной
власти расторгать контракт в случае нахождения публичного служащего в ситуации запрещенного совместительства.
Итак, относительно запрета на совместительство, по общему
правилу служащие не могут осуществлять на профессиональной
основе частную деятельность, связанную с получением прибыли, даже, как указал Государственный Совет, если они находятся
в отпуске по болезни6.
Также Государственный Совет постановил, что отсутствие получения заработной платы и убыточный характер частной деятельности не лишает эту деятельность возможности быть признанной доходной7.
1 Bandet P. Les obligations des agents des trois fonctions publiques. Paris: éd.
Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 1999. P. 128.
2 Conseil d’Etat, 21-7-1926, Sieur Caroillon // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 631.
3 Décret du 29 octobre 1936 cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions //
Journal Officiel de la République Française du 31 octobre 1936. P. 11360.
4 Loi № 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique //
Journal Officiel de la République Française № 31 du 6 février 2007. P. 2160 texte № 2.
5 Art. 25,1 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
6 Conseil d’Etat 8-10-1960 № 107762, Ville de Toulouse c/Mirguet // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 270.
7 Conseil d’Etat 23-5-2001 № 206102, M.G. // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 386.
93
На очевидную несовместимость статусов служащего и коммерсанта указала Палата по гражданским делам Кассационного Суда
Франции, отклонив повторную просьбу служащего о предоставлении ему в аренду торгового помещения1. И Государственный Совет
Франции признал незаконной деятельность сельского полицейского по продаже предметов одежды, приобретенную до этого на
оптовом рынке, которую он к тому же осуществлял в часы службы, находясь в форменной одежде2.
Кроме этого, запрет распространяется и на некоторые виды деятельности, не имеющие цели получения прибыли:
– участие в органах управления обществ, товариществ, компаний или ассоциаций, не удовлетворяющим условиям подпункта
«в» пункта 1 части 7 статьи 261 Налогового Кодекса Франции;
– деятельность по предоставлению консультаций, проведению
экспертиз, судебному представительству по делам, касающимся
юридических лиц, при необходимости выступать в иностранных
или международных судах, за исключением случаев, когда такое представительство осуществляется в пользу юридических лиц
­публичного права (коммуна, департамент, регион, государства).
Запрет на совместительство распространяется как на штатных
служащих, так и на нештатных работников, а также как на лиц
с нормальной, так и с неполной продолжительностью рабочего
времени.
Здесь необходимо уточнить, что в соответствии со ст. 8 Декрета
№ 91-298 от 20 марта 1991 года территориальный служащий может занимать одну или несколько постоянных публичных должностей с неполной продолжительностью рабочего времени, если
общая продолжительность службы, которая из этого следует, не
превышает 15 % по отношению к должности с полной продолжительностью рабочего времени3.
Нарушение указанного запрета является основанием для изъятия незаконно полученных сумм, путем соответствующих вычетов
из зарплаты служащего.
1 Cour de cassation, Chambre civile 3e, 16-6-2002 // Juris-Classeur périodique.
Edition Administrations et Collectivités territoriales. 2002. № 1083.
2 Conseil d’Etat 20-11-1987 № 81088, Cne de Herepian c/M.Lavabre // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 583.
3 Décret № 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables
aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non
complet // Journal Officiel de la République Française № 70 du 22 mars 1991. P. 3984.
94
Французским законодательством предусмотрен и ряд отступлений от запрета на совместительство. Прежде всего, должно
быть получено разрешение от руководства на совмещение основной служебной деятельности с дополнительной деятельностью.
Во-вторых, дополнительная деятельность не должна осуществляться в ущерб интересам службы, посягать на независимость
или нейтралитет службы. В-третьих, такая дополнительная деятельность может осуществляться как в отношении физических,
так и юридических лиц. И, в-четвертых, каждый служащий
­может получить разрешение на осуществление следующих видов
дополнительной деятельности:
– экспертиза и консультирование;
– преподавание;
– спортивная или культурная деятельность;
– некоторые виды сельскохозяйственной деятельности;
– деятельность в качестве супруга-сотрудника1 на ремесленном
производстве или коммерческом предприятии;
– социальная помощь, оказываемая по месту жительства родственнику по восходящей или нисходящей линии, супругу или
­лицу, с которым служащий состоит в небрачной связи, позволяющие служащему получать пособия на оказание такой помощи2.
Служащие могут свободно управлять своей личной или семейной собственностью, владеть долей в уставном капитале, а равно
получать прибыль, связанную с этими объектами.
Кроме того, публичные служащие свободны в создании творческого произведения и в получении за него прибыли в соответствии
с режимом передачи авторских прав, установленным главой 1 раздела 1 Кодекса интеллектуальной собственности3.
Служащие могут получать права авторов, связанные с самостоятельным созданием литературного, художественного или научного произведения. Однако, нужно понимать, что подразумевается под самостоятельным созданием, с одной стороны, и художественным произведением, с другой стороны. Самостоятельность
художественного творчества предполагает, что служащий не был
1 Conjoint collaborateur – супруг-сотрудник, то есть безвозмездно работающий
на предприятии другого супруга.
2 Décret № 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires,
des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels
de l’Etat // Journal Officiel de la République Française № 103 du 3 mai 2007 page
texte № 41.
3 Code de la propriété intellectuelle.
95
связан отношениями служебной подчиненности с работодателем, вследствие которых он и создал то или иное произведение, то
есть акт творения не являлся частью его служебной деятельности.
Вопрос о характере сущности произведения возник перед территориальным коллективом в том контексте, что может ли
преподаватель-музыкант в муниципальном культурном комплексе получать установленное денежное вознаграждение, когда он
играет в известном региональном оркестре. Сначала административный трибунал г. Безансона постановил, что служащий, исполняющий партитуру, должен получить денежное вознаграждение за реально отработанные дополнительные часы, так как
его ­публичная служба заключается в функционировании в качестве солиста муниципального оркестра1. Таким образом, в данном
случае, суд г. Безансона приравнял деятельность в региональном оркестре к служебной деятельности с возможностью дополнительной оплаты при работе сверх установленного времени.
Однако позднее, Государственный Совет Франции исправил эту
интерпретацию в виду ее противоречия Кодексу интеллектуальной собственности, который приравнивает чтение партитуры
к художественному произведению, и постановил, что территориальный публичный служащий может совмещать деятельность
в качестве муниципального преподавателя-музыканта с деятельностью музыканта в большом региональном оркестре (в филармоническом оркестре Земли по Луаре) и получать за это вознаграждение2.
Создание произведения искусства служащим не должно сопровождаться посягательством на обязательство независимости
и сдержанности служащего.
Служащие, обучающие техническим или научным специальностям в образовательных учреждениях, а также служащие, осуществляющие деятельность художественно-артистического характера, имеют право заниматься свободными профессиями, которые
вытекают из природы их служебных функций. Например, учитель
рисования в муниципальной школе, в свободное время может быть
уличным художником.
1 Tribunal administratif Besançon, 20-12-1995, Synd. CGT-FO des personnels
communaux de Besançon.
2 Conseil d’Etat, 8-12-2000, № 200839, Dambrine // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 634.
96
Служащий может, сохраняя свою должность, создать или выкупить предприятие1. Эта деятельность может быть осуществлена
только после получения соответствующего разрешения руководства и заключения компетентной комиссии по профессиональной
этике. Цель такого механизма содействовать предпринимательскому подходу (предприимчивости) служащих, но совместительство не должно быть продолжительным. Максимальная продолжительность осуществления такой деятельности – 1 год с возможностью одноразового продления еще на 1 год.
Одновременно, служащий, открывший или выкупивший предприятие, может продолжать осуществлять служебные обязанности с неполной продолжительностью рабочего времени на основании заключения комиссии по профессиональной этике. Такое
­заключение также дается сроком на один год с возможностью одноразового продления еще на 1 год. Так, например, в 2011 году
­комиссией по профессиональной этике территориальной публичной службы было дано 1730 заключений, 1338 из которых касались вопросов совместительства2.
б. Обязанность бескорыстия (честности).
Данная обязанность находит свое юридическое закрепление,
прежде всего, в Уголовном Кодексе Франции, глава которого посвящена посягательствам на сферу государственного управления,
совершенным представителями власти, находящимися на государственной службе или обладающими депутатским мандатом3. Кроме того, в Уголовном Кодексе содержится множество положений,
касающихся нарушения обязанности честности4. Служащим запрещено использовать предоставленные им ресурсы для получения личной материальной выгоды.
1 Art. 25,II de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174; art. 11 s du Décret № 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités
des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des
établissements industriels de l’Etat // Journal Officiel de la République Française
№ 103 du 3 mai 2007 page texte № 41; Décret № 2011-82 du 20 janvier 2011 modifiant
le décret № 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des
agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de
l’Etat // Journal Officiel de la République Française № 0018 du 22 janvier 2011 page
texte № 29.
2 Potier V., Peguy V. La déontologie dans la Fonction publique territoriale. Le
Moniteur, coll. «Guides juridiques». 2002. Р. 82.
3 Article 432-1 s du Code pénal.
4 Article 432-10 s du Code pénal.
97
Согласно ст. 432-11 Уголовного Кодекса Франции пассивной
коррупцией (получением взятки) признается «требование или
принятие, без законных оснований, в любое время, прямо или косвенно, подарков, подношений, обещаний, презентов или какойлибо выгоды, для себя или третьих лиц, за совершение или воздержание от совершения действий, в рамках своих служебных полномочий или депутатского мандата, либо за создание благоприятных
(льготных) условий, путем оказания реального или мнимого влияния, получения от властных структур каких-либо исключений,
должностей, контрактов».
В указанной статье Уголовного кодекса Франции содержится
термин «trafic d’influence» – торговля влиянием, то есть оказание
за вознаграждение воздействия (реального или мнимого) на должностных лиц в целях совершения последними определенных действий в пользу просителя.
Так, например, Палата по уголовным делам Кассационного
­Суда Франции квалифицировала как торговлю влиянием действия
территориального служащего, представлявшего себя в качестве
лица, способного устроить выдачу разрешений на строительство
заинтересованным лицам, а также убеждал последних в необходимости доверить ему все заботы относительно утверждения планов,
смет расходов и формирования досье с оплатой названных работ1.
Получение незаконной выгоды означает, что «представитель
власти соглашается взять, получить или сохранить, прямо или
косвенно, какую-либо выгоду (корысть) в предприятии или от операции, совершаемой на предприятии, а также берет на себя обязательство обеспечить контроль, управление, ликвидацию или
платеж. Наказывается тюремным заключением сроком на 5 лет
и штрафом в размере 75 000 евро»2.
Помимо Уголовного Кодекса Франции, Закон № 83-634 также «запрещает получение служащим, непосредственно или через
третьих лиц, на предприятии, находящемся под его ведомственным контролем, корыстную выгоду, подрывающую независимость
служащих»3.
1 Cour de cassation (Chambre criminelle) 4-7-1974 № 73-93.144 // Bulletin
criminel. 1974. № 249.
2 Article 432-12 du Code pénal.
3 Article 25,1 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
98
Французскими исследователями отмечается наличие такого
­ орошо известного на высших уровнях публичной службы явлех
ния, как «pantouflage», то есть переход государственного служащего на работу в частный сектор1. Государственный совет Франции призван следить за соблюдением обязанности бескорыстия2.
В продолжение уголовной ответственности за получение незаконной выгоды служащим, который приостановил или прекратил осуществление служебных обязанностей (например, в таких
случаях, как окончательное прекращение службы, нахождение
в резерве или в распоряжении, временное откомандирование, нахождение за кадрами или временное исполнение служебных обязанностей), не может до истечения 3 лет заниматься такими видами частной деятельности, которые не согласуются с обязанностью
­бескорыстия3.
Для контроля за соблюдением служащими их обязанности незаинтересованности (бескорыстия) ст. 87 Закона от 29 января
1993 г.4, называемым антикоррупционным, было предусмотрено создание деонтологических комиссий (комиссий по профессиональной этике) в каждом из трех видов публичной службы.
­Основанные в 1994 году5 эти комиссии были компетентны выражать свое мнение по поводу соответствия между осуществлением частной доходной деятельности и осуществлением публичной
службы (в течение пяти лет, предшествовавших прекращению
службы) служащим, который обратился с запросом об освобождении от должности, или находящимся на пенсии.
1 Fitte-Duval
A. Droits et obligations des agents communaux. P. 443.
d’Etat ass.6-12-1996 № 167502, Sté Lambda // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). p. 465 concl. D. Piveteau // AJDA (L’actualité juridique du
droit administratif). 1997. P. 152 note D. Chauvaux et T.-X.Girardot.
3 Article 87,1 de la Loi № 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de
la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques //
Journal Officiel de la République Française № 25 du 30 janvier 1993. P. 1588; article
1 du Décret № 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des
fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement
leurs fonctions et à la commission de déontologie // Journal Officiel de la République
Française № 99 du 27 avril 2007. P. 7505 texte № 30.
4 Loi № 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la
transparence de la vie économique et des procédures publiques // Journal Officiel de la
République Française № 25 du 30 janvier 1993. P. 1588.
5 Loi № 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans
la fonction publique de l’Etat et aux modalités d’accès de certains fonctionnaires ou
anciens fonctionnaires à des fonctions privées // Journal Officiel de la République
Française № 149 du 29 juin 1994. P. 9371.
2 Conseil
99
Комиссия по профессиональной этике, находящаяся в ведении
Премьер-министра предназначена оценивать любую доходную
­деятельность, оплачиваемую или нет, на предприятии или в частной организации, а также занятие свободной профессией на совместимость со служебными обязанностями, осуществляемыми
в течение 3 лет, предшествовавших началу такой деятельности
служащим, прекратившим службу.
Комиссия также вправе проверять совместимость проектов создания или возобновления предприятий служащим с обязанностями, которые он осуществляет1.
Статьи 74 и 74 Закона № 2002-73 от 17 января 2002 г. о социальной модернизации расширили контроль за соблюдением обязанности незаинтересованности (бескорыстия) на случаи осуществления служащими частной деятельности в период их временного
исключения со службы, временного откомандирования, нахождения в резерве или за кадрами2. Такое законодательное вмешательство было направлено на обеспечение согласованности нормативного регулирования и административно-судебной практики.
в. Обязанность проживания вблизи места службы.
По общему правилу, служащие должны проживать вблизи места работы, видеть, когда и где их присутствие является необходимым. Претворение этой обязанности в жизнь более или менее
строго сопровождается предоставлением во временное пользование служебного жилья.
г. Обязательство возместить издержки.
В данном случае согласно ст. 1,1 Закона № 84-594 от 12 июля
1984 года3 речь идет о механизме финансовой компенсации в пользу территориального коллектива, который осуществил прием на
службы на основании списка профессиональной пригодности кандидатов и финансировал образование служащего. Когда перевод
по службе происходит в течение 3 лет с момента назначения служащего, принимающий территориальный коллектив или публич-
1 Article 25, II de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
2 Loi № 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale // Journal Officiel de
la République Française du 18 janvier 2002. P. 1008 texte № 1.
3 Art. 1,1 de la Loi № 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents
de la fonction publique territoriale et complétant la loi № 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale // Journal
Officiel de la République Française du 13 juillet 1984. P. 2247.
100
ное учреждение перечисляет первичному территориальному коллективу или публичному учреждению компенсацию. Такая компенсация включается в себя содержание, выплаченное служащему за время его обязательного образования, а также издержки,
связанные с получением служащим дополнительного образования
в течение этих 3 лет.
В случае недостижения согласия между названными субъектами по поводу суммы возмещения, принимающий территориальный коллектив или публичное учреждение должны полностью
возместить расходы, произведенные первоначальным территориальным коллективом или публичным учреждением1.
Следует отметить, что названная обязанность определена французским законодательством весьма нечетко применительно к территориальным служащим.
2. Обязанность исполнять поставленные служебные задачи.
Служащий несет ответственность за исполнение задач, которые
ему доверены. Он должен придерживаться указаний своего вышестоящего руководителя, кроме случаев, когда данный приказ
незаконен или способен причинить вред публичным интересам2.
­Таким образом, законодательная формулировка названной обязанности, по сути, включает в себя две составляющих: подчинение начальнику, выполнение его распоряжений, с одной стороны,
и возможность правомерного отказа подчиниться приказам руководителя, с другой. Рассмотрим их более подробно.
а. Подчинение начальнику, выполнение его распоряжений
Обязанность иерархического подчинения предписывает служащему соблюдать все законы и регламенты. Подчинение вышестоящему начальнику следует из системы построения публичной
службы, основанной на иерархической субординации. Служебные
приказы вышестоящего руководителя могут носить характер общих предписаний (циркуляры и инструкции) или быть индивидуальными. В обоих случаях они являются обязательными к исполнению. Иерархическая субординация также требует проявления
почтительности, уважения к руководству, подчинения контролю
1 Art. 51 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
2 Article 28 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
101
со стороны вышестоящего руководства и демонстрации лояльности при осуществлении служебных функций.
Следует также отметить, что некоторые служащие обладают
­достаточно высокой степенью служебной независимости, тогда
как в отношении других служащих, например, муниципальных
полицейских, обязанность подчинения регламентировано более
обстоятельно. Так, согласно ст. 18 Кодекса профессиональной этики агентов муниципальной полиции Франции, служащие муниципальной полиции обязаны отчитываться перед мэром или, в случаях необходимости, перед полицейским руководством об исполнении порученных им функций либо о причинах невозможности их
выполнения1.
Нарушение данной обязанности может принимать различные формы: сокрытие информации, обман, пререкания, оспаривание инструкций, резкое недовольство, протест против руководства и т. д.
Обязанность лояльности четко сформулирована в ст. 18 Кодекса профессиональной этики агентов муниципальной полиции
Франции, которая гласит, что служащие должны лояльно исполнять приказы, которые им отдаются мэром или полицейским руководством2.
Служащий не свободен от ответственности, которая может быть
возложена на него за выполнение приказов руководства3. Согласно ст. 122-4 Уголовного Кодекса Франции лицо, которое совершило акт, предписанный или разрешенный законом или регламентом, не подлежит уголовной ответственности4. Однако, когда приказ, отданный вышестоящим начальником, явно незаконен, выполнение такого приказа не может служить оправдательным обстоятельством5.
б. Исключение: правомерный отказ подчиниться.
Как мы уже указывали выше, согласно ст. 28 Закона № 83-634
служащий должен придерживаться указаний своего вышестояще1 Code de déontologie des agents de police municipale (Version consolidée au 6 août
2003).
2 Там
же.
3 Article
28, al. 2 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
4 Article 122-4 du Code pénal.
5 Cour de cassation (Chambre criminelle) 13-10-2004 № 00-86.726 // Bulletin
criminel. 2004. № 243.
102
го руководителя, кроме случаев, когда данный приказ незаконен
или способен причинить вред публичным интересам1. Таким образом, закон указывает обстоятельства, при которых служащий должен проявить неповиновение, а именно серьезная и явная угроза
причинения вреда интересам публичной службы или территориального коллектива.
Государственный Совет Франции в одном из своих решений отметил, что приказ вышестоящего руководства может быть явным
образом неспособен иметь отношение к власти администрации,
как, например, приказ, отданный мэром, о передаче под управление своей личной охраны перечня фондов безработицы2.
Еще одной иллюстрацией данной обязанности является решение Палаты по уголовным делам Кассационного Суда Франции,
в котором суд указал, что служащий должен был отказаться от исполнения приказа мэра (в то время как он выполнил этот приказ),
в котором мэр потребовал от служащего внести изменения в решение муниципального совета после того, как оно уже было принято3.
Военная или полицейская дисциплина также допускает отказ
подчиниться незаконному приказу, однако предусмотрены особые требования к форме юридического акта, сопровождающей
такой отказ. Так, согласно ст. 18 Кодекса профессиональной этики агентов муниципальной полиции Франции, если служащий
муниципальной полиции полагает, что отданный ему приказ незаконен или способен причинить вред публичным интересам, он
должен сообщить о своих возражениях мэру или вышестоящему
полицейскому руководству, четко и ясно указав на незаконные
аспекты спорного приказа. Его несогласие должно быть принято
к сведению4.
Кроме возможности служащего отказаться от исполнения неправомерного приказа, французским законодательством предусмотрено право самоотвода (droit de retrait). Данное право, в соот-
1 Article 28 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
2 Conseil d’Etat 10-11-1944 № 71856, Langneur // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). p. 288, D. 1945. Р. 87.
3 Cass. crim. 13 avril 2005, «Patrick X. c/chambre de l’instruction de la CA de
Riom», № 05-80938.
4 Code de déontologie des agents de police municipale (Version consolidée au 6 août
2003).
103
ветствии со ст. 5-1 Декрета № 85-603 от 10 июня 1985 г.1, признается за служащими, которые находятся в ситуации, дающей им
разумный мотив полагать, что выполнение определенной работы представляет серьезную и непосредственную опасность для их
жизни или здоровья. Так, например, административный суд квалифицировал как реализацию указанного права и основного принципа трудового законодательства, содержащегося в ст. L.231-8-1
Трудового Кодекса Франции2 отказ муниципального служащего устанавливать новогоднюю подсветку с приставной лестницы,
размещенной в тракторном ковше, поднятом на высоту 4 метра от
земли.
Следует указать на наличие двух границ данного права, с одной стороны, возможность создания для служащего ситуации непосредственной и неминуемой опасности, а с другой стороны, наличие такой службы, осуществление которой по своей сущности
предполагает выполнение спасательных работ и обеспечение безопасности, и потому несовместимо с правом самоотвода (например,
полицейские, пожарные и т. п.).
Отказ подчиниться или использование права самоотвода законно и в условиях возникновения угрозы преследования служащего.
По мнению М.-Ф. Иригуаян, отношения подчиненности внутри
территориального коллектива, как места соперничества между сотрудниками, создают благоприятную почву для психического или
сексуального преследования (домогательства). Понятие «преследование» (домогательство) предполагает существование, с одной
стороны, словесных нападок или физических поведенческих атак,
а с другой стороны, повторяемость таких поступков3.
И действительно, мы находим подтверждение этому в судебной
практике. Так, Палата по уголовным делам Кассационного Суда
Франции в своем решении по делу о сексуальном домогательстве
от 10 ноября 2004 г. постановила, что «действия преподавателя,
поцеловавшего в губы одну свою 14-летнюю ученицу нельзя признать сексуальным домогательством, однако можно квалифицировать как посягательство сексуального характера совершенно-
1 Décret № 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi
qu’à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française du 18 juin 1985. P. 6710.
2 Code du travail.
3 Hirigoyen M.-F. Le harcèlement moral dans la vie professionnelle: démêler le vrai
du faux // Gazette des communes. 2002. 25 févr. P. 26.
104
летнего лица в отношении несовершеннолетнего, не достигшего
15 лет»1.
«Сексуальное преследование (домогательство)» впервые было
определено Общим статутом о публичной службе в 1992 г. Закон
№ 92-1179 от 2 ноября 1992 г.2 ввел понятие этого правонарушения в статью 222-33 Уголовного Кодекса Франции, а также дополнил ст.6 раздела I Общего статута о публичной службе следующим
содержанием: «Никакая мера, связанная с приемом на службу,
назначением на должность, аттестацией, присвоением чина, переводом по службе, направлением на обучение или переподготовку,
продвижением по службе не может быть применена к служащему,
принимая во внимание:
1. Факт, что он подвергся или отказался быть подвергнутым преследованиям (домогательствам) со стороны вышестоящего руководителя (или любого другого лица, злоупотребившего властью отдавать приказы), выразившимся в угрозах, принуждении или оказании давления любого рода на служащего с целью добиться от него
сексуальной благосклонности для себя или в пользу третьих лиц.
2. Или факт, что служащий свидетельствовал или сообщил
о таких действиях»3.
Показывая очевидность необходимости борьбы против поведения, определенного как сексуальное преследование (домогательство), французский законодатель принял 17 января 2002 года
­Закон № 2002-73. Статья 179 названного закона расширила субъектный состав данного правонарушения, признав в качестве преследователя («домогателя») «любое лицо, имеющее цель добиться
сексуальной благосклонности для себя или третьих лиц»4. Таким
образом, теперь речь идет не только о так называемом «нисходящем домогательстве», то есть со стороны руководства, а и о сексуальном преследовании (домогательстве) служащего со стороны
1 Guirimand D. La jurisprudence de la chambre criminelle au regard du
harcèlement // Cahiers de la Fonction Publique (éd. Berger-Levrault). 2011. sept. P. 22.
2 Loi № 92-1179 du 2 novembre 1992 relative à l’abus d’autorité en matière sexuelle
dans les relations de travail et modifiant le code du travail et le code de procédure
pénale // Journal Officiel de la République Française № 257 du 4 novembre 1992.
P. 15255.
3 Article 6 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires //Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
4 Loi № 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale // Journal Officiel de
la République Française du 18 janvier 2002. P. 1008 texte № 1.
105
коллег («горизонтальное домогательство») или подчиненных
(«восходящее домогательство»)1.
Директива Европейского Парламента и Совета Европы
№ 2002-1973/СЕ от 23 сентября 2002 г. по внедрению равноправия дает следующие определения домогательствам, основанным
на гендерной принадлежности, и сексуальным домогательствам:
– домогательства, основанные на половой принадлежности
­человека, – это действия, основанные на половой принадлежности жертвы, целью которых является унижение достоинства человека, и создание устрашающей, враждебной или оскорбительной
­рабочей обстановки;
– домогательства, имеющие сексуальный характер, это любая
форма нежелательного вербального или невербального поведения,
которое преследует своей целью унижение человека и создание
устрашающей, враждебной или оскорбительной рабочей обстановки.
Домогательства, основанные на гендерной принадлежности
жертвы, и домогательства, имеющие сексуальный характер, согласно Директиве, являются дискриминационным поведением на
почве половой принадлежности и поэтому запрещены. Соглашение или отказ, данные жертвой на такие домогательства, не могут
рассматриваться против жертвы2.
Положения этой директивы были перенесены во французское
законодательство принятым 26 июля 2005 г. Законом № 2005-8433.
Что касается определения «психического (морального) преследования», оно не является одной из категорий административного
права с точки зрения французских исследователей4. Это понятие
происходит из европейского социального права, защищающего
индивида против всех форм агрессии в рамках профессиональной
деятельности, а точнее из Европейской Директивы № 2000/78/СЕ
от 27 ноября 2000 г. о создании общих условий в пользу равенства
1 Marcovici S. Les insuffisances de la répression du harcèlement sexuel dans la
fonction publique // Actualité juridique: Fonction publique. 2011. P. 338.
2 Directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002
modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil relative à la mise en oeuvre du principe
d’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à
la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail // Official
Journal du Conseil d’Europe. 2002. 5 oct. № L.269. P. 0001–0006.
3 Loi № 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition
du droit communautaire à la fonction publique // Journal Officiel de la République
Française № 173 du 27 juillet 2005. P. 12183 texte № 3.
4 Benoiton L. La protection de l’agent public victime de harcèlement moral //
Revue du Droit Public et de la science politique en France et à l’étranger. 2011. P. 811.
106
в области занятости и труда, которая вводит психическое (моральное) домогательство (преследование) в разряд юридических категорий о формах дискриминации1.
Законом № 2001-1066 от 16 ноября 2001 г., направленный на
борьбу против дискриминации2 и Законом № 2002-73 от 17 января 2002 г. о социальной модернизации французский законодатель
­дополняет ст. 6 I раздела Общего статута о публичной службе следующим положением: «Ни один служащий не должен подвергаться повторяющимся действиям, имеющим цель или следствие ухудшение (осложнение) условий работы; способные привести к ущемлению прав и достоинства личности; нарушить физическое или
психическое здоровье либо скомпрометировать профессиональную
репутацию служащего»3.
Таким образом, кроме повторяющегося характера действий,
­законодательная формулировка «психического (морального) домогательства (преследования)» учитывает и последствия такого поведения на служащего.
Во-первых, преследование приводит к ухудшению условий работы. Это первое последствие строго профессиональное и означает снижение качества обычных условий, в которых территориальный служащий работал. Источником увеличения степени трудности работы могут быть как действия руководителя, так и коллег.
Придирки, приставания, насмешки, обидные замечания и другие
оскорбления и притеснения выступают в качестве типичных случаев такого домогательства. Так, например, лишение служащего, по распоряжению руководителя, компьютера и всей документации было квалифицировано административным судом как преследование4. Другой пример, секретарь мэрии, вернувшаяся к работе после продолжительной болезни и обнаружившая свой рабочий стол перенесенным в другое помещение, а также получившая
1 Directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un
cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail //
Official Journal du Conseil d’Europe. 2000. 2 déc. № L. 303. P. 0016–0022.
2 Loi № 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les
discriminations // Journal Officiel de la République Française № 267 du 17 novembre
2001. P. 18311 texte № 1.
3 Article 6 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
4 Tribunal administratif Besançon, 25-10-2001, Mme Sanchez c/Cne de Gray.
107
­ тказ в предоставлении ключей от мэрии, была признана судом
о
­находящейся в ситуации преследования1.
Во-вторых, настойчивость и длительность преследования может привести к ущемлению прав и достоинства личности или нарушить физическое или психическое здоровье служащего. Признак
ухудшения физического или психического здоровья проявляется по-разному, в зависимости от конкретной ситуации, это может
быть состояние депрессии или, в более тяжелом случае, ­попытка
покончить жизнь самоубийством2.
Ф.-Ж. Пансье и К. Шарбоно отмечают, что если сгруппировать условия, а также последствия психического (морального) преследования, предусмотренные законом, то можно определить ­последнее как повторяющееся поведение, которое приводит
к ухудшению условий работы, способному вызвать одно из трех
последствий: причинение вреда достоинству служащего, ухудшение его физического или психического здоровья либо скомпрометировать служащего в профессиональном отношении3.
А. Беиль предлагает различать 4 формы морального (психического) преследования:
– вертикальное преследование, т. е. нисходящее от начальника
к подчиненному;
– горизонтальное преследование, исходящее от коллеги, который пытается соперничать или подчеркнуть свое физическое или
культурное превосходство;
– смешанное преследование, выражается в отстранении от служащего, который стал изгоем («козлом отпущения») в подразделении;
– восходящее преследование, т. е. направленное от подчиненного к начальнику4.
Б. Другие профессионально-этические обязанности
1. Обязательство лояльности
Мы уже неоднократно затрагивали определенные аспекты данного явления и при анализе прав территориальных служащих,
и при анализе других обязанностей.
1 Cour
administrative d’appel Nancy, 22-3-2001, Cne de Froideconche.
A. Harcèlement moral et fonction publique: spécificités // Actualité
juridique: Fonction publique. 2002. № 4. Р. 42.
3 Pansier F.-J., Charbonneau C. Commentaire de la loi de modernisation sociale //
Les Petites Affiches. 2002. № 26. Р. 12.
4 Bayle A. Le management territoriale à l’épreuve du harcèlement moral // Cahiers
de la Fonction Publique (éd. Berger-Levrault). 2011. sept. P. 17.
2 Puppo
108
Среди французских исследователей встречается такое определение лояльности применительно к сфере публичной службы,
«как требуемые от служащего особые узы верности и преданности
властным институтам»1. Данная обязанность не фигурирует в общем Положении о публичной службе, но она предусмотрена рядом
специальных статутов. В территориальной публичной службе надлежащая солидарность, единомыслие по отношению к политической власти при осуществлении служебных полномочий подчеркивает лояльность.
2. Обязательство сдержанности
К данному обязательству мы также ранее уже обращались. Следует отметить, что среди французских исследователей нет единства мнений относительно места данного обязательства в системе обязанностей публичных служащих. Одни исследователи отождествляют обязательство сдержанности с обязательством лояльности2. Другие рассматривают обязательство сдержанности одной
из составляющих обязанности лояльности по отношению к властным институтам наряду с такими обязанностями, как уважение
применяемого права, осуществление исключительно служебных
обязанностей и подчинение руководству3.
Третьи исследуют данное обязательство независимо от других
обязанностей служащих4.
Обязательство сдержанности не фигурирует специально в общем Положении о публичной службе. Установление пределов его
осуществления, а также детальная регламентация иных аспектов
данной обязанности находится в компетенции административной
юстиции, которая выступает гарантом нейтралитета и беспристрастности публичных служащих.
Однако, следует отметить, что в ходе парламентских дебатов относительно 1 раздела Общего статута о публичной службе
в 1983 году было предложено внести обязательство сдержанности в статьи данного закона. Но Анисе Ле Пор, в то время министр
по вопросам публичной службы, настоял на отклонении данного
предложения и вменении административному суду в обязанности
оценивать границы обязательства сдержанности.
1 Fitte-Duval
A. Droits et obligations des agents communaux. P. 445.
например: Soykurt S. L’obligation de réserve des agents territoriaux en 10
questions // La gazette fr. 19.10.2009.
3 Dyens S. Déontologie et service public local – Analyse // La gazette fr. 29.03.2010.
4 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. P. 445.
2 См.,
109
Итак, данное обязательство предписывает служащим, даже
вне их службы, высказываться с некоторой сдержанностью. В целях соблюдения служебной субординации и нейтралитета государственного аппарата, они должны уклоняться от любого выражения мнения, способного причинить вред властным институтам.
Судебная практика насыщена примерами нарушения обязательства сдержанности. Так, например, как посягательство
на обязательство сдержанности были квалифицированы произнесенные публично директором муниципального театра серьезные обвинения в некомпетентности и в недоброжелательности мэра и его помощника по культурно-просветительской
работе1.
Вместе с тем, невмешательство служащего полиции в предотвращение враждебных по отношению к правительству выкриков
при проведении разрешенной демонстрации, не признано административным судом посягательством на обязательство сдержанности.
Также не является нарушением обязательства сдержанности «критика общего порядка, выраженная вне службы и под
псевдонимом»2.
Служащие, принимающие участие в Интернет-блогах, социальных сетях, в рамках их частной жизни, должны воздержаться от
любого комментария, критикующего территориальный коллектив
служащего или руководителя.
Несоблюдение данного обязательства представляет собой дисциплинарный проступок.
3. Обязательство сохранять достоинство.
Как и в служебное время, так и в рамках своей частной жизни
служащий не должен проявлять безнравственного поведения, поскольку такое поведение негативно влияет и на авторитет властных институтов в целом.
Это обязательство также четко не обозначено в Положении
о публичной службе, однако административными судами оно продолжает применяться.
Так, например, административный суд квалифицировал как
посягательство на репутацию власти насильственные действия
1 CAA
Nancy, 1er juin 2006, «Commune de Carignan», req. № 04NC00679.
Marseille, 17 janvier 2006, «Ternon c/région Languedoc-Roussillon», req.
№ 00MA02798.
2 CAA
110
служащего по отношению к супругу, участие служащего в торговле изображениями педофилии, недостойное поведение служащего
в состоянии опьянения1.
Некоторые специальные статуты также содержат в себе положения об этом обязательстве. Так, например, ст. 7 Кодекса профессиональной этики служащих муниципальной полиции гласит,
что муниципальный полицейский ни при каких условиях не должен изменять своему достоинству2.
Между тем, некоторыми французскими исследователями отмечается необходимость ограничения степени вмешательства местных властей в частную жизнь своих служащих, например, в вопросах, касающихся их сексуальной ориентации3.
4. Обязательство нейтралитета
Характеризуя данную обязанность, прежде всего, необходимо
отметить, что недискриминация по отношению к потребителям
публичных услуг непосредственным образом связана с принципом равенства клиентов перед публичной службой как деятельностью, направленной на удовлетворение коллективных потребностей.
Кроме того, нейтралитет означает, что территориальный служащий не должен пользоваться служебным положением как средством пропаганды своих политических, философских или религиозных взглядов4.
Так, например, если служащий демонстрирует ношение отличительного религиозного знака на службе, тем самым он компрометирует принцип светского характера государства и нейтралитет
власти, к которой он принадлежит.
По сути, это, действительно, другая грань принципа равенства.
Пределы действия данного обязательства оцениваются в каждом конкретном случае вышестоящим руководством под контролем административной юстиции.
Обязательство сдержанности – это разновидность нейтралитета, степень интенсивности которого варьируется в зависимости
1 CE, 27 juillet 2006, «Agglomération de la région de Compiègne», req. № 288911;
CE, 25 octobre 2006, «M. A.», req. № 286360.
2 Code de déontologie des agents de police municipale (Version consolidée au 6 août
2003).
3 Dyens S. Déontologie et service public local – Analyse.
4 Conseil d’Etat 29-6-1951 № 157425, Cne de Gennevilliers // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 499.
111
от различных критериев (место служащего в иерархии, условия,
разновидности и формы выражения)1.
5. Обязательство непредвзятости (беспристрастности).
Данное обязательство рассматривается французским законодательством и судебной практикой с двух позиций. С одной стороны,
это общая обязанность, которая возлагается на все административные организмы, запрещает, например, членам паритетных административных комиссий участвовать в обсуждении вопросов или
принятии решений, касающихся их самих. Кроме того, служащему запрещается принимать участие в деле, в разрешении которого
он имеет личную заинтересованность2.
В других французских источниках беспристрастность трактуется, как обязанность служащего одинаково относиться ко всем потребителям услуг публичной службы как деятельности, направленной на удовлетворение коллективных потребностей, учитывать
идентичное положение клиентов какими бы не были их религиозные и иные воззрения, половая принадлежность, раса3. К этому
добавляется запрет на дискриминацию, санкционированный Уголовным Кодексом Франции4.
6. Обязанность хранить профессиональную тайну
Данная обязанность может быть определена как обязательство,
возложенное на всех служащих, не разглашать кому бы то ни было
конфиденциальные сведения, полученные при осуществлении своих функций, о лицах или частных интересах, за нарушение которой установлена, в том числе, и уголовная ответственность5.
Таким образом, служащие обязаны сохранять профессиональную тайну как лица, получившие на хранение сведения, касающиеся частных лиц, только если служебная необходимость или
исполнение возложенной законом обязанности (дача показаний,
например) не требует от них разгласить сведения, ставшие им
­известными по службе.
1 Avis Conseil d’Etat 3-5-2000 № 217017, Marteaux // AJDA (L’actualité juridique
du droit administratif). 2000. P. 673.
2 Conseil d’Etat 1-4-1998 № 136091, Iguacel et Comets // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 981.
3 Loi № 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations // Journal Officiel de la République Française № 88
du 13 avril 2000. P. 5646 texte № 1.
4 Code pénal (articles 225-1 et 225-2).
5 Аrticle 226-13 du Code pénal.
112
Данная обязанность должна соблюдаться как в отношении
конфиденциальных сведений, касающихся администрации, так
и частных лиц. Такие сведения могут быть переданы только служащим, наделенным правом знать конфиденциальную информацию, исходя из их служебных полномочий, что особо подчеркнул
в одном из своих решений Государственный Совет Франции1.
Цель установления данной обязанности – это, прежде всего,
­защита частных интересов. Для констатации правонарушения
­достаточно того, чтобы такая информация была передана хотя бы
одному лицу, даже такому, на которого также возложено обязательство неразглашения профессиональной тайны, и даже в том
случае, если такая информация является «секретом Полишинеля», то есть уже известной2.
Следует отметить, что концепция понятия «потребитель» является весьма специфической в таких службах, как кадровые аппараты (во Франции они именуются «управления человеческими
ресурсами»), юридические бюро, управления информационными
­системами, то есть в службах поддержки. Поскольку потребителем услуг, оказываемых данными подразделениями государственных и муниципальных органов, являются сами служащие, коллеги. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемое обязательство
полностью распространяется и на эти структуры.
Так, например, члены паритетных административных комиссий обязаны соблюдать профессиональную тайну относительно документов и сведений из личных досье служащих, которые были
им предоставлены на рассмотрение3.
Некоторые профессии в рамках публичной службы связаны
с полным и абсолютным соблюдением профессиональной тайны,
которая не может быть разглашена даже с согласия лица, доверившего конфиденциальные сведения. Представители данных профессий освобождены от обязанности давать свидетельские показания
в суде. Речь идет о врачах и социальных работниках4. В то время,
1 Conseil d’Etat 6-3-1953 № 14088, Faucheux // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 123.
2 Dyens S. Déontologie et service public local – Analyse.
3 Conseil d’Etat 4-11-1992 № 98983, Paillard // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 394.
4 Cour de cassation (Chambre criminelle) 14-2-1978 № 77-90.644 // Bulletin
criminel. 1978. № 56.
113
как большинство служащих, в случае необходимости, обязаны
­давать свидетельские показания1.
Однако обязанность не разглашать профессиональную тайну
не всегда является абсолютной. В некоторых случаях разрешено
разглашение полученных секретных сведений, в частности, чтобы доказать свою невиновность. Также существуют случаи, когда
разглашение профессиональной тайны обязательно, в частности,
дача свидетельских показаний в суде, сообщение о преступлении
или правонарушении, ставшим известным служащему в процессе
осуществления служебных обязанностей. Часть 2 ст. 40 Уголовно-процессуального кодекса Франции гласит: «…каждый публичный служащий, которому, при осуществлении служебных обязанностей, стало известно о преступлении или правонарушении,
должен незамедлительно сообщить об этом прокурору Республики и передать в прокуратуру все документы и сведения, к этому
относящиеся»2.
7. Обязанность не разглашать служебную информацию
Часть 2 ст. 26 Закона № 83-634 от 13 июля 1983 г. устанавливает для всех служащих обязанность не разглашать любые факты, информацию или документы, которые стали им известны
по службе. Служащие могут быть освобождены от этой обязанности только на основании решения вышестоящего руководителя3.
Французскими исследователями отмечается тот факт, что иногда достаточно трудно разграничить профессиональную тайну
и служебную тайну4.
Можно назвать несколько различий между двумя этими категориями.
Обязанность не разглашать служебную тайну носит более широкий характер, поскольку она охватывает любые разновидности информации, даже не относящиеся к специальной секретной
­категории.
В отношении обязательства не разглашать служебную информацию речь уже не идет о защите интересов частных лиц, здесь
­объектом защиты является сама публичная служба. Именно
1 Cour de cassation (Chambre criminelle) 6-7-1929 № 00-86.726 // DH. 1929.
P. 494.
2 Code de procédure pénale.
3 Article 26 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
4 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. P. 447.
114
«секреты администрации» не должны разглашаться в интересах
службы.
Кроме того, нарушение обязанности не разглашать служебную
тайну влечет применение к служащему только мер дисциплинарной ответственности. Тогда как служащий, нарушивший обязанность хранить профессиональную тайну, может быть привлечен
и к дисциплинарной, и к уголовной ответственности одновременно.
Также необходимо сказать, что в соответствии со ст. 27 Закона № 83-634 служащие обязаны удовлетворять запросы населения о предоставлении необходимой информации при соблюдении
требований законодательства1. Французским законодательством
­гарантировано право каждого на информацию и, в частности,
в том, что касается свободного доступа к административным документам не именного характера. При условии соблюдения положений Закона № 78-17 от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свободах, каждый имеет право знать информацию, содержащуюся в административных документах о нем2.
Подводя итог данному параграфу, можно сформулировать следующие выводы.
Во-первых, особое предназначение территориальных публичных служащих по отношению к задачам публичной службы
­налагает на них и особые обязанности, которые имеют отношение
не только к службе, но и к поведению служащего в частной жизни.
Во-вторых, в основу обязанностей территориальных публичных служащих положена идея профессиональной морали (деонтологии), которая находит свое выражение в классификации названных обязанностей, предложенной французской юридической
доктриной, и включает в себя две группы обязанностей: статутные (профессиональные) и деонтологические (профессиональноэтические).
В-третьих, к статутным (профессиональным) обязанностям относится обязанность служить, целиком и полностью посвящая себя
бескорыстному исполнению должностных функций с соответствующим запретом на занятие иной доходной деятельностью, а также
обязанность подчиняться указаниям руководителя, с предусмо1 Article 27 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
2 Loi № 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux
libertés (Version consolidée au 27 août 2011) // Journal Officiel de la République
Française du 7 janvier 1978. P. 227.
115
тренной законом возможностью правомерного отказа подчиниться. Деонтологические (профессионально-этические) обязанности
включают в себя требования соблюдать лояльность, сдержанность,
нейтралитет, сохранять достоинство и непредвзятость, а также не
разглашать профессиональную и служебную тайну.
В-четвертых, обязанности первой группы находят свое непосредственное юридическое закрепление в Общем статуте о публичной службе, тогда как регламентация обязанностей второй группы, как правило, частично осуществляется Декретами Правительства, оставляя возможность самого широкого, а зачастую и противоречивого их толкования административной юстицией во главе
с Государственным Советом Франции.
§ 3. Ответственность территориальных публичных служащих
Служащий и его работодатель в лице территориального коллектива не избавлены от обязанности возместить вред, который был
причинен другому лицу в результате или во время осуществления
миссий (задач) публичной службы. Французская система такой
­ответственности характеризуется сосуществованием гражданской
ответственности служащего и ответственности администрации
(территориального коллектива), когда служащий совершает служебный проступок.
Прежде всего, должен быть осуществлен юридический анализ
виновного поведения служащего, чтобы определить тип применяемой ответственности. Необходимо юридически идентифицировать
и охарактеризовать проступок, чтобы знать за счет какого имущества будет возмещаться вред, причиненный потерпевшему. Французский исследователь Э. Обан указывает, что необходимо ответить на вопрос, идет ли речь о личном проступке служащего или
же связь со службой позволяет рассматривать проступок как тесно
связанный с миссией публичной службы и неотделимый от нее?1
От такого выбора будет зависеть, чье имущество, служащего или
территориального коллектива, будет использовано для возмещения причиненного вреда.
Французское законодательство предусматривает два вида проступков, совершаемых служащими: личный проступок служащего (faute personnelle) и служебный проступок (faute de service).
Каждый из них соответственно влечет за собой гражданскую
1 Aubin
116
E. La fonction publique territoriale. Paris: Gualino éditeur, 2012. P. 408.
­ тветственность самого служащего или же ответственность рабоо
тодателя (территориального публичного коллектива). В последнем
случае именно территориальный коллектив берет на себя возмещение вреда, причиненного служебным проступком. И это является
общим принципом, применимым ко всем трем видам публичной
службы Франции1. Далее, обратимся к более детальному анализу
названных видов проступков.
Личный проступок служащего.
В Положении о публичной службе не дается определения «личного проступка» (faute personnelle). Однако, обратившись к анализу французской судебной практики, мы находим такое определение, предложенное в 1877 г. Лаферьером в заключении по делу
Ломонье-Кариоль: «индивидуальный акт, наносящий ущерб и обнаруживающий неблагоразумного человека со слабостями и страстями». В заключении Мориса Ориу по этому же делу имеется следующее дополнение: «…личный проступок проявляется в ошибке
или небрежности, которые выходит за рамки функционирования
службы и вменяется в вину четко определенному служащему».
В своем решении по этому делу суд определил личный проступок, принимая во внимание влияние такого проступка на службу
в целом, указав: «проступок, который достаточно отделен от службы, чтобы судья мог вынести решение, не обращаясь, тем не менее,
к оценке самого процесса службы»2.
Таким образом, при отсутствии законодательного определения
«личный проступок» судебная практика активно использует данную категорию.
Проведенный автором анализ французской судебной административной практики, а также работ французских юристов позволяет нам предложить определенную типологию личных проступков служащих:
1. Личный проступок, совершенный служащим вне службы
и соответственно полностью лишенный связи с последней. Такие личные проступки, по выражению Ж.-Ф. Лашома «в чистом
виде»3, достаточно редко встречаются в судебной практике и могут быть проиллюстрированы следующим примером, когда комис1 Conseil d’Etat 26-4-1963, Centre hospitalier de Besançon // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 242.
2 Tribunal des confits 5-5-1877, Laumonnier-Carriol // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 437.
3 Lachaume J.-F. La fonction publique. Paris: éd. Daloz, coll. Connaissance du
droit, 3e éd. 2002. P. 236.
117
сар полиции, зная обо всех обстоятельствах дела, одолжил определенную сумму денег своему коллеге, находящемуся в отпуске по
болезни и причастному к руководству клубом по обмену половыми
партнерами1.
2. Личный проступок исключительной тяжести, совершенный
на службе. Здесь мы можем говорить о личном проступке strict
sensu, то есть в строгом смысле слова, а также воспользоваться терминологией профессора Ж. Моро: «тяжелый личный проступок,
грубость которого такова, что даже очень посредственный служащий не мог его совершить»2. Проиллюстрируем данный тип проступков несколькими примерами. Лейтенант пожарно-спасательной службы, управлявший служебным транспортным средством
и получивший под влиянием сильного алкогольного опьянения
сердечный приступ, совершил столкновение с частной машиной,
перевозящей больного. В результате этого дорожно-транспортного
происшествия один человек погиб, двое получили ранения3.
Также судом было квалифицировано в качестве личного проступка нанесение служебным оружием смертельного ранения служащим своему коллеге в результате ссоры, возникшей в здании
администрации4.
Использование враждебных, грубых жестов, демонстрирующих физическое насилие и несовместимых с нормальной административной практикой, также квалифицировано судом как совершение личного проступка, не связанного со службой, хотя и совершенного в рамках последней5.
Также признаны личным проступком действия руководителя
кабинета директора бюро социальной помощи, написавшего и отправившего своему непосредственному руководителю сообщение
о наличии вакансии с пометкой «уклоняться от приема на данную
должность цветного персонала»6.
1 Conseil d’Etat 25-10-2006, № 286360, Michel C. // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 442.
2 Moreau J. Dommages causés et subis par des fonctionnaires territoriaux // Jurisclasseur Collectivités territoriales, fasc. 1999. № 950.
3 Conseil d’Etat 26-4-1963, Centre hospitalier de Besançon // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 242.
4 Cour administrative d’appel Nante, 6-6-1991, Min. du budget c/Mme Le Corre //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 1078.
5 Tribunal des confits 14-1-1980, Mme Techer // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 504.
6 Cour administrative Paris, 21-1-1988, Mme Birbryck. Revue Dalloz. 1988. IR. P. 86.
118
Еще в качестве примера приведем решение Палаты по уголовным делам Кассационного Суда Франции, которым несколько служащих коммуны были признаны виновными в совершении непростительных действий, находясь на службе, выразившихся в присвоении обломков золота и украшений, найденных во время производства коммунальных работ по уборке братских могил и заброшенных могил на кладбищах1.
3. Личный проступок, не лишенный полностью связи со службой. Фактически такой проступок отделен от службы, но интеллектуально с ней связан. Французская административная юстиция «изобрела» данный вид личного проступка в 1949 г., рассматривая дела о дорожно-транспортных происшествиях, виновниками которых были водители служебных транспортных средств2.
Приведем несколько примеров и из последующей судебной
практики. Так, муниципальный пожарный-спасатель, отклонившийся по личным причинам от обычного маршрута, спровоцировал пожар неосторожно брошенным окурком3. Декретом
№ 2000-275 от 24 марта 2000 г. муниципальной полиции было
­разрешено ношение стандартного вооружения вне службы, однако
указано, что эта мера может повлечь совершение служащим муниципальной полиции личного проступка, связанного с применением оружия вне службы4.
Служебный проступок служащего.
Служебный проступок во Франции впервые был определен
в 1873 году правительственным комиссаром5 Давидом в его заключении по признанию господина Пелетье, совершившего винов­
ное действие, «более или менее ошибшимся администратором»6.
­Последствием такой несколько абсурдной юридической квали-
1 Cour de cassation (Chambre criminelle) 25-10-2000 // Juris-classeur Collectivités
territoriales, fasc. 2001. № 139.
2 Conseil d’Etat ass.18-11-1949, Delle Mimeur, Bethelsemer et Defaux // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 492.
3 Conseil d’Etat 27-2-1981, Cne de Chonville-Malaumont // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 116.
4 Décret № 2000-275 du 24 mars 2000 déterminant les clauses de la convention
type de coordination prévue à l’article L. 2212-6 du code général des collectivités
territoriales // Journal Officiel de la République Française № 73 du 26 mars 2000.
P. 4731 texte № 11.
5 Правительственный комиссар – это представитель государственной власти
в некоторых судебных органах и иных организациях, например, в банках (прим. авт.).
6 Tribunal des conflits 30-7-1983, Pelletier // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 117, concl. David.
119
фикации стало признание служащего персонально невиновным
в совершении проступка.
Ст. 1382 Гражданского кодекса Франции устанавливается
принцип ответственности причинителя вреда, изъятием из которого является совершение проступка настолько связанного с миссией публичной службы, что не может быть персонально вменено
в вину служащему1.
В соответствии со ст. 11 1-го раздела Общего статута о публичной службе, поскольку служебный проступок не может быть отделен от службы, то территориальная власть должна взять на себя
возмещение вреда, причиненного административным действием,
которое также может иметь отношение и к служащему2. Так, например, если работнику был причинен вред в результате несчастного случая на службе, то территориальная власть обязана выплачивать ему пенсию по инвалидности. Или, например, апелляционный административный суд Парижа за ошибку администрации возложил ответственность по возмещению вреда, причиненного в результате «постановки служащего в ситуацию морального
притеснения со стороны вышестоящего руководителя, который
допустил оскорбительные выкрики, принижающие способности
служащего»3.
Французской судебной практике известны случаи, причинения вреда в результате совершения одновременно и служебного,
и личного проступков. Так, впервые множественность проступков при возникновении вреда была констатирована Государственным Советом Франции в 1911 г. по делу Анже4. В данном случае
вред, полученный господином Анже (господин Анже сломал ногу
в результате выталкивания его служащим почтового отделения
в связи с окончанием времени работы почты), был признан результатом ненадлежащего функционирования публичной службы
и одновременно иллюстрирующим совершение служащим личного проступка.
Весьма интересной представляется позиция французской административной юстиции в вопросе совместной ответственности
1 Article
1382 du Code civil.
11 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
3 Cour administrative d’appel Paris 27-2-2007, Mme Pommepuy, № 04РА 04047.
4 Conseil d’Etat 3-2-1911, Anguet // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 146.
2 Article
120
(cumul de responsabilités) за один проступок. Совмещение ответственности в случае совершения служащим только личного проступка впервые было применено Государственным Советом Франции в 1918 г. по делу Лемонье. В данном случае суд констатировал:
«…факт того, что причинение вреда явилось следствием проступка служащего администрации, (…) не может лишить потерпевшего права привлечь к ответственности субъекта публичного права
­(государство, департамент, коммуна), в ведении которого находилось управление соответствующей службой». Таким образом,
ответственность коммуны может иметь место, когда личный проступок был совершен во время или в результате службы. Правительственный комиссар Блюм в своем заключении по данному делу указал: «проступок может быть отделен от службы, но служба
не может быть отделена от проступка»1. Однако, после того, как
материальная ответственность была возложена на территориальный коллектив, последний может возбудить против виновного
служащего регрессный иск. При этом рассмотрение подобных исков отнесено к исключительной компетенции административных
судов.
Французскому административному судопроизводству известны
случаи возложения долевой ответственности на служащего и на
территориальный коллектив. Так, в основу своего постановления
по делу Жанье в 1957 г. Государственный Совет Франции положил
принцип разделения меры ответственности в зависимости от «тяжести проступка, вменяемого в вину каждому из них»2.
Начиная с постановления Государственного Совета Франции
по делу Лемонье в 1918 г., во избежание дублирования возмещения причиненного вреда, потерпевший имеет право выбора, кому
предъявить иск – служащему или администрации. Наиболее распространенной практикой является предъявление иска к администрации, которая в последующем может предъявить регрессный
иск к служащему. Вместе с тем, возможна и обратная ситуация,
когда служащий, осужденный к полному возмещению причиненного вреда, затем предъявляет иск к территориальному коллективу с требованием возместить часть понесенных расходов. Таким
образом, можно констатировать преобладающее наличие, по сути,
1 Conseil d’Etat 26-7-1918, Lemonnier // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 761, concl. Blum.
2 Conseil d’Etat, sect. 22-3-1957, Jeannier // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 196, concl. Kahn.
121
солидарной ответственности территориального коллектива и служащего.
В конечном счете, граница между служебным проступком
и личным проступком служащего искусственна, и в судебной
практике случаи возложения гражданской ответственности на
служащего весьма редки. Проведенный анализ французской судебной практики свидетельствует о тенденции судов связывать
­совершаемые проступки со службой, то есть о так называемом
­«перетекании» личного проступка в служебный проступок.
Наш вывод находит подтверждение и в трудах французских юристов. Например, О. Дор1 сравнивает «личный проступок служащего» с шагреневой кожей2, а Э. Делакур в своем комментарии по одному из судебных дел, касающегося совершения личного проступка
служащим, говорит об агонии этого юридического феномена3.
Согласно сложившейся судебной практике судья достаточно
легко может связать виновное поведение служащего с публичной
службой. Названная тенденция обусловлена, по нашему мнению,
весьма похвальным стремлением судов обеспечить наиболее благоприятный и эффективный для потерпевшего режим возмещения
причиненного ему вреда.
Французскими исследователями отмечается, что «считавшиеся долгое время принадлежащими к касте неприкасаемых публичные служащие на протяжении последних десяти лет все чаще становятся объектом судебного преследования и до такой степени, что
можно утверждать, что служба стала деятельностью с большим
риском подвергнуться уголовному наказанию»4. Или как более
прозаично подчеркнул мэр одной небольшой коммуны Шаранты:
«…будучи ответственным за все, поневоле, действительно,
­перестаешь быть способным что-либо сделать»5.
Личный проступок или служебный проступок, совершенные
служащим, могут также образовывать состав правонарушения,
влекущего уголовное наказание, налагаемое судом, и параллельно
1 См., например: Dord O. Droit de la fonction publique. PUF, coll. «Thémis»,
2e éd. 2012. Р. 178.
2 Высказывание «шагреневая кожа» иносказательно выражает то, что
необратимо и постоянно уменьшается, исчезает (время, ресурсы и пр.) (прим. авт.).
3 Delacour E. La responsabilité des agents publics devant le juge administratif //
Gaz. cnes. 2000. 7 févr. P. 52.
4 Aubin E. L’essentiel du droit de la fonction publique. Paris: Gualiano éditeur.
2012. P. 133.
5 Gazette des communes. 2000. janvier.
122
дисциплинарное наказание, налагаемое территориальной властью
в рамках процедуры, предусмотренной разделом III Общего статута о публичной службе1.
Несмотря на автономность уголовной и дисциплинарной процедур, одна не исключает другую. Автономность проявляется в том,
что уголовный суд не налагает дисциплинарное взыскание и наоборот. Однако ст. 89 Закона от 17 января 2002 г. уточнила, что
«в случае уголовного преследования за нарушение профессиональной тайны дисциплинарная инстанция откладывает разбирательство до вынесения решения по уголовному делу»2.
В двух случаях (совершение уголовного или дисциплинарного правонарушения) служащий обычно временно отстраняется от
должности решением территориальной власти. Причинами такого
отстранения является не только защита интересов территориальной публичной службы, но и возможность для служащего наиболее успешно подготовиться к собственной защите.
Временное отстранение служащего, ставшего объектом уголовного или дисциплинарного преследования, предусмотрено ст. 30
1-го раздела Общего статута о публичной службе, которая гласит:
«В случае тяжкого проступка, совершенного служащим, когда
речь идет о нарушении профессиональных обязанностей или нарушении публичного права, служащий может быть временно отстранен от должности властью, имеющей дисциплинарные полномочия, и которая незамедлительно передает дело на рассмотрение
дисциплинарного совета»3. Подтверждение этого положения мы
находим и в практике административного судопроизводства. Так,
например, административный апелляционный суд г. Лиона в одном из своих решений уточнил, что «мэр может временно отстранить служащего от должности на неопределенный срок, полагая,
что совершен серьезный проступок, даже если существует жалоба,
поданная на действия такого лица, совершенные вне службы»4.
Кроме того, юридическая природа решения о временном отстранении от должности в данном случае освобождает администрацию
1 Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française du
27 janvier 1984. P. 441.
2 Loi № 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale // Journal Officiel de
la République Française du 18 janvier 2002. P. 1008 texte № 1.
3 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
4 Cour administrative d’appel Lyon, 2-10-2001 № 97LY00165, Cne de Billom.
123
от обязанности соблюдать требование сообщения мотивов принятого решения1.
К компетенции административного суда относится оценка обоснованности решения о временном отстранении от должности.
Так, например, административный суд г. Нанси была установлена обоснованность вынесения такого решения в отношении служащего, находящего под следствием по делу о «фаворитизме» (оказание поддержки, покровительства) в заключении государственного
контракта2.
Однако, на практике, как отмечают французские специалисты,
существуют юридические неточности, касающиеся контуров понятия «уголовное преследование», выступающего основанием для
временного отстранения служащего от должности3.
Так, например, Государственный Совет Франции в одном из
своих решений в 1993 году указал, что «подача простой жалобы
не является достаточным констатации наличия уголовного преследования, обосновывающего временное отстранение служащего
от должности»4. Однако, в другом своем решении 2002 г. Государственный Совет постановил, что «служащий, в отношении которого подан гражданский иск его администрацией, должен считаться
подвергнутым уголовному преследованию, обосновывающему временное отстранение от должности»5.
Следует добавить, что французское законодательство предусматривает и определенные гарантии для служащего, временно отстраненного от должности. В частности, в течение первых четырех
месяцев ему сохраняется жалованье, надбавка на оплату жилья,
семейные надбавки к жалованью, а также пособие на обязательные семейные нужды. Если срок отстранения превышает 4 месяца, тогда в дальнейшем производятся удержания из жалования,
которые не могут составлять более 50 %.
Далее обратимся к более детальному анализу уголовной ответственности служащих.
1 Conseil d’Etat 3-9-2007, № 293832, Vetter // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 531.
2 Tribunal administratif Nancy, 26-2-2002, M. Jacky // Contrat marchés publiques.
2002. № 117. note J.-F.Pietri.
3 Melleray F. Droit de la fonction publique. Paris: Economica, coll. Corpus droit,
2e éd. 2010. P. 375.
4 Conseil d’Etat 19-11-1993, Vedrenne //Actualité Juridique-Droit Administratif
(éd. Dalloz). 1993. Р. 889.
5 Conseil d’Etat 3-5-2002, № 239436, La Poste c/Mme F. // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 261.
124
И Уголовный кодекс Франции, и Общий статут о публичной
службе проводят различие между умышленными и неумышленными преступлениями, которые в равной мере могут стать основанием привлечения служащего к уголовной ответственности.
Итак, умышленные преступления служащих, за которые установлена уголовная ответственность, можно разделить на две категории:
– умышленные преступления, связанные с нарушением обязанности честности;
– иные умышленные преступления.
Первая категория умышленных преступлений главным образом касается сферы государственного заказа, то есть процедуры
заключения договоров государственной поставки и соглашений
представительства публичной службы. Эти преступления обозначены в ст.ст. 432-10–432-14 Уголовного кодекса Франции.
Статья 432-10 УК Франции, предусматривающая ответственность за взимание должностным лицом непричитающихся сумм
под видом предусмотренных законом, гласит: «неправомерное получение, требование или неправомерный приказ получить в качестве пошлин, взносов, налогов, сборов или иной суммы, непричитающейся по закону либо сверх причитающейся по закону, наказывается тюремным заключением до 5 лет и штрафом 71 430 евро»1.
И, как уточнил Кассационный Суд Франции 31 января 2007 г.,
«даже, если служащий ничего не потребовал для себя лично и не
получил личной выгоды от суммы. Кроме того, территориальный
коллектив может потребовать от служащего возврата незаконно
полученных сумм»2.
Статья 432-11 УК Франции, предусматривающая ответственность за пассивную коррупцию (получение взятки) и торговлю
влиянием, гласит: «Наказывается 10 годами тюремного заключения и штрафом 150 000 евро требование или принятие, без законных оснований, в любое время, прямо или косвенно, подарков,
подношений, обещаний, презентов или какой-либо выгоды, для
себя или третьих лиц, за совершение или воздержание от совершения действий, в рамках своих служебных полномочий или депутатского мандата, либо за создание благоприятных (льготных) условий, путем оказания реального или мнимого влияния, получе1 Cour de cassation, Chambre criminelle, 24-10-2001, Novou,cité par J. Bazin, «Le
délit de concussion» // Gazette des communes 15 avr. 2002. P. 69.
2 Art. 432-10 du Code pénal.
125
ния от властных структур каких-либо исключений, должностей,
контрактов»1.
Таким образом, французский законодатель объединил, в рамках одной статьи Уголовного кодекса, два преступных деяния:
– настойчивое побуждение и благосклонное принятие какихлибо обязательств, подарков, выгод взамен выполнения или невыполнения действий в рамках своей службы (получение взятки –
пассивная коррупция);
– злоупотребление своим влиянием (торговля влиянием) для
получения любого положительного решения, будь то, например,
должность или контракт.
Также необходимо отметить, что указанные выше санкции
стали результатом принятия Закона № 2007-1598 от 13 ноября
2007 г. «О борьбе с коррупцией»2 и существенно ужесточены по
сравнению с действовавшими ранее.
Французские юристы обращают внимание на наличие схожих
с пассивной коррупцией и торговлей влиянием служебных ситуаций, однако, не подпадающих под действие вышеназванных статей УК Франции. Например, муниципальный служащий, ответственный за предоставление мест на рынке торговцам, получил со
стороны разъезжих коммерсантов денежную сумму за их размещение в лучших местах, чем других торговцев. В этой ситуации,
поскольку служащий принял подарок как благодарность за уже
совершенный акт, он не подпадает под действие вышеназванных
статей УК Франции, поскольку в названных составах преступлений
«соглашение» предшествует подкупу. Данный служащий нарушил
свою деонтологическую обязанность не принимать подарки3.
Что интересно, обязанность не принимать подарки известна французскому законодательству еще со времен ордонанса Филиппа IV
Красивого, датированного 1302 г., статьи 40–45 которого запрещали государственным служащим «получать подарки или принимать ссуды для себя или своих семей, если только это не касалось
продуктов питания или напитков»4.
1 Art.
432-11 du Code pénal.
№ 2007-1598 du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption //
Journal Officiel de la République Française № 264 du 14 novembre 2007. P. 18648
texte № 1.
3 Poujade B., Meyer F. Les fonctionnaires territoriaux face au juge pénal // Gazette
des communes 29 juin. 1999. P. 46.
4 L’ordonnance de Philippe le Bel, du 23 mars 1302, pour la réformation du
royaume.
2 Loi
126
Французское законодательство традиционно разграничивает
пассивную коррупцию (получение взятки) – ст. 432-11 УК Франции и активную коррупцию (дача взятки) – ст. 433-1 УК Франции.
Статья 432-12 УК Франции запрещает получение незаконной
выгоды. Прежде, данное преступление касалось ситуации, в которой территориальный служащий «берет, получает или сохраняет какую-либо выгоду от предприятия или операций, которые
ему подконтрольны или которыми он управляет, ликвидирует либо осуществляет платеж». Однако, как отмечает Ж. Лассер Кардевиль, судебная практика расширила эту первую форму получения
незаконной выгоды1.
Полностью поддерживая мнение Ж. Лассера Кардевиля, приведем пример из практики французской административной юстиции, иллюстрирующий названную позицию.
Государственный Совет Франции признал незаконно получившим выгоду офицера пожарно-спасательной службы, который
­заставил организацию, торгующую огнетушителями, принять на
работу свою супругу, а затем оказывал содействие этой организации в заключении контрактов с лицами, у которых он в силу своих
служебных полномочий проверял установку огнетушителей2.
Ответственность за вторую форму получения незаконной выгоды служащим, которая названа французскими юристами3
«пантуфляж»4, содержится в статье 432-13 УК РФ и предусматривает «тюремное заключение сроком 2 года и штраф в размере
30 000 евро за совершение лицом, ранее отвечавшим в качестве
служащего, в рамках своих функций, за осуществление, наблюдение или контроль за частным предприятием, за заключение контрактов или за уведомление об их заключении с частным предприятием, действий по участию (работой, консультированием или ка-
1 Lasserre Cardeville J. La prise illégale d’intérêt: un délit au champ d’application
élargi par la jurisprudence // Actualité Juridique-Collectivités territoriales (éd.
Dalloz). 2011. P. 344.
2 Conseil d’Etat, 26-10-2001, Service Départemental d’Incendie et de Secours du
Nord // Collectivités Territoriales-Intercommunalité (éd. du Juris-classeur). 2002.
№ 1. note J. Moreau.
3 См., например: Dord O. «Pantouflage»: des règles simplifiées pour un contrôle
renforcé // Actualité Juridique-Droit Administratif (éd. Dalloz). 2007. Р. 516; Lasserre
Cardeville J. Le délit de «pantouflage» // Collectivités Territoriales-Intercommunalité
(éd. du Juris-classeur). 2011. P. 395.
4 «Pantouflage» (разгов.) – переход государственного служащего на работу
в частный сектор.
127
питалом) в таком предприятии до окончания трехлетнего срока
с момента прекращения своих служебных функций.
Ст. 432-14 УК Франции посвящена ответственности за нарушение служащим свободы доступа и равноправия кандидатов на заключение государственных контрактов и предусматривает наказание 2 года тюремного заключение и 30 000 евро штрафа за действия, совершаемые служащим по предоставлению другому лицу,
в нарушение закона, неоправданных преимуществ в заключении
государственного контракта. Рассматриваемый состав преступления был включен в УК Франции в 1991 году. Французскими исследователями данное преступление иногда именуется «фаворитизм» или «конфликт интересов»1.
Ко второй категории умышленных преступлений, субъектом
которых являются публичные служащие, прежде всего, следует отнести преступления, направленные против прав и законных
интересов других лиц, выразившиеся в посягательстве на свободу
личности, физическую неприкосновенность, в оскорблении, клевете, в нарушении законодательства о безопасности служащих
и т. п.
Как, например, дискриминация, ответственность за которую
предусмотрена ст. 432-7 УК Франции, совершенная служащим, при
осуществлении им своих полномочий, по отношению к физическому или юридическому лицу и выразившаяся в отказе предоставить
предусмотренное законом право или в воспрепятствовании нормальному осуществлению экономической деятельности, наказывается пятью годами тюремного заключения и штрафом 75 000 евро.
Так, муниципальный служащий был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ст. 432-7 УК РФ, отказав
­перечислить социальное пособие иностранцу, аргументируя свой
отказ тем, что следует примеру мэра коммуны, который также отказал этому лицу, как выходцу из Марокко, в предоставлении муниципального жилья2.
Также необходимо назвать ст. 432-4, предусматривающую ответственность за посягательство на свободу личности, совершенное служащим при исполнении своих полномочий и выразившееся в отдании незаконного приказа или в произвольном выпол1 См., например: Dreyfus J.-D. Le conflit d’intérêts en droit public // Les Petites
Affiches. 2002, 17 juin. № 120.
2 Braud-Jallin V. Les élus et les fonctionnaires devant la justice pénale. Presses
universitaires de Grenoble. 2001. P. 159.
128
нении действий, посягающих на свободу личности, наказывается семью годами тюремного заключение и штрафом 100 000 евро.
Если же такое посягательство состоит в незаконном заключении
или удержании другого лица более 7 дней, то санкция увеличивается до 30 лет тюремного заключения с обязательным трудом
и 450 000 евро штрафа.
Французскими юристами подчеркивается тот факт, что развитие современных средств коммуникации иногда приводит к неразумному их использованию служащими в Интернет-переписке
и способно стать основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, с другой стороны может возникнуть вопрос
о незаконности контроля за перепиской служащего и посягательством на его частную жизнь1. В этой связи обратим внимание на
ст. 432-9 УК Франции, в которой установлена ответственность за
совершение служащим или содействие в совершении, за исключением случаев, предусмотренных законом, действий, направленных на вскрытие или отмену переписки, разоблачение ее содержания, изменение адресата, в том числе и в отношении пользователя
средств электронной коммуникации, наказываются тремя годами
тюремного заключения и штрафом 45 000 евро.
Весьма неоднозначна и судебная практика по данному вопросу.
Так, например, апелляционный суд г. Ренна постановил, что «корреспонденция служащего, передаваемая по служебной электронной почте, не носит априори частного характера кроме случаев,
если содержимое явно касается той стороны личной жизни автора,
которая особо защищается законом»2. В тоже время Исправительный суд г. Кемпера осудил в июле 2008 г. одного из служащих мэрии за нарушение тайны личной корреспонденции. Проведя разделение между служебной корреспонденцией и личной корреспонденцией, суд счел, весьма странным образом, по нашему мнению,
что часть почты служащего, адресованная руководителю службы
и касающаяся подготовки бюджета на следующий год, являлась
«личной корреспонденцией»3.
Среди неумышленных преступлений, субъектом которых могут
являться публичные служащие, необходимо назвать:
E. La fonction publique territoriale. Paris: Gualino éditeur, 2012. P. 422.
d’appel Rennes, 14 janvier, 2010, Schmitt, № 97/2010.
3 Tribunal de grande instance Quimper, 17 juillet 2008, № 1312/2008, Ministère
public c/ Schmitt.
1 Aubin
2 Cour
129
1. Неумышленные посягательства на жизнь человека – статья 221-6 УК Франции предусматривает ответственность в виде
3 лет тюремного заключения и 45 000 евро штрафа за непреднамеренное убийство, ставшее результатом неосторожности, невнимательности, небрежности или невыполнения требований безопасности, предусмотренных законом;
2. Неумышленные посягательства на неприкосновенность
личности – статья 222-19 УК Франции предусматривает ответственность в виде 2 лет тюремного заключения и 30 000 евро
штрафа за причинение другому лицу вреда, повлекшего утрату трудоспособности более чем на три месяца, и ставшего результатом неосторожности, невнимательности, небрежности
или невыполнения требований безопасности, предусмотренных
законом;
3. Постановка в опасность – статья 223-1 УК Франции предусматривает ответственность в виде 1 года тюремного заключения и 15 000 евро штрафа за действия, очевидно нарушившие
требования безопасности, предусмотренные законом, в результате которых другое лицо подверглось непосредственному риску
причинения смерти или ранений, влекущих бессрочную инвалидность.
Французскими юристами большое внимание уделяется исследованию развития законодательства об ответственности служащих за неумышленные преступления, то есть преступления, совершенные по неосторожности (imprudence) или небрежности (negligence). Обратимся к анализу данного законодательства, судебной практики и позиций французских
ученых.
Согласно ч. 1 ст. 121-3 УК Франции «нет преступления без
намерения (умысла) его совершить». Однако, ч. 4 ст. 121-3 УК
Франции уточняет, что «имеются также преступления в случаях, предусмотренных законом, причиненные по неосторожности, небрежности или из-за невыполнения требований безопасности…».
Эти законодательные положения были применены судом при
привлечении к ответственности директора школы, в которой погибли несколько учеников в результате падения баскетбольного
щита1.
1 Cour d’appel Paris, 12 janvier 1996, M. Agaesse et M. et Mme Canepel c/M et
Mme Villaret // Actualité juridique: Fonction publique. 1996. № 2. P. 40.
130
Однако, как указывает французский юрист Б. Перран, широкая интерпретация судами положений ст. 121-3 УК Франции стала причиной возникновения «риска быть подвергнутым уголовному наказанию как фактора, парализующего административную деятельность и порождающего юридическую небезопасность
служащих»1.
И после того, как Государственным Советом Франции была
подготовлена докладная записка относительно ответственности
публичных служащих в случае совершения неумышленных преступлений, законодатель решил принять закон, смягчающий ответственность служащих и депутатов за совершение неумышленных преступлений. И такой закон был принят 13 мая 1996 г.2
Статьей 3 названного закона в раздел 1 Общего статута о публичной службе включалась новая статья – 11 бис А – следующего содержания: «Служащие не могут быть осуждены на основании ст. 121-3 УК Франции за неумышленные действия, совершенные при исполнении ими своих служебных полномочий,
если будет установлено, что они выполняли их со всем положенным усердием, учитывая их компетенцию, властные полномочия и средства, которыми они располагали, а также трудности, присущие порученной им законом служебной деятельности»3.
Несомненно, данный закон ослабил ответственность служащих
за неумышленные преступления. Судьи должны были теперь учитывать три элемента: общий смысл службы, потребности службы
и трудности публичной службы, в целом, и полномочий обвиняемого служащего, в частности4. Для привлечения к ответственности судья должен был дать заключение относительно конкретной
нормы, устанавливающей понятие «положенного усердия», которое возлагалось на того или иного служащего. Однако, судебная
практика того времени свидетельствует о нейтрализации судом
буквы и духа вышеуказанной законодательной нормы. Так, по
1 Perrin B. Les poids de l’imprudence dans la balance du juge // Cahiers de la
Fonction Publique (éd. Berger-Levrault). 1998, mai. P. 12.
2 Loi № 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits
d’imprudence ou de négligence // Journal Officiel de la République Française № 112 du
14 mai 1996. P. 7211.
3 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
4 Aubin E. La fonction publique territoriale. Paris: Gualino éditeur, 2012. P. 423.
131
­ елу о трагедии на стадионе «Фуриани»1 Кассационный Суд возлод
жил на префекта региона уголовную ответственность «за не проявление положенного усердия в осуществлении возложенных на
него полномочий, чтобы избежать обрушения трибун и гибели
людей»2.
Или другой пример, когда исправительный суд3 г. Гренобля,
а затем и апелляционный суд г. Гренобля возложили уголовную
ответственность на учительницу и директора школы за неумышленное убийство в рамках дела Драк. Суд посчитал, что гибель
6 детей и сопровождающего их лица в русле реки, последовавшей
после сброса воды с плотины в верховье реки, стало результатом
отсутствия «положенного усердия» в осуществлении своих обязанностей со стороны лиц, ответственных за это школьное мероприятие. Суд указал на наличие очевидной причинной связи между
неподготовленностью, недостаточной осведомленностью и пассивным безучастием названных служащих, с одной стороны, и трагическими последствиями, с другой стороны»4.
И, наконец, в деле о пожаре на термах Барботан, ставшего причиной гибели от интоксикации 21 отдыхающего, исправительный
суд Тулузы проявил озабоченность слишком теоретизированным
подходом, содержащимся в формулировке закона 1996 г., вынуждающего судью заниматься «анализом конкретной ситуации
изучая деянии на основе «положенного усердия», ожидаемого от
1 Весной 1992 года Бастия (Корсика) ожидала визит одной из лучших на то
время команд Европы и уж точно лучшей команды Франции: в рамках полуфинала
Кубка страны островитянам предстояло встретиться с самим «Марселем».
В срочном порядке за неделю до матча на «Фуриани» (или на «Арман Чезари» –
официальное название стадиона, расположенного в городке Фуриани) решили
отстроить дополнительные временные трибуны, чтобы увеличить вместимость с 10
до 18 тысяч зрителей. Без какого бы то ни было разрешения властей была снесена
старая трибуна, рассчитанная всего на 750 мест, а на ее месте за семь дней возведена
новая. За 40 минут до начала игры трибуна не выдержала давления почти 10 тысяч
болельщиков и со страшным треском сложилась, как карточный домик, унеся
жизни 18 человек и покалечив более двух тысяч. Люди падали с почти 20-метровой
высоты на обломки арматуры и поврежденное жестяное покрытие, получая рваные
и резаные раны. Медицинские учреждения острова были неспособны принять
огромное количество пострадавших с травмами различной степени тяжести (многие
остались инвалидами на всю жизнь), поэтому сотням раненых приходилось ждать
помощи и эвакуации на материк (прим. авт.).
2 Cour de cassation (Chambre criminelle) 24-6-1997, M. Le Deun // Actualité
juridique: Fonction publique. 1998. № 2. P. 38. Note S. Petit.
3 Tribunal correctionnel – исправительный суд, рассматривающий дела об
уголовных преступлениях.
4 Tribunal correctionnel, Grenoble, 15-9-1997; Cour d’appel Grenoble, 12-61998 // Gaz. Pal. 1998. 18 juillet. P. 460, note S. Petit.
132
лица, поставленного в ту же ситуацию, что и автор деяния… Судьи
не желают, впадая в абстрактные и теоретические оценки, определять, что должно было бы быть предпочтительным в осуществлении службы для избежания преступных последствий»1.
Несмотря на достаточное количество судебной практики, подтверждавшей необходимость внесения поправок в законодательство об уголовной ответственности служащих за неумышленные
преступления, только в 2000 году такие изменения были внесены.
Закон от 10 июля 2000 г.2, принятие которого было инициировано сенатором Фошоном, добавил еще одну часть в ст 121-3 УК
Франции и также изменил ст 11 бис А первого раздела Общего
­статута о публичной службе: «…лица, которые не причинили напрямую ущерба, но создали или способствовали созданию ситуации, позволившей причинить ущерб, либо не приняли мер, направленных на избежание причинения вреда, несут уголовную ответственность, если будет установлено, что они явным образом нарушили требования безопасности, установленные законом, ­либо
совершили типичную (явную) ошибку, подвергнувшую другое
­лицо риску особой опасности, о котором они не могли не знать».
Основной вклад закона Фошона состоял в дальнейшей необходимости учитывать отношения между причиной, деянием и последствиями, то есть проводилось различие между прямым (непосредственным) и косвенным участием в неумышленном пре­
ступлении.
Новые законодательные положения были впервые применены
Кассационным Судом по уже упоминавшемуся нами делу Драк,
который направил указанное дело на новое рассмотрение в апелляционный суд г. Лиона в связи с указанными поправками в законе3.
Апелляционный суд г. Лиона признал, что директор школы и учительница не совершили явной ошибки, подвергшей учеников опасности особой тяжести, о которой бы служащие знали, либо сознательно нарушили требования безопасности4.
1 Tribunal correctionnel, Toulouse, 19-2-1997 // Actualité Juridique-Droit
Administratif (éd. Dalloz). 1998. Р. 72, note Brossard.
2 Loi № 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non
intentionnels // Journal Officiel de la République Française № 159 du 11 juillet 2000
page 10484 texte № 7.
3 Cour de cassation (Chambre criminelle) 12-12-2000, Mme R.et a. // Les Petites
Affiches. 2001. № 4. P. 13.
4 Cour d’appel Lyon, 28-6-2001, Min. Public c/Mme Casteau et V.RostaingCapaillan // Actualité juridique: Fonction publique. 2001. № 5. P. 35. Note S. Petit.
133
Кроме того, Кассационный Суд постановил, что «явная (очевидная) ошибка должна характеризоваться особой интенсивностью,
а риск должен быть предвидимым и серьезным»1.
Дело Драк послужило поводом для принятия министром национального образования Франции решения о регламентации, посредством специальных циркуляров2, школьных мероприятий,
причисленных к деятельности с риском причинения вреда (лыжи,
верховая езда и т. п.), и о необходимости получить предварительное разрешение инспектора национального образования на проведение подобных мероприятий. Однако, несмотря на эти предосторожности, апелляционный суд г. Нима постановил привлечь
к уголовной ответственности преподавателя за совершение очевидной ошибки при организации выезда класса на реку Ардеш, в результате которого один из учеников погиб3.
По мнению многих французских юристов, названные положения закона «предназначены для вышестоящих должностных лиц
и позволяют им избежать ответственности в отличие от рядовых
служащих»4.
Таким образом, мы проанализировали основные положения
французского законодательства, судебной практики и позиции
ученых относительно уголовной ответственности публичных служащих, в том числе и территориальных. Далее обратимся к исследованию вопросов дисциплинарной ответственности названных
субъектов.
В соответствии со ст. 29 Закона № 83-634 от 13.07.1983 г. «любой проступок, совершенный служащим во время или в связи
с исполнением своих служебных обязанностей подвергает его дисциплинарному наказанию»5. Во французском законодательстве
отсутствует определение «дисциплинарного проступка».
Французскими юристами «дисциплинарный проступок» чаще
всего определяется как нарушение одной из профессиональных
1 Cour de cassation (Chambre criminelle) 20-3-2001, Х // Actualité juridique:
Fonction publique. 2002. № 2. P. 45.
2 Circulaires № 97.176 du 18 septembre 1997 et № 97-176 bis du 21 novembre
1997.
3 Cour d’appel Nîmes, 25-6-2002, Min. Public c/R.K. // Actualité juridique:
Fonction publique. 2002. № 5. P. 41.
4 См., например: Hamon F. Droit des fonctions publiques. LGDJ. 2002. P. 148;
Aubin E. La fonction publique territoriale. Paris: Gualino éditeur, 2012. P. 426.
5 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
134
или деонтологических обязанностей, предусмотренных Общим
статутом о публичной службе или судебной практикой1.
Следовательно, как уточнил Государственный Совет Франции,
органы власти, наделенные полномочиями по привлечению к дисциплинарной ответственности, должны определить является ли
совершенный проступок дисциплинарным. Правомерность таких
решений находится под контролем судебной власти2.
Таким образом, здесь мы видим явное отличие дисциплинарного проступка от уголовного правонарушения, в отношении которого действует принцип nullum crimen sine lege3.
Государственный Совет указал, что дисциплинарный проступок может также стать результатом поведения в частной жизни,
как, например, алкоголизм или управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения4.
А. Фитт-Дюваль отмечает, что «сфера дисциплинарных проступков все чаще пересекается со сферой уголовного права. Эволюция Уголовного кодекса, изменение некоторых составов преступлений, признание новых влияют, более или менее непосредственно, на поле дисциплинарных проступков»5.
В этой связи будет не лишним проанализировать позиции французского законодательства, судебной практики и юридического ­сообщества относительно привлечения служащих к уголовной
и дисциплинарной ответственности.
В соответствии со ст.ст. 29, 30 Закона № 83-634 полномочия по
привлечению к дисциплинарной ответственности принадлежат
руководителям, которые налагают санкции на служащих, совершивших проступки при осуществлении своих служебных обязанностей6.
Как указывает П. Бутеле, «дисциплинарная санкция отлична
от уголовной санкции, поскольку она связана со службой, одновременно и в том, что касается природы мотива, который вызывет
1 См., например: Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux.
P. 447; Aubin E. La fonction publique territoriale. Paris: Gualino éditeur, 2012.
P. 427.
2 Conseil d’Etat 14-1-1916, № 599619, Camino // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 15.
3 Нет преступления без указания о том в законе (лат.).
4 Conseil d’Etat sect.11-5-1979, № 2499, Dupouy // Actualité Juridique-Droit
Administratif (éd. Dalloz). 1980. Р. 196.
5 Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux. P. 448.
6 Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires //
Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983. P. 2174.
135
дисциплинарную санкцию, и в том, что касается природы самого
наказания»1.
Дисциплинарные меры – это административные акты, которые занимают, благодаря своей сути, особое место, поскольку их
специальным объектом является наказание за проступок. Они отличаются от других административных мер, применяемых к служащим, несмотря на то, что эффект последних может быть таким же (например, перевод из интересов службы или перемещение по службе имеют те же последствия, что и некоторые дисциплинарные взыскания), но цели их различны, соответственно наказать за проступок или улучшить функционирование службы.
Отсюда встречающееся в практике функционирования службы, и не только во Франции, использование служебно-административных мер вместо санкции для маскировки злоупотребления властью, и наоборот. Так, Государственный Совет не согласился с квалификацией скрытой санкции относительно отказа
в назначении служащего на должность, основанного на сложных
взаимо­отношениях между данным служащим и руководством2.
Так же Государственный ­Совет не признал в качестве дисциплинарных санкций: решение об аттестации3; временное отстранение
от должности для охраны интересов службы4; перевод с должности консьержа в муниципальном доме на должность дорожного
рабочего5.
Итак, и дисциплинарное, и уголовное наказание имеют общую
цель – обеспечение порядка. Но, по мнению П. Банде, в случае
с привлечением к уголовной ответственности эта цель имеет более
общий радиус действия, то есть осуществляется в масштабе всего государства, тогда как привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется в рамках замкнутого круга публичной
1 Boutelet P. La responsabilité pénale fait son entrée dans le Statut général des
fonctionnaires: le point de vue d’un publiciste // Actualité juridique: Fonction
publique. 1996. № 2. P. 38.
2 Conseil d’Etat 11-12-2006, № 284746, Angotti // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 342.
3 Conseil d’Etat 25-11-2006, № 275070, Marc-Antoine // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 335.
4 Conseil d’Etat 12-2-2003, № 249498, Cne de Ste-Maxime // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 227.
5 Conseil d’Etat 11-7-1998, № 73123, Brilland // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 869.
136
службы1. В первом случае – это защита общества, а во втором – эта
защита службы.
Рассматриваемые наказания различаются и по своей природе: дисциплинарная санкция имеет профессиональный характер
и поражает служащего в его статусе или должности, а уголовная
санкция заключается в постановлении штрафа или в наказании,
­связанном с лишением свободы.
Уголовные наказания всегда назначаются судебной властью,
дисциплинарные же санкции крайне редко налагаются судами,
большая их часть исходит от административной власти, обладающей правом назначения на должность2. Дисциплинарная санкция
не является судебным актом, это не приговор. Таким образом, суд,
контролирующий законность дисциплинарной меры, рассматривает, в предусмотренном законом порядке, жалобы на злоупотреблении властью, а не апелляционные или кассационные жалобы.
В случае причинения ущерба служащему незаконным наложением дисциплинарной санкции, администрация может быть привлечена к ответственности.
Несмотря на то, что дисциплинарный проступок – это, само собой разумеется, не уголовное правонарушение и наоборот, вместе
с тем, решение о наложении дисциплинарной санкции может быть
основано на приговоре за уголовное правонарушение. Во французском законодательстве нет ни одного положения, которое запрещало бы администрации возбудить в отношении служащего дисциплинарное производство, в основе которого будут доказательства, обосновавшие вынесение приговора. Данное обстоятельство
подтверждается и Государственным Советом Франции, который
указал, что доказательственные факты, установленные уголовным судом, признаются и при рассмотрении дела администрацией, и административным судом3. И напротив, рассмотрение дела
уголовным судом, что касается юридической квалификации фак-
1 Bandet P. L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques. éd. BergerLevrault. 2001. P. 63.
2 Art.19 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
3 Conseil d’Etat 21-11-1958, № 13473, Ville de Briare // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 578; Conseil d’Etat sect.11-5-1956, № 23524, Chomat //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 200; Conseil d’Etat sect. 27-4-1988,
№ 66650, Sophie // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 160.
137
тов не связано ни с дисциплинарной властью, ни с административным судом.
Дисциплинарная власть и уголовная юстиция не связаны решениями друг друга. Это действует даже в случае вынесения уголовным судом оправдательного приговора из-за недостатка улик1.
Действия, рассмотренные уголовным судом и не признанные преступлением, тем не менее, могут оставить открытым вопрос о том,
а не являются ли они дисциплинарным проступком2. Государственный Совет Франции однозначно сформулировал свою позицию, указав, что квалификация фактов с точки зрения уголовного
закона оставляет свободу дисциплинарной власти и возможность
констатировать наличие дисциплинарного проступка3. Вместе
с тем, относительно фактов, признанных уголовным судом виновно совершенными, администрация не должна автоматически, без
обсуждения и проверки делать заключение о существовании дисциплинарного проступка4. Эта независимость делает возможным
кумуляцию санкций. В тоже время некоторые правила наложения дисциплинарной санкции заимствованы из уголовного права, в частности, правило «non bis in idem»5, то есть служащий не
может быть подвергнут двум дисциплинарным санкциям за один
проступок6.
Таким образом, привлечение к дисциплинарной ответственности служащего может осуществляться параллельно с привлечением к уголовной ответственности, однако эти два процесса, в принципе, независимы друг от друга.
Далее, обратимся к анализу видов дисциплинарных санкций,
существующих для территориальных публичных служащих,
а также исследованию особенностей их применения.
1 Conseil d’Etat sect. 11-5-1956, № 23524, Chomat // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 200.
2 Conseil d’Etat sect. 11-5-1956, № 23524, Chomat // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 200.
3 Conseil d’Etat 31-5-1968, № 72114, Moreau // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 348.
4 Conseil d’Etat 9-12-1970, № 72340, Beauville // Actualité Juridique-Droit
Administratif (éd. Dalloz). 1971. P. 425; Conseil d’Etat sect. 6-5-1996, № 109106,
Rubio // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 48.
5 Non bis in idem (лат.) – не дважды за одно и тоже.
6 Conseil d’Etat 24-1-1936, Montabre // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 107.
138
Территориальная власть может вынести решение о наложении
только такой дисциплинарной санкции, которая предусмотрена
законом.
Дисциплинарное право территориальной публичной службы
содержит целую палитру санкций, отличающуюся по внутреннему содержанию от тех, которые определены для двух других видов
публичной службы (общегосударственной и больничных учреж­
дений).
Статья 89 III раздела Общего статута о публичной службе1,
­измененная в феврале 2007 года2, предусматривает 9 санкций,
разделенных на 4 группы, которые образуют шкалу дисциплинарных наказаний для территориальных служащих.
Первая группа:
– предупреждение;
– выговор;
– временное исключение со службы сроком до 3 дней.
Вторая группа:
– понижение в ранге;
– временное исключение со службы сроком от 4 до 15 дней.
Третья группа:
– понижение в должности, в чине;
– временное исключение со службы сроком от 16 дней до 2 лет3.
Четвертая группа:
– увольнение на пенсию (если лицо прослужило 15 лет и более);
– лишение полномочий (отставка).
Среди санкций первой группы только предупреждение не заносится в личное дело служащего, остальные санкции заносятся
в личное дело на 3 года, после чего должны быть вычеркнуты, если служащий за этот период не был подвергнут никакому другому
­наказанию.
Для каждой из санкций второй и третей группы Декрет
№ 89-677 от 18 сентября 1989 г.4 фиксирует условия и сроки, по
1 Art. 89 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
2 Loi № 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française № 44 du 21 février 2007. P. 3041 texte № 1.
3 До принятия вышеназванного Закона № 2007-209, максимальный срок
составлял 6 месяцев, а не 2 года.
4 Décret № 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire
applicable aux fonctionnaires territoriaux // Journal Officiel de la République
Française du 19 septembre 1989. P. 11818.
139
истечении которых запись о дисциплинарном наказании перестает
фигурировать в личном деле служащего. Так, например, сведения
о наложенных санкциях 2 и 3 групп после 10 лет успешной и безупречной службы, считая с даты дисциплинарного наказания, по
ходатайству служащего, на основании соответствующего заключения дисциплинарного совета, по решению территориальной власти изымают из личного дела.
Временное исключение со службы как санкция отнесено к различным группам дисциплинарных наказаний в зависимости от
продолжительности такого исключения. Данная санкция влечет
лишение денежного содержания на определенный период. Кроме того, к рассматриваемой дисциплинарной санкции может быть
применена отсрочка исполнения в отношении всего или части назначенного срока наказания, позволяющая сократить реальную
продолжительность такого исключения со службы. Тем не менее,
временное исключение со службы, относящееся к третьей группе, не может быть сведено отсрочкой к продолжительности менее
3 месяцев. Отсрочка отменяется в случае применения к служащему новой санкции 2 или 3 группы в течение 5 лет. При отсутствии
новой санкции в течение этого периода, служащий окончательно
освобождается от исполнения части санкции, в отношении которой была предоставлена отсрочка.
Для нештатных территориальных публичных служащих виды
дисциплинарных санкций определены ст. 36-1 Декрета № 88-145
от 15 февраля 1988 г.1 и включают в себя:
1. Предупреждение.
2. Выговор.
3. Временное исключение со службы с удержанием заработной
платы сроком до 6 месяцев – для лиц, с которыми заключен контракт на определенный срок, и до 1 года – для лиц, с которыми заключен контракт на неопределенный срок.
4. Увольнение без предупреждения и выходного пособия.
Несмотря на то, что применение дисциплинарных мер не является судебным актом, однако многими французскими исследователями отмечается тенденция приближения режима их наложения
1 Décret № 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la
loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique
territoriale // Journal Officiel de la République Française du 16 février 1988. P. 2176.
140
к судебному1. Это объясняет и заимствование некоторых процедурных правил из судопроизводства, и предоставление определенных гарантий служащим.
Полномочия по наложению дисциплинарных санкций принадлежат территориальной власти, которая, однако, должна обратиться за заключением в административную паритетную комиссию, заседающую в качестве дисциплинарного совета при привлечении к ответственности служащего.
Согласно ст. 30 Закона № 83-634 в случае совершения серьезного проступка служащий может быть немедленно временно отстранен от должности, ожидая дисциплинарного расследования2.
­Таким образом речь идет не только о дисциплинарной мере, но
и об административном акте, имеющим цель обеспечить нормальное функционирование администрации в течение дисциплинарного расследования. В отличие от лица, временного исключенного
со службы, служащему, который временно отстранен от должности, сохраняется денежное содержание в течение 4 месяцев. Если
в течение данного срока властью, обладающей дисциплинарными
полномочиями, не было принято никакого решения в отношении
служащего, он возобновляет осуществление своих служебных обязанностей, кроме случаев уголовного преследования, но об этом
мы уже упоминали выше.
Привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется в соответствии с процессуальными гарантиями, определенными ст. 19 раздела I Общего статута о публичной службе3, к которым следует отнести:
– право служащего на ознакомление с материалами личного
­дела и приложений к нему.
– право на помощь защитников по своему выбору;
– обязательное заключение дисциплинарного совета.
1 См., например: Peuchot E. Le régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires
territoriaux // Les Petites Affiches. 1999. 6 mars. P. 10; Rouquet Ph. Instantané
de jurisprudences administratives en matière de sanctions disciplinaires: vers
une responsabilisation accrue des fonctionnaires? // Revue Lamy des collectivités
Territoriales. 2006. № 18. Р. 27.
2 Art. 30 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
3 Art. 19 de la Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du 14 juillet 1983.
P. 2174.
141
Однако, в случае ухода с поста или участия в незаконной забастовке служащий лишается этих гарантий.
В соответствии со ст. 4 Декрета № 89-6771 прежде, чем предоставить (по месту нахождения администрации) личное дело служащему для ознакомления, территориальная власть письменно
проинформировать служащего, что в отношении него начата дисциплинарная процедура и что служащий имеет право получить
помощь со стороны одного или нескольких защитников по своему
выбору. Несоблюдение этой обязанности проинформировать служащего квалифицируется судьей как существенное нарушение
­законодательства2.
Право служащего на ознакомление с досье было признано существенным обязательным элементом процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности еще Законом от 22 апреля 1905 г.,
статья 65 которого гласила: «Все гражданские и военные служащие, все служащие и работники всех публичных администраций
(государственных ведомств) имеют право на личное и конфиденциальное ознакомление со всеми записями, анкетными данными и любыми другими документами, составляющими их личное дело (досье) прежде, чем быть подвергнутыми дисциплинарной ответственности или переводу на другую работу в интересах
службы ­либо прежде, чем быть задержанными в продвижении по
службе»3. В дальнейшем, данное субъективное право было принято Государственным Советом и трансформировано в административную обязанность, а затем в основной принцип права. В действительности, данное право служащего позволяет обеспечить состязательность процедуры, поскольку, зная об обвинениях, которые
против него выдвинуты, служащий может успешно подготовиться к защите. В этой связи Государственный Совет в одном из своих решений уточнил, что отсутствие в переданном служащему для
ознакомления досье каких-либо документов, содержащих оценку властью поведения служащего влечет за собой отмену решения
1 Décret № 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire
applicable aux fonctionnaires territoriaux // Journal Officiel de la République
Française du 19 septembre 1989. P. 11818.
2 Conseil d’Etat 21-6-1996, № 140775, Cne de Buchères c/Collery // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 235.
3 Loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de
l’exercice 1905 // Recueil Duvergier. P. 268.
142
о наложении дисциплинарной санкции1. Служащий может делать
копии с документов из личного дела2. Кроме того, власть должна
оставить служащему срок, достаточный для ознакомления с материалами дела и организации защиты. Так, например, административный апелляционный суд Нанта признал 48 часовой срок
­слишком коротким3.
Как мы уже отмечали, обращение за заключением дисциплинарного совета является также обязательным условием осуществления дисциплинарной процедуры, за исключением вынесения
таких дисциплинарных санкций, как предупреждение и выговор.
Такое обращение является частью дисциплинарных процессуальных гарантий. Процесс является состязательным, то есть служащий может представлять свои замечания, ссылаться не свидетелей
и пользоваться помощью защитника.
Дисциплинарный совет принимает дело к рассмотрению на
основании рапорта территориальной власти, который уточняет действия, послужившие основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, и обстоятельства их совершения.
Служащий также должен быть ознакомлен с содержанием этого
рапорта.
Дисциплинарный совет созывается своим председателем. Привлекаемому к ответственности служащему не позднее, чем за
15 дней до заседания председателем должна быть направлена
­повестка заказным письмом с уведомлением о получении.
Дисциплинарный совет состоит из представителей служащих
и такого же количества представителей территориальной администрации, заседает под председательством судьи административной
юстиции, назначенного председателем административного трибунала того судебного округа, на территории которого заседает дисциплинарный совет. Представительство от служащих обеспечивается постоянными членами административной паритетной комиссии, принадлежащими к той же иерархической группе, что
и служащий, привлекаемый к ответственности, и к вышестоящей
группе. Заместители постоянных членов комиссии могут заседать в дисциплинарном совете с правом решающего голоса только
1 Conseil d’Etat 10-11-1997, № 119940, Cne de Saint-Martin-le-Vinoux // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 278.
2 Conseil d’Etat 27-1-1982, № 29738, Pelletier // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 36.
3 Cour administrative d’appel Nantes, 19 avr. 2001, CCAS de Loudéac,
№ 98NT00622.
143
в случае невозможности присутствия постоянных членов или когда ­количество последних менее трех1. Ни при каких обстоятельствах в состав дисциплинарного совета не должны включаться
служащие, ранг которых ниже, чем у лица, привлекаемого к ответственности. Заседание дисциплинарного совета правомочно
при наличии кворума не менее половины членов.
Применительно к дисциплинарной процедуре действует принцип беспристрастности, то есть представители территориальной
власти, наделенные дисциплинарными полномочиями, не могут
заседать в дисциплинарном совете. В качестве защитника служащего не может участвовать лицо, имеющее личную заинтересованность в исходе дела2. Территориальная власть и служащий могут ссылаться на свидетелей, в случае необходимости может быть
­организована очная ставка.
Дисциплинарный совет может принять постановление о проведении дополнительного расследования. В соответствии со ст. 13
Декрета № 89-677 заключение должно быть провозглашено советом в течение 2 месяцев с момента принятия дела к рассмотрению3.
Принятие решения дисциплинарным советом осуществляется тайным или открытым голосованием при закрытых дверях без
присутствия привлекаемого к ответственности служащего, его
­защитника и свидетелей. Дисциплинарный совет провозглашает
по очереди, в порядке убывания суровости наказания, различные
санкции, предусмотренные Общим статутом о публичной службе,
до тех пор, пока одна из них не наберет большинство голосов присутствующих членов. Принятое заключение должно быть мотивированным и передается как территориальной власти, так и слу­
жащему.
Напомним, что заключение дисциплинарного совета не является обязательным для территориальной власти, к компетенции ко-
1 Art. 90 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441; аrt. 1 du Décret № 89-677 du 18 septembre
1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux //
Journal Officiel de la République Française du 19 septembre 1989. P. 11818.
2 Conseil d’Etat 30-5-1994, № 107740, Coulon // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 1014.
3 Аrt. 13 du Décret № 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure
disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux // Journal Officiel de la
République Française du 19 septembre 1989. P. 11818.
144
торой относится вынесение решения о наложении дисциплинарного взыскания.
Решение о наложении дисциплинарного взыскания подлежит
немедленному исполнению, даже в случае его обжалования в судебном порядке, за исключением тех ситуаций, когда к некоторым
санкциям применена отсрочка исполнения (например, временное
исключение со службы). Территориальная власть может, после
­получения заключения дисциплинарного совета, принять решение об опубликовании постановления о наложении дисциплинарного наказания с указанием мотивов1.
Служащий, в отношении которого вынесено решение о наложении дисциплинарной санкции, может обжаловать его в вышестоящий орган, который, в свою очередь может сохранить, смягчить
или снять первоначальную санкцию. Однако, согласно позиции
Государственного Совета, если санкция создала права для третьих
лиц, то ее отмена возможна только в течение 4 месяцев с момента
вынесения первоначального решения2.
Служащий также может обратиться с жалобой в апелляционный дисциплинарный совет прежде, чем обжаловать решение в судебном порядке.
Законом № 94-1134 от 27 декабря 1994 г.3 предусмотрено создание департаментских и междепартаментских апелляционных
дисциплинарных советов, которые выступают в качестве апелляционной инстанции в отношении санкций 2, 3 и 4 групп. При этом
жалоба, направленная служащим против дисциплинарных санкций 2 и 3 группы, может быть принята к рассмотрению апелляционным дисциплинарным советом только, когда территориальная
власть вынесла решение о наложении санкции более строгой, чем
было предложено дисциплинарным советом первой ступени4.
Жалоба должна быть подана в апелляционный дисциплинарный совет не позднее 1 месяца, следующего за днем сообщения
1 Art. 89 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
2 Conseil d’Etat ass. 26-10-2001, № 197018, Ternon // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 497.
3 Loi № 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République Française № 300
du 28 décembre 1994. P. 18527.
4 Аrt. 24 du Décret № 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure
disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux // Journal Officiel de la
République Française du 19 septembre 1989. P. 11818.
145
служащему о состоявшемся решении о наложении дисциплинарной санкции.
Что касается процедуры рассмотрения дела в данной инстанции, она аналогична той, что осуществляется и в дисциплинарных
советах первой ступени. Однако, в отличие от последних, решения апелляционных дисциплинарных советов ограничивают территориальную власть в дисциплинарных полномочиях. Согласно
ст. 91 раздела III Общего статута о публичной службе территориальная власть не может вынести постановление о назначении или
сохранении в силе дисциплинарного наказания более сурового,
чем предусмотрено в решении апелляционного дисциплинарного
совета1.
В свою очередь решения апелляционного дисциплинарного
­совета могут быть обжалованы в кассационном порядке в Госу­
дарственном Совете Франции.
Кроме того, служащие, подвергнутые дисциплинарному наказанию, могут обратиться с жалобой о превышении полномочий
в административный суд2. Правом обращения в административный суд о неправомерности примененной дисциплинарной санкции или временного отстранения от должности обладает префект,
осуществляющий контроль за законностью3.
Административный суд, по сути, осуществляет двойной судебный контроль. Проверяя законность дисциплинарной санкции,
судья, с одной стороны, производит обычный контроль юридической квалификации, осуществленной территориальной властью
в отношении действий служащего, т. е. отвечает на вопрос, являются ли совершенные действия основанием для вынесения дисциплинарной санкции. А с другой стороны, в случае утвердительного
ответа на первый вопрос, судья проверяет адекватность назначенной санкции совершенному проступку, критикуя лишь грубые несоответствия. Как отмечают французские юристы, «административный судья осуществляет ограниченный контроль, в рамках
­которого он устанавливает очевидные ошибки в оценке степени
1 Art. 91 de la Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 27 janvier 1984. P. 441.
2 Conseil d’Etat 24-1-1986, № 64142, Ville de Mantes-La-Jolie // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 20.
3 Conseil d’Etat 14-1-1987, № 77770, Commissaire de la République du Calvados //
Revue Française de Droit Administratif. 1988. Р. 71, note J.-P. Négrin.
146
тяжести совершенного служащим проступка»1. Этот ограниченный контроль объясняется необходимостью оставить администрации возможность маневрирования в осуществлении своих репрессивно-дисциплинарных полномочий. Причем второе направление
судебного контроля стало использоваться с 1978 г. после соответствующего указания Государственного Совета Франции2.
Согласно мнению С. Болля, несоблюдение процессуальной
­формы (особенно, в части предоставления служащему материалов досье для ознакомления), а также злоупотребление властью –
это наиболее часто встречающиеся доводы, которые фигурируют
в жалобах, обращенных к административному суду3.
При отмене дисциплинарной санкции, территориальный коллектив должен возместить вред, причиненный постановлением незаконной дисциплинарной санкции, и ликвидировать последствия, осуществив, в случае необходимости, восстановление
в должности4. Служащий имеет право на получение денежной
компенсации, которая должна возместить причиненный вред,
а также может быть предоставлено дополнительное возмещение
в случае нанесения вреда репутации служащего незаконным привлечением к дисциплинарной ответственности.
В заключение следует обратить внимание и на такое явление
французской юридической практики, как амнистирование служащих, привлеченных к дисциплинарной ответственности. Так, например, после президентских выборов 2002 года, был издан Закон
№ 2002-1062 от 6 августа 2002 г., амнистировавший, в том числе, некоторые дисциплинарные санкции, вынесенные в отношении служащих. Согласно ч. 1 ст. 11 названного закона «амнистированы проступки, совершенные до 17 мая 2002 г., подлежащие
дисциплинарному взысканию». Ч. 3 ст. 11 уточняет, что «не подпадают под действие амнистии, предусмотренной настоящей статьей проступки против чести, честности, норм морали, которые
могут быть амнистированы только в качестве индивидуальной меры на основании декрета Президента Республики. Запрос на амни1 Rihal H. Les trente ans de la jurisprudence Lebon. L’usage de l’erreur manifeste
contre les sanctions disciplinaires arbitraires. Paris: Dalloz, 2008. P. 511.
2 Conseil d’Etat sect., 9-6-1978, Lebon // Actualité Juridique-Droit Administratif
(éd. Dalloz). 1978. P. 573, concl. Genevois.
3 Bolle S. L’engagement des poursuites disciplinaires dans la fonction publique. Un
régime introuvable // Revue Française de Droit Administratif. 2001. Р. 421.
4 Delacour E. Les conséquences de l’annulation par juge administratif d’une mesure
d’éviction d’un fonctionnaire // Gazette des communes 18 juillet. 2000. P. 58.
147
стию может быть подан заинтересованным лицом в течение одного
года с момента обнародования данного закона либо обвинительного приговора». Также ст. 20 закона гласит, что амнистия не влечет
права на восстановление в должности1.
Подводя итог данному параграфу, можно сформулировать ряд
выводов, касающихся множественности ответственности, установленной французским законодательством применительно к территориальным публичным служащим.
Во-первых, территориальный публичный служащий и его работодатель не избавлены от обязанности возместить вред, причиненный в результате или в процессе осуществления миссии ­публичной
службы. Система такой ответственности характеризуется сосуществованием гражданской ответственности служащего за личный проступок и ответственности администрации, когда служащий ­совершает служебный проступок. Однако, изучение ­судебной
практики показало малочисленность случаев персональной гражданской ответственности служащих и наличие судебной тенденции квалификации личного проступка как служебного в интересах потерпевшего.
Во-вторых, личный или служебный проступок, совершенные
служащим, могут быть квалифицированы только судом как преступления, за которые предусмотрено уголовное наказание, но
­параллельно служащие могут быть подвергнуты дисциплинарному наказанию территориальной властью в рамках дисциплинарной процедуры, предусмотренной разделом III Общего статута
о публичной службе.
В-третьих, режим наложения дисциплинарных взысканий на
территориальных публичных служащих характеризуется наличием ряда процессуальных гарантий и двойного контроля со стороны
судебной власти, который может привести к отмене наложенной
дисциплинарной санкции. Несмотря на отсутствие законодательного определения понятия «дисциплинарный проступок», французским законодательством определена шкала дисциплинарных
санкций, которая позволяет территориальной власти, обладающей
дисциплинарными полномочиями, применить именно то дисциплинарное наказание, которое более всего соответствует совершенному проступку.
1 Loi № 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie // Journal Officiel de la
République Française du 9 août 2002. P. 13647 texte № 1.
148
Заключение
Территориальная (муниципальная) служба относится к одному
из видов публичных служб, в частности к так называемым службам обеспечения суверенитета в децентрализованном их варианте, то есть, работая от имени местных коллективов, а не государства в целом. Публичные службы этой категории руководствуются в первую очередь нормами административного права. Чаще
всего они действуют посредством односторонних актов, то есть постановлений, обязательных к исполнению субъектами подведомственной территории. Финансирование этих служб производится
за счет налогообложения. Вместе с тем, муниципальная служба
подчинена таким общим принципам функционирования публичной службы, как непрерывность, равенство, нейтральность и способность к адаптации; и отвечает общим признакам публичной
службы, то есть представляет собой определенную деятельность,
осуществляется в интересах всего общества, взята под эгиду органа государственной власти, подчиняется специальному правовому
режиму, который отличается от правового режима, установленного для торговой деятельности.
В настоящее время государственная служба Франции регламентируется серией законов, принятых в 80-е годы ХХ века и составивших различные разделы Общего устава служащих государства
и территориальных коллективов.
Во Франции создана система управления территориальной
­публичной службой, на которую возложены различные функции,
связанные с контролем за движением кадров, заботой о единообразии принципов кадровой политики, за соблюдением условий труда
служащих и т. п.
Система управления территориальной публичной службой во
Франции представляет собой три уровня, в рамках которых часть
полномочий по управлению персоналом переходит от территориальных коллективов к специально созданным центрам управления персоналом.
В настоящее время названная французская система включает в себя органы, участвующие в управлении территориальными
служащими, на локальном (местном), департаментском и национальном уровне в зависимости от функций, которые им поручены,
и штатом служащих территориального коллектива.
Реформа статуса персонала территориальных коллективов,
­несмотря на все вызванные ею дебаты, привела к установлению
149
общей для всех служащих системы прав и обязанностей. В основу реформы было положены принципы: единства территориальной
публичной службы, паритет территориальной и государственной
служб и специфичность норм приема на работу, продвижения по
службе, организации работы и обучения территориальных служащих.
За территориальными публичными служащими, благодаря статутным законам 1983–1984 гг., были признаны те же политические и индивидуальные свободы, которыми пользуются обычные
граждане. Но территориальный служащий – это также и работник, который может отстаивать перед работодателем свои профессиональные права и социальные льготы, предусмотренные Общим
статутом о публичной службе. При этом осуществление некоторых прав и свобод (свобода мнения, свобода его выражения, свобода профсоюзов, право на забастовку) должны согласовываться
с принципами публичной службы (равенство, нейтралитет, непрерывность).
Кроме того, особое предназначение территориальных публичных служащих по отношению к задачам публичной службы налагает на них и особые обязанности, которые имеют отношение не
только к службе, но и к поведению служащего в частной жизни.
В основу обязанностей территориальных публичных служащих
положена идея профессиональной морали (деонтологии), которая
находит свое выражение в классификации обязанностей на статутные (профессиональные) – закрепленные в Общем статуте о публичной службе: обязанность служить, целиком и полностью посвящая себя бескорыстному исполнению должностных функций
с соответствующим запретом на занятие иной доходной деятельностью, а также обязанность подчиняться указаниям руководителя,
с предусмотренной законом возможностью правомерного отказа
подчиниться; и деонтологические (профессионально-этические) –
регламентированные Декретами Правительства: требования соблюдать лояльность, сдержанность, нейтралитет, сохранять достоинство и непредвзятость, а также не разглашать профессиональную и служебную тайну.
Французским законодательством, применительно к территориальным публичным служащим, установлена множественность
ответственности. Система такой ответственности характеризуется сосуществованием гражданской ответственности служащего за
личный проступок и ответственности администрации, когда служащий совершает служебный проступок. При этом личный или
150
служебный проступок, совершенные служащим, могут быть квалифицированы только судом как преступления, за которые предусмотрено уголовное наказание, но параллельно служащие могут
быть подвергнуты дисциплинарному наказанию территориальной
властью в рамках дисциплинарной процедуры, предусмотренной
разделом III Общего статута о публичной службе. Режим наложения дисциплинарных взысканий на территориальных публичных
служащих характеризуется наличием ряда процессуальных гарантий и двойного контроля со стороны судебной власти, который
может привести к отмене наложенной дисциплинарной санкции.
Несмотря на отсутствие законодательного определения понятия
«дисциплинарный проступок», французским законодательством
определена шкала дисциплинарных санкций, которая позволяет
территориальной власти, обладающей дисциплинарными полномочиями, применить именно то дисциплинарное наказание, которое более всего соответствует совершенному проступку.
151
Список использованных источников
Нормативные правовые акты
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме 4 ноября 1950 г. (с изм., внесенными Протоколом
от 13.05.2004 № 14) // Бюллетень международных договоров.
2001. № 3.
2. Directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du
23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil relative à la mise en oeuvre du principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et
à la promotion professionnelles, et les conditions de travail // Official
Journal du Conseil d’Europe. 2002. 5 oct. № L.269. P. 0001-0006.
3. Constitution de la République Française du 27 octobre 1946 //
Journal Officiel de la République Française du 28 octobre 1946
page 9166.
4. Constitution de la République Française du 4 octobre 1958 //
Journal Officiel de la République Française du 5 octobre 1958 page 9151.
5. Déclaration du 26 août 1789 des Droits de l’homme et du
citoyen // Recueil Duvergier page 275.
6. Code civil (Version consolidée au 6 août 2018) // http://www.
legifrance.gouv.fr/.
7. Code de déontologie des agents de police municipale //http://
www.legifrance.gouv.fr/.
8. Code de la propriété intellectuelle (Version consolidée au 7 septembre 2018) //http://www.legifrance.gouv.fr/.
9. Code de procédure pénale (Version consolidée au 3 septembre
2018) // http://www.legifrance.gouv.fr/.
10. Code des communes (Version consolidée au 1 janvier 2017) //
http://www.legifrance.gouv.fr/.
11. Code du travail Code général des collectivités territoriales
(Version consolidée au 12 septembre 2018) // http://www.legifrance.
gouv.fr/.
12. Code général des collectivités territoriales (Version consolidée
au 1 septembre 2018) // http://www.legifrance.gouv.fr/.
13. Code pénal (Version consolidée au 12 septembre 2018) //
http://www.legifrance.gouv.fr/.
14. Loi № 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative
pour 2011// Journal Officiel de la République Française № 0175 du
30 juillet 2011. P. 12969 texte № 1.
152
15. Loi № 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du
dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la
fonction publique // Journal Officiel de la République Française
№ 0154 du 6 juillet 2010. P. 12224 texte № 2.
16. Loi № 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la
fonction publique // Journal Officiel de la République Française № 31
du 6 février 2007 page 2160 texte № 2.
17. Loi № 2007-1598 du 13 novembre 2007 relative à la lutte
contre la corruption // Journal Officiel de la République Française
№ 264 du 14 novembre 2007 page 18648 texte № 1.
18. Loi № 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction
publique territoriale // Journal Officiel de la République Française
№ 44 du 21 février 2007 page 3041 texte № 1.
19. Loi № 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures
de transposition du droit communautaire à la fonction publique //
Journal Officiel de la République Française № 173 du 27 juillet 2005
page 12183 texte № 3.
20. Loi № 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie // Journal
Officiel de la République Française du 9 août 2002 page 13647 texte № 1.
21. Loi № 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale //
Journal Officiel de la République Française du 18 janvier 2002
page 1008 texte № 1.
22. Loi № 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre
les discriminations // Journal Officiel de la République Française
№ 267 du 17 novembre 2001 page 18311 texte № 1.
23. Loi № o 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations // Journal Officiel
de la République Française № 88 du 13 avril 2000 page 5646 texte № 1.
24. Loi № 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la
définition des délits non intentionnels // Journal Officiel de la
République Française № 159 du 11 juillet 2000 page 10484 texte № 7.
25. Loi № 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales // Journal Officiel de la République Française № 89 du 16 avril
1999. P. 5607.
26. Loi № 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale
pour des faits d’imprudence ou de négligence // Journal Officiel de la
République Française № 112 du 14 mai 1996 page 7211.
27. Loi № 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines
dispositions relatives à la fonction publique territoriale // Journal
Officiel de la République Française № 300 du 28 décembre 1994
page 18527.
153
28. Loi № 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités
de nomination dans la fonction publique de l’Etat et aux modalités
d’accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des
fonctions privées // Journal Officiel de la République Française
№ 149 du 29 juin 1994 page 9371.
29. Loi № 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures
publiques // Journal Officiel de la République Française № 25 du
30 janvier 1993 page 1588.
30. Loi № 92-1179 du 2 novembre 1992 relative à l’abus d’autorité
en matière sexuelle dans les relations de travail et modifiant le code
du travail et le code de procédure pénale // Journal Officiel de la
République Française № 257 du 4 novembre 1992 page 15255.
31. Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la
République Française du 27 janvier 1984. P. 441.
32. Loi № 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents
de la fonction publique territoriale et complétant la loi № 84-53 du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale // Journal Officiel de la République Française
du 13 juillet 1984. P. 2247.
33. Loi № 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du
14 juillet 1983. P. 2174.
34. Loi № 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux
fichiers et aux libertés (Version consolidée au 27 août 2011) // Journal
Officiel de la République Française du 7 janvier 1978 page 227.
35. Loi № 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d’amélioration des relations entre l’administration et le public et
diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal // Journal
Officiel de la République Française du 18 juillet 1978 page 2851.
36. Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et
de l’Etat // Journal Officiel de la République Française du 11 décembre 1905. P. 7205.
37. Loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et
des recettes de l’exercice 1905 // Recueil Duvergier. page 268.
38. Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association //
Journal Officiel de la République Française du 2 juillet 1901. P. 4025.
39. Loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion // Bulletin des lois
12e S., B. 644, № 10927.
154
40. Décret № 2011-82 du 20 janvier 2011 modifiant le décret
№ 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des
établissements industriels de l’Etat // Journal Officiel de la République Française № 0018 du 22 janvier 2011 page texte № 29.
41. Décret № 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation
professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction
publique territoriale // Journal Officiel de la République Française.
№ 0302 du 29 décembre 2007. Р. 22.
42. Décret № 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice
d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires
ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et
à la commission de déontologie // Journal Officiel de la République
Française № 99 du 27 avril 2007 page 7505 texte № 30.
43. Décret № 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités
des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des
ouvriers des établissements industriels de l’Etat // Journal Officiel
e la République Française № 103 du 3 mai 2007 page texte № 41.
44. Décret № 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de
retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse Nationale de retraites
des agents des collectivités locales // Journal Officiel de la République
Française № 301 du 30 décembre 2003. P. 22477 texte № 80.
45. Directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant
création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en
matière d’emploi et de travail // Official Journal du Conseil d’Europe.
2000.2 déc. № L. 303. P. 0016-0022.
46. Décret № 2000-275 du 24 mars 2000 déterminant les clauses
de la convention type de coordination prévue à l’article L. 22126 du code général des collectivités territoriales // Journal Officiel
de la République Française № 73 du 26 mars 2000 page 4731
texte № 11.
47. Décret № 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions
statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans
des emplois permanents à temps non complet // Journal Officiel de la
République Française № 70 du 22 mars 1991 page 3984.
48. Décret № 90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions
communes à l’ensemble des sapeurs-pompiers professionnels //
Journal Officiel de la République Française № 223 du 26 septembre
1990 page 11645.
49. Décret № 89-229 du 17 avril 1989 relatif aux commissions
administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs
155
établissements publics // Journal Officiel de la République Française
du 18 avril 1989. P. 4931.
50. Décret № 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure
disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux //
Journal Officiel de la République Française du 19 septembre 1989
page 11818.
51. Décret № 88-545 du 6 mai 1988 relatif au recrutement
direct dans certains emplois de la fonction publique territoriale, en
application de l’article 47 de la loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française du 7 mai 1988.
P. 6391.
52. Décret № 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de
l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif
aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française du 16 février 1988
page 2176.
53. Décret № 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l’application de
la loi № 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l’organisation
des comités médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au
régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux //
Journal Officiel de la République Française du 1 août 1987.
P. 8646.
54. Décret № 87-811 du 5 octobre 1987 relatif au Centre national de
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 6 octobre 1987. P. 11639.
55. Décret № 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation
des médecins agréés, à l’organisation des comités médicaux et des
commissions de réforme, aux conditions d’aptitude physique pour
l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie
des fonctionnaires // Journal Officiel de la République Française du
16 mars 1986. P. 4258.
56. Décret № 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l’exercice du droit
syndical dans la fonction publique territoriale // Journal Officiel de
la République Française du 4 avril 1985. P. 3934.
57. Décret № 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques
paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics // Journal Officiel de la République Française du 2 juin 1985.
P. 6118.
156
58. Décret № 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la
sécurité du travail ainsi qu’à la médecine professionnelle et préventive
dans la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la
République Française du 18 juin 1985 page 6710.
59. Décret № 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion
institués par la loi № 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale //
Journal Officiel de la République Française du 28 juin 1985.
P. 7140.
60. Décret № 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de
la fonction publique territoriale // Journal Officiel de la République
Française du 11 mai 1984. P. 1367.
61. Décret № 82-337 du 8 avril 1982 accordant une protection
particulière aux enfants des personnels employés par les collectivités
locales // Journal Officiel de la République Française du 15 avril 1982
page 1134.
62. Décret du 29 octobre 1936 cumuls de retraites, de
rémunérations et de fonctions // Journal Officiel de la République
Française du 31 octobre 1936 page 11360.
63. Arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des
agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique
hospitalière // Journal Officiel de la République Française № 217 du
17 septembre 2004. P. 16232 texte № 3.
64. Circulaires № 97.176 du 18 septembre 1997 et № 97-176 bis
du 21 novembre 1997.
65. CJCE 7-10-2004 aff. 402/02, Сcommission c/France; Conseil
d’Etat 4-2-2004 № 225310, Leseine et Warnimont // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 23.
Акты Конституционного Совета Франции
1. Décision du Conseil Constitutionnel № 79-105 DC du 25 juillet
1979 // Journal Officiel de la République Française № 121 du 28 mai
1999. P. 1953.
2. Décision du Conseil Constitutionnel № 87-230 DC du 28 juillet
1987 // Journal Officiel de la République Française du 29 juillet
1987. P. 8508.
3. Décision du Conseil d’Etat. 13-12-1996. № 147707, Cne de
Marly-les-Valenciennes.
4. Décision du Conseil d’Etat. 28-5-2001. № 222916, Sagnier.
157
5. Décision № 84-185 DC du 18 janvier 1985 du Conseil
constitutionnel (loi modifiant et complétant la loi № 83-663 du
22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports
entre l’Etat et les collectivités territoriales) // Journal Officiel de la
République Française du 20 janvier 1985. P. 821.
Акты Государственного Совета Франции
1. Conseil d’Etat 7-7-2008 № 295039, Bazert // AJDA.2008 /
P. 1410.
2. Conseil d’Etat 3-9-2007 № 293832, Vetter // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 531.
3. Conseil d’Etat 31-5-2007 № 298293, Syndicat CFDT Interco 28 //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 222.
4. Conseil d’Etat 25-10-2006, № 286360, Michel C. // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 442.
5. Conseil d’Etat 25-11-2006 № 275070, Marc-Antoine // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 335.
6. Conseil d’Etat 11-12-2006 № 284746, Angotti // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 342.
7. Conseil d’Etat ord. 28-3-2006 № 291399, Cne de Saint-Chelyd’Apcher // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 1017.
8. Conseil d’Etat 4-4-2005 № 264596, Cne d’Argentan // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 137.
9. Conseil d’Etat 16-2-2004 № 264314, Benaissa // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 826.
10. Conseil d’Etat 23-6-2004 № 250294, Cne de Dunkerque et
communauté urbaine de Dunkerque // Recueil des arrêts du Conseil
d’Etat (Lebon). Р. 600.
11. Conseil d’Etat 7-1-2004 № 250616, Broulhet // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 5.
12. Conseil d’Etat 6-11-2003 № 246587, Jaffrain // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 822.
13. Conseil d’Etat 25-6-2003 № 251833, Calvet // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 291.
14. Conseil d’Etat 12-2-2003 № 249498, Cne de Ste-Maxime //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 227.
15. Conseil d’Etat 15-10-2003 № 244428, Odent // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 402.
16. Conseil d’Etat 3-5-2002 № 239436, La Poste c / Mme F. //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 261.
158
17. Conseil d’Etat 29-7-2002 № 141112, Griesmar // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 284; Conseil d’Etat 5-6-2002
№ 202667, Choukroun AJFP. 2002. № 5. Р. 38.
18. Conseil d’Etat 28-12-2001 № 225189, Cne de Saint-Jory //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 681.
19. Conseil d’Etat 17-1-2001 № 215665, Cottrel // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 17.
20. Conseil d’Etat 23-5-2001 № 206102, M.G. // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 386.
21. Conseil d’Etat ass. 26-10-2001 № 197018, Ternon // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 497.
22. Conseil d’Etat, 26-10-2001, Service Départemental d’Incendie
et de Secours du Nord // Collectivités Territoriales-Intercommunalité
(éd. du Juris-classeur). 2002. № 1. note J. Moreau.
23. Avis Conseil d’Etat 3-5-2000 № 217017, Marteaux // AJDA
(L’actualité juridique du droit administratif). 2000. P. 673.
24. Avis du Conseil d’Etat 3-5-2000 № 217017, Marteaux // AJDA
2000 p. 673; pour une application spécifique à un agent communal,
en l’espèce une assistante maternelle, voir CAA Versailles 23-2-2006
№ 04-3227.
25. Conseil d’Etat, 8-12-2000 № 200839, Dambrine // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 634.
26. Conseil d’Etat 21-4-2000 № 161334,Ville d’Amiens // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 859.
27. Conseil d’Etat 27-9-2000 № 189318, Rocca // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 379.
28. Conseil d’Etat 7-7-1999 № 191534, Felvia // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 850.
29. Conseil d’Etat sect. 11-12-1998 № 185350, Samoy et Syndicat
CGT des personnels communaux d’ Hautmont // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 475.
30. Conseil d’Etat 11-7-1998 № 73123, Brilland // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 869.
31. Conseil d’Etat 1-4-1998 № 136091, Iguacel et Comets //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 981.
32. Conseil d’Etat 12-2-1997 № 125893, Henry // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 891.
33. Conseil d’Etat 10-11-1997 № 119940, Cne de Saint-Martin-leVinoux // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 278.
34. Conseil d’Etat 4-10-1996 № 143276, Cne de Nesle et Massoult
c/Penelon. Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 975.
159
35. Avis Conseil d’Etat ass.26-9-1996 № 359702 // L’Actualité
juridique: Fonction publique. 1997. № 1. Р. 6.
36. Conseil d’Etat 4-11-1996 № 134295, Confédération Nationale
des groupes autonomes de l’enseignement public // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 430.
37. Conseil d’Etat 26-6-1996 № 35098, Cne de Grand-Bourg
de Marie-Galante // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 979.
38. Conseil d’Etat 21-6-1996 № 140775, Cne de Buchères c/Collery //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 235.
39. Conseil d’Etat sect. 6-5-1996 № 109106, Rubio // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 48.
40. Conseil d’Etat 27-3-1995 № 148999, OPHLM Ville de St
Quentin.
41. Conseil d’Etat 12-4-1995 № 119432, Schmitt.
42. Conseil d’Etat 10-7-1995 № 127746, Ville de Besançon //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 303.
43. Conseil d’Etat 4-11-1994 № 121313, Fédération CGT des
services publics // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 840.
44. Conseil d’Etat 29-7-1994 № 89011, Litovsky // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 999.
45. Conseil d’Etat 30-5-1994 № 107740, Coulon // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 1014.
46. Conseil d’Etat 19-11-1993, Vedrenne // Actualité JuridiqueDroit Administratif (éd. Dalloz). 1993. Р. 889.
47. Conseil d’Etat 19-2-1993 № 96105, Dépt. de la Haute-Garonne
// Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). P. 845.
48. Conseil d’Etat 4-11-1992 № 98983, Paillard // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 394.
49. Conseil d’Etat 10-5-1992 № 46027, Bouteyere: Lebon, p. 553
concl. Helbronner, RD publ. 1992 p. 453 Note G. Jèze.
50. Conseil d’Etat 11-3-1991 № 81697, Rivellini // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 672.
51. Conseil d’Etat 21-12-1990 № 72834, Amicale des anciens
élèves de l’ENS de Saint-Cloud // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 378.
52. Conseil d’Etat 26-10-1990 № 74152, Gressin: Droit
administratif. 1990. № 598.
53. Conseil d’Etat 28-4-1989 № 85664, Ville de Lyon c/Bonichon.
160
54. Conseil d’Etat 11-7-1988 № 73126, Brilliand: AJDA 1988.
Р. 690.
55. Conseil d’Etat 16-12-1988 № 77713, Bleton // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 451.
56. Conseil d’Etat 27-4-1988 № 66932, Cne de Pointe-à-Pitre //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 859.
57. Conseil d’Etat 28-9-1988 № 43958, Merlenghi // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 316.
58. Conseil d’Etat sect. 27-4-1988 № 66650, Sophie // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 160.
59. Conseil d’Etat 14-1-1987 № 77770, Commissaire de la
République du Calvados // Revue Française de Droit Administratif.
1988 Р. 71, note J.-P. Négrin.
60. Conseil d’Etat 20-11-1987 № 81088, Cne de Herepian
c/M. Lavabre // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 583.
61. Avis du Conseil d’Etat sect. finances 29-9-1987 № 342578:
EDCE 1988 p. 257; Rép. Masson: AN 27-9-1993 p. 3230 № 4896.
62. Conseil d’Etat 24-1-1986 № 64142, Ville de Mantes-La-Jolie //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 20.
63. Conseil d’Etat 16-6-1982 № 23276, Chéreul // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 653.
64. Conseil d’Etat 27-1-1982 № 29738, Pelletier // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 36.
65. Conseil d’Etat 27-2-1981, Cne de Chonville-Malaumont //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 116.
66. Conseil d’Etat sect.11-5-1979 № 2499, Dupouy // Actualité
Juridique-Droit Administratif (éd. Dalloz). 1980. Р. 196.
67. Conseil d’Etat sect. 9-6-1978, Lebon // Actualité JuridiqueDroit Administratif (éd. Dalloz). 1978. P. 573, concl. Genevois.
68. Conseil d’Etat 23-11-1977 № 2557, Lecocq // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 457.
69. Conseil d’Etat 24-6-1977 № 93480, Deleuse // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 294.
70. Conseil d’Etat ass. 31-1-1975 № 84791, Wolff // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 70.
71. Conseil d’Etat 28-1-1972 № 75193, Fédération générale
des syndicats de police // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 89.
72. Conseil d’Etat 6-10-1971 № 78120, Cne de Baud // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 581.
161
73. Conseil d’Etat 2-4-1971 № 77859, Cne de Condé-sur-Escault //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 275.
74. Conseil d’Etat 9-12-1970 № 72340, Beauville // Actualité
Juridique-Droit Administratif (éd.Dalloz). 1971. P. 425.
75. Conseil d’Etat ass. 16-10-1970 № 72409, Martin // Juris-Classeur périodique-Edition Administrations et Collectivités territoriales. 1971 № 16577 concl. M. Braibant. Conseil d’Etat 31-5-1968
№ 72114, Moreau // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 348.
76. Conseil d’Etat 6-11-1968 № 70282, Benejam et Morichère //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 545.
77. Conseil d’Etat 6-11-1968 № 72636, Min. éducation c/Saulze //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 550.
78. Conseil d’Etat 9-11-1966 № 67973, Cne de Clohars-Carnoёt //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 591.
79. Conseil d’Etat ass. 6-12-1996 № 167502, Sté Lambda // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 465 concl. D. Piveteau //
AJDA (L’actualité juridique du droit administratif). 1997. P. 152
note D. Chauvaux et T.-X. Girardot.
80. Conseil d’Etat 26-3-1965 № 60630, Palacio // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 969.
81. Conseil d’Etat 9-7-1965 № 58778, Pouzenc // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 421.
82. Conseil d’Etat sect.18-1-1963 № 45333, Perreur // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 34.
83. Conseil d’Etat 26-4-1963, Centre hospitalier de Besançon //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 242.
84. Conseil d’Etat ass. 30-3-1962 № 32084, Bertaux // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 238; Conseil d’Etat 10-11969 № 72743, Grafmuller // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 16.
85. Conseil d’Etat 8-6-1962 № 55252, Min. P. et T. c/Frischmann //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 382.
86. Conseil d’Etat 8-2-1961 № 48688, Rousset // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 85.
87. Conseil d’Etat 8-10-1960 № 107762, Ville de Toulouse c/
Mirguet // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 270.
88. Conseil d’Etat 26-10-1960 № 42718, Rioux // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 558.
89. Conseil d’Etat sect. 11-3-1960 № 3874, Ville de Strasbourg //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 194.
162
90. Conseil d’Etat sect. 13-2-1959 № 5117, Bernadet // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). p. 111. Conseil d’Etat 21-111958 № 13473, Ville de Briare // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 578.
91. Conseil d’Etat sect. 14-3-1958 № 33262, Etienne // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 168.
92. Conseil d’Etat sect. 22-3-1957, Jeannier // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). p. 196, concl. Kahn.
93. Conseil d’Etat sect. 11-5-1956 № 23524, Chomat // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 200.
94. Conseil d’Etat ass. 6-1-1956, Syndicat national autonome du
cadre d’administration générale des colonies et Montivet // Revue
administratif. 1956. P. 33 concl. Laurent et p. 37 note G. Liet-Veaux,
RD publ. 1956 p. 1295 note M. Waline.
95. Conseil d’Etat 12-10-1956 № 14163, Coquand // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 362.
96. Conseil d’Etat 6-5-1955 № 4181, Haut Commissaire de France
en Indochine c/Hauger // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
(Lebon). Р. 242.
97. Conseil d’Etat 28-5-1954 № 28238, Barel // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 308.
98. Conseil d’Etat 1-10-1954 № 14191, Guillé // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). p. 496, D. 1955 p. 431 Note G. Braibant.
99. Conseil d’Etat 6-3-1953 № 14088, Faucheux // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 123.
100. Conseil d’Etat 13-3-1953 № 7423, Tessier // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 133.
101. Conseil d’Etat 29-6-1951 № 157425, Cne de Gennevilliers //
Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 499.
102. Conseil d’Etat ass. 7-7-1950 № 1645, Dehaene // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 426.
103. Conseil d’Etat 3-5-1950 № 98284, Jamet // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 247.
104. Conseil d’Etat ass. 18-11-1949, Delle Mimeur, Bethelsemer et
Defaux // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 492.
105. Conseil d’Etat 8-12-1948 № 91406, Pasteau // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 464.
106. Conseil d’Etat 10-11-1944 № 71856, Langneur // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 288, D. 1945 p. 87.
107. Conseil d’Etat 24-1-1936, Montabre // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 107.
163
108. Conseil d’Etat 21-7-1926, Sieur Caroillon // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 631.
109. Conseil d’Etat 26-7-1918, Lemonnier // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 761, concl. Blum.
110. Conseil d’Etat 14-1-1916 № 599619, Camino // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 15.
111. Conseil d’Etat 3-2-1911, Anguet // Recueil des arrêts du
Conseil d’Etat (Lebon). Р. 146.
Акты судебных органов
1. Cour administrative d’appel Paris 27-2-2007, Mme Pommepuy,
№ 04РА 04047.
2. Cour de cassation (Chambre criminelle) 13-10-2004 № 00-86.726 //
Bulletin criminel. 2004. № 243.
3. CAA Marseille, 17 janvier 2006, «Ternon c/région LanguedocRoussillon», req. № 00MA02798.
4. CE, 27 juillet 2006, «Agglomération de la région de Compiègne»,
req. № 288911; CE, 25 octobre 2006, «M. A.», req. № 286360.
5. CAA Nancy, 1er juin 2006, «Commune de Carignan», req.
№ 04NC00679.
6. Cass. crim. 13 avril 2005, «Patrick X. c/chambre de l’instruction
de la CA de Riom», № 05-80938.
7. Cour d’appel Nîmes, 25-6-2002, Min. Public c/R.K. // Actualité
juridique: Fonction publique. 2002. № 5. P. 41.
8. Cour de cassation, Chambre civile 3e, 16-6-2002 // JurisClasseur périodique. Edition Administrations et Collectivités
territoriales. 2002. № 1083.
9. Cour de cassation, Chambre criminelle, 24-10-2001, Novou,cité
par J. Bazin, «Le délit de concussion» // Gazette des communes
15 avr. 2002. P. 69.
10. Cour de cassation (Chambre criminelle) 20-3-2001, Х // Actualité juridique: Fonction publique. 2002. № 2. P. 45.
11. Cour d’appel Lyon, 28-6-2001, Min. Public c/Mme Casteau
et V.Rostaing-Capaillan // Actualité juridique: Fonction publique.
2001. № 5. P. 35. Note S. Petit.
12. Cour administrative d’appel Lyon, 2-10-2001 № 97LY00165,
Cne de Billom.
13. Cour administrative d’appel Nancy, 22-3-2001, Cne de Froideconche.
164
14. Cour administrative d’appel Nantes, 19 avr. 2001, CCAS de
Loudéac, № 98NT00622.
15. Cour de cassation (Chambre criminelle) 25-10-2000 // Jurisclasseur Collectivités territoriales, fasc. 2001. № 139.
16. Cour de cassation (Chambre criminelle) 12-12-2000, Mme R.et a. //
Les Petites Affiches. 2001. № 4. P. 13.
17. Cass.ch.mixte 10-4-1998 № 97-17.870: Bull.ch.mixte № 2 //
L’Actualité juridique: Fonction publique. 1998. № 4. Р. 81 Note
F. Mallol.
18. CAA Marseille 18-6-1998 96-10733, Thomas // L’Actualité juridique: Fonction publique. 1999. № 1. P. 26.
19. Cour de cassation (Chambre criminelle) 24-6-1997, M. Le
Deun // Actualité juridique: Fonction publique. 1998. № 2. P. 38.
Note S. Petit.
20. Cour d’appel Paris, 12 janvier 1996, M. Agaesse et M.et
Mme Canepel c/M et Mme Villaret // Actualité juridique: Fonction
publique. 1996. № 2.
21. Cour administrative d’appel Nante, 6-6-1991, Min.du budget
c/Mme Le Corre // Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon).
Р. 1078.
22. Cour administrative Paris, 21-1-1988, Mme Birbryck. Revue
Dalloz. 1988. IR. P. 86.
23. Cour d’appel Rennes, 14 janvier, 2010, Schmitt, № 97/2010.
24. Cass.crim.8-7-1980 № 79-94.117: Bull. crim. № 218.
25. Cour de cassation (Chambre criminelle) 14-2-1978 № 77-90.644 //
Bulletin criminel. 1978. № 56.
26. Cour de cassation (Chambre criminelle) 4-7-1974 № 73-93.144 //
Bulletin criminel. 1974. № 249.
27. Cour de cassation (Chambre criminelle) 6-7-1929 № 00-86.726 //
DH. 1929. P. 494.
28. TA Châlons-en-Champagne 8-6-1999 № 97-1265, M.D. c/ Ville
de Reims: AJFP. 1999. № 6. P. 42.
29. TA Nouvelle-Calédonie 2-3-2000 № 99-34, Fédération des
Syndicats des fonctionnaires, agents et ouvriers de la fonction
publique de municipalités // L’Actualité juridique: Fonction
publique. 2000. P. 92.
30. Tribunal administratif Besançon, 20-12-1995, Synd. CGT-FO
des personnels communaux de Besançon.
31. Tribunal administratif Besançon, 25-10-2001, Mme Sanchez
c/Cne de Gray.
165
32. Tribunal administratif Nancy, 26-2-2002,M.Jacky // Contrat
marchés publiques. 2002. № 117. note J.-F. Pietri.
33. Tribunal correctionnel, Grenoble, 15-9-1997; Cour d’appel
Grenoble, 12-6-1998 // Gaz. Pal. 1998. 18 juillet. P. 460, note
S. Petit.
34. Tribunal correctionnel, Toulouse, 19-2-1997 // Actualité
Juridique-Droit Administratif (éd. Dalloz). 1998. Р. 72, note
Brossard.
35. Tribunal de grande instance Quimper, 17 juillet 2008,
№ 1312/2008, Ministère public c/ Schmitt.
36. Tribunal des confits 14-1-1980, Mme Techer // Recueil des
arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 504.
37. Tribunal des confits 5-5-1877, Laumonnier-Carriol // Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 437.
38. Tribunal des conflits 30-7-1983, Pelletier // Recueil des arrêts
du Conseil d’Etat (Lebon). Р. 117, concl. David.
Монографии, материалы периодической печати
1. Arrivillaga M.-C. Institutions de la fonction publique territoriale. Paris: Еditions Francis Lefebvre, 2011.
2. Arrivillaga M.-C. Institutions de la fonction publique territoriale. Paris: Еditions Francis Lefebvre, 2011.
3. Aubin E. L’essentiel du droit de la fonction publique. Paris:
Gualiano éditeur, 2012.
4. Aubin E. L’essentiel du droit de la fonction publique. Paris:
Gualiano éditeur, 2012.
5. Aubin E. La fonction publique territoriale. Paris: Gualino éditeur, 2012.
6. Avril P. Le gouvernement de la France. Paris: Ed. Univ., 1969.
7. Bandet P. L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques. Paris: éd. Berger-Levrault, 2001.
8. Bandet P. Les obligations des agents des trois fonctions publiques. Paris: éd. Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 1999.
9. Bayle A. Le management territoriale à l’épreuve du harcèlement
moral // Cahiers de la Fonction Publique (éd. Berger-Levrault). 2011.
sept.
10. Benoiton L. La protection de l’agent public victime de harcèlement moral // Revue du Droit Public et de la science politique en
France et à l’étranger. 2011. P. 811.
166
11. Birnbau P. Le reritage et le merite. //Monde. Paris. 21 dec.
1980.
12. Bolle S. L’engagement des poursuites disciplinaires dans la
fonction publique. Un régime introuvable // Revue Française de Droit
Administratif. 2001.
13. Boutelet P. La responsabilité pénale fait son entrée dans le
Statut général des fonctionnaires: le point de vue d’un publiciste //
Actualité juridique: Fonction publique. 1996. № 2.
14. Braud-Jallin V. Les élus et les fonctionnaires devant la justice
pénale. Presses universitaires de Grenoble. 2001.
15. Chambon F., Gaston O. La déontologie administrative. LGDJ.
1996.
16. Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. Paris,
2003.
17. Debbasch Ch. Science administrative. Paris, 1971.
18. Delacour E. La responsabilité des agents publics devant le juge
administratif // Gaz. cnes. 2000. 7 févr.
19. Delacour E. Les conséquences de l’annulation par juge administratif d’une mesure d’éviction d’un fonctionnaire // Gazette des
communes. 18 juillet. 2000.
20. Dord O. «Pantouflage»: des règles simplifiées pour un contrôle
renforcé // Actualité Juridique-Droit Administratif (éd. Dalloz).
2007.
21. Dord O. Droit de la fonction publique. PUF, coll. «Thémis»,
2e éd. 2012.
22. Dreyfus J.-D. Le conflit d’intérêts en droit public // Les
Petites Affiches. 2002, 17 juin. № 120.
23. Dyens S. Déontologie et service public local – Analyse // La gazette fr. 29.03.2010.
24. Fitte-Duval A. Droits et obligations des agents communaux.
Paris: Editions Dalloz, 2011. P. 428.
25. Fitte-Duval A. Mutation et paradoxes de l’égalité dans la fonction publique // AJFP. 2006. № 1.
26. Guglielmi G. J., Koubi G. Droit du servise public. Paris, 2000.
27. Guirimand D. La jurisprudence de la chambre criminelle au
­regard du harcèlement // Cahiers de la Fonction Publique (éd. BergerLevrault). 2011. sept. P. 22.
28. Hamon F. Droit des fonctions publiques. LGDJ. 2002.
29. Hirigoyen M.-F. Le harcèlement moral dans la vie professionnelle: démêler le vrai du faux // Gazette des communes. 2002. 25 févr.
30. Jan P. Institutions administratives. Paris, 2005.
167
31. Jean-Pierre D. La déontologie de l’administration // PUF, coll.
«Que sais-je?». 1999. № 3447.
32. Jean-Pierre D. Les religions du fonctionnaire et la République // Actualité juridique: Fonction publique. 2001. № 4.
33. Jouard Cl. Tableaux de la fonction publique du XIX siècle à nos
jours // Cahiers français. Paris, 1980. № 194.
34. Lachaume J.-F. La fonction publique. Paris: éd. Daloz, coll.
Connaissance du droit, 3e éd. 2002. P. 236.
35. Lasserre Cardeville J. La prise illégale d’intérêt : un délit
au champ d’application élargi par la jurisprudence // Actualité Juridique-Collectivités territoriales (éd. Dalloz). 2011.
36. Lasserre Cardeville J. Le délit de «pantouflage» // Collectivités Territoriales-Intercommunalité (éd. du Juris-classeur). 2011.
37. Legendre P. Histoire de l’administration de 1750 à nos jours.
Paris, 1989.
38. Les collectivités locales en chiffres 2018 // Статистические
данные получены на государственном портале муниципальной
службы Франции: https://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres-2018-0.
39. Marcovici S. Les insuffisances de la répression du harcèlement
sexuel dans la fonction publique // Actualité juridique: Fonction publique. 2011.
40. Melleray F. Droit de la fonction publique. Paris: Economica,
coll. Corpus droit, 2e éd. 2010.
41. Mescheriakoff A.-S. Droit des services publics. 2eme edition.
Paris, 1997.
42. Bourjol M. Droit administratif. T. 1: L’action administrative.
Paris, 1972.
43. Moreau J. Dommages causés et subis par des fonctionnaires
territoriaux // Juris-classeur Collectivités territoriales, fasc. 1999.
№ 950.
44. Pansier F.-J., Charbonneau C. Commentaire de la loi de modernisation sociale // Les Petites Affiches. 2002. № 26.
45. Perrin B. Les poids de l’imprudence dans la balance du juge //
Cahiers de la Fonction Publique (éd. Berger-Levrault). 1998, mai.
46. Peuchot E. Le régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux // Les Petites Affiches. 1999. 6 mars.
47. Poniatowsky M. Les choix de l’Espoir. Paris: Grasset, 1974.
48. Pontier J.-M. L’interet general existe-t-il encore? // Recueil
Dalloz. 1998.
168
49. Potier V., Peguy V. La déontologie dans la Fonction publique
territoriale. Le Moniteur, coll. «Guides juridiques». 2002.
50. Poujade B., Meyer F. Les fonctionnaires territoriaux face au
juge pénal // Gazette des communes. 1999. 29 juin.
51. Puppo A. Harcèlement moral et fonction publique: spécificités // Actualité juridique: Fonction publique. 2002. № 4.
52. Rép. Liberti: AN 15-5-2007 p. 4575 № 88346.
53. Rihal H. Les trente ans de la jurisprudence Lebon. L’usage de
l’erreur manifeste contre les sanctions disciplinaires arbitraires. Paris: Dalloz, 2008.
54. Rouquet Ph. Instantané de jurisprudences administratives
en matière de sanctions disciplinaires: vers une responsabilisation
­accrue des fonctionnaires? // Revue Lamy des collectivités Territoriales. 2006. № 18.
55. Saint-Jours J. Le syndicalisme dans la fonction publique. Paris: La documentation France, 1975.
56. Seban D., Heintz M. Les commissions paritaires locales // Gazette des communes. 2009. 2 mars.
57. Sharp W. The French Civil Service. Bureaucracy in Transition. N.Y., 1931.
58. Soykurt S. L’obligation de réserve des agents territoriaux en
10 questions // La gazette fr. 19.10.2009.
59. Tulard J. L’emergence de la fonction publique // Cahiers francais. Paris, 1980. № 194.
60. Verpeaux M. Les colectivités territoriales en France. Paris,
2004.
61. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.
62. Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных
правовых систем мира: Нормативные акты: сборник / под ред.
А. А. Демина. М., 2004.
63. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
64. Газье А., Таланина Э. В. Публичное право Франции и России: Пересечения и параллели // Правоведение. 2003. № 3 (248).
65. Государственная служба Франции // Государственная
служба основных капиталистических стран. М., 1977.
66. Государство и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М., 1981.
67. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции.
Н. Новгород, 1999.
169
68. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти
­зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001.
69. Местное управление и самоуправление во Франции: Обзорная информация. Выпуск 220. М., 1985.
70. Оболонский А. В. Государственная служба во Франции //
Государство и право. 2000. № 11.
71. Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004.
72. Сорман Г. Две истории // Ваш выбор. 1992. Ноябрь.
73. Тихомиров Ю. А. Власть и экономические субъекты: Нормативы и притязания // Право и экономика. 2005. № 1.
170
СОДЕРЖАНИЕ
Введение......................................................................................... 3
Глава 1. Общая характеристика территориальной (муниципальной)
публичной службы Франции............................................................. 4
§ 1. Сущность института территориальной (муниципальной)
службы в контексте французской концепции публичной службы......... 4
§ 2. Правовое регулирование, структура, принципы организации
территориальной (муниципальной) службы во Франции....................18
§ 3. Система управления территориальной публичной службой. .........35
Глава 2. Характеристика отдельных элементов правового статуса
территориальных публичных служащих Франции..............................63
§ 1. Права и свободы публичных территориальных служащих............63
§ 2. Обязанности территориальных публичных служащих.................90
§ 3. Ответственность территориальных публичных служащих.......... 116
Заключение................................................................................. 149
Список использованных источников................................................ 152
171
Научное издание
Болотина Елена Валентиновна,
Малахова Мария Анатольевна
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
ВО ФРАНЦИИ
Монография
Публикуется в авторской редакции.
Компьютерная верстка И. Н. Мороз
Сдано в набор 29.10.18. Подписано к печати 20.11.18.
Формат 60×841/16. Усл. печ. л. 9,93.
Уч.-изд. л. 10,68. Тираж 50 экз. Заказ № 495.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
172
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
14
Размер файла
1 710 Кб
Теги
0c6ba541df, bolotin
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа