close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

BolotinaOvodenko

код для вставкиСкачать
Федеральное агенТство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Санкт-петербургский государственный университет
аэрокосмического приборостроения
Е. В. Болотина, М. А. Оводенко
Избирательное право
европейских государств
(Великобритания, ФРГ, Франция)
Курс лекций
Санкт-Петербург
2008
УДК 342.81я.7
ББК 67.400.5(3)
Б79
Рецензенты:
кафедра теории и истории государства и права
Санкт-Петербургской академии управления и экономики;
профессор кафедры гражданского права и гражданского процесса
Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического
университета кандидат юридических наук, доцент В. В. Фролов
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве курса лекций
Болотина Е. В., Оводенко М. А.
Б79 Избирательное право европейских государств (Великобритания, ФРГ, Франция): курс лекций / Е. В. Болотина,
М. А. Оводенко. – СПб.: ГУАП, 2008. – 192 с.: ил.
ISBN 978-5-8088-0371-8
Курс лекций посвящен вопросам правового регулирования и организации выборов в таких европейских государствах, как Великобритания, ФРГ, Франция.
Работа адресована студентам, аспирантам, преподавателям юридических факультетов, а также всем, кто интересуется проблемами
избирательного права. Материалы могут быть использованы при углубленном изучении учебных курсов «Конституционное право зарубежных стран», «Избирательное право».
УДК 342.81я.7
ББК 67.400.5(3)
Учебное издание
Болотина Елена Валентиновна
Оводенко Максим Анатольевич
Избирательное право европейских государств
(Великобритания, ФРГ, Франция)
Курс лекций
Редактор А. В. Подчепаева
Верстальщик С. Б. Мацапура
Сдано в набор 23.05.08. Подписано к печати 15.09.08.
Формат 60×84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл.-печ. л. 11,4. Уч.-изд. л. 12,3. Тираж 100 экз. Заказ №
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
ISBN 978-5-8088-0371-8
© ГУАП, 2008
© Е. В. Болотина,
М. А. Оводенко, 2008
Содержание
Введение. ......................................................................... 4
Раздел 1. Избирательное право и избирательный процесс
в Великобритании............................................... 7
Лекция 1.1. Характеристика избирательного права
Великобритании............................................. 7
Лекция 1.2. Характеристика избирательного процесса
в Великобритании........................................... 32
Раздел 2. Избирательное право и избирательный процесс
в ФРГ................................................................ 63
Лекция 2.1. Характеристика избирательного права и
избирательной системы ФРГ............................. 63
Лекция 2.2. Особенности избирательного процесса
в ФРГ............................................................ 97
Раздел 3. Избирательное право и избирательный процесс
во Франции........................................................ 119
Лекция 3.1. Характеристика избирательного права и
избирательной системы Франции...................... 119
Лекция 3.2. Особенности избирательного процесса
во Франции.................................................... 162
Заключение..................................................................... 182
Список рекомендуемой литературы..................................... 184
3
ВВЕДЕНИЕ
Избирательное право граждан занимает одно из центральных
мест в перечне основных прав и свобод человека и гражданина любого государства. Социальная ценность избирательного права заключается в том, что оно является формой прямого народного волеизъявления и важнейшим проявлением демократии.
Смысл выборов состоит не в том, чтобы продемонстрировать
мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может
быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а государственная власть – быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете, достигается стабильность и порядок
в общественной жизни.
Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольного законопослушания граждан, избежать острых социальных взрывов, а может,
и кровавых столкновений, если органы государственной власти не
будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан.
Эффективная реализация избирательных прав российских граждан тесным образом связана с качеством избирательного закона.
Актуальность данной проблематики обусловлена постоянным
поиском новых решений по реформированию избирательного законодательства в Российской Федерации, что предполагает использование опыта зарубежных стран.
В этой связи не следует отвергать и образцы избирательного
права в первую очередь стран Западной Европы в силу следующих
причин. Во-первых, история избирательного права в Западной Европе насчитывает не одно столетие. За это время накоплен богатый
опыт организации и проведения выборов. Во-вторых, заявленная
в Конституции Российской Федерации ориентация на либерально-демократические основы организации общественной жизни, на
сочетание правового и социального принципов в российской государственности, находит свое наиболее полное воплощение именно
в странах Западной Европы. В-третьих, вступление России в Совет
Европы достаточно четко определило проевропейскую ориентацию
нашей страны, включающую в себя и готовность соблюдать принципы и нормы, господствующие в большинстве европейских государств.
4
Все это предопределяет необходимость вдумчивого, внимательного изучения различных аспектов западноевропейской теории и
практики избирательного права.
Структурно курс лекций содержит 3 раздела, каждый из которых посвящен анализу особенностей избирательного права и избирательного процесса соответственно Великобритании, ФРГ и Франции. Выбор названных стран не случаен.
Великобритания с приходом к власти лейбористов встала на
путь широкомасштабных преобразований в избирательном праве.
С конца 1990-х годов в стране бурно продолжается реформирование практически всех элементов избирательного права, связанных
с развитием регионализма и предоставлением более широких форм
автономии Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии, разработкой
и введением новых избирательных систем, пересмотром правового
регулирования деятельности политических партий и финансирования выборов, расширением активного и пассивного избирательного права, применением новых способов голосования и т. д. Избирательное право Великобритании заслуживает особого внимания
с учетом не только той роли, которая традиционно принадлежит
Великобритании в современном мире, но и тех ее избирательных
механизмов, которые прошли испытание временем и могут быть
использованы в России. В их числе можно указать механизмы регистрации политических партий, финансирования выборов, регистрации избирателей, заочного голосования, а также многие другие
институты, обеспечивающие проведение выборов.
В ФРГ после объединения была осуществлена реформа избирательного законодательства, целью которой явилось преобразование законодательной базы избирательного права и избирательной
системы в контексте распространения действия законодательства
ФРГ на территорию бывшей ГДР. Значение этих преобразований
состояло в адаптации законодательных норм ФРГ к правовым реалиям объединенного пространства с параллельной рецепцией опыта двойного посттоталитарного правового строительства и одновременным повышением качества избирательного закона. Вследствие
этого общество, стабилизировав основные институты и нормы избирательного права, приобрело устойчивость в политической жизни, и было обеспечено нормальное проведение выборов.
Творческое осмысление теории и практики избирательного права Франции, страны с богатейшими, устойчивыми и своеобразными политико-правовыми традициями, детально отработанной системой конституционного права, наконец, страны, с которой Россию
связывает многовековая история плодотворного сотрудничества,
5
является чрезвычайно важным. Многими учеными неоднократно
отмечалось, что исторически Франция и Россия имели обширные
общие интересы, решали сходные политические и социальные
проблемы. Взаимосвязь российских и французских интересов сохранилась до сегодняшнего времени. Правовые системы России и
Франции входят в романо-германскую группу, и законодательство
обеих стран имеет значительное сходство.
Несомненно, что именно сегодня внимательный, скрупулезный
анализ институтов избирательного права Великобритании, ФРГ
и Франции будет способствовать определению адекватных путей
выхода из кризиса, охватившего не только финансово-экономическую, социально-культурную и духовно-нравственную сферы жизни российского общества, но и область его государственно-политических отношений.
6
Раздел 1
Избирательное право и избирательный процесс
в Великобритании
Лекция 1.1. Характеристика избирательного права
Великобритании
Вопросы
1. Особенности государственно-территориального устройства и
избирательного права Великобритании.
2. Местное самоуправление и выборы в Великобритании.
3. Избирательная система Великобритании.
1. Особенности государственно-территориального устройства и
избирательного права Великобритании
Специфика избирательного права Великобритании объясняется
сложной системой территориальной организации публичной власти. С точки зрения государственного устройства, Великобритания
представляет собой сложное унитарное государство, которое включает в себя как простые административно-территориальные единицы, так и относительно обособленные образования – автономии. В
теории государства и права под автономией понимается предоставление отдельной части или всем частям государства той или иной
формы самостоятельности или самоуправления в определенной
сфере. В случае предоставления той или иной территориальной единице автономии устанавливается определенный порядок распределения властных полномочий между регионами и центром. Дробления суверенитета при этом не происходит. Вместе с тем некоторые
авторы характеризуют государства с такой структурой как квазифедерации, т. е. как находящиеся в процессе перехода от унитаризма к федеративному устройству1. С указанным подходом соглашаются и некоторые английские авторы, причисляя Великобританию
к пoлyфeдepaциям2. Вместе с тем более правильной представляется позиция Д. В. Лафитского, полагающего, что Великобритания
не отвечает одной из основных особенностей квазифедераций3. Она
1 Волкова Г. И. Баскский терроризм и политика автономизма в Испании // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 2. С. 93–97.
2 См. например: Laffin М. Constitutional design: а framework for analysis //
Parliamentary Affairs. London, 2000. Vol. 53. P. 532.
3 Лафитский Д. В. Избирательное право Великобритании (институты и тенденции): дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 33–34.
7
не находится на пути от унитарного государственного устройства к
фeдepaтивнoмy1.
Исторически статус автономии, как правило, предоставляется
регионам с особой религиозной, культурной или этнической спецификой. В Великобритании автономии носят, прежде всего, национальный характер. Впрочем, отметим, что английские правоведы
вместо термина «автономия» предпочитают использовать термин
«деволюция» (от англ. devolution – делегирование власти), которое
более полно отражает специфику этого явления, как передачи правительством определенных властных полномочий отдельным частям королевства при полном сохранении суверенитета центра.
Различают две основные формы деволюции:
– законодательную, при которой предоставляется право осуществлять собственное нормативное регулирование определенного
круга отношений;
– административную, под которой подразумевают передачу региональным властям права реализовывать общегосударственную
политику в определенной сфере с учетом региональных особенностей.
В Великобритании статусом автономий наделены три из четырех регионов – Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Вместе с
тем каждая из указанных автономий обладает своей спецификой, и
правовая основа деволюции в них значительно различается.
В Уэльсе и Шотландии региональные органы власти не обладали
правом законотворчества, их полномочия сводились прежде всего
к управлению внутренними делами и корректировке актов органов
государственной власти с учетом региональной специфики. При
этом, по сравнению с Уэльсом, Шотландия обладала значительно
большими правами. Это объяснялось особенностями становления
государственности в Великобритании, которая сформировалась
на конституционно-правовой основе в результате объединения
Шотландии и Англии. Шотландия имела возможность закрепить
особые условия вхождения в союз и в результате сохранила свою
правовую и образовательную системы, особую форму местного управления и свою церковь. С 1998 года, когда в Шотландии был уч1
Подробнее см.: Pilkington Colin. Devolution in Britain Today. Manchester
University Press, 2003; Russell M., Hazell R. Devolution and Westminster: Tentative
Steps towards a More Federal Parliament. Chapter 7 in Hazell, R. (ed.) The State and
the Nations: The First Year of Devolution in the UK. Imprint Academic, 2000. P. 183–
221; Hazell R. Devolution, Law Making and the Constitution, Imprint Academic, 2005;
Коданева С. И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004.
С. 8–16.
8
режден свой парламент, этот регион получил фактически статус
политической автономии. Уэльс же в силу как исторических обстоятельств, а именно насильственного присоединения в XVI веке,
так и политических причин (в начале XVIII века парламент Великобритании принял решение распространить понятие Англии и на
Уэльс) обладал ограниченными полномочиями.
Что же касается Северной Ирландии, то этот регион вошел в состав Соединенного королевства наряду с Великобританией и поэтому изначально обладал многими чертами политической автономии,
в том числе в виде законодательной деволюции.
В той или иной форме инициативы по наделению Шотландии,
Уэльса и Северной Ирландии правом на самостоятельную законодательную деятельность появлялись, начиная с XIX века, но лишь
в конце 90-х годов XX века лейбористам удалось воплотить их в
жизнь.
Правительство «новых лейбористов», которое пришло к власти
в 1997 году под руководством Тони Блэра, провозгласило деволюцию одной из приоритетных задач конституционной реформы. Во
исполнение этой задачи уже через год были приняты три статута:
Акт о Шотландии 1998 года, Акт о правительстве Уэльса 1998 года
и Акт о Северной Ирландии 1998 года. В соответствии с указанными актами, автономии были наделены различным уровнем самостоятельности.
С тем чтобы удостовериться в поддержке населения, правительство быстро провело через парламент Акт о референдумах 1997
года и уже в сентябре 1997 года в Шотландии и Уэльсе состоялись
референдумы по вопросу о предоставлении законодательной деволюции.
Шотландия
Результаты референдума показали огромную поддержку среди
населения идеи создания парламента Шотландии (за – 74,3 % голосов).
После референдума правительство продолжило активные действия по оформлению законодательной деволюции. В декабре того
же года в палату общин был внесен проект Акта о Шотландии1.
Лейбористское большинство обеспечило его принятие в обеих пала1 Scotland Act 1998. с.46. http://www.opsi.gov.uk/acts/actsl998/19980046.htm.
Здесь и далее ссылки приводятся на официальный сайт Службы по делам государственной информации Великобритании (The Office of Public Sector Information.), которое стало правопреемником Канцелярии Ее Величества.
9
тах, и в ноябре 1998 года проект получил одобрение Короны. Первая его статья учредила парламент Шотландии. Таким образом,
впервые с 1707 года Шотландия получила законодательный орган,
наделенный правом принимать акты первичного законодательства
(primary legislation).
Первые выборы в парламент прошли в мае 1999 года, а первое
заседание палаты состоялось в июле того же года. В отличие от Вестминстерского парламента, парламент Шотландии является однопалатным органом законодательной власти. В состав парламента
входят 129 членов, избираемых на четыре года. Выборы проходят по смешанной избирательной системе, которая предоставляет
каждому избирателю два голоса: один за члена парламента от избирательного округа и один «региональный» голос за политическую партию или независимого кандидата. 73 места в парламенте
занимают депутаты, избранные по одномандатным округам (по мажоритарной системе относительного большинства); 56 мест предоставлены восьми регионам, от которых избираются по 7 членов (по
пропорциональной системе).
На выборах 1999 года лейбористы получили 56 мест. Шотландская национальная партия – 35 мест, консерваторы – 18, либеральные демократы – 17. Таким образом, ни одна партия не получила
абсолютного большинства мест, и первое правительство стало коалиционным, объединив лейбористов и либеральных демократов.
Выборы в шотландский парламент в 2003 году практически повторили расклад политических сил: лейбористы смогли завоевать
50 мест, шотландские националисты – 27 мест, консерваторы – 18,
либеральные демократы – 17.
Уэльс
Принятие в 1998 году Акта о правительстве Уэльса1 стало результатом наметившихся противоречий в период правления консерваторов с 1979 по 1997 годы. За эти годы политическая ситуация
в Уэльсе претерпела значительные изменения и по ряду вопросов
стала расходиться с политикой Лондона. В результате, несмотря
на то, что движение за предоставление большей автономии Уэльсу
было менее масштабным, нежели в Шотландии, лейбористы пришли к выводу о необходимости предоставления ему ограниченной
самостоятельности. На референдуме, который состоялся 18 сентяб1 Government of Wales Act 1998. c. 38. http://www.opsi.gov.uk/acts/acts l998/
19980038.htm.
10
ря 1997 года, 50,3 % населения высказались за создание органа
представительной власти в Уэльсе.
Национальное собрание Уэльса было учреждено в Кардифе в мае
1999 года. В состав собрания входят 60 выборных членов, под руководством первого секретаря и кабинета министров. В Уэльсе, как и
в Шотландии, используется смешанная избирательная система. 40
членов избираются на основе мажоритарной системы относительного большинства, 20 членов – по пропорциональной системе (по
4 человека от каждого из 5 округов, учрежденных для выборов в
Европейский парламент). На первых выборах расклад сил оказался следующим: лейбористы получили 28 мест, Плайд Камри (националистическая партия) – 17, консерваторы – 9, либеральные
демократы – 6. В отличие от Шотландии, здесь было сформировано
лейбористское правительство меньшинства.
Вторые выборы в Уэльсе состоялись 1 мая 2003 года. Ровно половину мест получили лейбористы (30 мест). Плайд Камри получили 12 мест, консерваторы – 11, либеральные демократы – 6.
Национальное собрание Уэльса не имеет таких обширных полномочий, как парламент Шотландии. Но, несмотря на это, следует
отметить огромное символическое значение его создания. Впервые
за последние 700 лет Уэльс получил представительный орган власти1.
Северная Ирландия
Процесс развития деволюции в Северной Ирландии был гораздо
сложнее, чем в Шотландии и Уэльсе. Проблемы конца 1960-х годов, связанные с сепаратистскими и националистическими движениями, а также религиозная вражда межу католиками и протестантами предопределили необходимость проведения осторожной
политики со стороны британского правительства в отношении юнионистских и националистических партий.
Исторически Северная Ирландия обладала правом самоуправления в период с 1921 года, когда вступил в силу Акт о правительстве
Ирландии 1920 года, и до 1972 года, когда самоуправление было
упразднено и британское правительство ввело в Ирландии режим
прямого правления. За это время парламент Северной Ирландии
(Стормонт) обладал всеми правами полноценной законодательной
деволюции. Лишение парламента законодательной автономии
было вызвано эскалацией насилия и террора конца 1960-х годов.
1 Подробнее об истории и особенностях формирования деволюции в Уэльсе см.:
Коданева С. И. Указ. соч. С. 37–45, 94–103.
11
В 1973 году была предпринята попытка вернуть Северной Ирландии права законодательной деволюции. Была учреждена Ассамблея Северной Ирландии, которая просуществовала всего пять
месяцев. Прямое правление было вновь восстановлено в 1974 году,
что привело к новым всплескам беспорядков. В течение 1980–1990х годов продолжались переговоры с различными политическими
партиями Северной Ирландии, с тем чтобы положить конец насилию и выработать приемлемые для всех заинтересованных сторон
пути предоставления самоуправления. Наконец, в 1998 году было
принято Белфастское соглашение (соглашение Страстной пятницы), которое сформировало основу и главные принципы новой
системы самоуправления. Мирный договор был утвержден на референдуме 22 мая 1998 года. Принятый в 1998 году Акт о выборах
в Северной Ирландии1 заложил основы избирательного процесса
при выборах Национального собрания, а Акт о Северной Ирландии
урегулировал процесс передачи полномочий новому законодательному органу.
Первые выборы в Национальное собрание Северной Ирландии
прошли в июне 1998 года по пропорциональной системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения (single
transferable vote system of proportional representation). Было образовано 18 избирательных округов, от каждого из которых избирались по 6 членов Национального собрания (всего 108 членов). На
первом заседании были избраны премьер-министр и заместитель
премьер-министра, а также назначены десять министров. Вместе
12 министров составили исполнительный комитет, в обязанности
которого входило рассмотрение вопросов, относящихся одновременно к компетенции нескольких министерств и к выработке единой региональной политики.
11 февраля 2000 г. на основе Акта о Северной Ирландии 2000 г.2
была приостановлена деятельность Национального собрания и исполнительных органов Северной Ирландии до 30 мая 2000 года,
что де-факто установило прямое управление регионом. В дальнейшем еще дважды приостанавливалась его деятельность приказом
министра внутренних дел на 24 часа для разрешения кризисных
ситуаций: 10 августа и 22 сентября 2001 года.
14 октября 2002 года министр по делам Северной Ирландии
вновь приостановил деятельность Национального собрания. Оче1 Northern Ireland (Elections) Act 1998. С. 12. ttp://www.opsi.gov.uk/acts/
actsl998/19980012.htm.
2 Northern Ireland Act 2000. с. 1. http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/
20000001.htm.
12
редные выборы в Национальное собрание прошли 26 ноября 2003
года, однако до настоящего момента деятельность парламента Северной Ирландии так и не была возобновлена1.
Вышеизложенное показывает, насколько сложным и противоречивым оказался процесс деволюции. Основная задача британского правительства – сохранение единства государства. Но она осложняется не только из-за достаточно мощных националистических
движений, но и в силу определенных дефектов самой программы
деволюции. Как отмечалось выше, она изначально предусматривала неравноправный статус регионов. Но именно это и стало дополнительным раздражителем для тех регионов, которые чувствуют
себя ущемленными. С учетом этого фактора, можно предположить,
что в ближайшее время британское правительство сменит вектор
своей региональной политики с целью выравнить статус регионов.
2. Местное самоуправление и выборы в Великобритании
Великобритания относится к числу стран с развитой системой
местного самоуправления. Ее структура устанавливается в целом
ряде законодательных актов, из которых наибольшее значение
имеют Акт о местном управлении 1972 года2 Акт о местном управлении 2000 года3, а также Акты о местном управлении Шотландии4
и Уэльса 1994 года5 с последующими изменениями.
Одной из особенностей местного управления является государственная концепция, согласно которой местные органы власти
являются по своим функциям «агентами центральных ведомств,
оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством»6.
Система местного управления, таким образом, рассматривается
как осуществление публичной власти на местном уровне. Круг полномочий местных органов власти также строго ограничен. В силу
1
Подробнее об истории и особенностях формирования деволюции в Северной
Ирландии см.: Коданева С. И. Указ. соч. С. 45–52, 113–131.
2 The Local Government Act 1972. с. 70. См.: Amold-Baker Charles. The Local
government act 1972.London, Butterworths, 1973.
3 Local Government Act 2000. c. 22. http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/
20000022.htm.
4 Local Government etc. (Scotland) Act 1994. c. 39. http://www.opsi.gov.uk/acts/
acts l994/UkpgaJ 9940039en_I.htm.
5 Local Government (Wales) Act 1994. с. 19. http://www.opsi.gov.uk/acts/actsl
994/Ukpga_l 9940019_enJ.htm.
6 Подробнее см.: Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление
в зарубежных странах: курс лекций. Тема 6. Местные органы власти в системе публичного управления (http://humanities.edu.ru/db/msg/49366).
13
принципа «ultra vires» местные органы могут действовать исключительно в рамках делегированных полномочий, установленных в
законе. В Великобритании принята концепция единства государственной власти, предполагающая возможность делегирования местным органам части функций центра, но не части государственного
суверенитета. Еще одной особенностью является то, что в Великобритании при всей жесткости доктрины местного управления не
сложился институт представителей центральной власти на местах
(в отличие от континентальных стран Европы). Любые местные органы, в том числе представительные, рассматриваются как элемент
общей системы государственного управления.
Уэльс. Современное административно-территориальное устройство Уэльса определяется Актом 1994 года. Вместо существовавших
ранее 8 графств было создано 11 и, кроме того, столько же графских борроу (county borough). Валлийские графства, как и английские, разделены на административные округа (их 37). В качестве
низовой политико-территориальной единицы в сельской местности
и в небольших городах существуют общины (их статус аналогичен
английским приходам).
Шотландия. Административное устройство и организация местной власти в Шотландии остается весьма схожим с английским. В
1994 году вместо 9 регионов, разделенных на 53 административных
округа (аналог английских графств и округов), были образованы 32
территориальные единицы местного управления (local government
areas), включая три островные (Шотландские, Оркнейские и Гебридские острова). Правовой статус этих образований существенно
не изменился. Реформа не затронула общины – низовые административно-территориальные единицы в сельской местности и небольших городах (аналог английских приходов). С образованием шотландского парламента и правительства контроль за деятельностью
местных органов власти перешел преимущественно в сферу их компетенции. Существует определенная специфика выборов местных
органов власти в Шотландии. Члены региональных советов избираются не на четыре, а на три года. Выборы председателей советов
происходят не ежегодно, а на весь трехлетний срок.
Северная Ирландия. В 1972 году британский парламент принял
статут, направленный на реорганизацию структуры местного управления в Северной Ирландии (The Local Government (Northern
Ireland) Act 1972 (1972 C. 9)). Графства были упразднены в качестве административных единиц (ст. 131 Акта), а система советов
графств заменена советами 26 округов, формируемыми на выборной основе. В настоящее время в Северной Ирландии избираются
14
582 советника. По состоянию на 2005 год общее число избирателей
составляет 1142433.
В Шотландии, Уэльсе и Ирландии действует одноуровневая система местного управления. В Англии – сочетание одно- и двухуровневых.
Англия. Система местного управления в Англии организована
значительно сложнее.
Англия разделена на 9 регионов (Лондон, Юго-восток, Юго-запад, Западные центральные графства. Северо-запад, Северо-восток, Йоркшир и Хамбер, Восточные центральные графства и Восток Англии). В регионах нет собственных органов управления, и их
роль в целом не велика. В них организованы лишь представительства правительства Великобритании и агентства по региональному
развитию (Regional Development Agency (RDA).
На следующем уровне стоят 45 графств. Шесть из них имеют особый статус метрополитенских (мегаполисных). К их числу относятся Большой Манчестер, Мерсисайд, Южный Йоркшир, Западный
Мидлэнд, Западный Йоркшир, Тайн и Уэйр. Графства поделены на
административные округа – в Англии их 296. В качестве низовой
административно-территориальной единицы в сельской местности
и в небольших городах действуют приходы. Всего их насчитывается более 11 тыс. Приход охватывает один небольшой населенный
пункт или группу мелких поселений.
В различных областях Англии действуют как одно-, так и двухуровневые системы местного управления. В одних районах действуют как советы графств, отвечающие за решение общих вопросов
графства, так и выборные советы округов. В других районах, которые именуются унитарными, применяется одноуровневая система
местного управления.
В качестве представительных органов местного управления во
всех английских территориально-административных единицах
избираются советы. Исключение составляют метрополитенские
графства, в составе которых образуются окружные советы, но нет
единого совета графства. Не создаются советы и в тех приходах, население которых менее 150 избирателей. В таких случаях самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей, либо образуется совет нескольких приходов.
В зависимости от статуса округа, окружные советы в Англии носят различные названия – советы округов, советы борроу, городские советы. Унитарные образования могут именоваться как советы
графств, советы метрополитенских борроу, советы борроу, городс15
кие советы, советы округов или просто советы. При этом название
совета не влияет на его полномочия и компетенцию.
Исторически советы обладали как законодательными, так и
исполнительными полномочиями. Полномочия по традиции передавались совету в целом, а их исполнение осуществлялось комитетами совета. Председатель совета, как правило, возглавляет несколько ведущих комитетов, но при этом не обладал какими-либо
особыми полномочиями.
В 2000 году был принят новый Акт о местном управлении1, который существенно изменил ее структуру. На местном уровне были
выделены органы исполнительной власти.
Статья 11 Акта о местном управлении 2000 года предусматривает, что органы местной исполнительной власти могут быть организованы в одной из следующих форм:
1) мэр и кабинет (выборный мэр и два или более советника, назначаемые мэром);
2) лидер и кабинет (член совета, выбранный советом в качестве
руководителя (лидера) исполнительной власти и два или более советника, назначаемых лидером или советом);
3) выборный мэр и представитель совета.
Общее число членов кабинета в первых двух вариантах не должно превышать 10 человек.
Единственным исключением стали местные образования с численностью населения до 85 тысяч человек, которые вправе применять систему исполнительных комитетов (ст. 31 Акта).
Статьи 39–45 Акта устанавливают порядок проведения выборов
мэра2. Срок полномочий мэра составляет четыре года. Время, а также дополнительные условия проведения выборов устанавливаются
министром. Если одно и то же лицо было избрано и на пост мэра и
на должность члена совета, то выбранным считается мэр, а место
советника считается вакантным. Избранный мэр не вправе участвовать в выборах совета.
Выборы мэров проводятся в следующем порядке. Если на пост
мэра баллотируются менее трех кандидатов, то избиратель получает один голос, и побеждает кандидат, набравший простое большинство голосов. В том случае, если на выборах выступают три или
1 Local Government Act 2000. с. 22. http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/
20000022.htm.
2 Подробнее см.: Руководство избирательной комиссии Великобритании «Проведение выборов в местные органы власти в Англии» (Managing а local government
election in England) http://www.electoralconimission.gov.uk/files/dnis/LGEguidance
forROsandEAsFINAL070306_l9860-14540_E_N_S_W_.pdf.
16
более кандидатов, то применяется система дополнительного голоса
(The Supplementary Vote (SV)), согласно которой избиратели получают право подать два голоса за двух кандидатов в порядке предпочтения (ст. 42 и Приложение 2 к Акту).
Выборы в представительные органы проходят в уордах (районах), на которые делится каждый округ1. От такого района могут
избираться несколько представителей. При этом не установлены
жесткие ограничения по размеру уордов. Таким образом, от одного
района может быть избран один представитель, в то время как от другого в рамках того же округа – несколько. В большинстве районов
используется избирательная система относительного большинства.
Однако в Шотландии к 2007 году предполагается введение системы
голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения (система единственного передаваемого голоса Single Transferable Vote
или STV). По системе STV каждый избирательный округ представляется не одним, а несколькими кандидатами (как правило, от 3
до 6). Избиратели оценивают кандидатов в порядке предпочтения,
проставляя напротив имен кандидатов номера (1, 2, 3 и т. д.). Таким образом, избиратель получает возможность выбора не только
партий, но и отдельных кандидатов. Например, избиратель, желающий, чтобы в парламенте были лучше представлены женщины,
может отдать свой голос за всех женщин в бюллетене, не взирая на
их партийную принадлежность. Такая система предоставляет избирателям наибольшую свободу выбора.
Если кандидат, которому было отдано первое предпочтение, не
нуждается в голосе избирателя, например, если он и так обеспечил
свое избрание либо, напротив, он набрал слишком мало голосов для
того, чтобы быть избранным, то такие голоса передаются следующему по предпочтению кандидату.
Члены советов избираются либо каждые четыре года (советы
графств) либо с использованием ротации каждый год по одной трети в течение трех лет и один год без выборов (советы метрополитенских графств). Не так давно появилась еще одна схема, по которой
каждые два года избирается половина членов совета. Другие окружные советы вправе самостоятельно избирать один из этих способов выборов.
На низшем уровне местного управления стоят советы приходов
и общин («local councils»).
1 Подробнее о порядке проведения местных выборов в Великобритании см.: Руководство избирательной комиссии Великобритании.
17
Обязанности но установлению и изменению избирательных округов на местных выборах принадлежат различным органам: комитету но определению границ избирательных округов Англии,
а также трем комиссиям по установлению границ избирательных
округов местного управления, соответственно, Шотландии, Уэльса
и Северной Ирландии.
Лондон. Особым статусом и специфическим устройством обладает
Большой Лондон. Высшим органом власти в Лондоне является Правление Большого Лондона (Greater London Authority). Территория города поделена на 32 борроу и центр города – Сити, который обладает
правами как обычного округа, так и унитарного образования.
Современная система организации управления Лондона сложилась после проведения референдума в 1998 году. В конце 1999 года
был принят Акт об органах власти Большого Лондона1, согласно
которому в Правление Большого Лондона вошли мэр и ассамблея
Большого Лондона в составе 25 выборных членов.
В том случае, если на выборах мэра участвуют менее трех кандидатов, то они проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. Если же на этот пост претендует трое и более лиц, то применяется «система дополнительного голоса» (The
Supplementary Vote (SV)).
Для выборов в Ассамблею установлена смешанная избирательная система («Система дополнительного членства» (Additional
Member System или AMS), согласно которой 14 членов избираются
по мажоритарной системе относительного большинства, а 11 членов по пропорциональной системе).
Таким образом, избиратель получает два голоса: один – для избрания депутата-одномандатника, второй – для голосования по
единому лондонскому многомандатному округу за список политической партии или независимого кандидата. При распределении
мест по единому лондонскому многомандатному округу используется формула д’Ондта. Кандидат не может выдвигаться более чем в
одном одномандатном округе Лондона.
Статьи с 5 по 11 Акта об органах власти Лондона 1999 года посвящены вопросам возникновения вакансий и проведению дополнительных выборов. В случае вакансии выборы депутата должны
состояться не позднее 35 дней с момента констатации факта вакансии, не считая выходных и праздничных дней. Выборы проходят
по мажоритарной системе относительного большинства. Если ва1 Greater London Authority Act 1999. c. 29. http://www.opsi.gov.uk/acts/actsl999/
19990029.htm.
18
кансия констатируется за полгода до очередных выборов, то выборы проводятся только в случае, если в ассамблее образовалось более
трети вакантных мест. Если вакансия образуется среди депутатов,
избранных по партийным спискам, то должностное лицо по выборам в Большом Лондоне может заполнить ее следующим по списку
кандидатом.
Аналогичные нормы устанавливаются и в отношении мэра Лондона (статьи 12–16 Акта). В случае, если его место становится вакантным за 6 месяцев до очередных выборов, то исполнение полномочий Мэра возлагается на вице-мэра или председателя ассамблеи.
В любое другое время вакансия заполняется в обычном порядке.
Первые выборы мэра и ассамблеи состоялись 5 мая 2000 года.
Выборы 2000 года стали уникальными для Великобритании. Вопервых, впервые была применена новая избирательная система.
Во-вторых, впервые на выборах мэра была использована система
электронного подсчета голосов.
Вторые выборы прошли в июне 2004 года. Единственным отличием от выборов 2000 года стало то, что они проводились одновременно с выборами в Европейский парламент. Такое решение было
принято с тем, чтобы увеличить число проголосовавших избирателей. В выборах приняли участие 37 % избирателей, что составило
на 2 % больше чем в 2000-м году.
Таким образом, у каждого жителя Лондона в 2004 году было 5
голосов:
– первый голос за кандидата в мэры;
– второй дополнительный голос за кандидата в мэры;
– голос за кандидата в ассамблею от избирательного округа;
– голос за независимого кандидата или партию по пропорциональной системе;
– голос за кандидата в Европейский парламент.
Лондонский Сити. Отдельного внимания заслуживает и устройство органов местного управления Сити. Лондонский Сити – единственная территория Англии, в которой сохранилась действовавшая
ранее система местного управления в форме корпорации.
Основными органами управления Сити являются лорд-мэр, Суд
городского совета Лондона и Суд ольдерменов. Система выборов в
Сити имеет ряд особенностей. В частности, правом голоса на выборах обладают не только жители Сити, но и представители бизнеса. В других районах Великобритании право голоса бизнесменов
было отменено в 1969 году, но в силу низкой плотности населения
в Сити эту систему было решено оставить без изменений. Система
предусматривает, что каждая инкорпорированная или неинкорпо19
рированная организация, расположенная в пределах Сити, вправе
назначить нескольких выборщиков (voters). Число выборщиков
зависит от числа работников организации. В организациях с численностью до десяти работников – один выборщик; от десяти до
50 – по одному выборщику на каждые пять работников; от 50 и
выше – десять выборщиков и еще по одному на каждые 50 работников. Товарищества и частные предприятия, находящиеся в собственности одного лица (Sole proprietorships), не вправе назначать
выборщиков, но могут самостоятельно участвовать в выборах, если
их предприятия располагаются на территории Сити.
Члены совета избираются в каждом из 25 уордов (районов) Сити
каждые четыре года. Последние выборы состоялись в марте 2005
года. От каждого района избираются от двух до десяти членов, в
зависимости от числа избирателей. Одной из особенностей пассивного избирательного права в Сити является условие, по которому
кандидат должен иметь статус «вольного гражданина» (Freeman).
По историческим свидетельствам первое присвоение титула свободного гражданина Лондона имело место в 1237 году. Традиция
сохранилась и по сей день.
К выборным органам относится также Суд ольдерменов. В настоящее время он собирается девять раз в год под председательством
лорда-мэра. Каждый ольдермен избирается от одного уорда и одновременно становится мировым судьей того района Сити, от которого
он был избран. Кроме того, ольдермены состоят в комитетах совета.
Выборы 2006 года. 4 мая 2006 года в Великобритании прошли
очередные местные выборы. Выборы проходили исключительно на
территории Англии. Избирались 176 советов, в том числе все советы
лондонских борроу (32 борроу), треть членов 36 советов метрополитенских борроу, треть членов 20 унитарных местных образований и
81 округов графств. Еще в 7 Советах проходили выборы лишь половины членов (Адур, Челтнем, Фархем, Госпорт, Гастингс, Ньюнеатон, Бедворт, Оксфорд). Выборы мэров прошли в четырех лондонских борроу. В двух борроу (г. Кру и Нантвич) прошли референдумы
по вопросу о введении выборной должности мэра.
Уровень явки избирателей составил порядка 37 %, что на четыре
процента меньше показателей 2004 года, но на три процента больше, чем в 2002 году. Результаты выборов показали, что англичане,
похоже, окончательно потеряли веру в лейбористов1. В 68 местных
1 Подробнее об опросах общественного мнения на местных выборах 2006 года
см.: Доклад Избирательной комиссии Великобритании «2006 local elections: public
opinion» http://www.electoralcommission.gov.uk/files/dms/pubop2006final2332317364ENSW.pdf.
20
советах большинство получила Консервативная партия, завоевав в
общей сложности 1830 мест. В 29 советах большинство завоевали
лейбористы (1439 мест), а в 13 – либерал-демократы (909 мест). Более подробные результаты представлены в следующей таблице.
Результаты местных выборов в Великобритании 2006 года1
Советы
Политическая партия
Консерваторы
Лейбористы
Советники
Изменения Всего Изменения Всего
11
68
316
1830
–17
30
–319
1439
Либерал-демократы
1
13
2
909
Объединение постоянных жителей (Residents Association)
0
0
–13
35
0
0
27
32
Британская Национальная
Партия
Партия Зеленых
0
0
20
29
Коалиция партии Уважения и
партии Единения
0
0
13
16
Либеральная партия
0
0
–2
8
Независимая партия заботы о
больницах и здравоохранении
Кидцерминстера (Independent
Kidderaiinster Hospital and
Health Concern)
0
0
1
5
Партия Социалистическая Альтернатива (SALT)
0
0
0
3
Союз Христиан (Christian
Peoples Alliance)
0
0
2
3
Партия независимости Великобритании (UK Independence
Party)
0
0
0
1
Другие партии
0
0
–50
108
Ни одна партия не получила
большинства в совете
6
66
–
–
По данным после объявления результатов в 176 из 176 Советов
1
Таблица составлена на основании результатов, опубликованных ВВС. Избирательная Комиссия Великобритании – высший государственный орган, отвечающий
за проведение выборов, не обладает полномочиями по объявлению официальных
результатов местных выборов. Для получения более подробной информации см.
http://news.bbc.co.uk/l/shared/bsp/hi/vote2006/locals/html/region_99999.stm.
21
Следует отметить, что местным выборам отводится заметное
место в государственной политике Великобритании. Во-первых,
результаты местных выборов дают возможность оценить политический вес тех или иных партий на общенациональном уровне1 и
тем самым прогнозировать расклад политических сил на предстоящих общих выборах. Например, ВВС оценивает национальное соотношение политических сил следующим образом: 40 % – консерваторы; 27 % – либерал-демократы; 26 % – лейбористы и 7 %– другие партии2. Сходные оценки представила и Sunday Times: 39 % –
консерваторы; 26 % – лейбористы; 25 % – либерал-демократы и
10 % – другие партии3. Необходимо также отметить, что точность
такого рода экспликации результатов местных выборов является
достаточно высокой, поскольку местные выборы проводятся фактически в тех же территориальных рамках, т. е. по тем же избирательным округам, что и общенациональные выборы4.
Кроме того, местные выборы служат своеобразным полигоном
для апробации новых избирательных технологий. В 2006 года на
местных выборах в 15 районах Великобритании продолжилась апробация так называемых «пилотных схем», которые предусматривали применение следующих нововведений:
1) электронная система подсчета голосов;
2) электронная проверка подлинности подписей избирателей на
заявлениях об участии в голосовании по почте;
3) досрочное голосование на специальных избирательных участках до дня проведения выборов;
4) досрочное голосование для военнослужащих и членов их семей;
5) досрочное голосование на дому (аналог отечественным передвижным избирательным урнам);
6) требование к избирателям расписываться за получение бюллетеней для голосования;
1
Речь идет о так называемом «Национальном эквиваленте поданных голосов»
(National equivalent share of the vote). Это условный показатель, который отражает
возможный расклад политических сил, в том случае если бы выборы проходили на
всей территории Великобритании.
2 http://news.bbc.co.uk/l/sharedbsp/hi/vote2006/locals/html/region_99999.stm.
3 Railings Colin, Thrasher Michael. Tories approach the point of take-off // Sunday
Times. 2006. May 7. P. 13.
4 На общенациональных выборах местные избирательные округа входят в состав
более крупных избирательных округов.
22
7) введение специального Интернет сайта, на котором каждый
избиратель мог удостовериться в получении отправленного по почте избирательного бюллетеня;
8) внедрение специальных терминалов для оказания помощи
при голосовании избирателям с физическими недостатками, а также избирателям, для которых английский является вторым языком;
9) различные изменения формы избирательных бюллетеней, упрощающие процесс голосования.
Более подробно применение пилотных схем мы рассмотрим
ниже.
Следует отметить, что в Великобритании при оценке эффективности пилотных схем широко привлекается общественность. Так,
любой избиратель имеет возможность направить свои замечания
относительно новых схем в специальный отдел избирательной комиссии.
В соответствии с требованиями Акта о народном представительстве 2000 года1 избирательная комиссия обязана публиковать отчеты об эффективности применения пилотных схем. В 2006 году
такой отчет был подготовлен в августе 2006 года2.
3. Избирательная система Великобритании
Как справедливо отмечал известный британский правовед
Р. Мюр, «первым непременным условием существования всякого
представительного органа должно быть обеспечение того, чтобы он
был действительно представительным»3. Далее Р. Мюр выдвигает
три условия, при соблюдении которых можно говорить о реальной
представительности того или иного органа власти: 1) представители нации должны включать в свой состав представителей всех оттенков общественного мнения в пропорции, в наибольшей степени
соответствующей голосующему за них числу избирателей; 2) избирателям должна быть предоставлена возможность открыто голосовать за то, что они считают необходимым провести, а не только
против того, чего они опасаются или не признают; 3) избирателям
должна быть предоставлена возможность выбора тех, за кого они
1
Representation of the People Act 2000 (http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/
20000002.htm).
2 4 августа 2006 года избирательная комиссия Великобритании представила отчеты по каждому из 15 регионов, а также сводные отчеты с анализом всех перечисленных выше нововведений. Подробнее см.: http://www.electoralcomniission.org.
uk/elections/pilotsmay2006.cfrn.
3 Мюр Р. Как управляется Британия. М., 1936. С. 161.
23
отдают свои голоса, не только на основе взглядов и убеждений кандидатов, но и с учетом их личных качеств и способностей1. На наш
взгляд, указанные требования сохранили свою актуальность и сегодня. Это объясняется тем, что, несмотря на предоставление равного избирательного права практически всем гражданам развитых
стран, вопрос о справедливости представительства стоит на повестке дня до сих пор. В свою очередь, пропорциональность представительства зависит именно от модели избирательной системы. В этой
связи стоит привести высказывания еще нескольких ученых. Так,
американский исследователь, профессор М. Уоллерстайн отмечает,
что «исход выборов определяется, с одной стороны, предпочтениями избирателей, с другой – правилами подсчета их голосов. Любой
способ подсчета голосов приводит к результатам, которые не могут
не выглядеть произвольными под углом зрения демократических
принципов»2. Известный эстонский политолог Р. Таагепера и его
американский коллега М. С. Шугарт также указывают, что «результаты выборов зависят не только от народного волеизъявления,
но и от правил. Идет ли речь о единственном «месте» президента
или о многих местах в общегосударственных и местных законодательных собраниях, правила распределения мест, применяемые в
разных странах – или даже в разных частях одной страны – различны. Ключевыми являются вопросы об учете голосов и распределении мест»3.
Тем не менее прежде чем приступить к рассмотрению моделей
избирательных систем, действующих в Великобритании, необходимо сказать несколько слов о самом понятии «избирательная система».
Традиционно в отечественной юридической литературе понятие
«избирательная система» используется в двух значениях: широком и узком.
Под избирательной системой в широком смысле обычно понимают систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти4. Столь широкое толкование фактически
включает в себя весь спектр указанных общественных отношений,
причем регулирующихся не только правовыми нормами, но и кор1
Мюр Р. Указ. соч. С. 162.
Уоллерстайн М. Избирательные системы, партии и политическая стабильность // Полис. 1992. № 5/6. С. 157.
3 Таагепера Р., Шугарт М. С. Описание избирательных систем // Полис. 1997.
№ 3. С. 115.
4 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации:
учебник для вузов / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003. С. 106.
2
24
поративными нормами (прежде всего – уставными документами
политических партий и другими внутрипартийными документами), а также электоральными обычаями1. В целом, можно сказать,
что понятие «избирательная система» (в широком смысле) близко
к понятию «избирательное право», хотя ряд авторов и считает, что
их нельзя рассматривать как равнозначные2.
Понятие «избирательная система» в узком смысле очень часто
определяется просто как способ или порядок определения результатов голосования или как порядок распределения мандатов по результатам голосования. По мнению некоторых авторов, такое определение является искусственно зауженным. Например, В. А. Туманов расширяет значение термина «избирательная система», определяя его как «порядок организации выборов и определения результатов голосования»3. По мнению бывшего председателя ЦИК
РФ А. В. Иванченко, под избирательной системой (в узком смысле)
следует понимать «совокупность правовых норм, определяющих,
каким образом итоги голосования избирателей трансформируются
в результаты выборов»4.
Наиболее последовательно к определению избирательной системы и ее классификации подходят Р. Таагепера и М. С. Шугарт5, а
также К. Боун6, которые выводят указанное понятие через три переменных:
1) содержание голоса;
2) величина округа (или порядок суммирования голосов);
3) правило перевода полученных голосов в мандаты.
По мнению некоторых авторов, перечисленные переменные необходимо дополнить еще одной, а именно «голосование за конкретного кандидата или за партию (список кандидатов)»7.
На наш взгляд, такой подход является наиболее удачным, поскольку он позволяет не только более точно определить само понятие
1 См.: Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999. С. 104.
2 См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России (теория,
практика и перспективы). СПб., 2003. С. 51–55.
3 Современное буржуазное государственное право: критические очерки / Отв.
ред. В. А. Туманов; АН СССР: Ин-т государства и права. М., 1987. Т. 2. С. 189.
4 Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная
система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005. http://
www.vibori.ru/Publikat/PES/ch-1.htm.
5 Таагепера Р., Шугарт М. С. Указ. соч. С. 118.
6 См.: Bawn К. // Amer. J. Political Sci. 1993. V. 37. No. 4. P. 965–989.
7 Иванченко A. В., Кынев A. В., Любарев А. Е. Указ. соч.
25
избирательной системы в узком смысле, но и провести развернутую
и эффективную классификацию моделей избирательных систем.
Столь разнообразные определения понятия избирательной системы привели к тому, что некоторые авторы предлагают отказаться от использования термина «избирательная система» в узком
смысле, заменив его на «способ определения результатов голосования»1. Вместе с тем представляется, что такая замена не оправдана. Правильнее ставить вопрос об отказе от использования понятия
избирательная система в широком смысле, поскольку, как отмечалось выше, оно практически полностью соответствует понятию
«избирательное право». В качестве дополнительного довода может
служить и опыт многих зарубежных стран, включая Великобританию, в которых соответствующее понятие (electoral system) употребляется лишь в одном (узком) значении. В этой связи здесь и далее под избирательной системой мы будем понимать совокупность
правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования
избирателей трансформируются в результаты выборов.
В результате проведенных реформ в Великобритании сложилось
несколько видов избирательных систем, отдельные элементы которых не только конкурируют между собой, но и взаимно обогащают
друг друга.
Мажоритарная система относительного большинства2. В настоящее время на общегосударственном уровне в Великобритании
действует мажоритарная избирательная система относительного
большинства, основанная на принципе «первый получает пост»
(First-past-the-post)3. Каждый из 659 избирательных округов представлен в парламенте одним депутатом. При этом побеждает кандидат, получивший наибольшее число голосов (вне зависимости от
того, наберет он более 50 % голосов избирателей или нет). Партия,
получившая большинство мест в палате общин, формирует правительство. Эта система применяется также на местных выборах в Великобритании (за исключением Северной Ирландии).
Она всегда результативна, поскольку в любом случае один из
кандидатов наберет относительное большинство голосов. При су1
Подробнее см.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Указ. соч. С. 20–40.
В одномандатных округах в Великобритании впервые была использована в
1885 году. До этого момента она также применялась, но лишь в двухмандатных
округах, где избиратели также обладали двумя голосами. Подробнее см.: Adonis
Andrew. Parliament today. (2nd Ed.) / Manchester Univ. Pr. 1993. P. 34–38.
3 Некоторые авторы называют ее системой «первого, оказавшегося избранным».
См. например: Партии и выборы в капиталистическом государстве (практика 70-х
годов). М., 1980. С. 109.
2
26
ществующей двухпартийной системе в парламенте одна из правящих партий, как правило, имеет прочное большинство, формирующее стабильное правительство. К существенным недостаткам системы относится то, что она не дает возможности малым партиями
быть представленными в парламенте, а также то, что она обусловливает значительные потери голосов избирателей.
Система дополнительного голоса (Supplementary Vote). Эта
система используется на выборах мэра Лондона, на которых избиратели имеют право подать два голоса в порядке предпочтения. В
бюллетене содержатся две колонки. Первая – для первичного выбора, а вторая – для дополнительного. Избиратели сами решают,
заполнять вторую колонку или нет. При подсчете голосов кандидат, набравший в первой колонке свыше 50 % голосов, считается
избранным. Если же ни один из кандидатов не получил более половины голосов избирателей, то остаются два кандидата, набравшие
наибольшее число голосов. Затем голоса, поданные за каждого из
них во второй колонке, суммируются с голосами из первой. Побеждает тот кандидат, который в сумме получил наибольшее число голосов.
Система голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения (система Единственного передаваемого голоса Single
Transferable Vote или STV). Используется на выборах в Ассамблею
Северной Ирландии, на местных выборах, а также на выборах в Европейский парламент на территории Северной Ирландии.
По мнению экспертов, эта система входит в число наиболее предпочтительных из всех. По системе STV каждый избирательный
округ представляется не одним, а несколькими кандидатами (как
правило, от 3 до 6). Избиратели оценивают кандидатов в порядке
предпочтения, проставляя напротив имен кандидатов номера (1, 2,
3 и т. д.). Таким образом, избиратель получает возможность выбора
не только партий, но и отдельных кандидатов. Например, избиратель, желающий, чтобы в парламенте были лучше представлены
женщины, может отдать свой голос за всех женщин в бюллетене,
не взирая на их партийную принадлежность. Такая система предоставляет избирателям наибольшую свободу выбора.
Если кандидат, которому было отдано первое предпочтение, не
нуждается в голосе избирателя, например, если он и так обеспечил
свое избрание либо, напротив, он набрал слишком мало голосов для
того, чтобы быть избранным, то такие голоса передаются следующему по предпочтению кандидату.
Система списков (List System). Используется в Великобритании на выборах в Европейский парламент. Это классическая фор27
ма пропорциональной избирательной системы. К ее плюсам относится, прежде всего, справедливая система распределения мест в
парламенте. К минусам – невозможность избирателей голосовать
за конкретного кандидата.
В Великобритании используется система голосования по закрытым партийным спискам.
Система дополнительного членства (Additional Member
System). По такой системе избираются парламент Шотландии, Ассамблея Уэльса и Ассамблея Лондона.
Каждому избирателю предоставляется два голоса. Первый голос он отдает за представителя от избирательного округа (по мажоритарной системе). Второй голос – за партию. Таким образом,
половина или более мест в выборном органе занимают кандидаты,
избранные по мажоритарной системе относительного большинства
(по принципу «первый занимает пост» (First-past-the-post). Оставшаяся часть мест распределяется между партиями по партийным
спискам и независимыми кандидатами. Так, если от партии были
избраны два кандидата в том избирательном округе, где по пропорциональной системе она должна иметь пять голосов, она получает
дополнительные три места, которые передаются ее кандидатам по
списку.
Следует отметить, что действующая в Великобритании мажоритарная избирательная система относительного большинства
подвергалась жесткой критике еще в начале прошлого столетия1.
Впервые предложение о ее изменении прозвучало в 1918 году при
обсуждении Акта о народном представительстве. В 1944 году на
конференции по вопросам реформы избирательной системы, проходившей в парламенте, также выносились аналогичные предложения2. С определенной периодичностью этот вопрос поднимался
на протяжении всего двадцатого века и стоит на повестке дня до сих
пор. Главная причина такого положения дел кроется в искажении
реального соотношения голосов избирателей и мест в парламенте,
которые получают партии в результате выборов.
Н. С. Крылова справедливо отмечает, что «после введения в
Великобритании всеобщего избирательного права мажоритарная
система превратилась в реальное и вполне ощутимое препятствие
1 Подробнее о борьбе за изменение избирательной системы в Великобритании начала 20-го века см.: Мюр Р. Указ. соч. С. 159–202.
2 Фарберов Н. П. Иностранное государственное право. М., 1947. С. 89.
28
действительной всеобщности избирательного права»1. Сходной
точки зрения придерживаются и многие английские авторы. Еще
в начале прошлого столетия видный английский политик, член либеральной партии Р. Мюр писал: «Очень легко может создаться и
такое положение, когда партия, собравшая меньшинство на выборах по всей стране, может иметь большинство в палате общин»2.
«Короче говоря, – продолжает Р. Мюр, – наша система выборов
является в высшей степени несправедливой, неудовлетворительной и опасной. При этой системе голоса громадного большинства
избирателей не принимаются вовсе в расчет»3. Другой известный
английский ученый Д. Томас также отмечает, что мажоритарная
система относительного большинства превращает политическую
систему Англии в одну из «самых непредставительных систем,
изобретенных до сих пор в какой-либо стране с развитой парламентской демократией»4. «Почти каждые выборы, – отмечает другой автор, – выявляют поразительное несоответствие между нацией, какой ее отражает голосование, и палатой общин, образуемой в
результате этого голосования; такая ситуация напоминает “кривое
зеркало”»5.
Отвечая на вопрос о причинах незыблемости столь неэффективной избирательной системы, Р. Мюр выделял две главные причины, которые, на наш взгляд, не потеряли своей актуальности и по
сей день: во-первых, нежелание политиков отказываться от системы, которая предоставляет им возможность побеждать, не затрачивая должных усилий на завоевание реального большинства голосов
избирателей; второй причиной «является то, что данная система,
несмотря на все свои капризы, постоянно оказывается несправедливой по отношению к малым партиям»6.
На современном этапе реформа избирательной системы остается
в числе приоритетных вопросов политической жизни Великобритании7. Введение пропорциональной или смешанной избирательной
системы получает все больше сторонников в лейбористской партии,
1 Партии и выборы в капиталистическом государстве: практика 70-х годов.
С. 109.
2 Мюр Р. Указ. соч. С. 168.
3 Там же. С. 174.
4 Thomas D. The British System of Government. London, 1965. P. 171.
5 Lakeman E. How democracies vote. London, 1974. P. 11.
6 Мюр Р. Указ. соч. C. 175.
7 См. например: Watt Bob. UK Election Law: A Critical Examination (Contemporary
Issues in Public Policy). London, UK: Glasshouse Press, 2006.
29
а также в таких влиятельных группах, как Хартия88 (Charter88)1
и Общество избирательных реформ (Electoral Reform Society). Актуальность изменения избирательной системы подтверждается
и последними выборами 2005 года, на которых лейбористы одержали победу, набрав немногим больше 35 % голосов избирателей.
Консерваторы уступили им немного – только 3 % голосов, но при
этом получили на 157 депутатских мест меньше, чем лейбористы. В
результате перекосов в избирательной системе еще большие потери
понесли либеральные демократы.
Такое положение дел вызвало ряд инициатив по реформированию избирательной системы. Национальная информационная
компания «Индепендент» учредила проект, получивший название
«Компания за демократию». Был подготовлен текст открытой петиции, который сейчас доступен для подписания всех желающих.
Небезынтересно будет привести текст указанной петиции.
«Уважаемый мистер Блэр,
Я убежден, что результаты последних выборов, на которых Вы
вновь получили возможность сформировать правительство с перевесом всего в 67 депутатских мест2 в Палате общин, с общим результатом в 36 % голосов избирателей и поддержкой всего 22 % электората3 являются признаком свержения демократического режима.
Я обращаюсь к Вам с просьбой в период Вашего пребывания
на посту премьер-министра безотлагательно провести реформирование избирательной системы, чтобы народ Великобритании
мог быть уверен, что их голоса будут учтены, и результаты общих
выборов будут более полно отражать их интересы...» (Газета The
Independent от 10 мая 2005 года)4.
Очевидно, что при столь негативном отношении к действующей
избирательной системе со стороны граждан, дальнейшие изменения в избирательном законодательстве становятся неизбежными.
1
Хартия88 – общественная независимая организация, объединяющая около
80 тысяч сторонников. Главная задача организации – развитие институтов демократического общества и увеличение влияния граждан на ход принятия государственных решений.
2 Разница между результатом лейбористов и суммой мест, полученных всеми
другими партиями.
3 С момента подготовки петиции произошли изменения в результатах выборов.
В связи со смертью одного из кандидатов в округе Южный Стэффордшир (South
Staffordshire) были назначены перевыборы, которые прошли 23 июня 2005 года. На
выборах одержал победу кандидат от консервативной партии, тем самым перевес
политических сил составил не 67, а 65 мест. Таким образом, общий результат лейбористов составил 355 мест в Палате общин с поддержкой избирателей в 35,2%.
4 http://www.independent.co.uk/cfd/democracy.jsp.
30
По этой причине необходимо более подробно остановиться на вопросе о том, какие факторы влияют на выбор модели реформирования избирательной системы.
Еще на выборах 1997 года лейбористы включили в свой манифест задачу по совершенствованию избирательной системы. В декабре 1997 года была учреждена Независимая комиссия по избирательным системам, получившая название комиссии Дженкинса
(Jenkins Commission). В октябре 1998 года комиссия представила
доклад и предложила новую избирательную систему, получившую название AV+ («Система альтернативного голоса плюс» (The
Alternative Vote Plus). Она относится к числу смешанных систем
и состоит из двух элементов. В первую очередь определяются кандидаты, избранные от избирательных округов. Избиратели имеют
право голосовать за кандидатов от разных партий, указывая свои
предпочтения. Возможные искажения корректируются на втором
этапе – при подсчете голосов по партийным спискам.
Указанные предложения не были поддержаны правительством.
В манифесте 2001 года оно даже не упомянуло о необходимости реформирования избирательной системы. Основной причиной столь
резкой смены настроений стали неудачные для лейбористов выборы 1998 года в парламенты Шотландии и Уэльса. На этих выборах применялась избирательная система дополнительного членства (AMS). Большинство консерваторов также выступают против
пропорциональной избирательной системы, надеясь со временем
сменить лейбористов у власти (по принципу «избирательных качелей»). К числу приверженцев перехода на смешанную или пропорциональную систему относятся либеральные демократы, зеленые,
а также целый ряд малых партий.
Основным инициатором реформ в настоящее время выступает
Общепартийная парламентская группа по реформированию избирательной системы (All-Party Parliamentary Group on Electoral
Reform), в которую входят 150 членов палаты представителей.
После выборов 2005 года ее активность резко возросла. При этом
все чаще раздаются голоса в поддержку инициатив по внедрению
пропорциональной избирательной системы.
В пользу проведения реформ высказывают следующие основные
аргументы:
– новая система обеспечит более справедливое представительство электората, поскольку распределение депутатских мест в палате общин будет находиться в прямой зависимости от числа голосов,
полученных каждой из партий;
31
– появится возможность минимизировать эффект потерянных
голосов, а также практику тактического голосования (tactical vote),
когда избиратели голосуют не за ту партию, которую на самом деле
поддерживают, а за какую-то другую, с тем чтобы не допустить
прихода к власти третьей – наиболее нелюбимой;
– малые партии получат больше шансов войти в парламент;
– это усилит роль парламента, поскольку правительство не будет
иметь столь внушительного большинства мест в палате. Благодаря
этому удастся избавиться от эффекта доминирования исполнительной власти, что, в свою очередь, позволит возобновить прежнюю
практику полноценных парламентских дебатов и более конструктивного обсуждения законопроектов;
– это будет способствовать созданию коалиционных правительств, которые значительно полнее представят интересы различных частей электората.
Против реформ выдвигают следующие аргументы:
– введение пропорциональной системы разорвет связь депутатов
с их избирательными округами;
– избиратели не смогут влиять на подбор кандидатов.
Недостатки существующей системы можно скорректировать,
используя отдельные элементы смешанной избирательной системы, которые в последние годы показали свою жизнеспособность
(например, система дополнительного членства в Шотландии и
Уэльсе). Возможно также применение системы AV+, предложенной комиссией Дженкинса.
Мажоритарная система относительного большинства не препятствует цели формирования сильного правительства.
Коалиционные правительства могут дать чрезмерную власть малым партиям, что ослабит эффективность их деятельности.
Возникает опасность прихода в парламент малых партий реакционного толка, которые, собрав необходимое число голосов, получат реальную политическую власть.
Будущее покажет, какие аргументы окажутся более весомыми.
Но в любом случае уже очевидно, что доминирующей становится
тенденция к более широкому внедрению элементов пропорциональности в избирательных системах.
Лекция 1.2. Характеристика избирательного процесса
в Великобритании
Вопросы
1. Определение границ избирательных округов.
2. Назначение выборов.
32
3. Предвыборная агитация.
4. Порядок проведения голосования.
5. Подведение результатов голосования.
1. Определение границ избирательных округов
Действующие ныне комиссии по пересмотру границ избирательных округов проводят полный пересмотр границ раз в восемь–двенадцать лет. Кроме того, комиссии осуществляют текущий пересмотр границ округов, если в этом возникает необходимость.
Согласно правилам, установленным парламентом, общее число
избирательных округов в Англии, Шотландии и Уэльсе не должно
быть существенно больше или меньше 613. Из них в Уэльсе должно
быть не менее 35, в Северной Ирландии – от 16 до 18, а в Шотландии – не менее 71 округа1. Отдельно учреждается округ, включающий территорию Большого Лондона. Кроме того, отдельные округа формируются для Оркнейских и Шетландских островов (они не
могут быть объединены с другими территориями в рамках одного
избирательного округа).
На последних парламентских выборах было учреждено 646 избирательных округов (на предшествующих выборах их число составляло 659). Избирательные округа распределились следующим
образом:
Англия – 529;
Шотландия – 59;
Уэльс – 40;
Северная Ирландия – 182.
Точные границы и наименование округов устанавливаются в соответствующих приказах. Например, в Англии это Приказ о парламентских избирательных округах Англии 1995 года3
(Parliamentary Constituencies (England) Order 1995), Приказ
1 В 2005 году число избирательных округов в Шотландии было сокращено
до 59.
2 Об избирательных округах на всеобщих выборах 2005 года см. также: Проведение всеобщих парламентских выборов в Великобритании: руководство для исполняющих обязанности уполномоченных по выборам. («Managing a UK Parliamentary
general election – a good practice guidance manual»). Часть А. Общие положения.
http://www.electoralcommission.gov.uk/files/dms/GEguidancePartAFIN AL_2061311643_E__S_W_.pdf.
3 Statutory Instrument 1995 No. 1626. The Parliamentary Constituencies (England)
Order 1995. http://www.opsi.gov.uk/si/sil 995/Uk.si_l 9951626_en_l.htm.
33
о различных изменениях в парламентских округах Англии 19961
и 19982 года (Parliamentary Constituencies (England)(Miscellaneous
Changes) Order). В Уэльсе – Приказ о парламентских избирательных округах и избирательных регионах Уэльса 2006 года3. В Шотландии – Приказ о парламентских избирательных округах Шотландии 2005 года4, который был принят во исполнение Акта об
избирательных округах для выборов в парламент Шотландии 2004
года5 (Scottish Parliament (Constituencies) Act 2004). Приказ сократил общее число избирательных округов в Шотландии с 72 до 59,
тем самым установив единые границы избирательных округов для
выборов в парламент Великобритании и региональных выборов.
Следует отметить, что в Великобритании избирательные округа
бывают двух видов – избирательные округа графств (county) и избирательные округа районов (borough). Как правило, избирательные округа графств образуются в сельской местности и в силу их
особого географического положения имеют более высокий барьер
расходования средств на выборную кампанию.
При пересмотре границ округов комиссии должны учитывать
границы местных образований, местные пути сообщения, а также
географические особенности, хотя эта норма и не является императивной. Избирательные округа не обязательно должны соответствовать границам местных образований. В ряде случаев некоторые
местные образования могут частично входить в два и более избирательных округа. Наибольшее значение имеют нормы о числе округов и учете так называемого избирательного метра.
Избирательный метр (electoral quota) представляет собой приблизительное среднее число избирателей в избирательном округе,
которое определяется путем деления общего количества избирателей на число избирательных округов на момент начала пересмотра
1 Statutory Instrument 1996. № 1922. The Parliamentary Constituencies (England)
(Miscellaneous Changes) Order 1996. http://www.opsi.gov.uk/si/sil996/Uksi_
19961922_en_l.htm.
2 Statutory Instrument 1998. № 3152. The Parliamentary Constituencies (England)
(Miscellaneous Changes) Order 1998. http://www.opsi.gov.uk/si/sil998/19983152.
htm.
3 Statutory Instrument 2006. № 1041. The Parliamentary Constituencies and
Assembly Electoral Regions (Wales) Order 2006 http://www.opsi.gov.uk/si/si2006/
2006104l.htm.
4 Statutory Instrument 2005. № 250 (S. 1). The Parliamentary Constituencies
(Scotland) Order 2005. http://www.opsi.gov.uk/si/si2005/20050250.htm.
5 Scottish Parliament (Constituencies) Act.2004. http://www.opsi.gov.uk/acts/
en2004/ukpgaen20040013_en.pdf.
34
границ. В настоящее время он составляет примерно 65 тыс. человек1.
По итогам работы каждая комиссия передает министру внутренних дел доклад с предложениями о внесении изменений в структуру избирательных округов. Министр, в свою очередь, от своего
имени вносит его на рассмотрение палат парламента. В случае если
парламент одобрит предложенные изменения, они представляются
на утверждение Королевы, от имени которой приказ будет введен в
действие.
Следующий полный пересмотр границ округов осуществлен 12
апреля 2007 года. С этого момента действовавшие ранее комиссии
прекратили свое существование, и все их полномочия были переданы Избирательной комиссии, учрежденной в соответствии с Актом
о политических партиях, выборах и референдумах 2000 года2.
При этом порядок его осуществления весьма схож с порядком
изменения избирательных округов при выборах в Европейский
парламент, который установлен Актом о представительстве в Европейский парламент 2003 года.3
Согласно этому Акту, лорд-канцлер может обратиться к избирательной комиссии и поручить ей разработать предложения по пересмотру избирательных округов. При решении этого вопроса комиссия должна учесть следующие факторы:
«(а) от каждого избирательного округа должно быть избрано по
меньшей мере три депутата;
(b) соотношение зарегистрированных избирателей и количества
избираемых ими депутатов Европейского парламента должно быть
как можно более равным во всех избирательных округах».
Рекомендации избирательной комиссии должны быть опубликованы и в дальнейшем представлены Лордом-канцлером парламенту (ст. 3 и 4).
Кроме того, Акт 2003 года устанавливает обязанность Комиссии
проверять (контролировать) обоснованность существующих границ
избирательных округов. Если появляется дисбаланс, нарушающий
принцип равного представительства избирателей, комиссия может
представить государственному секретарю свои рекомендации по
устранению имеющихся нарушений. Эти рекомендации государс1
Зарубежное избирательное право: учебное пособие. М., 2003. С. 71.
Political Parties, Elections and Referendums. Act. 2000. http://www.legislation.
hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000041.htm.
3 European Parliamentary (Representation) Act 2003. http://www.hniso.gov.uk/
acts/acts2003/20030007.htm.
2
35
твенный секретарь оформляет в виде проекта приказа о перераспределении депутатских мест, который передается на утверждение
парламента. Если он будет одобрен обеими палатами Парламента,
он вступает в силу в том виде, в котором представлен государственным секретарем.
Новая система «раскройки» избирательных округов является
более совершенной. Но уже сейчас можно отметить ряд ее недостатков, в частности отсутствие четких, определенных критериев
равенства избирательных округов. Размытые формулировки оставляют слишком большой простор для произвольного определения
границ округов.
2. Назначение выборов
Дата проведения выборов в Великобритании определяется премьер-министром. При этом законодательно устанавливается лишь
срок деятельности палаты общин, который не может превышать
пяти лет. Вместе с тем существует два варианта прекращения работы парламента. В рамках «обычной» легислатуры парламентские
выборы проводятся один раз в пять лет и обычно премьер-министр
просит королеву распустить парламент и объявить о проведении
очередных выборов еще до истечения полного пятилетнего срока.
«Укороченная» легислатура имеет место либо при выражении палатой общин вотума недоверия правительству, либо по решению
премьер-министра – лидера партии в палате общин. Подготовка
к выборам начинается в тот же день, когда королева по предложению Тайного совета, в лице премьер-министра, издает Воззвание
о роспуске старого и созыве нового парламента (Proclamation)1. На
основании воззвания королевы, секретарь короны в штате лордаканцлера (Clerk of the Crown in Chancery) издает приказ о проведении парламентских выборов (Writ for Parliamentary elections).
Приказ о проведении выборов представляет собой особый документ, который направляется уполномоченным по выборам и
в котором содержится указание «инициировать в соответствии
с законодательством проведение выборов членов парламента и обеспечить безотлагательное выдвижение кандидатов». Кроме того,
к приказу прилагаются специальные формы, в которых уполномоченные по выборам должны указать имя кандидата, получившего
большинство голосов.
1 Подробнее см.: Проведение всеобщих парламентских выборов в Великобритании: руководство для исполняющих обязанности уполномоченных по выборам.
36
На дополнительных выборах приказ о проведении выборов издается на основании распоряжения спикера палаты (Warrant of
the Speaker of the House of Commons), который принимается после обсуждения вопроса о проведении дополнительных выборов на
заседании палаты. В том случае, если вакансия в составе Палаты
образовалась непосредственно после общих выборов, и была подана избирательная петиция об оспаривании результатов выборов, то
такое распоряжение не может быть издано до его рассмотрения в
суде и вынесения окончательного решения по делу.
Приказ о проведении выборов направляется лицу, осуществляющему обязанности уполномоченному по выборам (ч. 2 ст. 3 Приложения 1 к Акту 1983 года). С этой целью секретарь короны ведет
список всех уполномоченных по выборам и исполняющих обязанности уполномоченных по выборам с указанием соответствующих
адресов. За 18 месяцев до предполагаемой даты проведения следующих выборов секретарь короны обязан удостовериться в правильности списков, связавшись со всеми уполномоченными по выборам.
Доставка приказа, как правило, осуществляется королевской
почтой либо должностным лицом, специально назначенным для
этого лордом-канцлером (ч. 3 указанной статьи). Список всех
должностных лиц, которым должны быть доставлены приказы
в каждом из избирательных округов, а также их адреса ведет королевская почта. Кроме того, в этом списке содержатся имена и
должности служащих королевской почты, которые обязаны обеспечить сохранность и вручение приказа уполномоченным по выборам.
Правила проведения выборов допускают возможность доставки
приказа как лично уполномоченному по выборам, так и лицу, которое он может назначить для этой цели (ч. 4 и 5 ст. 3). В Англии и
Уэльсе уполномоченный по выборам может передать полномочия
по получению приказа исполняющему обязанности уполномоченного, который, в свою очередь, может передать их своему заместителю. В Шотландии приказ о проведении выборов может принять
либо сам уполномоченный по выборам, либо его заместитель.
О всех изменениях на постах уполномоченного по выборам, исполняющего обязанности уполномоченного или их заместителей
необходимо незамедлительно сообщать секретарю короны и в королевскую почту.
Доставка приказа должна быть произведена не позднее дня,
следующего за днем издания приказа. После вручения приказа его
37
подлинник остается у уполномоченного по выборам или, соответственно, у лица, ответственного за его получение, а копия, на которой делается отметка о получении, возвращается в Королевскую
почту.
Выборы обычно проводятся не позднее, чем через 17 дней (исключая выходные и праздничные дни) после издания приказа о
проведении выборов. Следует отметить, что столь непродолжительный срок избирательной компании в Великобритании объясняется
не только историческими традициями, но и многими другими факторами: особенностями избирательного законодательства, стремлением не допустить расшатывания существующей партийной системы, необходимостью экономии средств и т. д.
Порядок проведения выборов строится следующим образом1.
События
Дни
Издание воззвания о созыве нового Парламента; роспуск старого
Парламента; издание Приказа о проведении выборов
0
Доставка и получение приказа о проведении выборов уполномоченным по выборам
1
Опубликование сообщения о проведении выборов (notice of
elections) – не позднее 16 часов
3
Подача документов на выдвижение кандидатов – с 10 часов утра до
4 вечера в любой день после опубликования сообщения о проведении выборов
4
Окончание срока подачи документов на выдвижение кандидатов –
не позднее 16 часов
6
Окончание срока снятия кандидатур – не позднее 16 часов
6
Окончание срока для назначения избирательных агентов – не позднее 16 часов
6
1 Таблица составлена с использованием материалов избирательной комиссии
Великобритании (Руководство для кандидатов и агентов: всеобщие парламентские
выборы в Великобритании. (Guidance for candidates and agents: UK Parliamentary
general election in Great Britain (January 2005) p. 5.
http://www.electoralcommission.gov.uk/files/dnis/GEcandidatesguide_1658511536_E_N_S_W_.pdf, a также «Проведение всеобщих парламентских выборов в
Великобритании: руководство для исполняющих обязанности уполномоченных
по выборам», a также материалов палаты общин (Election Timetables. RESEARCH
PAPER 04/38. House of Commons, 2004. http://www.parliament.ukУcommons/lib/
research/ф2004/rp04-038.pdf).
38
Продолжение табл.
События
Дни
Вынесение решений по представленным документам о выдвижении
кандидатов – с 10 часов утра до 4 часов вечера
6
Опубликование информации о кандидатах, принимающих участие
в выборах, а также перечня избирательных участков и мест для
голосования – до 17 часов
6
Последний день для того, чтобы отозвать или внести изменения в
поданное ранее заявление о голосовании по почте или через доверенное лицо – не позднее 17 часов
6
Последний день для первичной подачи заявлений о голосовании по
почте или через доверенное лицо – не позднее 17 часов
11
Последний день для внесения изменений в реестр избирателей для
исправления незначительных ошибок (clerical errors) или исполнения решения суда по обжалованию регистрации (registration
appeal)
12
Первый день выдачи новых бюллетеней для голосования по почте
взамен утерянных (в Англии и Уэльсе)
13
Первый день выдачи новых бюллетеней для голосования по почте
взамен утерянных в Шотландии
14
Последний день подачи уведомления о назначении агентов кандидатов, присутствующих при подсчете голосов (counting agents) и на
избирательном участке (polling agents)
15
Последний день выдачи новых бюллетеней для голосования по почте – не позднее 17 часов
16
День голосования (с 7 утра до 10 часов вечера)
17
Последний день для получения отчета об избирательных расходах
(не позднее 35 дней после объявления результатов выборов)
53
Не позднее чем через два дня после вручения приказа о проведении выборов уполномоченный но выборам должен опубликовать
сообщение о проведении выборов (ст. 1 Приложения к Акту 1983
года). В соответствии с положениями ст. 5 Приложения сообщение
о выборах должно содержать следующую информацию:
1) дни, время и место для подачи документов на выдвижение
кандидатов;
2) дату проведения выборов;
3) последний день для подачи заявления на право воспользоваться заочным голосованием.
39
На следующий день после опубликования сообщения о выборах
начинается процесс выдвижения кандидатов.
Для целей выборов каждый избирательный округ разделяется
на участки для голосования, и в каждом таком участке устанавливаются места для голосования. Полномочия по учреждению избирательных участков, а также установление мест для голосования
принадлежат местным советам графств и округов (ст. 18 Акта о народном представительстве 1983). Каждый совет обязан обеспечить
избирателям возможность голосования в местах их проживания, а
также установить места голосования для лиц с физическими недостатками. По общему правилу в каждом приходе и общине должен
учреждаться свой избирательный участок. В отдельных случаях
могут учреждаться единые избирательные участки и места для голосования для нескольких приходов или общин. В случае если избиратели не согласны с расположением избирательных участков,
а также мест для голосования, они могут подать соответствующее
заявление в местный совет.
Незадолго до дня выборов уполномоченный по выборам рассылает каждому избирателю, чье имя занесено в регистрационный
список, избирательное извещение, где обычно указаны название
избирательного округа, имя избирателя, его адрес, регистрационный номер, дата проведения выборов, местоположение избирательного участка и время его работы.
Такая организация выборов вызывает немало критических замечаний. Сокращение сроков проведения выборов при досрочном
роспуске парламента, безусловно, дает неконкурентные преимущества для той партии, которая находится у власти. Она имеет
больше возможностей мобилизовать свои силы. В самом невыгодном положении оказываются мелкие партии. Они не успевают подготовиться к избирательной кампании и теряют свой электорат.
Второй недостаток – высокий порог неявки избирателей (абсентеизм). При укороченном цикле избирательной кампании многие
избиратели не могут определить свой выбор и предпочитают уклониться от участия в выборах1.
1 В июле 2003 года избирательная комиссия Великобритании выступила с предложением о продлении срока проведения выборов до 25 дней (срок установленный
для местных выборов). Тем не менее предложение было отклонено парламентом.
Подробнее см.: Electoral Timetables in the United Kingdom Electoral Commission July
2003 (http://www.electoralcommission.org.uk/files/clms/Timetables_10051-7977_
E_N_S_W_.pdf), a также Election Timetables. RESEARCH PAPER 04/38. House of
Commons, 2004. (http://www.parliament.uk/commons/lib/research/ф2004/ф04-038.
pdf).
40
3. Предвыборная агитация
Законодательство Великобритании самым тщательным образом
регламентирует различные формы предварительной агитации1.
Публикация материалов. Согласно положениям Акта о народном представительстве 1983 года, любые печатные материалы,
используемые для агитации во время избирательной компании
(включая плакаты, постеры, рекламные листовки) должны в обязательном порядке содержать на лицевой стороне название и адрес
издательства и типографии, где они были подготовлены и отпечатаны (ч. 3 ст. 110).
В случае нарушения указанного требования, действия кандидата или его избирательного агента могут быть квалифицированны
как незаконная практика по статье 110 Акта 1983 года, и он может
быть лишен права на участие в выборах (ст. 159 Акта).
Еще одно правонарушение, связанное с публикацией материалов, устанавливается в статье 106 и предусматривает возможность
дисквалификации кандидата за опубликование недостоверных или
лживых сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов.
Отправка почтовых сообщений. Каждый кандидат, баллотирующийся на выборах в парламент Великобритании, имеет право
отправить бесплатно по одному письму каждому избирателю. Вес
такого письма не должен превышать 60 грамм и может содержать
информацию, относящуюся исключительно к предвыборной кампании (ст. 91 Акта 1983 года). Для реализации этого права кандидат должен обратиться в королевскую почту, где также можно
получить дополнительную информацию по правилам почтовой рассылки.
Предвыборные собрания. Предвыборное собрание представляет
собой массовое мероприятие, организованное группой лиц или индивидуально с целью обеспечения кандидатам возможности обратиться к своим избирателям. Законодательство устанавливает ряд
особенностей финансового учета стоимости проведения подобных
мероприятий. Так, в том случае, если для участия в предвыборном
собрании были приглашены все кандидаты, баллотирующиеся на
выборах в соответствующем избирательном округе, то избирательная комиссия не рассматривает расходы на его проведения как неявные расходы либо как пожертвования в неденежной форме, и, следовательно, не требуют их учета для целей финансовой отчетности.
Вместе с тем если организаторы собрания приглашают кандидатов
1 О порядке проведения предвыборной агитации см. также: Руководство для кандидатов и агентов: всеобщие парламентские выборы в Великобритании. С. 8–26.
41
выборочно, то стоимость проведения мероприятия оценивается как
неявные расходы и подлежит включению в отчеты кандидатов1.
Использование помещений. В разумное время и не в ущерб учебному процессу, кандидат на парламентских выборах вправе бесплатно использовать для проведения публичных собраний помещения школ, а также другие помещения, принадлежащие местным
органам власти (статьи 95 и 96 Акта 1983 года). Положения Акта
распространяются на общественные и частные школы, а также
школы, основанные на пожертвования и расположенные на территории того избирательного округа, в котором баллотируется кандидат. При этом кандидат или другой организатор собрания обязан
оплатить расходы по подготовке помещения, его отоплению, освещению, а также уборке. Кроме того, кандидат обязан возместить
любой ущерб, нанесенный самому помещению, мебели, осветительным приборам и аппаратуре (ч. 4 ст. 95).
Должностное лицо, ответственное за регистрацию избирателей,
ведет список всех учреждений, пригодных для проведения собраний в соответствующем избирательном округе. В Шотландии такой список ведет уполномоченный по выборам. Ответственный за
регистрацию или уполномоченный по выборам обязан предоставить возможность кандидатам ознакомиться с указанным списком
(Приложение 5 и ч. 4 ст. 96 Акта 1983 года). После чего кандидат
должен уведомить владельца помещения о своем намерении провести собрание. При этом владелец помещения может отказать в
предоставлении помещения, указав причину отказа.
Вербовщики (Canvassers). Кандидаты могут также привлекать
для ведения предвыборной агитации вербовщиков, которые, как
правило, обходят дома избирателей или иным способом агитируют за избрание того или иного кандидата. Вербовщики могут осуществлять свою деятельность исключительно на общественных началах. Акт о народном представительстве запрещает оплату услуг
вербовщиков как до и во время, так и после проведения выборов
(ст. 111). Кроме того, Акт устанавливает, что служащие полиции
ни при каких обстоятельствах не могут привлекаться для проведения агитации (ст. 100).
Электронные средства массовой информации. Существует широко распространенное мнение, что выборы выигрываются или
1 Подробнее о предвыборных собраниях и вопросах финансирования указанных
мероприятий см. методические рекомендации избирательной комиссии: Hustings
events and candidates’ election expenses. http://www.electoralcommission.gov.uk/
files/dms/Hustingsexpenses-final_15405-11468_E_N_S_W_.pdf.
42
проигрываются на телевидении1. Электронные средства массовой
информации начали занимать лидирующие позиции в процессе агитации начиная с середины 20-го века. Если в 1951 году менее 10 %
избирателей следили за ходом избирательной компании по телевидению, то в 1959 году их число возросло до 75 %2, а к 1966 г. – до
90 %3. Впоследствии их роль продолжала лишь усиливаться.
Необходимо отметить, что в Великобритании фактически отсутствует законодательное регулирование порядка проведения
предвыборной агитации с использованием электронных средств
массовой информации.
Акт о народном представительстве 1983 года содержит лишь несколько статей, посвященных данному вопросу. Так, ст. 92 Акта
устанавливает запрет на телерадиовещание и показ материалов,
связанных с предвыборной агитацией, компаниями, расположенными за пределами Великобритании и не заключившими соответствующие соглашения:
a) с Британской телерадиовещательной корпорацией;
b) с Корпорацией Стенел Педвар Кимри;
c) с другой компанией, владеющей лицензией, дающей право
приема и ретрансляции.
В соответствии с положениями ст. 93 Акта о народном представительстве4 каждая телерадиовещательная компания должна разработать собственные правила в отношении поведения кандидатов
на парламентских выборах и их участия в тех или иных программах5.
Кроме того, ст. 66-А запрещает опубликование или вещание какой-либо информации о результатах выборов до их официального
объявления.
Все вопросы, связанные с вещанием политических программ,
исторически решались посредством соглашений между политичес1
Зарубежное избирательное право. С. 84.
Выборы 1966 года даже окрестили «президентскими», отмечая влияние на
предвыборную компанию «трансатлантического стиля», поскольку перед телезрителями постоянно выступали представители двух конкурирующих партий подобно кандидатам в президенты США. Подробнее см.: Wallace W. The British General
Elections of 1966 // Government and Opposition. 1971. № 1. P. 40.
3 С изменениями, внесенными Актом о политических партиях, выборах и референдумах 2000 года.
4 Подробнее о толковании статьи 93(1) Акта о народном представительстве 1983
года см. Решение Высокого суда от 24 апреля 1997 г. Re Representation Of People Act
1983 & Local Government Election [1997] EWCA Civ 1512. http://www.bailii.org/ew/
cases/EWCA/Civ/1997/1512.html.
5 Политический механизм диктатуры монополий. М., 1974. С. 268.
2
43
кими партиями и телерадиокомпаниями. Следует отметить, что в
Великобритании существует два понятия для обозначения такого
рода вещания:
1) предвыборные передачи партий (party election broadcasts –
PEBs);
2) политические передачи партий (party political broadcasts –
PPBs).
Причем, второе понятие является родовым по отношению к первому.
Впервые политические передачи появились в эфире радио ВВС
накануне общих выборов 1924 года. В этот период передачи велись
исключительно по личной договоренности политических партий
с радиостанцией. В 1947 году был учрежден Комитет по вопросам
политического вещания (Committee on Political Broadcasting), в
который вошли представители ВВС и политических партий. В обязанности комитета входила, в частности, выработка взаимоприемлемых принципов политического вещания. В 1951 году появились
первые телевизионные передачи с участием политических партий.
Вместе с тем до принятия в 1990 году Акта о телерадиовещании
(Broadcasting Act 19901), компании не были обязаны предоставлять партиям эфирное время.
Часть 1 ст. 36 названного Акта установила, что лицензия на вещание в отношении 3, 4 и 5-го каналов должна содержать условие
об обязательном включении в эфирную сетку политических передач, а также закрепила норму, по которой телерадиокомпании обязаны следовать правилам, установленным Независимой Телевизионной Комиссией (ITC) в отношении такого вещания.
Комиссии было предоставлено право устанавливать правила, определяющие круг партий, которые могут претендовать на эфирное
время, а также продолжительность и частоту показа материалов с
их участием. Аналогичные положения были установлены в ст. 107
в отношении радиостанций и Комиссии по радиовещанию (Radio
Authority).
До 1998 года главным основанием для выделения той или иной
партии эфирного времени были результаты предыдущих выборов.
Этот принцип был утвержден комитетом по вопросам политического вещания. Кроме того, учитывалось и число кандидатов, которые
баллотировались от той или иной партии на текущих выборах. На
общих выборах каждой из партий предоставлялось не более пяти
1 Broadcasting Act 1990 (с. 42) http://www.opsi.gov.uk/acts/acts l 990/Ukpga_1
9900042_en_1.htm#tcon.
44
предвыборных передач (PEBs), при этом правящая партия и официальная оппозиция получали равное число передач. Что же касается остальных партий, то в этот период каждая партия, которая
предполагала получить свыше 50 мест в палате общин, могла претендовать как минимум на одну предвыборную передачу. Комитет
по вопросам политического вещания собирался исключительно
для рассмотрения споров между политическими партиями и телерадиокомпаниями, которые не смогли договориться о предоставлении эфирного времени.
Следующий этап в развитии политического вещания начался
в июне 1997 года, когда ведущие вещательные компании учредили организацию, получившую название Координационная группа
телерадиокомпаний (Broadcasters’ Liaison Group). Главная задача
организации состояла в координации и согласовании порядка предоставления эфирного времени политическим партиям.
В 2000 году был принят Акт о политических партиях, выборах
и референдумах, который внес некоторые изменения в действующее законодательство. Так, статья 11 Акта установила правило,
по которому при разработке каких-либо правил в отношении организации политических передач, телерадиокомпании обязаны
учитывать мнение Избирательной комиссии. Аналогичные требования были установлены и в отношении ВВС, и S4C (Sianel Pedwar
Cymru). Следует отметить, что ВВС и Уэльская вещательная корпорация (S4C) исторически обладали особым независимым статусом и юридически не были обязаны включать в эфир предвыборные программы. Подписанное в 1996 году соглашение между ВВС
и министром культуры, массовой информации и спорта также не
изменили этой традиции, и в нем обозначили лишь общие принципы вещания политических программ на ВВС.
На выборах 2001 года был применен новый принцип выделения эфирного времени по регионам, которые имели возможность
осуществлять вещание отдельно для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (например, ВВС и ITV), предоставляли
эфирное время в отдельно взятых регионах всем партиям, которые
претендовали на 1/6 мест от такого региона (в пересчете на пропорциональную систему). Компании, которые не имели возможности
осуществлять раздельное вещание, применяли принцип 1/6 на национальном уровне.
В 2003 году впервые формальная обязанность по вещанию политических передач была возложена и на ВВС, когда в соглашение с
министром культуры, массовой информации и спорта были внесены соответствующие изменения.
45
Кроме того, в 2003 году был принят Акт о связи (Communications
Act 20031), который учредил министерство связи (Office of
communications или Ofcom). Новому органу были переданы полномочия Комиссии по радиовещанию и Независимой телевизионной
комиссии.
Статья 333 Акта закрепила правило, по которому лицензия на
осуществление вещания публичными телеканалами, а также национальными радиостанциями должна содержать требования по
включению в эфирную сетку политических передач, а также передач, посвященных референдумам.
Кроме того, все лицензированные каналы были обязаны в своей
деятельности следовать правилам, установленным в отношении политического вещания Министерством по связи (ч.1 ст. 333 Акта).
Правила Министерства могут включать положения, определяющие:
1) круг политических партий, в интересах которых могут выпускаться политические передачи;
2) продолжительность и частоту показа таких передач в отношении каждой политической партии;
3) продолжительность и частоту показа передач, посвященных
референдумам (ч. 2 ст. 333).
Кроме того, часть 3 указанной статьи устанавливает, что политические передачи могут включаться в эфир в интересах исключительно зарегистрированных политических партий.
При принятии тех или иных правил в отношении политического
вещания Министерство связи обязано учитывать мнение Избирательной комиссии (ч. 5 ст. 333).
Министерство опубликовало проект правил 24 января 2004 года,
а в августе того же года был опубликован официальный отзыв Избирательной комиссии. В октябре 2004 года были приняты новые
правила в отношении канала ITV, 4 и 5 каналов, а также независимых национальных радиостанций.
В принятом документе содержатся следующие правила.
1. Все указанные выше телерадиокомпании должны включить в
свою сетку вещания программы, посвященные предвыборной кампании на общих выборах в Великобритании.
2. Обязанность по вещанию аналогичных программ и роликов
на выборах в Европейский парламент возлагается на ITV и Пятый
канал. Кроме того, на ITV возлагаются соответствующие обязан1 Communications Act 2003. http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/2003002l.
htm#aofs.
46
ности в отношении местных выборов, региональных выборов, а
также выборов в органы Большого Лондона и, кроме того, по другим важным политическим событиям, включая тронную речь королевы (Queen’s Speech), обсуждение бюджета и конференций политических партий.
3. Ведущие политические партии (лейбористы, консерваторы,
либеральные демократы, Шотландская национальная партия,
Плайд Камри, Ольстерская национальная партия. Демократическая юнионистская партия. Северной Ирландии, Шин Фейн, Социал-демократическая и Лейбористская партия) получают эфирное
время в любом случае.
4. Другие зарегистрированные политические партии могут претендовать на эфирное время на конкурсной основе, но лишь при
условии, если партия предполагает получить свыше 1/6 мест в палате.
5. Продолжительность политических передач может по желанию политической партии составлять 2:40, 3:40 или 4:40 на телевидении, а также до 2:30 на радио.
6. Все телевизионные передачи ведущих политических партий, перечисленных выше, должны выходить в эфир в прайм тайм
(с 18.00 до 22.30), Другие передачи – с 17.30 до 23.30. Радиопередачи – с 17 до 21 часа для ведущих партий и с 6 утра до 10 вечера – для
других политических передач.
Кроме того, в 2005 году Министерство связи приняло Кодекс телерадиовещания (Broadcasting code) (вступил в силу 25 июля 2005
года)1, который также содержит раздел, посвященный особенностям регулирования политического вещания.
Раздел 6 Кодекса, озаглавленный «Выборы и референдумы», содержит следующие правила:
– должное внимание должно уделяться освещению деятельности ведущих политических партий в течение избирательного периода (election period2). Кроме того, телерадиокомпании должны
рассмотреть возможность освещения деятельности других партий
и независимых кандидатов с «существенными взглядами и значительными перспективами» (significant views and perspectives);
– должное внимание должно уделяться освещению деятельности
организаций, участвующих в подготовке референдумов (designated
organisations);
1 The Ofcom Broadcasting Code, http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/codes/bcode/
ofcom-broadcasting-code.pdf.
2 Ha парламентских выборах – период с объявления решения о роспуске парламента и до дня голосования.
47
– любое обсуждение или анализ вопросов, связанных с проведением выборов или референдума должны прекратиться в момент открытия избирательных участков (это правило не распространяется
на выборы, которые проходят исключительно по почте);
– в день выборов до закрытия избирательных участков не допускается опубликование и передача в эфир каких-либо результатов,
полученных посредством опросов общественного мнения или иным
способом;
– кандидаты на выборах не вправе участвовать в телевизионных
программах, включая новостные программы в роли ведущих, корреспондентов или интервьюеров;
– участие кандидатов в неполитических программах допускается, только если они были включены в программу передач до начала
избирательного периода. В других случаях в течение избирательного периода такое участие не допускается;
– особые правила устанавливаются в отношении программ, посвященных обсуждению и освещению ситуации в отдельных избирательных округах. Так, если кандидат принимает участие в программе, посвященной его избирательному округу, то возможность
принять участие в такой программе должна быть предоставлена
всем кандидатам от ведущих политических партий (тем не менее
программа может выходить в эфир и в том случае, если они по тем
или иным причинам не смогут или откажутся принять в ней участие);
– телерадиокомпании должны предоставить возможность принять участие в программах, посвященных обсуждению или освещению ситуации в отдельных избирательных округах всем кандидатам от партий, которые получили значительную поддержку
населения на предыдущих выборах или обладают широкой поддержкой населения на текущих выборах. Аналогичные возможности
должны быть предоставлены независимым кандидатам;
– любая передача, посвященная обсуждению или освещению ситуации в отдельных избирательных округах после окончания срока
подачи документов на выдвижение кандидатов должна включать в
визуальном или звуковом формате перечень всех кандидатов, зарегистрированных для участия в выборах в данном избирательном
округе с указанием их полных имен, а также названий партий, от
которых они баллотируются, либо с указанием того, что кандидаты
являются «независимыми». В том случае, если подобные передачи
транслируются в радиоэфир несколько раз в день, то полный перечень кандидатов необходимо приводить только во время первой
трансляции. Вместе с тем в последующих трансляциях должна со48
держаться ссылка на адрес Интернета или другой источник информации, который содержит полный список кандидатов.
Существующая регламентация форм предвыборной агитации
существенно урезает возможности малых и вновь образованных
партий. По сути, она увековечивает существующую двухпартийную систему «избирательных качелей», в рамках которой власть
попеременно переходит к одним и тем же двум партиям. Попытки
изменить такое положение дел предпринимались неоднократно.
Но они были безуспешными в результате не только противодействия со стороны ведущих политических партий, но и нежелания
электронных средств массовой информации менять привычную
для всех картину политической жизни. Впрочем, так дело обстоит
не только в Великобритании, но и практически во всех государствах мира.
4. Порядок проведения голосования
Общий порядок. В Великобритании сложился следующий порядок проведения голосования. С 1935 года общие выборы в парламент Великобритании проводятся по четвергам с 7.00 до 22.00
часов. В случае возникновения народных волнений с применением
силы и беспорядков законодательство допускает перенос выборов
на следующий день.
По общему правилу голосование осуществляется лично каждым
избирателем. Во время голосования на избирательном участке могут присутствовать лишь сами избиратели, председатель избирательного участка, которого назначает уполномоченный по выборам, и его штатные помощники (polling clerks), а также кандидаты
и их доверенные лица.
Помощники кандидатов. Следует отметить, что кандидаты могут быть представлены на избирательных участках своими доверенными лицами – агентами, присутствующими на избирательных
участках (polling agents)1. По общему правилу каждый кандидат
может назначить до четырех таких агентов. Большее число агентов
может быть назначено только с разрешения уполномоченного по
выборам. При этом на каждом избирательном участке может находиться лишь один агент кандидата.
1
Подробнее о деятельности агентов, присутствующих на избирательных участках см.: Руководство для кандидатов и агентов: всеобщие парламентские выборы в
Великобритании. С. 26–28
49
Основная задача агентов, присутствующих на избирательных
участках, – выявлять факты персонации (выдачи себя за другое
лицо). Кроме того, агенты могут:
1) посещать избирательные участки до их открытия и инспектировать избирательные урны, а также следить за процессом их опечатывания;
2) отмечать в копии реестра избирателей, которые уже проголосовали. При этом, если агент покидает избирательный участок,
то с целью обеспечения неразглашения, он обязан оставить копию
реестра старшему должностному лицу на избирательном участке.
Кроме того, им запрещается сообщать кому бы то ни было любую
информацию о проголосовавших избирателях;
3) следить за числом избирателей и общим ходом голосования;
4) присутствовать при проставлении старшим должностным лицом отметок на бюллетенях по требованию избирателей;
5) присутствовать при опечатывании пакетов с документами и
избирательными бюллетенями после закрытия избирательного
участка.
Кроме того, кандидаты имеют право назначить агентов, присутствующих при подсчете голосов (counting agents). Агенты, присутствующие при подсчете голосов, выполняют функции сторонних наблюдателей и следят за правильностью и законностью его проведения. Число таких агентов определяет уполномоченный по выборам
из расчета, чтобы на каждое должностное лицо, осуществляющее
подсчет голосов, приходилось как минимум по одному агенту. Все
кандидаты должны иметь возможность назначить равное число
агентов (ст. 30 Приложения к Акту 1983 года).
Назначение агентов производит либо сам кандидат, либо его избирательный агент. Обо всех назначениях необходимо в письменной форме сообщать уполномоченному по выборам, указывая при
этом имена и адреса соответствующих агентов.
К особой группе помощников кандидата относятся так называемые «счетчики голосов» (tellers), которые спрашивают у избирателей их регистрационные номера при выходе из избирательного
участка. Счетчики голосов не имеют определенного правового статуса и не упоминаются ни в одном законодательном акте. Вместе
с тем в отношении них Избирательная комиссия устанавливает
достаточно жесткие ограничения. Так, счетчики не вправе распространять какие-либо материалы рекламного характера. Они не
должны пытаться узнать за кого проголосовал тот или иной избиратель. Они не имеют права заходить на избирательный участок, за
50
исключением случаев, когда они сами должны проголосовать или
проголосовать за кого-либо по доверенности. Избиратели не обязаны предоставлять счетчикам какую-либо информацию1.
Тайное голосование. Все обязанности по обеспечению процесса
голосования и прав избирателей в день выборов возлагаются на
председателя избирательного участка и его помощников. Кроме
того, председатель избирательного участка обязан обеспечить всем
избирателям возможность тайного голосования.
Следует отметить, что до принятия в 1872 года Акта о тайном
голосовании, избиратели называли имя кандидата, за которого желали проголосовать устно председательствующему, который в свою
очередь фиксировал сделанный выбор напротив фамилии избирателя. С тех пор избиратели получили право голосовать тайно.
В настоящее время процедура тайного голосования регулируется
Приложением 1 к Акту о народном представительстве 1983 года.
Законодательство содержит ряд общих требований, обеспечивающих тайну голосования. Так, кабинки для голосования должны
быть непрозрачными и закрывающимися. Избирательные урны
опечатываются перед началом голосования, а после вскрытия урн
число бюллетеней сверяется с числом корешков. После окончания
подсчета голосов все избирательные бюллетени, корешки и другая
документация опечатываются и передаются на хранение сроком на
один год, после чего подлежат уничтожению.
Вместе с тем для предотвращения мошеннических действий в
законодательстве предусмотрены особые процедуры, позволяющие
в случае необходимости установить связь между поданным бюллетенем и избирателем. В частности, избирательные бюллетени выпускаются с отрывным корешком, и на них проставляется один и
тот же номер. Таким образом, в случае, если подлинность бюллетеня вызывает сомнения, его номер можно сверить с информацией
на корешке, на котором помощник председателя избирательного
участка делает отметку о регистрационном номере избирателя.
Одновременно статут устанавливает жесткую процедуру проведения расследования по вопросу о подлинности избирательных
бюллетеней. Так, процедура сличения, описанная выше, и вскрытие опечатанных пакетов с бюллетенями может производиться исключительно по решению суда по делам выборов (election court)
или по решению палаты общин, если дело касается парламентских
выборов. Единственным основанием для проведения указанных
1 См.: Руководство избирательной комиссии для кандидатов и агентов: всеобщие
парламентские выборы в Великобритании. С. 56–57.
51
действий может служить обоснованное подозрение о допущении существенных нарушений, которые могут отразиться на результатах
выборов. Примером таких нарушений может служить выдача себя
за другое лицо (personation) либо подкуп.
Дополнительной гарантией обеспечения принципа тайного голосования является то, что попытка выяснить личность лица, подавшего тот или иной бюллетень, считается преступлением.
Процесс голосования. В ч. 3 Приложения 1 к Акту о народном
представительстве 1983 года, посвященной порядку проведения состязательных выборов, указывается, что голосование производится путем подачи голосов с использованием избирательных бюллетеней. Войдя на избирательный участок, избиратели обращаются
к помощнику председателя (регистратору) и называют свое имя.
При этом избиратели не обязаны предъявлять документы, удостоверяющие личность. Затем, если имя избирателя содержится в
регистрационном списке (за исключением голосующих по почте
или через доверенных лиц), регистратор выдает ему бюллетень для
голосования. Как уже отмечалось, правом голоса в соответствии с
Актом о народном представительстве обладают исключительно зарегистрированные избиратели. Любые спорные вопросы и претензии со стороны избирателей решаются в судебном порядке особым
судом по делам выборов.
Председатель или его помощник делает пометку напротив имени избирателя в регистрационном списке. Избиратели проверяют
правильность написания своих имен в списке, прежде чем им будут
вручены избирательные бюллетени. Избиратели проходят в кабины
для голосования, которые закрываются занавесками для соблюдения тайного характера процедуры голосования, и ставят знак «×»
в квадрате, расположенном напротив выбранного ими кандидата,
затем складывают бюллетень вдвое таким образом, чтобы не было
видно содержания заполненного бюллетеня, и опускают его в урну
для голосования.
Избиратели, допустившие ошибку при заполнении избирательного бюллетеня, могут обратиться к регистратору с просьбой предоставить им новый бюллетень. Испорченный бюллетень при этом
регистрируется и сохраняется.
Те избиратели, которые, придя на избирательный участок, обнаружили, что на их имя уже были выданы бюллетени, получают
специальные, так называемые тендерные бюллетени. В этом случае председатель задает избирателю два вопроса: «Являетесь ли
Вы тем человеком, который зарегистрирован в списке? Участвовали ли Вы уже в голосовании?». Если избиратель отвечает «да» на
52
первый вопрос и «нет» – на второй, ему выдается тендерный бюллетень, напечатанный на специальной цветной бумаге (обычно розовой). После заполнения он не опускается в избирательную урну,
а отдается председателю. Председатель пишет сам имя избирателя
и регистрационный номер на обратной стороне бюллетеня. Имя и
регистрационный номер также записываются на отдельном листе.
Все тендерные бюллетени собираются и опечатываются отдельно
и затем отсылаются в счетный центр. Пакет с тендерными бюллетенями открываются только в том случае, если результат выборов
подвергается сомнению и проверяется судом по выборам. Однако
на практике такие бюллетени используются крайне редко1.
Избирательный участок закрывается в 22.00. Избиратели, получившие свой избирательный бюллетень до 22.00, могут продолжать
процедуру голосования. Избирательные урны опечатывают и запирают на замок, председатель и его служащие упаковывают и опечатывают избирательные материалы (неиспользованные бюллетени
и корешки, испорченные бюллетени, тендерные бюллетени, помеченные копии регистрационного списка и список голосовавших по
доверенности и другие документы). Председатель составляет отчет
о количестве вверенных ему бюллетеней и о том, сколько из них
было не использовано, испорчено, выдано, но не использовано,
сколько из них составили тендерные бюллетени.
Особенности голосования некоторых категорий лиц. Правило
29 Приложения 1 к Акту 1983 г. (Правила проведения парламентских выборов) в редакции Акта 2000 года предусматривает, что
должностное лицо, ответственное за организацию выборов, должно
обеспечить на каждом избирательном участке:
a) не менее одного увеличенного изображения избирательного
бюллетеня, который должен быть вывешен внутри помещения избирательного участка в помощь избирателям со слабым зрением;
b) устройство любого типа, предназначенное для предоставления
слепым избирателям или избирателям со слабым зрением возможности голосовать без какой-либо помощи со стороны председательствующего или любого сопровождающего.
Правило 39 устанавливает особенности голосования лиц с физическими недостатками. Так, в случае, если избиратель обращается
к председателю избирательного участка с просьбой разрешить ему
проголосовать с помощью лица, его сопровождающего: a) в связи
1 Подробнее о процессе голосования на избирательных участках см.: Managing
a UK Parliamentary general election – a good practice guidance manual. P. F. http://
www.electoralcommission.gov.uk/files/dms/GEguidancePanFFINAL_20610-11648_
E_S_W_.pdf.
53
со слепотой или иным физическим недостатком или b) по причине
неумения читать:
– председатель обязан потребовать от избирателя представить
ему письменное или устное заявление о том, что он неспособен по
причине слепоты или иного физического недостатка, или в связи с
неумением читать проголосовать без посторонней помощи.
Сопровождающий обязан сделать письменное заявление о том,
что он готов оказать содействие избирателю с физическими недостатками и до этого не оказывал содействия более чем одному избирателю с физическими недостатками в голосовании на выборах.
Заявление должно быть сделано в присутствии председателя в то
время, когда избиратель обращается с просьбой разрешить ему
проголосовать при содействии сопровождающего лица, и незамедлительно передается председательствующему, который должен заверить и сохранить его.
В качестве сопровождающего может выступать лицо, имеющее
право голосовать в качестве избирателя на таких выборах, или
лицо, которое является отцом, матерью, братом, сестрой, мужем,
женой, сыном или дочерью избирателя и которое достигло 18-летнего возраста.
Все избиратели, которые воспользовались правом голоса при помощи сопровождающего, вносятся в особый реестр («список избирателей с физическими недостатками, получивших содействие от
сопровождающих»). В реестре указывается полное имя, регистрационный номер и адрес такого избирателя, а также полное имя и
адрес сопровождающего.
Кроме того, Акт о народном представительстве 2000 года (Приложение 4) ввел специальные правила для тех лиц, которые по
веским основаниям не могут проголосовать по месту регистрации.
Так, если: a) лицо не вправе как избиратель голосовать заочно на
выборах (не было включено в реестр избирателей, голосующих заочно), но b) не может по веским основаниям явиться на избирательный участок, за которым оно закреплено, в связи с конкретными
обстоятельствами его трудовой занятости либо в связи с несением
службы в должности постового полицейского (констебля), либо
должностного лица, ответственного за организацию выборов, то
оно может проголосовать лично на любом избирательном участке в
избирательном округе или, в зависимости от ситуации, в соответствующем избирательном образовании.
Особая процедура устанавливается и для дополнительных выборов (by-elections), которые проводятся в случае смерти или отставки
депутата палаты общин. Предложение о проведении дополнитель54
ных выборов должно исходить от одного из членов палаты общин.
После поступления указанного предложения (writ of election) спикер передает уполномоченному по выборам в избирательном округе, от которого был избран соответствующий член палаты рескрипт
на их проведение. В соответствии с рекомендациями, выработанными на Конференции спикера в 1973 году, довыборы должны проводиться в течение трех месяцев с момента появления вакантного
места в парламенте.
Альтернативные способы проведения голосования. В соответствии с положениями статьи 2 Приложения 4 к Акту о народном
представительстве 2000 года избиратели могут голосовать лично на
избирательном участке, за которым они закреплены в соответствии
с установленными правилами, если только такому лицу не предоставлено право голосовать заочно. Кроме того, для уменьшения абсентеизма имеющие право голоса и включенные в списки для голосования граждане могут не являться лично на избирательный участок, а воспользоваться правом голосования по почте или назначить
доверенное лицо для голосования от его имени (так называемое
голосование «по доверенности»). В отличие от России, переносные
избирательные урны в Великобритании не используются.
Голосование по почте. Первоначально, голосование по почте
было разрешено лишь для избирателей, которые не могли лично голосовать в своем избирательном округе вследствие физической невозможности, по причинам религиозного характера и т. д. 16 февраля 2001 года было принято Постановление о народном представительстве (Representation of the People Regulations 2001), и с этого
момента голосование по почте стало доступным всем гражданам
Великобритании, причем без указания причин (за исключением
Северной Ирландии, где избиратели все еще обязаны обосновывать
желание воспользоваться услугами почты). По этой системе свой
голос можно подать за шесть дней до проведения выборов.
Голосование по почте происходит следующим образом. Избиратель подает заявление в бюро регистрации избирателей (electoral
registration office) по месту жительства. В заявлении указываются
имя и фамилия избирателя, адрес, по которому он был зарегистрирован в качестве избирателя, и почтовый индекс. Кроме того, в
заявлении указывается срок, на который он хочет получить право
голосовать по почте (отдельные выборы, с указанием даты их проведения; на определенный срок (например, на один год); либо на
срок до подачи следующего заявления, т. е. бессрочно) (статья 3
Приложения 4 к Акту о народном представительстве 2000 года).
Избиратель также вправе указать, на каких выборах он хочет поль55
зоваться правом голоса по почте (парламентские, региональные,
местные или все из вышеперечисленных). Затем по адресу, указанному в заявлении, избирателю направляют два бланка: первый –
собственно бюллетень для голосования; второй – бланк заявления
о подлинности и удостоверении личности, а также два конверта (А
и В). Каждый из документов имеет один и тот же номер (ст. 72 Постановления).
В избирательном бюллетене делается отметка напротив имени
кандидата(ов) или партии и он запечатывается в конверт А.
Второй бланк – заявление о соответствии содержит утверждение
о том, что бюллетень был заполнен лично и в отсутствие посторонних. На заявлении о соответствии ставится подпись избирателя, а
также подпись одного свидетеля, с указанием его адреса. В качестве свидетелей могут выступать как родственники, так и другие доверенные лица, которые лично знают избирателя.
Первый запечатанный конверт вместе с заявлением о соответствии помещается во второй конверт (В), который отправляется по
почте в Бюро регистрации. Точные правила о вскрытии конвертов
позволяют сохранить тайну голосования.
Постановление 2001 года подробно регулирует процедуру выпуска и печати бюллетеней для голосования по почте, а также специальных конвертов (часть V). В частности, статья 68 предусматривает возможность присутствия при получении напечатанных бюллетеней уполномоченного по выборам, кандидатов и их агентов. Это
позволяет минимизировать возможности злоупотреблений. Дополнительной гарантией служит норма, устанавливающая, что все присутствующие лица обязаны предоставить расписку о неразглашении
(ст. 70). Каждый бюллетень состоит из двух частей (сам бюллетень
и корешок к нему). На оборотной стороне бюллетеня и на корешке
проставляется единый номер. Кроме того, перед выдачей бюллетеня
председатель или его помощник пишет регистрационный номер избирателя на корешке. Каждый избирательный бюллетень проштамповывается официальной меткой (перфорацией). После выдачи последней партии документов уполномоченный по выборам составляет
два списка – список избирателей, голосующих по почте, и список
представителей избирателей для целей голосования по почте (postal
proxies list), после чего помещает их в пакет и опечатывает (ст. 75)
Кроме того, Постановление подробно регулирует порядок получения и учета поступивших документов (ст. 79–89)1.
1 О спорах, связанных с подсчетом голосов, поданных по почте см.: Решение Вы-
сокого суда от 4 мая 2003 года по делу Edgell v Glover & Апог [2003] EWHC 2566 (QB)
http://www.bailii.org/ ew/cases/EWHC/QB/2003/2566.html.
56
Следует отметить, что на выборах 2005 года голосованием по
почте воспользовались 12,1 % от общего числа избирателей, что в
три раза превышает аналогичные показатели 2001 года1. В числе
основных причин столь низкой популярности данного способа голосования приводят, прежде всего, высокий риск мошеннических
действий2 и подтасовок3.
Заочное голосование. 1 апреля 2004 году был принят Акт об эксперименте по проведению заочных выборов в Европейский парламент и местные органы власти (European Parliamentary and Local
Elections (Pilots) Act 2004). Статья первая статута установила,
что экспериментальные заочные выборы должны проводится исключительно по почте и в соответствии с указом государственного
секретаря (Secretary of State). Акт распространяет свое действие
исключительно на выборы в Европейский парламент и местные
выборы Англии и Уэльса при условии, что день голосования совпадает с днем выборов в Европейский парламент. В качестве экспериментальных регионов были установлены Северо-восток, Восточные
центральные графства, Йоркшир и Хамбер и Северо-Запад.
Под заочным голосованием по почте в Акте подразумевается
такой способ голосования, при котором избирательный участок не
организуется, а избиратели лично или через своих представителей
(by proxy) отправляют избирательный бюллетень и заявление о соответствии по почте.
Голосование через доверенное лицо (proxy). Так же как и в случае с голосованием по почте для использования права голосования
через доверенное лицо, избиратель должен подать заявление в бюро
регистрации избирателей по месту жительства. Вместе с тем законодательство устанавливает исчерпывающий перечень оснований,
по которым избиратель вправе претендовать на голосование через
доверенное лицо.
Часть 3 ст. 3 Приложения 4 к Акту о народном представительстве 2000 года закрепляет следующие обстоятельства, которые
1 Подробнее см.: Отчет Избирательной комиссии Великобритании: «Election
2005:tumout. How many, who and why?» London: Electoral Commission. 2005. http://
www.electoralcomniission.gov.uk/files/dms/Election2005tumoutFINAL_1
882613874_E_N_S_W_.pdf.
2 См.: Fraudfear as postal voting soars 500% in marginals // The Times. 2005. 15
April; Never again: postal voting abuse // The Guardian. 2005. 27 May.
3 О спорах, связанных с подсчетом голосов, поданных по почте см.: Решение Высокого суда от 4 мая 2003 года по делу Edgell v Glover & Anor.
57
могут служить основанием для подачи такого заявления на парламентских выборах или выборах в органы местного управления:
а) если лицо относится к категории избирателей, занятых в специализированных государственных службах (service voter) или будет зарегистрировано в этом качестве;
b) если оно не сможет явиться лично на избирательный участок
или не способно голосовать без посторонней помощи по причине
слепоты или другого физического недуга;
c) если лицо не может явиться на избирательный участок по
причинам общего характера, связанным с его родом деятельности, служебной или трудовой занятостью или в связи с посещением
занятий в учебном заведении (а также в связи с вышеназванными
причинами у его/ее супруги или супруга);
d) если добраться от места жительства до избирательного участка можно исключительно самолетом или по морю.
Кроме того, право голосовать по доверенности на парламентских
выборах имеет любой гражданин, находящийся за рубежом. В заявлении о заочном голосовании указывается:
1) полное имя заявителя;
2) адрес, по которому зарегистрирован избиратель;
3) полное имя и адрес доверенного лица;
4) основания, по которым избиратель желает использовать право голоса через доверенное лицо;
5) срок, на который необходимо предоставить такое право, и
виды выборов, на которых избиратель желает им воспользоваться.
Заявление составляется в письменном виде и подписывается
либо только заявителем, либо заявителем и доверенным лицом. В
первом случае в заявлении должна содержаться запись о том, что
вопрос об участии доверенного лица с ним согласован. Во втором
случае доверенное лицо самостоятельно должно указать, что оно
согласно на выполнение полномочий «доверенного» (ст. 51 и 52
Постановления о народном представительстве).
В случае, если заявление на голосование через доверенное лицо
подается по причине слепоты или иного физического недостатка избирателя, то оно должно быть заверено одним из следующих лиц:
а) зарегистрированным практикующим медицинским работником;
b) зарегистрированной медсестрой (в значении ст. 7(7) Акта о медицинских сестрах, акушерках и медицинских посетителях 1997
года Nurses, Midwives and Health Visitors Act 1997);
c) действующим священником (Christian science practitioner);
58
d) лицом, зарегистрированным в соответствии с Актом о зарегистрированном жилье (Registered Homes Act 1984) в качестве лица,
оказывающего попечение по месту жительства;
e) сестрой-распорядительницей (matron) или другим лицом, которое отвечает за содержание больного в месте проживания, предоставленном местной властью в соответствии со ст. 21(1) Акта о
государственной помощи 1948 года (National Assistance Act);
f) управляющим учреждений, созданных для проживания лиц
пенсионного возраста и лиц с физическими недостатками, если такие учреждения являются их постоянным местом жительства.
Одно из вышеперечисленных лиц указывает свое полное имя,
должность и квалификацию, а также делает заявление о том, что
на основании собственных знаний оно подтверждает, что избиратель страдает от физического недуга или недостатка, который препятствует ему лично прийти на избирательный участок или проголосовать без посторонней помощи (ст. 53 Постановления).
В случае, если заявление подается по причинам общего характера, то такое заявление должно содержать подробное описание
рода занятий, служебной или трудовой деятельности или учебы,
которые препятствуют заявителю лично прийти на избирательный
участок. Кроме того, такое заявление должно быть заверено, соответственно, либо работодателем, либо директором или руководителем учебного заведения. В том случае, если заявитель работает не
по найму (self-employed), то лицом, достигшим 18 летнего возраста
и знакомым с заявителем, но не связанным с ним родственными
узами (ст. 54 Постановления).
В соответствии со ст. 6 Приложения 4 к Акту о народном представительстве 2000 года доверенным лицом может быть любой избиратель. Избиратель не может:
a) одновременно иметь более одного лица, назначенного в качестве доверенного лица для голосования на парламентских выборах (будь то в том же избирательном округе или где бы то ни было
еще);
b) одновременно иметь более одного лица, назначенного в качестве доверенного лица для голосования на выборах в органы местного управления в одном и том же муниципальном образовании.
При этом лицо не может быть назначено доверенным, если оно
является недееспособным по какой-либо причине (помимо возрастного ограничения), не вправе участвовать в выборах, не является
ни гражданином Содружества, ни гражданином Республики Ирландия. Лицо не может голосовать по доверенности на парламент59
ских выборах или на выборах в органы местного управления, если
на день голосования оно не достигло 18-летнего возраста.
Кроме того, одно доверенное лицо может голосовать от имени
не более чем двух избирателей, которым такое лицо не приходится
мужем, женой, родителем, сестрой, братом, сыном (дочерью) или
внуком (внучкой).
Процедура оформления права на голосование через доверенное
лицо выглядит следующим образом. Избиратель подает заявление
в бюро регистрации избирателей. Лицо, ответственное за регистрацию избирателей, удостоверяется в том, что заявитель зарегистрирован в реестре избирателей по парламентским выборам, реестре избирателей по местным выборам или в том и другом реестре
(в зависимости от ситуации), а также в том, что предложенное доверенное лицо отвечает установленным требованиям. Назначение
доверенного лица производится посредством оформления доверенности установленной формы и выдается должностным лицом,
ответственным за регистрацию. Назначение может быть отозвано
избирателем в любое время посредством предоставления уведомления (ч. 8–10 ст. 2 Приложения 4 к Акту 2000 года).
Процедура голосования для доверенного лица аналогична процедуре голосования самого избирателя. Доверенное лицо также
имеет право голосовать по почте. В случае, если оно обращается к
должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением
о предоставлении ему возможности проголосовать по почте от имени того или иного избирателя, то должностное лицо, ответственное
за регистрацию, удовлетворяет такое заявление при соблюдении
следующих условий:
a) избиратель зарегистрирован в реестре избирателей;
b) заявление избирателя о том, что он передает право голоса по
доверенности, остается в силе;
c) заявление доверенного лица удовлетворяет общим требованиям, предъявляемым к заявлениям о голосовании по почте.
За предоставление заведомо ложной информации лица, так или
иначе связанные с организацией выборов по доверенности, включая лиц, которые подтверждают невозможность избирателей лично
участвовать в выборах, подлежат привлечению к ответственности в
форме штрафа.
5. Подведение результатов голосования
Избирательные участки закрываются ровно в 22 часа. После
чего избирательные урны и другие материалы отвозятся в счетный
60
центр, как правило, председателем избирательного участка, который в целях обеспечения безопасности вправе привлечь дежурного
полицейского. Подсчет производится сразу же после доставки бюллетеней. В соответствии с ч. 2 ст. 44 Приложения к Акту о народном представительстве, при подсчете голосов могут присутствовать
исключительно:
1) должностные лица, ответственные за подсчет голосов, а также их помощники;
2) кандидаты и их супруги;
3) избирательные агенты;
4) агенты, назначенные кандидатом для проведения контроля за
подсчетом голосов;
5) уполномоченный по выборам.
Уполномоченный по выборам имеет право допускать в счетный
центр других людей, в том числе зарубежных представителей, после предварительной консультации с доверенными лицами кандидатов. Журналисты и представители телевизионных компаний
также могут быть допущены, но съемка во время изучения поданных бюллетеней запрещается. Журналисты также не вправе комментировать результаты подсчета голосов до их официального объявления.
Перед тем, как вскрыть урны для голосования, проверяются
наличие и верность печатей. В соответствии с положениями ст. 45
Приложения должностные лица, ответственные за подсчет голосов, распечатывают все избирательные урны, извлекают бюллетени и подсчитывают их число в каждой урне. Затем подсчитываются
бюллетени, присланные по почте. После этого все бюллетени перемешиваются, и должностное лицо, ответственное за подсчет голосов, удостоверяет их (сверяет номера бюллетеней и их число с отчетом о количестве бюллетеней). Испорченные, недействительные
и чистые бюллетени откладываются в сторону. Решение о действительности бюллетеней принимает лицо, ответственное за подсчет
голосов, и оно может быть пересмотрено только по решению суда и
на основании поданной избирательной петиции (ст. 48 Акта)1.
Бюллетень считается недействительным, если: на нем отсутствует пометка (знак «×») о сделанном выборе избирателя; избиратель проголосовал более чем за одного кандидата (на выборах по
мажоритарной системе относительного большинства); на бюллете1
Подробнее о порядке подсчета голосов см.: Проведение всеобщих парламентских выборов в Великобритании: руководство для исполняющих обязанности уполномоченных по выборам. Часть G. Проверка подлинности и подсчет голосов
61
не есть какая-либо пометка, по которой можно идентифицировать
избирателя; бюллетень пустой или не помечен.
Как уже отмечалось, на парламентских выборах определение
результатов выборов проводится на основе мажоритарной системы
относительного большинства, при этом законодательство не устанавливает каких-либо требований о явке избирателей или о минимальном числе голосов, которые должен получить кандидат.
При наличии лишь одного баллотирующегося кандидата голосование не проводится, так как в этом случае теоретически достаточно, чтобы сам кандидат пришел на избирательный участок и
проголосовал сам за себя.
Если кандидаты получили одинаковое число голосов, победитель определяется жеребьевкой, проводимой уполномоченным по
выборам, В случае, если результаты подсчета голосов за разных
кандидатов лишь незначительно различаются между собой, кандидаты и их агенты по выборам могут попросить о проведении повторного пересчета. Решение об этом принимает уполномоченный
по выборам. Если кандидаты набрали одинаковое число голосов,
победитель также, как и при первичном подсчете голосов, определяется жеребьевкой.
Первые результаты выборов объявляются в избирательных округах уже начиная с 11 часов вечера того же дня, а в большинстве
округов становятся известны в 3–4 часа ночи. В Северной Ирландии подсчет голосов начинается лишь утром следующего дня, а результаты, как правило, появляются после полудня1.
После того, как были получены последние результаты от избирательных округов или как только стало ясно, что какая-либо
партия получила абсолютное большинство мест в палате общин.
Премьер-министр делает заявление о результатах выборов. В том
случае, если правящая партия остается у власти. Кабинет министров считается автоматически переизбранным и продолжает свою
работу без дополнительного подтверждения полномочий. В противном случае. Премьер-министр обязан уйти в отставку и направить
соответствующее прошение Королеве.
Давая общую характеристику вышеизложенным институтам
избирательного права, следует подчеркнуть, что они дают очень
четкие алгоритмы действий как для избирателей, так и для должностных лиц, участвующих в проведении выборов.
1
О порядке подведения итогов выборов и подсчете голосов см. также: Руководство для кандидатов и агентов: всеобщие парламентские выборы в Великобритании.
С. 28–33.
62
Раздел 2
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
В ФРГ
Лекция 2.1. Характеристика избирательного права и
избирательной системы ФРГ
Вопросы
1. Зарождение и развитие избирательного права Германии.
2. Соотношение германского федерализма и избирательного
права.
3. Понятие и принципы выборов в ФРГ. Особенности германской избирательной системы.
1. Зарождение и развитие избирательного права Германии
История избирательного права Германии представляет собой
длительный процесс апробации, реформирования и эволюции избирательных механизмов, институтов, систем. Избирательная история Германии намного дольше, чем у многих других европейских стран. Без краткого экскурса в историю невозможно объективно отразить существующую германскую избирательную модель1.
По конституционному акту Великого герцогства Баденского,
принятому в 1818 году, наследственный Великий герцог («священный и неприкосновенный») объединял в своем лице все права государственной власти, но «в согласии с предписаниями Конституции», т. е., прежде всего, в согласии с создаваемым на основе конституций сословно-представительным двухпалатным органом– ландтагом.
Высшая палата ландтага представляла собой сугубо феодальное
учреждение, состоящее из принцев «великого герцогского дома»,
глав бывших владетельных фамилий, нескольких депутатов земского дворянства, университетов и лиц, назначенных герцогом.
Нижняя палата избиралась из депутатов городских и сельских округов на основе двухстепенных выборов лицами, достигшими 25летнего возраста, с учетом ценза оседлости.
Возрастной ценз для самих депутатов повышался до 30 лет. Порядок выборов нижней палаты стал, таким образом, выражением
ограниченных форм народного представительства, лишенного, однако, каких бы то ни было самостоятельных полномочий.
1 Государственное управление и государственная служба за рубежом: курс лекций / Под ред. В. В. Чубинского. СПб., 1998. С. 130.
63
По своему классовому содержанию конституция 1871 года была
выражением союза, установившегося между феодально-юнкерским землевладением и быстро растущим прусско-германским капиталом.
Причины, заставившие Бисмарка ввести всеобщее избирательное право, чисто политические. Он опасался, что без этого труднее
будет осуществить объединение Германии. Нужно было показать
другим европейским державам, что объединение Германии «одобрено народом», и потому пришлось, как он выразился, «бросить на
сковородку крупнейший из либеральных козырей – всеобщее избирательное право, чтобы отбить охоту у монархической заграницы
совать пальцы в наш национальный омлет». Досрочный роспуск
рейхстага мог быть произведен простым постановлением Союзного
совета, и это не раз делалось1.
Император Вильгельм I рассматривал идею ликвидации парламента и всеобщего избирательного права. Император требовал, чтобы преподавание истории велось не от Греции к современности, а,
наоборот, от современности к прошлому, ибо это, по его мнению,
способствовало бы выработке верноподданнических чувств. Французская революция и социалистические движения должны были
трактоваться как «преступления против бога и людей»2.
Все германские конституции включали ограниченный перечень
демократических прав и свобод (в некоторых хартиях содержался
специальный «каталог Основных прав»), которые, однако, не предусматривали правовых гарантий их осуществления и содержали
оговорки, которые сводили их фактически на нет.
Фридрих-Вильгельм IV, объявивший еще в 1847 году о созыве
объединенного ландтага, стремясь погасить революцию, подписал
в марте 1848 года серию указов, идущих навстречу ее демократическим требованиям. Им была признана необходимость конституционной монархии, создано новое либеральное правительство, провозглашены свободы личности, союзов, собраний, печати и др.3
Специфична Франкфуртская Конституция Германской империи
1849 года. В апреле 1848 года собрание представителей местных
ландтагов, или предпарламент, выступило с инициативой созыва
общегерманского парламента во Франкфурте-на-Майне. Избранное
на основе двухстепенной избирательной системы общегерманское
Национальное собрание открыло свои заседания в мае 1848 года,
когда революционное движение уже ослабло.
1
Kohler I. Lcrbuch ties Burgerlichen Rechts. Berlin, 1906. Bd. 1. S. 39.
Там же. С. 41.
3 Там же. С. 45.
2
64
Последующий разгром революции привел к отказу от многих
демократических обещаний. Ландтаг был разогнан, распущены
демократические клубы, запрещены собрания и митинги, разоружено гражданское ополчение. Королю вверялся контроль над двухпалатным ландтагом, в том числе право его досрочного роспуска, с
оговорками, что выборы в новый ландтаг должны быть проведены
в 60-дневный срок, а созыв палат – в 90-дневный срок.
Специфические черты прусской Конституции 1850 года нашли
отражение и в особых способах формирования нижней палаты
ландтага. Согласно указу короля 1849 года, перенесенному впоследствии в Конституцию 1850 года, все избиратели нижней палаты (верхняя «палата господ» формировалась королем) делились на
три курии (разряда) по размеру уплачиваемых прямых государственных налогов. Каждый разряд в целом платил третью часть общей суммы налогов и выбирал третью часть выборщиков, которые
в свою очередь и выбирали депутатов. Это позволяло имущим, «самостоятельным лицам», т. е. тем, «кто не был ограничен в распоряжении своим имуществом, не был душевнобольным, расточителем
или находящимся под арестом», или 3 % населения Пруссии, избирать такое же число выборщиков, как и 70 % избирателей третьей
курии. Несмотря на массовое движение за отмену этой избирательной системы, особенно в начале XX века, она продолжала существовать в Пруссии до Ноябрьской революции 1918 года.1
В истории Германии всеобщие прямые выборы с тайным голосованием впервые были предусмотрены Законом о выборах, принятым Северо-Германским союзом 17 апреля 1867 года, а в последующем детально регламентированы в ряде законов – Законе о выборах в Рейхстаг от 31 мая 1869 года и в Законе Германской империи
о выборах от 16 апреля 1871 года. Прорыв в направлении демократизации немецкого избирательного права произошел в Веймарской республике. Декларированные в «Призыве к выборам в Учредительное собрание» от 12 ноября 1918 года, принципы свободных
выборов нашли свое закрепление в Законе о выборах от 27 апреля
1920 года. Они были включены также в Закон о выборах в Рейхстаг от 6 марта 1924 года. Известные события в Германии 30–40-х
годов остановили демократические процессы как в политической
практике, так и в сфере правового регулирования немецкой избирательной системы.
1
Kaiser С.-С., Kessel W. Deutscher Bundestag 1949–1999: Debatte und
Entscheidung, Konsens und Konflikt: Bilder und Texte. München: Olzog, 1999. S. 230–
235.
65
Сильная раздробленность парламента в двадцатые годы в особой
степени отразилась на обсуждении основ нового демократического
законодательства в сфере избирательной системы Германии после
1945 года. Ввиду различных точек зрения на избирательную систему, с одной стороны, и чтобы не затруднять реформу избирательной
системы, с другой стороны, законодатель отказался от закрепления
в Основном законе определенной избирательной системы1.
В отчете комиссии по вопросам избирательного права, созданной Федеральным министерством внутренних дел в 1955 году,
говорилось: «Существование, укрепление и авторитет свободного
демократического строя в большой степени зависят от качества избирательной системы». Принятый в 1956 году Федеральный закон
о выборах, включая последующие изменения, в полной мере удовлетворял этим требованиям, поскольку практика его применения в
значительной степени способствовала укреплению свободного правового государства и представительской демократической системы
в Федеративной Республике Германии. Действующие положения
Федерального закона о выборах не оспаривались ни одной из политических партий, они были признаны населением и подтверждены
решениями Федерального конституционного суда. При объединении Германий под действием экстерриториального принципа произошло распространение законодательной системы ФРГ на территорию бывшего ГДР.
Избирательная система Германии в настоящее время совершенствуется. Это связано с изменением политической обстановки
в стране. Общефедеральные выборы в Германский Бундестаг 15 созыва состоялись 22 сентября 2002 года. В Пятнадцатом Бундестаге,
состоящем из 598 депутатов, избранных от 299 округов, на 58 депутатов меньше, чем в предыдущем, что делает, по мнению немцев,
парламент более эффективным2.
Элементы федеративного устройства Германии были заложены
еще в первой федеральной конституции 1871 года, констатировавшей завершение процесса объединения страны. Этим актом, в частности, предусматривалось создание Бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, формирующегося
из представителей правительств вошедших в состав объединенной
Германии государств. Обладая правом абсолютного вето, Бундесрат тех лет выполнял функции верхней палаты федерального парламента.
1
Государственное управление и государственная служба за рубежом. С. 143.
Lijphart A. Degrees of Proportionality of Proportional Represenation Formulas //
Electoral Laws and Their Political Consequences. New York, 1998. P. 178.
2
66
В годы Веймарской республики роль федерального органа стал
играть рейхсрат. Полномочия этого политического института, по
сравнению с прежним Бундесратом, были существенно ограничены, в частности он был лишен права абсолютного вето. С приходом
к власти национал-социалистов Германия по сути дела превратилась в жестко централизованное унитарное государство. Традиция
федеративного развития страны оказалась прерванной. Ее восстановление началось лишь после краха нацистского режима.
Начавшаяся в 1946 году разработка нового Основного закона
страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формирования федерального органа и
сторонниками восстановления традиционных для Германии форм.
В ходе долгих дискуссий был найден компромиссный вариант,
предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении
сферы его компетенции. Эта модель, известная как «смягченный
вариант Бундесрата», и была закреплена Основным законом ФРГ
1949 года.1
В ФРГ в 1871–1918 годах действовала мажоритарная система.
1918 год привнес принципиально новый механизм пропорциональной системы в Тюрингии. В 1949 году было создано соотношение
пропорциональной и мажоритарной систем. В 1957 году в законодательстве появилась новелла о 5-процентном барьере и введении
института второго голоса (за партию). В 1955 году немецкие партии
на сессии Бундестага приняли закон, согласно которому 40 % депутатов избираются по партийным спискам, а 60 % – по одномандатным округам без возможности получения суперсверхмандатов
(Uberhangmandate). В 1956 году введено положение о прохождении партии, получившей три и более прямых мандатов в округах,
в Бундестаг. В 1962 году наметился переход к старой мажоритарной системе. В 1966 году канцлер Г. Кайзингер принципиально
преобразовал систему избирательного права, обозначив соотношение относительной мажоритарной и пропорциональной систем. В
1968 году наметилась тенденция преобразований. Партии пришли
к компромиссу о внесении изменений в Законы о выборах. В 1990
году были проведены первые выборы в объединенной Германии.
Современное избирательное право ФРГ сформировалось в период с
1993 по 1994 годы.2
1 Урьяс Ю. П. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 21.
2 Конституции стран Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 1999.
С. 187.
67
Выборы в первый Германский Бундестаг были проведены 14 августа 1949 года. Всего на этих выборах было избрано 410 депутатов. В выборах участвовали четыре из ныне представленных в Бундестаге политических партий: Социал-демократическая партия
(SPD), Христианско-демократический союз (CDU), Христианскосоциальный союз (CSU) – только в Баварии, Свободная демократическая партия (FDP). Депутатские мандаты были распределены
следующим образом: SPD – 136; блок CDU-CSU – 141; FDP – 53;
прочие – 801.
История демократической избирательной системы ФРГ довольно большая – более 150 лет. Это объясняет ее устойчивость, эффективность ее была проверена временем. Изменения последних 10 лет
были связаны с формированием нового правового пространства – с
объединением Германий. В настоящее время партийная система
ФРГ претерпевает изменения. Крупные партии, получившие поддержку большинства избирателей бывшего ГДР после объединения
и доминировавшие в стране на протяжении последних пятидесяти
лет, на этапе завершения строительства государственной системы
объединенных Германий уже не отвечают постоянно изменяющимся требованиям электората, и, соответственно, происходит усиление электоральной поддержки менее крупных партий. Некоторые
институты избирательной системы ФРГ на данном этапе развития требуют совершенствования, однако, в целом опробованная
стабильная немецкая система может служить хорошим образцом
в контексте совершенствования современной российской избирательной системы.
2. Соотношение германского федерализма и
избирательного права
Онтология избирательной системы будет не полной без определения особенностей германского федерализма. Федеративная Республика Германия является одной из стран, обладающих уникальным
опытом построения демократического, правового, социального федеративного государства. «Федерализм, – отмечает Г. Кауфман, –
выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся
многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций»2.
1
2
68
Korte К. R. Wahlen in der BRD. München, 1999. S. 101.
Weber К., Kauffmann H. Rechtsworterbuch. München, 1997. S. 22.
Конкретное воплощение идей федерализма, было найдено, в
частности, в Бундесрате и соответствующем избирательном законодательстве.
Согласно Основному закону ФРГ, Бундесрат является одним из
пяти постоянных конституционных органов страны, наряду с Бундеспрезидентом, Бундестагом, федеральным правительством и федеральным конституционным судом. В российской политологической и государствоведческой литературе его нередко рассматривают
в качестве второй палаты единого германского парламента. Основной закон ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются Бундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные
функции, играть роль своего рода фильтра в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения
Бундестага и федерального правительства. Имея статус органа федерации и не являясь земельным органом или «земельной палатой»
в собственном смысле слова, Бундесрат отражает один из основных
принципов федерализма – единство в многообразии1.
Согласно Основному закону ФРГ, Бундесрат состоит из членов
земельных правительств. Он не является выборным органом и не
связан какими-то сроками полномочий. Состав Бундесрата ретируется постепенно, по мере выборов в ландтаги (местные представительные органы) земель и формирования земельных правительств.
Видимо, по этой причине Бундесрат иногда называют «вечным федеральным органом».
Конституционно-правовой статус членов Бундесрата во многом
отличен от статуса депутатов Бундестага, т. е. собственно парламента. Постоянные члены Бундесрата и их заместители подчинены
своему земельному правительству и при голосовании обязаны отражать его точку зрения. Члены Бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот,
предоставляемых депутатам Бундестага.
Члены Бундесрата имеют императивный мандат, связаны волей
пославшего их правительства земель и могут быть в любой момент
отозваны. Таким образом, члены Бундесрата связаны директивными указаниями своих земельных правительств и им подотчетны.
Необходимо отметить, что по своей природе императивный мандат
члена Бундесрата отличается от императивного мандата депутата
Бундестага: если первый опосредует связь между правительством
земли и ее представителем, то второй устанавливает связь избранника с народом.
1
Государственное управление и государственная служба за рубежом. С. 156.
69
Работа Бундесрата протекает главным образом в комитетах,
сфера полномочий которых в основном соответствует разделению
функций между министерствами и ведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному
члену Бундесрата, как правило, тех, чья деятельность в земельном
правительстве соответствует профилю того или иного комитета.
Правовой статус включения Бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в ст. 50, 77 и ряде других статей Основного закона ФРГ1. В соответствии с которым, Бундесрату совместно
с Бундестагом, предоставлено право избирать членов Федерального
конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия Бундесрата.
В случае, если бундеспрезидент не в состоянии исполнять свои
обязанности, их берет на себя президент Бундесрата. На рассмотрение Бундесрата передаются все законопроекты, принятые Бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель (примерно каждый второй законопроект, в том числе законодательные
акты по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей,
образования и культуры), должны получить одобрение этого органа.
Бундесрат обладает серьезными правами и в области управления
Федерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степени контролировать правительство. Последнее, согласно
ст. 53 Основного закона ФРГ, обязано информировать Бундесрат о
своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики2.
Федеративное государственное устройство по модели ФРГ предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр
и федеративные единицы взаимно контролируют и дополняют друг
друга3. В этом взаимозависимом процессе Бундесрату отведена роль
противовеса, своего рода контрвласти по отношению к Бундестагу
и федеральному правительству и одновременно связующего звена
между Федерацией и землями. Осуществление этих функций идет
по следующим основным направлениям:
– через Бундесрат земли напрямую представляют свои интересы
перед Федерацией;
1 Grundgesetz für die Bundcsrepublik Deutschland: Textausgabc; Stand: Juli 1998/
Deutscher Bundestag. Verwaltung. Referat Oftentlichkeitsarbeit. Bonn, 1998. S. 50.
2 Там же. С. 52.
3 Там же. С. 53.
70
– посредством Бундесрата земли участвуют в законодательном
процессе Федерации в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственных компетенций;
– Бундесрат обеспечивает землям трибуну для обмена политическим и управленческим опытом;
– участвуя в работе Бундесрата, земельные политики берут на
себя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым
несут ответственность за дела всего государства.
Особое место среди политических институтов, обеспечивающих
успешное функционирование германской федеративной системы,
занимает так называемый согласительный комитет, созываемый
по инициативе Бундесрата, Бундестага либо правительства страны
для урегулирования противоречий между этими тремя конституционными органами. Состав комитета формируется за счет членов,
делегируемых Бундестагом и Бундесратом по 16 от каждой стороны. Примечательно, что во время работы в согласительном комитете члены Бундестага и Бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов, члены Бундесрата освобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельных
правительств, выступая в качестве независимых политиков.
Согласительные комитеты – относительно новый инструментарий германского законодательства и потому они нередко подвергаются критике. Их, в частности, обвиняют в том, что они пытаются
играть роль «третьей ветви» высшей законодательной системы и,
игнорируя волю компетентного парламентского большинства, выступать в качестве некоего надпарламентского образования.
В 1951 году Федеральное правительство заложило в свой регламент
положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельных
правительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных и финансовых вопросов федерации и земель.
Среди других институтов «федерализма сотрудничества» можно
назвать конференции президентов земельных парламентов, совещания премьер-министров различных земель, а также институтов
земельных представительств в Берлине. В Германии тенденция к
фактическому единообразию и одинаковому правовому положению
граждан страны приводит к тому, что одинаковое для всех земель
регулирование достигается даже в тех сферах, которые относятся
к исключительной законодательной компетенции земель1. Таким
образом, в ФРГ в отличие от РФ, где зачастую договоренности ис1 Щербакова Н. В. О законе и законности в демократическом государстве //
Власть и права человека. М., 1998. С. 26.
71
полнительной власти субъектов федерации ставятся выше закона,
прослеживается тенденция к централизованному федерализму1.
К важным элементам германского федеративного устройства относится и избирательная система страны, через которую проводятся
интересы как федерации в целом, так и конкретных земель. Основным законом ФРГ установлено, что выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными
и тайными. Выборы в Бундестаг производятся на основе одного из
вариантов пропорциональной системы – так называемого персонализованного пропорционального представительства, отражающего
федеративный принцип построения государства: границы избирательных округов для голосования по партийным спискам соответствуют границам федеральных земель, что обеспечивает региональное представительство не только в Бундесрате, но и в парламенте. Все
остальные аспекты избирательной системы определяются землями
и Федерацией самостоятельно, на основе соответствующих законов.
Существенные различия наблюдаются в структуре, функциях и
полномочиях органов, участвующих в законодательном процессе
на уровне отдельных земель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Бавария является единственной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага и сената, представляющего социальные, экономические и культурные соединения.
Важное место в избирательной системе ФРГ отведено так называемой «пятипроцентной оговорке», согласно которой представительство в Бундестаге, ландтагах и других выборных органах получают только те партии, которые набрали на выборах не менее 5 %
голосов избирателей. Но и этот порог вряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов, анализ данного
института будет дан ниже.
В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усиление земельного начала в политической жизни страны. Считается, что
данный процесс, получивший в политологической литературе название процесса рефедерализации объединенной Германии, был
инициирован в декабре 1990 года принятием «Мюнхенского заявления»2. В этом документе, подписанном премьер-министрами 16
федеральных земель, подчеркивалось значение федерализма для
дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для
разрешения проблем новых земель и преодоления сложностей, вы1 Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт.
Казань: Казанск. ун-т, 1998. С. 161–162.
2 Laufer H. Das federative System der Bundesrepublik Deuschland. München, 1992.
S. 69.
72
званных объединением государства, на немецкий федерализм возлагается обязанность «показать себя с лучшей стороны».
Проблемы федерализма присутствуют в каждой стране и затрагивают не только германских ученых, разработке данных проблем
посвящены труды и современных ученых России, так как предложенные пути решения данных проблем могут быть универсальны
для любой правовой системы общества1.
Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативные
последствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать им принять
разрушительные формы. Попытки такого рода партии провести
соответствующие ее политическим установкам «преобразования»
в рамках всей страны могут быть остановлены и скорректированы
таким федеральным конституционным органом, как Бундесрат. Земельные правительства на основе своих конституций также располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель.
Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти, взаимоотношений между Федерацией и
землями, снятия противоречий между различными государственными институтами могут решаться исключительно конституционно-правовыми методами регулирования.
Эффективное взаимодействие федерации и земель обеспечивает
целостность страны и стабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного прошлого с его жесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном, земельном и коммунальном уровнях право на активное
участие в процессе принятия государственных решений во благо
отдельного гражданина.
К важным элементам германского федеративного устройства относится и избирательная система страны, через которую проводятся интересы как федерации в целом, так и конкретных земель.
3. Понятие и принципы выборов в ФРГ.
Особенности германской избирательной системы
Немецкой доктриной дается следующее определение выборам:
«Выборы в Германии – выборы депутатов Бундестага, представителей в законодательные собрания земель, депутатов Европейского
1 Горбачев И. Г. Институциональные основы российской модели федеративного
устройства государства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2001. С. 1–52.
73
Парламента, представителей в муниципалитеты, Бундеспрезидента, Бундесканцлера; действия граждан, избирательных органов и
органов государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, голосованию и подведению его итогов и другие избирательные действия в соответствии
с Основным законом, федеральными законами и иными правовыми актами, в том числе представительных органов государственной
власти земель1.
Германский государственник Р. Шик так трактует формулу выборов: «Выборы и способ их реализации являются неотъемлемым
признаком и основой демократии. В отличие от стран с тоталитарным режимом, где отсутствуют избирательные возможности для
различных политических направлений, в ФРГ основой являются
демократичные законоположения права народа (Recht das Volke),
которые определяют возможность распределения власти через регулярные выборы. При демократии гражданин, осуществляя свое
активное избирательное право, участвует в осуществлении государственной власти». Он цитирует испанского философа Ортегу
Гассе: «Благо демократии в том, что неважно кто какой ранг занимает, а важно то, что он всегда зависит от одной маленькой детали –
избирательного права. Все остальное только временно. Без этого
достойного доверия голосования все демократические институты
повисли бы в воздухе»2. Основной закон Федеративной Республики Германия устанавливает в ст. 20, абз. 2: «Вся государственная
власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов, голосования и через особые законодательные, исполнительные и судебные органы». Эти принципы не могут быть изменены
(ст. 79, абз. 3 Основного закона). В соответствии со ст. 28, пар. 1, п.
2 Основного закона народ должен иметь выборное представительство в федеральных землях Германии, а также в округах и муниципалитетах. Данная общая норма расположена в разделе Федерация
и земли. Принципиальность ее положения заключается в том, что
она есть принцип, гипер-норма, определяющая производный от
выборов характер власти и характер властеотношений внутри Федерации в целом3.
Обратимся к иным немецким источникам, а именно к
Bundeswahlgesetz (Федеральному закону о выборах)4.
1
Korte K. R. Wahlcn in der Bundesrepublik Deutschland. Bonn, 1999. S. 55.
Schick R., Feldkamp F. M. Wahlen. Bonn, 1999. S. 54.
3 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 34.
4 Bundeswahlgezetz. 3 Aufl. Bonn, 1998. S. I.
2
74
Понятие выборов как таковое не дается, законы оперируют им
без определения, употребляя как признак при определении других
понятий, однако немецкий законодатель в Основном законе различает понятия выборов и голосования, определяя их совместно как
пути осуществления власти народом. Причем одно понятие не поглощается другим.
В Федеральном законе о выборах немецкий законодатель не
дает определения ни выборам, ни избирательному праву. Закон
начинается с конкретных положений, касающихся формирования
Бундестага – нижней палаты парламента. Определения понятий,
разработанные немецкой доктриной, не нашли своего законодательного закрепления, что, на наш взгляд, снижает качество избирательного закона.
В ст. 38 Основного закона, регламентирующей избирательные
принципы, содержится норма о том, что: «Детали регулируются
федеральным законом»1. Это ярко характеризует особенность немецкого права: «то, что сказано в общей норме, не должно повторяться в особенной» и придает стройность и последовательность
системе федерального избирательного законодательства. Немецкое
законодательство логично, последовательно, хотя понятийный аппарат в нем менее проработан.
Обратимся к следующим двум понятиям, которыми часто оперируют избирательные законы: избирательное право и избирательная система.
К. Вебер дает следующее определение понятия избирательной
системы: «избирательная система складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок проведения выборов, предусмотренных международными соглашениями, Основным законом и федеральными законами, используемой при выборах в органы федеральной государственной власти, органы власти
земель, а также при выборах в органы местного самоуправления2.
Закон о выборах и Основной закон не содержат легальных определений избирательной системы, определение данного понятия
тщательно проработано немецкой юридической доктриной. Пункт
первый закона о выборах оперирует данным понятием, как уже
определенным, не раскрывая содержание3. Это является следствием достаточно единой и непротиворечивой позиции немецких государственников по отношению к определению данного понятия и
отсутствия доктринальных споров по поводу содержания понятия.
1
Grundgesetz für die Bundcsrepublik Deutschland… S. 34.
Weber K., Kauffmann H. Rechtsworterbuch. München, 1997. S. 28.
3 Bundeswahlgezetz. S. I.
2
75
Р. Шик дает следующее определение: «Избирательная система – система избрания корпоративных представителей, упомянутая в Основном законе»1. Далее следует описание типов системы:
пропорциональной и мажоритарной.
В юридическом словаре мы находим следующее определение:
«Избирательная система – система установления результатов выборов, зафиксированная в законодательных актах»2.
Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой избирательная система состоит из трех уровней: политического (политическая обстановка перед выборами и партийная борьба), юридического (нормативно-правовая база выборов) и технического (организация избирательного процесса).
В рамках пропорциональной и мажоритарной систем в ФРГ существуют весьма существенные особенности, устанавливающие по
существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную
систему. В Федеральном законе о выборах от 7 мая 1956 года федеральный законодатель принял решение в пользу выборов по принципу пропорциональных выборов, связанных с персональными
выборами, т. е. в пользу смешанной системы. В соответствии с этим
в Германский Бундестаг выбираются:
– половина депутатов избираемых в 299 избирательных округах
прямым образом (персональные выборы) по правилам относительных мажоритарных выборов;
– остальные депутаты – по земельным спискам партий (выборы
при голосовании по спискам) по правилам пропорциональных выборов.
В соответствии с этой избирательной системой избиратель имеет два совершенно самостоятельных голоса, которые можно отдать
независимо друг от друга: первый голос – за кандидата по избирательному округу и второй голос – за земельный список партии.
Главное для победы – наличие поддержки избирателей, выраженной в количестве голосов за ту или иную партию и кандидата.
Взятые в своем единстве, в системе, принципы и методы преобразования голосов избирателей в мандаты и составляют избирательную
систему соответствующего муниципального образования, региона,
государства в целом.
Избирательная система есть не что иное, как определенная «технология», трансформирующая голоса в мандаты, которая в идеале
должна быть нейтральной по своему характеру, не создавать явных
1
2
76
Schick R. Op. cit. S. 9.
Weber К., Kauffmann H. Rechtsworterbuch. S. 28.
преимуществ и препятствий никаким партиям и кандидатам, а
объективировать волю избирателя в контексте действия основных
избирательных принципов. Практика проведения выборов и в нашей стране, и за рубежом показывает, однако, что эта идеализированная картина весьма далека от фактической реальности.
Законодательно установленная для выборов парламента или
иного органа избирательная система влияет не только на персональный и партийный его состав: все этапы избирательного процесса, начиная от выдвижения кандидатов, в немалой степени зависят того, каков метод определения итогов голосования. Не только
выборы, но и другие важные аспекты политической жизни страны
(региона) находятся под определенным воздействием существующей модели избирательной системы: функционирование партий и
партийная система в целом; деятельность парламента, ее формы,
результаты и эффективность; стабильность правительства и всего
механизма исполнительной власти. Одни типы избирательной системы могут поощрять развитие партий и многопартийной борьбы,
другие – создавать особо благоприятные условия для становления
двухпартийной системы; некоторые более выгодны для крупных,
другие – для мелких партий и группировок; отдельные ее модели
содействуют укреплению и централизации партий, иные, наоборот, стимулируют внутрипартийную борьбу. Существуют виды
избирательных систем, которые могут эффективно применяться
в условиях партийного государства и общества; другие формально
сохраняют внепартийный характер. Практически любая из известных разновидностей избирательных систем в той или иной мере
искажает волю граждан, высказанную на выборах, хотя характер и
содержание этих искажений для разных ее моделей неодинаковы.
Избирательная система, таким образом, отнюдь не нейтральный
фактор в политическом процессе. Так, по мнению ряда исследователей, в числе других известных обстоятельств свою долю вины за
приход в 1933 году правительства национал-социалистов к власти
несет установленная после Первой мировой войны в Веймарской
Германии пропорциональная избирательная система1. Проблема
выбора избирательной системы обычно является одним из ключевых вопросов политической жизни страны, приобретая в отдельные
периоды особую остроту.
Выбор избирательной системы – одна из важнейших и наиболее
сложных задач законодателя. Необходим поиск «наилучшей» мо1
См., например: Lijphart A. Electoral system // The Encyclopedia of Democracy.
Vol. II. Washington, 1995. P. 420; Lakeman E. How Democracies Vote. A Study of
Electoral Systems. London, 1974. P. 210.
77
дели избирательной системы или, во всяком случае, той, которая в
наибольшей степени соответствует условиям страны, определенной
территориальной, национально-территориальной или местной единицы. Многие из моделей были испытаны в ФРГ на выборах разного уровня, все же это лишь только небольшая часть из тех десятков
моделей избирательных систем, которые в разное время применялись и/или продолжают применяться в современном мире и которые могут быть использованы в РФ. Применявшиеся в Российской
Федерации разновидности избирательной системы, к сожалению,
далеки от совершенства, и вызывают обоснованную критику со стороны специалистов, парламентариев, политиков и политических
организаций.
Пожалуй, как ни в одной другой сфере избирательного законодательства, именно применительно к моделированию избирательной
системы России особое значение приобретает изучение мирового
опыта организации выборов. Чем шире круг известных нам моделей избирательной системы, чем больше мы знаем о них, тем выше
шансы подобрать в этом многообразии ту одну модель, которая будет в наибольшей степени соответствовать условиям определенного
субъекта местного самоуправления, региона, государства в целом.
Понятие избирательного права в немецкой доктрине тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять
же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный
процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширную подотрасль конституционного (государственного) права. Термин «избирательное право» используется не только для обозначения
одной из конституционно-правовых нормативных общностей, но и
как название одного из субъективных прав граждан. В последнем
случае реализуется активное избирательное право – право граждан
участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления; и пассивное избирательное
право – право граждан быть избранными в органы государственной
власти и в выборные органы местного самоуправления.
Следует сразу же отметить, что понятия «объективное право» и
«субъективное право» не совпадают со значениями субъективного
и объективного, принятого в философской литературе. Сложность
исследования данного аспекта проблемы заключается также в том,
что в зарубежной науке сформировались различные взгляды на понимание права – теологические, философские, естественно-правовые, социологические, психологические, нормативистские и другие.
78
В современной трактовке нормативное, т. е. «узкое» понимание
избирательного права, определяют следующим образом: «Избирательное право есть система юридических норм, которая выражает
волю избирателей, является государственным регулятором избирательных отношений1.
Существуют и более широкие трактовки права, когда в его содержание включаются правосознание, акты реализации права,
правопорядок, субъективные права, правоотношения в целом. При
таком подходе к объективному праву необходимо в это понятие
включить правовую культуру избирателя, правосознание избирателя, избирательные правоотношения, а также субъективные избирательные права и избирательный правопорядок.
Обратимся теперь к некоторым дефинициям германской юридической доктрины.
Г. Кауфманн и К. Вебер дают в юридическом словаре следующее
определение избирательному праву: «Избирательное право – объективное право, содержащее нормы, регулирующие отношения
по общественным выборам, содержащиеся в Основном законе
(Grunggesetz), Законах о выборах (Bundeswahlgesetz), Положении
о выборах (Bundeswahlordnung) федеральных и субъектов федерации. Объективное право в демократическом государстве осуществляется через всеобщие и равные выборы, когда все граждане при
исполнении законных предпосылок имеют активное и пассивное
избирательное право, реализуемое при принципиально равном голосовании»2. Таким образом, германская доктрина разграничивает понятия объективного и субъективного избирательного права, а
также отмечает факт реализации объективного права посредством
реализации субъективных прав граждан. Эта позиция заслуживает внимания.
В соответствии со ст. 38 Основного закона ФРГ активным избирательным правом обладают все граждане Германии, которым в
день выборов исполнилось 18 лет, проживающие в Германии не менее трех месяцев и не лишенные избирательного права в силу решения суда или утраты правоспособности; пассивным избирательным
правом обладает тот, кто достиг совершеннолетия3. В результате
внесения в 1985 году поправок и дополнений в Федеральный закон о выборах расширилось активное избирательное право немцев,
проживающих в других государствах. Теперь немцы, проживающие в одном из государств-членов Совета Европы, обладают актив1
Maunz Т. Deutsches Staatsrecht. München, 2001. S. 352.
Weber К., Kauffinann H. Op. cit. S. 47.
3 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 96.
2
79
ным избирательным правом независимо от срока их проживания
за рубежом.
Немцы, проживающие в других государствах, сохраняют за
собой активное избирательное право в течение двадцати пяти лет
после выезда из Германии. Для этого в обоих случаях необходимо,
чтобы они до выезда из Германии прожили в ней без перерыва не
менее трех месяцев.
Детали субъективного избирательного права регулируются федеральным законом. Правом на участие в выборах депутатов Германского Бундестага, которые согласно ст. 39 Основного закона
ФРГ избираются на четыре года, имеют все немцы независимо от
вероисповедания, расы, образования, пола, имущественного положения или суммы уплачиваемых налогов, без какой-либо дискриминации1.
Любой гражданин, обладающий избирательным правом, вправе решать, воспользуется ли он им или нет. Участие в выборах для
граждан ФРГ не обязательно. Избиратель свободно голосует за того
или иного кандидата или партию, не подвергаясь принуждению
и давлению. Выборы в Германии прямые, т. е. они проходят без
привлечения делегатов или выборщиков. Выборы являются также
тайными. Нарушение тайны голосования является преступлением. Каждый избиратель имеет столько же голосов, сколько любой
другой; все голоса имеют принципиально одинаковую силу. Внутри и около зданий, где находятся помещения для голосования, а
также перед входом в эти здания, запрещено оказывать влияние на
избирателей. Выборы, подсчет голосов и подведение итогов выборов осуществляются открыто.
Пассивным избирательным правом обладают все лица, являющиеся гражданами Германии не менее одного года, достигшие
восемнадцатилетнего возраста и не лишенные пассивного избирательного права на основании особых положений законодательства.
Возрастной ценз пассивного избирательного права с 1949 года
неоднократно снижался. До выборов в Бундестаг в 1969 году возрастной ценз составлял 25 лет. Во время выборов в Бундестаг в
1972 году пассивным избирательным правом обладали уже лица,
достигшие 21 года. С момента выборов в Бундестаг в 1976 году на
основании Закона об изменении возраста совершеннолетия от 31
июля 1974 года в соответствии со ст. 38 (ч. 2) Основного закона ФРГ
определяющим для претендента на мандат является достижение
восемнадцатилетнего возраста.
1
80
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 96.
Единственно активное и пассивное избирательное право в немецкой литературе рассматриваются в единстве своей субъективной составляющей, а не в качестве разновидности субъективного
избирательного права1. На наш взгляд, данная точка зрения более
заслуживает право на существование, чем позиция российской доктрины. Как субъективное личное неимущественное право, избирательное право неделимо. Всегда существуют два правомочия –
избирать и быть избранным. Если же мы представим ситуацию,
когда 18-летний гражданин может избирать, но в силу проживания
в стране менее одного года не может быть избранным депутатом
Бундестага, то в этом случае второе правомочие существует, но находится в пассивном состоянии. Оно перейдет в активное состояние
позже, когда гражданин проживет более одного года – когда отпадут ограничения цензов.
Понятия «избирательной системы» и «избирательного права» в
ФРГ также носят собирательный характер. Они включают в себя
шесть подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующих органов государственной власти:
– избрание депутатов Бундестага;
– избрание представителей в законодательные собрания земель;
– избрание депутатов Европейского парламента;
– избрание представителей в муниципалитеты;
– избрание бундеспрезидента;
– избрание бундесканцлера.
Лишь один из высших органов ФРГ избирается путем прямого
голосования – это нижняя палата парламента Бундестаг. Остальные органы избираются или членами парламента, или специально
собираемыми для этой цели органами. Также прямым голосованием избираются депутаты в Европейский парламент, в земельные
законодательные органы и в муниципалитеты. Необходимо отметить, что чисто парламентская процедура избрания должностных
лиц – бундесканцлера и бундеспрезидента также входит в избирательную систему, занимая самостоятельное место. Это означает,
что данные избирательные подсистемы также регулируются основными принципами, о которых будет сказано ниже, однако особенности избрания данных должностных лиц не являются целью настоящего исследования.
Для целей настоящего исследования интересны две подсистемы: избрание депутатов Бундестага и избрание депутатов Европарламента, так как они входят в объем понятия федеративное изби1
Maunz T. Deutsches Staatrecht. München, 2001. S. 341.
81
рательное право (европейское право – компиляция национальных
правовых систем).
Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий
и заканчивая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. В ходе избирательной кампании
возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. Противовес этому – стройная система избирательного законодательства.
В ФРГ избирательная система по выборам в федеральный законодательный орган власти только в самых общих вопросах устанавливается Основным и федеральными законами, а детально регулируется законами самих субъектов Федерации (земель).
Система германского законодательства, регулирующего выборы, линейна, при ее построении использован метод дедукции. В
целом она представляет собой четкий, последовательный правовой механизм регулирования избирательных правоотношений, зафиксированный последовательно в Основном законе, федеральном
законе и далее в подзаконных актах, начинающийся с принципов
права и заканчивающийся специальными нормами.
Правовую основу федеральных выборов в Германии составляют
следующие нормативные акты:
1) Основной закон Федеративной Республики Германии –
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, в котором в самых
общих чертах в параграфе 3, посвященном Бундестагу, дается описание схемы проведения выборов1;
2) Федеральный закон о выборах – Bundeswahlgesetz от
23.07.1993 г. в редакции 9.7.1997 г., в котором подробно описывается избирательная система, порядок формирования избирательных органов, цензы пассивного избирательного права, само проведение голосования, подведение результатов выборов, повторное голосование, выборы в Бундестаг, заключительные положения2;
3) Положение о федеральных выборах и выборах в Европейский
парламент Bundeswahlordnung – от 8.03.1994 г., в котором подробнейше регламентируется процедура голосования, процедура
создания и работы избирательных комиссий, подведение и оценка
результатов выборов3;
1
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. I-172.
Bundeswahlgezetz. S. I-48.
3 Bundeswahlordnung. 3 Aufl.- Bonn, 1998. S. I-495.
2
82
4) Приложения к положению о федеральных выборах – Anlagen
zur Bundeswahlordnung1;
5) Закон о политических партиях – Gesetz uber die politischen
Parteien2;
6) Закон о проверке правильности выборов – Wahlprufungsgesetz3;
7) Закон об избирательной статистике – Wahlstatistikgesetz4;
8) Законы земель об организации выборов. В них подробно прописываются гарантии граждан, схемы проведения выборов, организация агитации.
Особенность ФРГ заключается в том, что в отличие от многих
(если не большинства) других государств с относительно новыми
конституциями, в ее Основном законе нет специального раздела об
избирательном праве (избирательной системе).
Особенность немецких источников – в наличии большого числа
отсылочных норм. Основной закон часто отсылает к федеративному
закону, примером может служить уже известная нам ст. 38. В п. 1
и 2 перечислены принципы выборов в Бундестаг, а в п. 3 говорится,
что дальнейшее разъяснение содержится в Федеративном законе.
Это придает стройность системе немецкого избирательного права. Основные руководящие начала, гипер-нормы содержатся в Основном законе, что придает эффективность механизму правового
регулирования избирательных правоотношений. Далее в федеративном законе о выборах следуют общие нормы. Специальные нормы содержатся уже в положении о выборах.
В качестве базовой нормы федерального избирательного права
Основной закон ФРГ предписывает в ст. 38, что «депутаты Германского Бундестага избираются на основе общих, прямых, свободных, равных и тайных выборов». Более о принципах избирательного права в ней не упоминается5.
Часть 2 ст.20 Основного закона ФРГ провозглашает принцип народного суверенитета: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосования,
а также реализуется через специальные органы законодательства,
исполнительной власти и правосудия». При этом в соответствии со
ст. 79 (ч. 3) Основного закона, положения ст. 20 Основного закона
1
Grundgesetz. VerfassungsreformG. 35 Aufl. München, 1998. S. 67–88.
Gesetz uber die politischen Parteien (Parteiengesetz). 4 aktual. Aufl. Bonn, 1994.
S. 1–36.
3 Grundgesetz. VerfassungsreformG. 35 Aufl. München, 1998. S. 67–88.
4 Там же. С. 98–120.
5 См., например: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 30.
2
83
не могут быть изменены путем внесения конституционных поправок. Народ, в соответствии со ст. 28 (ч. 2) Основного закона, должен
иметь выборное представительство в федеральных землях Германии, а также в округах и муниципалитетах1.
Обязательные для соблюдения основы демократического избирательного права в Федеративной Республике Германии установлены Основным законом страны. Основополагающим при этом является зафиксированное в ст. 33 (ч. 1) Основного закона равенство
всех немцев в их гражданских правах и обязанностях2.
Сама избирательная система и детали избирательного процесса
непосредственно Основным законом не регулируются, а определяются федеральными законами. В основном законе нашли отражение лишь основополагающие классические избирательные принципы.
Под принципами избирательного права (избирательной системы) понимаются базисные, руководящие начала системы, обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах, Основном законе
ФРГ и федеральных законах. По форме все избирательные принципы ФРГ схожи с российскими, но по содержанию они имеют существенные и значимые для нас в теоретическом аспекте отличия.
В немецком праве основные начала находятся в Основном законе, они упоминаются и в Законе о выборах.
Формирование Бундестага осуществляется на основе всеобщих,
прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании3.
Обратим внимание на терминологию. В ФРГ это принципы выборов, в РФ – принципы избирательного права.
Выборы – это общественные отношения, включающие в себя
разнообразные избирательные действия. Избирательное право –
это нормативно-правовые предписания, регулирующие эти отношения. Принципиального различия в этом нет, единственно эти
подходы отличаются в контексте трактовки формы и содержания.
Принципы выборов – это область фактических отношений, их социальное содержание. Принципы избирательного права являются
их правовой формой выражения.
Рассмотрим подробно каждый из принципов, а вернее – их трактовку в ФРГ. К принципам избирательного права в современных
условиях, несмотря на определенные различия в законодательном
1
См., например: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 25.
Там же. С. 28.
3 Там же. С. 30.
2
84
их регулировании в разных странах, можно отнести следующие:
всеобщность, равный характер выборов, принцип прямых и непрямых выборов, тайну голосования. В последнее время в ФРГ все
большее число сторонников приобретает идея включения в данный
список принципа периодичности проведения выборов, а в законодательстве некоторых стран указанный принцип уже закреплен.
В ФРГ Закон о выборах так трактует принцип всеобщности: «Активное избирательное право принадлежит всем достигшим полных
18 лет гражданам, над которыми не установлена опека и которые
не лишены права голосовать по приговору суда»1.
Борьба за утверждение данного принципа и закрепление его в
законодательстве продолжалась в большинстве стран на протяжении XIX и начала XX веков. В результате этого практически повсеместно почти все избирательные цензы были сняты, а возрастной
ценз значительно снижен. В настоящее время возрастной ценз для
активного избирательного права составляет 18 лет, хотя бывает и
ниже, а для пассивного избирательного права в ряде случаев сохранился более высокий ценз.
В ФРГ право избирать принадлежит всем гражданам:
– достигшим 18-летнего возраста;
– проживавшим три последних перед выборами месяца на территории ФРГ;
– зарегистрированным в ФРГ по месту постоянного проживания;
– не лишенным избирательных прав:
по приговору суда,
недееспособностью,
нахождением в психиатрической клинике на излечении вследствие совершенного преступления.
Эти положения Bundeswahlgesetz требуют пояснения. Зарегистрированным по месту постоянного проживания должен быть каждый гражданин. При перемене места жительства он должен зарегистрироваться в местном муниципалитете. Это непосредственная
обязанность самого гражданина. Далее, по приговору суда лишенными дееспособности являются не все осужденные. Суд в приговоре лишает избирательных прав только за совершение особо тяжких
преступлений. Большинство заключенных в места лишения свободы в Германии обладают активным избирательным правом.
Предоставление гражданам активного избирательного права не
означает принуждения их к участию в выборах (обязательный во1
См., например: Bundeswahlgezetz. S. 23.
85
тум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В то же время для некоторых избирательных кампаний характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое
в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от
англ. «absent», означающего «отсутствие»). Неучастие в выборах
может иметь значение определенного политического решения, т. е.
бойкота, но чаще оно выявляет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того чтобы не допустить срыва
выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, законодательство может устанавливать обязательный процент участия зарегистрированных избирателей, ниже которого выборы признаются недействительными.
В ФРГ отсутствует институт обязательного вотума так же, как и
обязательный процент участия зарегистрированных избирателей,
ниже которого выборы признаются недействительными. Голосование считается легитимным при участии в выборах любого числа
выборщиков (Bundeswahlberichtigungen). Это является следствием
действия принципа свободы выборов.
Если вести речь о правовой культуре немецких избирателей, то
на основе статистических данных можно сделать вывод о высокой
степени осознания необходимости участия в выборах. Значение выборов в жизни государства является одним из важнейших направлений правового воспитания немецких граждан. Оно начинается в
младших классах школы и затем осуществляется постоянно через
СМИ, организацию лекций и т. д. 80 % немцев участвуют в выборах в Бундестаг, чуть меньше приходят на выборы в Европейский
парламент и органы местного самоуправления. Поскольку активным избирательным правом на выборах в Бундестаг могут обладать
только граждане ФРГ, то иные лица, имеющие вид на жительство и
разрешение на работу, например иностранные рабочие, постоянно
и преимущественно проживающие в ФРГ, лишены права участия в
выборах и, соответственно, в участии в управлении государством.
Граждане иных европейских государств, постоянно проживающие
в ФРГ, также не голосуют. В этом усматривается нарушение принципа всеобщности.
В ФРГ пассивным избирательным правом (Wahlbarkeit) обладают все, кто к моменту проведения выборов являются гражданами
уже более 1 года и достигли 18 лет. Не обладают Wahlbarkeit те,
кто ограничены в активном избирательном праве, кто лишен избирательных прав по приговору суда, не имеет гражданства, либо
имеет, но меньше года (ст. 15 Федерального закона о выборах). Ак86
тивные судьи, прокуроры, представители исполнительной власти
также не могут быть избраны, но они вправе уйти в отставку и в
общем порядке участвовать в выборах1.
Германское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности и в
представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление такого предела неправомерно, так как противоречит понятию полной правосубъектности граждан.
Р. Ширк так расшифровывает формулу равных выборов: «Каждый голос имеет равный вес для формирования Бундестага. Вес голоса не должен зависеть от собственности, доходов, налогов, образования, религии, расы, пола и политических пристрастий»2. Вызывает много споров действие принципа равенства применительно
к избирательным округам с различным числом выборщиков при
мажоритарной системе. Избиратели из меньшего по населению
округа имеют преимущество перед избирателями из большего, так
как разные по числу округа избирают только одного депутата. И в
этом нам видится исключение из принципа равенства.
Говоря о гарантиях равенства пассивных избирательных прав
граждан в ФРГ, следует остановиться на следующих заслуживающих внимания ситуациях в целях потенциального заимствования
опыта немецкой системы.
Имея соотношение пропорциональной и мажоритарной систем
и имея ситуацию, при которой партия прошла 5 % рубеж в Бундестаг и уже сформировала список депутатов, кандидат в депутаты
от этой партии, не попавший в этот список, но получивший в одномандатном округе большинство голосов, должен быть обязательно
включен в него.
Эта ситуация содержит гарантии представительства полного
спектра политических течений в Бундестаге и объективирует волю
народа.
Сегодня практически во всех странах, где проводятся выборы,
на основе которых формируются государственные органы, утвердился принцип равного избирательного права в формальном значении. А в прошлом, к примеру во Франции, с 1820 года подданные,
уплачивающие не менее 1000 франков прямого налога, подучили
право подачи второго голоса на выборах. После революции 1830
1
2
См., например: Bundeswahlgezetz. S. 15.
Schick R. Op. cit. S. 3.
87
года во Франции имущественный ценз для подачи на выборах второго голоса был снижен до 500 франков1.
Что касается материального равенства избирательного права, то
здесь дело обстоит сложнее. Материальное равенство избирательного права означает, что голос каждого избирателя должен иметь
одинаковый удельный вес, что может быть достигнуто, если один
член представительного органа будет избираться от такого же количества избирателей, как и всякий другой член того же представительного органа. Полного количественного совпадения, конечно, добиться невозможно, но необходимо стремиться к тому, чтобы
максимально приблизиться к такому равенству. Принцип равного
избирательного права в материальном значении теряет свой смысл
при избрании единоличного органа, поскольку избранное лицо в
любом случае представляет все население страны или какой-либо
административно-территориальной единицы, и, таким образом,
удельный вес голоса каждого избирателя равен удельному весу голоса любого другого избирателя.
В Германии обсуждалась возможность создания неравных избирательных округов, позволяющих избирать больше депутатов от
консервативно настроенного сельского населения, чем от того же
количества горожан-избирателей (причем в отдельных случаях в
сельских избирательных округах плотность избирателей в два раза
больше, чем в городских).
В настоящее время в ФРГ можно обнаружить нарушения именно материального равенства, в то время как формальное равенство
практически повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений
является создание избирательных округов, в каждом из которых
на одного депутата приходится разное количество избирателей. Характерно, что такая ситуация возможна при том, что законодательство требует, чтобы избирательные округа были примерно равны.
Слово «примерно» позволяет, находясь вроде бы в рамках закона,
на деле безнаказанно нарушать принцип равенства. Например, могут быть созданы такие многомандатные избирательные округа: от
округа с численностью 57 тыс. избирателей посылается три депутата, от округа с численностью 161 тыс. избирателей посылается
семь депутатов, от округа с численностью 101 тыс. избирателей посылается четыре депутата. Формально такие разновеликие с точки
зрения количества избирательные округа создаются с тем, чтобы
не дробить существующие территориальные единицы, причем от
1
88
Lakeman E. How Democracies Vote. Berlin, 1999. P. 45.
большего количества избирателей избирается и большее количество депутатов.
Слово «примерно» расширяет круг полномочий органа, разрабатывающего величину избирательного округа и определяющего
количество избираемых депутатов. Таким органом является, как
правило, правительство, выдвигающее проект избирательного закона или поправок к нему, которое нацелено на укрепление позиций сформировавшей его партии (или партий). В итоге, как явствует из примера, в первом округе один депутат представляет 19 тыс.
избирателей, во втором – 23 тыс., а в третьем – около 25,3 тыс., т. е.
налицо определенное нарушение равенства.
Надо отметить, что исходя из порядка организации выборов и
проведения голосования сегодня технически невозможно образовать избирательные округа с абсолютно одинаковым количеством
избирателей. Кроме того, при создании избирательных округов
необходимо помнить об их связи с административно-территориальными единицами, с населенными пунктами; ведь депутату, избранному от конкретного избирательного округа, предстоит учитывать
в своей работе заботы и проблемы населения, проживающего на
определенной территории, а не просто абстрактных избирателей. А
для того, чтобы все-таки добиться как можно меньшего отклонения от равенства избирательных округов, во многих странах устанавливают ограничения такого отклонения.
Существует еще одна проблема, связанная с избирательными
округами, при помощи которой правящая партия стремится обеспечить себе на выборах более благоприятные условия по сравнению
с другими партиями. Это связано с тем, что накануне выборов, в
большинстве стран границы избирательных округов уточняются и
изменяются, поскольку с течением времени численность населения
и его возрастная структура (что вызывает изменение количества избирателей) в различных регионах меняются. Другими словами, изменение границ избирательных округов объясняется необходимостью обеспечить материальное равенство. Однако даже при том, что
создаются избирательные округа с равной численностью избирателей, правящая партия, проводящая изменения территории избирательных округов, преследует и конъюнктурные цели. Ведь заранее
более или менее известно, какие группы населения поддерживают
те или иные партии, и где эти группы территориально расселены,
а границы избирательных округов совсем необязательно должны
совпадать с границами административно-территориальных единиц. В результате этого в ходе очередного пересмотра границ избирательных округов правящая партия может создать искусствен89
ный перевес своих сторонников над сторонниками других партий в
определенных избирательных округах.
В настоящее время для этих целей используется компьютерная
техника. Перекройка избирательных округов получила наименование избирательной географии или избирательной геометрии или
же «джерримандеринг». В этом термине запечатлелась фамилия
одного из политических деятелей XIX века, преуспевших в искусстве нарезки избирательных округов для обеспечения победы своей партии. В немецком же праве, как уже отмечалось, существует
противовес – с момента объявления выборов границы округов меняться не могут. Данная норма, однако, не защищает от джерримандеринга в период между проведением выборов1.
Прямые или непрямые выборы. В германской доктрине ученые
рассматривают две разновидности непрямых выборов: косвенные
и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены
представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками – лицами, специально избранными для
осуществления выборов в соответствующий орган. В ходе многостепенных выборов избирается вначале один орган, который затем
уже сам избирает другой орган иного уровня.
В Австрии, правовая система которой идентична немецкой,
Федеральный совет (верхняя палата парламента) формируется на
основе двустепенных выборов: членов этой палаты избирают ландтаги земель. В истории можно найти примеры использования косвенных многостепенных выборов. В частности, в России на выборах в Государственную думу в период 1905–1917 годов рабочие и
крестьяне избирали выборщиков, избиравших выборщиков и т. д.
И только выборщики третьей степени от рабочих и выборщики четвертой степени от крестьян избирали депутатов.
Принцип тайного голосования призван обеспечить избирателю
полную свободу волеизъявления на выборах. В ФРГ тайное голосование осуществляется посредством бюллетеней, в которых избиратель либо вычеркивает фамилии кандидатов или названия партий,
против которых он выступает, либо, наоборот, отмечает фамилию
кандидата или название партии, за которую он отдает свой голос.
Производится это в специальном отгороженном помещении, в котором избиратель, находясь один, опускает бюллетень в ящик для
голосования. В некоторых странах (Болгария, Польша) с целью дополнительного обеспечения тайности голосования бюллетени вкладываются в конверты.
1
90
Lijphart A. Electoral system. Hamburg, 1998. S. 14.
В ФРГ Бундестагом рассматривался проект закона о голосовании
без бюллетеней посредством специальной избирательной машины.
Избиратель заходит в специальное помещение, где находится избирательная машина, после чего дверь в помещение автоматически закрывается и открывается после того, как избиратель проголосует. Само голосование производится путем нажатия рычажков,
расположенных на передней стенке избирательной машины. Машина устроена так, что вторично голосовать можно только после
того, как один избиратель покинет помещение, а другой – войдет.
Проект был отклонен, однако в случае с больными людьми, не имеющими возможности самим заполнить бюллетень, законом предусматривается использование машин для голосования и помощи
других лиц1.
В то же время в отдельных случаях оправданным является применение открытого голосования. Открытое голосование оправдано в
том случае, если участвующий в голосовании может не опасаться за
свою судьбу, каковы бы не были результаты голосования, ибо такие
опасения могут сказаться на позиции участвующего в голосовании
по отношению к кандидату и воля избирателя будет искажена.
Свободными в ФРГ признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть
убеждены в том, что их участие в выборах не причинит им вреда.
Особенно важно, чтобы избиратели беспрепятственно пользовались
такими свободами, как свобода слова, мнения, ассоциации, информации, собраний, демонстраций и т. д. В период проведения выборов, которые часто сопровождаются обострением политической
борьбы, должно решительно защищаться право выражения идей
сторонников различных политических партий. Важнейшей гарантией свободных выборов служит независимая судебная власть.
Несовместимо с проведением свободных выборов официально объявленное чрезвычайное положение. В конечном счете, выборы являются свободными в той степени, в какой они позволят наиболее
полно выявить волю народа.
Вышеизложенный принцип не упомянут в ст. 38 Основного закона ФРГ, закрепляющей главные для избирательного права ФРГ принципы. Однако он упоминается в самом тексте закона о выборах2.
1
2
Liermann I. Das deutsche Volk als RechtsbegrifT. Berlin, 1927. S. 23.
Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland… S. 32.
91
Демократизация германской избирательной системы привнесла
существенный элемент – состязательность кандидатов на выборах.
Этот принцип получил широкое мировое признание и был материально закреплен в избирательных законах ФРГ.
В ФРГ нормы международного права имеют прямое действие и
также применяются при противоречии с национальными нормами.
Именно эти неклассические «дополнительные» принципы служат
разрешению проблемы правовой аксиологии – коммуникации права и справедливости.
Особенно важны три международно-правовых акта, закрепляющие данные принципы:
1) Всеобщая декларация прав человека от 1948 года устанавливает в ст. 21: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при
всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»1.
2) Международный пакт о гражданских и политических правах
(1996 г.) закрепляет (ст. 25) право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации:
– принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;
– голосовать и быть избранным на подлинных периодических
выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное
волеизъявление избирателей2.
3) Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод (Протокол 31, 1952 г.) содержит следующее положение
(ст. 3): «Высокие договаривающиеся стороны обязуются проводить
свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти»3.
Закрепленные в этих международно-правовых актах принципы
организации и проведения выборов не являются исчерпывающи1 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека:
Сборник международных документов. М., 1998. С. 12.
2 Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря
1966 г. // Права человека... С. 27.
3 Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября
1950 г. // Там же. С. 67–82.
92
ми. В частности, очень важно видеть неразрывную связь избирательных прав граждан с другими основными правами, и особенно
с правом принимать участие в управлении страной, правом на свободу убеждений и их выражения, правом на свободу ассоциации,
правом на проведение мирных собраний и демонстраций.
Международно-правовые стандарты носят самый общий характер, они универсальны и потому абсолютно и во всем подходят для
любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.
В международно-правовых актах и документах сформулированы требования, выполнение которых является обязательным условием для того, чтобы выборы признавались легитимными.
Справедливый характер выборов вырастает, прежде всего, из демократического избирательного права, в котором надежно гарантированны всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право должно предоставляться гражданам,
достигшим минимального возраста, и не ограничиваться условиями владения собственностью, чрезмерными требованиями проживания в стране или конкретной местности, языковыми требованиями и другими цензами, способными отстранить граждан от участия
в выборах. Для обеспечения справедливости выборов необходима
эффективная защита выборов – как в ходе их проведения, так и при
подсчете голосов – от мошенничества и злоупотреблений. В частности, должно быть обеспечено присутствие наблюдателей и равный доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов
и партий, участвующих в выборах. Выборы должны проводиться с
установленной законом периодичностью. Перенесение срока выборов может допускаться при чрезвычайном положении или в других
исключительных обстоятельствах, не допуская создания угрозы
для демократии.
Подлинные выборы также предполагают реализацию гражданами совокупных демократических избирательных и других прав.
Такие выборы заранее направлены на то, что как отдельные посты,
так и власть в целом будут определены на основе воли большинства избирателей. Любое меньшинство должно проявить готовность
к тому, чтобы признать невыгодные для себя результаты выборов,
если они были свободными, справедливыми и законными. Передача власти по результатам выборов должна осуществляться на основе закона.
Подлинные выборы, кроме того, обеспечивают избирателям реальный выбор, т. е. на основе политического плюрализма. В связи
93
с этим в ФРГ закреплена обязательная альтернативность выборов,
т. е. наличие в избирательном бюллетене фамилии не одного, а минимум двух кандидатов. В ФРГ в законе о выборах закреплена норма о необходимости выдвижения в одномандатном избирательном
округе как минимум одного кандидата1.
Чтобы стать подлинными, выборы также должны проводиться
в условиях информированности населения в отношении кандидатов и их программ, а также в отношении того, «кто, когда, где и
каким образом» будет осуществлять регистрацию и проводить голосование. В ФРГ важное значение придается избирательным уведомлениям, содержащим эту информацию – об этом будет сказано
подробнее ниже.
Ни в Германии, ни в России действующим законодательством
не предусматривается возможность досрочного отзыва депутатов
(Verlustmandat). Но в литературе ведутся дискуссии о возможности создания исключения из принципа независимости депутатов,
предоставлением избирателям возможности выражения недоверия
своим избранникам. Этим механизмом может быть обеспечен принцип подлинности выборов, и именно этот институт подтверждает
тот факт, что избирательный процесс «идет» постоянно и не заканчивается после оглашения результатов выборов. Отзыв депутата
– это процессуальное действие, которое может быть осуществлено и
после проведения выборов. Таким образом, можно предположить,
что в будущем теория права признает тот факт, что избирательный
процесс – явление непрерывное, состоящее из нескольких этапов:
этапа подготовки и проведения выборов и этапа поствыборного
контроля.
Что касается периодичности проведения выборов, то данный
принцип, наряду с другими, закреплен в Декларации «О критериях свободных и справедливых выборов», принятой в 1994 году
на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза. Ст. 1 указанной Декларации гласит: «В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного
на подлинно свободных и справедливых выборах, организуемых
через регулярные периоды на основе всеобщего, равного и тайного голосования». Хотя эта Декларация не является документом,
обязательным для исполнения, однако ее моральная сила велика,
поскольку она была одобрена единогласно на сессии Совета столь
авторитетной международной организации, как Межпарламентский Союз, а во время голосования присутствовали и поддержали
1
94
Bundeswahlgezetz. S. 23.
Декларацию представители 112 стран мира (в том числе и ФРГ). В
последнее время данный принцип получает закрепление в законодательстве все большего числа стран мира.
Следует иметь в виду, что при тайном голосовании легче фальсифицировать результаты выборов, поскольку подсчет голосов производит узкая группа людей, а волеизъявление избирателей осуществляется в секрете. Возможны подмена бюллетеней, оглашение
неверных результатов, допуск к голосованию одного и того же лица
вторично и тому подобное. Во многих странах накоплен достаточно богатый опыт различных приемов фальсификации выборов. Но
столь же обширный опыт имеется и по борьбе с фальсификацией,
выработаны разнообразные гарантии.
Одним из важнейших способов избежать подтасовок на выборах
является общественный контроль. Известны разные формы такого
контроля. В ФРГ все кандидаты и их представители имеют право
присутствовать на избирательных участках в день голосования, а
также при подсчете голосов.
Естественно, кандидаты и их представители ревностно следят за
тем, чтобы их права и законные интересы не были ущемлены. Однако при небольшом количестве партий, выдвигающих кандидатов
и контролирующих их поведение, можно допустить, что они могут
вступить между собой в сговор и поделить места в коллегиальном
представительном органе при попустительстве учреждений, организующих выборы. Недостатки этой формы контроля преодолеваются существующим контролем независимых общественных объединений, провозглашающих свою заинтересованность не в победе
той или иной партии, а в проведении честных выборов, позволяющих выявить подлинную волю избирателей. Такие объединения
вправе посылать своих наблюдателей на избирательные участки,
а также в помещения, где проводится подсчет бюллетеней. В ФРГ
общественные наблюдатели не только следят за соблюдением всех
правил и предписаний закона, но и проводят мониторинг, позволяющий оценить достоверность официально оглашаемых данных о
результатах выборов.
В ФРГ, как и в иных демократических государствах, все шире
практикуется допуск иностранных наблюдателей. Преимущество иностранных наблюдателей состоит в том, что правительству и
администрации той страны, куда приехали наблюдатели, труднее
оказать на них давление (даже если есть желание такое давление
оказывать), чем на наблюдателей из своей страны. Слабость же этой
практики состоит в том, что подавляющее большинство иностранных наблюдателей, как правило, плохо знакомо с законодательс95
твом и обычаями страны, куда они прибыли, не знает языка, на котором общаются местные жители, поэтому они могут не заметить
каких-то злоупотреблений в ходе голосования. Определенная роль
в общественном контроле за выборами принадлежит независимым
средствам массовой информации.
Бундестаг избирается каждые четыре года. Срок полномочий
истекает с момента первого заседания вновь избранного состава.
Выборы должны быть проведены в срок между 46 и 48 месяцами
с момента избрания предыдущего состава парламента. Парламент
должен провести первое заседание не позднее 30 дней с момента избрания. День голосования назначается бундеспрезидентом и должен приходиться на воскресение или на праздничный день1.
Вновь избранный Бундестаг с момента первого заседания приобретает всю полноту власти, легитимируя сам себя. Как мы можем
заметить, в немецкой схеме срок полномочий Бундестага реально
равен четырем годам: выборы проводятся в последние два месяца
срока полномочий и вновь избранные депутаты приступают к полномочиям не позднее 30 дней с момента выборов.
В ФРГ присутствует институт свободного мандата. Народный
избранник не обязан отчитываться перед избирателями и его полномочия не могут прекратиться волей избравших его избирателей.
Посредством института свободного мандата реализуется принцип
независимости депутатов, через него депутат получает свой особый
правовой статус, наделяется правами. Законодательство ФРГ не
предусматривает прав избирателей контролировать деятельность
депутата, т. е. императивного мандата. Немецкая доктрина не выработала однозначного решения проблемы уравновешения императивности-диспозитивности мандата.
Следующая проблема теории избирательного права и процесса –
это отсутствие законодательного закрепления принципа избирательной экономии. Как таковой он не предусмотрен законодательством ФРГ, однако множество институтов немецкой избирательной модели служат упрощению процедуры выборов, оптимизации
избирательного процесса и сокращению расходов на проведение
выборов. Поэтому логично индуктивно объединить общие руководящие начала данных институтов под принципом избирательной
экономии и закрепить его законодательно.
Теоретическое осмысление принципов и их реализация на всех
стадиях избирательного процесса, а также соответствие норм изби-
1
96
Bundeswahlgezetz. S. 14.
рательного права вышеуказанным принципам есть гарантия соблюдения прав и свобод граждан-избирателей.
Хотя система германского законодательства линейна последовательна, дефиниции, предложенные доктриной и закрепленные
в законодательстве, определяют признаки исследуемого явления
максимально полно, но принципы избирательного права и процесса действуют не на всех стадиях процесса, и именно поэтому эффективность механизма правового регулирования избирательных правоотношений снижается и, следовательно, происходит искажение
воли избирателей.
Лекция 2.2. Особенности избирательного процесса в ФРГ
Вопросы
1. Образование избирательных округов и участков.
2. Образование избирательных органов.
3. Выдвижение и регистрация кандидатов.
4. Предвыборная агитация и финансирование выборов.
5. Порядок голосования, подсчет голосов избирателей, установление результатов выборов.
1. Образование избирательных округов и участков
В ФРГ избирательный процесс состоит из создания избирательных органов, подготовки выборов (создания избирательных округов, избирательных списков, подготовки и рассылки уведомлений
о включении в избирательный список, выдвижения партиями кандидатов, подготовки бюллетеней для голосования, избирательных
участков), проведения голосования и установления результатов
выборов.
Назначение выборов не выделено в самостоятельную стадию.
Это техническая процедура, осуществляемая бундеспрезидентом
страны. Ей не уделяется большого значения и ей посвящена только одна статья федерального закона о выборах, которая гласит, что
день выборов назначается бундеспрезидентом на воскресенье либо
выходной день1. Но подготовка и рассылка уведомлений о включении в список – техническая процедура в ФРГ вынесена отдельно.
В ФРГ 299 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства, которая устанавливается путем деления общего числа
избирателей, обладающих активным избирательным правом, на
1
Bundeswahlgezetz. S. 48.
97
299. Это число на сегодняшний день составляет примерно 250 тыс.
человек. Остальные избираются по партийным спискам. Депутаты
Бундестага избираются по федеральному избирательному округу
пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки
кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. В ФРГ законом о выборах предусматривается образование Wahlgebiet – федерального избирательного округа, Wahlkreise – одномандатных избирательных округов,
Wahlbezirke – избирательных участков.
Границы округов устанавливаются на уровне федерации. В ФРГ
процедура создания округов имеет свои особенности. Бундеспрезидент назначает комиссию по вопросам избирательных округов в
составе президента Федерального статистического ведомства, судьи Федерального административного суда, и пяти других членов.
Комиссия подготавливает доклад о необходимости изменения уже
существующей системы, в связи с изменением численности населения, политической ситуации. Отчет комиссии вместе с докладом
министра внутренних дел в течение 15 месяцев с момента приступления к своим полномочиям депутатов Бундестага представляется
бундеспрезиденту для рассмотрения на заседании парламента. Демократичность этого механизма заключается в том, что право изменения и установления округов принадлежит Бундестагу и всему
спектру власти, а не группе лидеров из правящих партий, которые
могут лоббировать изменение границ согласно сложившейся конъюнктуре перед выборами, так как в этой процедуре участвуют
бундспрезидент, МВД, представитель судебной системы и сам Бундестаг.
В ФРГ не допускается возможность использования старой схемы, уже не отвечающей требованиям закона о численности избирателей. Процедура установления изменений начинается гораздо
раньше и всегда заканчивается до истечения срока полномочий
парламента.
Еще одна гарантия соблюдения принципа справедливости содержится в Bundeswahlgesetz1. При изменении границ земель перед выборами, новые границы имеют значение только для следующих выборов. Граждане голосуют на тех участках, на которых они
голосовали обычно.
При образовании муниципалитетами избирательных участков
соблюдается следующее требование: недопустимо пересечение границ избирательных округов границами избирательных участков.
1
98
См., например: Bundeswahlgezetz. S. 34.
Это является основным правилом (Algemeine Wahlbezirke) по терминологии ФРГ. В каждом участке должно быть не более 2500 избирателей. В случае проживания в муниципальной единице более
2500 избирателей, в ней создается несколько участков.
Требованием создания участков также является не слишком
малая численность избирателей так, чтобы невозможно было проследить, кто за кого проголосовал. Как видно из приведенных примеров, принцип тайны голосования действует даже при создании
участков1. В случае если муниципальные образования слишком
малы по численности электората, то предусматривается возможность объединения их в один избирательный участок.
Действующие положения Федерального закона о выборах не оспариваются ни одной из политических партий, они признаны населением и подтверждены решениями Федерального конституционного суда. Порядок проведения выборов относительно установления границ округов осуществляется под контролем общественности.
В Германском Бундестаге 15-го созыва, избранном в 2002 году,
представлено меньше депутатов, чем раньше. Порядок выборов в
Германский Бундестаг в 1998 году, за исключением небольших
изменений избирательных округов, сохранялся как прежде. Однако к выборам 2002 года установленное в законодательном порядке
число депутатов было сокращено с 656 до 598, и количество избирательных округов, в которых проводились прямые выборы половины депутатов, снизилось с 328 до 299.
В прошлом легислатурном периоде было принято решение о
том, как будет выглядеть будущая карта избирательных округов.
Каждый из новых избирательных округов в среднем теперь насчитывает около 250000 жителей, имеющих немецкое гражданство.
При этом все федеральные земли лишились части своих прежних
избирательных округов. В федеральной земле Северный Рейн-Вестфалия, имеющей самую высокую численность населения, осталось
64 избирательных округа (на семь меньше, чем ранее). В Саксонии
число избирательных округов сократилось с 21 до 18. Остальные
четыре восточногерманские земли, расположенные на севере страны, и Нижняя Саксония потеряли по два избирательных округа,
а все остальные федеральные земли лишились по одному избирательному округу.
Таким образом, германский законодатель, руководствуясь принципом избирательной экономии в широком смысле, не изменяя
1
См., например: Bundeswahlordnung. S. 45.
99
правила установления избирательных округов, сократил число депутатов, избираемых по земельным спискам и по одномандатным
округам. Забегая вперед, отметим, что был избран 601 депутат в
Бундестаг, т. е. на три депутата больше, чем предполагалось. Причины такого превышения кроются в стратегии установления результатов выборов, а именно в реализации института суперсверхмандата, который будет проанализирован позднее.
Теперь речь пойдет о специальных правилах в контексте немецкого законодательства (Sonderwahlbezirke)1.
Военные в ФРГ голосуют на участках, создаваемых в частях.
Если часть слишком большая, то в ней образуется несколько участков. На первый взгляд голосование военных на общих участках
более объективирует результаты выборов в плане отсутствия влияния военного начальства на принятие осознанного решения солдатами. Но не нужно забывать о силе демократических традиций в
ФРГ и в армии ФРГ.
В ФРГ в больницах, домах престарелых, хосписах, домах инвалидов и в других подобных заведениях создаются специальные
избирательные участки. В случае отсутствия возможности придти
на выборы, комиссии приходят домой к избирателям с избирательными урнами.
2. Образование избирательных органов
Важнейший принцип деятельности избирательных комиссий
всех уровней состоит в том, что при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции они независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Этот принцип
призван исключить любое вмешательство властей в деятельность
комиссий, и, следовательно, повлиять на исход выборов. Однако
присутствуют определенные формы детерминации этих органов
органами власти.
Члены избирательных органов обязаны исполнять свои обязанности независимо и объективно, а также соблюдать служебную
тайну. Избирательные органы на федеральных выборах образуют
единую систему, в которую входят:
1) федеральный руководитель выборов, федеральная избирательная комиссия;
2) земельный руководитель выборов, земельная избирательная
комиссия;
1
100
См., например: Bundeswahlordnung. S. 13.
3) руководитель избирательного округа, окружная избирательная комиссия;
4) председатель избирательного участка, правление избирательного участка.
В Германии федеральный руководитель выборов и его заместитель назначаются министром внутренних дел на неопределенный
срок. Федеральный совет состоит из руководителя и восьми назначаемых им членов. МВД, помимо назначения председателя и его
заместителя, определяет круг их обязанностей. Как видно, довольно проста процедура формирования совета по выборам: правящая
партия в лице министра внутренних дел назначает лидера избирательного процесса.
К основным функциям федерального руководителя выборов относятся:
1) подготовка и проведение при поддержке избирательных органов земель, избирательных округов и избирательных участков
выборов в Бундестаг и Европейский парламент;
2) руководство в соответствии с Законом о политических партиях учредительными съездами политических объединений.
В ФРГ земельного руководителя выборов и его заместителя, руководителя избирательного округа и его заместителя назначают
правительства земель. Руководители самостоятельно формируют
совет в составе шести членов.
В случае необходимости при наличии небольших округов возможно распространить полномочия председателя большего по размеру округа на территорию меньшего, распространение происходит
по решению МВД. Это положение создано в целях процессуальной
избирательной экономии.
В ФРГ председатель участкового совета и его заместитель назначается муниципалитетом. Но решение о числе участковых комитетов принимает председатель окружной комиссии, исходя из критериев целесообразности и эффективности. Участковый совет состоит
из председателя, его заместителя и еще трех-пяти членов, назначаемых председателем. Муниципалитет приглашает Председателя
занять место в совете, и этот человек не может отказаться, так как
это не государственная должность, а общественная.
Особенностью избирательной системы ФРГ является институт
голосования почтой. Граждане, не имеющие возможности прибыть
на избирательные участки в день выборов, посылают заполненный
бюллетень на адрес избирательного совета голосования по почте. В
структуре избирательных органов эти советы занимают так же, как
и участковые советы, низшую ступень. Функции у председателей
101
таких советов контрольные. Большое количество злоупотреблений может крыться при таком виде голосования, но, несомненно,
в контексте избирательной экономии он более предпочтителен, чем
система досрочного голосования и система открепительных удостоверений.
При изучении немецких источников становится заметна компактность законоположений. Немецкие законы нормативно небольшие по объему, но содержательный аспект норм не страдает:
нормы права не повторяют друг друга, и от закона к положению идет
конкретизация. Примером может служить закрепление института
избирательных органов в законе о выборах (Bundeswahlgezets). В
нем описывается процедура создания органов, а в положении о выборах – процедура деятельности.
В ФРГ в состав советов не могут входить глава правительства
ФРГ или земли, члены Европейского парламента, земельного законодательного органа (Landestag), депутаты Бундестага, граждане,
достигшие 65-летнего возраста, недееспособные, ограниченно дееспособные, граждане, здоровье которых не позволяет участвовать
в избирательном процессе, не обладающие активным избирательным правом граждане, кандидаты и их помощники, политические
рекламодатели. Министры могут входить в состав советов. Обязательным требованием является присутствие представителей всего
спектра политических партий в советах.
Интересна процедура приглашения в совет. Председатель, будучи независимой фигурой, самостоятельно формирует совет и приглашает граждан стать членами совета. Это работа на общественных началах, и они могут отказаться только в случае наличия уважительных причин. Нельзя быть членом более чем одного совета.
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно
и открыто. На заседаниях соответствующей избирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации. В ФРГ гласность и публичность также является принципом
деятельности комиссий. Подготовительные заседания проходят
при открытых дверях.
Решения избирательной комиссии публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, установленные соответствующими законами.
В ФРГ председатель участкового совета должен представлять
мнение администрации муниципалитета, остальные председатели
независимы в своем мнении и исполняют обязанности, руководствуясь собственным правосознанием. Все вопросы решаются кол102
легиально, а в случае равенства голосов, голос председателя оказывается решающим1.
В ФРГ в избирательных законах особо не оговаривается способ
обжалования решений советов, но предполагается, исходя из принципов организации государственной власти, возможность обращения в вышестоящую инстанцию или в суд по месту нахождения
совета.
В ФРГ федеральный закон не предусматривает составление списков избирателей в качестве самостоятельной стадии избирательного процесса, а включает ее в стадию подготовки выборов.
Списки избирателей – это избирательные документы, определяющие круг граждан, обладающих активным избирательным правом и проживающих на территории одномандатного избирательного округа.
В ряде стран такой список составляется на основе добровольного
обращения лиц в соответствующие государственные органы, но это
приводит к сокращению электората, так как многие граждане по
разным причинам в этих органах не регистрируются.
В ФРГ в списки избирателей включаются все граждане, обладающие на день голосования активным избирательным правом.
Следовательно, для того чтобы быть включенным в список избирателей, гражданину не требуется обращаться в государственный
орган, так как список составляется государственным органом по
обязанности.
Муниципалитет, образовавший участок, составляет список избирателей, проживающих на этой территории. Список должен
быть опубликован с 20-го по 16-й день до выборов. Список, кроме
того, вывешивается для всеобщего обозрения в месте, где будет
проведено голосование. В список включаются имя, фамилия, дата
рождения и адрес проживания. Списки избирателей составляются
в алфавитном порядке, автоматизировано с помощью ЭВМ. Граждане не должны специально регистрироваться в муниципалитетах
и участковых советах по выборам для включения в список. Если
муниципальное образование слишком большое по площади, то отдельные его части составляют списки и направляют их в участковый совет по выборам.
Председатель совета и сам совет должны заботиться о включении в список всех граждан, имеющих активное избирательное право (Wahlbarkeit). Следующие требования предусмотрены законодательством ФРГ для включения в список:
1
Bundeswahlordnung. S. 12.
103
1) граждане, обладающие правом избирать, зарегистрированные в муниципалитете, не позднее 35 дней до выборов, включаются
в список автоматически:
если они обладают домовладением на этой территории,
если они являются капитанами либо матросами речных или
морских судов, приписанных к порту, расположенному на территории муниципального образования,
если они содержатся в местах лишения свободы;
2) граждане включаются в список только при личном обращении в совет по выборам:
если они не обладают домовладением на этой территории и проживают в фургонах и других местах, не предназначенных для проживания,
если они содержатся в тюрьме и еще не были зарегистрированы.
Гражданин ФРГ включается в список только на одном избирательном участке, в ФРГ отсутствует институт плюрального вотума.
В ФРГ присутствует порядок обжалования неправильностей
в списках избирателей, начиная с самой низшей ступени – участкового совета по выборам и вплоть до суда, что случается довольно редко в силу устоявшейся системы немецкого избирательного
права. На рассмотрение суда, например, может быть вынесен спор
о невключении в список по мотивам отсутствия регистрации в муниципалитете, нахождении в тюрьме без регистрации (при отсутствии решения суда о лишении гражданских прав). Ответ на жалобу
должен быть предоставлен не позднее, чем за 10 дней до выборов,
при последующем обжаловании не позднее, чем за четыре дня.
Важной подстадией избирательного процесса является направление избирательных извещений о включении в список. После составления списков избирателей совет направляет каждому избирателю извещение о включении в список и об условиях проведения
выборов. В извещение включаются фамилия и имя избирателя, адрес помещения для голосования, время работы совета по выборам,
персональный номер избирателя, способ голосования, избранный
избирателем (письмом либо лично).
3. Выдвижение и регистрация кандидатов
Право выдвигать кандидатов на выборах в Бундестаг имеют политические партии и лица, обладающие избирательным правом.
Беспартийные лица могут выдвигать свою кандидатуру только в
мажоритарном избирательном округе. Подавать земельные списки
104
могут только партии. Выбор и выдвижение кандидатов в федеральных землях производится только партиями.
Для выдвижения кандидата, не зависящего ни от одной партии,
требуется не менее 200 подписей избирателей данного избирательного округа. Это относится и к партиям, еще не представленным в
парламенте. Земельные списки этих партий должны быть дополнительно поддержаны 2000 подписями избирателей данной земли.
Кандидаты партий (как кандидаты, выступающие лично в соответствующих округах, так и кандидаты, входящие в земельный
список) выдвигаются путем тайного голосования непосредственно
членами партии или их специально избранными делегатами.
В ФРГ партии, уже присутствующие в Бундестаге, заново перед выборами не должны регистрироваться и собирать подписи в
поддержку своих кандидатов. Они просто представляют по одному
земельному списку кандидатов в каждой земле и по одному кандидату в каждый одномандатный округ на регистрацию федеральным
председателем совета1.
Если партия уже представлена в Бундестаге, то она просто представляет протокол собрания и списки кандидатов для регистрации.
Если партия создана недавно и еще не присутствует в Бундестаге,
то она должна пройти сложную процедуру регистрации.
Партия должна представить не позднее 90 дней перед выборами свою программу, протокол конференции, протокол об избрании
лидера партии федеральному председателю избирательного совета.
Если же это инициатива нескольких объединений из одной земли,
то достаточно представления для регистрации документов в земельный совет.
Если инициатива представления программы – инициатива нескольких земель, то партия должна подать документы федеральному председателю совета и, после его проверки и данного положительного заключения, зарегистрироваться в агентстве по регистрации партий в Берлине, которое должно выдать сертификат о
партийном статусе этого объединения. Только после этого партия
может участвовать в выборах.
Если федеральный руководитель выборов находит, что требования закона в представленных партиями документах не соблюдены, то он возвращает документы и дает срок для исправления.
При повторном обращении федеральный руководитель выборов и
совет принимают решение об отказе в регистрации в случаях несоб1 Веек С. Н. Juristische Kurz-Lehrbucher. Deutsches Staatsrecht. München, 1998.
S. 45.
105
людения регистрационной формы, отсутствия программы партии,
отсутствия подписей на документах, если лидера партии на самом
деле не существует, если отсутствует письменное согласие кандидата баллотироваться.
В ФРГ вопрос регистрации партий и вопросы партийного устройства и процедур по выдвижению кандидата – вопросы, регулируемые федеральным законом о выборах. Процедура голосования
партии опирается на те же принципы, что и все выборы в целом:
равные, прямые, всеобщие, свободные выборы при тайном голосовании. В каждой земле голосование производится на собраниях
партий по выдвижению списков кандидатов по одномандатным
округам и по выдвижению земельного списка. Проблемы, встречаемые на этой стадии процесса, в ФРГ сводятся к свободе решения
партийными членами вопроса о выдвижении кандидата. В некоторых партиях, например у Зеленых (Grune), присутствует партийная демократия, а в правящей сейчас партии SPD все решения принимаются руководством, что противоречит нормам закона. Еще
одна проблема, встречаемая при выдвижении кандидатов, – требование о включении в списки не менее 50 % женщин. Вполне справедливое с точки зрения равенства прав граждан требование часто
не выдерживает критики при учете предвыборной конъюнктуры.
Избирательным законодательством ряда стран (Великобритания, Канада) при выдвижении кандидатов предусматривается
внесение залога, который не возвращается, если кандидат не получит определенное число голосов. Такая мера преследует цель
отбить охоту к выдвижению своих кандидатур у тех лиц, которые
не имеют реальных шансов для избрания и только осложняют избирательную кампанию. В ФРГ избирательным законодательством
институт залога не предусмотрен.
В ФРГ уже готовые земельные списки кандидатов, и кандидаты
по одномандатным округам должны быть зарегистрированы федеральным руководителем выборов. Подаются списки для регистрации, в которых партии говорят об избрании этих кандидатов и о
необходимости включения их в бюллетени, за 66 дней до выборов
до 18 часов. Позднее списки не принимаются для регистрации.
В ФРГ отказ в регистрации обжалуется, начиная с низших звеньев избирательных органов. В суде решаются только правовые
споры, вопросы права, а не вопросы факта.
Еще одна особенность ФРГ. Партии должны избрать
Vertrauenperson – спикера для контактов с федеральным руководителем выборов. Это так называемая должность партийного представителя по связям с государственными органами, который всегда
106
в курсе избирательных дел партии. Опять же партийная процедура
урегулирована федеральным законом.
Существует одна особенность при представлении для регистрации только партийных списков новыми вновь созданными партиями. Это единственное исключение из немецкого правила об отсутствии требования сбора подписей в поддержку кандидата. Партии
должны представить 200 подписей в поддержку списка, собранных
у рядовых избирателей, необязательно членов партии, обладающих активным избирательным правом. При выдвижении кандидата группой избирателей-членов партии, не являющейся отделением партии в силу малочисленности, действует такое же правило.
Требуется собрать также 200 подписей1.
В ФРГ создаются только земельные списки с кандидатами, выдвинутыми земельными партийными комитетами. Вопрос создания федерального списка в ФРГ – это вопрос подведения итогов голосования. Земельным партийным комитетам предоставлена полная свобода действий в вопросах выдвижения кандидатов. Данная
норма служит гарантией соблюдения избирательных прав граждан. Такая норма обеспечивает более-менее равные возможности
для кандидатов при распределении мандатов, так как препятствует приоритетному прохождению в законодательный орган только
партийной элиты.
Количество партий в Германии огромно, но реально участвуют в
политической жизни всего несколько.
SPD – Sozialdemokratische Partei Deutschlands (Социал-демократическая партия Германии). Основана партия была еще в конце
XIX века и все это время играла довольно весомую роль в жизни
Германии (кроме периода 1933–1945 гг.). С 1949 года она постоянно
становилась второй на парламентских выборах (только в 1972 году
она вышла на первой место, опередив CDU/CSU всего на 0,9 %), а
в 1998 году она вышла на чистое первое место, опередив CDU/CSU
на целых 4,7 %.
CDU/CSU – это объединение двух партий, фактически уже одна
партия. CDU – Christian Demokratische Union Deutschlands (христианско-демократический союз Германии) CSU – Christlich-Sozial
Union in Bayern (Христианско-социальный союз в Баварии). Это
объединение партий появилось сразу после войны и с 1949 года
CDU/CSU почти всегда становились лидером предвыборной гонки.
Только в 1972 и 1998 годах они уступили SPD. Иногда они обыг-
1
Веек С. Н. Op. cit. S. 34.
107
рывали SPD с разрывом в 15 и более процентов. Самый известный
лидер CDU/CSU – Гельмут Коль.
FDP – Freie Demokratische Partei (Свободная демократическая
партия). Стала участвовать в выборах с 1949 года. Никогда ей не
удавалось стать первой или второй на выборах, но с 1949 по 1990
годы эта партия стабильно становилась третьей по результатам
выборов. Наилучший результат – 12,8 % в 1961 году, наихудший
5,8 % в 1969. В среднем же партия набирает 6–9 %. Однако в конце 80 – начале 90-х годов в Германии появились и другие сильные
партии, и в 1994 и 1998 годах FDP с 6,9 % и 6,2 % соответственно
становилась четвертой.
Die Buednis 90/Die Gruenen (Партия зеленых). Начав в 1980 году
на выборах, партия получила скромные 1,5 %, но уже на следующих выборах в 1984 году уже 5,6 %, а на выборах 1988 года – уже
8,3 %. 1990 год был провальным (2,3 %), но на выборах 1994 и 1998
годов партия набрала соответственно 7,3 % и 6,7 % и стала третьей
партией по количеству голосов.
PDS (Partei Demokratische Sozialismus) (Партия демократического социализма) – эту партию сформировали бывшие партийные
лидеры бывшей ГДР. (Кстати, единственной партией в ГДР была
SED (Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands с Эрихом Хоннекером во главе). На трех последних выборах они набирают все больше
и больше голосов. В 1998 году они набрали 5,1 %.
В ФРГ присутствуют и националистические, профашистские
партии, которые разжигают межнациональную рознь и конфликты, но в соответствии с законом действуют легально, например,
NPD – Nationaldemokratische Partei Deutschlands (Национал-демократическая партия Германии). Они набирают минимально необходимый процент для прохождения в Бундестаг, однако зачастую примыкают к правящей или оппозиционной партии.
Во многих партиях очень нагляден географических принцип.
SPD имеет большую поддержку избирателей на севере и западе
Германии, CDU/CSU – больше на юге, PDS – в восточных землях
(землях бывшей ГДР)1.
4. Предвыборная агитация и финансирование выборов
В законе ФРГ специально не оговаривается, кто не может, в силу
служебного положения, участвовать в предвыборной агитации, но
постоянно подчеркивается справедливость выборов, и, следователь1
108
См., например: Korte K. R. Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland. S. 81.
но, любые формы проявления предпочтений не допускаются1. Это
следствие прямого действия принципа справедливости выборов.
Телерадиокомпании в ФРГ предоставляют партиям эфирное
время только на платной основе. Но размер оплаты для всех партий
должен быть одинаковым. Это прямое проявление принципа равенства прав граждан и справедливого характера выборов. В ФРГ
помещения предоставляются только за плату, но на тех же принципах, что и эфирное время.
В ФРГ предвыборная агитация производится до дня выборов.
В воскресенье запрещается вся агитация по телевидению, радио,
на улицах. Запрещается публиковать прогнозы и результаты общественного мнения. Запрещается любое проявление влияния на
избирателей посредством слов, жестов, письменной пропаганды в
помещениях для голосования и около них. Запрещен также сбор
подписей перед помещением для голосования.
В ФРГ финансирование избирательных кампаний – полностью
компетенция партий. Никаких средств от государства партии до
выборов не получают. Но в случае прохождения в Бундестаг, партия получает компенсацию. Это объясняется приданием огромного
значения партийной работе при участии в выборах как инструменту осуществления демократии. Кроме того, плюсы такой системы в
избирательной экономии. Партия, у которой нет реальных шансов
победить, никогда не будет участвовать в выборах и тратить огромные деньги на предвыборную агитацию.
В соответствии с прежним и действующим еще отчасти положением закона о выборах партии, выдвинувшие на выборах в Бундестаг собственных кандидатов, а также независимые от партий кандидаты, получают за счет государства соответствующую компенсацию необходимых расходов на проведение предвыборной борьбы.
Закон «О политических партиях в ФРГ» от 1967 года является
по существу законом о финансировании политических организаций. Сумма, выплачиваемая в порядке компенсации расходов на
проведение предвыборной кампании, исчислялась ранее как произведение 5 немецких марок на общее количество лиц, имеющих
право участвовать в выборах в Бундестаг. Дополнительно к этому
партии, получившие не менее 2 % отданных в избирательном районе действительных вторых голосов, получали на выборах в Бундестаг сумму, равную 6 % от общей суммы. Получаемая одной партией дополнительная сумма не должна превышать 80 % от общей
суммы, приходящейся на эту партию.
1
См., например: Bundeswahlordnung. S. 51.
109
В своем решении от 9 апреля 1992 года Федеральный конституционный суд (Bundesver-fassungsgericht) объявил существенные
части принятой до того системы финансирования политических
партий противоречащими Основному закону. Суд потребовал от
законодателей принять меры по своевременному устранению нарушений Основного закона, с тем чтобы во время выборов в 1994
году (13-й Бундестаг) они больше не повторялись. Положение о
выплате партиям дополнительной суммы в порядке возмещения
расходов на проведение предвыборной кампании было отменено.
Одновременно Федеральный конституционный суд предложил законодателю перестроить систему государственного финансирования партий и перейти от возмещения расходов на предвыборную
кампанию к общему финансированию, однако такой переход так
и не был осуществлен, но была перестроена сама система финансирования.
В соответствии с новеллами на государственное финансирование
теперь могут рассчитывать партии, набравшие на последних выборах в Бундестаг не менее 0,5 % голосов избирателей, а на выборах
в ландтаги (земельные парламенты) – не менее 1 % избирателей в
поддержку своих партийных списков.
За голос каждого избирателя из первых пяти миллионов граждан, проголосовавших за определенную партию, она получает 0,7
евро, а за каждый голос свыше пяти миллионов – 0,5 евро. Независимый кандидат в Бундестаг за каждый действительный голос
получает 2 евро в счет компенсации своих расходов на выборы.
Общее ежегодное государственное финансирование политических партий в настоящее время составляет не более 122,5 миллионов евро. При этом за каждый действительный отданный за партийный список голос партия получает 0,5 евро. Каждый кандидат,
набравший в своем мажоритарном округе не менее 10 % процентов
действительных первых голосов, получает по 2 евро.
Партийные фонды в ФРГ формируются за счет взносов со стороны членов партии и, самая большая часть – за счет взносов предприятий, финансирующих выборы. В каждой партии есть свои
«fundraisers» – люди, занимающиеся увеличением фондов, привлечением денежных средств. Самая успешная по фандрайзингу
партия на данный момент в ФРГ – это SPD.
Финансирование работы избирательных органов осуществляется за счет муниципалитетов, правительств земель. Впоследствии
государство компенсирует их затраты.
110
5. Порядок голосования, подсчет голосов избирателей,
установление результатов выборов
Голосование на выборах проводится в календарный выходной
день с 8 до 20 часов. О времени и месте голосования участковые
избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее, чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой
информации или иным способом, а при проведении досрочного и
повторного голосования – в сроки, установленные законом, но не
позднее, чем за пять дней до голосования.
В ФРГ отсутствует система досрочного голосования, но зато присутствует иная система – система голосования по почте. Заранее
избиратель, обратившись в избирательный совет, получает бланк –
бюллетень для голосования и конверт определенной формы. Письмо должно дойти до комиссии не позднее 6 часов вечера в день голосования. Конверт не имеет обратного адреса и имени избирателя – это гарантия тайны голосования. Результаты голосования по
почте учитываются обособленно и проверяются более тщательно. В
конверт избиратель должен вложить заполненный бюллетень. Этот
конверт вкладывается в другой конверт. Письмо направляется на
адрес комиссии, выдавшей бюллетень.
В ФРГ система голосования посредством открепительных удостоверений предусмотрена федеральным законом о выборах. Акцент
сделан на процедуру выдачи бюллетеней для голосования, а не открепительных талонов.
В случае, если избирательный совет удовлетворяет просьбу избирателя о выдаче бюллетеня, избиратель обладает свободой выбора: проголосовать лично на другом участке, либо направить бюллетень по почте, либо передать заполненный бюллетень другому лицу
в случае внезапной болезни в день выборов вместе с письменной
доверенностью.
Действующая система голосования почтой более простая и удобная, чем российская. Эта система с успехом используется наряду с
существующими системами девиационного голосования.
Передовой характер данной системы еще и в том, что отсутствуют проблемы учета граждан и бюллетеней, проголосовавших по открепительным удостоверениям. Письма приходят в день голосования или досрочно на тот участок, где был выдан бюллетень.
Совет должен не допустить избирателя до выборов в случаях:
1) отсутствия его в списках избирателей и отсутствия открепительного удостоверения;
2) если избиратель уже проголосовал;
111
3) если избиратель пытается каким-либо способом пометить
свой бюллетень и не соблюдает процедуру тайного голосования. В
случае порчи бюллетеня избирателю выдается новый1.
Граждане, которые не в состоянии сами заполнить бюллетень,
должны обратиться к совету. Сам избиратель выбирает лицо, которому он доверяет заполнить бюллетень, и в присутствии Совета это
лицо заполняет бюллетень и помогает опустить его в урну.
Процедура обычного (не девиационного) голосования в ФРГ
имеет свои особенности, например избиратель, не имеющий возможности самостоятельно заполнить избирательные бюллетени,
вправе воспользоваться только помощью другого избирателя, не
являющегося членом избирательной комиссии.
В ФРГ после закрытия помещений для голосования совет должен приступить к подсчету голосов избирателей, поданных за
кандидатов, партии. Отдельно считаются бюллетени избирателей,
отправленные по почте. Бюллетень признается недействительным
в случаях, если бюллетень не находится внутри конверта специального образца, не содержит отметки, знака напротив партии или
кандидата, изготовлен не полиграфическим методом, невозможно
определить волю избирателя.
Оснований признания недействительными бюллетеней, пришедших по почте еще больше. Помимо вышеперечисленных, к
ним добавляются получение письма комиссией позднее предельного срока (18 часов), отсутствие второго конверта и т. д. По всем
вопросам признания недействительным бюллетеня совет проводит
голосование. Вышестоящий совет вправе изменить это решение.
На избирательном участке устанавливаются результаты выборов
советом сразу же после 18 часов. Поданные голоса подсчитываются и объявляются председателем. Подлежит объявлению: 1) число
избирателей участка; 2) число проголосовавших; 3) число действительных и недействительных первых голосов (за кандидата); 4)
число действительных и недействительных вторых голосов (за партии); 5) число действительных первых голосов; 6) число действительных вторых голосов. После подведения итогов голосования в
избирательном участке, результаты направляются в окружной совет. В окружном совете суммируются все результаты по участкам,
и получается результат выборов по округу. Общее число голосов,
поданных за кандидатов, является окончательным целым и позволяет установить победителя среди одномандатников, общее число
1 Фукс Д., Роршнайдер Р. Электоральный процесс в объединенной Германии //
Политическая наука. 2002. № 2. С. 150.
112
голосов, поданных за партии в округе, сообщается в совет земли.
В нем также происходит установление результатов голосования по
партийным спискам по земле, и регистрируются уже избранные
кандидаты.
Каждый раз от участка к округу, от округа к земле, от земли к
федерации передаются следующие данные, позволяющие в конечном итоге установить результат выборов в ФРГ: 1) число избирателей, обладающих активным избирательным правом; 2) число
проголосовавших; 3) число действительных и недействительных
первых голосов (за кандидата); 4) число действительных и недействительных вторых голосов (за партии); 5) число действительных
первых голосов; 6) число действительных вторых голосов. Также
передаются подписанные протоколы советов.
Принципиальное значение имеет закрепление в законодательстве системы установления результатов выборов. Это производится
в зависимости от модели избирательной системы, как было сказано выше. Именно особенности сочетания пропорциональной и мажоритарной систем являются предпосылками различных методик
подсчета голосов и установления результатов выборов. Это самый
сложный и самый интересный вопрос избирательного права и процесса.
Подведение результатов выборов – это подстадия процесса,
сама операция вычисления данных. Стадия, предшествующая ей
(подведение итогов голосования), лишь дает материал для исследования, являясь предпосылкой применения различных формул
и методов вычисления. Методы подведения итогов голосования в
различных национальных правовых системах различны. Сам выбор модели сочетания систем (пропорциональной и мажоритарной)
является важной теоретической и практической проблемой, и споры по вопросу установления идеальной модели до сих пор ведутся
в юридической литературе. Критерием выбора является объективация воли избирателя и предоставление доступа к власти для полного спектра политических течений. Этому служит закрепление в
законодательстве различный правовых механизмов, средств, методов и иных инструментариев, в том числе неправового характера,
которые вкупе своего прямого действия и правовой коммуникации
формируют основу избирательной модели.
Как было сказано выше, в ФРГ 299 депутатов Бундестага избираются по одномандатным округам, остальные «добираются « по
партийным спискам.
При прохождении первой подстадии подведения итогов голосования, проводятся следующие действия. Объявляются итоги голо113
сования по бюллетеням, затем по письмам и в целом на участках,
затем в округах. Далее объявляются результаты выборов по партийным спискам в землях, и сообщаются данные в федеральный
совет. Он подводит окончательные результаты голосования. Объявляются следующие данные: 1) число избирателей, обладающих
активным избирательным правом; 2) число проголосовавших; 3)
число действительных и недействительных первых голосов (за
кандидата); 4) число действительных и недействительных вторых
голосов (за партии); 5) число действительных первых голосов; 6)
число действительных вторых голосов. Это исходные данные, материал для обработки.
Для установления числа мандатов каждой партии используются
математические формулы – нестандартные нормативно-правовые
предписания, разработанные точными науками, но используемые
в теории избирательного права и процесса в целях объективации
воли избирателей в целях прямого действия принципа справедливости.
Действующая германская модель проведения расчетов представляет собой следующее.
С 1985 года применяется правило наибольших остатков (формула Гара-Нимеера), согласно которого число мандатов Бундестага (не доля, приходящаяся на партийные списки) умножается на
число голосов, отданных в поддержку партии в ФРГ; полученное
делится на число голосов, поданных за все партии, допущенные к
распределению. Полученное целое и есть число мандатов, доставшихся партии в Бундестаге, включая мандаты депутатов по одномандатным округам и по спискам. Система Гара-Нимеера отдает
предпочтение крупным партиям при формировании Бундестага.
Это связано с системой округления целых.
Второй вопрос процедуры распределения мандатов в Бундестаг – это распределение полученных партиями мандатов между
партийными кандидатами. Полученные партией мандаты отдаются в первую очередь избранным одномандатникам, затем оставшаяся часть распределяется между депутатами в порядке очередности
по федеральном списку, составленному из земельных. Смысл этой
системы в недопущении депутатов из партий, не набравших 5 %
и не получивших Grundmandat, в Бундестаг. В ФРГ при выборах
нет в партийных списках общефедеральной части, все лидеры партии состоят в списках в регионах-землях. Общефедеральная часть
формируется только при подведении результатов и распределении
мандатов, доставшихся партии, между всеми депутатами.
114
Разрабатывая стратегию совершенствования избирательного законодательства и проводя онтологию немецких правовых текстов,
важно иметь в виду, что на этом пути нет легких и одномерных решений.
Так, например, много споров в немецкой избирательной литературе велось по вопросу введения законодательной нормы о возможности двойного выдвижения кандидатов. Партия, сумевшая провести своего представителя в Бундестаг и по земельному списку, и
по избирательному округу, теряет столько голосов из числа поданных за ее список, сколько отдано в поддержку ее кандидата в избирательном округе. Таким образом, удваивая шансы наиболее ценных своих представителей, партия платит за эту страховку вполне
адекватную цену. Все доводы сторонников введения данной нормы
были отвергнуты всего лишь одним аргументом. Воля избирателей,
отдавших свои голоса за партии, которые предлагалось исключить,
не может быть проигнорирована в целях платы за удваивание шансов прохождения в Бундестаг наиболее ценных партийных членов.
В ФРГ существует система, позволяющая недобравшим на выборах партиям пройти в законодательный орган. Это система сверхмандата (Grundmandat). Партия не проходит в Бундестаг, набрав,
скажем, 4,2 % от общего числа голосов всех принявших участие в
голосовании. Но минимум три прямых кандидата получили большинство голосов в трех одномандатных избирательных округах. В
этом случае действуют принципы справедливости выборов, и партия получает сверхмандаты (Grundmandate). Партия проходит в
Бундестаг и допускается к распределению мандатов исходя из количества поданных за нее голосов. Естественно, эти три кандидата
включаются в список.
Имея соотношение пропорциональной и мажоритарной систем
и имея ситуацию, при которой партия прошла 5 % рубеж в Бундестаг и уже сформировала список депутатов, кандидат в депутаты
от этой партии, не попавший в этот список, но получивший в одномандатном округе большинство голосов, проходит в Бундестаг.
Это гарантия для народного избранника со стороны закона попасть
в парламент, независимо от воли партийных лидеров. При такой
же ситуации, но при непрохождении партии в Бундестаг, кандидат
также становится депутатом.
Интересен следующий институт избирательного права. В какойто земле партия приобрела при пропорциональном голосовании за
партию долю голосов, равную девяти депутатским мандатам, но
при голосовании по одномандатным округам в этой же земле партия приобрела 12 прямых депутатских мандатов. В этом случае
115
партия получает суперсверхмандаты (Uberhangmandate) в количестве трех. Это означает, что при распределении мандатов в Берлине, после подсчета числа мандатов, приходящихся на партию в
Бундестаге, к этому числу прибавится число суперсверхмандатов
(в нашем примере три). На прошлых выборах в Бундестаг SPD приобрела 13 суперсверхмандатов. Смысл этого института в непосредственном учете воли избирателей в контексте придания веса первому голосу, изменении политики партии и направлении части сил не
на рекламу партии и борьбу за вторые голоса, а на предвыборную
агитацию кандидатов по одномандатным округам. Таким образом,
подчеркивается значение мажоритарной системы. Кроме того, это
система соотношения между первыми и вторыми голосами. Если
число вторых голосов за партию будет меньше первых, то просто
часть депутатов не пройдет в парламент. При системе суперсверхмандатов гарантировано прохождение в партию всех избранных депутатов партии по одномандатным округам.
Последние описанные ситуации содержат гарантии представительства полного спектра политических течений в Бундестаге и
объективируют волю народа, притом, что немецкий законодатель
отступил от принципа справедливости выборов, руководствуясь
принципом эффективности парламентской работы и принципом
«нет депутата без партии».
В соответствии со ст. 41 Основного закона ФРГ проверка соблюдения порядка проведения выборов входит в компетенцию Бундестага1. Решение Бундестага может быть обжаловано в Федеральном
конституционном суде. Данные положения о предпосылках (основаниях) оспаривания результатов выборов содержатся в Федеральном законе о выборах, Законе о проверке порядка проведения выборов от 12 марта 1951 года, а также в Законе о Федеральном конституционном суде от 3 февраля 1971 года.
Никто не имеет права препятствовать избранному лицу приступить к выполнению его депутатских полномочий. Избрание депутатом не может служить причиной увольнения с работы (ч. 2 ст. 48
Основного закона ФРГ)2. Об избрании кандидата соответствующий
руководитель выборов направляет письменное извещение. Избранный кандидат обязан до истечения срока полномочий действующего Бундестага направить федеральному руководителю выборов
заявление о принятии мандата, и с этого момента он приобретает
мандат депутата Германского Бундестага следующего созыва. Не1
2
116
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 25.
Там же. С. 38.
направление кандидатом в установленный срок заявления расценивается как принятие мандата. Заявление, содержащее какоелибо условие, считается отказом от мандата. Заявление о принятии
мандата, как и заявление об отказе от мандата, не может быть отозвано.
Депутаты Бундестага являются представителями всего народа,
не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей
совести (ч. 1 ст. 38 Основного закона ФРГ). Депутат, серьезно нарушающий партийную или фракционную дисциплину, может быть
исключен из партии или фракции. Однако он не теряет при этом
своего мандата.
Законом предусмотрены следующие основания утраты депутатом мандата Германского Бундестага:
1) недействительность мандата;
2) пересмотр итогов голосования;
3) отсутствие у избранного лица пассивного избирательного права;
4) отказ от мандата (отказ от мандата не может быть отозван);
5) объявление Федеральным конституционный судом в соответствии с ч. 2 ст. 21 Основного закона ФРГ партии или партийной
организации, к которой принадлежит кандидат, неконституционной1.
Как видно из приведенного перечня, отзыв мандата избирателями законодательством ФРГ не предусмотрен. Это прямое действие
принципа независимости депутатов.
Законодательство ФРГ устанавливает уголовную и административную ответственность за нарушение избирательных процедур и
избирательных прав граждан. Нормы административной ответственности содержатся непосредственно в Законе о выборах, уголовное преследование осуществляется на основании Уголовного Кодекса ФРГ. В частности, уголовным законом преследуются:
1) воспрепятствование осуществлению избирательного права –
Wahlbehinderung;
2) подлог на выборах (фальсификация результатов) – Wahlfals
chung;
3) подлог избирательных документов – Falschung von Wahlunter
lagen;
4) нарушение тайны голосования – Verletzung des Wahlgeheimnisses;
5) насилие над избирателями – Wahlernutigung;
1
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland… S. 21.
117
6) обман избирателей – Wahleitauschung;
7) подкуп избирателей – Wahlerbestechung;
8) подкуп депутатов – Abgeordnetenbestechung.
Организация информационного и методического сопровождения выборов возложена на федерального руководителя выборов,
который публикует и рассылает соответствующие материалы, в
том числе путем размещения их в сети Интернет.
Современная система установления итогов выборов в ФРГ требует законодательного моделирования в контексте текущего изменения избирательной конъюнктуры, усиления партийной борьбы,
в частности, в связи с потерей крупными партиями своего влияния
у населения, а также в целях усиления действия принципа справедливости и объективации воли избирателей.
118
Раздел 3
Избирательное право и избирательный процесс
во Франции
Лекция 3.1. Характеристика избирательного права и
избирательной системы Франции
Вопросы
1. Источники избирательного права во Франции.
2. Принципы французского избирательного права.
3. Понятие, сущность и виды избирательных систем Франции.
1. Источники избирательного права во Франции
Для того чтобы понять и раскрыть сущность избирательного
права Франции, необходимо, прежде всего, рассмотреть его источники. Эта страна принадлежит к системе континентального права
и поэтому основным источником права является закон.
В современной системе источников избирательного права существует строгая иерархия: центральное место занимают Конституция
Пятой Французской Республики 1958 года, Декларация прав человека и гражданина 1789 года, а также содержащая развернутое
изложение демократических прав и свобод граждан преамбула к
Конституции 1946 года, вместе с Декларацией 1789 года провозглашенная составной частью действующей Конституции страны.
Среди законодательных актов, издаваемых французским парламентом, особую роль играют органические законы, дополняющие
важнейшие конституционные положения. Органический закон
имеет особый статус, занимая пограничное положение между конституционными и обычными законами. Он принимается по прямому
предписанию конституции на основе ее бланкетных (отсылочных)
норм в ее дополнение и развитие и в специальном порядке. Назначение органического закона состоит в установлении деятельности
органов, указанных в основном законе.
К числу органических законов Франции, регулирующих избирательное право, относятся: Закон о Конституционном совете, Закон о порядке выборов палат парламента, Закон о финансовой гласности политической жизни.
Органический закон Франции может быть принят только парламентом, квалифицированным большинством голосов. Органический закон в некоторых случаях до промульгации в обязательном
порядке представляется в орган конституционного контроля и на
119
него не может не распространяться право отлагательного вето главы государства. Органический закон может быть изменен только
другим органическим законом в том же порядке.
Следующим источником избирательного права Франции является закон, который представляет собой акт парламентаризма. Статья 34 Конституции 1958 года закрепляет следующие положения о
законе:
«…Закон устанавливает нормы, относящиеся к гражданским
правам и основным гарантиям, предоставляемым гражданам для
осуществления публичных свобод.
…Закон устанавливает также нормы, касающиеся порядка выборов в палаты парламента и органы местного самоуправления»1.
К числу обычных законов относятся Избирательный кодекс
Франции, изменения в котором производятся путем издания законов, если законодатель не предписывает иного. Отличие Избирательного кодекса Франции от подобных кодексов других стран состоит в том, что он включает нормы, изданные не только в законодательном порядке, но и посредством регламентарных актов, т. е.
актов, призванных охватить иные правовые вопросы, не входящие
в область законодательства.
Избирательный кодекс является важнейшим источником избирательного права Франции.
Избирательный кодекс Франции является результатом официальной кодификации, осуществленной в 1964 году. Однако следует
отметить, что процесс кодификации еще окончательно не завершен.
Особенностью Избирательного кодекса Франции является наличие двух видов статей – со знаком L, означающих, что данные
статьи были приняты законодателем, и со знаком R, т. е. носящих
регламентирующий характер, регулирующих те сферы, которые не
охвачены законами. Все изменения в Избирательный кодекс Франции вносятся либо органическими законами, либо законами.
Кодекс состоит из двух частей – книг: непосредственно самого
кодекса и приложений2. Книги представляют собой определенным
образом группированные правовые нормы, иногда разделенные дополнительно на главы и подглавы.
Первая книга называется «Выборы депутатов, генеральных и
региональных советников в департаментах и состоит из четырех
1 Art. 37 de la Constitution française. La Constitution française. Paris: LibrariesImprimeries Reunis. 2005. P. 25.
2 �����������������������������������������������������������������������������������
Code electorale. Code electorate avec annotations de jurisprudence et de bibliographie 11 editions. Paris: Dalloz. 2002. P. 5.
120
разделов. Ее первый раздел «Нормы, регламентирующие деятельность коммун по организации и проведению выборов депутатов,
генеральных и муниципальных советников» включает восемь глав
(условия, определяющие статус избирателя; избирательные списки; условия избираемости и неизбираемости; несовместимость
мандата; избирательная кампания; голосование; уголовные санкции; избирательные споры), определяющих порядок организации
и проведения муниципальных выборов в коммунах, и одиннадцать
подглав, а также статьи кодекса, начиная с L.1 по L.118-3 и c R.1
по R.97.
Второй раздел «Специальные нормы, регламентирующие выборы депутатов» состоит из одиннадцати глав (порядок формирования Национального собрания и срок депутатского мандата; способ
голосования; условия избираемости и неизбираемости; несовместимость мандата; декларации кандидатов; избирательная кампания; подготовительные действия по организации и проведению выборов; голосование; замена депутатов; избирательные споры; условия применения), включает статьи с L.0.119 по L.190 и определяет
порядок формирования Национального собрания.
Третий раздел «Специальные нормы, регулирующие порядок
организации и проведения выборов генеральных советников» содержит десять глав (порядок формирования генеральных советников и срок их мандата; способ голосования; условия избираемости
и неизбираемости, несовместимость мандата, декларации кандидатов, избирательная кампания; подготовительные действия по
организации и проведению выборов; замена генеральных советников; избирательные споры; условия применения), статьи с L.191 по
L.224, с R.109-1 по R.117-1 и определяет порядок избрания генеральных советников.
Четвертый раздел «Специальные нормы, регулирующие порядок организации и проведения выборов муниципальных советников и членов Совета Парижа» содержит пять глав (нормы, применяемые во всех коммунах; специальные нормы, применяемые в
коммунах с населением менее 3500 жителей; специальные нормы,
применяемые в коммунах с населением более 3500 жителей; частные положения, применяемые только в Париже, Лионе, Марселе, условия избираемости), шестнадцать подглав и статьи с L.225
по L.273 и с R.119 по R.130. В этом разделе определяется порядок
формирования муниципальных советов и членов Совета Парижа.
Вторая книга «Выборы сенаторов в департаментах» включает в
себя шесть разделов.
121
Первый раздел «Состав сената и срок мандата сенатора» включает в себя статьи с L.0.274 по L.0.278. Второй раздел «Состав избирательной коллегии» содержит статьи с L.279 по L.282, R.130-1.
Третий раздел «Назначение делегатов муниципальных советов» состоит из статей с L.283 по L.293 и с R.131 по R.148. Раздел третий –
прим «Назначение делегатов региональных советов и Национального собрания Корсики» состоит из статей с L.293-1 по L.293-3 и с
R.148-1 по R.148-3. Четвертый раздел «Выборы сенаторов» состоит
из девяти подглав (способ голосования, условия избираемости и неизбираемости, несовместимость мандата, декларации кандидатов,
избирательная кампания, подготовительные действия по организации и проведению выборов; замена сенаторов; избирательные споры) и статьи L.294–L.325 и R.149–R.171. Пятый раздел «Условия
применения» включает только статью L.326. Шестой раздел «Уголовные нормы» также содержит одну статью L.327.
Третья книга «Частные нормы, касающиеся территориального образования Сан-Пьер и Микелон, а также территориально-департаментального образования Майотт» состоит из двух разделов,
включающих в себя по шесть глав и статьи L.328–L.334-17, R.172–
R.179-8.
Четвертая книга «Выборы региональных советников и советников Национального собрания Корсики» включает три раздела. В
первом и во втором разделе по десять глав, а также статьи L.335–
L.384, R.183–R.200.
Пятая книга «Нормы, применяемые в Новой Каледонии, Французской Полинезии и на островах Уэльс и Футуна» содержит в себе
семь разделов, в шестом еще две главы и статьи L.385–L.449.
Шестая книга «Заключительные положения» включает в себя
одну статью L.450, содержащую указание на те нормативно-правовые акты, которые действовали до принятия Избирательного кодекса.
Как видно из приведенной выше структуры, в Избирательный
кодекс не вошли Приложения, которые не включены пока в сам
кодекс. Они содержат нормы, определяющие порядок организации
и проведения выборов мэров и их помощников; выборов президента Французской Республики, депутатов Европейского парламента;
положения, определяющие прозрачность финансирования политической жизни; порядок проведения референдума и организации
опросов общественного мнения.
В Избирательный кодекс Франции вошли положения из различных нормативно-правовых актов, и, прежде всего, выдержки из
Конституции 1958 года, Кодекса административно-территориаль122
ных образований Франции, Законов о печати, о финансировании
политических партий и др.
Все остальные правовые вопросы, касающиеся иных видов выборов, не входящие в область законодательства, охватываются
регламентарными актами различного уровня. Среди них наиболее
значимы ордонансы, акты, принимаемые правительством с разрешения парламента и по заключению Государственного совета в областях, обычно регулируемых законодательством. Ордонансы подлежат утверждению парламентом в течение определенного срока,
после чего они приобретают силу закона.
Важное место в системе регламентарных актов занимают декреты правительства, подписываемые президентом, часть которых
может быть принята только после заключения Конституционного
совета; декреты, издаваемые президентом без предварительного обсуждения их в Совете министров.
Декреты правительства бывают нескольких видов. Во-первых,
следует сказать о декретах, принимаемых во исполнение предписаний законов. Они призваны обеспечить единообразное применение
законодательных актов, принимаются правительством и издаются
за подписью президента или премьер-министра лишь после одобрения пленарным заседанием Государственного совета.
Во-вторых, это декреты, принимаемые в Государственном совете, которые издаются в том же порядке, что и декреты, принимаемые во исполнение законов. Отличие их состоит в том, что они
автономно регламентируют те области, которые, согласно ст. 37
Конституции Франции 1958 года отнесены к самостоятельному
регулированию нормативными актами правительства и к законодательной сфере в собственном смысле слова отношения не имеют.
Более того, согласно ст. 37 Конституции Франции, «в случае расхождения декрета с законом последний имеет верховенство лишь
тогда, когда полномочия на издание декрета были предоставлены
законом»1.
И, наконец, так называемые простые декреты, которые отличаются от первых двух видов декретов правительства как по форме
(они принимаются с согласия не пленума, а лишь одной из секций
Государственного совета), так и по содержанию. По общему правилу, отдельные министры не имеют права издавать подзаконные
акты, подлежащие применению за пределами руководимого ими
ведомства. Из этого правила могут быть сделаны исключения лишь
на основе специального декрета правительства, поручающего ми1
Art. 37 de la Constitution française. La Constitution française... P. 25.
123
нистру издать соответствующую инструкцию или распоряжение,
имеющие более широкую сферу применения. В этой связи источником избирательной системы Франции являются декреты министра
внутренних дел, которые призваны восполнять полномочия правительства в избирательном процессе.
Акты местных органов управления – распоряжения префектов
и мэров – являются также источниками избирательного права.
Следующим источником избирательного права Франции является судебная практика, состоящая из совокупности решений, которые суд выносит по делам, относящимся к организации и результатам выборов. Таким образом, был создан свод правил, которые
служат образцом для урегулирования споров, связанных с избирательной практикой. Судебные решения служат указанием при
решении конкретных вопросов избирательного права, по которым
имеются пробелы в законодательстве.
Судья, выносящий решения по вопросам, касающимся избирательного права, называется во Франции «электоральным судьей». Однако это не означает, что он является отдельной судебной
инстанцией. Во Франции любой судья, занимаясь рассмотрением
дел по вопросам избирательных споров, разрешаемых в Конституционном совете, Государственном совете, в административных
судах, в кассационном суде или в других судебных учреждениях,
является электоральным судьей. Выбор судьи зависит от объекта
спора и от того, насколько данный судья способен выполнить судебную миссию – гарантировать то, что результат выборов соответствует воле избирателей, а само волеизъявление прошло свободно
и честно. Следует отметить, что хотя компетенция по разрешению
избирательных споров распространяется на судей различных судебных учреждений, существует единое понятие электорального
судьи и единство судебного производства. Электоральным судьей в
зависимости от уровня выборов может являться различная инстанция. Так, для президентских и парламентских выборов функции
электорального судьи возложены на Конституционный совет, региональных и муниципальных – на Государственный совет. Конституционный совет, в состав которого входят самые компетентные
ученые, эксперты и политики, является независимым органом по
разрешению избирательных споров. Как считают сами французы,
нет другого такого органа, который бы так разбирался в выборах.
Особенностью французской избирательного права является то,
что одним из видов толкования избирательного законодательства
является судебная практика. Такое оперативное воздействие на
разъяснение содержания избирательного законодательства явля124
ется эффективным инструментом, который возможно использовать
в российской избирательной системе. Однако данный инструмент
свидетельствует о том, что французская избирательная система –
не идеальна, и существуют определенные проблемы в практике реализации избирательных норм, которые восполняются на основании судебных решений. Удобным для применения является наличие в Избирательном кодексе Франции (издание с комментариями)
судебной практики по избирательным делам.
Анализ нормативных источников избирательного права позволяет выделить основные черты, присущие современному избирательному законодательству Франции.
1. Современное французское избирательное законодательство в
полной мере соответствует универсальным международным избирательным стандартам.
2. Во Франции большое значение уделяется кодификации законодательства, что значительно упрощает применение норм избирательного права и позволяет избежать дублирования одних и тех
же положений в разных источниках права. Процесс кодификации
начался во Франции в 60-е годы прошлого века и не закончен до
сих пор.
3. Анализ новейшего французского избирательного законодательства показывает, что в современных условиях произошло существенное расширение предмета правового регулирования избирательных общественных отношений. Во-первых, избирательные
отношения включают в себя материальные отношения, воплощающие принципы избирательных прав граждан, а во-вторых, их
предмет составляют многочисленные процессуальные отношения,
возникающие в процессе формирования органов государственной
власти.
4. Французское избирательное законодательство переживает
сравнительно новый период – формирование единого избирательного права Европейского Союза.
2. Принципы французского избирательного права
Выяснение особенностей избирательного права Пятой Французской Республики требует также анализа одного из его важнейших
компонентов – принципов организации и проведения выборов.
Французский правовед Ж.-К. Маскле в монографии «Право
политических выборов» утверждает, что в основе организации и
проведения выборов должны лежать основные демократические
принципы, такие как свобода избирателя (т. е. возможность сво125
бодного волеизъявления), прозрачность выборов, равенство всех
избирателей (т. е. отсутствие любых форм дискриминации)1.
Вместе с тем следует отметить, что французские правоведы не
уделяют в своих исследованиях должного внимания именно разработке понятийно-категориального аппарата и классификации
«принципов организации и проведения выборов».
Сегодня во Франции в основе формирования руководящих органов публичной власти административно-территориальных единиц лежит принцип избираемости: выборы проходят в государственные, региональные органы, органы коммуны, департамента
и заморских территорий, т. е. повсеместно соблюдается принцип,
закрепленный в первом и втором абзацах ст. 3 Конституции Франции: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который
осуществляет его через своих представителей и путем референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут
присвоить себе его осуществление»2.
Организация и проведение выборов во Франции осуществляются по следующим принципам: всеобщности выборов, равных выборов, прямых выборов, соблюдения тайны голосования, запрета
использования административного (властного) ресурса, свободного
волеизъявления, подлинности голосования, регулярности выборов, гласности выборов, стабильности избирательного законодательства, судебной защиты избирательного процесса, избираемости и неизбираемости, несовместимости мандата.
На первом месте французские конституционалисты ставят основополагающий принцип любой демократической системы – принцип всеобщности выборов.
В ст. 3 Конституции Франции 1958 года закреплено, что выборы
«являются всеобщими, при равном и тайном голосовании».
Ф. Брод считает, что «всеобщее избирательное право является
такой категорией, которая не должна зависеть от правительств.
Это понятие, скорее носящее символичный характер, обозначающее, прежде всего, способ легитимации власти»3.
Если рассмотреть эволюцию данного принципа во времени, то
можно отметить, что во Франции был пройден путь от цензового
голосования, основанного на имущественном положении, ко всеобщему голосованию, которое также имеет свои ограничения. Избирательные цензы представляют собой условия, которым должен
соответствовать гражданин, чтобы реализовать право избирать и
1
Masclet J.-C. Le droit des elections... P. 5.
Art. 3 de la Constitution française. Р. 7.
3 Les elections et la democratic. P. 76.
2
126
быть избранным1. Избирательные цензы, ограничивающие принцип всеобщности организации и проведения выборов во Франции,
следующие: ценз гражданства, возрастной ценз, ценз оседлости,
профессиональный ценз, моральный ценз.
Из вышеперечисленных положений следует, что фактически
данный принцип имеет определенные ограничения: существует
ценз оседлости (шесть месяцев необходимо проживать в одной коммуне), возрастные цензы при осуществлении пассивного избирательного права (необходимо достичь не менее 23 лет, для того чтобы
избираться в Национальное собрание, а в сенат, соответственно, не
менее 35 лет, в региональные и генеральные советы – с 21 года), а
также моральные цензы (не вносятся в списки избирателей банкроты, а также лица, лишенные судом избирательных прав на определенный срок), профессиональные цензы (так называемая избираемость ряда должностных лиц исполнительной власти и военнослужащих) и избирательный залог.
Однако принцип всеобщего избирательного права не означает,
что избирательное право – универсально и каждый может быть избирателем. Он прежде всего означает, что из избирательного процесса никто не исключается по социальному положению (за исключением лица, объявленного банкротом), благосостоянию, расы и
иных причин.
Действительно, во Франции данный принцип в настоящее время соблюдается повсеместно, и только исключительно народ, призванный выразить свое мнение по поводу вопросов местного значения, может прибегнуть к референдуму по конституционным или
законодательным вопросам.
Для лучшего понимания и определения сущности принципа всеобщности выборов необходимо рассмотреть этот принцип в его эволюции, начиная с Третьей Французской Республики.
В 1789 году в стране были введены избирательные цензы: право
голосовать было закреплено за гражданами, обладающими определенным состоянием, оцениваемым по сумме уплачиваемых налогов.
В 1791 году избирательное право на выборах первичных собраний было представлено гражданам, платившим налог, по меньшей
мере, эквивалентный заработной плате за три рабочих дня. Для
того чтобы обладать избирательным правом в собраниях второй
ступени, на которых избирались представители выборщиков, необходимо было быть собственником или нанимателем собственности,
1
Зарубежный и отечественный опыт. М., 1993. С. 51.
127
за которую платился налог, равный оплате от 150 до 200 рабочих
дней. В результате этого избирательный корпус сокращался до 43
тыс. избирателей.
Реставрация монархии в 1815 году «утяжелила» требуемый
ценз, что привело к заметному уменьшению избирательного корпуса до 90 тыс. избирателей, и вопрос о его расширении вновь встал
только во время революции 1848 года.
В 19 веке всеобщее голосование являлось сугубо мужской прерогативой. Женщины не обладали самостоятельной юридической
правоспособностью, потому что не могли выполнять некоторые
юридические действия без согласия своих мужей. Именно декрет
от 5 марта 1848 года установил за мужчинами – гражданами Франции – всеобщее избирательное право. Женщины и военные в тот период таким правом не обладали. Признание права голоса за женщинами во Франции было осуществлено Временным правительством
только после Освобождения (1944 год). Довольно позднее уравнение мужчин и женщин в избирательных правах произошло вследствие того, что правящие круги боялись победы правых партий, за
которых, по их мнению, и должно было голосовать именно женское
население1. Конституционный совет в своем решении, датируемом
1982 годом, запретил дискриминацию в отношении мужчин и женщин при реализации ими своих избирательных прав2.
В абзаце 3 ст. 3 Конституции Французской Республики закреплено: «голосование является всеобщим, равным и тайным». Однако
всеобщее избирательное право означает участие в выборах в органы
государственной власти только граждан Франции.
Во Франции право избирать и быть избранным имеет длительную историю, но действительно всеобщим оно стало тогда, когда
исчезли цензы, привязка к определенному месту жительства, признано право за женщинами избирать и быть избранными, когда молодежь в возрасте 18 лет смогла прийти на выборы (после вступления в силу органического закона от 05.07.74, снизившего избирательный порог), когда для «натурализированных» французов был
отменен испытательный срок (с вступлением в силу органического
закона от 09.01.73).
Становление всеобщего голосования в качестве основного принципа избирательной системы изменило способы политических
1 Duval С. Laparite. Revue generate des collectivites territoriales. Paris, 2001.
P. 705.
2 ��������������������������������������������������������������������������������
Conseil Constitutionel. 82-146, 18 novembre 1986, 15 Janvier 1999. Journal officiel de la Republique Française du 18 novembre 1986, du 16 Janvier 1999.
128
действий, которые уже не остаются уделом нотаблей1. Граждане
Франции стали постоянными участниками политической жизни
своей страны, тогда как ранее этот процесс носил случайный характер.
Необходимость изменения избирательной системы, развитие
рабочего движения привели к образованию современных политических партий, которые не только оживили политическую жизнь,
но и создали современную «политическую картину» Франции.
Следующим важнейшим принципом организации и проведения
выборов является принцип равных выборов. Этот принцип имеет
много составляющих, среди которых можно выделить: равенство избирателей, кандидатов, соблюдение равноправия женщин
и мужчин в их доступе к избирательным мандатам и выборным
должностям, равенство при выдвижении своей кандидатуры на выборах, равенство участников избирательной кампании, равенство
избирательных округов.
По мнению М. Балински, «равенство означает необходимость гарантировать каждому избирателю в не зависимости от ряда причин
(представлен ли его департамент плохо в парламенте или в одном
избирательном округе население больше, чем в другом) соблюдение
его конституционного принципа – равенства выборов»2.
Первая составляющая принципа равенства – равенство избирателей.
В ст. 1 Конституции Франции закреплено, что «Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой. Она обеспечивает равенство перед законом всех граждан,
независимо от происхождения, расы или религии. Она уважает все
вероисповедания».
Принцип равных выборов предполагает, что каждый гражданин может избирать и быть избранным. Однако во Франции от этого принципа существуют «парламентские» отклонения. Во Франции ограничение этого принципа вводится с целью обеспечения
представительства в парламенте для французов, проживающих за
границей.
Д. Тюрпан, почетный президент Университета Аверна, полагает, что принцип равных выборов «состоит в том, чтобы создать
1
Notable (лат.) – член особого рода собраний, созывавшихся в XIV–XVIII веках
французским королем для обсуждения главным образом финансовых и административных вопросов. Назначались нотабли королем. В настоящее время этим термином
называются лица, фактически или юридически обладающие властью на местах.
2 Balinski M. Lois electorales.... P. 451.
129
условия для соблюдения правила – один человек, один голос»1. Однако, если обратиться к истории Франции, то можно заметить, что
в 19 веке некоторые избиратели могли иметь по несколько голосов
вследствие обладания определенными качествами, что прямо противоречило принципу политического равенства граждан. Конституционный совет Франции2 подтвердил запрещение плюрального
вотума в своем решении от 17 февраля 1979 года № 79-101 в отношении членов прюдоминального суда.
Следует учесть, что голосование по доверенности, а во Франции
такое голосование разрешено, никак не противоречит данному принципу3.
Соблюдение принципа равенства избирателей предполагает, что
гражданин не может быть лишен избирательного права без законодательно установленных на то оснований. Если избирательные
права граждан ограничиваются, то это ограничение должно быть
одинаковым для всех, либо должно относится к объективным ситуациям (недееспособность избирателей, отсутствие права принимать участие в выборах).
Несоблюдение данного принципа, по мнению французских правоведов, может породить проблему плюрального вотума и нарезки
избирательных округов, хотя плюральный вотум во Франции запрещен.
Вторая составляющая рассматриваемого принципа – равенство
кандидатов.
Одной из задач принципа равных выборов является обеспечение
равенства в ходе избирательной кампании предоставлением кандидатам одинаковых условий. Однако практика показывает, что в
действительности это не всегда осуществимо по причине неравенства финансовых возможностей кандидатов. Законы от 11 марта
1988 и от 15 января 1990 года в какой-то мере скорректировали это
неравенство. По крайней мере, теперь правосудие карает нарушителей в случае агитационного злоупотребления. Так, например,
нарушения статей L.158 (2, 3 абзац), L.164–L.167, посвященных
избирательной кампании, караются штрафом в размере 3750 € или
тюремным заключением на срок до 3 месяцев.
Третья составляющая принципа равенства – соблюдение равноправия мужчин и женщин в их доступе к избирательным мандатам и выборным должностям. Соблюдение равноправия женщин
1
Le caractere equitable... P. 35.
Conseil de prud’hommes (фр.) – �����������������������������������������
специальный������������������������������
судебный���������������������
�����������������������������
орган���������������
��������������������
, рассматриваю�������������
щий трудовые споры.
3 Boursin J.-L. Les paradoxes du vote. Paris: Odile Jacob, 2003. P. 223.
2
130
и мужчин закреплено в пятом абзаце ст. 3 Конституции Франции
1958 года: «Закон содействует равенству женщин и мужчин в их
доступе к избирательным мандатам и выборным должностям».
Принцип равенства означает не просто соблюдение равенства
мужчин и женщин в избирательном процессе, но утверждение их
реального равенства в избирательных правах. На деле принятых
Конституционным советом решений оказалось недостаточно и потребовался пересмотр Конституции в отношении ее 3-й и 4-й статей,
чтобы в законодательном порядке «благоприятствовать равному
доступу женщин и мужчин к получению выборного мандата и к
выполнению парламентских функций»1.
Органический закон, которым были внесены изменения в Конституцию и который был предложен правительством, установил
равенство мужчин и женщин при голосовании списком и содержал
положения, предусматривающие равенство в порядке представления кандидатур (либо чередование мужчин-женщин, либо равенство группы из шести кандидатов в порядке представления в списке).
Избирательный кодекс Франции содержит положения, относящиеся к равенству кандидатов мужчин и женщин. В ст. L.264,
определяющей положения, касающиеся выборов, в коммунах с населением от 3500 жителей и больше отмечено, что «в каждом избирательной списке разница между количеством кандидатов разного
пола не может составлять более одного». Такое же положение закреплено в ст. L.346 относительно выборов региональных советников и советников в Собрание Корсики.
Механизмы квотирования в той или иной форме есть более чем
в 100 странах мира. Во Франции политическая партия в случае
несоблюдения равенства полов подвергается жестким санкциям,
в том числе финансовым. В скандинавских странах и в Руанде в
парламентах находятся более 40 % женщин; в Индии – 33 %; во
Франции и Южной Африке – 30 %; в остальных странах Европы, а
также в Афганистане около 20 %2.
Четвертая составляющая принципа равенства – равенство при
выдвижении своей кандидатуры на выборах.
Одной из важнейших составляющих принципа равных выборов, по мнению Жана Жискеля, является принцип равенства при
1 ����������������������������������������������������������������������������������
Loi constitutionnelle №�����������������������������������������������������������
����������������������������������������������������������
99-569 du 08 juillet 1999. Journal officiel de la Republique Française № 157 du 9 juillet 1999.
2 Арбатова М. А. Без женщин трудно жить… парламенту // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. 4 марта. С. 4.
131
выдвижении своей кандидатуры на выборах1. Согласно ст. L.0.121
Избирательного кодекса любой гражданин Франции, который удовлетворяет всем требованиям, предъявляемым к кандидату, имеет
право выдвинуть беспрепятственно свою кандидатуру на выборах.
В демократических странах, а Франции является страной с именно
таким режимом, должен соблюдаться и соблюдается принцип равных возможностей кандидатов, т. е. один кандидат не может обладать большими правами, чем другой, и в этом случае соблюдается
нейтралитет публичной власти.
Пятая составляющая принципа равенства – равенство участников избирательной кампании.
Соблюдение данного принципа призвано «свести на нет» возможные нарушения в ходе избирательной кампании: появление заказных статей, несанкционированные коммерческие объявления в
средствах массовой информации, несанкционированная расклейка
плакатов или распространение печатных материалов в день голосования.
Во французском избирательном законодательстве четко прописаны нормы предоставления эфирного времени кандидатам или
партиям, с тем чтобы гарантировать соблюдение этого принципа.
Был принят ряд законов, вошедших в Избирательный кодекс, устанавливающих равенство участников избирательной кампании.
В 90-е годы прошлого века в результате большой работы французских конституционалистов был принят ряд законов, которые
четко определили порядок предоставления кандидатам одинакового эфирного времени, максимально возможные средства для проведения избирательной кампании. Был определен и ряд запретов,
которые, с точки зрения французских законодателей, должны способствовать соблюдению принципа равенства участников избирательного процесса. В частности, строго запрещено использовать в
ходе избирательной кампании денежные средства, полученные от
юридических лиц и иностранных государств (компаний), а также
использовать административные ресурсы.
Шестая составляющая рассматриваемого принципа – равенство
избирательных округов.
Принцип равных выборов предусматривает также образование
равных избирательных округов. А это уже является само по себе
проблемой для Франции, так как «нарезка» избирательных округов, как правило, может осуществляться под влиянием правящих
1
Gicquel J. Reorganisation des elections en France. Les elections et la democratie /
Sous la direction de A.���������������������������������������������������������������
Jamroz
��������������������������������������������������������������
et M.��������������������������������������������������
Lesage.
�������������������������������������������������
Editions de 1 Universite de Paris-Bialystok. 2003. P. 15.
132
сил в необходимую им сторону. Образование демографически неравных избирательных округов является средством для предоставления повышенного «веса» некоторым избирателям во время выборов.
Принцип прямых выборов. Во Франции данный принцип присущ всем видам политических выборов, за исключением выборов
в сенат. Этот принцип означает прежде всего, что лица избираются
непосредственно в тот орган, в который проходят выборы, и избиратели голосуют непосредственно за того или иного кандидата или
список кандидатов.
Однако согласно ст. 24 Конституции Франции: «Парламент состоит из Национального собрания и Сената. Сенат выбирается путем косвенного голосования...», т. е. фактически французский избиратель лишен прямого права избирать сенаторов, которые избираются примерно 145 тыс. «больших избирателей» согласно правилам мажоритарной и пропорциональной избирательной системы1.
Следующим принципом организации и проведения выборов, который выделяют французские ученые, является принцип соблюдения тайны голосования. Данный принцип означает свободное выражение воли избирателя (без какого-либо внешнего воздействия),
которая остается неизвестной.
По мнению Ж.-Л. Бурсана, данный принцип является важнейшим компонентом свободы избирателя2.
В случаях нарушений данного принципа справедливость восстанавливается электоральным судьей.
С целью соблюдения тайны голосования избиратель в избирательной кабине или специально оборудованном изолированном
месте заполняет свой бюллетень, упаковывает его в конверт установленного образца и опускает в урну. Урны для голосования во
Франции – прозрачные.
Голосование и подсчет результатов проводятся под контролем
сотрудников избирательного бюро, председателем которого является один из членов муниципалитета или избиратель коммуны,
назначенный мэром. Делегаты от кандидатов могут помогать в подсчете голосов.
Следующим принципом порядка организации и проведения выборов во Франции является принцип запрета использования административного (властного) ресурса. В начале 19 века, во время
Второй Империи, для продвижения так называемой «официаль1
2
Balinski M. Lois electorates... P. 440.
Boursin J.-L. Les paradoxes du vote... P. 224.
133
ной» кандидатуры использовались плакаты белого цвета – цвета
администрации, на которых печаталась информация о кандидате.
(В настоящее время использование белого цвета для изготовления
плакатов – запрещено)1.
Тем не менее в самом начале Пятой республики произошел инцидент, когда глава государства Валери Жискар д’Эстен в 1981
году позволил себе накануне начала голосования выступить с речью о том, что необходимо сделать правильный выбор, соответственно, указав на подходящую, по его мнению, кандидатуру. Общество сразу отреагировало на данное выступление, и с тех пор во
Франции установился принцип нейтралитета власти, т. е. должностное лицо, являющееся государственным или муниципальным
служащим, не может оказывать кандидату в депутаты какое-либо
содействие, ему также запрещается распространять информационные материалы того или иного кандидата.
В процессе становления Франции как демократического государства соблюдение данного принципа означало, прежде всего, соблюдение равенства кандидатур.
Важным принципом организации и проведения выборов является принцип свободного волеизъявления. Этот принцип устанавливает право избирателя решать самому, участвовать ли ему в выборах
или нет, и не предусматривает какой-либо ответственности за неучастие в выборах.
Для французских граждан осуществление права голоса является факультативным, и отказ от участия в голосовании не связан с
какими-либо последствиями. Тем самым в выборах участвует только политически активная часть населения.
Именно разъяснению этого принципа было посвящено выступление бывшего министра внутренних дел, а ныне президента Франции Николя Саркози на поступивший от депутата вопрос, который
касался возможности голосования по интернету. Министр отметил,
что машины для голосования надежно защищены от возможного
несанкционированного доступа, но гарантировать подлинность и
свободу голосования по интернету – невозможно2.
Соблюдение демократических принципов предполагает свободное волеизъявление граждан при соблюдении принципа равенства.
Свобода избирателя, согласно Ж.-П. Жаке, обеспечивается главным образом тайным голосованием, ставящим избирателя под за1
2
134
L. 48 du Code electorate... P. 48.
Boursin J.-L. Les paradoxes du vote... P. 224.
щиту от давления, которое могло бы оказываться на него для того,
чтобы он голосовал за определенную партию, кандидата и т. д.
Уважение свободы имеет коллективный аспект, который выражается в соблюдении достоверности результатов выборов. При выявленных нарушениях электоральный судья должен быть непоколебим в аннулировании результатов выборов, если они недостоверны. Эти нормы гарантируют, что результаты выборов полностью
отражают волю избирателей.
Необходимым условием для свободного волеизъявления является также включение избирателя в списки избирателей. Ж.-П. Жакке дает следующее определение избирательному списку: «избирательный список – алфавитный перечень избирателей, внесенных в
список в коммуне». Он используется на всех выборах и является
объектом ежегодного пересмотра под контролем судебной власти»1. Избиратель может быть внесен только в один список. Закон
уточняет условия, при соблюдении которых ему разрешается быть
включенным в список определенной коммуны (ст. L.17 Избирательного кодекса Франции).
Избиратель может быть включенным в списки одной из коммун,
если он:
– фактически проживает на территории данной коммуны;
– проживает не менее шести месяцев на территории коммуны;
– в течение пяти лет являлся плательщиком прямых коммунальных налогов на территории коммуны;
– осуществляет свои функции в качестве государственного служащего, обязанного проживать по месту выполнения своих обязанностей.
Представляется, что включение в избирательные списки по желанию гражданина либо путем направления письма или личной
явки в избирательное бюро является слабым звеном во французском законодательстве. Следовательно, если гражданин Франции в
силу различных причин этого не сделал, искажается сам результат
выборов, который является не выражением воли большинства, а
выражением воли политически активной части граждан страны.
Поэтому, когда избирательная статистика Франции показывает,
что в выборах приняло участие от 60 % до 80 % избирателей, то в
действительности речь идет о 20–30 % французских граждан, обладающих избирательными правами.
Французские ученые выделяют принцип подлинности голосования. Представляется, что данный принцип схож с принципом
1 Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: учебное пособие: Пер. с фр. М., 2002. С. 73.
135
демократизма организации и проведения выборов, который выделяют российские ученые.
Соблюдение данного принципа обеспечивается неукоснительным соблюдением действующих избирательных норм и правил.
Так, например, избиратели должны голосовать лично. В отношении лиц, для которых личное голосование в силу объективных
причин является затруднительным, французский законодатель
предусматривает голосование по почте и по доверенности, что позволяет сохранить тайну голосования. Однако, с нашей точки зрения, такая практика чревата многочисленными нарушениями, и в
Российской Федерации она не приживется.
Граждане, которые в силу определенных в ст. L.71 Избирательного кодекса препятствий, не могут лично проголосовать, имеют
право выдать доверенность любому лицу, удостоверенную и составленную в органах публичной власти.
Этот принцип является гарантом прав граждан избирать и быть
избранными.
Одним из важнейших принципов, позволяющих в действительности гарантировать соблюдение всех остальных принципов организации и проведения выборов, является принцип регулярности
выборов или, как этот принцип определяют российские ученые,
принцип периодичности выборов.
По мнению Ж.-К. Коллиара, «гражданин должен быть уверен в
необходимости регулярного проведения голосования»1.
В решении Конституционного совета Франции от 6 декабря 1990
года определено, что «избиратели должны через разумный период
выражать свои избирательные права»2.
Французский правовед Ж. Жискель утверждает, что данный
принцип по своей природе является конституционным и приводит
этому пример, – пересмотр Конституции Франции 2 октября 2000
года, после чего был сокращен президентский мандат с 7 до 5 лет,
и периодичность проведения выборов стала более логичной3, т. е. в
начале проходят выборы в Национальное собрание, а через 3 месяца
– выборы президента Франции (ст. 7 Конституции Франции). Президентские выборы проходят не менее чем за 20 и не более, чем за
35 дней до сложения полномочий действующего президента, а пар1 Colliars J.-C. Le controle de la regularite des elections en France. Les elections et
la democratic / Sous la direction de A.Jamroz et M.Lesage. Editions de 1 Universite de
Paris-Bialystok. 2003. P. 64.
2 �����������������������������������������������������������������������������������
Decision du Conseil constitutionel de 6 decembre 1990. Journal officiel de la Republique Française du 7 decembre 1990.
3 Gicquel J. L’organisation des elections en France... P. 14.
136
ламентские выборы проводятся в течение 60 дней, предшествующих окончанию полномочий Национального собрания (ст. L.0.121
Избирательного кодекса Франции).
Соблюдение принципа регулярности выборов позволяет, в первую очередь, не допустить возможность остаться без власти в стране.
Еще одним принципом организации и проведения выборов является принцип их гласности. Соблюдение этого принципа предполагает, что деятельность всех участников избирательного процесса
должна быть открыта и доступна для граждан. Необходимым условием соблюдения данного принципа является опубликование итогов выборов и возможность их оспорить.
Во Франции соблюдению данного принципа придается большое значение. Французские законодатели исходят из того, что,
насколько открыта и доступна для рядового гражданина деятельность участников избирательного процесса, настолько можно доверять и результатам выборов. Поэтому сами выборы очень широко
освещаются во всех средствах массовой информации.
Следующим принципом организации и проведения выборов является стабильность избирательного законодательства. Избирательная система Франции отличается стабильностью, что, несомненно, важно в связи с тем, что избирательное законодательство
призвано регулировать важнейшие политико-правовые отношения, связанные с выборами государственной власти. Стабильности
избирательного законодательства Франции служит имеющийся
с 18 века опыт организации и проведения выборов, а также начатый в 60-е годы прошлого века процесс кодификации. Стабильным
избирательное законодательство становится тогда, когда наиболее
адекватно отражает общественные потребности и обеспечивает эффективные механизмы их правового регулирования1.
Еще одним принципом организации и проведения выборов является принцип судебной защиты избирательного процесса.
Реализация данного принципа находит свое выражение в существовании независимого органа – «электорального судьи», который
выполняет функции по разрешению избирательных споров. С начала Пятой Французской Республики и по настоящее время функции
по разрешению избирательных споров парламентских и президентских выборов выполняет Конституционный совет, по европейским
и муниципальным выборам – Государственный совет.
1 Концепция стабильности закона / Отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 2000.
С. 118–131.
137
Во Франции только электоральный судья в случае подтверждения нарушений избирательного права может прибегнуть к аннулированию выборов.
Представляется, что опыт в разрешении избирательных споров
во Франции положителен, так как функцию «электорального» судьи играют не просто обычные суды, а инстанции, которые разрабатывают положения избирательного (Конституционный совет) и
административного права (Государственный совет).
Механизм организации и проведения парламентских выборов
во Франции заслуживает особого рассмотрения. От того, насколько он эффективен, зависит то, как будет развиваться политическая
жизнь Франции в ближайшие пять лет.
Механизм организации и проведения выборов представляет собой систему юридических норм, при помощи которых осуществляется правовое регулирование, т. е. целенаправленное воздействие
на поведение людей и общественные отношения в избирательном
процессе.
Следует отметить, что механизм организации и проведения
парламентских выборов является многоступенчатым процессом и
включает в себя определенные элементы, а именно: правовые нормы, систему методов, субъекты, средства и способы его реализации.
Французские конституционалисты считают, что именно институт выборов является объединяющим фактором: он объединяет
граждан для того, чтобы сделать общий выбор, скрепить Нацию
вокруг своего будущего и является способом унификации политической воли1.
Раздел 1 Конституции Франции 1958 года «О суверенитете» определил основные принципы государственного устройства страны:
«правление народа, по воле народа и для народа», приведя понятия
национального и народного суверенитета к единому знаменателю,
долгое время выражавшие противоречивые понятия.
Преобладание принципа демократического суверенитета в Конституции Франции 1958 года над остальными принципами вполне
объяснимо, поскольку Франция – страна с вполне сложившимися
демократическими традициями. В первом абзаце ст. 3 Конституции
Франции, посвященном характеристике суверенитета и порядка
его применения, определено, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая
1
138
Masclet J.-C. Le droit des elections... P. 5.
отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление».
В этой же статье закреплено, что носителем суверенитета является народ, который осуществляет его через своих представителей
и посредством референдума, а также закон содействует равенству
женщин и мужчин в их доступе к избирательным мандатам и выборным должностям.
Следует обратить внимание на то, что французский законодатель, для того чтобы подчеркнуть важность проведения выборов,
закрепил в Конституции Франции основы избирательного права,
дал указания на основные принципы, которые оно должно развивать, а также выделил следующие виды выборов: президентские
(ст. 6), парламентские (ст. 24), выборы органов местного самоуправления (ст. 72 абз. 20). Наконец, именно в Конституции определены основные правила проведения выборов, а также порядок организации судебных споров по их рассмотрению (ст. 6, 7, 24, 25,
27, 58, 59).
У французского гражданина есть обязанность (скорее моральная, чем иная) участвовать в довольно большом количестве выборов. Гражданский долг (в отличие от юридической обязанности)
может повлечь за собой только моральную ответственность, но никак не санкции1.
Французский гражданин избирает:
– президента Республики;
– депутатов парламента (однако в выборах в сенат участвует
лишь малая часть граждан Франции, так как они проходят косвенным путем; выборы в Национальное собрание проходят по избирательным округам);
– генеральных советников (выборы проходят только в кантонах);
– региональных советников в 26 французских регионах (4 из которых – заморские департаменты; голосование проходит в каждом
департаменте списком);
– муниципальных советников (выборы проходят в коммунах).
Дополнительно граждане Франции и граждане Европейского
союза, постоянно проживающие во Франции, участвуют в выборах
депутатов Европейского парламента (выборы проходят в одном из
восьми «больших» избирательных округах, голосование осуществляется списком).
Принципы избираемости и неизбираемости. Для того чтобы
избирать и быть избранным, французский гражданин должен об1
Сравнительное избирательное право. М., 1997. С. 135.
139
ладать определенными качествами, одни из которых – позитивные
(например, наличие гражданства), другие – негативные (например,
моральная и интеллектуальная правоспособность)1. Условия, при
которых реализуется право избирать и быть избранным в органы
государственной власти, подразделяются на относительные (например, запрет чиновникам баллотироваться в том избирательном
округе, где он осуществляет свои полномочия) и абсолютные (например, совершение лицом определенных уголовных деяний).
Ж.-П. Жакке утверждает, что для того чтобы иметь возможность
реализовать свои избирательные права, французский гражданин
должен обладать определенными качествами, относящимися к его
гражданской, интеллектуальной и моральной правоспособности2.
В настоящее время только обладание гражданством является
достаточным основанием для того, чтобы иметь возможность реализовать свои избирательные права, соответственно, данное основание предполагает, что иностранцы не могут участвовать в выборах в органы государственной власти. Это правило вытекает из
абз. 4 ст. 3 Конституции Франции 1958 года, в котором закреплено,
что «в соответствии с условиями, определяемыми законом, избирателями являются все совершеннолетние французские граждане
обоего пола, пользующиеся гражданскими и политическими правами».
Положения о гражданстве включены также и в Избирательный кодекс Франции. В ст. L.2 закреплено положением о том, что
«французы и француженки, достигшие 18 полных лет, обладающие гражданскими и политическими правами и не являющиеся по
закону недееспособными, являются избирателями». Естественно,
что для того чтобы иметь возможность обладать избирательными
правами, необходимо, прежде всего, быть гражданином страны,
поэтому понятие политических выборов у французов ассоциируется с понятием гражданства. Политическое волеизъявление представляет собой такой процесс, в котором лицо выражает свою волю
как гражданин государства и участвует как лицо, наделенное правом реализации национального суверенитета.
Однако практически в любом правиле бывают исключения: так,
на основании Маастрихтского договора гражданам Европейского
союза было предоставлено право голосовать на муниципальных
выборах, территории государства – члена Европейского союза, где
они проживают, но гражданами которого они не являются. Для ра1
Demichel A. Droit electorate. Paris, 1973; Masclet J.-C. Droit electorate. Paris:
P.U.F. Collection Droit fondamental. 1989.
2 Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 71.
140
тификации этого договора потребовалось изменить Конституцию
Франции и привести ее в соответствие с решением Конституционного совета от 9 апреля 1992 года № 92-308.
Если лицо, гражданин Европейского союза, посредством своей
работы и налоговых отчислений участвует в жизни местного сообщества, он должен иметь возможность участвовать в выборе тех,
кто руководит его коммуной.
Право на участие в муниципальных выборах (не являясь обязанностью) подразумевает подачу заявления о включении в специальный список избирателей при условии соблюдения минимального
срока проживания в принимающем государстве. Это затрагивает
исключительно низший эшелон местных выборов (к местным выборам во Франции относится формирование советов трех уровней в
зависимости от уровня административно-территориальной единицы: муниципальные советы на уровне коммун, генеральные – на
уровне департаментов и региональные – для регионов), определяемых как «первая ступень политической и административной организации», но уточняется, что должность мэра и его заместителя,
избираемых в рамках муниципального совета, закреплена исключительно за гражданами, а в случае косвенных выборов верхней палаты сената – выборщиками не могут быть иностранцы1.
Конституционный совет не заявил никаких возражений против
участия иностранцев, являющихся гражданами Европейского союза, в выборах членов Европейского парламента, поскольку этот
орган находится вне сферы французского права, и иностранцы голосуют только в коммунитарном правопорядке. Поэтому в ст. 883 Конституции Франции 1958 года появилось новое положение о
том, что «право голоса и право быть избранным на муниципальных
выборах могут быть предоставлены только гражданам союза, проживающим во Франции».
Приведенный пример является показательным, так как французские законодатели принимают свои решения не с целью ущемить права определенной группы населения, а, наоборот, расширяют возможности лиц, не являющихся гражданами Франции,
принимать участие в жизни своей коммуны посредством участия
в муниципальных выборах. Данный пример свидетельствует о гибкости французского избирательного законодательства по отношению к изменяющимся условиям.
1 Decision du Conseil Constitutionel № 92-308 de 09.04.1992. Recueil des decisions
Conseil Constitutionel 122.
141
Гражданская правоспособность является результатом обладания гражданством, но для того чтобы иметь возможность избирать
и быть избранным в органы государственной власти, этого недостаточно. История Франции знала случаи, когда даже гражданин
этой страны не мог участвовать в выборах, так как существовала
цензовая система, основанная на идее, согласно которой только те,
кто содействуют выполнению обязательств перед нацией, обладают
определенной заинтересованностью и достаточно просвещены для
участия в выборах, определения национальной политики. Однако
с принятием Конституции Франции 1958 года цензовая система
была ликвидирована.
Гражданский кодекс Франции (ст. L.22) уточняет, что «лицо,
получившее французское гражданство, обладает всеми правами и
обязано соблюдать все обязательства, которые относятся к гражданину Франции со дня вступления в гражданство».
Получение статуса гражданина по рождению или приобретение
его по имеющимся основаниям стирает любые различия между
такими избирателями, т. е. получение гражданства устраняет все
противоречия и выражает суверенитет1.
Представляется, что в настоящее время только обладание гражданством является достаточным основанием для того, чтобы иметь
возможность реализовать свои избирательные права. Данное основание предполагает, что иностранцы не могут участвовать в выборах в органы государственной власти.
Следующим условием избираемости является достижение определенного возраста.
В абз. 3 ст. 3 Конституции Франции определено, что «в соответствии с условиями, определяемыми законом, избирателями являются все совершеннолетние французские граждане обоего пола,
пользующиеся гражданскими и политическими правами».
В 1974 году было установлено, что гражданское совершеннолетие наступает с 18 лет и только по достижению полных 18 лет граждане могут голосовать.
Для выдвижения своей кандидатуры по пост депутата или сенатора существует возрастное ограничение. Статья L.0.127 Избирательного кодекса определяет, что «любой гражданин, который достиг 23-летнего возраста и обладающий всеми качествами,
присущими избирателю, может быть избран в Национальное собрание...». В ст. L.0.296 Избирательного кодекса, определяющей
1 Peuchot E. Droit de vote et condition de nationalite. Paris: RD publication, 1991.
P. 481.
142
условия выборов в сенат, закреплено, что для выдвижения своей
кандидатуры на пост сенатора необходимо достичь тридцатилетнего возраста.
Снижение возраста для участия в сенаторских выборах с 35 до
30 лет свидетельствует о том, что в настоящий момент политическая зрелость наступает раньше.
Интеллектуальная правоспособность. На основании ст. 3 Конституции Франции презюмируется, что право голоса предоставляется только гражданам, обладающим рассудком. Статья L.5 Избирательного кодекса определяет, что «не могут быть включены в
избирательные списки совершеннолетние граждане, находящиеся
под опекой».
Соответственно, совершеннолетние граждане Франции, лишенные гражданской правоспособности, лишаются права голоса.
Моральная правоспособность. Статья L.6 Избирательного кодекса Франции закрепляет положение о том, что «не могут включаться в избирательные списки в течение определенного судом
срока те лица, которым судом было запрещено избирать и быть избранным».
Для определения избирательной дееспособности во французском законодательстве существуют так называемые общие правила.
Первое общее правило относится к ее определению судом, чьи решения могут привести или приводят неизбежно к избирательной недееспособности. В данном случае не имеет значения, каким судом –
общей юрисдикции или военным вынесены приговоры, поскольку последствия их применения абсолютны. Судебные приговоры,
вынесенные за границей, не порождают избирательную недееспособность. Вторым общим правилом является исключительный характер нормативных правовых актов, устанавливающих случаи
избирательной недееспособности. К примеру, лица, содержащиеся
под стражей, и заключенные не окончательно лишены права голосовать. Третье общее правило затрагивает момент отсчета избирательной недееспособности.
Статья L.7 Избирательного кодекса Франции определяет, что
«не могут включаться в течение пяти лет с момента определения
наказания в избирательные списки лица, осужденные за преступления, предусмотренные в ст. 432-10–432-15, 433-1, 433-2, 433-3,
433-4 Уголовного кодекса, или за сокрытие одного из этих преступлений, определенных ст. 321-1 и 321-2 Уголовного кодекса».
Граждане, осужденные за уголовные преступления, такие как кража, мошенничество, злоупотребление доверием или за дачу ложных свидетельских показаний, осужденные к лишению свободы на
143
срок более трех месяцев без отсрочки исполнения или более шести
месяцев с отсрочкой исполнения приговора, а также на срок более
месяца, рассматриваются как морально недостойные быть избирателями.
Автор полагает, что наличие демократического режима предполагает возможность каждого гражданина без всяких препятствий
претендовать на место депутата или сенатора. Однако существуют
принципы неизбираемости, которые ни в коей мере не являются антидемократичными, скорее наоборот, они призваны гарантировать
ответственность, законность и регулярность проведения выборов.
Уголовный кодекс Франции совершенно справедливо предусматривает, что лишение права избирать и быть избранным может
являться дополнительным наказанием, наложенным судом на
лицо, совершившее преступление1.
Статья L.0.129 Избирательного кодекса определяет, что «право
избирать и быть избранным отсутствует у осужденных лиц до тех
пор, пока они не будут включены в избирательные списки».
В статье L.0.130 Избирательного кодекса закреплено положение
о том, что «лица, являющиеся осужденными и вследствие этого
временно не включенные в избирательные списки, не подлежат избранию в течение двойного периода после того, как будут внесены в
избирательный список».
Абсолютное лишение избирательного права предусмотрено для
лиц, совершивших определенные ст. L.6, L.7, L.202 преступления
и правонарушения за факты давления или коррупции, нарушения
законодательства о юридических лицах (ликвидация юридического лица по суду, объявление себя банкротом, запрет на управление
юридическим лицом).
Существует еще несколько условий, при которых лица, являющиеся избирателями лишаются избирательных прав, это – лица,
которых суд лишил такого права (например, в случаях ухода из
семьи), а также лица, признанные по суду банкротами2. Избирательная недееспособность накладывается на руководителей хозяйственных товариществ судебным постановлением, когда они в
личном качестве признаны ответственными и обязаны выплатить
полностью или частично долги организации. Судебное решение,
установившее несостоятельность, исполняется вне зависимости от
апелляции, немедленно порождая поражение банкрота в избирательных правах.
1
2
144
Art. 131-10, 131-26 du Code penale. Paris: Dalloz, 2005.
Composition et regime electoral du Senat. Paris: Senat, 2004. P. 21.
Это решение кажется слишком строгим и категоричным и иначе
трактует избирательную недееспособность относительно уголовных
приговоров. В последнем случае только в тот день, когда судебное
постановление становится окончательным вследствие исчерпания
средств правовой защиты или истечения срока их использования,
вступает в силу поражение в политических правах. Но правовая позиция подтверждается и последующей судебной практикой.
Отличительная особенность заключается в том, что судебная
процедура банкротства осуществляется не в уголовно-процессуальном порядке, хотя поражение в правах, безусловно, и в этом случае
представляется результатом недостойного поведения человека.
Временная недееспособность может быть установлена законом,
определяющим порядок и срок ее применения, или основана на
дискреционных полномочиях судьи, определяющего на основании закона возможность наложения и длительность поражения в
политических правах либо освобождения от него. Так, уполномоченный по правам человека Французской Республики, в том числе и уполномоченный по правам ребенка является неизбираемым
(ст. L.0.130-1 Избирательного кодекса Франции). Условие неизбираемости может возникнуть в течение одного года с момента непредставления депутатом парламента сведений о полученном им
наследстве. Данное положение закреплено в органическом законе
№ 88-226 от 11 марта 1988 о прозрачности финансирования политической жизни1.
Относительное ограничение права быть избранным не позволяет
чиновнику баллотироваться в том округе, где он осуществляет свои
должностные полномочия.
Французский законодатель также определил, что государственные служащие не подлежат в течение всего срока своей деятельности избранию в органы государственной власти, а в некоторых случаях и по истечении шести месяцев, года или трех лет после окончания их полномочий. Таким образом удается избежать давления,
которое могло бы быть оказано на избирателей.
Следует отметить, что список государственных должностей, влекущих относительное отсутствие пассивного избирательного права,
во Франции в последнее время был значительно увеличен. В настоящий момент в него включены должности префектов, заместителей префектов, генеральных секретарей префектуры, генеральных
инспекторов администраций, судей, ректоров, управляющих государственными финансами в департаменте, директоров централь1
Loi organique № 88-226 du 11 mars 1988.
145
ных и внутренних служб, высшие чиновники, занимающие свои
посты в заморских территориях. Указанный список должностей
является закрытым, т. е. в него не могут вноситься изменения.
За время Пятой республики законодателем были расширены
случаи неизбираемости. Так, ст. L.45 Избирательного кодекса
Франции закрепляет положение о том, что «никто не может быть
избранным, если не выполнил согласно закону все обязательства
перед государством по прохождению службы в армии». Это положение не позволяет уклоняться от военной службы тем, кто хочет,
например, стать депутатом Национального собрания Франции.
Автор полагает, что данное положение применимо и в Российской
Федерации, так как несоблюдение конституционных обязанностей
по прохождению военной службы должно повлечь за собой определенные санкции, тем более, что в связи с изменениями от 13 марта
2006 года в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» срок военной службы по призыву ограничивается с
2008 года до 18 месяцев. После вступления в силу вышеуказанного
закона, у потенциальных призывников нет никаких оснований для
уклонения от их конституционной обязанности.
Принцип несовместимости мандата. Согласно ст. L.137 Избирательного кодекса Франции «совмещение депутатского мандата
и мандата сенатора запрещено». Основным вкладом Пятой республики в формирование парламентского мандата является независимость парламентариев от исполнительной власти1. Мандат парламентария является основным, т. е. для него существует запрет
совмещения должностей2. Статья 27 Конституции Франции определяет, что «любой императивный мандат является ничтожным».
Этот запрет означает, что депутатам не запрещено определять свои
обязательства перед избирателями вне зависимости от политической позиции их политических партий и групп.
Во Франции, как и в России, избирательным законодательством
запрещено совмещение мандата парламентария с прохождением
военной службы на профессиональной основе. Во Франции также
запрещено совмещение более чем двух избирательных мандатов
(депутата, сенатора) с более чем двумя мандатами членов Регионального совета, совета Собрания Корсики, Генерального совета,
совета Парижа, члена муниципального совета коммуны, насчитывающей менее 3500 жителей. При наступлении такой ситуации
французским законодателем установлен 30-дневный срок для от1
Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 317.
2 ���������������������������������������������������������������������������������
Connaissance de ����������������������������������������������������������������
�����������������������������������������������������������������
Assemblee nationale. L’election des deputes //�����������������
����������������
Camby J.-P., De-
lannoy J.-P., Pezant J.-L. Paris: Assemblee nationale, 2002. P. 6.
146
каза от одного из мандатов, который начинает действовать с момента оглашения результатов выборов в парламент.
Согласно ст. статье L.0.134 Избирательного кодекса депутат, сенатор или заместитель членов парламентской ассамблеи не может
быть заместителем кандидата в Национальное собрание. Запрещая
совмещение депутатского мандата и должности заместителя, законодатель преследует цель свести к минимуму многочисленное снятия кандидатур1.
Согласно ст. L.0.139 Избирательного кодекса «мандат депутата
несовместим с членством в экономическом и социальном совете».
Это весьма важно, так как позволяет не «узурпировать власть» в
одних руках и соблюдать принцип демократизма.
В ст. L.0.140 Избирательного кодекса закреплено положение о
том, что «выполнение функции магистрата несовместимо с мандатом депутата Национального собрания».
Существенным моментом является и то обстоятельство, что Избирательным кодексом определяется запрет на совмещение депутатского мандата с исполнениями обязанностей государственной
службы, не считая профессоров, которые до получения мандата
входили в штат кафедры и являлись научными руководителями,
а также министров и членов правительства по делам религии в департаментах Верхнего Рейна, Нижнего Рейна и Мозеля. Запрещается совмещение любой должности, оплачиваемой иностранным
государством или иностранной организацией, выполнение обязанностей президента или члена административного совета, так же
как и генерального директора и заместителя генерального директора национальных предприятий и государственных учреждений с
депутатским мандатом.
Статьей L.0.146 Избирательного кодекса запрещается совмещение депутатского мандата с должностью руководителя предприятия, президента административного совета, президента и члена
правления, президента наблюдательного совета, директора-распорядителя, генерального директора, помощника генерального директора или руководителя, выполняемые:
– в организациях, предприятиях и учреждениях, которые получают от государства или государственной инстанции субсидии или
иные блага, кроме случаев, когда эти субсидии автоматически исходят от общего законодательства;
1 Masclet J.-C. Un remede homeopatique? Les lois sur le cumul des mandates et des
fonctions effectifs. Paris: AJDA, 1986. P. 214.
147
– в организациях, целью которых является только получение
прибыли, и которые призывают делать вклады, в том числе и в некоммерческие организации, принимающие вклады от населения
(«финансовые пирамиды»);
– в организациях или на предприятиях, чья деятельность практически полностью состоит в выполнении работ, предоставлении
услуг от имени или под контролем государства, административнотерриториального образования, государственного учреждения, национального предприятия или иностранного государства;
– в организациях или коммерческих предприятиях, целью которых является продажа земель для постройки зданий или которые
осуществляют строительство зданий и сооружений для их последующей продажи.
В случаях, если правительство назначило лицо выполнять какие-либо временные обязанности, то оно может совмещать свою работу и депутатский мандат на срок не более 6 месяцев1.
Избирательный кодекс Франции предусматривает возможность
и порядок замещения вакантного места. Закрепляется положение,
согласно которому, если парламентарий назначается в правительство, Конституционный совет, а также в случае его смерти2, на данное место назначается следующий в списке кандидат.
Анализ основных принципов организации и проведения выборов показывает, что во Франции их соблюдение достигается, вопервых, следованием установленным в законодательстве нормам,
во-вторых, моральной ответственностью избирателей, а также благодаря налаженному механизму разрешения избирательных споров.
Нельзя однозначно утверждать, что принципы организации
и проведения выборов во Франции всегда соблюдаются в полном
объеме, однако существующие определенные отклонения от них
незначительны и существенным образом не влияют на порядок организации и проведения выборов.
3. Понятие, сущность и виды избирательных систем
Франции
Во французской юридической литературе существуют различные подходы к определению понятия «избирательная система».
Так, французский правовед Ж.-К. Маскле полагает, что «избирательная система состоит из единства юридических правил, кото1
2
148
Art. L.0.144 du Code electorale. P. 182.
Art. L.0.176-1, L.0.319, 320 du Code electorale. P. 208, 314.
рые определяют способ выдвижения кандидата (самовыдвижение,
включение кандидата в избирательный лист, с поддержкой или
без нее) и способом быть избранным (правила мажоритарной системы)»1.
Известный французский исследователь в области права Б. Повер отмечает, что «функционирование избирательной системы
подчиняется точным и определенным правилам, которые необходимо знать, прежде чем описывать порядок проведения выборов во
Франции. Идеальной избирательной системы не существует. Пониманию избирательной системы способствует изучение процесса
организации выборов»2.
Французские юристы критикуют свою избирательную систему.
В частности М. Балински полагает, что «французская избирательная система в настоящее время представляет собой совокупность
разнородных и запутанных правил эпохи Барокко»3.
А.-П. Фронье дает свое лаконичное определение избирательной
системы: «...данный политико-правовой институт включает в себя
совокупность правил, которые определяют организацию выборов в
государстве»4.
Ж.-П. Жакке утверждает, что отличительные черты избирательного права Франции вытекают из ее важнейшей функции: уважения демократических принципов»5.
По мнению большинства французских исследователей, избирательная система представляет собой важнейший политико-правовой институт, включающий в себя порядок организации и проведения выборов. Такое толкование понятия избирательной системы
представляет, на наш взгляд, ее видение в узком смысле. В этом и
есть особенность французских правоведов, которые, как правило,
не придают особого значения разработке понятийного аппарата, а
стремятся рассматривать избирательную систему как совокупность
определенных элементов.
В конституционно-правовом понимании любая избирательная
система в идеале призвана преобразовать волю избирательного
1 Masclet J.-C. Le droit des elections politiques. Que sais-je? Presses Universitaires
de France, 1992. P. 22.
2 Pauver В. Elections et modes de scrutin. Paris: Harmattan, 2003. P. 13.
3 Balinski M. Lois electorates. Le vote a la decoupe // Commentaire. 2005. № 110.
P. 439.
4 �������������������������������������������������������������������������������
Les systemes electoraux: permanances et innovations����������������������������
���������������������������
/ Sous direction de A.�����
����
Laurent, P. Delfosse, A.-P. Fronier. Paris: Harmattan, 2004. P. 25.
5 Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 319.
149
корпуса в решения и действия государственных органов, осуществляющих повседневные властные функции. Способы такого преобразования выражаются в различных типах избирательных систем,
важно только, чтобы воля избирателей (их большинства и меньшинства) при голосовании была реализована наиболее последовательным образом. При этом особенно важна возможность адаптации систем организации голосования к изменяющимся условиям
конкретной страны.
Несомненный интерес представляет рассмотрение особенностей
мажоритарной и пропорциональной избирательных систем Франции.
Мажоритарная избирательная система
Данная система предполагает, что для избрания кандидат должен получить большинство голосов избирателей данного округа
или страны в целом. Если она применяется в одномандатном округе, победившим считается кандидат, получивший наибольшее число голосов. Ж. Готье, председательствующая делегации по правам
женщин в Сенате, утверждает, что «у мажоритарной системы есть
преимущество, которое позволяет править, но у данной системы
есть один недостаток, она не представляет разнообразие мнений»1.
В многомандатных округах имеется два варианта мажоритарной
системы. Первый – когда поддержку получает список кандидатов (в
количестве, соответствующем количеству мандатов), выдвинутый
соответствующей политической партией. Этот вариант применяется во Франции, когда избирается совет в коммунах с численностью
населения более трех с половиной тысяч. Второй – когда поддержку
получают отдельные кандидаты из списка, т. е. избиратель отдает
голос не за список, а за конкретного кандидата. Этот вариант именуют системой единственного непередаваемого голоса.
В многомандатных округах Франции может применяться так
называемый кумулятивный вотум, когда у избирателя количество
голосов больше одного, и он решает, как ими распорядиться – отдать все одному кандидату, нескольким – по голосу, или нескольким – по разному количеству голосов.
Существует несколько разновидностей мажоритарной избирательной системы: относительного и абсолютного большинства,
мажоритарная униноминальная система и мажоритарная система
квалифицированного большинства.
1 Le caractere equitable de la representation polit Les elections locales. Paris: Dalloz,
2001. P. 23.
150
При мажоритарной системе относительного большинства избранным признается кандидат, собравший голосов больше, чем
любой другой претендент, но не обязательно больше половины. В
случае, если на место кандидата в депутаты претендует только один
кандидат, то выборы не проводятся, так как для победы достаточно
того, что кандидат проголосует сам за себя.
Мажоритарная система абсолютного большинства является второй разновидностью мажоритарной избирательной системы, именно она действует во Франции в настоящее время (выборы президента). Данная система подразумевает, что победитель на выборах должен получить более половины всех признанных действительными
голосов (50 % плюс один голос как минимум). В случае, если ни
один кандидат не получает более половины голосов, то обычно проводится второй тур голосования. Во Франции второй тур проходит
во второе воскресенье, следующее за первым туром, между двумя
кандидатами, которые, если будут сняты другие кандидатуры, находятся в наиболее благоприятном положении и окажутся получившими наибольшее число голосов в первом туре. Возможность
снять свою кандидатуру до настоящего времени еще ни разу не была
реализована. На наш взгляд, данное обстоятельство связано с тем,
что президентские выборы – самые популярные во Франции, и, соответственно, кандидаты находятся под пристальным вниманием
как общества в целом, так и средств массовой информации и, если
предположить, что, во-первых, один кандидат снимет свою кандидатуру в пользу другого кандидата, то, возможно, ему придется
довольно долго оправдываться, почему он это сделал, а во-вторых,
данный поступок не совсем логичен, так как для того, чтобы дойти
до первого тура голосования и пройти во второй, требуется немало усилий и средств, как материальных, так и нематериальных и,
снимая свою кандидатуру, кандидат не вернет себе часть потраченных на избирательную кампанию средств.
Следует отметить, что во Франции проводится именно второй
тур, а не повторные выборы, так как никакого выдвижения и регистрации кандидатов заново не производится, конкурируют только те кандидаты (и то обычно не все), которые уже баллотировались
в первом туре. Ко второму туру допускаются кандидаты, получившие не менее 12,5 % голосов в первом туре. Для победы во втором
туре кандидату достаточно получить относительное большинство
голосов. В случае равенства голосов считается избранным старший
по возрасту кандидат. Это связано с тем, что последний считается
более зрелым в политическом плане. Однако таких прецедентов
еще не было.
151
Практика свидетельствует, что, как правило, во втором туре
происходят «дуэли» между «правыми» и «левыми», так как данный вид избирательной системы тяготеет к биполяризации, т. е.
объединению партий и взаимным снятиям кандидатур для достижения победы1.
На наш взгляд, мажоритарная система в два тура, применяемая
во Франции, имеет деформирующий характер, поскольку она дает
«прибавку» партиям, получившим большинство мест. Деформирующий эффект еще более усилился с введением барьера в 12,5 % от
числа внесенных в списки избирателей, который нужно «преодолеть», чтобы быть представленным во втором туре. Этим объясняется то, что такие партии, как «Национальный фронт» или «Экологисты», не могут «прорваться» на парламентских выборах, тогда
как на региональных выборах, на которых применяется пропорциональная система, они часто добиваются успеха. Поэтому, чтобы
быть представленными в Национальном собрании, они заключают
соглашения перед вторым туром с левыми партиями, с тем чтобы
в этом туре оставался только один выбранный ими представитель.
Так, например, поступили во время выборов 2002 года «Экологисты».
Высокий барьер в 12,5 % установлен неслучайно, так как во
Франции едва ли не самое большое количество политических партий в Европе – более 200. Поэтому, установив достаточно высокий
заградительный порог, законодатель тем самым исключает из
борьбы те политические партии, которые могли быть созданы не
для участия в политической жизни страны, а просто по желанию
отдельных граждан для решения каких-либо локальных проблем.
Статья 4 Конституции Франции 1958 года определяет возможности участия политических партий в выборах: «Политические
партии и группировки конкурируют в процессе голосования».
Они свободно образуются и осуществляют свою деятельность. Они
должны уважать принципы национального суверенитета и демократии»2. Во Франции допускается создание региональных партий.
Специального закона о партиях нет, а их деятельность регулируется законодательством об ассоциациях, а также законом о финансировании партий.
В законодательстве Франции отсутствует определение понятия
«политическая партия», хотя дается указание на цель и виды деятельности, которые партия может осуществлять.
1
Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 319.
Article 4 de la Constitution française. La Constitution française. Paris: LibrariesImprimeries Reunis, 2005. P. 7.
2
152
Для того чтобы стать политической партией, достаточно объединиться хотя бы двум гражданам и написать устав.
В принятом в 1988 году Органическом законе № 88-226, касающемся прозрачности финансирования политической жизни, законодателем не дается определения политической партии, однако
устанавливаются обязательные критерии, которым она должна
соответствовать, если претендует на возмещение избирательных
издержек государством1. Согласно этому закону политической
партией признается группировка, получающая помощь от государства, имеющая финансового управляющего, зарегистрированного в префектуре или в финансовой ассоциации, аккредитованной
при Национальной комиссии счетов избирательных кампаний и
политического финансирования. При этом политическая партия
должна зарегистрировать свой устав в префектуре и открыть банковский счет. Кроме того, указанный закон также не определяет
цели создания политической партии. Все это вызывает дебаты среди французских юристов2.
Для того чтобы частично или полностью возместить средства,
потраченные в ходе избирательной кампании, политическая партия должна: в случае проведения проверок допускать представителей соответствующих органов для ее осуществления; каждый год
31 декабря до принятия решения о соответствии своих расходов
арестовывать свой счет; сертифицировать свои расходы за год двумя аудиторами; опубликовывать до 30 июня следующего года свой
счет после его утверждения Национальной комиссией по счетам
кампаний и политического финансирования; получать помощь от
граждан, соблюдать статут политической партии.
Дополнительным требованием к политической партии является
ее ежеквартальная отчетность перед регистрирующим органом –
Федеральной регистрационной службой. Лишь та политическая
партия, которая претендует на получение государственной поддержки или возмещение избирательных издержек, предоставляет
одни раз в год свой финансовый отчет, остальные партии не предоставляют вообще никакого отчета.
Однако использование мажоритарной системы абсолютного
большинства не может гарантировать сохранения значительной
части голосов избирателей, поскольку кандидаты, за которых
1
См.: Loi organique № 88-226 du 11 mars 1988. Journal officiel de la Republique
Française du 12 mars 1988.
2 Jouan B. La repartition des competences entre le juge de Г election et la CCFP et les
consequances en matiere de controle du financement des campagnes electorales. Universite de Paris I Pantheon-Sorbonne, 2003. P. 74.
153
меньшинство подало свои голоса, не считаются избранными. При
этом меньшинство в целом по стране может исчисляться сотнями
тысяч и миллионами. Наиболее ярким примером в этом отношении
являются выборы 1993 года в Национальное собрание Франции, в
результате которых правоцентристская партийная коалиция набрала в целом по стране 39 % голосов, но получила в указанной
палате парламента 80 % депутатских мест. Из вышесказанного
следует, что при такой системе очень важное значение приобретает
«нарезка» избирательных округов.
Образование демографически неравных избирательных округов
является средством для предоставления повышенного «веса» некоторым избирателям во время выборов. Техника разбивки избирательных округов, предназначенная для искажения результатов
голосования, часто называемая «джерримендерингом» по имени
губернатора штата Массачусетс, превратилась в искусство нарезки
округов в целях сохранения у власти той или иной партии. В частности в 1959 году потребовалась разбивка избирательных округов
для проведения мажоритарного уноминального голосования в два
тура1.
Во Франции контроль за осуществлением нарезки избирательных округов осуществляет в большей степени Конституционный
совет и частично Государственный совет2. Конституционный совет,
являясь судебным органом по рассмотрению как законности организации и проведения выборов в парламент, так и разбивки избирательных округов, следит за соблюдением конституционности законопроектов, выносящихся на голосование в парламенте. В связи
с вверенными ему полномочиями именно Конституционный совет
определяет основные принципы, которые необходимо соблюдать
при проведении нарезки избирательных округов. В 1985 году советом было отмечено, что депутаты Национального собрания должны
избираться в «демографически равных избирательных округах»3.
Для всех остальных выборов Конституционный совет в своих решениях определил, что «все избирательные округа должны быть
демографически уравновешены, отклонения в численности населения не могут составлять более 20 % между различными округами
1 Более подробно см.: Les elections et la democratie / Sous la direction de A.Jamroz
et M.Lesage. Editions de l’Universite de Paris-Bialystok. 2003. P. 64.
2 Pauvert B. Elections et modes de scrutin. Paris: Harmattan, 2003. P. 22.
3 Conseil Constitution. 196-DC, 8 aout 1985, Evolution de la Nouvelle-Caledonie,
Rec. 63. Journal officiel de la Republique Française du 8 aout 1985.
154
одного департамента, а также должен соблюдаться принцип территориальной последовательности округов»1.
Государственный совет осуществляет контроль за законностью
проведения «нарезки» избирательных округов для муниципальных выборов. В его компетенции находятся вопросы формирования кантонов внутри департаментов.
Таким образом, Государственный совет определил, что изменения в кантональной карте не должны иметь своим результатом увеличение демографической разницы между кантонами2.
Так, во Франции законность «нарезки» избирательных округов
несколько раз выносилась на рассмотрение конституционным судьей, чью роль в данном вопросе исполнял Конституционный совет Франции, в связи с выборами в Новой Каледонии3, а также при
возврате к мажоритарной системе в два тура после эпизодического
использования пропорциональной системы во время единственных
выборов 1986 года4.
Конституционный совет Франции установил принцип демографического равновесия, согласно которому «нарезка» избирательных округов должна производиться главным образом на демографической основе при соблюдении принципа равного представительства населения от каждого из избирательных округов.
Следует отметить, что совет предложил учитывать не только избирателей, но и численность населения в целом. Законодатель разрешил по соображениям общего интереса отступить от этого принципа. Таким образом, любой департамент может избрать как минимум двух депутатов, даже если его население столь небольшое,
что департамент не вправе рассчитывать на этих двух депутатов.
Кроме того, при образовании избирательных округов также возможен учет существующих административных границ (кантонов).
Однако всякое отступление от принципа демографического равновесия и не может быть произвольным.
Многие французские ученые скептически относятся к существующей «нарезке» избирательных округов. Так, уже упомянутый
Ж.-П. Жакке считает, что при этом важно не только соблюдать де1 Conseil Constitutionel. 208-DC, 1-2 juillet 1986 et 218-DC, 18 novembre 1986,
Decoupage electoral I, Rec. 78 et Decoupage electoral II, Rtc. 167. Journal officiel de la
Republique Française du 3 juillet 1985, Journal officiel de la Republique Française du
18 novembre 1986.
2 ��������������������������������������������������������������������������
Conseil d’Etat. 13 novembre 1998, Commune d’Armoy, Le Deaut, Amalric, Commune de Saint-Louis, Leb. 395 et Conseil d’Etat, 6 Janvier 1999, Lavaurs, Leb.
3 Conseil Constitutionel. 196-DC, 8 aout 1985.
4 Conseil Constitutionel. 208-DC, 1-2 juillet 1986 et 218-DC, 18 novembre 1986.
155
мографическое равновесие, но и необходимо также вносить изменения с учетом численности населения1.
В условиях мажоритарной системы относительного большинства воля избирателей может быть искажена в еще большей степени.
Так, предположим, в тех же избирательных округах конкурируют
три партии. В первом избирательном округе кандидат от партии А
для победы должен набрать 9,5 тыс. голосов, кандидат от партии
Б– 100 голосов, кандидат от партии В – 400 голосов. В другом избирательном округе голоса распределились следующим образом: кандидат партии А – 3,3 тыс. голосов, партии Б – 3,4 тыс. голосов, партии В – 3,3 тыс. голосов. В третьем избирательном округе кандидат
партии А получил 3,4 тыс. голосов, кандидат партии Б – 3,5 тыс.
голосов, кандидат партии В – 3,1 тыс. голосов. В результате этого
партия А, набравшая 16,2 тыс. голосов, получит одно депутатское
место, партия Б, за кандидата которой проголосовало 7 тыс. избирателей, получит два места в представительном органе, а партия В,
за кандидата которой подано 6,8 тыс. голосов, вообще не получит
ни одного депутатского мандата2.
Французские ученые, например, выделяют в качестве подвида
мажоритарной системы мажоритарную униноминальную систему,
когда избиратель призывается голосовать за одного представителя3. Следовательно, существует столько избирательных округов,
сколько замещается мест. При применении этой разновидности
избирательной системы делается акцент на личности кандидата.
Жорж Клемансо, известный французский ученый и политический
деятель, говорил, что при применении такой системы происходит
«битва гладиаторов». Таким образом, система благоприятствует
наиболее крупным политическим партиям, которые, вследствие
того, что имеют шансы добиться избрания депутатов, получают
«полезные» голоса. Однако, когда уважение к крупным политическим партиям подорвано, поскольку они олицетворяют систему,
в которой не существует альтернативы, протестное голосование
может дать шансы на успех популистским движениям. Униноминальное голосование в один тур обладает чрезвычайно деформирующим действием. Основания для этого просты: для того чтобы
получить большинство мест в парламенте, достаточно завоевать,
даже с очень небольшим перевесом, места в большинстве избирательных округов.
1
Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 83.
Сравнительное избирательное право. С. 136.
3 Более подробно см.: Les systemes electoraux: permanences et innovations / Sous
la direction de A. Laurent, P. Delfosse, A.-P. Frognier. Paris: Harmattan, 2004. P. 24.
2
156
Мажоритарная система квалифицированного большинства
предполагает, что для победы на выборах требуется набрать большинство голосов, превышающее обычное (абсолютное) большинство. Это очень редкий случай. Во Франции такой подвид мажоритарной системы не применяется.
Вообще, мажоритарная система благоприятствует установлению
или сохранению двухпартийной системы, а также способствует
чередованию правящих политических партий. Франция является
примером последнего. Однако заниженное представительство партий меньшинства, а в ряде случаев отсутствие их представительства
порождает серьезные проблемы. Такое положение мешает возникновению новых политических партий и отстраняет от определения
национальной политики многочисленных избирателей, интересы
которых не представлены. Не интегрированные в систему новые политические партии побуждаются действовать вне данной системы
и придерживаться линии безответственного поведения, поскольку
они знают, что не будут подвергнуты испытанию властью.
Во Франции выборы в Национальное собрание (за исключением
выборов 1986 года, которые проходили по пропорциональной системе в рамках департаментов), проводятся на основе мажоритарной
избирательной системы в два туpa. Национальное собрание, состоящее из 577 членов, избирается сроком на пять лет.
Далеко не всех устраивает мажоритарная система, особенно,
когда не удается выиграть выборы. Так, Жан-Мари Ле Пен, бывший французский премьер-министр, резко выступает против этой
системы, которая, по его мнению, лишила представительства 6
миллионов проголосовавших за него избирателей1.
По мнению ряда французских ученых, более целесообразной может быть такая система, которая способствует включению новых
течений в общественном мнении в сферу политических действий.
Именно такой результат стремятся получить во Франции, когда
призывают включить ограниченную «дозу» пропорционального
представительства в мажоритарную избирательную систему.
Пропорциональная избирательная система.
Суть данного вида избирательной системы состоит в том, что
места в парламенте (или в формируемой по пропорциональной избирательной системе части парламента) распределяются между
выдвинувшими списки своих кандидатов политическими силами
(как правило, партиями) пропорционально поданным за эти спис1
Российская газета. 2002. 18 июня.
157
ки голосам. В этом кроется ее неэффективность. Пропорциональная система, с одной стороны, имеет некоторые преимущества в
арифметическом плане, однако, с другой стороны, ее применение
сопряжено с трудностями в формировании правительственного
большинства, связанных с поиском постоянных компромиссов и
большей поглощенности внутренними дискуссиями, что мешает
выработке общего мнения1.
Оценивая пропорциональную избирательную систему, Ж. Готье указывает, что «преимущество данной системы состоит в том,
что она, прежде всего, честна перед гражданином, но ее недостаток
кроется в том, что она не позволяет отойти от откровенного большинства»2.
Таким образом, это система призвана обеспечить более широкое,
чем мажоритарная, представительство различных политических
сил в парламенте, поскольку в результате будут представлены поддерживаемые определенной частью населения не самые сильные
партии (в отличие от обычной – без применения кумулятивного вотума и системы единственного непередаваемого голоса – мажоритарной избирательной системы).
Французский правовед Ж.-П. Жакке справедливо полагает, что
пропорциональная избирательная система отражает и позволяет
учесть все нюансы общественного мнения3. Вместе с тем данный
вид избирательной системы не является идеальным, так как он требует постоянного компромисса между различными партиями.
Количество передаваемых каждому из списков мест в парламенте определяется на основе избирательной квоты, т. е. количества
голосов, необходимых для «проведения» в парламент одного кандидата. Квота определяется, как правило, путем деления количества поданных на выборы голосов на число распределяемых мандатов
(поэтому она нередко называется избирательным частным). Иногда
такая квота может модифицироваться в соответствии со специально разработанными математическими формулами для уменьшения
числа нераспределенных мандатов. Количество голосов, поданных
за каждый список, делится на квоту, что определяет, сколько мест
причитается каждому списку.
Может применяться и более усовершенствованный с точки зрения распределения голосов метод – метод делителей. При этом
методе количество голосов, полученных списком, делится последовательно на определенные делители. В результате деления оп1
Более подробно см.: Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 86.
Le caractere equitable de la representation politique. P. 249.
3 Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 86.
2
158
ределяются наибольшие частные в количестве, равном количеству
распределяемых мандатов. Партии получают места в парламенте в
зависимости от того, сколько таких, наибольших, частных получилось в результате деления на делители голосов, поданных за их
списки.
Во Франции при помощи пропорциональной системы частично
проходят выборы в сенат, а также региональные выборы.
Продолжается дискуссия о необходимости изменения избирательной системы выборов в регионах страны, но, несмотря на существовавшие намерения ряда последовательно находившихся у
власти политических сил, ни один из проектов об изменении этой
системы так и не был представлен.
Результаты региональных выборов в марте 1998 года показали,
что существующая система не обеспечила большинства для какойлибо партии, а Национальный фронт Франции занял положение арбитра, что побудило к преобразованию названной системы, используемой на муниципальных выборах. Согласно закону от 19 января
1999 года выборы организуются в рамках региона, а список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре и наибольшее число голосов во втором туре, получает 1/4 мест; оставшиеся
же места распределяются, по пропорциональной системе по методу
наибольшей средней между всеми списками. Списки, собравшие
менее 3 % голосов, не участвуют в распределении мест. Очевидно,
что использование пропорциональной системы голосования в чистом виде не всегда себя оправдывает.
Премьер-министр Франции указал на возможность реформ в
ближайшее время только в отношении расширения числа департаментов, в которых применяется пропорциональная избирательная
система, и в отношении способа расчета числа выборщиков таким
образом, чтобы это число устанавливалось с учетом населения, а не
числа членов муниципальных советов; реформы должны затрагивать вопросы, касающиеся доминирования сельских коммун в сенате. Для Франции эта реформа представляет большое значение,
так как в сенате подавляющее большинство – представители сельской местности.
Сейчас рассматриваются различные предложения по совершенствованию пропорциональной избирательной системы, в частности
о невключении в «партийные списки» кандидатов, баллотирующихся по одномандатным избирательным округам. Однако вряд ли
такая мера способна кардинально изменить проблему.
На практике такая система приводит к тому, что представительный орган в значительной своей части состоит из депутатов, поль159
зующихся поддержкой меньшинства избирателей. Сколь существенно подобная практика может искажать волеизъявление избирателей еще в 1785 году доказал французский философ и математик
Ж. А. Кондорсе в работе «Эскиз исторической картины прогресса
человеческого разума» (М., 1936), посвященной проблемам принятия коллективных решений в ходе выборов депутатов провинциальных ассамблей.
Пропорциональная система предполагает, что существование
значительного числа партий ведет к необходимости создания коалиционных блоков после выборов. Такие коалиционные правительства не всегда стабильны и их деятельность не очень эффективна (за исключением Германии). С учетом перспективы будущих
выборов каждый член коалиции всегда готов приписать себе успехи в политике, оставляя другим членам тяжесть неудач. В силу
этого избирателям трудно определить ответственность каждого
члена коалиции. В этой связи некоторые партии, представленные в
парламенте в меньшинстве, играют вследствие своего нахождения
в центре «политической шахматной доски» роль необходимой «добавки» для формирования правительства.
Французский конституционалист Ж.-П. Жакке считает, что
«последствия применения пропорционального представительства
весьма отличаются от последствий, возникающих в результате использования мажоритарной избирательной системы, а ее деформирующее действие гораздо меньше, чем при мажоритарной системе;
выборы, осуществленные на основе пропорциональной системы,
более точно отражают нюансы общественного мнения»1.
На наш взгляд, любая избирательная система, если она применяется в чистом виде, обладает определенными недостатками и
достоинствами, а задача, стоящая перед законодателем, – предусмотреть все возможные ситуации, для того, чтобы искажение политической воли граждан свести к минимуму.
Смешанная избирательная система
Во Франции применяется смешанная избирательная система
для определения результатов голосования и распределения мандатов2. Так, в 1951 и 1956 годах использовалась система блокировки,
заключавшаяся в объединении общего числа подлежащих замещению мест в списке, получившем абсолютное большинство поданных голосов. Затем сблокированные списки включались в общий
список, и места распределялись между этими списками по пропор1
2
160
Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 82.
Арбузкин A. M. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. С. 316.
циональной системе. Если ни один список не получал абсолютного
большинства голосов, то места распределялись между представленными списками по пропорциональной системе, а сгруппированные
списки продолжали считаться как один список. По мнению инициаторов принятия системы блокировки, она должна была сослужить плохую службу коммунистам и голлистам и позволяла так
называемым «объединенным» партиям получить в департаментах
большинство мест, разделить их между собой, так как вместе они
получили бы абсолютное большинство. Позже, в 1959 году, во времена Пятой республики, после установления мажоритарного уноминального голосования в два тура, отпала необходимость в «нарезке» избирательных округов, к которой часто прибегали коммунисты. К «джерримандерингу» («нарезке» избирательных округов)
опять прибегнули в 1988, когда пересмотр границ избирательных
округов вернул уноминальное мажоритарное голосование, для того
чтобы соблюсти демографические особенности. Однако общественное мнение не позволило использовать «нарезку» избирательных
округов в пользу какой-либо партии. В 1986 году, когда проходили выборы в органы законодательной власти, Франсуа Миттеран
попытался нарушить применявшуюся в течение 27 лет практику
уноминального голосования, для того чтобы снизить предполагаемые потери «левых» – «Национального фронта», которых он продвигал.
Целью такой системы было желание уменьшить парламентское
представительство голлистов (РИФ) и коммунистов, которые не
могли блокироваться ни между собой, ни с другими списками.
Можно привести еще один пример, когда выборы проходили по
смешанной избирательной системе. До 1982 года муниципальные
выборы во Франции проводились по мажоритарной системе списком в больших коммунах, а с 1982 года в коммунах с населением
более 3,5 тыс. жителей. Если в первом туре список получает абсолютное большинство поданных голосов, то половина мест предназначается ему, а другая половина распределяется между всеми
списками, включая и получивший абсолютное большинство по
пропорциональной системе по методу наибольшей средней.
Если ни один из списков не получил абсолютного большинства
голосов, то проводится второй тур с участием списков, набравших
по меньшей мере 10 % поданных голосов. Списки могут быть изменены между двумя турами, с тем чтобы учесть возможные блокировки. После второго тура список, набравший наибольшее число
голосов, получает половину мест; другая половина распределяется
по пропорциональной системе между списками, включая список,
161
набравший наибольшее число голосов. Эта система позволяет совместить управляемость муниципальными советами и представительство оппозиции.
Анализ существовавших избирательных систем приводит к выводу, что избирательная система Франции прошла довольно длительный этап «эволюции» и, надо сказать, что этот процесс еще не
закончен, так как предстоит еще разрабатывать единое избирательное право Европейского союза. Отметим, что, по мнению французских законодателей, вопрос о выборе оптимальной избирательной
системы для какой-либо политической системы не может рассматриваться в качестве абсолюта1.
Исторически так сложилось, что Франция знала разные формы избирательной системы, которые применялись для проведения
выборов с большим или меньшим успехом. Дебаты о выборе избирательной системы для разного вида выборов не утихают и по сей
день. Актуальным является спор о необходимости нахождения баланса между пропорциональной и мажоритарной системой для сенаторских выборов. С этим следует полностью согласиться, так как
оптимальное соотношение мажоритарной и пропорциональной систем должно примирить противников и сторонников той или иной
избирательной системы, а также принести наилучший результат,
максимально отражающий волю граждан.
Избирательная система Франции, представляя собой сложный
политико-правовой институт, безусловно, не остановилась в своем
развитии. Можно отметить, что в настоящий момент существует
хорошо отлаженная, устойчивая избирательная система, гарантирующая получение мест победившему большинству и определенное
представительство – меньшинству.
Лекция 3.2. Особенности избирательного процесса во Франции
Вопросы
1. Назначение выборов и составление списков избирателей.
2. Формирование избирательных округов. Органы и должностные лица, осуществляющие организацию, проведение и контроль
за результатами выборов.
3. Выдвижение и регистрация кандидатов.
4. Предвыборная агитация (избирательная кампания).
5. Финансирование выборов.
6. Голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов.
1
162
Les systemes electoraux: permanances et innovations. P. 40.
1. Назначение выборов и составление списков избирателей
Согласно ст. 24 Конституции во Франции парламент – двухпалатный, состоящий из Национального собрания и сената. Первая
палата – Национальное собрание располагается в Бурбонском дворце, а вторая – сенат – в Люксембургском дворце. У них разные политические и законодательные роли. Если говорить о политической роли, то у Национального собрания и сената разный избирательный корпус: Национальное собрание избирается более чем 40
миллионами избирателей, включенными в избирательные списки,
а сенат избирается всеобщим косвенным голосованием и его избирательная коллегия составляет 150000 избирателей1.
Парламент призван выступать мощным и надежным инструментом, используя который общество реализует крупномасштабные задачи, обеспечивая тем самым его поступательное развитие,
создавая необходимые основы и гарантии для достойного и благополучного существования граждан. Едва ли можно переоценить
значение этого института, если учесть, что на него возлагается обязанность направлять движение общественного организма по правовому руслу. Именно он должен путем законотворчества устанавливать и поддерживать в стране необходимый правовой порядок,
утверждать режим законности2.
Основные положения, касающиеся выборов в Национальное
собрание, закреплены в Конституции Франции 1958 года, которая
представляет собой акт, созданный для рационализации процедур,
позволяющих правительству успешно проводить свою политику,
если только ему не противостоит абсолютное большинство членов
Национального собрания. Начиная с 1962 года, комбинация конституционных норм, рационализирующих как законодательную
процедуру, так и постановку вопроса об ответственности правительства, в условиях стабильного парламентского большинства в
парламенте в полной мере стала использоваться по воле правительства. По нашему мнению, парламент «адаптировался» к существующему положению вещей, но теперь он больше не является центральным элементом политической системы.
Следует отметить, что за период существования Пятой республики порядок формирования парламента стал отличаться некоторой
стабильностью. Избирательная система изменялась лишь один раз
1 Assemblee nationale. Organisation et fonctionnement // Mopin M., Pezant J.-L.
Paris: Assemblee nationale, 2002. P. 11.
2 Керимов А. Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: автореф. дис... д-ра юрид.наук. М., 1999. С. 5.
163
во время первого семилетнего правления президента Миттерана и
только в отношении Национального собрания (1986 год).
Французский парламентаризм отличается двойственностью.
В Конституции Франции 1958 года заложены две различные возможности, или, соответственно, два способа функционирования
государственного механизма Пятой Республики, условно говоря,
президентский и парламентский. Первый (президентский) реализуется, когда президентское и парламентское большинство совпадают. В этом случае глава государства назначает премьер-министра
из числа лиц, придерживающихся аналогичных с ним политических убеждений, и, как показывает практика, сам руководит правительством, сосредоточивая в своих руках огромную власть. Роль
высшего представительного учреждения страны в результате оказывается весьма незначительной. Второй (парламентский) способ
отличается тем, что президентское и парламентское большинство
не совпадают. При такой ситуации президент назначает на пост
премьер-министра лицо, поддерживаемое большинством нижней
палаты парламента (иначе палата тут же может объявить правительству вотум недоверия) и, соответственно, являющееся его политическим оппонентом, если не противником. Устанавливается
так называемый период их «сосуществования». Роль и значение
центрального законодательного органа страны де-факто существенно возрастает, ибо именно благодаря поддержке со стороны
большинства Национального собрания премьер-министр получает
возможность реально, нередко независимо от главы государства,
руководить деятельностью исполнительной власти, тесня последнего на политическом Олимпе.
Осуществленная в Пятой Республике «рационализация» парламентского режима, которая одним из основных своих следствий
имела конституционное ограничение властных полномочий высшего законодательного органа, по мнению А. Д. Керимова, не может и не должна (как это зачастую делалось в нашей литературе)
оцениваться в качестве явления однозначно негативного1.
Пятая республика возвратилась к той системе выборов депутатов, которая существовала в период Третьей республики, а именно
выборы 577 депутатов Национального собрания в настоящей момент осуществляются по мажоритарной системе в два тура в рамках департаментов. Срок их полномочий составляет 5 лет. Законом
№ 86-825 11 июля 1986 года введено уноминальное мажоритарное
голосование.
1
164
Керимов А. Д. Указ. соч. С. 18.
Количество мест в Национальном собрании распределяется следующим образом: 555 мест принадлежит метрополии Франции,
15 – заморским департаментам (Гайана, Гваделупа, Мартиника,
Реюньон); 2 – административно-территориальным заморским образованиям (Майотт, Сен-Пьер и Микелон), 5 – заморским территориям (Новая Каледония, Французская Полинезия, Уэльс, Футуна).
Большинство мест принадлежит непосредственно самой французской метрополии неслучайно, так как места распределяются пропорционально занимаемой департаментами площади.
Кандидатами в депутаты могут быть французские граждане
обоего пола, достигшие 23-летнего возраста и исполнившие свои
обязательства по военной службе.
Избирателями могут являться только совершеннолетние граждане Франции обоего пола, обладающие политическими правами,
гражданской, моральной, интеллектуальной правоспособностью;
выполнившие свои обязательства по военной службе перед государством, не лишенные судом права избирать, не объявленные
банкротом и не занимающие определенные государственные должности. Остальные условия избираемости общие для всех выборов
рассмотрены в первой главе данного раздела.
Согласно ст. L.173 Избирательного кодекса Франции, выборы в
Национальное собрание проводятся в 5-е воскресенье, после издания Декрета о проведении выборов. Согласно ст. 12 Конституции
Франции, президент Республики может после консультации с премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания. В этом случае выборы проводятся не ранее,
чем через двадцать и не позднее, чем через сорок дней после роспуска (ст. 12 Конституции), при этом новый роспуск не может проводиться в течение года, следующего за такими выборами.
Для участия в выборах избиратель должен быть включен в список избирателей. Списки избирателей формируются в коммунах и
обновляются ежегодно в марте. Для того чтобы быть включенным
в избирательные списки и иметь возможность голосовать, необходимо лично явиться в префектуру или направить соответствующее
письмо, т. е. обязанность по регистрации лежит на самом избирателе. Избиратель может быть внесен только в список одной коммуны,
если фактически проживает на ее территории, в течение не менее
шести месяцев; в течение пяти лет являлся плательщиков прямых
коммунальных налогов на территории коммуны; избиратель осуществляет свои функции в качестве государственного служащего,
обязанного проживать по месту выполнения своих обязанностей.
165
Списки избирателей являются постоянными и обновляемыми:
за его ежегодное обновление ответственна административная комиссия, состоящая из мэра, представителя центральной администрации, назначаемого префектом, и судьи, назначаемого председателем суда высшей инстанции. Список постоянно контролируется,
его доступность позволяет избирателям и политическим партиям
удостоверяться в его обновляемости. Процедура создания списка
избирателей сложна и подразумевает взаимодействие различных
органов, в том числе на стадии контроля. Очевиден интерес к этому вопросу: любая ошибка или мошенничество искажают выборы
и ставят под вопрос ценность их результата.
Списки избирателей – это своего рода «коллективная фотография» избирателей коммуны. Хотя добровольность включения в
списки может изменить реальную социологическую ситуацию и в
определенной мере поставить под сомнение результаты выборов.
Законом от 10 ноября 1997 года была внесена поправка в Избирательный кодекс для избежания подобных обстоятельств и введен
институт обязательного включения в списки избирателей лиц, достигших 18 лет.
Граждане Франции, постоянно проживающие за границей, могут быть внесены в избирательный список по месту рождения, по
месту последнего проживания, либо по месту проживания родителей, подав соответствующий запрос в посольство или консульство.
2. Формирование избирательных округов.
Органы и должностные лица, осуществляющие организацию,
проведение и контроль за результатами выборов
Согласно ст. L.124 Избирательного кодекса Франции голосование осуществляется по избирательным округам, которые формируется из кантонов.
Одной из важнейших сфер деятельности министра внутренних
дел является контроль за организацией и проведением выборов.
Именно министр внутренних дел Франции несет «личную и политическую ответственность за состояние общественной безопасности
в стране и прозрачность выборов»1.
В коммунах, насчитывающих более 20000 избирателей, включенных в избирательные списки, создается комиссия по контролю
за порядком организации и проведения выборов, которая призвана
осуществлять контроль за избирательными операциями.
1
166
Aubert J., Petit R. La Police en France. Paris, 1981. P. 112.
Обеспечение законности организации и проведения выборов в
избирательных округах Франции находится в ведении административной комиссии – постоянно действующего органа, полномочия
которого не регламентированы Избирательным кодексом Франции.
Однако одной из ее задач является контроль за своевременностью и
законностью обновления списков избирателей, а в случае обнаружения нарушений – аннулирование произведенного обновления и
назначение нового.
На наш взгляд, положительным моментом является наделение
именно Конституционного совета полномочиями по разрешению
избирательных споров, связанных с выборами в Национальное собрание. Являясь разработчиком многих инновационных концепций
в области избирательного права, а также «хранителем традиций»,
Конституционный совет представляет собой самый компетентный
государственный орган Франции по контролю за законностью проведения выборов.
3. Выдвижение и регистрация кандидатов
Статья L.154 Избирательного кодекса требует от кандидата подачи декларации о своем желании участвовать в выборах, которая
подписана им собственноручно. Декларация должна включать
имя, фамилию, пол, дату и место рождения кандидата, его профессию, место жительство, а также указание на включение в избирательные списки (если таковое имеется). Она подается в префектуру
лично кандидатом или его заместителем. Особенностью данной декларации является то, что в ней указываются те же данные, что и
на заместителя кандидата, который, в случае вакантности места,
заменит кандидата.
Декларация должна быть подана в двух экземплярах, не позже,
чем за 21 день до начала выборов в префектуру (ст. L.157 Избирательного кодекса). Прием деклараций, как на первый тур, так и на
второй, прекращается лично префектом, который затем публикует
список поданных деклараций (ст. R.101 Избирательного кодекса).
Заместитель кандидата должен удовлетворять тем же требованиям избираемости, что и кандидат. Существует два дополнительных
условия для заместителя кандидата: во-первых, заместитель кандидата может фигурировать только в одном заявлении кандидата, т. е.
не может являться заместителем нескольких кандидатов, а во-вторых, заместитель кандидата сам не может являться кандидатом1.
1 Les pouvoirs publics.Textes essentiels. La documentation Française. 8 editions.
Paris: Europe media duplication S.A., 2002. P.V2.
167
Избирательный кодекс Франции (ст. L.156) предусматривает,
что «никто не может являться кандидатом в нескольких избирательных округах». Если данный факт установлен, то кандидат не
будет зарегистрирован.
Если декларация не отвечает условиям, перечисленным в Избирательном кодексе (ошибки в заполнении, указание не всех данных, пропущен установленный срок подачи и др.), и если ее подал
кандидат, который не отвечает условиям избираемости, то представитель государства в департаменте направляет в суд по административным делам декларацию, по которой последний должен вынести окончательное решение в течение 3 дней. Решение суда может
быть опротестовано в Конституционном совете, который является
высшей судебной инстанцией по избирательным спорам.
4. Предвыборная агитация (избирательная кампания)
В соответствии со ст. L.165 Избирательного кодекса избирательная кампания начинается за 20 дней до проведения выборов в
Национальное собрание и должна удовлетворять условиям, определенным в законах «О свободе собраний» от 30 июня 1881 года и
«Об общественных собраниях» от 28 марта 1907 года. Во Франции
накоплен колоссальный исторический опыт проведения избирательных кампаний, и французы ревностно относятся к соблюдению
законодательства в период их проведения.
В ст. 1 Закона «О свободе собраний» от 30 июня 1881 года определено, что «публичные собрания являются свободными. Для их
проведения не требуется предварительного разрешения». Избирательное собрание имеет целью избрание или беседу с кандидатами,
на котором могут присутствовать только члены именно того избирательного участка, на территории которого проводится собрание,
а также кандидаты, члены обеих палат парламента и уполномоченное лицо кандидата.
Все собрания должны проводиться в общественных местах и не
могут продолжаться дольше 23 часов, но в случаях, если общественное учреждение закрывается позже указанного срока, то собрание
может продолжаться до закрытия этого учреждения. Дополнительным требованием к проведению избирательных собраний является
соблюдение регламента и определенной процедуры. Каждое собрание должно включать в себя так называемое «бюро», т. е. по крайней мере трех человек, которые должны следить за соблюдением
порядка, законностью собрания, соблюдением морально-этичес-
168
ких норм, недопущения провокаций. В случае нарушений условий
проведения такие собрания запрещаются и отменяются.
Законом «О свободе печати» от 29 июля 1881 года определяется
порядок освещения в средствах массовой информации избирательной кампании. Положения этого закона вошли не только в Избирательный кодекс Франции, но также и в Уголовный кодекс.
Не мало положений цитируемого закона имеют исторический
контекст. Так, например, в третьем абзаце ст. 15 Закона «О свободе
печати» закреплено положение о том, что афиши, которые распространяют официальные власти, должны быть напечатаны на белой
бумаге. Это положение связано с тем, что в период Третьей республики власти печатали все официальные документы на белой бумаге, в том числе и информацию о кандидатах от власти. В настоящий
момент это, как отмечалось ранее, запрещено, так как нарушается
равенство участников избирательного процесса.
Весьма продуманным является процесс подготовки к самим
выборам. Вся информация, касающаяся выборов, в период избирательной кампании размещается в строго отведенном для этого
месте – на специальных стендах, определенных муниципалитетом
коммуны. За двадцать дней до начала выборов, т. е. с началом избирательной кампании, в каждом избирательном округе создается
комиссия, которая занимается рассылкой и распространением агитационных печатных материалов1. Состав и порядок функционирования такой комиссии определяется декретом Государственного совета. Кандидаты назначают доверенное лицо, которое может
принимать участие в работе данной комиссии с правом консультативного голоса. Статья R.32 Избирательного кодекса Франции
определяет состав этой комиссии, которая должна включать в себя
магистрата, назначенного президентом или первым заместителем
апелляционного суда; служащего, назначенного префектом; служащего, назначенного главным казначеем префектуры; служащего, назначенного директором отделения связи. Секретарем комиссии является служащий, которого назначает префект. Председатель комиссии по согласованию с префектом определяет место, где
комиссия будет заседать.
Избирательным кодексом Франции четко определены положения, которые касаются количества мест (стендов), определенных
под распространение информации о кандидатах, списках кандидатов (ст. R.28 Избирательного кодекса):
1 ����������������������������������������������������������������������������������
Art. I du Loi organique.����������������������������������������������������������
���������������������������������������������������������
№��������������������������������������������������������
�������������������������������������������������������
86-825 du 11 juillet 1986. Journal officiel de la Republique Française dull juillet 1986.
169
– 5 мест для коммун, в которых от 500 и менее избирателей;
– 10 мест для всех остальных коммун, при условии, что на каждые 3000 избирателей выделяется одно дополнительное место, а в
коммунах, где свыше 5000 избирателей, – дополнительное место
оборудуется на каждые 2000 избирателей.
Каждый кандидат (или список кандидатов) в период избирательной кампании и непосредственно перед первым и вторым туром голосования может вывесить не более двух плакатов размером
594×841 мм в специально определенных для этого местах, а также
не более двух плакатов размером 297×420 мм, которые содержат в
себе строго определенную информацию о проведении избирательных собраний (дата, место, выступающие, ФИО кандидата или название списка). Кандидат (или список кандидатов) может напечатать и распространить среди избирателей не более одной своей программы на листе, формат которого не должен превышать 210×297
мм (ст. R.26 и R.28 Избирательного кодекса).
В ст. L.49 Избирательного кодекса содержится положение, запрещающее кандидатам в депутаты лично распространять или поручать распространение в день голосования бюллетеней, программ
и иных документов. В этот день запрещено распространять любым
аудиовизуальным способом сообщения, которые касаются избирательной кампании.
В течение трех месяцев, предшествующих первому дню месяца,
в котором проводятся выборы и до начала голосования запрещено
использовать бесплатную информационную телефонную линию
кандидата, списка кандидатов, а также любую другую телефонную
линию, которая бы косвенно служила распространению информации о кандидатах.
Избирательный кодекс Франции обязывает самостоятельно
каждого кандидата (или списка кандидатов) изготовлять свои собственные бюллетени для голосования, которые должны содержать
информацию об имени и фамилии кандидата и его заместителя, а
также эмблему (или списка) по желанию кандидата (ст. L.163 Избирательного кодекса). Бюллетени выпускаются в количестве, превышающем на 20 % количество избирателей, включенных в избирательные списки, которые обновляются ежегодно в феврале.
В Избирательном кодексе Франции четко регламентированы
форматы бюллетеней: так, если это бюллетень одного кандидата, то его размер не может превышать 74×105 мм; если бюллетень
содержит две кандидатуры, то размер его не может превышать
105×148 мм; содержащий от 3 до 21 кандидатур, может иметь размер 148×210 мм и более 31 кандидатур – размер 210×297 мм.
170
Понимая, что расходы на изготовление и распространение агитационных печатных материалов ложатся бременем на кандидата или список кандидатов, государство возмещает определенную
часть расходов. Кандидату, набравшему менее 5 % голосов, возмещается стоимость бумаги, стоимость изготовления бюллетеней для
голосования, агитационных плакатов (в том числе и расходы на
их расклейку), печатных материалов о представляемой программе
(ст. L.167 Избирательного кодекса). Потолок избирательных расходов, оплачиваемых государством, составляет 38000 евро. Однако
для кандидатов, набравших более 5 % голосов, к этой сумме может
прибавиться сумма, которая получается в результате умножения
количества проживающих на территории избирательного округа
граждан на 0,15 евро, а затем умножения и на коэффициент 1,12.
Большое значение французский законодатель в период избирательной кампании уделяет не только печатным средствам массовой
информации, но также радио и телевидению. Декрет № 78-21 от
9 января 1978 года регулирует условия участия в избирательной
кампании радио и телевизионных средств массовой информации,
а также основные положения предоставления эфирного времени
партиям и политическим группировкам1. Многие положения декрета вошли в Избирательный кодекс Франции.
Политическим партиям и группировкам, баллотирующимся в
Национальное собрание, разрешается использовать в своей предвыборной кампании телевидение. Для первого тура голосования,
политическим партиям и группировкам выделяется 3 часа эфирного времени, которое распределяется в зависимости от количества
участвующих в выборах партий. Оно делится на два блока: время,
предоставляемое группам, принадлежащим к партийному большинству, и, соответственно, к меньшинству. Любой партии или
группировке, которая представляет в первом туре голосования
не менее 75 кандидатов, предоставляется дополнительно 7 минут
эфирного времени – для первого тура и 5 минут – для второго.
Партиям и группировкам, прошедшим во второй тур, предоставляется 1,5 часа эфирного времени, которое делится на всех равными частями.
Все вопросы, связанные с предоставлением эфирного времени,
разрешаются Верховным советом в сфере средств массовой информации по вопросам избирательной кампании.
1 Decret № 78-21 от 9 Janvier 1978. Journal officiel de la Republique Française du
10 Janvier 1978.
171
5. Финансирование выборов
По нашему мнению, для Российской Федерации большой практический интерес представляет существующая во Франции система финансирования выборов.
Считается, что, по сравнению с другими странами Европы, во
Франции выборы обходятся очень дорого, но это обстоятельство
имеет как свои плюсы, так и минусы.
Французский законодатель уделяет особое внимание финансированию парламентских выборов. За последние двадцать лет был принят ряд законов, регламентирующих порядок возмещения государством расходов на финансирования избирательных кампаний политических партий, а также на организацию и проведение выборов.
Во Франции в настоящее время законодатели добились прозрачности финансирования выборов, чему предшествовала большая
законотворческая деятельность. В 1962 году профессор Филипп
утверждал, что «необходимо провести определенные реформы, которые должны изменить правила организации и проведения избирательной кампании. Необходимо обеспечить некоторое равенство
политических партий и группировок в избирательной борьбе. Пока
не будет утвержден статут политических партий, который позволил бы осуществлять контроль над источниками дохода и использования их ресурсов, результаты выборов могут всегда подвергаться сомнению»1.
В девяностые годы двадцатого века критика, которой подверглось финансирование избирательных кампаний, не прекращалась.
Так, профессор Бон высказал свое мнение по этому поводу следующим образом: «Избирательные кампании прошлых лет напоминают избирательные кампании прошлого века. Их недостатком
является отсутствие социологических опросов. Влияние средств
массовой информации еще очень ограниченно, кандидаты и политические партии используют в основном информационные плакаты и встречи с избирателями. С другой стороны, в настоящее время
избирательные кампании еще более ограничены, чем раньше, в государственном финансировании. Необходимо срочно пересмотреть
порядок проведения избирательных кампаний, а также добавить
новые средства, при помощи которых можно такие кампании проводить и увеличить государственное финансирование»2.
1 Philip L. Les attributions du Conseil constitutionnel en matiere d’election et de
referendum. Paris: RDP, 1962. P. 78.
2 Bon P. Aspect recents du controle des comptes des campagnes electorales en France. Paris: RFDC, 1993. P. 59.
172
В результате длительной дискуссии и большой законотворческой работы французский законодатель начал в 90-х годах прошлого века изменять правила проведения избирательных кампаний.
В целях соблюдения принципа равенства кандидатов и принципа
всеобщего избирательного права, а также соблюдения принципа
уважения воли избирателей французским законодателем были
приняты важнейшие законы в области прозрачности финансирования политической жизни. Органический закон № 88-226 от 11 марта 1988 года и Закон № 88-227 от 11 марта 1988 года включают в
себя положения, которые обязывают членов парламента, а также
представителей некоторых выборных должностей, представлять
сведения о полученном наследстве1. Законом № 88-227 был введен
запрет на финансирование в период избирательной кампании политической рекламы по радио и по телевидению2.
Законом № 90-55 от 15 января 1990 года, который ввел раздел
V о выборах и размерах избирательных расходов в Избирательный
кодекс Франции, ограничиваются избирательные расходы политических партий и кандидатов, а также запрещается в течение трех
месяцев до выборов «использовать в целях избирательной кампании любого вида коммерческой рекламы в виде печатного или аудиовизуального материала»3. Согласно этому закону запрещается
телефонный маркетинг.
Данный закон повлек политико-юридическое изменение всей
системы контроля за избирательными кампаниями, в Избирательном кодексе Франции, а именно: был установлен предел избирательных расходов для всех видов политических выборов (ст. L.5211); наложено ограничение или запрет на расходы из определенных источников финансирования (ст. L.52-8n); были определены
положения, которые должны способствовать прозрачности финансирования избирательных кампаний (требование назначать
финансового управляющего избирательного фонда кандидата – ст.
L.52-4), а также обязанность предоставления счетов избирательной
кампании, которые должны содержать все произведенные расходы
на избирательную кампанию (ст. L.52-12).
Следует отметить, что во Франции в 1990 году был создан специальный орган по контролю за расходами избирательных кампаний
1
Loi organique № 88-226 de 11 mars 1988.
Loi № 88-227 de 11 mars 1988. Journal officiel de la Republique Française du 12
mars 1988.
3 Loi № 90-55 de 11 mars 1990. Journal officiel de la Republique Française du 12
mars 1990.
2
173
политических партий и кандидатов – Национальная комиссия по
счетам кампаний и политического финансирования.
Учреждение Национальной комиссии по счетам кампаний и
политического финансирования было закреплено в ст. 26 Закона
№ 90-55 от 15 января 1990 года, которым было внесено изменение в
ст. L.52-14 Избирательного кодекса Франции. Комиссия представляет собой коллегиальный административный орган, состоящий
из девяти членов, осуществляющих свои полномочия в течение
пяти лет. В компетенцию комиссии не входит наказание участников избирательного процесса за несоблюдение законодательства о
финансировании избирательных кампаний, так как она является
«административным, а не юрисдикционным органом»1.
Состав комиссии утверждается декретом премьер-министра по
предложению вице-президента Государственного совета, первогопрезидента Кассационного суда, первого – президента Счетного
суда. Комиссия из своего состава выбирает председателя, который
лично назначает своего заместителя. До окончания 5-летнего срока
полномочий комиссии все ее члены осуществляют свой мандат, за
исключением добровольной отставки или смерти. Кадровый состав
комиссии включает в себя 35 государственных служащих и контрактников, как правило, это лица из Министерства внутренних дел
или Министерства финансов.
Осуществляя контроль по расходованию средств избирательных
кампаний, комиссия дополнительно привлекает около 150 аудиторов, государственных служащих, для того чтобы составить отчеты
соответствия избирательных расходов законодательству.
Функции комиссии включают в себя:
– прием счетов партий и кандидатов;
– контроль за соответствием законодательству избирательных
расходов в полученных счетах по европейским, законодательным,
региональным, муниципальным выборам;
– утверждение или отказ в приеме счетов избирательных кампаний;
– инициация судебного разбирательства по вопросам финансирования избирательных кампаний, а также предоставление дополнительной информации;
– при обнаружении превышения суммы допустимых расходов в
избирательных счетах – инициация обращения к электоральному
судье;
1
174
Decision du Conseil constitutionnel № 91-1141 du 31 juillet 1991.
– полное или частичное возмещение избирательных расходов, а
также ежегодная финансовая поддержка партий.
Представляется, что в этом перечне отсутствует важнейшая
функция – контроль финансирования и возмещения расходов президентских выборов, которую осуществляет исключительно Конституционный совет.
Комиссия проверяет на соответствие законодательству поступившие от партий и группировок счета, подтверждающие их избирательные расходы, а также определяет, является ли юридическое
лицо, подавшее счет, по смыслу закона политической партией и
удовлетворяет ли его условиям. Важнейшей функцией по контролю за расходованием средств политической партией является недопущения фактов финансирования политической партии юридическими лицами.
По данным комиссии на выборы в Национальное собрание, которые прошли 9 июня 2002 года (первый тур) и 16 июня 2002 года
(второй тур) по 577 избирательным округам, было выдвинуто 8444
кандидата (для сравнения на выборы 1997 года – 6359), т. е. в каждом избирательном округе зарегистрировано в среднем 14 кандидатов1. Из 8444 представленных счетов 1789 не содержали данных ни
о полученных средствах, ни о произведенных расходах. На эти выборы была зарегистрирована 231 политическая партия, из которых
44 являлись получателями бюджетной поддержки2, а 197 – подали
свои счета в комиссию. По данным комиссии средние расходы политической партии составили 21764 евро, а самые большие издержки составили более 1,5 млн евро.
Для парламентских выборов 2002 года общая сумма возмещения
избирательных затрат составила около 80 млн евро, т. е. примерно
по 9 тыс. евро на каждого кандидата, а общая сумма расходов составила около 81 млн евро, и соответственно 9,5 тыс. евро на каждого
кандидата.
Для того чтобы счет кандидата был принят и оплачен, необходима подпись кандидата, а также резолюция аудитора. В случаях
получения пожертвований они должны быть удостоверены финансовым управляющим. Для оплаты избирательных издержек необходимо, чтобы кандидат преодолел 5 % рубеж, и чтобы его расходы
соответствовали допустимым. Общая сумма полностью оплаченных счетов кандидатов, преодолевших 5 % барьер, составила 65
млн евро, а каждый кандидат в среднем получил по 29 тыс. евро,
1
Rapport d’activite 2002. Journaux officiels. 2003. P. 9.
Decret du Conseil de finance № 2002-174 du 11 fevrier 2002, Journal officiel de la
Republique Française du 13 fevrier 2002.
2
175
общие расходы превысили 66 млн евро, на каждого кандидата в
среднем порядка 29, 6 тыс. евро.
Вообще, кандидат не может сам формировать избирательный
фонд, а за год до выборов он должен назначить «финансового управляющего», которым может являться либо физическое, либо
юридическое лицо – «ассоциация финансирования избирательных
кампаний» (ст. L.52-4 Избирательного кодекса). Кандидат должен
подписать декларацию, в которой он письменно соглашается назначить финансового управляющего. В ст. L.52-5 Избирательного
кодекса Франции определено, что сам кандидат не может являться
членом ассоциации финансирования избирательных кампаний, с
которой он подписал декларацию. Главный бухгалтер кандидата,
уполномоченный представлять в Национальную комиссию по счетам кампаний и политического финансирования отчет о расходовании средств, не может являться президентом или казначеем ассоциации.
Функциональной обязанностью ассоциации или физического
лица – финансового управляющего – является обязанность сделать
открытым банковский счет, через который идут все финансовые
потоки. Ассоциация прекращает свою работу по истечении трех
месяцев с момента предоставления кандидатом отчета по расходованию средств в Национальную комиссию по счетам кампаний и
политического финансирования.
Финансовый управляющий или ассоциация может заниматься
вопросами формирования и контроля за избирательным фондом
только одного кандидата. С момента утверждения финансового
управляющего кандидат может управлять финансами своего избирательного фонда только через уполномоченное лицо, за исключением тех расходов, которые оплачивает партия или партийная
группировка.
В ст. L.52-6 содержится требование к кандидату, обязывающее
подать в префектуру, в которой он проживает, данные о финансовом управляющем, которого кандидат утвердил. Декларация
должна быть подписана кандидатом и финансовым управляющим.
Если выборы проходят списком, то никто из кандидатов, фигурирующих в данном списке, не может являться финансовым управляющим кандидата, возглавляющего список.
Законом № 95065 от 19 января 1995 года была ведена ст. L.52-8
в Избирательный кодекс Франции, в которой определяется максимальная сумма в размере 4600 евро для пожертвования от физических лиц, которое может принять кандидат, список кандидатов или
176
партия1. Государство, для того чтобы стимулировать участие граждан в выборах, возвращает в конце финансового года после подачи
декларации физическим лицом 40 % от пожертвованной суммы.
Все расчеты проходят обязательно через банковский счет физического лица, за исключением суммы, не превышающей 150 евро, которую физическое лицо может пожертвовать наличными.
Запрет на передачу кандидату более 150 евро наличными позволяет избежать нарушений, так как все поступления и списания
со счетов физических лиц являются доступными для проверяющих
органов, поэтому ситуация, когда политическая партия переводит
определенную сумму физическому лицу, а оно, в свою очередь, переводит эти средства на счет кандидата, во Франции нереальна.
Если физическое лицо жертвует менее 3000 евро, то в финансовом
отчете кандидата, который он публикует, не указываются персональные данные жертвователя2 (за исключением случаев, когда
отчет подается в Комиссию).
Законом № 2000-641 от 10 июля 2000 года было запрещено финансирование избирательных кампаний юридическими лицами и
внесены изменения в ст. L.52-8 Избирательного кодекса Франции,
которая запрещает «юридическим лицам, за исключением партий
или политических группировок, участвовать в финансировании избирательной кампании кандидата, а также запрещает передавать
ему пожертвования в любой форме».
Перед Национальной комиссией по счетам кампаний и политического финансирования стоит весьма сложная задача: разобраться, какие расходы, совершенные кандидатом, являются расходами
на избирательную кампанию, а какие – его личные. На наш взгляд,
то, что на комиссию не возлагаются обязанности по наложению административной ответственности (штрафов и пр.) на кандидатов
или политические партии, имеет глубокий смысл, так как это позволяет не дублировать карательные функции с контролирующими,
тем более что есть электоральный судья, в чьей компетенции находится решение таких вопросов.
Французским законодателем установлены весьма высокие штрафы за нарушения избирательного законодательства. Так за нарушения ст. L.158 (2, 3 абзац), L.164–L.167, посвященных избирательной кампании, виновные караются штрафом в размере 3750 евро
или тюремным заключением на срок до трех месяцев (ст. L.168
Избирательного кодекса). За нарушение ст. L.156, которая опреде1
Article 4 du Loi № 95–65 de 19 Janvier 1995. Journal officiel de la Republique
Française du 19 Janvier 1995.
2 Article L.52-10 du Code electorale. P. 90.
177
ляет порядок регистрации лица в качестве кандидата, налагается
штраф в размере 4500 евро на любого, кто совершит правонарушение, предусмотренное ст. L.169 Избирательного кодекса Франции.
Все положения, касающиеся проведения избирательной кампании во Франции, очень тщательно проработаны законодателем.
Так, например, в избирательных плакатах строго запрещается использовать три цвета французского флага, а именно синий, белый и
красный (ст. R.27 Избирательного кодекса).
В ходе избирательной кампании фиксируются редкие случаи нарушений положений Избирательного кодекса. Значительную роль
в данной ситуации играет и менталитет французов. В этой стране
очень сложно представить себе ситуацию с подкупом избирателей,
что, к сожалению, является не редкостью во время избирательных
кампаний в Российской Федерации. В этой связи представляется,
что пока у населения не повысится доверие к выборам, многие нормы и уголовного, и административного законодательства работать
не будут.
6. Голосование, подсчет голосов и определение
результатов выборов
Голосование проходит во Франции в так называемых избирательных бюро. Каждый кандидат может назначить от себя в избирательном бюро одного заседателя, его заместителя, одного делегата и его заместителя, которого может выбрать из избирателей.
О своем выборе кандидат должен уведомить мэра до 18 часов дня,
предшествующего голосованию.
В свою очередь, в каждом бюро с начала голосования и до его
окончания должен находится полный список членов бюро и их заместителей, а также список доверенных лиц кандидата. В течение
всего дня голосования в бюро должно находится не менее трех членов данного бюро (ст. R.64 Избирательного кодекса).
В каждом бюро должна быть размещена информация, касающаяся тайны и свободы голосования (выдержки из Избирательного
кодекса); время голосования; список кандидатов, уведомление о
случаях недействительности бюллетеней.
Одним из требований по организации избирательной кабины
является размещение в ней информации о том, в каких случаях
избирательный бюллетень будет считаться недействительным. Недействительными считаются те бюллетени, которые согласно положениям ст. L.66, L.174, R.165 Избирательного кодекса Франции не
содержат необходимых для бюллетеней сведений, а также имени
178
кандидата или отметки о его заместителе или содержат недостоверные данные; изготовлены на белой бумаге; бюллетени, опущенные
в конверты, на которых можно увидеть имя проголосовавшего,
бюллетени без конвертов или в конверте неустановленной формы,
конверты без бюллетеней.
Министерство внутренних дел Франции специально к выборам
в Национальное собрание издает практическое пособие для мэров
городов, куда включаются подробные инструкции по порядку организации и проведению выборов1, а также подробное описание требований к оформлению кабинки для голосования.
Голосование проходит в точные сроки, установленные Избирательным кодексом2. Даты голосования объявляются лично министром внутренних дел Франции.
Голосование начинается в 8 часов и прекращается в этот же день
в 18 часов. Однако если префект сочтет, что необходимо продлить
часы голосования (в больших городах, например), то голосование
может быть продлено во всех бюро избирательного округа (ст. R.41
Избирательного кодекса). По всей видимости, это связано с тем,
что большинство жителей крупных городов на выходные уезжают
в другие департаменты, а по возвращении из-за большого скопления автомобилей возникают транспортные проблемы, следовательно, жители, как правило, не успевают к закрытию избирательного
бюро. Поэтому префект может продлить голосование. Однако эта
норма все же неоднозначна, так как в некоторых случаях может нарушать принцип равных выборов.
Для того чтобы победить в первом туре, кандидат в депутаты
должен набрать абсолютное большинство голосов от количества
проголосовавших. Число проголосовавших должно составить не
менее одной четверти от количества включенных в избирательные
списки. Если в первом туре победитель не установлен, то в следующее воскресенье проводится второй тур.
Если кандидат не получил в первом туре достаточное количество
голосов, ему предоставляется право призвать избирателей голосовать за другого кандидата, прошедшего во второй тур3.
Для того чтобы участвовать во втором туре голосования кандидату необходимо принять участие в первом туре, а также преодолеть
1
������������������������������������������������������������������������
Circulaire № NOR INTVA/02/00102/C.Conseil Constitutionnel. Service documentation. Paris, 2002.
2 Cauchois H. Guide du contentieux electoral. Paris: Berger-Levrault, 2003. P. 97.
3 Decision de la Commission constitutionelle provisoire de 06.02.1959, AN Seine, 23
circonscription. Recueil des decision du Conseil Constitutionel 187.
179
барьер в 12,5 % от числа избирателей, внесенных в избирательные
списки (ст. L.162 Избирательного кодекса).
Для того чтобы участвовать во втором туре необходимо подать
еще одну декларацию, которая должна отвечать всем условиям, перечисленным в ст. L.154–159, 162, 163 Избирательного кодекса. В
декларации можно указать нового заместителя кандидата. Данная
декларация может быть подана с момента объявления результатов
первого тура, но не позднее полуночи вторника, следующего за первым туром. В случаях форс-мажора, предусмотренного ст. L.175
Избирательного кодекса, декларация может быть подана в среду.
Кандидат может снять свою кандидатуру с выборов в те же сроки,
которые установлены для подачи декларации. Снятие кандидатуры в обязательном порядке регистрируется уполномоченным лицом в Префектуре (ст. L.100 Избирательного кодекса).
В решении Конституционного совета от 10 мая 1978 года говорится о том, что, если кандидату (кандидатам) будет отказано
в регистрации на второй тур выборов, то в выборах в этом случае
участвует один кандидат1. Данное решение Конституционного совета представляется интересным для рассмотрения в связи с тем,
что второй тур выборов проводится в любом случае, даже если до
второго тура дошел всего один кандидат.
Для победы во втором туре достаточно набрать относительное
большинство голосов. В случае равенства голосов побеждает старший по возрасту кандидат (ст. L.294 Избирательного кодекса). Эта
норма недемократична, так как ставит одного участника избирательного процесса выше другого и нарушает принцип равных выборов. Возраст кандидата не всегда гарантирует его компетентность.
Подсчет голосов начинается сразу же после окончания голосования. Все данные о результатах выборов направляются непосредственно в Министерство внутренних дел Франции. Каждое избирательное бюро направляет данные о результатах в свою префектуру
по электронной связи. Затем сотрудники префектуры, собрав все
данные по каждому бюро, направляют их в единый информационный центр – в бюро по выборам и политическим исследованиям
Министерства внутренних дел, где они обрабатываются.
После этого сотрудники бюро по выборам и политическим исследованиям Министерства внутренних дел получают по почте протоколы комиссий с результатами выборов, заверенные печатями префектуры.
1
������������������������������������������������������������������������������
Decision du Conseil Constitutionel de 10.05.1978, AN Vale-de-Marne, 1 circonscription. Recueil des decision du Conseil Constitutionel de des decision Conseil Constitutionel 70.
180
Согласно ст. L.0.179 Избирательного кодекса Франции, введенной в действие ордонансом № 58-1067 от 7 ноября 1958 года, министр внутренних дел сообщает без промедления фамилии победивших лиц.
Ознакомиться со списком кандидатов и их заместителей может
каждый избиратель в течение 10 дней в Комиссии по контролю за
порядком организации и проведения выборов; в коммунах, насчитывающих менее 20000 человек, – непосредственно в мэрии.
Результаты выборов могут опротестовываться в Конституционном совете в течение 10 дней после объявления их результатов
(ст. L.180 Избирательного кодекса).
Опубликование результатов выборов происходит в официальном издании «Журналь Оффисьель».
Подводя итог, следует отметить, что выборы в Национальное
собрание привлекают большое количество граждан Франции, а избирательные кампании всегда характеризуется жесткими дебатами политических партий и кандидатов.
Представляется, что наличие демократического режима подразумевает, что у каждого гражданина есть возможность без всяких
препятствий претендовать на место депутата.
181
Заключение
Итак, подводя итоги, необходимо еще раз акцентировать внимание читателей на главных особенностях и тенденциях развития
избирательного права в Великобритании, ФРГ и Франции.
В Великобритании, которая по праву относится к числу старейших демократий Европы, многое изменилось за последнее десятилетие. С 1997 года лейбористы провели значительное число преобразований: был принят Акт о правах человека, из состава палаты
лордов были исключены наследственные пэры, были проведены реформы, направленные на развитие автономии в Уэльсе, Северной
Ирландии, Шотландии и, в определенной степени, в Лондоне. Все
это свидетельствует о намерении лейбористской партии реформировать основы традиционной британской политики. Значительные
изменения произошли и в избирательном законодательстве. Можно выделить следующие основные направления реформ:
– реформирование избирательной системы;
– расширение активного избирательного права при одновременном сокращении цензов пассивного избирательного права;
– расширение автономии и совершенствование правового регулирования региональных выборов;
– развитие новых форм и способов голосования и совершенствование процедуры администрирования выборов;
– совершенствование регулирования финансовой деятельности
политических партий и кандидатов.
Германская модель избирательного права отдает приоритет
крупным партиям. Вместе с тем не решена проблема законодательного наделения избирательными правами эмигрантов, постоянно и
преимущественно проживающих в ФРГ, и регламентация их правового статуса. Необходимо доктринальное обоснование проблемы
уравновешения императивности – диспозитивности депутатского
мандата, не ограничивая принцип независимости депутата с одной
стороны, и установив контроль за деятельностью депутата со стороны общественности с другой. Требует теоретической и практической проработки проблема материального равенства избирательных
округов.
Современное французское избирательное законодательство в
полной мере соответствует универсальным международным избирательным стандартам. Во Франции полностью разработан механизм
устранения противоречий, возникающих в процессе ратификации
международных соглашений. Положительным опытом Французской Республики является кодификация избирательного законода182
тельства, что значительно упрощает его применение. Вместе с тем
немаловажным источником французской избирательной системы
является судебная практика по вопросам избирательного права и
процесса, а парламентские и конституционные нормативно-правовые акты преобладают над остальными источниками. Избирательная система Пятой Французской Республики представляет собой
сложный политико-правовой институт, находящийся в постоянном
развитии. С одной стороны, сейчас во Франции существует хорошо
отлаженная, устойчивая избирательная система, гарантирующая
получение мест победившему большинству и определенное представительство – меньшинству. С другой стороны, постоянно ведутся споры о выборе виды избирательной системы, о поиске баланса
между мажоритарной и пропорциональной системами.
Идеальной системы избирательного права не существует. У каждой из них можно найти и достоинства, и изъяны. Этим во многом
объясняется то великое многообразие избирательных институтов,
применяемых в современном мире. Выбор избирательной системы – это постоянный поиск, одним из условий его успеха является
знание мирового опыта в этой области.
183
Список рекомендуемой литературы
К разделу 1
1. Автономов А. С. Основные категории и институты избирательного права. М., 1995.
2. Автономов А. С., Веденеев Ю. А., Луговой В. В. Сравнительное
избирательное право: учебное пособие. М., 2003.
3. Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002.
4. Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран:
учебное пособие / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. М., 2001.
5. Арбузкин A. M. Конституционное право зарубежных стран:
учебное пособие. М., 2004.
6. Боботов С. В. Законодательный процесс в Великобритании //
Журнал российского права. 1998. № 4/5.
7. Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. М., 1987.
8. Британия и Россия / отв. ред. В. Г. Трухановский. М., 1997.
9. Британский электорат: концепция «упадка двухпартийности»: Научно-аналитический обзор. М., 1987.
10. Веденеев Ю. А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления //
Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. № 2(28). С. 39–49.
11. Всеобщие выборы в Великобритании: 1 мая 1997 г.: Статистич. анализ результатов выборов / Британский Совет. М., 1997.
12. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. М., 1984.
13. Голлан Дж. Политическая система Великобритании: Пep.
с англ. М., 1955.
14. Городецкая И. Е. Великобритания: избиратели, выборы, партии. М., 1974.
15. Гутнова Е. В. Возникновение английского парламента. М.,
1960.
16. Дегтярева О. В. Избирательное право Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии // Зарубежное избирательное право: учебное пособие. М., 2003.
17. Депутат парламента в зарубежных государствах / Д. А. Ковачев, И. Г. Тимошенко, Н. Ю. Трещенкова и др. М., 1995.
18. Жданович В. А. Об избирательной системе Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 1.
19. Зарубежное избирательное право: учебное пособие / Науч.
ред. В. В. Маклаков. М., 2003.
184
20. Зарубежное законодательство о политических партиях:
сборник нормативных актов / Сост. А. И. Ковлер. М., 1993.
21. Игнатенко В. В., Штурнев А. Е. Законодательство о выборах
и референдумах: основные понятия и термины. Иркутск, 1998.
22. Капитонова Н. К. Великобритания в конце XX – начале XXI
века: от консерваторов к лейбористам: учебное пособие / Моск. гос.
ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России. М., 2003.
23. Князев С. Д. Избирательный процесс: понятие, особенности и
структура // Правоведение. 1999. № 3.
24. Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995.
25. Ковлер А. И. Избирательная кампания: организация и методы работы с избирателями. М., 1995.
26. Коданева С. И. Британский регионализм (Конституционная
реформа). М., 2004.
27. Колюшин Е. И. Право и финансирование выборов. М., 1998.
28. Конституции государств Европейского союза / Под ред.
Л. А. Окуньковой. М., 1997.
29. Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада: учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. М., 1997.
30. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран: общая часть: учебник / Под ред. Б. А. Страшун. М., 2005.
31. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Под
ред. М. В. Баглая. М., 2002.
32. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.,
2005.
33. Кочетков А. Экономические концепции британских лейбористов // Вопросы экономики. 1994. № 2.
34. Крылова И. С. Английское государство. М., 1981.
35. Крылова Н. С. Политико-правовой режим и система правления в Северной Ирландии // Советское государство и право. 1987.
№ 1.
36. Крылова Н. С. Парламенты мира. М., 1991.
37. Лафитский Д. В. Избирательное право Великобритании (институты и тенденции): дис… канд. юрид. наук. М., 2006.
38. Лафитский Д. В. Выборы 2005 года и проблемы избирательной системы Великобритании // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. № 2.
185
39. Лафитский Д. В. Особенности организации местного самоуправления и местных выборов в Великобритании // Законодательство и экономика. 2006. № 8.
40. Лафитский Д. В. Финансирование политических партий
в Великобритании // Право и экономика. 2006. № 9.
41. Лузин В. В. Парламентская модель разделения властей (на
примере Великобритании) // Право и политика. 2000. № 6.
42. Лысенко В. И. Выборы и представительные органы в новой
Европе: политологический опыт и тенденции 80–90-х годов. М.,
1994.
43. Лысенко В. И. Финансирование выборов и избирательный
залог в зарубежном законодательстве и практике // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1997. № 7.
44. Маклаков В. Избирательное право стран – членов Европейского сообщества. М., 1992.
45. Матвеев В. А. Британия вчера и сегодня. М., 1989.
46. Международные избирательные стандарты: сборник документов / Отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. М.,
2004.
47. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан
в законодательстве зарубежных стран. М., 2005.
48. Парламенты мира. / И. П. Ильинский, П. С. Крылова,
А. И. Ковлер и др.; М., 1991.
49. Перегудов С. П. Британский лейборизм: испытание на прочность // Актуальные проблемы Европы. 1998. № 1.
50. Перегудов С. П. Великобритания после выборов 1997 года //
Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 3.
51. Перегудов С. П. Великобритания после парламентских выборов // Мировая экономика и международные отношения. 2001.
№ 11.
52. Перегудов С. П. Конституционная реформа в Великобритании // Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна,
2001.
53. Перегудов С. П. Разделение властей по-британски // Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 6.
54. Политическая система Великобритании / К. Г. Редер, Э. Либерман, А. Дост и др.; Пер. с нем. А. А. Поповой, Р. В. Прохоровой;
с предисл. и под общ. ред. П. С. Крыловой. М., 1984.
55. Пономарев М. В., Смирнова С. Ю. Великобритания: государство, политика, право: учебное пособие. М., 2000.
56. Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2002.
186
57. Россия и Британия в поисках достойного управления: учебное пособие / Под общ. ред. И. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникера.
Пермь, 2000.
58. Россия и Британия / Отв. ред. А. Б. Давидсон. М., 2003.
59. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Сост. И. Д. Алебастрова, В. В. Маклаков и др. М., 2006.
60. Сорокина В. Региональная политика в Великобритании //
Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 6.
61. Стефанкин В. А. Основы конституционного права Англии:
учебное пособие. М., 1994.
62. Таагепера Р., Шугарт М. С. Описание избирательных систем // Полис. 1997. № 3.
63. Тимошенко И. Г. Парламентский контроль в Великобритании // Журнал российского права. 2000. № 9.
64. Уоллерстайн М. Избирательные системы, партии и политическая стабильность // Полис: политические исследования. 1992.
№ 5–6.
65. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран:
учебник. М., 2005.
К разделу 2
1. Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Современные избирательные
системы // Выборы: Законодательство и технологии: сб. ст. М.,
2000.
2. Андреева Г. Парадоксы развития избирательного права в Германии // Право и жизнь. 1999. № 20.
3. Аннерс Э. История европейского права. М., 1994.
4. Аршинов А. А. Особенности избирательного права и процесса в
ФРГ: дис… канд. юрид. наук. Ярославль, 2004.
5. Бернхард Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ // Современный немецкий конституционализм: сб. ст. М., 1994.
6. Боков Ю. А. К вопросу о реформировании пропорциональной
избирательной системы в Веймарской Германии // Молодая наука – XXI веку: Тез. докл. междунар. науч. конф.: сб. ст. Иваново,
2001.
7. Боков Ю. А. Избирательные права граждан Германского союза по законодательству о выборах Франкфуртского национального собрания // Проблемы права и социологии: сб. ст. Волгоград,
2000.
187
8. Васильев В. И. Федерализм и избирательная система в ФРГ //
Полис. 1995. № 4.
9. Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном
праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации.
М., 1997.
10. Вешняков А. А. Международные избирательные стандарты //
Международная жизнь. 2001. № 3.
11. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948
года // Права человека: сборник международных документов. М.,
1998.
12. Государственное право Германии: В 2 т. М., 1994.
13. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных
свобод от 4 ноября 1950 года // Сборник международных документов. М., 1998.
14. Заявление о критериях свободных и справедливых выборов // Бюллетень Центризбиркома РФ. 1994. № 4.
15. Ильинский И. П. Система органов власти и управления ФРГ.
М., 1977.
16. Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1952
года // Сборник международных документов. М., 1998.
17. Конституции государств Центральной и Восточной Европы /
Под ред. Н. В. Валамовой. М., 1997.
18. Лысенко В. И. Выборы в представительные органы в новой
Европе: Политологический опыт и тенденции 80–90-х годов. М.,
1994.
19. Маклаков В. В. Избирательное право стран – членов европейских сообществ / Депон. в ИНИОН РАН. № 13653. М., 1992.
20. Маунц Т. Государственное право Германии. М., 1959.
21. Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года // Сборник международных документов. М., 1998.
22. Международный пакт об экономических, социальных и
культурных правах от 19 декабря 1966 года // Сборник международных документов. М., 1998.
23. Невинский В. В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов Конституции ФРГ. Барнаул, 1994.
24. Невинский В. В. Демократия, выборы и избирательное право
в ФРГ. Барнаул, 1993.
25. Невинский В. В. Краткий очерк развития института избирательных прав граждан в Пруссии во второй половине XIX – начале
XX века // Вестник Волгоградского государственного университета: сб. ст. Вып. 3. Волгоград, 2000.
188
26. Невинский В. В. Основы современного конституционализма
Австрии и Германии: монография. Барнаул, 1997.
27. Основной закон ФРГ от 29 мая 1949 года // Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В. И. Дубровин. М., 2000.
28. Права человека и выборы: пособие по правовым, техническим аспектам и аспектам прав человека, связанным с проведением выборов / ООН: Центр по правам человека. Нью-Йорк; Женева:
ООН, 1995.
29. Сравнительное конституционное право / Под ред. В. Е. Чиркина. М., 1996.
30. Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 2001.
31. Урьяс Ю. П. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
32. Фукс Д., Роршнайдер Р. Электоральный процесс в объединенной Германии // Политическая наука. 2002. № 2.
33. Шишкина Н. Э. Избирательные системы: практика зарубежных стран. Иркутск, 1993.
К разделу 3
1. Автономов А. С., Сивицкий В. А., Черкасов А. И. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М.,
2001.
2. Антюхина-Московченко В. И. Третья республика во Франции
1870–1918. М., 1986.
3. Арбузкин А. М. Конституционное право зарубежных стран.
М., 2004.
4. Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994.
5. Берман Д. Западная традиция права. М., 1998.
6. Боботов С. В. Правосудие во Франции. М., 1994.
7. Болье М.-А. Средневековая Франция. М., 2006.
8. Бочкарев С. В. Конституирование Третьей республики во
Франции: дис … канд. юрид. наук. СПб., 1999.
9. Брэбан Г. Административное право Франции. М., 1989.
10. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.
11. Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных
правовых систем мира: нормативные акты: сборник / Под ред.
А. А. Демина. М., 2004.
12. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
13. Всемирная история: В 24 т. Т. 16. Европа под влиянием
Франции / А. Н. Бадак, И. Е. Войнич и др. Минск, 1997.
189
14. Выборный процесс: правовые основы и процедуры // Материалы семинара, проводимого в рамках совместной программы
Правительства Ленинградской области и МВД Франции, 4 апреля
2006 г.
15. Газье А., Таланина Э. В. Публичное право Франции и России: Пересечения и параллели // Правоведение. 2003. № 3(248).
16. Глебов В. Государственный строй Франции. М., 1958.
17. Государство и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного государствоведения: Бюрократия и демократия. М., 1981.
18. Давид Р. Основные правовые системы современности. М.,
1988.
19. Де Голль Ш. Военные мемуары: Пер. с фр. Т. 1. М., 1957.
20. Делорм Ж. Основные события ХIХ века, 1789–1914. М.,
2005.
21. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и
власть во Франции: Институционные формы государственно-монополистического капитализма. М., 1977.
22. Документы истории Великой французской революции. Т. 1.
М., 1990.
23. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции: Пер.
с фр. Н.Новгород, 1999.
24. Доморацкая Э. И., Маклаков В. В. Государство и экономика
во Франции: Организационно-правовые аспекты. М., 1981.
25. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001.
26. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: учебное пособие: Пер. с фр. М., 2002.
27. Зарубежное избирательное право. М., 2003.
28. Иностранное конституционное право / Под ред. В. В. Маклакова. М., 2002.
29. Институты конституционного права иностранных государств / Отв. ред. А. Д. Коваче. М., 2002.
30. История Франции. Т. 3. М., 1973.
31. Казанкова М. А. Избирательная система Пятой французской
республики: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006.
32. Керимов А. Д. Закон во Франции: от принятия до промульгирования // Государство и право. 1997. № 7.
33. Керимов А. Д. Конференция председателей Национального
собрания Франции (Пятая Республика) // Правоведение. 1997. № 2.
34. Керимов А. Д. Реализация принципа гласности заседаний Национального собрания Франции // Государство и право. 1999. № 7.
190
35. Керимов А. Д. Конституционная реформа 1995 г. во Франции
и парламент // Социологические исследования. 1998. № 5.
36. Керимов А. Д. Парламентское право Франции: монография.
М., 1998.
37. Керимов А. Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: дис…. д-ра юрид. наук. М.: РАГС, 1999.
38. Ковалев A. M. Современное состояние Конституции V республики во Франции (проблемы реформы Конституции) // Государство и право. 1997. № 10.
39. Ковлер А. И. Французская модель для российской Конституции (о сходстве конституций – реальном и мнимом) // Конституционное совещание. 1994. № 4.
40. Конституционное право государств Европы. М., 2005.
41. Конституция и законодательные акты Французской Республики (по стоянию на январь 1958 года) / Под ред. М. А. Крутоголова. М., 1958.
42. Культура местной власти во Франции. М., 1994.
43. Лавуар Ж. Компетенции коммун во Франции // Управленческое консультирование. 2003. № 3–4.
44. Ламбер Ж.-М. Маленький судья. М., 1990.
45. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9.
46. Маклаков В. В. Конституционный контроль в V Французской республике // Правоведение. 1981. № 4.
47. Маклаков В. В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1987.
48. Маклаков В. В. Механизм формирования представительных
учреждений во Франции (1946–1970): автореф. дис. … канд. юрид.
наук. М., 1971.
49. Маклаков В. В. Государственный строй Франции. М., 1977.
50. Марченко М. Н. Сравнительное правоведение: общая часть.
М., 2001.
51. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2002.
52. Мишин А. А. Избирательное право и избирательные системы
буржуазных стран. М., 1962.
53. Наумова Н. Н. Утверждение французского парламентаризма
(III и IV Республики) // Разделение властей / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2004.
54. Национальное собрание Франции: вопросы организации и
функционирования: монография. М., 1995.
55. Никольский Б. А. Франция и Россия. Пг., 1917.
191
56. Новикова Т. С. Местные финансы во Франции. Новосибирск,
1996.
57. Новый Уголовный кодекс Франции / Пер. с фр. М. Б. Гарф,
М. В. Щорс, Н. Е. Крылова; Под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Э. Ф. Побегайло. М., 1993.
58. Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. № 11.
59. Общая характеристика французского права. М., 1994.
60. Одинцова А. Территориальное управление во Франции //
Вопросы экономики. 1991. № 5.
61. Прело М. Конституционное право Франции: Пер. с фр. М.,
1986.
62. Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004.
63. Серебренников В. П. Проблемы конституционного права
Франции. Минск, 1982.
64. Смирнов В. П. Франция в ХХ веке. М., 2001.
65. Сравнительное избирательное право: учебное пособие. М.,
2003.
66. Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление зарубежных стран. М., 2001.
67. Судебные системы западных государств / Под ред. В. А. Туманова. М., 1991.
68. УПК Французской Республики. М., 1967.
69. Французская Республика: Конституция и законодательные
акты / Сост. В. В. Маклаков, В. Л. Энтин; Под ред. В. А. Туманова.
М., 1989.
70. Черников Г. П. Экономика Франции: традиции и новейшие
тенденции. М., 2002.
71. Шишкина Н. Э. Избирательные системы (практика зарубежных стран). М., 1993.
72. Яценко И. С., Яценко А. И., Алиев С. А. Современный европейский конституционализм и парламентаризм: истоки и генезис.
М., 1997.
192
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
3
Размер файла
1 057 Кб
Теги
bolotinaovodenko
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа