close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Borodin 0CA7CEF1D9

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
С. С. Бородин
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО.
Общая часть
Курс лекций
Санкт-Петербург
2013
УДК 349.4(075)
ББК 67.407я73
Б83
Рецензенты:
кандидат юридических наук, доцент
С.-Петербургского университета сервиса и экономики А. В. Кузьмин;
кандидат юридических наук, профессор
С.-Петербургского университета МВД России А. А. Смольяков
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве курса лекций
Бородин, С. С.
Б83 Земельное право. Общая часть: курс лекций. – СПб.: ГУАП,
2013. – 208 с.
ISBN 978-5-8088-0796-9
В пособии изложен материал по общей части курса «Земельное
право». В нем использованы результаты теоретических изысканий
видных ученых, занимающихся проблемами земельного права, и
представлен собственный взгляд автора на эти проблемы. Содержание лекций составляет действующее законодательство по регулированию земельных отношений.
Курс лекций предназначен для бакалавров, а также студентов
очной и заочной форм обучения и экстерната юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.
УДК 349.4(075)
ББК 67.407я73
ISBN 978-5-8088-0796-9
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2013
© С. С. Бородин, 2013
ВВЕДЕНИЕ
Земельное право – одна из юридических дисциплин, изучаемых
в высших образовательных учреждениях. Проблемой при изучении земельного права является то, что многочисленные нормативные акты по конституционному, земельному, административному,
гражданскому и другим отраслям права, регулирующие земельные
отношения и составляющие содержание учебников, значительно
отстают от действующего законодательства и нередко к моменту
издания учебника устаревают. К тому же авторы многих пособий
излагают материал без учета программ курса конкретных учебных
заведений, поэтому ни в подборе тем, ни их содержания не просматривается единого подхода.
Целью издания лекций по курсу земельного права является изложение материала в соответствии с программой, утвержденной
Ученым советом Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, оказание помощи студентам этого высшего учебного заведения в изучении действующих
законодательных и других нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.
Курс лекций по данной отрасли права охватывает общую часть,
включающую в себя одиннадцать тем, таких, как предмет и система земельного права, история земельного права России, земельно-правовые нормы и земельные правоотношения, источники земельного права, право собственности на землю, иные кроме права
собственности виды прав на землю, правовое регулирование сделок
с землей, государственное регулирование земельных отношений,
землеустройство и государственный кадастр недвижимости, охрана и воспроизводство земельных ресурсов, ответственность за нарушение земельного законодательства.
Изучение данного курса предполагает, что студенты получают
знания по предмету, не только знакомясь с материалом лекций, но
и на семинарских и практических занятиях, а главное, в процессе
самостоятельной работы.
Земельное право – сравнительно молодая отрасль российского
права, поэтому ей приходится сталкиваться с множеством проблем.
Его становление началось в 1990-е годы. Необходимо было, прежде всего, создать принципиально новую правовую базу, позволяющую ввести право собственности и иные вещные права на земельные участки, осуществлять их оборот, т. е. совершать с ними различные сделки.
3
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным
голосованием в 1993 г., закрепила несколько форм собственности
на землю, поставив на первое место частную собственность физических и юридических лиц.
Земельный кодекс РФ 2001 г., некоторые другие федеральные
законы, такие, как о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственном кадастре недвижимости, обороте земель сельскохозяйственного назначения и
т. д., позволили регулировать земельные отношения на более высоком уровне.
Однако общая проблема выработки единой государственной политики по управлению земельным фондом России нашла решение
только в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 гг., утвержденных
распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р.
Отрадно отметить также, что для решения острой проблемы регистрации земельных участков и сделок с ними образован единый
государственный орган – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, созданы ее территориальные
органы в субъектах Российской Федерации, что позволило значительно сократить многочисленные очереди желающих зарегистрировать свои права или получить запросы о предоставлении сведений о зарегистрированных правах.
Студенты при изучении данного курса должны понимать, что
кроме получения конкретных юридических знаний они сами могут принять участие в развитии теории земельного права, выбрав
некоторые ее положения в качестве выпускной квалификационной
работы.
4
ЛЕКЦИЯ 1. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
1.1. Понятие предмета и метода земельного права
Предметом земельного права являются волевые общественные
отношения, возникающие в связи с распределением, использованием, ограничением, изъятием, охраной земель и регулируемые
преимущественно нормами данного права.
При определении предмета правового регулирования в области
земельных отношений специалисты рекомендуют иметь в виду следующее.
В предмет земельного права входят не всякие, а лишь волевые
общественные отношения, т. е. такие, которые зависят от воли людей и могут быть изменены ими. Например, проведение или непроведение работ по повышению плодородия земель зависит от воли
людей, а значит, они входят в предмет правового воздействия.
Вместе с тем не всегда возможно немедленно восстановить плодородие земель, загрязненных сверх допустимых концентраций
химическими или иными веществами. В связи этим Земельный
кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) в ст. 14 дает право землепользователям консервировать указанные земли в порядке, установленном Правительством РФ.
Предмет правового регулирования составляют не всякие волевые общественные отношения, а лишь те, которые возможно
урегулировать правовыми нормами. Так, нормами права невозможно обязать исполнителей создать благоприятную экологическую среду и выгодное людям состояние природных ландшафтов,
так как это зависит не только от их воли, но и от многих других
факторов: состояния очистных сооружений, для которых не всегда
можно приобрести необходимое оборудование, состояния окружающей природной среды соседних регионов, на которые не может
распространяться юрисдикция органов данной административнотерриторальной единицы, последствий деятельности предыдущих
поколений и других обстоятельств. В этой связи ЗК РФ в ст. 68
определяет лишь цели землеустройства: улучшение (а не создание)
природных ландшафтов.
К предмету правового регулирования относятся также общественные отношения, которые нуждаются в упорядочении правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового
регулирования отношения по установлению нормативов предельно
допустимых концентраций (ПДК) химических веществ в почве, в
5
связи с чем земельное законодательство устанавливает определенные обязанности для пользователей земли в интересах плодородия
почв, охраны здоровья человека и окружающей среды1.
Далее, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых
норм. Так, правовой обязанностью всех пользователей земли является повышение плодородия почв, однако они не обязаны специально создавать для них какой-то новый тепловой, воздушный, солевой,
водный и иной режим. Эти отношения законом не регламентируются и, следовательно, не подпадают под действие правовых норм2.
Вместе с тем отсутствие в российском законодательстве понятий
«земля» и «почва» затрудняет определение предмета земельного
права.
Понятие «земля» раскрывается лишь в ГОСТ 26640–85 «Земля.
Термины и определения», согласно п. 1 которого земля – это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся
пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения объектов всех форм собственности3.
Однако государственные стандарты не имеют законодательной
силы, поскольку являются лишь нормативными документами по
стандартизации и содержащиеся в них обязательные к исполнению
требования касаются ограниченного круга вопросов: обеспечения
безопасности окружающей среды, жизни и здоровья людей и т. д.
Одновременно земля имеет особенности и свойства, которые могут быть урегулированы законом. Рассмотрим их.
Земля является единственным местом обитания человека, она
его родной дом, поэтому человек не может покинуть Землю и переселиться в космос и на другие планеты.
Земля – основа основ бытия. Она является всемирным общежитием, а поэтому каждое уходящее поколение оставляет в наследство потомкам следы своей деятельности. Так, недостатки реформы 1861 г. об освобождении крестьян от крепостной зависимости,
при которой не были учтены экологические последствия, привели
1 См.: Гл. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 2. Ст. 133.
2 Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М.: ЮрайтИздат, 2006. С. 24.
3 ГОСТ утвержден постановлением бывшего Государственного комитета СССР
по стандартам 28 октября 1985 г. № 3453.
6
к значительным трудностям в организации земледелия следующими поколениями, поскольку крестьяне, вытесненные в результате
реформы на худшие земли, вовлекли в неправильную систему обработки склоны оврагов, положив начало почвенно-эрозионным
процессам.
В государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2010 году» отмечено, что
по результатам анализа данных государственного мониторинга
земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей
среды практически во всех субъектах Российской Федерации прослеживается тенденция к ухудшению состояния земель. В числе
опасных процессов, наблюдаемых на территории Российской Федерации, интенсивно развиваются эрозия, заболачивание, засоление,
опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных
угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к
потере плодородия земель и выводу их из хозяйственного оборота.
Все сказанное определяет следующие особенности правового регулирования земельных отношений.
Поскольку земля обладает уникальными, невосполнимыми,
только ей присущими свойствами, она для каждого человека является основой жизни, условием его существования, источником
удовлетворения его нужд и потребностей, а также местом хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе, и
он должен быть собственником данного бесценного дара. В силу
этого основным субъектом земельной собственности должны быть
граждане России, однако Земельный кодекс (ст. 15) допускает приобретение земли в собственность иностранными гражданами за некоторым исключением.
Деятельность государственных и муниципальных органов, организаций и граждан, касающаяся земли, осуществляется, как
правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущего
поколений.
Распоряжение землей на данной территории реализуется через
органы местного самоуправления, и поэтому частные или ведомственные интересы должны преобладать над общенародными.
В земельном праве можно наблюдать декриминализацию отдельных преступлений. Так, если ранее за самовольный захват
земельного участка наступала уголовная ответственность, то в настоящее время за это деяние лицо может быть привлечено только к
административной ответственности.
7
Земля – важнейший компонент природной среды, который
функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной
средой для всего живого. Но земная поверхность имеет ограничения по территории, она не может быть произвольно увеличена по
желанию или в соответствии с потребностями людей и равным образом не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит с другими орудиями и средствами производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что влияет
на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно,
свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права, а должны регулироваться нормами земельного права с учетом
норм гражданского права и только в части, не урегулированной
нормами первого.
В условиях рыночной экономики цена земельных участков определяется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тенденцию к росту. Все это породило необходимость учета земельных
ресурсов в виде кадастра объектов недвижимости, регистрации сделок с землей, поскольку требуется выбрать критерии рациональности землепользования на всех землях путем кадастровых оценок.
Аналогично формируется и порядок налогообложения. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимости от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйственной
деятельности (гл. 31 Налогового кодекса РФ).
Земля представляет собой сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере деятельности разных отраслей права:
а) конституционного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп
по согласованию с органом местного самоуправления может быть
установлен особый режим использования земель1;
1 См.: Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
8
б) административного, определяющего систему и компетенцию
органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правоотношений и т. п.;
в) гражданского, нормы которого особенно расширили сферу
правового регулирования земельных отношений после принятия
ГК РФ в 1994 г. Восстановление категории недвижимости, т. е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного
рынка, ипотеки и др. – все это должно способствовать возрастанию
значимости норм гражданского права в регулировании земельных
отношений1;
г) трудового, поскольку хозяйственная эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом;
д) экологического, поскольку земля представляет собой часть
экологической системы (почвенной, воздушной, водной и т. д.), одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы.
Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание. В силу своих особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей
придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях
рыночных отношений цена земли определяется законами спроса
и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как постоянная потребность в ней все время возрастает из-за ограниченности плодородных и расположенных в более благоприятных для
ведения хозяйства земель.
Этот фактор активно используется любителями спекулятивных
сделок. Для их предупреждения земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по
тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Это и означает, что сделки с землей должны регулироваться
земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 34, Адиханов Ф. Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в
условиях рынка // Государство и право. 2001. № 1. С. 32–39.
9
Таким образом, предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие экономическое содержание. Особенности данных общественных отношений обусловлены природными особенностями земли как уникального объекта
общественных отношений.
Если предмет правового регулирования – это то, что регулируется правовыми нормами, то соответствующий метод должен основываться на правовом воздействии на общественные отношения,
составляющие этот предмет.
В юридической литературе выделяют два метода регулирования
земельных отношений: императивный и диспозитивный1.
Императивный метод правового регулирования (от. лат.
imperativus – повелительный) выражается в установлении обязанностей и прав субъектов правоотношений, а также запретов, подлежащих исполнению.
Установление обязанностей – это ведущий способ правового регулирования, поскольку они занимают значительное место в содержании земельно-правовых норм и состоят в неуклонном соблюдении субординации органов власти в части регулирования земельных отношений, приоритета земель сельскохозяйственного
назначения, порядка проведения торгов и аукционов по продаже
земельных участков и т. д.
Установление запретов в земельном праве – это определение
границ как возможного, так и должного поведения участников земельных правоотношений.
Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, которыми субъекты земельных правоотношений выполняют
свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда.
Например, осуществляя строительство на земельном участке, всякий землепользователь обязан руководствоваться действующими
строительными нормами и правилами, согласовывать это строительство с землеустроительными, санитарными, пожарными, природоохранительными и иными органами, осуществляющими государственный контроль за этой сферой хозяйственной деятельности.
Диспозитивный метод правового регулирования (от лат. dispositio – расположение) определяет такое правовое воздействие, при
котором субъектам земельных правоотношений предоставляется
свобода (собственное усмотрение) в реализации их целей или задач.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ соч. С. 43.
10
Профессор Б. В. Ерофеев различает три основных диспозитивных метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий1.
Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении субъекту земельных правоотношений возможности альтернативного поведения, что позволяет ему самому
выбирать способ действий для достижения поставленной цели.
Рекомендации, исходящие от государственного органа, облегчают
субъекту выбор того или иного решения. Например, экономическое
стимулирование рационального использования и охраны земель
предусматривает выделение средств из федерального или местного
бюджета (ст. 106 ЗК РФ) для восстановления земель, нарушенных
не по вине лиц, использующих эти земли. Однако вопрос о том, в
каких размерах, в какие сроки и кому выделять такие средства, решается местными органами.
Санкционирующий метод выражается в том, что решение о реализации своих земельных полномочий субъект земельного правоотношения принимает самостоятельно, но это решение приобретает
юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим
компетентным органом. Так, материалы о месте размещения объекта
по предварительному согласованию или итогам торга готовятся заинтересованными лицами, однако юридически значимыми они становятся лишь после утверждения соответствующими руководителями государственных органов или органов местного самоуправления.
Делегирующий метод правового регулирования выражается
в предоставлении прав и свобод субъектам земельных правоотношений по тому или иному кругу правомочий. Например, исключительно от воли гражданина – собственника земельного участка
зависит передача этого участка по наследству. Государство вправе
вмешаться в ситуацию лишь в случае, если гражданином не было
составлено завещание и отсутствуют наследники по закону.
Следует отметить, что в регулировании порядка использования
земель преобладает диспозитивный метод, а в регулировании контроля и охраны – императивный.
Таким образом, под методом правового регулирования в земельном праве понимается совокупность императивных и диспозитивных методов правового воздействия государства, обусловленных политическими и социально-экономическими особенностями земельных отношений, объективными законами общества и природы.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ соч. С. 45.
11
1.2. Принципы и система земельного права
В основе содержания и структуры земельного права лежат понятия, составляющие его принципы и определяющие его направленность. Существующую систему принципов земельного права составляют общеправовые (конституционные) принципы, свойственные земельному праву как составной части правовой системы, и
отраслевые, присущие ему как отдельной области этой системы.
Последние делятся на принципы общей и особенной частей земельного права.
Объективно обусловленные характером земельных отношений
отраслевые принципы земельного права не являются постоянными
и претерпевают существенные изменения в соответствии с преобразованиями, происходящими в земельном строе России.
Принципы земельного права характеризуются следующими
признаками:
− являются руководящим началом в нормативно-правовом регулировании земельных отношений, им не могут противоречить
«рядовые» нормы земельного права. Недопустимо отводить под несельскохозяйственные нужды земли, являющиеся ценными сельскохозяйственными угодьями;
− в общем виде система принципов земельного права является
микросистемой, схемой права, подобно тому, как у любого организма в природе или технике имеется своя микросхема;
− принципам земельного права присуща иерархия, в которой
одни занимают более высокое положение по сравнению с остальными. Например, принцип обеспечения благополучной экологической среды является главенствующим по отношению к принципу
рационального использования земель;
− система принципов динамична: по мере развития правовой
системы появляются новые принципы, уходят в прошлое старые
(принцип бесплатного землепользования)1.
Рассмотрим принципы, закрепленные в ст. 1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.:
1. Принятие земли за основу жизни и деятельности человека,
согласно которому регулирование отношений по использованию и
охране ее осуществляется исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом как важнейшая часть природы, природном ресурсе, используемом в качестве средств производства в
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ соч. С. 51.
12
сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и
одновременно как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием ее в качестве недвижимого имущества,
согласно которому владение, пользование и распоряжение ею осуществляются собственниками земельных участков свободно, если
это не наносит ущерба окружающей среде.
3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены
такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное)
воздействие на его здоровье, даже если это требует больших затрат.
4. Участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно
которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке
решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность
такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством (ст. 33, 42, 45 Конституции Российской Федерации,
ст. 11 и 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об
охране окружающей среды» и другие федеральные законы)1.
5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с
ними объектов, согласно которому все эти объекты следуют судьбе
земельных участков за исключением случаев, установленных федеральными законами.
6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо
охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда,
занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель под объектами культурного
1 См.: также Анисимов А., Васильчук Ю. Об участии граждан и их объединений
в решении вопросов землепользования и застройки // Хозяйство и право. 2008. № 7.
С. 59–66.
13
наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий для иных целей ограничивается в порядке, принятом федеральными законами. Установление данного принципа не
должно толковаться как отрицание или умаление значения земель
других категорий.
7. Платность предоставления и использования земли, согласно
которой любое ее использование за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации, осуществляется за плату (ст. 65 ЗК РФ).
8. Деление земель на категории по целевому назначению, согласно которому их правовой режим определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями
законодательства.
9. Разграничение государственной собственности на землю, на
собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ
и муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.
10. Дифференцированный подход к установлению правового
режима земель, в соответствии с которым при определении этого
режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении
гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование
и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяются принцип разграничения норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а
также принцип государственного регулирования их приватизации1.
Федеральными законами могут быть установлены и другие
принципы земельного законодательства, не противоречащие принципам, регламентированным ст. 1 ЗК Российской Федерации.
Каково же соотношение земельного и смежных отраслей права?
Являясь составной частью национальной правовой системы России, земельное право находится в тесной взаимосвязи и взаимодей1 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
14
ствии с другими его отраслями. Остановимся на основных критериях, позволяющих отграничить земельное право от права смежных
правовых отраслей.
От конституционного права земельное отличается тем, что предметом регулирования последнего являются экономические земельные отношения, а не отношения по государственному устройству,
обусловленные политическими мотивами, что составляет задачу
правового регулирования конституционного права.
От административного права, для которого характерны власть и
подчинение, земельное право отличается тем, что хотя в нем и присутствуют отношения субординации, но они касаются лишь регулирования узкого круга земельных отношений, за пределами которых соподчиненность прекращается (после отвода участка земли).
Основанием отграничения гражданского права от земельного
служит то, что объектом второго является земля, а не какое-то другое имущество. Если обычное имущество представляет собой материальное благо, созданное человеческим трудом, то земля – естественно возникший объект природы, который подобен организму и
существует по особым объективным законам природы.
Эти признаки нашли отражение в земельном праве и не присущи гражданско-правовому регулированию
Отличие земельного права от финансового заключается в том,
что если предметом первого являются отношения по обороту финансовых средств, то в предмет второго финансовые отношения входят
лишь в той части, которая касается обеспечения условий надлежащего использования земельных участков. Например, финансирование проектно-изыскательских работ по размещению объектов на
земельных участках допускается только после вынесения органом
местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения данных объектов.
От экологического права земельное отличается тем, что если
эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в
связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право
регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием и порядком использования земель.
От трудового права земельное отличается тем, что предметом первого является внутренний трудовой распорядок предприятий-землепользователей, а предметом второго – земельный распорядок1.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 73.
15
Под системой отрасли земельного права понимается совокупность земельно-правовых институтов, каждый из которых состоит
из группы земельно-правовых норм, регулирующих однородные,
обладающие качественным единством земельные отношения.
Каждый правовой институт в зависимости от соподчиненности
его другим институтам и роли в регулировании земельных отношений занимает в системе отрасли земельного права определенное
место.
Институты, содержащие отправные (общие) положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений, составляют в совокупности общую
часть земельного права, состоящую из институтов права собственности на землю, государственного управления земельным фондом,
права пользования землей, охраны и воспроизводства земельных ресурсов, ответственности за нарушение земельного законодательства.
Земельное право как учебная дисциплина представляет собой
систему знаний, сведений об основных положениях отрасли земельного права.
Будучи близкой системе отрасли, система учебного курса земельного права вместе с тем отличается от нее. Как и отрасль,
учебная дисциплина подразделяется на общую и особенную части.
Наряду с основными положениями общая часть земельного права
предусматривает рассмотрение таких вопросов, как предмет, метод, система земельного права, понятие и особенности земельных
правоотношений, история земельного права и его источников, имеющих методологическое и теоретическое значение для усвоения основ земельного права. В особенной части курса наряду с рассмотрением особенностей правового режима отдельных категорий земель
и земель, предоставленных гражданам, входит также изучение
основных положений водного, лесного, горного права, лежащих за
пределами отрасли земельного права и оказывающих влияние на
особенности правового режима земель лесного и водного фондов и
земель, предоставленных для пользования недрами.
16
ЛЕКЦИЯ 2. ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
2.1. Российское земельное право до 1917 года
Главной отличительной чертой земельных отношений в России
на протяжении большого периода истории являлось то, что частное
землевладение определялось по сословному признаку. Эту особенность не тронули преобразования ни ХIХ, ни начала ХХ в.
Что означала сословность в землевладении?
Все общество России, как известно, было разделено на сословия.
Сословный строй России вплоть до начала ХХ в. имел достаточно
сложную структуру и помимо наиболее многочисленных землевладельцев – сословия дворян – включал в себя сословие духовенства
и городские сословия. Практически каждое сословие (крестьяне с
1861 г.) обладало определенными правами на землю. Объем прав и
обязанностей во многом зависел от принадлежности землевладельца к тому или иному сословию. Одновременно право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялись общее гражданское законодательство и, естественно, положения о вещных и обязательственных правах.
Помимо сословного землевладения российское право выделяло
несколько «категорий» земель. Это земли казенные, приписанные
к государственной казне, удельные земли, принадлежавшие царской фамилии, майоратные земли – также разновидность частных
земель, отличавшихся способом приобретения: майоратные земли
переходили в частные руки из казны на основании Высочайшего
указа на праве наследственного владения без права дробления и отчуждения, церковные земли, городские, земские и земли сельских
обществ. Существовали в российском праве конца ХIХ – начала
ХХ в. и земли юридических лиц.
Следует признать, что законодательное регулирование земельных
отношений в России было сложным, и многие институты находились в стадии развития, как, впрочем, и само земельное право. Только к началу ХХ в. стало складываться учение о земельном праве как
о самостоятельной отрасли. При этом развитие шло в двух направлениях. С одной стороны, из гражданско-правового регулирования по
примеру германского права стало постепенно выделяться право на
недвижимость, в том числе и на землю. С другой стороны, правоведы
обратили серьезное внимание на сословное землевладение и, прежде
всего, как на самое проблемное – землевладение крестьянское. На
эту тему издавались теоретические и практические работы.
17
Большинство норм, регулирующих права и обязанности землевладельцев, было собрано в Гражданском уложении, составившем
содержание тома Х Свода законов Российской империи. Земельные
нормы можно было найти и в многочисленных законодательных
актах о сословиях, а также в законодательстве, принятом для отдельных ее частей.
Со времени создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время (до середины ХIХ в.) земельные отношения в России сохранялись практически постоянными, пока
общество не испытало значительного потрясения – аграрной и последовавших за ней судебной и земской реформ.
Начало серьезной работы по подготовке аграрной реформы середины ХIХ в. непосредственно связано с началом царствования
Александра II (1855 г.).
Ситуация в России, сложившаяся к моменту воцарения Александра II, была достаточно тяжелой. Экономический кризис внутри страны из-за отсталости производства усугублялся падением международного ее авторитета, связанного с неудачами в крымской войне. Россия
теряла прежние позиции на международном сельскохозяйственном
рынке. Сельскохозяйственное производство оставалось весьма отсталым, крепостной строй не оставлял больше надежд на его развитие.
Феодальная система России отличалась от той же системы стран
Европы исключительной тяжестью для крестьянства. Крестьянство в России было фактически ввергнуто в рабство: если на Западе крестьянин прикреплялся преимущественно к земле, за которую он нес определенную повинность перед своим господином, то
в России крестьянин был прикреплен не столько к земле, сколько
к личности помещика, и последний мог продавать его без земли,
обращаться с ним, как с рабом. На незрелой экономической почве
крепостного права возникло централизованное государство, и поэтому крестьянин должен был нести двойную повинность – и перед
помещиком, и перед государством.
Наконец, отставание России от стран Западной Европы в реформировании производственных отношений в сельском хозяйстве
было обусловлено и природными факторами: страны Западной
Европы расположены вблизи морей и судоходных рек, в них рано
стали развиваться торговля и ремесла, территории этих стран в несколько раз меньше территории России с ее бездорожьем и отсутствием должной сельскохозяйственной инфраструктуры.
Все объективные факторы и факторы субъективные (консервативные традиции) сделали безуспешными попытки Александра I,
18
издавшего в 1803 г. указ «О свободных хлебопашцах», и Николая I,
издавшего в 1842 г. указ «Об обязанных крестьянах», реформировать крепостнические отношения в отношения свободного найма.
Александр II принимает решение о проведении реформ, и, прежде всего, аграрной. Однако известному «Манифесту 1861 г.»
предшествовала почти пятилетняя работа по подготовке условий
проведения преобразований и основных документов. Сначала был
образован Секретный комитет (1857 г.), основной задачей которого был негласный сбор информации о состоянии крестьян в это
время. Затем в некоторых губерниях открылись свои комитеты по
обсуждению крестьянского вопроса (в том числе в Литве, СанктПетербурге и Нижнем Новгороде). В 1858 г. Главный комитет по
крестьянскому делу занял место Секретного, после чего работы по
подготовке реформ стали проводиться гласно.
В 1858 г. специально для проведения окончательных законопроектных работ был создан особый орган, названный Редакционными
комиссиями. Он состоял наполовину из представителей петербургского чиновничества и наполовину из лиц, зарекомендовавших
себя как специалисты в крестьянском, аграрном и иных вопросах,
имевших отношение к реформам. Таким образом, состав Редакционных комиссий был весьма разнообразным и авторитетным. Возглавлял их Я. И. Ростовцев.
Что представляло собой новое законодательство о крестьянстве?
Основополагающим актом явился «Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.». Кроме того, были изданы «Общее
положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»,
«Положение об устройстве дворовых людей», «Высочайше утвержденное Положение о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению сими крестьянами в собственность полевых
угодий (Положение о выкупе)», «Правила о порядке приведения в
действие Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», «Положение о губернских и уездных по крестьянским
делам учреждениях», «Закон об учреждении крестьянского банка»,
ряд местных положений о поземельном устройстве крестьян.
Анализ содержания данных нормативных актов приводит к выводу, что принципы земельной реформы, избранные еще Секретным комитетом – «осторожность и постепенность» – нашли в них
реализацию. Была создана система земельного строя, позволявшая
крепостническому помещичьему хозяйству постепенно, по «прусскому типу» аграрной эволюции, перерасти в хозяйство рыночного
19
буржуазного типа. Этому способствовали следующие основные законоположения:
1) помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, обязаны были предоставить крестьянам, объявленным поголовно свободными сельскими обывателями, указанное в
местных положениях количество земли (ст. 3 «Общего положения
о крестьянах, вышедших из зависимости»);
2) крестьяне были обязаны нести в пользу помещика повинности работой или деньгами за отведенный земельный надел в рамках
правил, содержащихся как в общем, так и в местных положениях;
3) наделение крестьян землей и другими угодьями, а равно следующие за это повинности должны были отвечать следующим условиям:
− размер надела не должен был быть ниже установленного минимума;
− повинности не должны были быть противны общему законодательству и положениям о крестьянах, вышедших из зависимости;
− работы в качестве повинности за переданный надел должны
были определяться в договорах, заключенных на срок не свыше
трех лет, а перезаключенный договор также не должен был превышать трехлетнего срока1.
Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями: в порядке постоянного пользования на основе договоров и
уставных грамот и в порядке выкупа крестьянами у помещиков в
собственность земельных участков.
Таким образом, на период реформации земельных отношений
взамен крепостничества вводился новый правовой институт – «постоянные поземельные отношения между помещиком и водворенным на его земле крестьянином», оформляемый специальным
документом – уставной грамотой (п. 7 «Общего положения о крестьянах, вышедших их крепостной зависимости»). Этот институт
прекращался по двум основаниям: в случае добровольного отказа
крестьянина от пользования предоставленным ему наделом или
перехода его в другое сословие.
Одновременно был введен еще один новый институт – сельские
общества и волости. Согласно ст. 40 «Общего положения» сельское
общество составлялось из крестьян, водворенных на земле одного
помещика. Волости образовывались из крестьян одного уезда и по
возможности смежных сельских обществ.
1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 118.
20
Эти общины являлись самостоятельными субъектами земельных правоотношений. Причем объединение крестьян в общины
(земельные общины) было обязательным. Надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянской семье
(крестьянскому двору) в лице ее представителя – домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание
повинностей, а все члены этой семьи находились в полной зависимости от домохозяина.
В результате реформы взамен крепостного права была создана
сложная система общинной и семейной круговой поруки: сельская
община («мир») отвечала перед государством за каждого домохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей семьи.
В итоге крепостное право в результате отмены фактически преобразовалось в форму, предоставившую определенную свободу крестьянину (его нельзя было теперь покупать и продавать) и открывшую
дорогу рыночным отношениям в сельском хозяйстве, предоставив
возможность крестьянам выкупать землю в собственность.
Вновь образованная система земельных отношений в сельском
хозяйстве явилась переходной к созданию капиталистической (рыночной) системы сельского хозяйства. Разрабатывая ее, государство исходило из особенностей России: ее огромных территорий,
укоренившихся крепостнических традиций, которые опасно было
сразу ломать. Предосторожности, соблюденные государственными чиновниками того времени, способствовали тому, что в России
почти 42 года прошли без значительных потрясений, касающихся
государственного строя, не считая убийства в 1881 г. царя-освободителя Александра II, т. е. через 20 лет после издания «Манифеста
об освобождении крестьян».
Реформа 1861 г. сохранила исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное на большей части территории России и подворное – преимущественно в западной ее части.
Революционная ситуация в России 1905–1907 гг., всколыхнувшая страну, породила новую аграрную реформу, вошедшую в историю под названием столыпинской. Ее центральной идеей явились
насильственное разрушение крестьянской земельной общины и
создание на ее развалинах новой системы земледелия, порождающей господство крепких хозяев (кулаков, фермеров).
Задачи новой реформы решались не за счет помещичьих земель,
а путем облегчения покупки земельных угодий и создания условий
переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных
земель.
21
Переселенческое дело в России было начато еще до столыпинской реформы. Так, Законом 1890 г. было разрешено и стимулировано переселение крестьян в некоторые губернии Сибири, а законы
1892 и 1893 гг. расширили переселенческую сферу.
Однако это переселение было связано с постройкой Сибирской
железной дороги1. Столыпинская же реформа имела иную цель –
устранение малоземелья крестьян путем освоения новых земель.
В проведении реформы П. А. Столыпин опирался на программу,
разработанную ранее известным преобразователем С. Ю. Витте,
но отвергнутую в пользу иной программы, подготовленной министром внутренних дел В. К. Плеве. Разница между этими программами была существенной. Если программа Плеве предусматривала активное вмешательство государства в сельское хозяйство,
поддержку общины и крупного помещичьего землевладения, то
Витте предлагал делать ставку не на государственную поддержку
прежней структуры, а развивать и поддерживать хозяйственную
деятельность крестьян путем установления частной собственности
на землю и упразднения общинного строя. Революция 1905 г. наглядно показала, насколько был прав Витте, говоря о необходимости применения более радикальных мер. Однако к этому времени
С. Ю. Витте был отстранен от государственных дел, и за проведение
реформы взялся П. А. Столыпин.
Малоземелье толкало крестьян на конфликты с помещиками,
обладающими огромными земельными массивами, а поэтому столыпинская реформа представляла собой попытку вынести вспыхивающие очаги социальной напряженности на просторы Сибири,
где бы они сами собой потухли, да и государству была бы большая
выгода от освоения сибирских земель.
В столыпинский период пресекалась всякая попытка решить
проблемы малоземелья крестьянства за счет помещиков.
Другой стороной столыпинской политики было совершенствование правоотношений по землеустройству: внося изменения в
размеры землевладения и агрикультуру крестьянского хозяйства,
правительство стремилось найти исцеление его недугов в отыскании такой новой правовой оболочки, которая могла бы сама по себе
устранить тормоза и преграды к развитию крестьянского хозяйства
и дать толчок его производительности и интенсификации. В основе
1 См.: Гаевский П. Методы железнодорожной колонизации в Америке и их возможное применение в современных условиях России // О земле: Сб. статей. Вып. 3.
М.: МГУ, 1922. С. 39.
22
указов Николая II от 4 марта и ноября 1906 г., Закона от 14 июня
1910 г., «Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г.» лежала
индивидуализация крестьянского землевладения, замена общинного землевладения его личной формой.
Указанными нормативными актами определялся статус двух
групп обществ и селений: не производивших общих переделов земель и производивших эти переделы.
В первой группе земельные участки силой закона считались перешедшими к наследственному (подворному или участковому) владению, а участки земли, находившиеся в постоянном (неарендном)
пользовании отдельных домохозяев, признавались их личной собственностью. Во второй группе земель каждый домохозяин, владеющий ею на общинном праве, мог во всякое время требовать закрепления в личную собственность причитающейся ему доли земли.
Землеустроительная политика преследовала две основные цели:
1) формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для
хозяйствования формы размещения угодий. Хутор из нескольких
домов двух-трех родственных семей размещался, как правило, за
пределами сельского поселения;
2) сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в виде отрубов, т. е. единых земельных
угодий в виде пахотной земли, пастбищ и сенокосов, не разделенных межами между соседями, как это было в общине. Техническая
и процессуальная стороны перехода к отрубному и хуторскому землевладению были закреплены в «Положении о землеустройстве от
29 мая 1911 г.».
Проведение данной землеустроительной политики осложнялось двумя обстоятельствами: несовершенством правового регулирования и перегибами, допускаемыми исполнителями на местах.
Например, в должной мере не был предусмотрен семейный раздел
земель (при создании новых семей), а из-за этого хуторская политика, устраняющая на первых порах чересполосицу, привела бы к
еще большей чересполосности и распылению крестьянских земель,
при проведении землеустроительной политики исполнителей охватывала «хуторомания», землеустроители порой насильно заставляли крестьян переселяться на хутора, скупка земель в некоторых
местностях начинала принимать угрожающие размеры и т. п.1.
Все эти преобразования требовали существенных финансовых
затрат на проведение землеустроительных работ и строительство
1 См.: Кофод А. Русское землеустройство. СПб.: Русь, 1913. С. 112.
23
усадеб на хуторах. И, надо признать, реформа испытывала существенные финансовые трудности.
В результате столыпинского законодательства в России вместо
единой системы землепользования образовалось множество форм
землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское,
отрубное. Кроме того, существовали многочисленные формы собственности, введенные еще в прошлые времена.
Анализируя периоды столыпинской аграрной реформы и развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод, что
в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности
сельскохозяйственного производства.
2.2. Становление и развитие земельного права
с 1917 по 1990 г.
С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы
по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Однако дело двигалось медленно, отставая от потребностей
обстановки.
Соображения государственного характера о постепенности и
законности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе,
задыхавшейся от земельной тесноты и тягот войны. Охваченное
мыслью о всеобъемлющем переделе земли, крестьянство стихийно
стремилось овладеть ею, что вынудило Временное правительство
издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от
11 апреля 1917 г. «Об охране посевов» на продовольственные и земельные комитеты были возложены обязанности принимать меры
против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходящие в результате народных волнений1.
Однако, несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные правонарушения в стране приобретали все больший размах. Этому способствовали и политические партии, которые рвались к власти и подстрекали население к самовольному захвату
1 См.: Собрание узаконений. 1917. Ст. 498.
24
земли. Так, В. И. Ленин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда крестьянских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учредительного собрания, а тотчас же брать земли в
свои руки1.
Кризис в использовании земель усугублялся последствиями
первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход:
почти на 1/5 сократились посевные площади, поля зарастали бурьяном, валовой урожай хлебов сократился почти на 1/3. Основная
часть урожая приходилась на помещичьи и кулацкие хозяйства,
которые и в военное время не утратили экономической силы.
В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа делегатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов.
Этот крестьянский наказ был приложен к Декрету ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917 г. в качестве неотъемлемой его части2.
Согласно ст. 2 Декрета помещичья собственность на землю отменялась, а помещичьи имения, равно как все земли (удельные, монастырские, церковные со всем их живым и мертвым инвентарем,
усадебными постройками и всеми принадлежностями) переходили
в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных советов
крестьянских депутатов вплоть до Учредительного собрания. Основные положения Декрета сводились к отмене частной собственности на землю, обращению ее в народное достояние, запрещению
гражданско-правовых сделок с землей.
Декрет действовал в течение шести лет, но постоянно дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет СНК от
29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью», Декрет ВЦИК от 27 января 1918 г. «О социализации земли», Декрет
ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах», Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли».
В 1919 г. ВЦИК принял «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»3.
Этим Положением вся земля в пределах РСФСР была объявлена
единым государственным земельным фондом, что положило начало
монополии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использовании земель, устанавливался приоритет
общественных форм землепользования (товариществ, артелей, коммун), земля была исключена из товарно-денежных отношений и т. п.
1 См.: Ленин В. И. Т. Полн. собр. соч. 24. С. 253.
2 См.: СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
3 См.: СУ РСФСР. 1919. № 4.Ст. 43.
25
С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства,
преследовавшая цель «создать стройный, доступный пониманию
каждого землевладельца свод законов о земле». Вначале кодификация была осуществлена на республиканском уровне созданием
первого Земельного кодекса РСФСР 1922 г.1 и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем на союзном уровне принятием «Общих начал землепользования и землеустройства» 15 декабря 1928 г. Впоследствии кодификация и изменения законов шли
в обратном направлении: сначала кодификация осуществлялась
на союзном уровне, а затем – на республиканском. Так, в 1968 г.
были приняты «Основы земельного законодательства Союза ССР и
союзных республик», а в 1970 г. на базе этих Основ принят второй
Земельный кодекс РСФСР2.
Правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку
реализация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован интерес к
собственности, так как производители сельхозпродукции исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на
принуждение, апеллирование к сознательности субъектов правоотношений и т. п. Например, с 1928 по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о мероприятиях по посевным и уборочным
работам. Как правило, они принимались совместно правительством и ЦК правящей Коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.
С не меньшей сложностью проводилась и правотворческая работа по совершенствованию земельного законодательства. Например,
«Общие начала землепользования и землеустройства» более года
не утверждались ВЦИК СССР, дебатировались положения проекта этого закона, основы земельного законодательства разрабатывались с 1948 г. и были приняты лишь через 20 лет и т. д.
В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетного положения в земледелии крупного советского хозяйства (совхозы). Коллективные хозяйства (колхозы) должны были в последующем трансформироваться в государственные хозяйства. Таким
образом, была бы национализирована земля у крестьян (Декрет
«О земле» не предусматривал национализации крестьянской зем-
1 См.: СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
2 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
26
ли, иначе партии большевиков не удалось бы одержать победу в
гражданской войне и удержаться у власти).
Реформа земельных отношений, проходившая в рассматриваемый период, характеризовалась следующими особенностями:
1) укреплением правового статуса совхозов – государственных
сельскохозяйственных предприятий. Так, в ст. 29 «Положения о
социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию» говорится, что советские хозяйства организуются с целью:
− наивозможно большего увеличения продуктов путем поднятия производительности сельского хозяйства и расширения посевной площади;
− создания условий для полного перехода к коммунистическому
земледелию;
− создания и развития культурно-агрономических центров;
2) организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы
и иные формы коллективных хозяйств. Так, постановлением ЦИК
и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению
социалистического переустройства сельского хозяйства в районах
сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством» местным
органам давалось право раскулачивания крупных крестьянских
хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть
до конфискации их имущества и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны1;
3) наступлением на частный сектор земледелия. Например,
ст. 46 «Положения о социалистическом землеустройстве» запрещала рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птицу, огороды;
4) применением преимущественно административных методов
государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений. Так, постановлением СНК СССР от 21 июня
1945 г. «О мерах по улучшению дела ведения и освоения севооборотов в колхозах» колхозникам (т. е. коллективным собственникам своего хозяйства) навязывались требования по ведению земледелия, постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от
29 октября 1948 г. «О плане полезащитных насаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов
для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» устанавливались при1 См.: СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.
27
нудительные объемы указанных работ, не считаясь с экономикой
хозяйств, постановлением Совета Министров от 17 августа 1950 г.
«О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на
полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т. д;
5) опорой на добросовестность людей без увязки с личным интересом в результатах производства. Лишь после провалов задуманного производились соответствующие корректировки в законодательстве. Например, в первом примерном уставе сельскохозяйственной артели 1930 г. не были в должной мере урегулированы
вопросы оплаты труда колхозников, норм выработки и т. п. Лишь в
1933 г. Наркомзем СССР издал постановление «О примерных нормах выработки в 1933 году» и «Об оценке в трудоднях различных
сельскохозяйственных работ в колхозах»;
6) приоритетным применением внеэкономического принуждения в использовании земель, что можно было реализовать лишь
при наличии учета и контроля над мерами труда и мерами потребления. Как правило, методом проб и ошибок нарабатывались меры
регулирования производственных и земельных отношений. Например, только с 1940 г. нормы обязательных поставок сельхозпродукции колхозами стали устанавливаться с каждого гектара пашни,
т. е. с учетом конкретных расчетов, только в 1939 г. были разработаны мероприятия по соблюдению норм приусадебных участков и
охраны их от разбазаривания, с того же года введен обязательный
минимум трудового участия колхозника в колхозном производстве, введены трудовые книжки и т. д.;
7) резким несоответствием между вложением государственных
инвестиций и малоэффективными результатами сельскохозяйственного производства. Это вынудило сменить тактику государственного управления сельским хозяйством. С 1955 г. до колхозов
и совхозов стали доводиться планы, обязательные к исполнению,
лишь по объему государственных закупок сельскохозяйственной
продукции. Планирование же сельхозпроизводства было отнесено
на усмотрение самих сельхозпредприятий;
8) консерватизмом и бюрократизмом методов регулирования земельных и сельскохозяйственных отношений. Например, в 60–80-е
годы были приняты специальные постановления ЦК КПСС и Совета
Министров СССР, обязывающие неуклонно исполнять постановление от 9 марта 1955 г. «Об изменении практики планирования сель28
ского хозяйства», требующие привлекать к ответственности виновных в нарушении этого постановления должностных лиц. Однако
положение не улучшилось, сельхозпредприятиям продолжали навязываться не предусмотренные законом плановые задания.
То, что бюрократизм будет важнейшим препятствием и сыграет применительно к административно-командной системе роковую
роль, предвидел в последние годы жизни и создатель социалистического государства. В записке наркому финансов В. И. Ленин писал: «Вся работа всех хозорганов у нас страдает бюрократизмом.
Коммунисты стали бюрократами. Если что нас погубит, то это»;
9) порочностью всей системы социалистических отношений, что
доказал провал крупных реформ 1953, 1965 гг., Продовольственной программы 1982 г., внедрения внутрихозяйственных методов
повышения производительности сельскохозяйственного производства. Так, внедрение коллективного и арендного подряда натолкнулось на такие организационные трудности, что устоять удалось
лишь некоторым подрядным коллективам. Требовалась радикальная реформа не только земельного, но и всего строя России, демократизации общества1.
Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали
на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз
или совхоз. Свыше 70 лет социалистического строительства в России доказали необходимость и прогрессивность товарно-денежных
отношений и опасность их ущемления.
Возврат рыночных отношений в землепользование начался с
1987 г., когда после длительного запрета была, наконец, предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан. Однако расширение сферы товарноденежных отношений шло медленно, сдерживалось устоявшимися
за годы советской власти консервативными традициями. Кроме
того, структуры союзного уровня долгое время не давали России
обрести надлежащий суверенный статус.
Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные
и хозяйственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 г. с обретением Российской Федерацией суверенитета и
началом кардинальной земельной реформы.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 130–132.
29
2.3. Современная земельная реформа
С 1990 г. в законодательство Российской Федерации вносятся изменения, реформирующие земельный строй. Эти изменения
можно свести к следующим положениям:
− радикальное изменение отношений собственности. Первый Закон «О земельной реформе» был принят Верховным Советом РСФСР
23 ноября 1990 г.1. Этот закон отменил монополию государственной
собственности на землю. Но, допуская частную собственность на
землю граждан и их коллективов, он устанавливал ряд ограничений, направленных в основном на запрещение сделок с землей.
С принятием Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» были реформированы отношения собственности
на землю и природные объекты. В частности, был введен правовой
режим равноправного положения всех форм и видов собственности, установлены право передавать земельные участки в собственность граждан, а также правовые гарантии для собственников по
владению, пользованию и распоряжению землей;
− радикальное изменение производственных отношений. С введением в действие Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности» гражданам России было предоставлено право иметь в индивидуальной или семейной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные
предприятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности за исключением запрещенных законом.
Одновременно были созданы условия для ломки социалистической
собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчивым
гражданам из государственных сельскохозяйственных предприятий
и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле;
− включение производителей сельскохозяйственной продукции
в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов,
других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов, могли передаваться в коллективную собственность – совместную или
долевую, была установлена также возможность приобретения в
собственность земель для целей, связанных с ведением сельскохозяйственной деятельности, предоставлена возможность создания и
ведения фермерского хозяйства;
1 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
30
− создание экономико-правового механизма приватизации земельных участков гражданами. Местным органам самоуправления было
предоставлено право изъятия и передачи в специальный земельный
фонд для последующего перераспределения гражданам части земель,
используемых не по целевому назначению, неэффективно, а также
выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья.
Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкомзем) и Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ
(Минсельпрод) были обязаны систематически готовить каталоги
этих земель, публиковать их, организовывать рекламу в средствах
массовой информации, оказывать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства1; за
сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежали штрафу;
− обеспечение свободного хозяйствования на земле. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных,
хозяйственных и других органов и организаций запрещается.
Предусмотрена судебная и арбитражная защита от неправомерных
действий указанных лиц, взыскание с них убытков, причиненных
вмешательством;
− устранение монополистического давления на вновь создаваемые и действующие предпринимательские структуры, частные
предприятия и на зарождающийся механизм рыночных отношений. Так, Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещено навязывать контрагенту кабальные условия договоров на поставку сельхозпродукции и одновременно препятствовать доступу на рынок недобросовестной конкуренции. За подобные действия установлены различные виды ответственности;
− введение платности землепользования путем установления
покупной (нормативной) цены земли, а также путем налогообложения использования земель2. В результате вводится новый метод
регулирования режима использования земель – экономико-правовой. Например, дифференциацией налога на сельскохозяйственные угодья с учетом их качества, площади и местоположения сти1 См.: Пункт 16 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // ВСНД и ВС РСФСР.
1992. № 1. Ст. 53.
2 См.: Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» // ВСНД и ВС
РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424.
31
мулируется эффективность использования земель любого качества
и состояния, введением налоговых льгот на земельные участки, находящиеся на стадии сельскохозяйственного освоения, землепользователи стимулируются к освоению новых земель и вовлечению
их в сельскохозяйственный оборот.
− придание приоритетного правового статуса сельскохозяйственному использованию земель, что достигается:
а) законодательным закреплением приоритетного обеспечения агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами.
Так, в ст. 1 Закона РСФСР от 21 декабря 1990 г. «О социальном развитии села» провозглашено: «Государство гарантирует приоритетность
развития села экономической, правовой и социальной политикой»;
б) реорганизацией структур и методов регулирования сельского
хозяйства и использования сельскохозяйственных угодий. Например, на место централизованного управления сферой сельскохозяйственного производства приходит «…использование определяемых
государством мер экономического регулирования… для управления государственным агропромышленным комплексом России»1;
в) обеспечением возможности реорганизации предприятий сельского хозяйства, приходящих в упадок. Всем колхозам и совхозам
было дано указание привести свой правовой статус в соответствие
с законодательством, создаются условия для приватизации их земель и имущества, определен порядок работы комиссий по приватизации, которые в несостоятельных хозяйствах играют роль ликвидационных комиссий;
− устранение несправедливости и неправомерности действий социалистического государства, допущенных в ходе принудительной
коллективизации крестьянства, при которой земли крестьян фактически были принудительно изъяты в пользу малоэффективных
колхозов, часть которых трансформировалась в совхозы.
Во избежание трудноразрешимых споров, которые могли возникнуть в ходе приватизации земли и имущества реорганизуемых
совхозов, было установлено, что возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам не допускается. Они
могут получить землю в собственность на общих основаниях;
− принятие ряда правовых норм, направленных на обеспечение
экологической безопасности (чистоты) производимой сельхозпро1 Пункт 4 постановления Правительства РФ «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации» // Рос. газета. 1992. 9 января.
32
дукции, поскольку эта проблема обрела остроту в связи с неправильным использованием агрохимикатов в сельском хозяйстве.
В частности, осуществляется стимулирование производства экологически чистой продукции, устанавливается финансовая и другая
ответственность главы крестьянского хозяйства за умышленную
продажу экологически грязной продукции;
− разработка и принятие ряда нормативно-правовых актов, обеспечивающих правовую охрану окружающей среды при использовании земель: приостановка хозяйственной деятельности предприятия, нарушающего режим природопользования, до устранения
допущенных нарушений, реорганизация предприятий, деятельность которых может вызвать экологические последствия, затрагивающие интересы территории, введение экологических требований
в сельском хозяйстве;
− дополнение земельного законодательства новой категорией земель, не знакомой прежнему законодательству, земель природоохранного, историко-культурного, рекреационного значения;
− усиление ответственности за нарушение земельного законодательства: повышаются административные санкции, субъектами
административной ответственности за нарушение земельного законодательства становятся и юридические лица, расширяется круг
лиц, применяющих административные взыскания к виновным нарушителям1.
Земельная реформа проходила поэтапно. На первом этапе осуществлялось закрепление за местными органами самоуправления
прав по распоряжению землей, уточнялись административные границы, выявлялась потребность в земле граждан и организаций, был
сформирован специальный фонд земель для последующего распределения, устанавливались ставки земельного налога и цена на землю.
На втором этапе осуществлялось непосредственное перераспределение земель – закрепление их в собственность, пользование, аренду
гражданам и организациям в соответствии с законодательством.
1990-е годы можно охарактеризовать также как время бурного
законотворчества: объем принимаемых нормативно-правовых актов в отдельные периоды превышал возможность усвоения их специалистами и внедрения в практику земельных отношений. Особое
значение в этой связи приобретает принятие в 1994 г. первой (Общей)
части нового ГК РФ, которая имеет важное значение для правового
регулирования не только гражданских, но и земельных отношений.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 133–138.
33
ЛЕКЦИЯ 3. ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
И ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
3.1. Земельно-правовые нормы:
Понятие, виды и способы их реализации
Правовые средства, с помощью которых оказывается воздействие на поведение участников земельных правоотношений, в совокупности составляют механизм земельного права, важнейшим
элементом которого являются земельно-правовые нормы. Занимая
центральное место в правовом механизме земельного права и обеспечивая связь и взаимодействие всех его элементов, правовые нормы выступают средством правового регулирования земельных отношений, ориентируя деятельность их участников на обеспечение
рационального использования и охраны земель.
Земельно-правовые нормы – это установленные государством
общеобязательные правила поведения участников земельных отношений, нарушение которых влечет за собой применение мер государственного принуждения, в том числе мер правовой ответственности.
Особенностями земельно-правовых норм является то, что они
часто содержатся не только в нескольких статьях закона, но нередко и в разных нормативных актах, это касается прежде всего санкции, отделяемой от гипотезы и диспозиции.
Наряду с нормами прямого действия, определяющими, например, сроки рассмотрения ходатайств о предоставлении или изъятии земель, действуют нормы и непрямого действия, которые
требуют применения дополнительного нормативно-правового акта
(например, постановления Правительства РФ). Так, для применения нормы Земельного кодекса о государственном контроле за использованием и охраной земель потребовалось принять положение
Правительства РФ «О порядке осуществления государственного
контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» от 15 ноября 2006 г. № 689, которым определены органы,
осуществляющие контроль, их права и обязанности1.
В научной и учебной литературе классификация земельно-правовых норм проводится по разным основаниям. Так, профессор
Е. Н. Колотинская в зависимости от характера предписания и спо-
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.
34
соба воздействия на участников отношений выделяет материальноправовые и процессуальные земельные нормы1.
Материально-правовые земельные нормы могут быть нормами
положительного регулирования (регулятивными нормами), устанавливающими права и обязанности субъектов земельных отношений, и нормами-гарантиями, обеспечивающими соблюдение регулятивных норм.
Регулятивные нормы в свою очередь бывают:
− запретительные, т. е. запрещающие совершать те или иные
действия (нарушать права пользователей земельных участков);
− обязывающие совершать те или иные действия (вносить платежи по земельному налогу, арендной плате);
− уполномочивающие на совершение определенных действий
(предоставление земельных участков в собственность, аренду);
− компенсационные, предусматривающие обязанность по возмещению правомерного вреда (при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд).
Особую группу материально-правовых норм, регулирующих
земельные отношения, составляют экологизированные земельноправовые нормы, предусматривающие обязанности субъектов земельных отношений по охране земель и других природных ресурсов от вредного воздействия.
Правовые нормы-гарантии определяют меры, направленные на
выполнение регулятивных норм. Они могут существовать в виде
поощрительных норм, направленных на повышение заинтересованности пользователей земель, рациональное их использование
и охрану (экономическое стимулирование), а также карательных
норм, предусматривающих принуждение субъектов земельных
отношений к выполнению предписаний регулятивных норм и их
ответственность за виновное противоправное невыполнение этих
предписаний.
Процессуальные земельно-правовые нормы, находящиеся в тесной связи и взаимодействии с материальными земельными нормами, имеют по отношению к ним служебный характер. В процессуальных земельно-правовых нормах указывается, как, каким
образом следует действовать, чтобы права и обязанности, предусмотренные в материальных нормах, были претворены в жизнь. Являясь средством реализации материальных норм, процессуальные
нормы регламентируют порядок деятельности государственных
1 См.: Земельное право России. М.: Зерцало, 1997. С. 53–55.
35
органов, их взаимодействие с другими субъектами земельных отношений в процессе предоставления земельных участков, проведения землеустройства, ведения мониторинга земель, разрешения
земельных споров и т. д.
По содержанию процессуальные земельно-правовые нормы подразделяются на:
− правонаделительные (определяющие порядок предоставления земель);
− правообеспечительные (устанавливающие порядок проведения землеустройства);
− правоохранительные (регламентирующие порядок разрешения земельных споров);
− правопрекращающие (определяющие порядок прекращения
прав на земельный участок).
Классификация земельно-правовых норм может быть произведена по институтам земельного права (право собственности на землю, иные вещные права, государственное управление землями и
т. д.), по объектному признаку в зависимости от категории земель
и по субъектам, осуществляющим пользование земельными участками (граждане, юридические лица и др.).
Профессор Ю. Г. Жариков подразделяет земельно-правовые нормы
на три вида: обязывающие, запрещающие и управомочивающие1.
Обязывающая (императивная) норма провозглашает обязанность совершить определенное активное действие. Так, ст. 42 ЗК
РФ обязывает всех владельцев земли осуществлять комплекс мероприятий по охране своих земель в порядке, установленном земельным законодательством.
Запрещающая норма устанавливает обязанность не совершать
действий, запрещенных этой нормой. В отличие от обязывающих
норм, требующих активных действий, запрещающие нормы предписывают воздержаться от совершения действий, нежелательных с
точки зрения закона. Упомянутая в ст. 42 ЗК РФ норма запрещает
нарушать права других собственников и владельцев земли, а также
порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами.
Управомочивающая норма дает право участникам земельных
отношений совершать определенные действия, указанные в данной
норме (например, производить посевы и насаждения, возводить постройки и т. д.).
1 См.: Земельное право. М.: Норма, 1999. С. 42.
36
Земельно-правовая норма, как всякая иная правовая норма,
имеет свою внутреннюю структуру, т. е. включает в себя части,
связанные между собой определенным логическим содержанием.
Первая часть (элемент) правовой нормы – гипотеза, т. е. описание
условий действия правовой нормы.
Вторая часть правовой нормы – диспозиция, которая указывает, каким должно быть поведение людей, организаций, предприятий при наличии предусмотренных гипотезой фактических обстоятельств или условий. Так, если гражданин выразит желание
заниматься индивидуальной трудовой деятельностью в сельском
хозяйстве (гипотеза), ему должен быть предоставлен земельный
участок для ведения фермерского хозяйства (диспозиция). В каких
размерах, в какой местности, на каком праве, при каких условиях – ответы на эти вопросы следует искать в диспозициях других
правовых норм.
Санкция – это составная часть правоохранительной нормы. Она
может отсутствовать в правовой норме, рассчитанной на регулирование положительных действий. Правоохранительная же норма
предусматривает меры воздействия к нарушителю земельного законодательства, т. е. к лицам, не соблюдающим предписания регулятивной нормы.
Особенность охранительной нормы в земельном праве состоит в
том, что санкция может быть не только наказательной (штрафной),
но и просто восстановительной, рассчитанной лишь на восстановление нарушенного права (устранение препятствий в пользовании
землей). Кроме того, норма земельного права может не иметь самой
санкции, если она содержится в других отраслях законодательства
(административном, гражданском, уголовном).
Способы реализации земельно-правовых норм складывается из
административных и экономических мер воздействия на поведение участников земельных отношений.
Административно-правовой способ реализации земельно-правовых норм имеет в своей основе императивный подход к поведению
участников земельных отношений, обязывающий их выполнять
предписания, содержащиеся в правовых нормах. Одной из мер административного воздействия на поведение участников земельных
отношений и реализацию предписаний земельно-правовых норм
является установление твердого порядка предоставления и изъятия земельных участков.
Среди мер административно-правового воздействия большое
значение имеет государственный контроль за использованием и ох37
раной земель, который осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти (Федеральная служба государственной
регистрации, кадастра и картографии, Минприроды России и др.).
Значительную долю среди мер административно-правового воздействия составляют меры административного предупреждения,
пресечения, взыскания и восстановительные меры.
С началом проведения земельной реформы административный
механизм реализации земельно-правовых норм был существенно
дополнен экономическим механизмом, призванным материально
заинтересовать собственников земельных участков, других лиц в
использовании земли и проведении мероприятий по повышению,
восстановлению почвенного плодородия.
Экономический способ воздействия складывается из мер позитивного (положительного) и негативного (отрицательного) характера.
Положительные меры, гарантируя гражданам Российской Федерации право на создание фермерских хозяйств, их хозяйственную самостоятельность, законодательно с целью экономического
стимулирования таких хозяйств предписывают, что федеральные
органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления содействуют созданию фермерских хозяйств и осуществлению
ими их деятельности, оказывают поддержку фермерским хозяйствам, в том числе посредством формирования экономической и социальной инфраструктуры, для обеспечения доступа фермерским
хозяйствам к финансовым и иным ресурсам, а также в соответствии
с законодательством Российской Федерации о малом предпринимательстве (ст. 2 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ
«О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).
Однако государство в необходимых случаях использует также
негативные меры экономического механизма реализации земельно-правовых мер. Одной из таких мер является взимание платы
за пользование землей в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Другая мера – также взимание платы, но за вынужденное по объективным обстоятельствам загрязнение земель. Являясь формой
компенсации правомерного ущерба, наносимого землям, взимание платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, предусмотренное Федеральным законом от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» призвано экономически стимулировать предприятия, организации, иностранных
юридических и физических лиц сокращать и прекращать вредное
воздействие на окружающую природную среду.
38
Значительное место среди негативных мер экономического воздействия занимает возмещение убытков, причиненных собственникам земли, землепользователям, арендаторам, в связи с изъятием ее для государственных и муниципальных нужд или временным
занятием, повлекшим за собой ограничение права пользования
землей и ухудшение ее качества (ст. 57 ЗК РФ).
3.2. Понятие и структура
земельных правоотношений
Земельные правоотношения – это урегулированные нормами земельного права волевые общественные отношения, возникающие
по поводу распределения, использования и охраны земель.
Как и иным правоотношениям, земельным присуще наличие нескольких элементов, образующих их структуру:
1) норма права, которой необходимо руководствоваться при решении тех или иных земельно-правовых вопросов;
2) субъекты права, т. е. участники земельных отношений;
3) объект права – индивидуально-определенный земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения, или
весь земельный фонд РФ в целом, или его составные части в пределах границ субъектов Российской Федерации;
4) содержание земельных правоотношений, т. е. права и обязанности их участников1.
Такова позиция профессора Ю. Г. Жарикова о понятии и структуре земельных правоотношений.
Говоря о первом элементе структуры земельных правоотношений – норме права, – которой необходимо руководствоваться при
решении тех или иных земельно-правовых вопросов, заметим, что
основным нормативным актом, регулирующим земельные отношения, следует назвать Земельный кодекс РФ, поскольку в нем закреплены такие важные институты, как право собственности, другие
вещные права на землю, порядок предоставления и изъятия земельных участков, разрешение земельных споров и другие. Кроме того,
при приобретении земельных участков, входящих в промышленно-производственные комплексы, необходимо руководствоваться
Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а при
1 См.: Земельное право: Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 24–25.
39
регистрации приобретенного земельного участка – Федеральным
законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и другими
федеральными законами, а также главой 17 ГК РФ.
Анализ ст. 3 Земельного кодекса показывает, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране
земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
Что касается отношений по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов,
охране окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и объектов, атмосферного воздуха и объектов культурного
наследия народов Российской Федерации, то к ним применяются
соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, охране и использовании других природных ресурсов, охране окружающей среды,
атмосферного воздуха, особо охраняемых природных территориях
и объектах, объектов культурного наследия народов Российской
Федерации, специальные федеральные законы.
К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы
отраслевым законодательством.
Одновременно в данной статье закреплено, что имущественные
отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются
гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством
о недрах, охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
И вновь обратим внимание на ст. 4 ЗК РФ, в соответствии с которой если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в определенном порядке, установлены правила,
иные, чем те, которые предусмотрены Земельным кодексом, применяются правила международного договора.
Вторым составным элементом структуры земельных правоотношений являются их субъекты. Следует заметить, что субъектами
земельных правоотношений могут быть не всякие лица, а лишь те,
которые наделены действующим законодательством определенными правами и обязанностями, достаточными для участия в подобных правоотношениях.
40
Так, субъектами земельных правоотношений не могут быть филиалы и представительства предприятий, которые хотя и имеют
определенные полномочия в гражданском обороте, но не обладают
правами юридического лица.
Степень наделенности правомочиями в земельных правоотношениях является главным критерием, определяющим правовой
статус субъектов земельных правоотношений. Земельный кодекс
РФ (ст. 5) к участникам земельных отношений причисляет граждан, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования. При этом используются следующие понятия (титулы) субъектов земельных правоотношений:
− собственники земельных участков – лица, обладающие тремя полномочиями: владение, пользование и распоряжение земельными участками;
− землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) или на
праве безвозмездного срочного пользования;
− землевладельцы – лица, владеющие или пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
− арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или договору субаренды;
− обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками.
Объем правомочий субъектов земельных правоотношений зависит от следующих обстоятельств:
− вида субъекта. Так, если государство обладает универсальными правомочиями, юридические лица – специальными правомочиями, закрепленными в уставе, то граждане в зависимости от вида
гражданства обладают: российские – общими полномочиями, иностранные – теми же полномочиями, но за установленными законом
изъятиями;
− поведения субъекта, имеющего юридическое значение. Например, использование земельного участка не по целевому назначению влечет за собой прекращение земельных правомочий субъекта, ведущего себя подобным образом;
− особенностей объекта данного земельного правоотношения,
имеющих юридическое значение. Так, деградированные сельхозугодья, восстановление которых возможно лишь путем консервации в установленном порядке, превращают временного пользова41
телями этими угодьями фактически во временного владельца ими,
поскольку он лишается возможности эксплуатировать эти земли
на период консервации;
− обстановки, в которой осуществляет свои функции субъект
правоотношений, если она предусмотрена законом. Например, порядок хозяйственного использования земель, загрязненных тяжелыми металлами и подвергшихся радиоактивному загрязнению,
определяется законодательством России, т. е. общая свобода правомочий субъекта регламентирована специальными правовыми
нормами1.
Правомочия субъектов земельных отношений можно подразделить на общие и специальные, т. е. присущие всем видам субъектов
или лишь отдельным их категориям.
К числу общих правомочий субъектов земельных правоотношений относятся их правоспособность и дееспособность, т. е. возможность иметь определенные права и обязанности и самому реализовать их на практике.
Совокупность правоспособности, дееспособности и свобод субъектов правоотношений образует их правовой статус по действующему земельному законодательству, т. е. их правовое положение.
Правовой статус субъектов земельных правоотношений обусловлен следующими обстоятельствами:
а) его возникновение, как правило, совпадает с моментом возникновения самих субъектов земельных правоотношений. Так, с
момента государственной регистрации субъект приобретает права
юридического лица, а значит, и права на обращение за получением земельного участка под тот или иной объект хозяйственной деятельности.
В то же время у граждан правовой статус окончательно появляется только при достижении совершеннолетия и если, к примеру,
пятилетний гражданин РФ получил по наследству право собственности на садоводческий участок, юридическую возможность распоряжения этим участком он получит при достижении 18 лет, если
законом не предусмотрено иное;
б) моментом изменения правового статуса субъектов земельных
правоотношений являются определенные законом обстоятельства.
В частности, если арендатор земли – индивидуальный предприниматель – признан банкротом по суду (ст. 25 ГК РФ), то договор с ним
может быть расторгнут в судебном порядке (п. 2 ст. 450 ГК РФ);
1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 164–165.
42
в) прекращение правового статуса субъектов земельных правоотношений связывается законом с поведением субъектов, которое
может быть как правомерным, так и неправомерным (например,
добровольный отказ от земельного участка или нарушение градостроительных условий), а также с прекращением деятельности
субъектов. В частности, права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, пользования земельными участками
и их аренды прекращаются в случаях прекращения деятельности
предприятия и трудовых отношений, в связи с которыми был предоставлен служебный земельный надел1.
Третьим элементом структуры земельных правоотношений являются их объекты. К объектам правоотношений относятся те материальные и иные блага, по поводу которых они складываются
между субъектами. В связи с этим в правоотношениях выделяются
две группы объектов – объекты правового регулирования и объекты
правовой цели. Так, объектом земельно-правового регулирования
является земля, а объектом цели – рациональное, эффективное ее
использование и охрана, создание земельного рынка и условий для
равноправного развития различных форм хозяйствования на земле.
В соответствии с ЗК РФ (ст. 6) объектами земельных отношений
являются:
1) земля как природный объект и природный ресурс;
2) земельные участки как части поверхности земли, границы
которых описаны и удостоверены в установленном порядке;
3) части земельных участков.
Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»2 определено, что земельным участком является часть земной поверхности,
границы которой определены в соответствии с федеральными законами. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным
законом, могут создаваться искусственные земельные участки.
Последним элементом структуры земельных правоотношений
является их содержание. Права и обязанности субъектов земельных правоотношений составляют суть содержания любого правоотношения.
Под правами субъекта земельного правоотношения понимается
мера возможного (должного) поведения данного лица, если оно об1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч.. С. 167–168.
2 См.: СЗ РФ. 2008. № 30. Ст. 3597.
43
ладает правом на подобное поведение. Так, собственник земельного
участка обладает всей полнотой прав, закрепленных ЗК РФ, а арендатор – за исключением прав, предусмотренных этим законом.
Рассмотрим сначала права собственников на использование земельных участков (ст. 40 ЗК РФ).
Собственник земельного участка имеет право:
− использовать для собственных нужд имеющиеся на земельном
участке общераспространенные полезные ископаемые1, пресные
подземные воды, а также закрытые водоемы;
− возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и
иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием
с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов;
− проводить оросительные, осушительные, культуртехнические
и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые
водоемы в соответствии с экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
− осуществлять другие права на использование земельного участка.
Кроме того, он имеет право собственности на посевы и посадки
сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, когда он передает земельный участок в аренду, постоянное
пользование, срочное пользование или пожизненное наследуемое
владение, а также расположенные на земельном участке многолетние насаждения за исключением случаев, установленных Лесным
кодексом Российской Федерации.
Эти же права осуществляют землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, не являясь их собственниками, за исключением обладателей сервитутов.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны (ст. 42 ЗК РФ):
− использовать земельные участки в соответствии с их целевым
назначением и принадлежностью к той или иной категории земель
1 См., например, распоряжение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Правительства Санкт-Петербурга от 10 июня 2010 г.
№ 21-р/68-рп «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Санкт-Петербургу» // Бюллетень федеральных органов исполнительной
власти Российской Федерации. 2010. № 20. С. 158–159.
44
и разрешенным использованием способами, которые не должны
наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
− сохранять межевые геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;
− осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;
− своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
− своевременно производить платежи за землю;
− соблюдать при использовании земельных участков требования
градостроительных регламентов, строительных, экологических,
санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и
нормативов;
− не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;
− выполнять иные требования, предусмотренные Земельным
кодексом и другими федеральными законами.
45
ЛЕКЦИЯ 4. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
4.1. Понятие источников земельного права
Источники права представляют собой внешнюю форму выражения правотворческой деятельности государства, с помощью
которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Наиболее распространенной формой источника права являются нормативные правовые акты уполномоченных органов государства, устанавливающие правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании соответствующих общественных отношений.
По мнению профессора Б. В. Ерофеева, источник земельного
права – это документ установленной формы, изданный уполномоченным на то государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной территории, определенное время и среди определенного круга лиц, являющийся элементом системы земельного законодательства1.
Раскрывая содержание данного понятия, Б. В. Ерофеев выделяет следующие отличительные признаки законов и иных правовых
актов как источников земельного права:
− документальная форма закрепления. Нормы земельного права
содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах. Например, ст. 66 Земельного кодекса определяет, что рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной
деятельности в Российской Федерации»2, т. е. вытекает из точного
смысла данного нормативно-правового акта;
− особая форма документа, издаваемого соответствующим органом. Так, Федеральное Собрание РФ принимает постановления и
распоряжения РФ, Президент РФ – указы и распоряжения, Правительство РФ – постановления и распоряжения, органы местного
самоуправления – решения, а местная администрация – постановления и распоряжения, руководители органов и структурных подразделений издают приказы;
− соответствие полномочий органа и должностного лица в принятии правового акта действующему законодательству. Например,
если Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вынесет реше1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право. С. 89.
2 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.
46
ние об установлении принципов платы за землю, то оно превысит
свои полномочия, поскольку этот вопрос находится в ведении Российской Федерации;
− наличие в акте правовых предписаний, имеющих нормативный характер. Так, если решением органа местного самоуправления тому или иному предприятию будет предписано устранить
нарушения земельного законодательства, то данное решение не
будет нормативным в силу индивидуальности и разовости данного
предписания; в то же время, если данный орган примет решение по
вопросам организации ведения земельно-кадастрового учета в своем регионе, то содержание этого решения, рассчитанное на многократное применение, будет иметь нормативный характер1.
Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и кругу лиц:
а) действие нормативных актов по территории, как правило,
определяется территориальной подведомственностью органа – автора того или иного нормативного акта. Например, законы Федерального Собрания РФ и постановления Правительства РФ распространяются на территорию всей России, решения областных
законодательных собраний, имеющих общенормативное значение,
распространяются лишь на своей территории и не действуют на
территории соседних областей.
В силу неперемещаемости земли в земельном праве не предусмотрено оснований экстерриториального действия закона, каковое
имеется в гражданско-правовых отношениях. Поэтому к правоотношениям по поводу недвижимости применяются общие положения законодательства о заключении сделок с недвижимостью;
б) по времени действия земельно-правовые акты, как правило, не
имеют обратной силы, т. е. не распространяются на те отношения,
которые возникли до вступления данного акта в законную силу,
если иное не предусмотрено законом. Такая оговорка содержится в
ст. 7 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», где сказано, что «к земельным отношениям, возникшим до введения в действие Кодекса, Земельный кодекс РФ применяется в части тех прав и обязанностей,
которые возникнут после его введения в действие, за исключением
случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
Вместе с тем может возникнуть ситуация, при которой действующий нормативный акт не подлежит применению, хотя предпо1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 85–86.
47
сылки для этого имеются. Так, с истечением сроков исковой давности субъекты земельных отношений лишаются права на взыскание
убытков, причиненных нарушением земельного законодательства;
с истечением сроков давности привлечения к ответственности нормативный акт, предусматривающий наказание для виновных лиц,
не применяется (ст. 193 Трудового кодекса, ст. 31.9 КоАП РФ,
ст. 78 УК РФ);
в) по кругу субъектов действие нормативных актов осуществляется в отношении:
− общих субъектов, т. е. лиц, по своей юридической природе не
отличающихся какими-либо особыми признаками. Например, все
граждане России имеют право на получение земельного участка в
порядке, предусмотренном законодательством;
− специальных субъектов, т. е. лиц, обладающих признаками,
обеспечивающими им определенные дополнительные права или
льготы. Так, получение земельного участка в собственность бесплатно предусмотрено законом Санкт-Петербурга только для почетных жителей этого города и многодетных семей.
Помимо дифференциации правового регулирования по кругу
субъектов действие нормативно-правовых актов может быть дифференцировано и по кругу объектов правового регулирования. Так,
земельный фонд России подразделен на семь категорий земель, для
каждой из которых установлен особый правовой режим использования.
Каждый источник земельного права является элементом в системе земельного законодательства, которое, в свою очередь, является звеном в общей системе права государства. Но в любой системе
не исключены сбои, нарушения, коллизии, а значит, и необходим
антиколлизионный правовой механизм.
4.2. Система источников земельного права
Совокупность нормативно-правовых актов образует систему законодательства, которая строится в определенной иерархической
последовательности»: акты расположены по степени юридической
силы, конкретности правового регулирования и другим признакам.
Система источников земельного права состоит из следующих
уровней:
1. Международно-правовые договоры, подписанные Российской
Федерацией, содержащие земельно-правовые нормы.
48
В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации сказано, что
общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры России являются составной частью ее
правовой системы. Если международным договором установлены
иные правила, чем предусмотренные законом России, то применяются правила международного договора.
Данный уровень обусловлен общепринятым в цивилизованной
правовой практике правилом приоритета норм международного
права перед национальным правом, если данное государство поступает под юрисдикцию международно-правовых норм.
С учетом того, что Россия является правопреемницей Советского Союза, она соблюдает международные договоры, ратифицированные как в советское время, так и в постсоветский период.
В качестве примера можно привести Конвенцию о водно-болотных
угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в
качестве местообитаний водоплавающих птиц, которая была подписана СССР 15 февраля 1974 г. и ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР 26 декабря 1975 г. Другим примером является подписание протокола по охране окружающей среды
к договору об Антарктике и ратификация Россией протокола Федеральным законом от 24 мая 1997 г. № 79-ФЗ1.
2. Конституция Российской Федерации – основной источник для
всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую
силу, прямое действие и применяется на всей территории России.
Если законодательные и иные нормативно-правовые акты вошли
в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или изменению. Например, не допускается принимать нормативные акты,
прямо или косвенно ущемляющие равноправие форм собственности
и видов хозяйствования на земле, поскольку это равноправие является конституционным принципом Российской Федерации.
Многие из содержащихся в Конституции Российской Федерации общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так,
конституционные нормы устанавливают, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п.1 и п.2 ст. 9
1 Список международных актов по охране окружающей среды см: Приложение
к учебнику «Экологическое право» / О. Л. Дубовик, Л. Кремер, Г. Любе-Вольф. Изд.
2-е. М.: Эксмо, 2007.
49
Конституции Российской Федерации), которые признаются и защищаются равным образом.
В ч. 1 и ч. 2 ст. 35 Конституции закреплено, что право частной
собственности охраняется государством. Каждый вправе иметь
имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими гражданами.
Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности
землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими
природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не приносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Условия и порядок
пользования землей определяются на основе федерального закона
(ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации).
Немаловажное значение для земельного права имеют конституционные нормы, регулирующие экологические отношения. Так,
каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), а также обязан охранять природу и окружающую
среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
В п. «д» ст. 71 Конституции установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею (в том числе и земельная собственность).
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов
относятся разграничение государственной собственности (п. «г»
ст. 72), природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные
территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72),
а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ст. 72).
3. Федеральные конституционные законы.
Данные законы принимаются по вопросам, предусмотренным
Конституцией Российской Федерации (ст. 56, 65, 66, 68, 70, 84,
114, 118, 126 и 135).
Конституционный закон считается принятым, если он одобрен
не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего
числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный
конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию
Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции Российской Федерации).
50
Важнейшим конституционным законом является Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1. Правительство Российской Федерации является органом общей компетенции и в его полномочия
входит управление федеральной собственностью, в том числе федеральными землями, в связи с чем оно принимает многочисленные
нормативные акты по вопросам использования и охраны земель, о
чем будет сказано далее.
4. Федеральные законы.
Данные законы принимаются Федеральным Собранием РФ, которое состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
Государственная Дума принимает федеральные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации,
которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации,
если за него проголосовало более половины от общего числа членов
этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом
Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для
преодоления возникающих разногласий, после чего федеральный
закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета
Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от
общего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации).
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат
принятые Государственной Думой федеральные законы по наиболее
важным вопросам (ст. 106 Конституции Российской Федерации).
В качестве примеров законодательных актов, содержащих земельно-правовые нормы, можно привести федеральные законы от
30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об
охране окружающей среды» и от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и другие.
Особенность нормативно-правовых актов данного уровня выражается в том, что:
− законодательный уровень подчинен конституционному и другим указанным ранее уровням нормативно-правовой базы и не мо1 См.: СЗ РФ. 2007. № 51. Ст. 5712.
51
жет противоречить им. Например, ЗК РФ не может устанавливать
монополию на исключительную государственную собственность
на землю, поскольку Конституцией Российской Федерации такая
монополия отменена и установлено многообразие форм земельной
собственности;
− все иные нормативно-правовые акты должны издаваться на
основе и во исполнение законодательных актов и не противоречить
последним. Так, областное законодательное собрание не вправе утверждать форму государственного акта, удостоверяющего право
частной собственности на землю, поскольку утверждение таких
форм предоставлено лишь Государственной Думе.
5. Указы Президента Российской Федерации.
Президент Российской Федерации является главой государства
и в соответствии с Конституцией Российской Федерации издает
указы и распоряжения.
Анализ нормативных указов Президента РФ дает основание
утверждать, что они изданы по самым разнообразным проблемам
правового регулирования земельных правоотношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с указов от
27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», от
27 октября 1993 г. «О регулировании земельных и развитии аграрной реформы в России», от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие
с Конституцией Российской Федерации», от 14 февраля 1996 г.
«О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные
участки под объектами недвижимости в сельской местности», от
7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на
землю» и кончая указом от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные
граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица
не могут обладать на праве собственности земельными участками»,
и другие указы.
6. Нормативные акты Правительства РФ и других федеральных
органов исполнительной власти.
Источниками земельного права являются также подзаконные
нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение
законов и указов Президента РФ.
52
Специфика этого уровня заключается в том, что:
− подзаконные нормативно-правовые акты издаются государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции, в пределах их компетенции;
− данные акты не должны противоречить федеральным законам,
нормативным указам Президента РФ, которые, в свою очередь, не
должны противоречить конституционным законам.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ, которое издает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение.
При исполнении своих полномочий Правительство активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень постановлений Правительства, принятых в последние
годы: от 23 декабря 2002 г. № 919 «Об изменении и признании
утратившими силу некоторых актов Правительства Российской
Федерации, регулирующих земельные отношения», от 30 июня
2006 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых
для государственной регистрации права собственности Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального
образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю», от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», и другие постановления.
Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.
К федеральным органам исполнительной власти в соответствии
с указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1 относятся министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Они издают
инструкции, правила, наставления и другие подзаконные акты,
которые регулируют отношения не только внутри системы своего
ведомства, но обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами – землепользователями.
С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов
министерств и других федеральных органов исполнительной власти,
затрагивающих права и законные интересы граждан или носящие
межведомственный характер. Государственная регистрация этих ак1 См.: Российская газета. 2012. 22 мая.
53
тов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области.
Возложена такая регистрация на Министерство юстиции России.
При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:
− полномочно ли данное министерство издавать такой акт;
− не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей юридической силы, т. е. вышестоящему акту;
− не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по
силе актом;
− как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина1.
Практика показывает, что после введения государственной регистрации немало ведомственных актов, не прошедших указанного анализа, было возвращено для доработки и не увидело свет, не
стало обременять граждан новыми обязанностями либо ограничением прав и свобод.
Примером нормативных ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, могут служить приказы Министерства экономического развития Российской Федерации,
в частности, приказ от 13 сентября 2011 г. № 475 «Об утверждении
перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок». Другим примером является приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)
от 11 марта 2010 г. № П/93 «О наделении федеральных государственных учреждений ”Земельная кадастровая палата” по субъектам Российской Федерации полномочиями органа кадастрового учета».
7. Нормативные правовые акты субъектов РФ как источники земельного права.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Республики имеют свои конституции и законодательство, поэтому в 90-е годы XX в. нередко принимали свои земельные кодексы. Так, например, в Карелии 21 ноября 1991 г. был принят Зе1 Подробнее см.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009
«Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997.
№ 33. Ст. 3895.
54
мельный кодекс, являвшийся основным актом республиканского
законодательства на территории республики вплоть до введения в
действие Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с основами конституционного строя государственная власть в краях, областях, автономных областях и округах
Российской Федерации осуществляют их органы представительной
(законодательной) и исполнительной власти. Правовые акты, принятые представительными (законодательными) органами края, области, города федерального значения, передаются ими в установленные сроки на подпись главе администрации (правительства).
Глава администрации (правительства) подписывает и обнародует
акты в сроки, определяемые представительными органами со дня
поступления актов1.
Органы исполнительной власти субъектов России, осуществляя
распоряжение и управление имуществом, принимают в пределах
своей компетенции правовые акты – постановления и распоряжения2.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации»3 к ведению краевых, областных органов
государственной власти относятся обеспечение контроля за использованием и охраной земель, защита прав собственников на
земли, землепользователей и арендаторов, разработка и выполнение региональных программ по рациональному использованию
земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов
в комплексе с другими природоохранными мероприятиями, установление порядка и непосредственное предоставление земельных
участков и т. д.
8. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 12 Конституции в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
1 См., например, Закон Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. № 397-64 «О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 8. С. 10.
2 См.: Ст. 48 Устава Санкт-Петербурга. СПб.: Регион, 2012. С. 23.
3 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
55
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции Российской Федерации).
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 к вопросам местного значения
относятся владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью, комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования, контроль за использованием земель
на территории муниципального образования, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для
строительства подземных сооружений местного значения, участие
в охране окружающей среды на территории муниципального образования и другие вопросы.
Нормативно-правовые акты (постановления и распоряжения)
органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным актам, указам Президента РФ и
нормативно-правовым актам субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления могут конкретизировать нормы, предусмотренные актами всех указанных уровней, при условии, что нормативно-правовой акт органа местного самоуправления принимается представительным органом местного самоуправления и в рамках установленной для него компетенции.
Например, поскольку земельное законодательство предусматривает право соответствующих органов осуществлять организацию
ведения мониторинга земель, то решения соответствующего органа местного самоуправления относительно установления порядка
осуществления местного мониторинга земель является правомерным при условии, что этот порядок не противоречит нормативным
актам Правительства РФ и специального федерального органа по
этим вопросам.
9. По мнению профессора Б. В. Ерофеева, в результате правоприменительной практики рождается девятый уровень норматив1 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
56
но-правовых актов – руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда РФ1.
Особенность данных видов нормативных актов состоит в том,
что они имеют обязательную силу для судов указанных систем при
разрешении ими конкретных дел. В правовом же регулировании
они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов общественных отношений.
Однако любой субъект правоотношений, чей спор или чье дело
рассматривается в судах, неизбежно подпадает под действие указанных актов. Так, утвержденная государственным арбитражем
методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбитражными судами
и при рассмотрении дел о причинении вреда земельным угодьям
вследствие незаконного решения органов управления.
Этот уровень нормативно-правовых актов следует рассматривать в качестве способствующего совершенствованию земельного
законодательства, облегчающего правоприменительную эффективность основных актов, поскольку руководящие постановления
пленумов Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного
Суда устраняют пробел в правовых нормах в сфере земельного законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права, а затем на основании обобщения
данных дел выносятся обобщающие, «выстраданные» судебной
практикой новые нормативные правила. В дальнейшем они становятся базой при совершенствовании действующего земельного законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов по Конституции РФ обладают правом законодательной
инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики
становится основой принятых нормативно-правовых актов.
Профессор Е. Н. Колотинская не разделяет точки зрения
Б. В. Ерофеева, считая, что постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ не могут быть источниками земельного права, так как содержат лишь руководящие
разъяснения судам по вопросам применения законодательства при
разрешении земельных дел. Имея чрезвычайно важное значение для
обеспечения единства применения судами правовых норм при разбирательстве земельных споров и имущественных споров, связанных
с землей, руководящие разъяснения, по мнению Е. Н Колотинской,
представляют собой лишь вид судебного толкования применения
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 101.
57
законодательства, не создают новых правовых норм и имеют обязательный характер только для соответствующих судебных систем.
В постановлениях, принимаемых высшими судебными инстанциями, содержатся указания о подведомственности разрешения земельных дел, применении общих положений правовых норм к регулированию земельных отношений, как, например, в случае исчисления
размера возмещения за ущерб, причиненный порчей земель.
10. Вспомогательные нормативно-правовые акты как источники земельного права.
Мы разделяем мнение профессора Б. В. Ерофеева о том, что определенную вспомогательную роль в совершенствовании правоприменительной деятельности играют стандарты1. Так, ГОСТ 17.5.1.01–
78 «Охрана природы. Рекультивация земель» регламентирует основные положения, определенные ЗК РФ для землепользователей в
качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.
Данные нормативно-правовые акты не устанавливают какихлибо обязанностей для субъектов земельных правоотношений и
не предоставляют им каких-либо прав в отношении земель, однако эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной
практике. Так, раскрытие п. 17 ГОСТ 26640–85 «Земли. Термины
и определения» понятия рационального использования земель позволяет правильно применять положение ЗК РФ об обязанностях
рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендаторами и землепользователями.
В ряде стран (Англия, США, Канада, Австралия) приоритетное
значение имеет судебный прецедент, т. е. судебное решение, фактически используемое в качестве образца при аналогичных обстоятельствах. В этих и некоторых других англоязычных странах публикуются подробные судебные отчеты и судебные решения, они
вводятся в компьютерную базу данных, из которой юристы могут
почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе королей и получали соответствующую независимость и свободу от парламентских законов.
Идеи и доктрины, т. е. мнения ведущих ученых-юристов, в ряде
государств принимаются во внимание при формировании права, находя отражение в законодательстве. В романо-германской правовой
системе основные положения права были сформулированы в универ1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 102.
58
ситетских стенах. Основанное на принципах ислама мусульманское
право во многом зависит от заключений древних и современных толкователей религиозных текстов Корана – священной книги, собравшей поучения, высказывания и заповеди Аллаха, и Сунны – сборника жизнеописания пророка Мухаммеда, мнений видных юристов. С
учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов
Российской Федерации эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой организации землепользования.
Что касается воззрений, идей и доктрин традиционных русских
юристов, то последние десятилетия им не придавалось должного
значения, их назначением считалось обслуживание воли высших
должностных лиц, в чем отдельные лица достаточно преуспели. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются
примеры использования в судах и при вынесении решений доводов,
изложенных в научно-практических комментариях и пособиях.
Заслуживает внимания позиция профессора С. А. Боголюбова, который в качестве источников земельного права избирает не
только нормативно-правовые акты всех уровней, но также общие
принципы права, нормативные договоры и некоторые обладающие
юридической силой обычаи1.
Общие принципы права как отправные, исходные начала правовой
системы становятся источником права, если такая их роль закрепляется в законодательном порядке. Например, ст. 38 Статута Международного Суда предусматривает, что суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет…
общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.
В ст. 15 Конституции России говорится, что общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г.,
вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом? Кем он должен быть признан? Каковы его формулировка и степень обязательности?
Однако общие принципы права постепенно занимают свою нишу в
российском праве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможности использования аналогии закона, т. е. применения законодательства, регулиру1 См.: Земельное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК Велби,
Проспект, 2003. С. 37–38.
59
ющего сходные отношения, права и обязанности сторон можно определять исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости.
Нормативные договоры – соглашения между разными субъектами права – могут содержать правовые нормы: устанавливать не
только права и обязанности сторон, но и общие правила поведения,
которым должны в будущем подчиняться все участники. Примером таких нормативных договоров в земельном праве являются договоры об общих и специальных земельных сервитутах.
В условиях федеративного устройства государства приобретают
значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и частью субъектов Федерации и во всех
присутствуют нормы, связанные с земельными отношениями, и это
неудивительно, так как Конституцией эти вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако
такие соглашения носят порой довольно общий характер, поскольку и наукой, и практикой до конца не определены принципы и границы «совместной компетенции»: предстоит накапливать опыт и
вырабатывать цивилизованные отношения.
Правовой обычай – правило поведения, сложившееся в течение
длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного. Обычай был основным источником права на ранних
ступенях развития общества. Многие последующие источники права
представляли собой систематизированные записи наиболее важных
и оправдавших себя обычаев: такова, например, Русская Правда.
Обычай делового оборота предусматривается ст. 5 ГК РФ: им
признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не
предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий
положениям законодательства или договора, не применяется.
Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками
расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся
порядку пользования участком оправдавшему себя обычаю. Нередко сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей
включаются в договоры сервитутов, в распределение конкретных
земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.
60
ЛЕКЦИЯ 5. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
5.1. Понятие права собственности на землю
Право собственности является центральным институтом большинства отраслей российского права. В связи с развитием рыночных отношений, вовлечением земли в гражданский оборот, формированием права частной собственности на землю возросло значение
этого института в земельном праве. Изменения в земельно-правовом строе России способствовали появлению множества вопросов и
проблем, которые до сих пор не получили однозначного решения в
земельно-правовой науке.
В юридической литературе понятие собственности на землю рассматривается с экономических и юридических позиций1. Изучим
сначала экономический аспект.
Единственным источником появления всех материальных благ,
необходимых для существования человека, служит процесс общественного производства. Но земля и другие природные ресурсы
имеют уникальные, присущие только им, особенности. Так, земля
не является продуктом человеческого труда, она часть самой природы, земная поверхность не может быть произвольно увеличена
людьми в зависимости от их потребностей.
Для отвоевания у природы материальных благ люди вступают
во взаимоотношения друг с другом (в общественные отношения).
Суть этих отношений состоит в присвоении материальных благ,
т. е. в отношении к материальным благам как к собственности.
Ведь понятие «присваивать» и означает поступать к кому-то в собственность, т. е. данное материальное благо (в частности, земельный участок) кому-то – свое, а кому-то – чужое.
Собственность – это определенный вид общественных отношений, выражающийся в том, что одни лица свободно господствуют над тем или иным объектом, и вмешательство в это господство
иных лиц не допускается.
Так, купив земельный участок в собственность, гражданин
вправе самостоятельно хозяйствовать на нем. Если же этот участок займет кто-либо без его согласия, то собственник имеет право
на защиту от произвола и истребование возмещения причиненных
убытков и ущерба.
1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право. С. 191.
61
Отношения, определяющие положение участников производства к предметам производства (орудиям, средствам, продуктам
производства и пр.), отвечают на вопрос, в чьем владении и распоряжении находятся орудия и средства производства и в чье владение и распоряжение поступают результаты производства. Именно
эти отношения и являются экономическими отношениями собственности. Следовательно, экономические отношения собственности – это отношения, возникающие между людьми в процессе
общественного производства.
Экономические отношения собственности на землю так же, как и
отношения собственности в целом, неоднократно изменялись. Каждой
общественно-экономической формации соответствовала своя система
отношений земельной собственности. На смену монополии исключительной государственной собственности в СССР пришло закрепление
новой Конституцией России многообразия форм земельной собственности. Собственность – это необходимое условие как экономической
свободы и жизни отдельного человека, так и экономической свободы и существования всего человеческого общества и государства.
Почему введение социалистических производственных отношений в землепользовании потерпело неудачу в России? В частности,
из-за того, что производители не были включены в систему отношений собственности. Включение производителей в механизм отношений собственности даже без дополнительных или минимальных
затрат повышает эффективность пользования землей.
Юридический аспект права собственности на землю, как и всякого другого права, может быть рассмотрен в объективном и субъективном смысле.
Право собственности на землю в объективном смысле представляет собой институт земельного права, нормы которого регулируют статику земельных волевых отношений собственности как
состояние принадлежности участков земли (ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции России).
Право собственности на землю в субъективном смысле – это закрепленная за собственником юридическая возможность владеть,
пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным
участком своей властью и в своих интересах путем совершения действий, не противоречащих закону и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять
вмешательство третьих лиц в сферу его хозяйственной деятельности.
Традиционно же в практике и теории земельного права под понятием «право собственности на землю» понимается право в субъ62
ективном смысле, включающее в себя три полномочия. Это закреплено в п. 2 ст. 36 Конституции, где сказано, что граждане владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными
ресурсами.
Для всех форм собственности характерен этот единый набор правомочий, но содержание и объем их различны.
Право владения землей – основанная на законе возможность
фактического обладания земельным участком или определенной
частью земельного фонда России. Владеть землей может и несобственник, но только в соответствии с законом. В противном случае
такое владение будет считаться самовольным захватом или самовольной передачей земли, за что по земельному законодательству
может наступать юридическая ответственность.
В отличие от владения обычным имуществом, которое собственник может переместить в нужное для него место, владение
землей представляет собой определенную условность, поскольку
земля неперемещаема и господство на ней ограничено. Так, владение землей осуществляется путем перенесения в натуру проектов землеустройства с закреплением границ земельного участка
на местности.
Владение землей в поселениях проявляется путем использованием ее в соответствии с зонированием, генеральными планами,
проектами планировки и застройки и иными видами градостроительной документации.
В натуре (на местности) право владения объективно проявляется лишь в возведении межевых линий и пограничных знаков, заборов, строений и сооружений, которые в случае неправомерного
возведения подлежат сносу за счет виновных лиц.
Право пользования землей – допустимая законом возможность
хозяйственной и иной эксплуатации земли, извлечения из нее полезных свойств и использования для иных целей удовлетворения
потребностей. Это право выражается в двух формах: во-первых,
право собственника на использование земельного участка и способ,
которым допустимо реализовать право собственника; во-вторых, в
форме свободного хозяйствования на земле путем возведения строений и сооружений, осуществления мелиоративных работ и т. п.
Право распоряжения землей – это допустимая законом возможность определять юридическую судьбу этого объекта.
У владельца-несобственника (арендатора) этого права либо вовсе нет, либо он обладает им в ограниченном виде и только с согласия собственника.
63
Распоряжение землей может выражаться в трех основных формах:
1) изменение фактического состояния земельного участка, которое влечет за собой изменение его юридического статуса. Например, образование пруда, большого водоема и др.;
2) изменение правового режима земель в связи с разными основаниями. По российскому законодательству частный собственник,
получивший землю от государства, не вправе менять ее целевого назначения. Особенно это касается продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, лесных и охотничьих угодий. Ограничивается право фермерского хозяйства дробить землю, передавать ее по
своему усмотрению (целиком или частью) в руки лиц, не компетентных в сельском хозяйстве или не желающих жить на селе. Не вправе
менять назначения своих угодий, выделенных для природоохранных
целей, дирекции заповедника или национальных природных парков.
Такие ограничения тем более оправданны ибо целевое использование земель во всех случаях связано с существенными льготами в
части размера поземельных платежей, идущих в пользу государства;
3) изменения в составе лиц, являющихся собственниками земельных участков. Это может быть, во-первых, процесс предоставления
земельных участков в собственность, аренду и пользование, осуществляемый с соблюдением установленных процедур, во-вторых,
процесс изъятия земельных участков, в-третьих, процесс обмена земельными участками между субъектами права собственности.
Юристы традиционно обращают внимание на правовую сторону
распоряжения землей. Она выражается в праве собственника продать, заложить землю, передать ее в дар, завещать по наследству,
сдать в аренду по частям или полностью, передать другому лицу в
бесплатное пользование. Иногда к этому добавляют право выбирать
управляющего, которому доверяется вести хозяйство от имени и по
поручению собственника, или право разделить землю на несколько
частей с поручением управлять каждой из них особому лицу.
Но не меньшее значение имеет и вещественная форма распоряжения землей. К ней относятся право необратимого изменения назначения земли, например, ее застройка, затопление (в случае создания водохранилища), иногда перепланировка ландшафта. Вещественное (физическое) распоряжение включает в себя также такие
мероприятия, как трансформация угодий, например, посадка леса
на пашне или раскорчевка леса под пастбище, проведение капитальных работ, направленных на защиту и (или) улучшение земли.
На основании этого следует отметить, что право собственника
коренным образом изменить назначение своего участка и саму его
64
вещественную природу подлежит существенным ограничениям,
установленным законом.
5.2. Формы и виды земельной собственности
В соответствии с п. 2 ст. 9 Конституции России и Гражданским
кодексом РФ (ст. 209–217) в России устанавливается частная собственность на землю граждан и юридических лиц, а также государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Рассмотрим формы и виды собственности на землю.
Право частной собственности граждан на землю. Право частной собственности граждан на землю является одним из условий
их экономической свободы. В соответствии с земельным законодательством (ст. 33 ЗК РФ) граждане вправе иметь земельные участки
в частной собственности для ведения крестьянского (фермерского),
личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного, жилищного и
гаражного строительства.
Земля гражданам в частную собственность может быть предоставлена как бесплатно, так и за плату1.
Начало формированию земельного строя в России было положено Законом РСФСР от 23 ноября 1991 г. «О земельной реформе»,
Законом о собственности в РСФСР и другими нормативными актами. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. ввел ряд статей,
касающихся права собственности на землю.
Конституция России 1993 г. не только закрепила право частной
собственности граждан на землю, отменила все имеющиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимися в
собственности земельными участками, создала условия для кардинального реформирования земельных отношений в России (ст. 8,
9, 35,36, 72 Конституции, разд. II ГК РФ, Земельный кодекс РФ и
другие законодательные акты).
Так, статья 15 ЗК РФ касается собственности на землю граждан
и юридических лиц. В ней указано, что собственностью граждан
являются участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Поэтому
следует обратить внимание на Федеральный закон от 21 декабря
1 Бесплатная передача земель сельскохозяйственных предприятий в частную
собственность граждан установлена постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 1–2. Ст. 9.
65
2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1, в котором говорится о приобретении права
собственности на землю гражданами путем приватизации таких
участков из государственного или муниципального фонда земель.
В то же время и Земельный кодекс, и указанный Федеральный
закон содержат перечень ограничений о предоставлении земельных участков в собственность. Так, ст. 27 ЗК РФ (ч. 4) закрепляет
перечень земельных участков, изъятых из оборота, а ч. 5 указанной
статьи – перечень земельных участков, ограниченных в обороте.
В частности, из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами:
− государственными природными заповедниками и национальными парками за исключением некоторых случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ;
− зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены Вооруженные Силы РФ и другие воинские формирования;
− зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
− объектами ФСБ;
− объектами федеральных органов государственной охраны;
− объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
− объектами закрытых административно-территориальных образований;
− исправительными учреждениями Минюста России;
− воинскими и гражданскими захоронениями;
− инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и
коммуникациями по охране и защите Государственной границы
Российской Федерации.
Как было отмечено, ограничиваются в обороте следующие находящиеся в государственной или муниципальной собственности
участки:
− в пределах особо охраняемых территорий, не указанных в ч. 4
ст. 27 ЗК РФ;
− в пределах лесного фонда за исключением некоторых случаев;
− занятых водными объектами в составе водного фонда;
− занятые особо ценными объектами культурного наследия, объектами, включенными в «Список всемирного наследия», историко-культурными заповедниками и объектами археологического наследия;
1 См.: Российская газета. 2002. 26 января.
66
− предоставленные для обеспечения обороны и безопасности,
оборонной промышленности и таможенных нужд, не указанные в
ч. 4 ст. 27 ЗК РФ;
− не указанные в ч. 4 ст. 27 ЗК РФ в границах закрытых административных образований (ЗАТО);
− предоставленные для нужд транспорта, в том числе морских,
речных портов, вокзалов, аэродромов, аэропортов;
− предоставленные для нужд связи;
− занятые космическими объектами;
− расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
− предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
− загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные деградированные земли.
Право частной собственности на землю юридических лиц. Собственность юридических лиц на земельные участки наряду с собственностью граждан относится к частной форме собственности.
Наличие у юридического лица обособленного имущества является
одним из непременных его признаков. Допустимо иметь имущество не только на праве собственности, но и в хозяйственном или
оперативном управлении (ст. 48 ГК РФ).
Круг юридических лиц, названных в ст. 213 ГК РФ субъектами
права собственности, довольно широк. Это хозяйственные общества и товарищества, производственные и потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения),
ассоциации, союзы и др.
Существуют общие закономерности, свойственные праву собственности юридического лица безотносительно его конкретного
вида:
− юридическое лицо должно быть зарегистрировано в порядке,
установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1,
− право собственности на земельный участок должно быть зарегистрировано в порядке, определенном Федеральным законом от
21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним»2;
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3431.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
67
− в собственности юридического лица находится имущество,
переданное ему в качестве взноса его учредителем (участниками,
членами), а также имущество, произведенное по иным основаниям
в процессе деятельности (п. 3 ст. 213, п. 1 ст. 66 ГК РФ);
− юридическое лицо подобно другим собственникам вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы
они не противоречили закону, иным правовым актам и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц;
− в определении правового режима имущества, принадлежащего юридическому лицу на праве собственности, установлении полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению
им велика роль учредительных документов1.
Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации
государственных и муниципальных предприятий»2 и указом его
от 14 июня 1992 г. «Об утверждении порядка продажи земельных
участков при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих
предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»3 было положено
начало приобретению земельных участков на праве собственности
не только гражданами и их объединениями, но и любыми юридическими лицами.
Дальнейшее развитие этого процесса предусмотрено Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»4, в котором закреплено, что при приватизации юридическими лицами или гражданами
зданий и сооружений путем купли-продажи одновременно осуществляется отчуждение земельных участков, занятых этими объектами. Однако законодатель в ч. 8 ст. 28 указанного Закона также запрещает отчуждать земельные участки в составе некоторых земель.
Земельные участки сельскохозяйственного назначения продаются в частную собственность предприятиям сельскохозяйственного профиля по нормативной цене, а также могут предоставляться в
собственность в постоянное (бессрочное) пользование, аренду в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 217.
2 См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 761.
3 См.: Там же. 1992. № 25. Ст. 1427.
4 См.: СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
68
Иностранные юридические лица, международные организации
с участием иностранных и российских юридических лиц, иностранные государства могут иметь земельные участки из земель
сельскохозяйственного назначения только на правах аренды.
Право государственной собственности на землю – это право собственности Российской Федерации и ее субъектов на землю. К государственной собственности относятся земли, не находящиеся
в частной собственности граждан и юридических лиц, в муниципальной собственности (ст. 16 ЗК РФ, ст. 214 ГК РФ). От имени
России и ее субъектов права собственника осуществляют органы
государственной власти в рамках их компетенции (ст. 17 ЗК РФ,
ст. 125 ч. 1 ГК РФ).
Статья 17 ЗК РФ к собственности Российской Федерации (федеральной собственности) на землю относит земельные участки:
− признанные таковыми федеральными законами;
− право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
− приобретенные Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (гл. 14 ГК РФ).
В собственности субъектов Федерации находятся земельные
участки:
− признанные таковыми федеральными законами;
− право собственности субъектов РФ на которые возникло при
разграничении государственной собственности на землю;
− приобретенные субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Особенности права государственной собственности на землю состоят в следующем:
1. Данная форма права собственности характерна высоким уровнем своих субъектов. В соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем
суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее
многонациональный народ (ст. 3).
Таким образом, государство в правоотношениях собственности
при осуществлении владения, пользования и распоряжения землей является представителем народа. Оно обязано реализовать свои
полномочия собственника не в интересах одного гражданина и отдельных групп лиц, а в совокупном интересе всех проживающих
на территории государства народов с тем, чтобы интересы одних не
удовлетворялись в ущерб другим.
69
2. Государственные земли должны использоваться только в соответствии со своим целевым назначением. Земли, находящиеся в
собственности государства, могут использоваться в целях, которые
недопустимы для иных, негосударственных организаций и граждан.
Например, использование земель под выращивание гражданами
наркотических и иных запрещенных к возделыванию культур и т. п.
3. Основания возникновения права государственной собственности на землю имеют свои особенности. Если граждане и иные негосударственные организации приобретают землю в собственность в
порядке и по основаниям, предусмотренным законом, то следует напомнить, что государство было наделено земельной собственностью
по Декрету «О земле» 8 (26) ноября 1917 г. и в настоящее время происходит не наделение землей, а разграничение земельной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов России.
4. Правомочия собственности на землю у государства совпадают
с правомочиями регулирования землепользования всего земельного фонда, а также осуществлением контрольных функций за
использованием земель иными собственниками. Поэтому предусмотрен правовой механизм пресечения управленческих решений,
нарушающих права других собственников земли. Так, земельное
законодательство запрещает вмешательство в хозяйственную деятельность земельных собственников со стороны государственных
органов. В случае издания государственным органом акта с нарушением закона или его компетенции собственник земли вправе обратиться в суд или арбитраж с заявлением о признании такого акта
недействительным1.
Право муниципальной собственности на землю. Муниципальная собственность на землю – это собственность городских и сельских поселений, других муниципальных образований.
В муниципальной собственности находятся земельные участки
(ст. 19 ЗК РФ):
− признанные таковыми федеральными законами и принятыми
в соответствии с ними законами субъектов РФ;
− право муниципальной собственности на которые возникло при
разграничении государственной собственности на землю;
− приобретенные по основаниям, установленным гражданским
законодательством.
В муниципальную собственность могут приобретаться земли
органами местного самоуправления у собственников земельных
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 228–229.
70
участков путем их выкупа либо на основе дарения, отказов от земельных участков и на иных законных основаниях.
Основное целевое назначение земель, находящихся в муниципальной собственности, – служить удовлетворению коммунальных
потребностей местного населения. В силу этого муниципальная
собственность на землю имеет более узкое назначение по сравнению с государственной собственностью.
Управление и распоряжение муниципальными землями осуществляется органами местного самоуправления на основании
местных уставов, территориального планирования и зонирования
земель в соответствии с законодательством России и ее субъектов.
Следует отметить, что постановлением Правительства РФ от
30 июня 2006 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении права собственности на землю»1 к такому перечню отнесены
следующие документы:
1) заявление о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или
муниципального образования на земельный участок, содержащее
указание на нормативный акт, являющийся основанием для разграничении права собственности на земельный участок;
2) правоустанавливающие документы на земельный участок
(копия акта органа государственной власти или органа местного
самоуправления, кадастровый паспорт земельного участка, иные
документы). Представление указанных документов не требуется,
если право было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
3) правоустанавливающие документы на объекты недвижимого
имущества и кадастровый паспорт земельного участка, подтверждающий нахождение объекта недвижимого имущества на данном
земельном участке.
Право общей собственности на земельный участок. Общая собственность на землю является одним из видов частной собственности. Для общей собственности характерна множественность
субъектов права собственности, которые именуются участниками
общей собственности. Общая собственность возникает прежде всего на имущество, которое не может быть разделено без изменения
1 См.: Российская газета. 2006. 14 июля.
71
ее назначения. Недопустимость раздела вещи может быть установлена непосредственно законом.
Делимое имущество поступает в общую собственность. Общая
собственность на имущество является долевой за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. Так, собственность членов крестьянского (фермерского) хозяйства на землю и средства производства
является совместной. Члены крестьянского хозяйства своим соглашением могут перейти на режим общей долевой собственности
лишь тогда, когда это допустимо законом (п. 5 ст. 244 ГК РФ).
В общую совместную собственность могут быть переданы земли
колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных и иных хозяйственных обществ и товариществ,
в том числе созданных на базе государственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных предприятий, а также земли общего
пользования садоводческих товариществ, животноводческих, жилищных, дачных и гаражных кооперативов.
Так, земельный участок может находиться в общем владении с
определением доли каждого владельца (долевое владение) или без
определения долей (совместное владение).
Важное значение в реализации права общей собственности на
землю в середине 1990-х годов имели такие акты, как постановление
Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли»1, постановление Правительства РФ от 1 февраля
1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»2 и «Рекомендации по подготовке
и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные
паи», одобренные этим постановлением Правительства РФ. В Приложении № 1 к этим рекомендациям приводится примерный пакет
документов (материалов) по выдаче свидетельств на право собственности на земельные доли и о праве на имущественные паи. В Приложении № 2 указанных рекомендаций «О порядке распоряжения
земельными долями и имущественными паями» определены такие
виды сделок: аренда земельных долей, их купля-продажа, обмен
земельных долей на имущественный пай, внесение земельной доли
или право пользования ею, уставный капитал сельскохозяйственной
коммерческой организации, выделение в натуре земельных участков
в счет земельных долей, иные сделки на этот земельный участок.
1 См.: СЗ РФ. 1994. № 29. Ст. 3033.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
72
Если размер земельных долей участков долевой собственности
на земельный участок не может быть определен на основании закона и не установлен соглашением всех ее участников, земельные
доли являются равными.
Соглашением всех участников долевой собственности может
быть установлен порядок определения и изменения их земельных
долей в зависимости от вклада каждого из них в приобретение и освоение общего земельного участка.
Каждый участник общей долевой собственности обязан соразмерно со своей долей участвовать в уплате налогов, сборов и иных
платежей по общему земельному участку, а также в издержках по
его содержанию и сохранению.
При продаже земельной доли постороннему лицу в праве общей
собственности на земельный участок остальные участники долевой
собственности имеют преимущественное право продаваемой земельной доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях кроме случаев продажи с аукциона.
Раздел земельного участка, находящегося в общей совместной
собственности, и выделение из него земельной доли могут быть осуществлены при условии предварительного определения земельной
доли каждого участника.
Общая собственность супругов на земельный участок. В соответствии с Семейным кодексом РФ (ч.1 ст. 34 «Совместная собственность супругов») и ст. 256 ГК РФ («Общая собственность супругов»)
имущество, в том числе земельный участок, приобретенный супругами во время брака либо безвозмездно предоставленный одному
из супругов в собственность при приватизации приусадебных, садовых, личных подсобных хозяйств, гаражных участков или приобретенный им в результате сделок с землей либо по иным основаниям, предусмотренным законом, является совместной собственностью супругов, если договором между ними не установлено иное.
Общая собственность крестьянского (фермерского) хозяйства
на земельный участок. Крестьянскому (фермерскому) хозяйству,
созданному на базе одной семьи и осуществляющему свою деятельность без образования юридического лица, земельные участки предоставляются на праве общей совместной собственности (ст. 257
ГК РФ и ст. 6 Федерального закона от 11 июля 2003 г. № 74-ФЗ
«О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1. Собственность членов
крестьянского (фермерского) хозяйства на землю и средства произ1 См.: СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
73
водства также является совместной. Члены крестьянского хозяйства своим соглашением могут перейти на режим общей долевой
собственности лишь тогда, когда это допустимо законом.
Собственность жилищного накопительного кооператива. Земельный участок, на котором расположен многоквартирный жилой дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Если в отношении
такого участка проведен государственный кадастровый учет, он
переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме1.
5.3. Основания возникновения, изменения
и прекращения права собственности на землю
Рассмотрим сначала основания (способы) возникновения права
собственности на землю. Земельный кодекс РФ и другие федеральные законы закрепляют следующие основания возникновения права собственности за землю, которые зависят, главным образом, от
целей и способов их получения в собственность.
Так, граждане могут приобрести земельные участки с целью:
1) строительства, например, жилого дома, дачи, гаража, животноводческого комплекса (ст. 30 ЗК РФ);
2) использования земельного участка по иному назначению
(ст. 34 ЗК РФ).
К основаниям (способам) приобретения земельных участков в
собственность относятся:
1) переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, сооружение (ст. 35 ЗК РФ);
2) приватизация земельного участка лицом, имеющим в собственности или безвозмездном пользовании здания, строения, сооружения (ст. 36 ЗК РФ);
3) купля-продажа, мена земельного участка (ст. 37 ЗК РФ);
4) приобретение земельного участка на торге (конкурсе, аукционе) (ст. 38, 38-1, 38-2 ЗК РФ);
1 См.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 41, ст. 16 Федерального закона
от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 15.
74
5) приобретательная давность владения и пользования земельным участком (добросовестно, открыто и непрерывно в течение
15 лет) (ст. 234 ГК РФ1).
6) судебное решение (ст. 59 ЗК РФ).
Рассмотрим некоторые основания.
Предоставление земельных участков для строительства. Решение о предоставлении земельного участка в собственность для
строительства должно быть принято в двухнедельный срок со дня
подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (МСУ)
(ст. 32, ч. 2 ЗК РФ).
Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан
и юридических лиц земельных участков для строительства за исключением случаев:
− изъятия земельных участков из оборота;
− установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;
− резервирования земельных участков для государственных или
муниципальных нужд.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию по двум вариантам: без предварительного и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Рассмотрим первый вариант, т. е. предоставление в собственность земельных участков для строительства без предварительного
согласования места размещения объекта. Он осуществляется в следующем порядке:
1) проводятся работы по формированию земельного участка:
− подготовка проекта границ земельного участка и установление указанных границ на местности;
− определение разрешенного использования земельного участка;
− определение технических условий подключения объектов к
сетям инженерно-технического обеспечения;
− принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов);
− публикация сообщения об их проведении;
1 См.: Волков Г. А. Приобретение права собственности на землю по давности
владения // Экологическое право. 2005. № 1. С. 64–70. Иные основания см: Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. № 10. С. 65–72.
75
2) обеспечение государственного кадастрового учета земельного
участка;
3) организация проведения торгов (конкурсов, аукционов) по
продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды;
4) завершение этого процесса подписанием протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора
аренды земельного участка без проведение торгов (конкурсов, аукционов).
По второму варианту – с предварительным согласованием места размещения объекта – предоставление земельного участка для
строительства осуществляется в следующем порядке.
На основании статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое
лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для
строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места
размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны
назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое
право на этот участок. К заявлению могут прилагаться техникоэкономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или
юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом
экологических, градостроительных и иных условий использования
соответствующей территории и недр в ее границах посредством
определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами
местного самоуправления, муниципальными организациями.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,
технические условия подключения объектов к сетям инженернотехнического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный
срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
76
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем
предоставлении земельных участков для строительства.
Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков
для государственных и муниципальных нужд и предоставлением
этих земельных участков для строительства.
При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной
деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться
сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления их для строительства объектов,
размещение которых затрагивает законные интересы указанных
народов и общностей. Исполнительные органы государственной
власти или органы местного самоуправления принимают решения
о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
законные интересы которых могут быть затронуты в результате
возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд
находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков
для строительства. В случае если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или
муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности
граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления
информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о
выборе земельного участка для строительства, а в необходимых
случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной
77
зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного
участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории согласно возможным вариантам их выбора.
В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа,
земельного участка для государственных или муниципальных
нужд к акту о выборе этого участка прилагаются также расчеты
убытков собственников земельных участков, землепользователей,
землевладельцев, арендаторов указанных участков.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора
этого участка или отказе в размещении объекта.
Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного
участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается
заявителю в семидневный срок со дня его утверждения.
Решение о предварительном согласовании места размещения
объекта является основанием последующего принятия решения о
предоставлении земельного участка для строительства и действует
в течение трех лет.
В случае осуществления собственником, землепользователем,
землевладельцем или арендатором земельного участка строительства на этом участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа для государственных или муниципальных нужд, собственник указанного
участка, землепользователь, землевладелец, арендатор несут риск
отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством
на земельном участке или с иным его улучшением.
В случае осуществления собственником, землепользователем,
землевладельцем, арендатором земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, строительства или иных
его улучшений после информирования указанных лиц о резервировании собственник такого земельного участка, его землепользователь, землевладелец, арендатор несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на данном земельном
участке или с иным его улучшением.
В случае если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о
78
предоставлении земельного участка не было принято, лица, права
которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного
самоуправления, принявших такое решение, понесенных убытков.
Решение о предварительном согласовании места размещения
объекта или об отказе в его размещении может быть обжаловано
заинтересованными лицами в суд. В случае признания в судебном
порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие
такое решение, возмещают гражданину или юридическому лицу
расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании
места размещения объекта.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами этих субъектов РФ.
Решение о предварительном согласовании места размещения
объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.
Решение или выписка из него о предоставлении земельного
участка для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в семидневный срок со дня его принятия.
Условия предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд должны предусматривать возмещение всех убытков, связанных с изъятием этих земельных участков
у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды. Условия могут также предусматривать права других лиц, обременяющие предоставляемые земельные участки, или предусмотренные статьей 56 Кодекса ограничения использования указанных участков.
Порядок предоставления гражданам земельных участков для
целей, не связанных со строительством. В соответствии со ст. 34 ЗК
РФ органы государственной власти и органы МСУ обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости
79
и прозрачности предоставления таких земельных участков. Для
этого указанные органы обязаны:
− принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения
заявлений и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки до указанного срока. Не допускается установление приоритетов
и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не
установлено законом (инвалиды и участники Великой Отечественной войны);
− уполномочить на управление и распоряжение земельными
участками и иной недвижимостью специальный орган;
− обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату и бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Граждане при подаче заявлений должны указать цель использования земельного участка (кроме строительства), его предполагаемые размеры и местоположение, а также испрашиваемое право на
землю.
Орган местного самоуправления в течение одного месяца должен обеспечить изготовление проекта границ земельного участка
и утвердить его.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение двух недель принимает решение о
предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно и направляет заявителю копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка, после чего договор купли-продажи или аренды
данного участка заключается в недельный срок со дня принятия
решения.
Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение. Указанный переход
права предусмотрен законодательно. Так, ст. 35 ЗК РФ закрепляет
положение, согласно которому при переходе права собственности
на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части данного участка, занятого этим зданием (строением), на тех условиях и в том же объеме, что и прежний
собственник.
В случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования зе80
мельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка
пользования земельным участком.
Площадь части земельного участка, занятая зданием, строением, сооружением и необходимая для их использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 Кодекса.
Собственник здания, строения, сооружения, находящихся на
чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки
или аренды этого земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.
Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на
земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится
вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев, когда отчуждаемая часть здания, строения, сооружения не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка и
отчуждаемые объекты находят на земельном участке, изъятом из
оборота в соответствии со ст. 27 ЗК РФ.
Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на
ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.
Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
Отчуждение доли в праве собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на земельном участке, принадлежащем на
праве собственности нескольким лицам, влечет за собой отчуждение доли в праве собственности на данный земельный участок, размер которой пропорционален доле в праве собственности на здание,
строение, сооружение.
Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные
юридические лица – собственники зданий, строений, сооружений,
находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды такого участка. Вместе с тем
Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется.
Статья 36 ЗК РФ определяет порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муни81
ципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.
Граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках государственной или муниципальной собственности, приобретают права
на эти участки в соответствии с Земельным кодексом РФ1.
Религиозным организациям, имеющим в собственности здания,
строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, эти земельные
участки предоставляются в собственность бесплатно.
Религиозным организациям, имеющим в соответствии с федеральными законами на праве безвозмездного пользования здания,
строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного
пользования на срок безвозмездного пользования этими зданиями,
строениями, сооружениями.
Продажа земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках,
осуществляется по цене, установленной соответственно органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления. Порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении таких участков, находящихся:
− в федеральной собственности – Правительством Российской
Федерации;
− в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена – органами
государственной власти субъектов Российской Федерации;
− в муниципальной собственности – органами местного самоуправления.
Цена земельных участков не может превышать их кадастровой
стоимости. До установления Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Феде1 Подробнее о проблемах реализации данного права см.: Максимова Е. В. Переход прав на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение // Экологическое право. 2004. № 5. С. 33–39.
82
рации или органом местного самоуправления порядка определения
цены земельного участка эта цена устанавливается в размере его
кадастровой стоимости.
В существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность
домовладельцам в порядке и на условиях, которые установлены
жилищным законодательством.
В случае если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на
праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в
аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное
не предусмотрено федеральными законами, с учетом долей в праве
собственности на здание.
В случае если в здании, находящемся на неделимом земельном
участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим – на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления или всем лицам на праве хозяйственного ведения,
эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка
в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное
не предусмотрено федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на
вступление в этот договор иных правообладателей помещений в
этом здании.
Казенные предприятия и государственные или муниципальные
учреждения – правообладатели помещений в этом здании – обладают правом ограниченного пользования земельным участком для
осуществления своих прав на принадлежащие им помещения.
В случае если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими казенными
предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется лицу, во владении которого находится большая площадь помещений в здании,
в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для
осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения.
Для приобретения прав на земельный участок граждане или
юридические лица совместно обращаются в исполнительный орган
государственной власти или орган местного самоуправления, преду83
смотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта.
Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, устанавливается федеральным
органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию земельных
отношений. Исполнительные органы государственной власти или
органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставления дополнительных документов за исключением,
предусмотренных перечнем.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в месячный срок со дня поступления заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в
собственность бесплатно в соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ, а в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 Кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с
предложением о заключении соответствующего договора.
В случае если не осуществлен государственный кадастровый
учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке, необходимые
для выдачи его кадастрового паспорта, орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического
лица либо обращения исполнительного органа государственной
власти в месячный срок со дня поступления указанных заявления
или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой
карте соответствующей территории. Лицо, которое обратилось с
заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечивает за
свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном
кадастре недвижимости».
Местоположение границ земельного участка и его площадь
определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных
земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.
84
Исполнительный орган государственной власти или орган
местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Кодекса, в
двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка заявителям и направляет им копию такого
решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного
участка.
Приватизация земельных участков. Исключительное право
на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица – собственники заданий, строений, сооружений (ч. 1
ст. 36 ЗК РФ).
Для приобретения прав на земельный участок эти граждане и
юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением
о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).
Исполнительный орган или орган местного самоуправления в
течение двух недель принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или на праве постоянного
(бессрочного) пользования либо готовит проект договора куплипродажи земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
Каковы же нормы предоставления земельных участков в собственность?
Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности
земель (ст. 33 ЗК РФ) для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного
строительства, устанавливаются законами субъектов Российской
Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается:
− при отчуждении собственником своего земельного участка
другим лицам. Условия и порядок отчуждения земельного участка
обозначены в ст. 52 ЗК РФ со ссылкой на гражданское законодательство. Так, ст. 239 ГК РФ предусматривает изъятие земельного
участка для государственных или муниципальных нужд либо ввиду ненадлежащего использования, если невозможно прекращение
85
права собственности на здания, сооружения и другое недвижимое
имущество, находящееся на данном участке;
− при отказе собственника от права собственности на земельный
участок. Статья 53 ЗК РФ предусматривает, что подача заявления
об отказе не влечет за собой прекращения соответствующего права;
при отказе от права собственности на земельный участок последний приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи,
порядок прекращения на которую устанавливается гражданским
законодательством;
− в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Так, ст. 284 ГК РФ определяет, что земельный участок может
быть изъят у собственника в случаях, когда он предназначен для
сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного
строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.
Статья 285 ГК РФ регламентирует, что земельный участок может быть изъят у собственника, если использование его осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.
Статья 286 ГК РФ гласит, что орган государственной власти или
местного самоуправления, уполномоченный принимать решения
об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным
ст. 284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных
нарушениях определяются земельным законодательством.
Факты, обязывающие принудительно прекратить право собственности на земельный участок, отличаются императивностью.
К данной группе фактов относятся:
− прекращение деятельности предприятия, организации, фермерского хозяйства, смерть гражданина-собственника, а также по
другим основаниям, предусмотренным договором, из которого возникли права на землю;
− использование земельного участка не по целевому назначению, а также способами, приводящими к ухудшению экологической обстановки, неуплата земельного налога в течение двух лет и
непогашение задолженности по уплате земельного налога в течение последующего года;
− прекращение статуса собственника земли вследствие сделок с
землей, реорганизация сельскохозяйственных организаций и приватизация государственных сельскохозяйственных предприятий;
86
− принудительное изъятие у собственника, в том числе путем
выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ);
− конфискация земельного участка, т. е. безвозмездное изъятие
его у собственника по решению суда за совершение преступления
(ст. 50 ЗК РФ);
− реквизиция земельного участка в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах,
носящих чрезвычайный характер, т. е. временное изъятие его у
собственника уполномоченным органом исполнительной власти с
целью защиты жизненно важных интересов граждан, общества и
государства от возникающих в связи с чрезвычайными ситуациями угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции (ст. 51 ЗК
РФ).
87
ЛЕКЦИЯ 6. ИНЫЕ КРОМЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
ВИДЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
6.1. Вещные права на землю
Право собственности на землю является главенствующим в системе прав на земельные участки, поскольку только собственник
обладает полным набором правомочий по владению, пользованию
и распоряжению землей. Однако наряду с правами собственности
существует ряд других правовых форм, составляющих титул прав
на землю, которые легализованы в современном российском законодательстве в качестве вещных прав. Ими, в частности, являются
право пожизненного наследуемого владения земельным участком,
право постоянного (бессрочного) пользования и сервитуты (ст. 216,
265, 268, 274, 277 ГК РФ).
Анализ современного земельного и гражданского законодательства позволяет сделать следующие выводы.
Поскольку вещные права на землю являются производными от
права собственности, а собственник не может дать этих вещных
прав на землю больше того объема правомочий, которым он обладает, можно сделать вывод, что другие вещные права всегда ýже прав
собственника. В частности, если собственник обладает полной свободой владения, пользования и распоряжения земельным участком,
то землепользователь, к примеру, обязан испрашивать разрешение
на аренду или безвозмездную временную передачу используемого земельного участка другому лицу у собственника этого участка.
Вместе с тем вещные права на землю обладают и определенной
самостоятельностью, поскольку переход права собственности на земельный участок к другому лицу не является основанием для прекращения вещных прав на этот участок (ч. 3 ст. 261 ГК РФ).
Лицо, обладающее вещными правами на земельный участок, не
является подчиненным собственнику и имеет право на защиту от
вмешательства последнего, осуществляемого с нарушением закона, поскольку земельные правомочия осуществляются субъектами
земельных правоотношений по их воле, в их интересах (ч. 2 ст. 1
ГК РФ) и по своему усмотрению (ч. 1 ст. 9 ГК РФ), а произвольное
вмешательство в чьи-либо частные интересы недопустимы (ч. 1
ст. 1 ГК РФ) и подлежат судебной или административной защите
(ст. 11 ГК РФ). Более того, лицо, обладающее вещными правами
на землю, может предъявить иск о взыскании убытков и денежной
компенсации морального вреда, причиненных незаконным вмеша88
тельством собственника земельного участка в дела лица, обладающего вещными правами на этот земельный участок.
Все лица, попавшие в сферу отношений по использованию земельного участка на основе вещных прав, обязаны соблюдать права лица,
обладающего вещным правом на данный земельный участок: не допускать самовольного прохода или проезда по этому участку, если владелец его ясно не обозначил такой проход (ч. 2 ст. 262 ГК РФ), располагаться на таком участке или складировать на нем какие-либо предметы.
В силу этого вещные права вытекают из положений закона, а не
из договорных и иных обязательств и не могут быть изменяемы по
соглашению сторон. Иначе говоря, вещные обязательства исчерпывающе определены законом и не предусмотренные законом отступления от них не допускаются. Они распространяются на всех лиц,
оказавшихся в сфере регулирования вещных прав, а не только на
лиц, связанных договорными обязательствами, вытекающими из
этих вещных прав. Например, лица, которым предоставлено право
продвижения или переезда через земельный участок, переданный
собственником в пользование конкретному лицу, обязано соблюдать все правила эксплуатации этого участка: определенные места
передвижения, правила безопасности, запрет стоянок и т. п.
Вещные права можно классифицировать по разным основаниям:
− по лицам, обладающим вещными правами на земельный участок. В частности, если правом пожизненного наследуемого владения обладают только граждане, то данным правом не обладают организации, которые не могут являться субъектами наследственных
правоотношений, за исключением случаев, определенных законом;
− по интересам, во исполнение которых предусмотрены данные
вещные права. Например, сервитуты (право ограниченного пользования чужим земельным участком) могут быть как публичными, так
и частными в силу предназначенности их для публичных или частных интересов. И если земельный участок, к примеру, предоставлен
для проезда автомашин, то такой сервитут следует считать публичным, если же определенная часть земельного участка используется
для обслуживания мелиоративных сооружений, предназначенных
для орошения участка соседа, то такой сервитут следует считать
частным, предназначенным для удовлетворения интересов конкретного субъекта правоотношений – соседнего землепользователя;
− по основаниям возникновения вещных прав. Так, если право
пожизненного наследуемого владения землей может возникнуть из
наследственного завещания прежнего владельца, то право сервитута устанавливается по соглашению сторон, а при недостижении
89
такого соглашения – решением суда по иску заинтересованной стороны (ч. 3 ст. 274 ГК РФ)1.
Теперь рассмотрим вещные права на землю.
Право пожизненного (наследуемого) владения землей (ч. 1
ст. 216, ст. 265–267 ГК РФ) отличается от иных вещных прав следующими основными особенностями:
а) наибольшей стабильностью прав на земельный участок. Так,
если право пользования земельным участком может быть и временным, то право владения принадлежит владельцу не только на
протяжении всей его жизни: после жизни воля владельца в определении принадлежности земельного участка гарантируется к соблюдению принудительной силой государства, если наследник не
отказался от наследства;
б) наибольшей широтой самостоятельности правомочий землевладельца в отношении использования земельного участка. Владелец вправе самостоятельно, без каких-либо специальных разрешений собственника земельного участка возводить на нем здания,
сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности, если законом не предусмотрено
иное (ч. 2 ст. 266 ГК РФ). Например, постоянный землепользователь приобретает право собственности на созданное им недвижимое
имущество только в том случае, если эта недвижимость создана им
для себя (ч. 2 ст. 269 ГК РФ);
в) более узким кругом субъектного состава правоотношений по
владению земельным участком на праве пожизненно наследуемого
владения (только граждане, а не организации)2;
г) особенностью этого вида права является то, что распоряжение земельным участком не допускается за исключением перехода
прав на земельный участок по наследству.
Следует отметить, что Земельный кодекс 2001 г. установил положения, согласно которым право пожизненного наследуемого
владения земельным участком, находящимся в государственной
или муниципальной собственности, до введения его в действие сохраняется. Вместе с тем новый Кодекс не допускает предоставления земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения его в действие.
Что касается ч. 3 ст. 21 ЗК РФ, предусматривавшей возможность
граждан, обладающих земельными участками в пожизненном на1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 245–246.
2 См.: Там же. С. 247.
90
следуемом владении, бесплатно приобрести их в собственность,
следует отметить, что Федеральным законом от 30 июня 2006 г.
№ 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого
имущества»1 такое право подтверждается. Но после регистрации
права собственности на земельный участок право пожизненного
(наследуемого) владения землей прекращается.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком (ст. 216, ст. 268–273 ГК РФ, ст. 20 ЗК РФ) имеет следующие отличительные черты:
а) более широкий круг субъектов данного вида правоотношений, поскольку законом прямо указывается, что в круг этих субъектов могут входить различные организации, обладающие правом
юридического лица, т. е. государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия2, а также органы
государственной власти и органы местного самоуправления;
б) более узкий круг оснований приобретения данного вещного
права. В частности, таковым является решение государственного
или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в постоянное пользование (ч. 1 ст. 268 ГК);
в) наличие производной связи между правом на земельный участок и правом на недвижимость, расположенную на данном участке. Так, при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежащее собственнику земельного участка, на котором
оно находится, к приобретателю здания переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон (ст. 273 ГК). При
прекращении права пользования земельным участком, если стоимость недвижимости явно превышает его стоимость, суд может
установить условия пользования данным участком на новый срок
(ч. 2 ст. 272 ГК);
г) относительно меньшая стабильность отношений землепользования. Во-первых, право постоянного землепользования может
быть прекращено по тем же основаниям, по которым оно возникло, – на основании решения уполномоченного государственного или
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2881.
2 Как правильно отметил А. Окунев, Земельный кодекс РФ почему-то не отнес
к субъектам данного права федеральные государственные унитарные предприятия.
См.: Окунев А. Некоторые вопросы совершенствования земельного законодательства // Бюллетень нотариальной практики. 2006. № 1. С. 47.
91
муниципального органа; во-вторых, право землепользования может быть и временным, устанавливаемым на определенный срок1.
Земельный кодекс РФ (ст. 45) определяет два основания прекращения права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком: либо
добровольный отказ от того или другого права, либо их принудительное прекращение.
Основаниями для принудительного прекращения указанных
прав являются:
1) использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории
земель;
2) использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
3) неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений:
а) отравления, загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами при их
хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой
причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
б) нарушения установленного статьями 95–100 ЗК РФ режима
использования земель особо охраняемых природных территорий,
земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
в) систематического невыполнения обязательных мероприятий
по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и
предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
г) систематической неуплаты земельного налога;
4) неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским
законодательством, земельного участка, предназначенного для
сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в течение трех лет, если более длительный срок
не установлен федеральным законом, за исключением времени, в
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 248–249.
92
течение которого земельный участок не мог быть использован по
назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое пользование (ст. 284 ГК РФ);
5) изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными
статьей 55 ЗК РФ;
6) реквизиция земельного участка в соответствии со ст. 51 ЗК РФ.
Кроме того, статья 54 ЗК РФ закрепляет следующие положения:
1) принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения и права постоянного бессрочного пользования осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего
использования земельного участка после наложения административного наказания в виде штрафа;
2) одновременно с наложением административного наказания
виновному лицу уполномоченным органом исполнительной власти
выносится предупреждение о возможном принудительном прекращении права на земельный участок.
В данной статье указано, что форма письменного предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.
Предупреждение должно содержать:
а) указание на допущенное земельное правонарушение;
б) срок, в течение которого земельное правонарушение должно
быть устранено;
в) указание на возможное принудительное прекращение права
на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;
г) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного
законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения права на земельный участок;
д) иные необходимые условия.
Сервитуты (п. 1 ст. 216, ст. 274–277 ГК РФ, ст.) выражаются в
праве ограниченного пользования соседним земельным участком.
Особенности данного вещного права следующие:
а) если основанием возникновения прав пожизненного наследуемого владения и прав постоянного пользования земельным участком является свободный от чьих-либо притязаний участок, то основанием сервитута всегда служит наличие соседнего используемого
участка, интересы надлежащей эксплуатации которого требуют
вмешательства в пользование данным земельным участком. Например, невозможность подхода к соседнему участку иным способом кроме как через данный участок;
93
б) право сервитута представляет своего рода право безысходности,
невозможности не затрагивать интересы соседних землепользователей. Если есть возможность обеспечить надлежащую эксплуатацию
участка, не ущемляя прав соседних землепользователей, то право
сервитута возникать не должно. Например, возможен обход соседнего
участка для лица, требующего сервитута, без существенных затрат;
в) право сервитута представляет собой узкоцелевое использование земельного участка. Например, если часть земельного участка
выделена для прохода или проезда, то ее нельзя использовать под
складирование имущества, размещение каких-либо объектов и т. д.;
г) право сервитута не может быть самостоятельным предметом
сделок. В частности, его нельзя приобретать, вносить в качестве
вклада в имущество хозяйственного общества и использовать в качестве самостоятельного объекта гражданских прав независимо от
земельного участка, для обеспечения рационального использования которого установлен данный сервитут;
д) право сервитута носит придаточный характер к основному
праву на земельный участок для лица, в пользу которого устанавливается такой сервитут. С прекращением права этого лица на данный земельный участок прекращается и право сервитута;
е) право сервитута не порождает у лица, в пользу которого устанавливается данный сервитут, прав на соседний участок, поскольку сервитут не влечет за собой лишения прав землепользователя на
этот участок (п. 2 ст. 274);
ж) сервитут устанавливается, как правило, не на определенный
срок, а на период до устранения причин, породивших необходимость в этом сервитуте1.
Согласно литературным источникам праву сервитута присущи
следующие принципы:
1) обременение сервитута ложится на недвижимое имущество,
принадлежащее субъекту на праве собственности;
2) собственник земельного участка вправе распорядиться им по
своему усмотрению, при этом переход права собственности к иному
лицу не упраздняет сервитута;
3) сервитут устанавливается не в интересах лица, а в интересах
и в пользу недвижимого имущества, находящегося в собственности, владении или пользовании. Поэтому сервитут неотчуждаем.
Он не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога или иной сделки;
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ соч. С. 250–251.
94
4) на обременения сервитутом здания и сооружения распространяются положения земельного сервитута1.
Основаниями возникновения сервитута следует считать преимущественно договор, а также приобретательную давность, судебное решение или решение государственного или муниципального
органа на установление публичного сервитута.
Право требовать ограниченного пользования указывает на то,
что сервитут может быть установлен и соглашением сторон, которым закрепляются права и ограничения пользования, составляющего сервитут. Это соглашение в соответствии со ст. 274 ГК РФ подлежит регистрации наравне с иными правами на недвижимость,
что говорит о вещном характере современного российского права
сервитута.
В качестве объекта сервитута в российском праве упоминаются
земельные участки, а также здания и сооружения, т. е. недвижимое имущество (ст. 277 ГК РФ).
Земельный кодекс (ст. 23) предусматривает два вида сервитута
в зависимости от интересов субъектов его использования: частный
сервитут, который устанавливается в соответствии с гражданским
законодательством (ст. 274 ГК РФ) и публичный сервитут, который
устанавливается законом или нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта РФ или органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов
государства, местного самоуправления или местного населения,
без изъятия земельных участков.
Публичные сервитуты устанавливаются для следующих целей:
− прохода или проезда через земельный участок;
− использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а
также объектов транспортной инфраструктуры;
− размещения на земельном участке межевых и геодезических
знаков и подъездов к ним;
− проведения дренажных работ на земельном участке;
− забора воды и водопоя;
− прогона скота через земельный участок;
− сенокоса или пастьбы скота;
− использования земельного участка в целях охоты, ловли
рыбы, сбора дикорастущих растений в установленные сроки;
1 См.: Земельное право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра, 1999. С. 116.
95
− временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
− свободного доступа к прибрежной полосе.
В зависимости от сроков установления сервитута он также может быть как срочным, т. е. быть установленным на конкретный
срок, так и постоянным.
Поскольку сервитут чаще всего устанавливается по соглашению
между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка, то последний вправе требовать соразмерной
платы от лиц, в интересах которых установлен этот сервитут.
В случаях если установление публичного сервитута приводит к
невозможности использования земельного участка, его собственник,
землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том
числе путем выкупа у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившим публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
Собственник земельного участка также вправе требовать соразмерной платы от соответствующего органа, установившего публичный сервитут.
Следует еще раз напомнить, что частный и публичный сервитут
подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Статья 48 ЗК РФ определяет, что частный сервитут может быть
прекращен по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Так, ст. 276 ГК РФ закрепляет положение, согласно
которому по требованию собственника земельного участка сервитут
может быть прекращен ввиду того, что отпали основания его установления. Если же земельный участок, обремененный сервитутом,
не может использоваться в соответствии с назначением участка,
собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
Публичный сервитут в соответствии с ч. 2 ст. 48 ЗК РФ может
быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута.
6.2. Аренда земельного участка
Право собственности на землю и вещные права на нее являются
основными видами прав на землю, но не единственными. Помимо
96
них существуют иные основания пользования земельными участками, не имеющими вещного характера.
К числу таковых относятся права на землю, основанные на обязательственных правоотношениях. Главными из таких обязательств
являются арендные обязательства, согласно которым арендодатель обязуется передать арендатору на определенный срок на возмездных началах определенный договором аренды земельный участок, а арендатор обязуется использовать данный участок в соответствии с условиями этого договора (ст. 606, 607 ГК РФ, ст. 22 ЗК РФ).
Особенностями обязательств как оснований прав на пользование земельными участками являются:
− относительный характер данного вида правоотношений, поскольку они касаются не всех лиц, как это установлено законом относительно вещных прав на землю, а только тех, которые изъявили
желание стать арендаторами;
− свобода воли сторон обязательств, на основании которых возникает право на пользование земельным участком. Она предполагает добровольность заключения договора аренды земельного
участка, и если этот договор был заключен под влиянием насилия
или иных действий арендатора, парализующих волю арендодателя, то такой договор может быть признан в судебном порядке недействительным;
− договорный характер обязательств по использованию земельных участков;
− отсутствие специальных решений уполномоченных государственных и муниципальных органов на право пользования земельными участками, как это имеет место при вещных правах на землю;
− установленные законом форма и процедура оформления обязательств как основания возникновения права на землепользование.
В частности, устная форма заключения договоров к земельным отношениям не применима, и заключение сделок, имеющих земельно-правовое содержание, обставлено законом более усложненной
формой по сравнению с иными вида сделок1.
Договор аренды земельного участка заключатся в письменной
форме. Кроме того, он подлежит государственной регистрации
(ч. 2 ст. 609 ГК РФ). Распоряжением Федерального агентства по
управлению федеральным имуществом от 6 июля 2004 г. № 104-р 2
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 252–253.
2 См.: Российская газета. 2004. 3 августа.
97
утверждена примерная форма договора аренды находящегося в государственной собственности земельного участка.
Государственная регистрация договора аренды земельного
участка производится на основании ст. 131 ГК РФ «Государственная регистрация недвижимости», ст. 164 ГК «Государственная
регистрация сделок», а также Федерального закона от 21 июля
1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1.
Договор аренды подлежит регистрации органами Федеральной
регистрационной службы, кадастра и картографии в Едином государственном реестре прав. Единый государственный реестр прав
содержит информацию о существующих и прекращенных правах
на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.
Неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав
являются дела, включающие в себя правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов. Последние содержат данные о принятых на регистрацию документах
об объекте недвижимого имущества, правообладателях, регистрируемом праве и заявителях, выданных свидетельствах о государственной регистрации прав, выписках и справках из Единого государственного реестре прав, иных документах.
В соответствии со ст. 13 Закона «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная
регистрация прав проводится в следующем порядке:
− прием документов, необходимых для государственной регистрации прав, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;
− правовая экспертиза документов и проверка законности сделки, установление отсутствия противоречий между заявленными
правами и уже зарегистрированными правами на данный объект
недвижимого имущества, а также других оснований для отказа
или приостановления государственной регистрации прав;
− внесение записей в Единый государственный реестр прав;
− совершение надписей на правоустанавливающих документах
и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.
Форма свидетельств и специальной надписи установлена «Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недви1 См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
98
жимое имущество и сделок с ним», утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 2191.
Как правило, договор аренды земельного участка заключается
на определенный срок. Следует заметить, что относительно сроков
аренды земельное законодательство пока не определилось. После
отмены ст. 13 ЗК РФ, устанавливающей условия аренды, в том числе ее сроки, на федеральном уровне, какие-либо нормы, регулирующие данный вопрос, не принимались.
Земельное законодательство предоставляет арендатору те же права, что и собственнику, за изъятием некоторых случаев, а именно:
− самостоятельно хозяйствовать на земле;
− использовать общераспространенные полезные ископаемые,
торф, лесные угодья и водные объекты;
− возводить жилье, производственные, культурно-бытовые и
иные строения и сооружения;
− проводить мелиоративных работы;
− строить пруды и иные водоемы;
− участвовать в решении вопроса мелиорации земель.
Возникает вопрос, должен ли арендатор информировать арендодателя о совершении им действий, право на которые он имеет по
договору. Земельный кодекс требует от арендатора возведения построек и вообще ведения любого строительства с согласия арендодателя (ст. 53 ЗК РФ).
К правам арендатора относится также право на возмещение
убытков и(или) расторжение договора, вызванных задержкой
предоставления земельного участка (ч. 3 ст. 611 ГК РФ). Для арендодателя в данном случае наступает ответственность за неисполнение обязательств по договору согласно гражданскому законодательству.
На основании ст. 612 ГК РФ в случае обнаружения недостатков
арендованного имущества (например, наличие зараженных земель) арендатор вправе по своему выбору:
− потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения
этих недостатков, либо соразмерного уменьшения арендной платы,
либо возмещения своих расходов на устранение недостатков;
− удержать сумму понесенных расходов, связанных с устранением данных недостатков, из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя:
− потребовать досрочного расторжения договора.
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.
99
Гражданский кодекс помимо названных предоставляет арендатору следующие права:
− с согласия собственника сдавать арендованное имущество в субаренду (ч. 2 ст. 615, 618 ГК РФ);
− предоставлять свои права и обязанности по аренде имущества
другому лицу (перенаем);
− предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование;
− отдавать арендные права в залог.
В соответствии со ст. 613 ГК РФ за арендатором сохраняются все
права по договору аренды в случае перехода права собственности на
земельный участок к другому лицу.
Так же, как и права, обязанности арендатора можно разделить
на обязанности по исполнению договора и обязанности по использованию земли. Те и другие обязанности могут и совпадать.
В части исполнения условий договора на арендаторе лежат следующие обязанности:
− своевременное внесение платы за пользование земельным
участком (ст. 614 ГК РФ);
− использование земли в соответствии с договором (ст. 615 ГК
РФ);
− поддержание земельного имущества в надлежащем состоянии,
несение расходов на поддержание его в этом состоянии, если иное
не установлено законом или договором аренды (ст. 616 ГК РФ).
Что касается использования земли, то в соответствии со ст. 53
ЗК РФ арендатор несет те же обязанности, что и собственник, владелец и пользователь. Единственное отличие от собственника – это
то, что последний должен своевременно предоставлять в соответствующую администрацию установленные законом сведения, которые, в свою очередь, арендатор передает собственнику.
Внесение арендной платы – одна из существенных обязанностей
арендатора. В соответствии со ст. 614 ГК РФ порядок, условия и
сроки внесения арендной платы определяются договором.
На основании ГК РФ арендная плата может устанавливаться за
весь земельный участок в целом или за каждое угодье в отдельности в виде:
− определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;
− установленной доли продукции, плодов или доходов, полученных в результате использования арендованного имущества;
− предоставления арендатором определенных услуг;
100
− передачи арендатором собственнику обусловленной договором
вещи в собственность или в аренду;
− возложения на арендатора обусловленных договором затрат на
улучшение арендованного имущества.
Перечисленными формами оплаты перечень не исчерпывается:
на основании закона стороны договора могут устанавливать арендную плату в виде сочетания приведенных форм оплаты или предложить свою собственную форму.
Каковы же права и обязанности арендодателя? На основании
ст. 619 ГК РФ арендодатель вправе расторгнуть договор досрочно,
если арендатор:
1) пользуется земельным участком с существенным нарушением условий договора или назначения данного участка либо с неоднократными нарушениями;
2) существенно ухудшает качество земель;
3) более двух раз подряд по истечении установленного срока не
вносит арендную плату.
Арендодатель имеет право потребовать от арендатора досрочного
внесения арендной платы в случае существенного нарушения последним сроков внесения, если иное не предусмотрено договором
аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд (ст. 614 ГК РФ).
Договором аренды могут быть установлены также условия расторжения договора по инициативе арендодателя в соответствии с
ч. 2 ст. 450 ГК РФ, т. е. при существенном нарушении договора другой стороной.
Что считается существенным нарушением договора? Это нарушение, влекущее за собой ущерб для другой стороны, в результате
которого она в значительной степени лишается того, на что была
вправе рассчитывать при заключении договора. Значит, арендодатель может настаивать на включении в договор условий, при которых он вправе расторгнуть договор аренды досрочно, если предвидит и хочет предотвратить возможные существенные нарушения
арендатором условий договора. Перечень этих условий зависит от
содержания конкретного договора.
В то же время закон требует, чтобы арендодатель, прежде чем
он досрочно расторгнет договор, направил арендатору письменное
предупреждение о необходимости исполнения им обязательств в
разумный срок (ст. 619 ГК РФ).
Гражданский кодекс не упоминает о праве арендодателя распорядиться арендованным земельным участком, т. е. продать, об101
менять, подарить, заложить его и т. д., но это право принадлежит
ему как собственнику имущества и с передачей земли в аренду не
прекращается. Единственное, на что следует еще раз обратить внимание, это то, что права арендатора при переходе права собственности к другому лицу остаются неизменными, что и гарантирует
Гражданский кодекс (ст. 617).
На основании ГК РФ арендодатель обязан:
− передать арендатору земельный участок в сроки и в состоянии,
которые соответствуют условиям договора и назначению земельного участка. Земельный участок передается вместе со всеми принадлежностями, необходимыми для его использования. В случае если
земельный участок и принадлежности сопровождают определенные
документы, последние также должны быть переданы арендатору;
− предупредить арендатора о правах третьих лиц на участок.
Если арендодатель является государственным или муниципальным органом, то он обязан:
− передать арендатору землю в состоянии, соответствующем условиям договора по площади угодий и качеству, указанным в приложении к договору;
− содействовать по заявкам арендатора выполнению необходимых работ по землеустройству;
− в случае смерти арендатора до истечения срока аренды перезаключить договор аренды с одним из его наследников при его согласии стать арендатором;
− возмещать по истечении срока аренды полностью или частично расходы по освоению земель и улучшению качества сельскохозяйственных угодий, понесенных арендатором.
Гражданский кодекс предусматривает ответственность арендодателя и в других случаях кроме тех, которые были перечислены в
связи с правами арендатора. Арендодатель отвечает за недостатки
сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора
он не знал о них (ст. 612 ГК РФ). В то же время арендодатель не
несет ответственности за недостатки сданного в аренду имущества,
которые были им оговорены при заключении договора или были
заранее известны арендатору либо должны были быть обнаружены
арендатором во время осмотра имущества при заключении договора или передаче имущества.
Статья 46 ЗК РФ (основания прекращения аренды земельного
участка) определяет, что аренда земельного участка прекращается
по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским
102
законодательством, т. е. по требованию арендодателя или арендатора. Основанием прекращения отношений аренды земельного
участка является чаще всего окончание срока аренды. С его истечением прекращаются и обязательства по договору – земельный
участок возвращается во владение и пользование собственника, а
арендатор перестает владеть и пользоваться им. Другой вариант –
договор перезаключается с тем же арендатором.
Еще один вариант, который предусматривает ст. 619 ГК РФ, на
основании которой арендодатель вправе расторгнуть договор досрочно, если арендатор:
− пользуется земельным участком с существенным нарушением
условий договора или назначения этого участка либо с неоднократными нарушениями;
− существенно ухудшает качество земель;
− более двух раз подряд по истечении установленного срока не
вносит арендной платы.
Арендодатель имеет право потребовать от арендатора досрочного
внесения арендной платы в случае существенного нарушения последним сроков внесения, если иное не предусмотрено договором аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения
арендной платы более чем за два срока подряд (ч. 5 ст. 614 ГК РФ).
Договором аренды могут быть установлены также условия расторжения данного договора по инициативе арендодателя в соответствии с ч. 2 ст. 450 ГК РФ, т. е. при существенном нарушении его
другой стороной.
Что считать существенным нарушением договора? Таковым
можно считать нарушение, влекущее за собой ущерб для другой
стороны, в результате которого она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Следовательно, арендодатель может настаивать на включении в
договор условий, при которых он вправе расторгнуть договор аренды досрочно, если предвидит и хочет предотвратить возможные существенные нарушения арендатором условий договора. Перечень
этих условий зависит от содержания конкретного договора.
В то же время закон требует, чтобы арендодатель, прежде чем
он досрочно расторгнет договор, направил арендатору письменное
предупреждение о необходимости исполнения им обязательств в
разумный срок (ст. 619 ГК РФ).
Земельный кодекс (ст. 46) помимо указанных в ГК РФ оснований прекращения договора аренды предоставляет возможность
арендодателю расторгнуть этот договор в случаях:
103
− использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории
земель;
− использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель
или значительному ухудшению экологической обстановки;
− неустранения совершенного умышленного земельного правонарушения, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче
или уничтожении плодородного слоя почвы, …повлекшего за собой
причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
− неиспользования земельного участка, предназначенного для
сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного
строительства в течение трех лет, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка;
− изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд;
− реквизиции земельного участка.
Гражданский кодекс не упоминает о праве арендодателя распорядиться арендованным земельным участком, т. е. продать, обменять, подарить, заложить его, но это право принадлежит ему как
собственнику имущества и с передачей земли в аренду не прекращается.
Интересно отметить, что Гражданский кодекс РФ в число обязательственных прав не включает безвозмездное срочное пользование
земельными участками, однако этот вид пользования землей предусмотрен ст. 24 Земельного кодекса РФ.
В безвозмездное срочное пользование земля может предоставляться разным государственным, кооперативным, общественным
предприятиям и учреждениям, т. е. юридическим лицам, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на срок не более чем один год. Это – первый вид срочного пользования земельным участком.
Граждане могут получать земельные участки во временное пользования также для огородничества, сенокошения, выпаса скота из
земель, находящихся в собственности других граждан или юридических лиц.
Второй вид срочного пользования земельным участком заключается в том, что организации отдельных отраслей экономики, в
том числе организации транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, из земель, находящиеся в их
пользовании, предоставляют отдельным категориям своих работ104
ников в пользование служебные наделы. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления
трудовых отношений на основании их заявлений по решению соответствующих организаций.
Временное пользование земельным участком оформляется договором, форма которого была утверждена постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177.
Право безвозмездного срочного пользования (первый вид) земельным участком в соответствии со ст. 47 ЗК РФ прекращается по
решению лица, предоставившего этот участок, или по соглашению
сторон по истечении срока, на который земельный участок был
предоставлен, а также при отказе землепользователя или в принудительном порядке в соответствии со ст. 45 ЗК РФ.
Право на служебный надел (второй вид пользования земельным
участком) прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми данный надел был предоставлен, за исключением двух случаев: когда такой надел сохраняется за работником при переходе его на пенсию по старости или по
инвалидности или когда служебный надел оставляется за одним из
членов его семьи:
а) призванным на действительную срочную военную службу или
альтернативную службу на весь срок ее прохождения1;
б) поступившим на учебу (по очной форме обучения) на весь срок
обучения в образовательном учреждении;
в) погибшим в связи с исполнением служебных обязанностей.
Кроме того, право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, а также за его детьми до их совершеннолетия.
Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой надел в пользование.
В целях защиты права работника на выращенный урожай ему
разрешается использовать служебный надел после прекращения
трудовых отношений с организацией до окончания сельскохозяйственных работ.
1 Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 3 ноября 2004 г. № 56-ГО-25 признано противоречащим федеральному законодательству (п. 2 ст. 15 Закона) Приморского края, предусматривающим сохранение
прав на служебный надел за работником, призванным на действительную военную
службу // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 5.
105
ЛЕКЦИЯ 7. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
СДЕЛОК С ЗЕМЛЕЙ
7.1. Понятие земельно-правовых сделок
Включение земли как недвижимости в гражданский оборот влечет за собой участие в сделках купли-продажи, аренды, мены, залога и других, а значит, и появление особого рода сделок – земельно-правовых.
Земельно-правовые сделки имеют смешанный правовой режим,
поскольку одновременно регулируются нормами и гражданского,
и земельного права Российской Федерации. Однако нормы гражданского права в сфере регулирования земельных отношений соотносятся с нормами земельного права как общее с частным. При
этом общей является норма гражданского права, а специальной –
норма земельного права.
В силу этого на сделки с землей распространяются общие и специальные правила.
Общие правила земельно-правовых сделок сводятся к следующему:
1. Земельно-правовая сделка может быть совершена только правомочными субъектами, к числу которых могут быть отнесены:
− дееспособные граждане, т. е. лица, достигшие 18-летнего возраста, не лишенные по суду дееспособности и не ограниченные в
ней. В противном случае совершенная земельно-правовая сделка
может быть оспорена в суде заинтересованным в этом лицом и признана незаконной со всеми вытекающими из этого последствиями.
К числу дееспособных граждан могут быть приравнены и лица,
не достигшие совершеннолетия. В частности, п. 2 ст. 21 ГК РФ признает полную дееспособность и за несовершеннолетними лицами,
если они вступили в брак;
− организации, обладающие правами юридического лица, если
их уставная правоспособность допускает совершение подобных
сделок. Такое право может принадлежать лишь сельскохозяйственным предприятиям либо предприятиям, в уставе которых
предусмотрена возможность осуществлять сельскохозяйственную
деятельность наряду с промышленной.
2. Если земельно-правовая сделка осуществляется через представителей, то они должны быть:
− дееспособными, т. е. совершеннолетними и не лишенными дееспособности в судебном порядке;
106
− иметь надлежащие полномочия на совершение данной сделки
(доверенность установленной формы с необходимой полнотой реквизитов, служебные полномочия представителя администрации
организации).
3. Земельно-правовая сделка обязательно предполагает активные (а не пассивные) действия субъектов этого правоотношения:
подача оферты офертантом акцептанту, акцепт, подаваемый акцептантом офертанту в ответ на его оферту, регистрация сделки и т. п.
4. Активные действия могут повлечь за собой заключение земельно-правовой сделки только в том случае, если они направлены на достижение определенной юридической цели. В частности,
ст. 170 ГК РФ признает недействительной мнимую (ничтожную)
сделку, совершенную лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия.
5. При заключении земельно-правовых сделок должна обеспечиваться свобода воли сторон, поскольку дефект этой воли является основанием для признания недействительными сделок по суду.
Например, заинтересованным лицом может быть признана через
суд недействительной земельно-правовая сделка, совершенная под
влиянием заблуждения, имеющего существенное значение (ст. 178
ГК РФ), обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения
представителя одной стороны с представителем другой (ст. 179
ГК РФ).
6. Земельно-правовая сделка не должна противоречить закону,
поскольку признание ее незаконности влечет за собой по суду признание недействительности с применением двойной реституции
(возвратом сторонами друг другу всего полученного по сделке и возвращением их в первоначальное положение).
Законность сделки определяется:
1) по форме, т. е. по ее документальному оформлению. Как правило, сделки в земельных отношениях имеют регламентированную
правовыми актами форму, преимущественно типовую. В частности, купля-продажа земельных участков гражданами осуществляется в форме купчей, подлежащей нотариальному удостоверению;
2) по процедуре заключения, нарушение которой может повлечь
за собой также незаконность сделки. Так, нотариально заверенная
купчая на земельный участок гражданами подлежит регистрации
в местной администрации. Однако если данная последовательность
нарушена и сначала осуществлена регистрация купчей, а потом ее
нотариальное заверение, то это является основанием для оспаривания ее в суде;
107
3) по содержанию земельно-правовой сделки, в которой должны
быть отражены существенные ее условия, а последние можно подразделить на:
− установленные законом. Так, при продаже земельных участков в ходе приватизации государственных или муниципальных
предприятий в плане приватизации должны быть отражены: план
земельного участка, данные о его границах, размерах, местоположении и др.
− устанавливаемые сторонами. Например, каждая из сторон
вправе определить в качестве существенного условия земельноправовой сделки состояние земельного участка в момент продажи,
порядок передачи земельного участка, освобождение его от хранящихся на участке материалов и т. п.;
4) по продаваемому объекту. Например, не подлежат продаже
земли общего пользования в населенных пунктах, земли заповедников и другие земли.
Специальные правила земельно-правовых сделок предполагают, что они:
− совершаются под контролем государства, полномочия которого
осуществляют как государственные органы, так и органы местной
администрации, т. е. надведомственные органы. В частности, сделки приватизации земельных участков приватизируемых предприятий путем конкурса или аукциона осуществляются через комитеты
по управлению имуществом и фонды имущества; договоры залога
земельных участков подлежат нотариальному удостоверению;
− ограничиваются кругом субъектов, в который могут входить
лица, предусмотренные законом. В частности, при продаже участков
собственниками приватизированных предприятий на конкурсной
или аукционной основе участниками этих конкурсов (аукционов) могут быть только собственники приватизированных предприятий;
− ограничиваются видами земель, которые могут быть объектами этих сделок. В частности, не подлежат продаже при приватизации государственных и муниципальных предприятий земли,
предоставленные для ведения сельского хозяйства, использования
и охраны недр и др.
− осуществляются по особой, предусмотренной законом форме,
нарушение которой влечет за собой, с одной стороны, возможное
признание данной сделки недействительной, а с другой, – возможность привлекать к ответственности лиц, виновных в нарушении
этой формы и процедуры. Так, для выделения земли под ведение
крестьянского (фермерского) хозяйства заинтересованные лица
108
должны подать письменное заявление в местную администрацию,
которая обязана в месячный срок принять решение;
− регламентированы законодательством таким образом, чтобы
посредством их обеспечивалось рациональное использование земель, вовлеченных в сферу данных сделок. Это достигается тем,
что дополнительно к договорным обязательством лица, получившие земельный участок по земельно-правовым сделкам, обязаны
использовать его с соблюдением всех установленных правил: эффективно, рационально, в строгом целевом назначении1.
Общее понятие сделки дается в ст. 153 ГК РФ, однако интерес
представляет определение земельно-правовой сделки. Следует согласиться с мнением профессора Б. В. Ерофеева о том, что к земельно-правовым сделкам относятся добровольные волевые действия
правомочных субъектов земельных правоотношений, складывающихся по поводу земли, правомерные и направленные на возникновение, изменение и прекращение земельных обязанностей2.
7.2. Виды земельно-правовых сделок
Все виды земельно-правовых сделок целесообразно рассматривать с точки зрения того, влекут или не влекут за собой такие сделки смену собственника земельного участка.
Согласно Земельному кодексу РФ и другим федеральным законам к числу сделок, влекущих за собой смену собственника земельного участка, можно отнести сделки:
− купли-продажи земельных участков, земельных долей;
− обмена (мены) земельных участков и земельных долей на другие или иные имущественные объекты;
− договоры дарения земельного участка;
− наследования земельных участков и земельных долей;
− ренты;
− приватизации.
Рассмотрим некоторые виды сделок, влекущих за собой смену
собственника.
Купля-продажа земельных участков. Применительно к договору купли-продажи земельного участка действует следующее определение: по договору купли-продажи земельного участка продавец
1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 280–286.
2 Там же. С. 291.
109
обязуется передать в собственность покупателя земельный участок,
а покупатель обязуется своевременно внести определенную сторонами плату и принять (по передаточному акту) земельный участок.
В договоре купли-продажи земельного участка (купчей) необходимо указать его местоположение (адрес), категорию земли, целевое назначение, цели дальнейшего использования, кадастровый
номер земельного участка, объекты недвижимости, расположенные на нем, в чьем ведении находится участок, права третьих лиц,
обязательства сторон, а также общую площадь и нормативную или
кадастровую цену земельного участка.
Законодательство Российской Федерации предусматривает несколько способов определения цены земельного участка при заключении рассматриваемой сделки. Цена участка может устанавливаться соглашением сторон, при этом стороны руководствуются
средней рыночной стоимостью земли в соответствующей местности. В качестве определенного ориентира используется нормативная цена земли.
В соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. «О плате
за землю»1 нормативная цена земли есть «показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения,
исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости».
Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли»2. В соответствии с
ним нормативная цена земли ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель разного целевого
назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 октября
2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ» субъектом
РФ устанавливается цена земли (стоимость земельных участков за
единицу площади при их продаже) в поселениях с численностью
населения:
− свыше 3 млн человек – от 5- до 35-кратного размера ставки земельного налога;
− от 500 тыс. до 3 млн человек – от 5- до 17-кратного размера
ставки земельного налога;
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 44. Ст. 1224.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.
110
− до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений –
от 3- до 10-кратного размера ставки земельного налога.
Указанным законом также определено, что при продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на этом участке зданий, строений, сооружений. Поправочные
коэффициенты утверждаются Правительством РФ в размере от
0,7 до 1,3.
При необходимости стороны могут прибегнуть к помощи профессиональных оценщиков (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на осуществление
оценочной деятельности). Оценочная деятельность в РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г.
№ 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»1.
Цена земельного участка может быть установлена также по итогам торгов, производимых на конкурсе или аукционе2.
Договор продажи земельного участка заключается в письменной форме. Применительно к данному договору законодательно закреплен только один способ его заключения – путем составления
единого документа (такой договор не может быть заключен путем
обмена документами по почте, телеграфу, факсу). Роскомземом
2 июня 1993 г. был утвержден типовой договор купли-продажи
(купчая) земельного участка3, на основе которого составляются
конкретные договоры купли-продажи.
Нотариальное удостоверение договоров производится в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года4, ГК РФ и другими нормативными
актами.
Государственная регистрация купчей производится соответствующими органами Росреестра в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.
2 Порядок организации проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже
гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды утвержден постановлением Правительства РФ от 5 января 98 г. № 2 // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.
3 См.: Российская газета. 1993. 24 июля.
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993.
№ 10. Ст. 357.
111
В качестве неотъемлемой части к договору купли-продажи прилагаются:
− план земельного участка или чертеж его границ;
− акт о нормативной или кадастровой цене земельного участка;
− акт оценки земельного участка (прилагается в случае, если
оценку участка производила аудиторская фирма);
− документ, удостоверяющий право собственности продавца на
земельный участок;
− сводная ведомость оценки зданий, строений и сооружений,
расположенных на продаваемом земельном участке (прилагается
при включении объектов недвижимости в предмет договора);
− условия приобретения земельного участка по конкурсу (прилагаются в случае продажи земельного участка по конкурсу);
− требования залогодержателя по задолженности (прилагается в
случае, если предмет договора обременен залогом);
− доверенности на лиц, уполномоченных продавцом или покупателем выступать от их имени (при условии их отсутствия).
Земельный кодекс РФ 2001 г. выделил отдельную ст. 37, регулирующую особенности купли-продажи земельных участков.
В ней закреплено, что объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый
учет. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан
предоставить покупателю информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.
Во избежание негативных последствий для покупателя Кодекс
также определил, что недействительными являются следующие
условия договора купли-продажи:
− устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;
− ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным
участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;
− ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельный участок третьими лицами.
Покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо
ложной информации вправе требовать уменьшения покупной цены
или расторжения договора купли-продажи и возмещения причиненных ему убытков.
Налогообложение и взимание государственной пошлины при
купле-продаже земли производится в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.
112
Мена (обмен) земельного участка. Земельный кодекс РФ 1991 г.
в перечне, раскрывающем содержание права собственности на землю (ст. 52), не предусматривал права на обмен земельного участка.
Тем не менее данное право было введено п. 2, 5 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России»: граждане и
юридические лица – собственники земельных участков вправе
обменивать указанный участок, а собственники земельных долей
(паев) имеют право без согласия других собственников обменивать
земельную долю на имущественный пай.
Земельный кодекс РФ в ст. 37, регулирующей, как было отмечено ранее, особенности купли-продажи земельных участков, отнес эти особенности и к договору мены, закрепив, таким образом,
право граждан на обмен земельных участков.
Мена земельного участка как земельно-правовая сделка может
выражаться в двух основных формах: в виде обмена земельными
участками и земельного участка на какое-то имущество1.
В обоих случаях стороны данной сделки выступают одновременно в двух ролях: в качестве «продавцов» передаваемых в обмен земельных участков и иного имущества и в качестве «покупателей»
получаемых на обмен объектов. Например, если гражданин обменивает принадлежащий ему на праве собственности земельный
участок на автомобиль, являющийся собственностью организации,
то гражданин в таком случае выступает продавцом участка и покупателем автомобиля, а организация – продавцом автомобиля и
покупателем земельного участка.
Поскольку российское законодательство относит земельный участок к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ), к обмену земельных участков применимы общие гражданско-правовые нормы, регулирующие обмен этого имущества (ст. 567–571
ГК РФ).
Отношения по обмену земельных участков оформляются договором мены, общие правила совершения которого установлены гл. 31
ГК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 567 ГК РФ по договору мены каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороне
один товар в обмен на другой.
К договору мены недвижимого имущества применяются правила, предусмотренные нормами ГК РФ о купле-продаже недвижимости (§ 3 гл. 30 ГК РФ). Это объясняется некоторой схожестью до1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 296.
113
говора купли-продажи и договора мены. Результатом совершения
и того, и другого договора является переход права собственности на
продаваемый или обмениваемый земельный участок. Вместе с тем
договор мены имеет свои особенности, позволяющие отличить его
от договора купли-продажи и других договоров.
Особенность рассматриваемого договора заключается в том, что
при возмездном характере договора его условная цена выражена не
в денежной форме, а в форме предоставления иного имущества, в
данном случае земельного участка. Поэтому правила о купле-продаже, касающиеся денежных расчетов (ст. 486–489 ГК РФ), к договору мены не применяются. По общему правилу обмен земельными
участками по договору мены производится без доплат за исключением случая, предусмотренного п. 2 ст. 568 ГК РФ. Так, допускается доплата за неравноценные земельные участки (разные по площади или вдали от населенных пунктов и др.)
Предметом договора мены не могут быть земельные участки, состоящие под арестом, а также земли, ограниченные в обороте или
изъятые из оборота.
В зависимости от правового положения земельных участков совершение обмена ими может быть ограничено некоторыми условиями. Например, земельный участок, заложенный по договору об
ипотеке, может быть отчужден путем обмена только при наличии
согласия на это залогодержателя, если иное не установлено договором об ипотеке (п. 1 ст. 37 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).
Договор мены земельными участками заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписываемого
сторонами. Несоблюдение письменной формы мены влечет за собой
его недействительность с применением последствий недействительности ничтожной сделки (ст. 166–168 ГК РФ). Примерная форма
договора мены земельными участками была предложена письмом
Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629.
В таком договоре должны быть указаны данные, позволяющие
определенно установить недвижимое имущество, подлежащее
передаче по договору: местоположение (адрес), категория земли,
целевое назначение, цели дальнейшего использования, общая площадь, кадастровый номер земельного участка, объекты недвижимости, в чьем ведении находится участок, права третьих лиц, обязательства сторон (ст. 554 ГК РФ).
Договор мены подлежит обязательной государственной регистрации в соответствующем органе Росреестра, на территории которого расположены обмениваемые земельные участки.
114
Поскольку к форме договора мены предъявляются те же требования, что и к договору купли-продажи, в части возможного придания договору мены нотариальной формы следует руководствоваться теми же правилами, что и при купле-продаже.
К договору мены земельными участками в качестве неотъемлемой части прилагаются:
− планы (чертеж границ) обмениваемых земельных участков;
− акты установления нормативной цены указанных земельных
участков;
− сводные ведомости оценки строений, помещений и сооружений, распложенных на обоих участках;
− копии договоров аренды, временного пользования, залога, заключенных сторонами с третьими лицами, по предмету настоящего договора1.
Договор дарения земельного участка. Понятие договора дарения сформулировано в ст. 572 ГК РФ, согласно которому по договору дарения одна из сторон (даритель) безвозмездно передает или
обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность либо имущественное право (требование) к себе или к третьему
лицу либо освобождает или обязуется освободить ее от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом.
Договор дарения является одним из немногих договоров, имеющих безвозмездный характер. Даритель не получает никакого
встречного удовлетворения по договору. Если же существует встречная передача (вещи, денежные суммы и т. п.), то такой договор не
может быть признан дарением. К такой сделке будут применяться
правила о притворной сделке, предусмотренные п. 2 ст. 170 ГК РФ,
с применением последствий недействительности такого договора.
Поскольку дарение – договор, его совершение зависит от волеизъявления сторон, для того чтобы он считался заключенным и мог
повлечь за собой юридически значимые последствия, недостаточно
только волеизъявления дарителя, необходимо, чтобы одаряемый
также выразил желание принять земельный участок в дар. В случае несогласия последнего принять дар договор дарения не будет
считаться заключенным и, естественно, не повлечет за собой перехода права собственности на передаваемый земельный участок2.
1 См.: Оглоблина О. М. Сделки с землей в Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 1999. С. 90.
2 Там же. С. 51.
115
В качестве дарителя могут выступать физические и юридические лица, являющиеся собственниками земельного участка, переходящего в порядке дарения.
Даритель должен обладать дееспособностью. По общему правилу за недееспособных лиц сделки совершает их законный представитель. Однако в отношении дарения земельных участков действует правило ст. 575 ГК РФ, устанавливающее запрет на дарение вещей, стоимость которых не превышает 3 тыс. р. (к этой категории
относятся соответственно и земельные участки), от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, законными представителями (родителями, опекунами и попечителями). Вместе с
тем ГК РФ устанавливает, что за недееспособных граждан договор
дарения заключает его опекун (п. 2 ст. 29 ГК РФ), но только с согласия органа опеки и попечительства (п. 2 ст. 37 ГК РФ).
Ряд ограничений установлен гражданским законодательством и
в отношении юридических лиц. Организации, которым земельный
участок принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (унитарные и казенные предприятия), вправе
выступать дарителем по договору только с согласия собственника
земли (п. 1 ст. 576 ГК РФ). Пункт 4 ст. 575 ГК РФ прямо запрещает
дарение между коммерческими организациями.
Одаряемыми могут быть как физические, так и юридические
лица.
Договор дарения земельного участка, находящегося в совместной собственности, совершается только с согласия всех участников
совместной собственности (п. 2 ст. 576 ГК РФ). Так, Федеральным
законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1 определено, что распоряжение общим имуществом осуществляет глава хозяйства по соглашению, заключенному между членами фермерского хозяйства.
Законом не запрещено осуществление дарения между супругами. Для совершения дарения земельного участка одним из супругов третьим лицам необходимо получить нотариально удостоверенное согласие другого супруга (п. 2 ст. 576 ГК РФ и ст. 35 Семейного
кодекса РФ).
Поскольку стоимость передаваемого в дар земельного участка
превышает 3 тыс. р., установленную в ст. 575 ГК РФ, такой договор
дарения должен быть составлен в письменной форме. При желании
стороны договора дарения вправе удостоверить его нотариально.
1 См.: СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
116
Договор составляется в виде одного документа, подписываемого
сторонами или лицами, уполномоченными на это сторонами договора или законом.
Договор дарения считается заключенным и вступает в силу со
дня его государственной регистрации. Составляется он в двух экземплярах, имеющих одинаковую юридическую силу. Если договор удостоверяется нотариально, то он составляется в трех экземплярах, один из которых хранится в делах нотариуса, а оставшиеся
два выдаются сторонам договора. К экземпляру одаряемого прилагается оригинал свидетельства о праве на земельный участок.
Отмена уже исполненного договора дарения земельного участка производится по основаниям, предусмотренным ст. 578 ГК РФ.
Даритель вправе отменить дарение и вернуть земельный участок,
если со стороны одаряемого имела место очевидная неблагодарность, выразившаяся в покушении на жизнь дарителя или его близких, в причинении дарителю телесных повреждений или лишении
его жизни.
Отчуждение земельных участков при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотрено Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1.
Под приватизаций государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц.
Имущество отчуждается исключительно на возмездной основе
(за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ,
в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).
Правительство РФ ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и ежегодно не
позднее 1 мая представляет в Государственную Думу отчет о выполнении такого плана (программы).
Состав подлежащего приватизации имущественного комплекса
унитарного предприятия определяется в передаточном акте. Передаточный акт составляется на основе данных акта инвентаризации
унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также доку1 См.: СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
117
ментов о земельных участках, предоставленных унитарному предприятию, и правах на них.
Балансовая стоимость подлежащих приватизации активов унитарного предприятия определяется как сумма чистых активов и
стоимости земельных участков. Стоимость земельных участков
принимается равной пятикратному размеру ставки земельного
налога за единицу площади земельных участков в поселениях с
численностью свыше 500 тыс. человек или трехкратному размеру
ставки земельного налога в остальных случаях.
Отчуждение земельных участков предусмотрено ст. 28 анализируемого Федерального закона.
Приватизация зданий, строений, сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему имущество, земельных участков, занимаемых указанным имуществом.
Это земельные участки, находящиеся у унитарного предприятия
на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды (без объектов), а также занимаемые объектами недвижимости, входящими
в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного
предприятия, и необходимые для использования этих объектов.
Решение о продаже земельных участков утверждается органом,
принявшим решение о приватизации соответствующих объектов
недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения.
По желанию собственника объекта недвижимости соответствующий земельный участок может быть предоставлен в аренду на
срок не более 49 лет. При этом договор аренды не является препятствием для выкупа земельного участка.
Земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на основании плана земельного участка, предоставляемого
покупателем и удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра.
Этот план прилагается к акту инвентаризации имущественного
комплекса предприятия, а также к договору купли-продажи земельного участка.
Цена выкупа земельных участков устанавливается данным Федеральным законом также субъектами РФ в поселениях аналогично ст. 2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в
действие Земельного кодекса РФ».
Вместе с тем отчуждению в соответствии с Федеральным законом от 12 декабря 2001 г. не подлежат земельные участки в составе
земель:
118
− сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов,
особо охраняемых территорий и объектов;
− зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
− водоохранного и санитарно-защитного назначения;
− общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные,
парки, лесопарки, скверы, сады, водоемы, пляжи и др.);
− предоставляемых для нужд транспорта, обеспечения деятельности морских и речных портов, аэропортов, а также отведенные
(зарезервированные) для перспективного развития;
− предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных и общественных интересах.
Ко второй группе сделок относятся такие, при совершении которых не происходит смены собственника земельного участка. К ним
относятся: аренда земли, ипотека (залог) земельных участков, безвозмездное (срочное) пользование земельным участком, доверительное управление этим участком.
В связи с тем, что аренда земельных участков подробно анализировалась в предыдущей лекции, рассмотрим ипотеку (залог) таких
участков.
Ипотека (залог) земельных участков. Залог по гражданскому
праву является одним из способов обеспечения исполнения обязательств. Напомним, что под обязательствами понимается обязанность одного лица (должника) совершить определенное действие
(п. 1. ст. 307 ГК РФ) в пользу другого лица (кредитора) либо воздержаться от этого действия.
Сущность залога состоит в том, что кредитор-залогодержатель
в случае неисполнения должником-залогодателем обязательства,
обеспеченного залогом, приобретает право получить удовлетворение за счет заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами должника за изъятиями, установленными законом (алиментные платежи и др., уступка которых другому лицу
запрещена законом) (п. 1 ст. 334 ГК РФ).
Согласно п. 3 ст. 334 ГК РФ наиболее распространенным основанием залога является договор. Залог может возникать также в силу
закона на основании наступления указанных в нем обстоятельств,
если в законе предусмотрено, какое имущество и для обеспечения
исполнения какого обязательства признается находящимся в залоге.
К залогу недвижимого имущества, возникающему в силу договора, а равно в силу закона применяются правила ГК РФ и Феде119
рального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге
недвижимости)»1.
Согласно п. 1 ст. 341 ГК РФ моментом возникновения права залога является момент заключения договора о залоге, а в случае,
если обязательство возникло позже заключенного договора об ипотеке, – с момента возникновения этого обязательства.
Земельный участок, заложенный по договору об ипотеке, считается обремененным залогом с момента возникновения права залога.
Понятие договора ипотеки дается в ст. 1 Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)», в котором закреплено, что одна сторона – залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет право получить удовлетворение своих
денежных требований к должнику по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества другой стороны – залогодателя преимущественно перед другими кредиторами за изъятиями, установленными федеральным законом.
Предметом договора об ипотеке могут быть, в частности, земельные участки, а также имущественные права на эти участки (право
аренды, право владения, право пользования и т. д.).
Закон разрешает залог:
− земельных участков, находящихся в собственности граждан,
их объединений, юридических лиц;
− земельных участков, предоставленных для ведения садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства;
− приусадебных земельных участков личного подсобного хозяйства;
− земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, в размере, необходимом для их использования;
− земельных участков, находящихся в общей долевой или совместной собственности, выделенных в натуре2.
Однако не все земельные участки могут быть предметом залога.
В соответствии со ст. 63 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» не
допускается залог:
− земель, находящихся в государственной и муниципальной
собственности;
− сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств
и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств;
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
2 См.: Оглоблина О. М. Указ. соч. С. 97.
120
− части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, устанавливаемого нормативными актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.
По общему правилу в случае залога земельного участка, на котором находятся здания, сооружения или строения, принадлежащие
залогодателю, право залога на указанную недвижимость не распространяется (п. 1 ст. 64 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
Ипотека здания или сооружения допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение, либо части этого участка, функционально обеспечивающей закладываемый объект недвижимости.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых
вопросах, связанных с применением части первой Гражданского
кодекса РФ» разъяснено, что одновременно со зданиями и сооружениями может быть заложен как сам земельный участок или его
часть, так и право аренды этого участка или его соответствующей
части. Данное правило подлежит применению в случаях, когда залогодатель здания или сооружения является собственником или
арендатором соответствующего земельного участка.
Договор об ипотеке заключается в письменной форме, нотариально удостоверяется и подлежит обязательной государственной
регистрации.
Существенными условиями договора об ипотеке являются предмет залога и его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого залогом.
В соответствии со ст. 10 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»
и ст. 29 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» государственная регистрация ипотеки
осуществляется на основании заявления залогодателя. К заявлению прилагаются:
− нотариально удостоверенный договор об ипотеке и его копия;
− документы, названные в договоре об ипотеке в качестве приложений (свидетельство о праве, на котором земельный участок принадлежит залогодателю);
− документы об уплате регистрационного сбора (квитанции,
платежные поручения);
− план земельного участка или чертеж его границ;
− сводная ведомость оценки зданий, строений и сооружений, расположенных на земельном участке (при включении в предмет договора);
− документ, удостоверяющий личность заявителя.
121
Неисполнение или ненадлежащее исполнение залогодателем его
обязанностей, предусмотренных договором, является основанием
для обращения взыскания на имущество до наступления срока исполнения обеспеченного залогом обязательства (ст. 348 ГК РФ). В
данном случае взыскание на заложенный земельный участок будет
обращено только в том случае, если будет установлена ответственность должника или третьих лиц на его стороне, за неисполнение
обязательства которыми несет ответственность должник.
Обращение взыскания на заложенное по договору об ипотеке
имущество производится на основании соглашения между залогодателем и залогодержателем, а также судебного решения.
Соглашение залогодателя и залогодержателя о внесудебном обращении взыскания на заложенный земельный участок должно
быть составлено в письменной форме и нотариально удостоверено
(п. 1 ст. 349 ГК РФ). Несоблюдение обязательной нотариальной
формы такого соглашения влечет за собой его недействительность
(ст. 165 ГК РФ). В таком соглашении стороны вправе предусмотреть реализацию заложенного земельного участка путем его продажи на торгах или аукционе (ст. 56 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).
Удовлетворение требований залогодержателя в счет земельного
участка, заложенного по договору об ипотеке, во внесудебном порядке на основании соглашения между залогодателем и залогодержателем не допускается в случае, если для ипотеки земельного
участка требовалось согласие или разрешение другого лица или органа (например, опеки и попечительства) либо предметом ипотеки
является земельный участок, находящийся в общей собственности,
и кто-либо из его собственников не дает согласия на удовлетворение
требований залогодержателя во внесудебном порядке.
В перечисленных случаях взыскание на заложенный земельный
участок обращается по решению суда.
122
ЛЕКЦИЯ 8. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
(УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ)
8.1. Понятие государственного управления
землепользованием
Государственное управление землепользованием – это, по мнению профессора Б. В. Ерофеева, организующая деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на создание условий рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных прав на земельные участки
независимо от формы собственности.1
Формы и методы данной деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах, которые в совокупности образуют важнейший инструмент земельного права. С начала 1990-х
годов центр тяжести сместился от командно-административного
управления землей к заново разработанной системе экономического регулирования земельных отношений в России, когда субъектами этих отношений стали выступать миллионы собственников земли – граждан и юридических лиц.
В настоящее время определенная группа земельных отношений
регулируется как нормами земельного, так и гражданского права.
В первую очередь это относится к гл. 17 ГК РФ, которая введена в
действие Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон
”О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ”»2.
Анализируя Земельный и Гражданский кодексы, профессор
И. А. Иконницкая, делает заключение, что к земельным отношениям относятся все без исключения отношения, объектом которых
является земля как недвижимое имущество особого рода3.
Государственное регулирование земельных общественных отношений предполагает предоставление свободы хозяйствования
на своей земле субъектам земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность. Так, не1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 312.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1644.
3 См.: Иконницкая И. А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: Некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 6.
С. 6–7.
123
законное вмешательство в деятельность собственника земельного
участка – физического или юридического лица – может повлечь за
собой отмену незаконных решений виновных государственных органов и должностных лиц с взысканием с них убытков, причиненных этим незаконным вмешательством (ст. 61 ЗК РФ).
Существенным препятствием к государственному регулированию земельных отношений в стране являются создание стихийных
монополистических объединений, смычка недобросовестных предпринимательских кругов с государственными должностными лицами, а поэтому государственное регулирование должно сопровождаться эффективными антимонопольными правовыми мероприятиями. В частности, законом закреплены равноправие всех форм
собственности и всех форм хозяйствования, свобода вхождения в
рыночные земельные отношения любым хозяйствующим субъектам, предоставление значительных прав органам, осуществляющим антимонопольное регулирование, по пресечению монополистических действий, ответственность должностных лиц, нарушающих свои должностные обязанности, и т. д.
Содержание государственного регулирования земельных отношений проявляется в создании государственных органов и правовом наделении их соответствующей компетенцией, закрепление
форм и методов регулирования, а также функций, которые эти органы должны выполнять.
Функции государственных органов по регулированию земельных отношений рассчитаны на применение их в тех случаях, когда
требуется государственное вмешательство.
Основой государственного управления, как считает профессор
С. А. Боголюбов, является принцип устойчивого развития, который включает в себя предоставление широких земельных полномочий федеральным органам исполнительной власти, субъектам
Федерации, органам местного самоуправления1. К другим принципам можно отнести четкое разграничение функций между соответствующими звеньями государственного аппарата и органами на
местах и недопустимость вмешательства одних государственных
органов в функции других, поскольку такое вмешательство может
породить неразбериху, уход от ответственности должностных лиц
за порученный им участок работы вплоть до паралича деятельности тех или иных звеньев государственного аппарата2.
1 См.: Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 1999. С. 130.
2 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 314.
124
Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на
земельные участки осуществляются в разных формах, государство
несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении
земельным фондом (регулировании отношений): они организуют
и осуществляют землеустройство, кадастр недвижимости и мониторинг земель, государственный контроль за их использованием,
разрешают земельные споры.
Важной прерогативой государственного управления земельным фондом является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет государству,
во-первых, определять назначение земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категории в другую, а, вовторых, осуществлять контроль над режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.
В соответствии с основным целевым назначением все земли России подразделяются на земли:
− сельскохозяйственного назначения;
− населенных пунктов;
− занятые под промышленные, транспортные предприятия, учреждения связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
− природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного,
рекреационного и историко-культурного назначения;
− лесного фонда;
− водного фонда;
− запаса.
В соответствии со ст. 8 ЗК РФ категория земель указывается в:
− актах федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
− договорах (например, аренды, субаренды), предметом которых являются земельные участки;
− документах государственного земельного кадастра;
− документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
− иных документах в случаях, установленных федеральными
законами и законами субъектов РФ.
Итак, перечисленные земли должны использоваться согласно
установленному для них целевому назначению. Правовой режим
125
земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной
категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами.
Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории
в другую осуществляются в отношении земель, находящихся в:
− федеральной собственности – Правительством РФ;
− собственности субъектов РФ и земель сельскохозяйственного
назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов РФ;
− муниципальной собственности за исключением земель сельскохозяйственного назначения – органами местного самоуправления;
− частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов РФ и иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
Порядок же перевода земель из одной категории в другую осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря
2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую»1.
Законом определено, что для перевода земель или земельных
участков из одной категории в другую заинтересованным лицом
подается ходатайство о переводе в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
В ходатайстве о переводе земель и участков указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которой входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которой предполагается
осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка;
4) права на земельный участок.
Одновременно к ходатайству о переводе земельного участка прилагаются:
1) выписка из государственного кадастра объектов недвижимости сведений о земельном участке;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя –
физического лица, – либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого
государственного реестра юридических лиц;
1 См.: СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 1. Ст. 5276.
126
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок;
4) расчеты потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства и другие необходимые документы.
По результатам рассмотрения ходатайства органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе в следующие сроки:
− в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства – Правительством Российской Федерации;
− в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства – органом государственной власти или органом местного самоуправления.
Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:
1) основания изменения категории земель;
2) границы и описание их местоположения, для земельных
участков – также их площадь и кадастровые номера;
3) категорию земель, перевод из которой осуществляется;
4) категорию земель, перевод в которую осуществляется.
Акт о переводе земель или об отказе в переводе направляется заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня принятия такого
акта.
Следует отметить, что указанным Федеральным законом регламентировано, что перевод земель и земельных участков не допускается в случаях:
− установления федеральными законами ограничения перевода
либо запрета на такой перевод;
− наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы;
− установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования, землеустроительной либо
лесоустроительной документации.
Заметим, что нарушение установленного порядка Земельным
кодексом, другими федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания
недействительными актов об отнесении их к категориям и о переводе из одной категории в другую1.
1 См.: Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по
целевому назначению // Экологическое право. 2005. № 2. С. 29–32.
127
8.2. Органы, осуществляющие регулирование
земельных отношений
Согласно п. «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими
природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В силу этого правовое регулирование земельных отношений осуществляется как федеральными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, так и органами представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.
К полномочиям Российской Федерации в соответствии со ст. 9
ЗК РФ относятся:
− установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
− установление ограничений прав собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков (ст. 56 ЗК РФ), а также ограничений оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК РФ);
− государственное управление осуществлением мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;
− установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд (ст. 55 ЗК РФ);
− резервирование земель, изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;
− разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
− иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ и федеральными законами (например,
установление границ и специального правового режима для особо
охраняемых территорий, разработка основных принципов землеустройства, кадастра, мониторинга и территориального планирования использования земель, установление общего порядка и методов осуществления государственного контроля за их использованием и охраной).
Государственные органы исполнительной власти по характеру
регулирования земельных отношений можно подразделить на органы общей и специальной компетенции, т. е. регулирующие широкий круг земельных вопросов, и те, которые занимаются специализированными вопросами регулирования.
128
К органам общей компетенции относятся Правительство Российской Федерации и соответствующие органы исполнительной
власти субъектов РФ. Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции по управлению земельным фондом на
всей территории данной административно-территориальной единицы независимо от того, в чьей собственности, пользовании или
ведомственном управлении находятся земли.
Органы специальной компетенции подотчетны органам общей
компетенции, и их условно можно подразделить на функциональные и отраслевые.
К функциональным органам специальной компетенции относится Федеральная служба государственной регистрации, кадастра
и картографии Министерства экономического развития Российской Федерации.
Отраслевыми (ведомственными) органами являются министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения – Министерство природных ресурсов и
экологии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная
служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды,
другие федеральные органы.
Следует заметить, что федеральные министерства, службы и
агентства осуществляют отдельные функции регулирования и контроля лишь в случаях, прямо предусмотренных нормативными
правовыми актами.
Как правило, эти функции закреплены в положениях об этих
министерствах, службах и агентствах.
Так, в «Положении о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 4571, закреплено, что
Росреестр является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного
обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного простран1 См.: СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.
129
ства Российской Федерации), а также функции по осуществлению
государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых
организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.
Росреестр осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке:
− государственную регистрацию прав на объекты недвижимого
имущества и сделок с ним;
− ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
− государственный кадастровый учет недвижимого имущества;
− ведение государственного кадастра недвижимости;
− ведение государственного реестра кадастровых инженеров;
− ведение единого государственного реестра саморегулируемых
организаций оценщиков;
− ведение сводного государственного реестра арбитражных
управляющих и единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
− надзор за исполнением саморегулируемыми организациями
оценщиков требований Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;
− контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и
иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность
саморегулируемых организаций;
− допуск арбитражных управляющих и руководителей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих к сведениям, составляющим государственную тайну;
− ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
− контроль за проведением землеустройства;
− государственный мониторинг земель в Российской Федерации
(за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
− государственный земельный контроль;
− предоставление информации о зарегистрированных правах на
недвижимое имущество и сделках с ним;
130
− предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости;
− государственный метрологический надзор в области геодезической и картографической деятельности;
− государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью, передачей геодезических и картографических материалов и данных в картографо-геодезические фонды,
а также за хранением и использованием этих материалов и данных;
− лицензирование геодезической деятельности;
− лицензирование картографической деятельности;
− создание и ведение государственного каталога географических
названий;
− нормализацию наименований географических объектов на
русском языке;
− рассмотрение и экспертизу предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов;
2) организует:
− проведение государственной кадастровой оценки земель;
− проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти;
− подготовку землеустроительной документации для делимитации и демаркации Государственной границы Российской Федерации, а также установления границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных образований;
− работы по созданию, внедрению, сопровождению и ведению автоматизированной системы Единого государственного реестра прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, автоматизированной системы
государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а также информационно-коммуникационной системы, необходимой для функционирования данных автоматизированных систем;
− определение параметров фигуры Земли и с этой целью внешнего гравитационного поля;
− создание и обновление государственных топографических
карт и планов в графической, цифровой, фотографической и иных
формах, точность и содержание которых обеспечивают решение
общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и
иных задач, издание этих карт и планов, а также осуществление
топографического мониторинга;
− создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии государственных нивелирных и геодезических сетей, в том числе гра131
виметрических фундаментальной и первого класса, плотность и
точность которых обеспечивают создание государственных топографических карт и планов, решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач;
− дистанционное зондирование Земли с целью обеспечения геодезической и картографической деятельности;
− геодинамические исследования на базе геодезических и космических измерений;
− создание и ведение в пределах своей компетенции федерального и территориальных картографо-геодезических фондов Российской Федерации;
− создание и ведение в пределах своей компетенции географических информационных систем федерального и регионального назначения;
− проектирование, составление и издание общегеографических,
политико-административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов межотраслевого назначения, а также учебных картографических пособий;
− проведение в пределах своей компетенции геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ с целью обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации;
− геодезическое, картографическое, топографическое и гидрографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии Государственной границы Российской Федерации,
а также делимитации морских пространств Российской Федерации;
− обеспечение геодезическими, картографическими, топографическими и гидрографическими материалами и данными об установлении и изменении границ субъектов Российской Федерации,
границ муниципальных образований;
− картографирование Антарктиды, континентального шельфа
Российской Федерации, территорий иностранных государств и Мирового океана;
− производство геодезических и гидрографических работ в океанах и морях с целью обеспечения безопасности общего мореплавания;
− установление единых государственных систем координат, высот и гравиметрических измерений;
− установление единого масштабного ряда государственных топографических карт и планов;
− установление в пределах своей компетенции местных систем
координат;
132
− службу контроля деформации земной поверхности, входящую
в федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза
землетрясений;
− создание в пределах своей компетенции картографической и
геодезической основы государственного кадастра недвижимости;
3) создает метрологическую службу и(или) определяет должностных лиц с целью организации деятельности по обеспечению
единства измерений в области геодезии и картографии;
4) обеспечивает соблюдение правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и
государственного кадастра недвижимости;
5) составляет в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, протоколы об административных правонарушениях, рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагает административные
штрафы;
6) проводит в установленном порядке проверки деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
7) проводит государственную экспертизу землеустроительной
документации;
8) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.
К полномочиям субъектов Российской Федерации по регулированию земельных отношений относятся:
− резервирование земельных участков;
− изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ;
− разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ, и
иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или органов
местного самоуправления, такие, как:
− разработка и принятие нормативно-правовых актов в области
регулирования земельных отношений в соответствии с федеральным законодательством;
− установление границ и правового режима особо охраняемых
территорий в границах субъектов РФ;
− установление предельных норм предоставления земельных
участков (ст. 33 ЗК РФ);
− установление (утверждение) и изменение городской и поселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, областного, краевого и республиканского подчинения;
133
− определение размеров и порядка взимания платы за землю и
повышающих коэффициентов к установленной нормативной цене
земли;
− определение порядка изменения целевого назначения земель
субъектов РФ и перевода их из одной категории в другую;
− установление льгот по налогам на землю1;
− выкуп земель для государственных и муниципальных нужд;
− организация проведения работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель и другие полномочия2.
Кроме государственных органов значительное место в регулировании земельных отношений отводится органам местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения дан в ст. 17
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», при этом он не является исчерпывающим.
Вопросы управления землями содержатся также в ст. 11 ЗК РФ,
указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, уставах муниципальных образований, решениях представительных
органов муниципальных образований, постановлениях, распоряжениях, приказах, договорах исполнительных органов – администраций муниципальных образований, их структурных и территориальных подразделений.
К компетенции органов местного самоуправления отнесены:
− владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в том числе земельной;
− местные финансы, формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных налогов и сборов;
− регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
1 См.: например, Закон Санкт-Петербурга от 28 ноября 2005 г. № 611-86 «О земельном налоге в Санкт-Петербурге и о внесении дополнения в Закон СанктПетербурга ”О налоговых льготах”» (от 28 июня 1995 г. № 82-11) // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 12. С. 7
2 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005, 2000. № 31.
Ст. 3205, Ст. 10 ЗК РФ.
134
− предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность или пользование;
− изъятие и предоставление земельных участков для муниципальных нужд;
− планирование использования земель и контроль за правильностью их использования;
− установление размеров платы за землю и льгот по земельному налогу для отдельных плательщиков, а также базовых ставок
арендной платы за землю;
− взимание платы за землю;
− установление предельных размеров земельных участков для
ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (ст. 33 ЗК РФ);
− участие в разрешении земельных споров;
− охрана права собственности на землю, права землепользования и другие полномочия.
8.3. Правовые функции государственного регулирования
земельных отношений
Проблема совершенствования управления землепользованием в
целом и в отдельных отраслях народного хозяйства имеет важное
значение в связи со все расширяющейся практикой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Содержание функций государственного регулирования земельных отношений вытекает из правомочий Российского государства,
распространяющихся на объекты как государственной, так и иных
форм собственности.
По мнению Б. В. Ерофеева, содержание государственного регулирования земельных отношений раскрывается в процессе осуществления этого права и проявляется в следующих функциях: учетной, плановой, распределительно-перераспределительной, обеспечения надлежащего использования земель, контрольной и охранительной1.
Рассмотрим эти функции.
Учетная функция. Применительно к земельным отношениям
можно выделить такие ее разновидности:
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 318.
135
а) экологическая учетная функция – выражается в осуществлении мониторинга земель, который согласно п. 2 «Положения о мониторинге земель в Российской Федерации»1 представляет собой
систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. При этом мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды.
Экологический характер данной регулирующей функции выражается в том, что объектом ее являются не столько земли, сколько
их состояние как экологических систем.
Так, в содержание мониторинга входит учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных образованием оврагов, состояния земель населенных пунктов и других негативных процессов;
б) экономическая учетная функция – выражается в ведении
государственного кадастра недвижимости, который является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом
имуществе, а также сведений о прохождении Государственной
границы Российской Федерации, о границах между субъектами
Российской Федерации, границах муниципальных образований,
населенных пунктов, территориальных зонах и зонах с особыми
условиями использования территорий, иных предусмотренных законом сведений2.
В целом учетная функция является базовой для остальных
функций государственно-правового регулирования земельных отношений, поскольку от точности знаний о наличии и состоянии
земельного фонда зависит эффективность планирования, распределения и перераспределения земель, контроля и охраны, их правильного использования. В силу этого учет должен быть объективным, а последнее достигается соблюдением следующих правил:
а) всеобщностью учета, согласно которой, например, кадастровому учету подлежат все земли независимо от их категорий, объектом
мониторинга являются все земли независимо от формы собственности на землю, целевого назначения и характера использования;
б) системностью учета, предполагающей целостность множественных подходов в учете земель. Например, мониторинг земель
1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г.
№ 846 // СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
2 См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
136
как система учета включает в себя подсистемы, соответствующие
категориям земель, а в зависимости от сроков и проведения выделяются базовый, периодический и оперативный мониторинг;
в) эффективностью учета, предполагающей, например, при ведении государственного кадастра недвижимости применять современные технические средства, компьютерные системы и методы
получения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой документации;
г) достоверностью учета, при нарушении которой могут возникать значительные просчеты в государственном регулировании земельных отношений, а поэтому ответственность за достоверность
сведений земельно-кадастровой документации несут руководители
органов, на которых возложено ведение государственного кадастра
недвижимости;
д) непрерывностью учета, обусловленной естественной изменчивостью состояния земли в зависимости от естественных и антропогенных факторов, что требует постоянного обновления информации
об этом объекте. Поэтому содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования, изыскания) за их состоянием, выявление изменений и оценка;
е) единством методики учета на всей территории России. По мониторингу земель составляется федеральная программа на соответствующий период, ежегодно (не позднее 1 сентября) уточняемая с
учетом поступивших предложений;
ж) гарантированностью обеспечения учета. Так, техническое
обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения
информации в местных органах Росреестра. Финансирование программ по мониторингу земель осуществляется из средств федерального бюджета;
з) возможностью и гарантированностью внедрения полученных
данных учета в практику использования земель, поскольку без наличия этого правового механизма бесполезной оказывается и вся
учетная функция.
Плановая функция. До принятия «Основ законодательства о
земле» 1968 г. осуществлялось планирование использования, главным образом, земель сельскохозяйственного назначения.
С 1974 г. государственные планы по рациональному использованию всех природных ресурсов и охране природы стали составной
частью годовых, пятилетних и перспективных планов развития
всего народного хозяйства.
137
В ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 речь идет не столько о планировании,
сколько о разработке федеральных программ в области экологического развития РФ, а также разработки и реализации целевых программ
в области охраны окружающей среды субъектами Российской Федерации. Положение о разработке федеральных, региональных и местных программ закреплено также в ч. 2 ст. 13 Земельного кодекса РФ.
И все же функция планирования использования и охраны земель не утратила значения, поскольку вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны земельных
ресурсов.
Как справедливо отметил профессор Б. В. Ерофеев, «Многие полагают, что плановая экономика себя скомпроментировала. Однако ее негативные проявления – это не следствие плановой экономики, а итог чрезмерной бюрократической практики. План так же,
как и рынок, нельзя абсолютизировать».2
Как показывает мировая практика, научно обоснованное планирование с применением рыночных механизмов обязательно приносит успех.
Объектом планирования использования земель и их охраны является деятельность людей (коллективов, организаций, отраслей,
регионов и т. д.). Так, федеральная целевая программа «Повышение
плодородия почв России на 2002–2003 годы», в которой определен
комплекс мероприятий, включающих в себя выполнение агротехнических, мелиоративных, агрохимических работ, защиту почв от эрозии3, была разработана с целью повышения плодородия почв России.
Программа направлена на реализацию следующих приоритетных направлений повышения плодородия почв в основных земледельческих зонах:
− в Нечерноземной зоне – создание глубокого окультуренного
пахотного слоя, снижение кислотности и переувлажнения почв,
защита их от водной эрозии;
− в Центрально-Черноземном районе, Поволжье, на Северном
Кавказе и в Сибири – борьба с эрозией и переувлажнением почв,
регулирование водно-воздушного режима;
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 133.
2 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 331.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. № 780 «О федеральной целевой программе ”Повышение плодородия почв России на 2002–
2003 годы”» // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4515.
138
− на Дальнем Востоке – улучшение физико-химических свойств
почвы, борьба с поверхностным увлажнением.
Другим примером является федеральная целевая программа
«Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального
достояния России на 2006 – 2010 годы и на период до 2013 года»,
утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99.
С принятием Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря
2004 г. № 190-ФЗ и вступлением его в силу органами государственной власти и местного самоуправления стали разрабатываться документы о территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территории.
Так, в соответствии со ст. 9 Градостроительного кодекса территориальное планирование направлено на определение в документах
территориального планирования назначения территорий исходя из
совокупности социальных, экономических, экологических и иных
факторов с целью обеспечения устойчивого развития территорий,
инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются
на документы территориального планирования:
− Российской Федерации;
− субъектов Российской Федерации;
− муниципальных образований.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного
самоуправления при принятии ими решений и реализации таких
решений.
Функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром недвижимости, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных кадастра недвижимости.
Планирование осуществляется с целью определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке
землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной
документации.
В литературе выделяются следующие формы государственного
планирования использования и охраны земель: генеральные схе139
мы их рационального использования и охраны, региональные и
районные схемы и проекты использования земель и их охраны1.
Генеральная схема составляется на долгосрочную перспективу
и включает в себя решение наиболее крупных социально-экономических и научно-технических задач по организации рационального
и эффективного использования и охраны земельных ресурсов республик, краев, областей и автономных образований.
Она включает в себя три этапа: формирование научно-технической концепции, разработку основных положений схемы, составление развернутой генеральной схемы.
Научно-техническая концепция является обоснованной гипотезой решения проблемы рационального использования и охраны
земельных ресурсов на долгосрочную перспективу.
Основные положения схемы разрабатываются в соответствии
с главными направлениями использования земельных ресурсов,
устанавливаемыми при составлении программ развития народного
хозяйства, согласуются с соответствующими ведомствами и выступают в качестве рабочей гипотезы.
На этой основе составляется развернутая генеральная схема.
Она представляет собой научное обоснование рационального размещения, эффективного использования и охраны земель единого
государственного фонда страны и содержит общую характеристику состояния земельного фонда, анализ и оценку использования
земель в сельском и лесном хозяйстве, распределение и использование их в отраслях промышленности, транспорта и др., расчеты
потребности земель основных отраслей народного хозяйства, их
потенциальные резервы для вовлечения в народнохозяйственное использование, предложение по повышению уровня землепользования и совершенствования системы землепользования и
землевладения, предложение по рациональному использованию,
комплексной охране, повышению плодородия почв и улучшению
земельных ресурсов.
В ее состав входят схемы рационального использования земель
в сельском и лесном хозяйстве, земельных ресурсов населенных
пунктов, промышленности, транспорта, комплексной охраны земель.
Детализация проработок и реализация намеченных генеральной схемой мероприятий должны осуществляться на основе рай1 См.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 138.
140
онных схем, проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного
землеустройства, а также других предпроектных и проектных разработок.
Составление схем землеустройства района осуществляется в соответствии с методическими указаниями на основе генеральных
схем использования и охраны земельных ресурсов республики,
края, области.
Главной задачей этих документов являются выявление и рекомендации наиболее эффективных направлений использования
и охраны земель района для обеспечения дальнейшего развития
сельского и других отраслей народного хозяйства.
Распределительно-перераспределительная функция. Эта функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:
а) в проведении землеустроительных и других мероприятий, направленных на территориальное устройство земель, в состав которых входят установление на местности границ административнотерриториальных образований конкретных пользователей землей,
устранение отдельных неудобств, отвод участков в натуре и т. п.,
что меняет их правовой статус;
б) в принудительном прекращении права на земельные участки
лиц ввиду ненадлежащего их использования с последующим предоставлением этих участков другим лицам (ст. 54 ЗК РФ);
в) в изъятии, в том числе путем выкупа земельных участков,
для государственных или муниципальных нужд (ст. 55 ЗК РФ).
При этом порядок выкупа земельного участка у его собственника, порядок определения выкупной цены данного участка, порядок
прекращения права владения и пользования земельным участком
при его изъятии, права собственника такого участка, подлежащего
выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (статьи 279-282 ГК РФ);
г) в выделении из существующих землепользований новых земельных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемых законом.
Таким образом, под распределением и перераспределением земель между пользователями понимается процесс их предоставления и изъятия для государственных, муниципальных, а также
местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственных нужд
названных субъектов права.
141
Предоставление и изъятие земель взаимосвязаны и рассматриваются как стороны одного процесса. При его осуществлении государственные органы и органы местного самоуправления совершают совокупность действий, направленных либо на возникновение
права пользования конкретным земельным участком у конкретных лиц, либо прекращение права пользования участками (и соответственно на передачу их другим лицам или возврат в государственный запас).
В первом случае при предоставлении земель возникает необходимость в перераспределении земельных участков между пользователями земли, а в другом – при ее изъятии – необходимость в
применении правовой санкции в связи с нарушением пользователем возложенных на него обязанностей.
Функция обеспечения надлежащего использования земель. Эта
функция выражается в применении государством таких правовых
мер, которые побуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению их обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков.
Данная функция многоаспектна, и в ней можно выделить следующие направления:
а) применение налоговых форм воздействия. Так, освобождением от налога лиц, осуществляющих сельскохозяйственное освоение
земель, или понижением налоговой ставки государство стимулирует расширение размеров их целевого использования;
б) применение мер экономического стимулирования землепользователей. Например, установлением повышенных цен на экологически чистую продукцию государство стимулирует соблюдение экологических и санитарно-гигиенических правил использования земель;
в) применение мер ответственности за нарушение земельного
законодательства. Например, обязанность возвращать самовольно
занятые земельные участки без возмещения затрат, произведенных
за время незаконного пользования, отбивает охоту к строительству
на чужих участках;
г) применение мер принуждения к тем пользователям земельных участков, которые не осуществляют мероприятий, направленных на предотвращение деградации и ухудшение земель, а также
других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, т. е. не занимаются их воспроизводством (например, вынесение предупреждения – ст. 54 ЗК РФ);
д) внедрение нормативов деятельности на земельном участке,
превышение которых влечет за собой определенные отрицатель142
ные последствия для виновных в этом лиц. Так, в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния
почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в почве, превышение которых вызывает
загрязнение земель (ст. 13 ЗК РФ);
е) осуществление всеми землепользователями землеустройства
для организации рационального использованием предоставленных
земель.
Функция контроля за использованием и охраной земель. Задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами требований земельного
законодательства с целью эффективного использования и охраны
земель1.
Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка2.
Заметим, что в Земельном кодексе выделена специальная гл. 9,
касающаяся защиты прав на землю и рассмотрения земельных
споров.
Так, в ст. 60 ЗК РФ закреплено, что действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их
нарушения, во-первых, могут быть пресечены путем:
1) признания недействительными в судебном порядке не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (когда
эти акты повлекли за собой, кроме того, нарушения прав на землю);
2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти
или органов местного самоуправления;
3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного
и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа и иных работ в порядке, установленном Правительством РФ;
1 См. подробнее: Ст. 71 ЗК РФ. Постановление Правительства РФ от 15 ноября
2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле».
2 Подробнее см.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 318–356.
143
4) восстановления положения, существовавшего до нарушения
права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих
угрозу его нарушения.
Во-вторых, если право оказалось все же нарушенным, оно подлежит восстановлению в случаях:
1) признания судом недействительным акта исполнительного
органа государственной власти или органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;
2) самовольного занятия земельного участка;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Статья 64 ЗК РФ предусматривает разрешение земельных споров
в судебном порядке, в том числе рассмотрение их арбитражными судами, или до принятия дела к производству судом земельный спор
может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд.
144
ЛЕКЦИЯ 9. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ
9.1. Назначение и виды землеустройства
Назначение землеустройства закреплено ст. 68 ЗК РФ, а его
понятие дано в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ
«О землеустройстве»1.
Землеустройство – мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и(или) установлению
на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами
земельных участков для осуществления сельскохозяйственного
производства, а также по организации территорий, используемых
общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).
Объектами землеустройства являются территории субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований, населенных
пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.
Федеральный закон «О землеустройстве» в ст. 3 определяет случаи, в которых землеустройство проводится в обязательном порядке при:
1) изменении границ объектов землеустройства;
2) выявлении нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и
химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
3) проведении мероприятий по восстановлению и консервации
земель, рекультивации нарушенных земель, защите их от эрозии,
селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потреб-
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
145
ления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и
других негативных воздействий.
Землеустроительные работы осуществляются на основании лицензий, выдаваемых в установленном порядке.
Анализ законодательных и иных правовых актов позволяет выделить следующие виды землеустройства:
− по содержанию землеустройство подразделяется на территориальное (межхозяйственное) и внутрихозяйственное;
− по срокам проведения оно может быть первоначальным и последующим.
Основанием проведения землеустройства являются:
− решения федеральных и региональных органов государственных власти, органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
− договоры о проведении землеустройства;
− судебные решения.
Рассмотрим порядок проведения землеустройства.
Федеральным законом «О землеустройстве» (гл. Ш) определено,
что проведение его включает в себя следующие виды землеустроительных действий:
− изучение состояния земель;
− планирование и организация их рационального использования и охраны;
− описание местоположения границ объектов землеустройства;
− внутрихозяйственное землеустройство.
Итак, землеустройство начинается с изучения состояния земель
с целью получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:
− геодезические и картографические. Такие работы осуществляются с целью подготовки необходимой планово-картографической
основы для проведения всех остальных работ по изучению состояния земель. Геодезические работы чаще всего выполняются в полевых условиях (съемки местности, измерение углов, межей и др.).
Картографические работы имеют камеральный характер: изготовление планов, карт, монтаж снимков и т. п.;
− почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания. Они проводятся с целью получения информации о состоянии
земель (засоление, подтопление, иссушение, заражение земли и др.
негативные последствия);
− оценка качества земель. Она проводится с целью получения
информации о свойствах земли как средства производства в сель146
ском хозяйстве и установления ее кадастровой стоимости. В качестве критериев оценки земель как средства производства в сельском хозяйстве могут служить различные признаки, но чаще всего
в качестве таковых принимается средняя многолетняя урожайность, полученная на однотипных почвах при сравнительно равных затратах. В результате обработки исходной информации составляются оценочные карты с целью практического применения
результатов оценки по стобалльной системе оценки земель. Такая
оценка земли получила название экономической.
В отличие от экономической оценки земли оценка кадастровой
стоимости предполагает рыночную оценку, т. е. определение рыночной стоимости земли как объекта недвижимого имущества, находящегося в гражданском обороте.
Для определения рыночной стоимости земли применяются три
метода: затратный метод (стоимость земли и строений, сооружений),
метод сравнения продаж (основан на сравнительном анализе ценовых
показателей на однотипных объектах рынка недвижимости) и доходный метод (представляет собой оценку рыночной стоимости участка с
учетом показателя его будущей доходности при условии наилучшего
и наиболее эффективного использования земельного участка)1;
− инвентаризация земель. Она проводится для уточнения или
установления местоположения объектов землеустройства, их границ без закрепления на местности, выявления неиспользуемых,
нерационально используемых или используемых не по целевому
назначению земель.
Вторым видом землеустроительных действий являются планирование и организация рационального использования земель и их охраны.
Федеральным законом «О землеустройстве» определен полный
перечень основных видов работ, включаемых в этот вид землеустроительных действий:
− разработка предложений о рациональном использовании земель и их охране;
− природно-хозяйственное районирование земель;
− определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
− определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды или отнесены к определенным категориям и видам земель.
1 Подробнее см.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право.
С. 201–202.
147
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны осуществляется посредством разработки соответствующих документов перспективного действия. К ним могут быть
отнесены федеральные, региональные или местные программы или
схемы рационального использования земельных ресурсов на долгосрочную перспективу1.
Третьим видом землеустроительных действий является описание местоположения границ объектов землеустройства.
В ст. 15 Закона «О землеустройстве» указано, что порядок описания местоположения границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Поэтому обратимся к постановлению Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 688
«Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства» (Правила)2.
В Правилах отражено, что установление на местности границ
объектов землеустройства осуществляется на основании сведений
государства об этих объектах.
При установлении границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных пунктов узловые точки таких границ, а также ближайшие к ним характерные точки закрепляются долговременными межевыми знаками и используются в
качестве пунктов опорной межевой сети.
В случае если при установлении на местности границ между
субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных
пунктов выявлены пересечения указанных границ с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, установление их на местности приостанавливается, о чем уведомляется заказчик землеустроительных работ. Информация о наличии указанных пересечений в течение пяти рабочих дней направляется исполнителем землеустроительных работ в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии или ее территориальный орган.
Орган кадастрового учета в течение десяти дней с даты получения такой информации уведомляет о наличии выявленных пересечений орган государственной власти или местного самоуправле1 См., например: Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга: Приложение № 1 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. № 728-99
«О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. № 3. С. 10.
2 См.: СЗ РФ. 2009. № 35. Ст. 4240.
148
ния, предоставивший в орган кадастрового учета сведения о соответствующих объектах землеустройства.
Документы и материалы, полученные при выполнении работ
по установлению на местности границ объекта землеустройства,
включаются в землеустроительное дело.
Четвертым землеустроительным действием является внутрихозяйственное землеустройство. Этот вид землеустройства проводится с целью организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока РФ для обеспечения их традиционного
образа жизни. Внутрихозяйственное землеустройство проводится
на территории отдельно взятого сельскохозяйственного предприятия или крестьянского (фермерского) хозяйства.
Комплекс работ по внутрихозяйственному землеустройству состоит из мероприятий по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для
осуществления сельскохозяйственного производства и мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий.
К первой группе мероприятий относятся:
− разработка рациональных севооборотов, сенокосооборотов и
пастбищеоборотов;
− территориальная организация севооборотов и кормовых угодий;
− рациональное размещение хозяйственных центров и производственных участков.
Ко второй группе мероприятий следует отнести:
− разработку мелиоративных культурно-технических мероприятий;
− разработку противоэрозийных мероприятий;
− разработку мероприятий по рекультивации и консервации нарушенных земель;
− мероприятия по окультивированию малопродуктивных земель и др.
Проект внутрихозяйственного землеустройства – это основание
для рабочего проектирования, т. е. для разработки рабочих проектов осуществления мероприятий по рекультивации и консервации
земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, селей, оползней,
засоления, загрязнения производственными отходами и т. п.1.
1 См.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Указ. соч. С. 206.
149
Итак, землеустройство связано с составлением и ведением землеустроительной документации, которая образует государственный фонд землеустроительных данных, являющийся федеральной
собственностью и не подлежащий приватизации.
Фонд включает в себя следующие документы:
− генеральную схему землеустройства территории России, схемы землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных
образований, использования и охраны земель;
− проекты территориального землеустройства;
− материалы межевания объектов;
− карты (планы) указанных объектов землеустройства;
− проекты внутрихозяйственного землеустройства;
− проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения
новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель
от эрозии, селей, заражения и других негативных воздействий;
− материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки
качества земель, их инвентаризации;
− тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Федеральный закон «О землеустройстве» (ст. 6) предусматривает проведение государственной экспертизы землеустроительной
документации в порядке, установленном Правительством РФ. Этот
порядок определен «Положением о государственной экспертизе
землеустроительной документации», утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 2141.
Государственная экспертиза осуществляется по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления
или по инициативе заинтересованных лиц с целью обеспечения
соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства.
Общее организационно-методическое руководство всем землеустроительным делом в нашей стране осуществляет Федеральная
служба государственной регистрации, кадастра и картографии.
В подчинении Росреестра находится Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт земельных ресурсов (РосНИИземпроект).
1 См.: Российская газета. 2002. 10 апреля.
150
Землеустроительными работами в субъектах Федерации руководят комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, в составе которых имеются соответствующие управления (отделы)1.
Эти подразделения комитетов помимо учета земель, планирования землеустроительных работ и т. д. теперь осуществляют широкие контрольные функции: проверяют проведение землеустроительных работ, правильность использования земель их пользователями, обоснованность изъятия земель для государственных, муниципальных и общественных надобностей.
Так, в соответствии с «Положением о контроле за проведением
землеустройства», утвержденным постановлением Правительства
РФ от 29 декабря 2009 г. № 10612 Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы обеспечивают контроль за:
− соблюдением требований законодательства РФ при проведении землеустройства, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований его проведения;
− выполнением мероприятий по изучению состояния земель, а
также по организации их рационального использования и охраны
при проведении землеустройства;
− выполнением предписаний по устранению допущенных землеустроительных нарушений;
− передачей безвозмездно юридическим лицам и гражданам одного экземпляра подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Во исполнение указанного Положения контроль осуществляется
в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой, а также внеплановых проверок.
Внеплановые проверки проводятся для контроля за исполнением предписаний об устранении ранее выявленных нарушений при
проведении землеустройства, а также в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства,
в том числе при проведении описания местоположения и(или) уста1 Например, в структуру Комитета по земельным ресурсам и землеустройству
Санкт-Петербурга входит Управление землеустройства.
2 См.: СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 246.
151
новления на местности границ объектов землеустройства на основании заявления лица, заинтересованного в проведении контроля.
В заявлении указываются:
а) сведения о заявителе:
− фамилия, имя, отчество, место жительства – для гражданина;
− полное наименование организации, фамилия, имя, отчество ее
руководителя, местонахождение – для организации;
− наименование органа государственной власти, органа местного
самоуправления, фамилия, имя, отчество должностного лица – для
органа государственной власти, органа местного самоуправления;
б) сведения о лице, осуществляющем работы по проведению землеустройства:
− фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя –
для гражданина;
− полное наименование организации, фамилия, имя, отчество ее
руководителя, местонахождение – для организации;
в) признаки нарушения требований законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства.
Контроль осуществляется до окончания работ по землеустройству и сдаче их заказчику. В случае если работы по землеустройству завершены, а результат их передан заказчику, проверка соблюдения лицами, проводящими землеустройство, требований
законодательства Российской Федерации, а также утвержденных
в установленном порядке технических условий проведения землеустройства и требований к нему может быть осуществлена Росреестром или соответствующими его территориальными органами.
При проведении контроля могут выполняться обследование
объекта землеустройства и выездные проверки, осуществляемые в
отношении этого объекта, производимые по месту его нахождения,
в случае если необходимость таких обследования и проверок установлена должностным лицом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии или ее территориального
органа, уполномоченным осуществлять контроль (далее – должностное лицо).
По результатам проведения проверок составляется акт по форме, установленной Министерством экономического развития Российской Федерации, который подписывается должностным лицом.
В случае выявления нарушения требований законодательства
Российской Федерации, а также утвержденных в установленном
порядке технических условий проведения землеустройства и требований к нему в акте приводятся:
152
− описание выявленных нарушений;
− ссылки на нормативные правовые акты, технические условия
проведения землеустройства и требования к нему, которые нарушены;
− рекомендации по устранению выявленных нарушений, являющиеся обязательными для лиц, осуществляющих проведение
землеустройства.
Акт составляется в трех экземплярах, один из которых передается заинтересованному лицу, второй – лицу, осуществляющему
проведение землеустройства, а третий экземпляр вместе с документами и материалами, полученными в ходе контроля, помещается
в дело и передается на хранение в государственный фонд данных,
полученных в результате проведения землеустройства.
Часть 2 ст. 68 ЗК РФ определяет, что документы, подготовленные в результате землеустройства, используются при ведении мониторинга земель.
9.2. Понятие и содержание
государственного кадастра недвижимости
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а
также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, населенных пунктов,
территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных законом сведений1.
Необходимость введения земельного кадастра обсуждалось с момента принятия первых «Основ законодательства о земле», т. е. с
1968 г., однако дальше разговоров дело практически так и не пошло. И только с введением частной собственности на землю дело
сдвинулось с мертвой точки.
Нормативной основой ведения государственного кадастра объектов недвижимости являются ст. 70 ЗК РФ, Федеральный закон
от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (Закон 2007 г.), отменивший ранее принятый Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земель1 См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
153
ном кадастре», постановления Правительства РФ и нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества
признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о данном имуществе,
которые подтверждают его существование с характеристиками,
позволяющими определить такое имущество как индивидуальноопределенную вещь, или прекращение существования этого имущества, а также иных предусмотренных указанным Федеральным
законом сведений о нем.
В соответствии с Законом 2007 г. осуществляется кадастровый
учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства кроме участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических
объектов, предприятий как имущественных комплексов.
Статья 4 Закона «О государственном кадастре недвижимости»
выделяет следующие принципы ведения государственного кадастра недвижимости:
1. Оно осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений (далее – кадастровые сведения), сопоставимости их со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.
2. Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на бумажных и(или) электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях.
3. Содержащиеся в государственном кадастре недвижимости документы подлежат постоянному хранению, их уничтожение и изъятие из них каких-либо частей не допускаются. Порядок и сроки
хранения органом кадастрового учета указанных в нем документов, а также порядок их передачи на постоянное хранение в государственные архивы устанавливается Правительством Российской
Федерации.
4. Государственный кадастр недвижимости на электронных носителях является частью единой федеральной информационной системы, созданной в установленном Правительством Российской Федерации порядке и объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав
на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.
154
5. Сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости
органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном законом порядке документов.
6. Истечение определенного срока со дня завершения кадастрового учета объекта недвижимости, внесение в него изменений не является основанием для признания кадастровых сведений об объекте
недвижимости неактуальными и (или) подлежащими уточнению.
7. В случае изменения кадастровых сведений ранее внесенные
в государственный кадастр недвижимости сведения сохраняются.
8. Кадастровые сведения являются общедоступными за исключением тех из них, доступ к которым ограничен федеральным законом.
9. В случаях, установленных Федеральным законом, в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения, временного
характера. Такие сведения до утраты ими в установленном Федеральным законом порядке временного характера не являются кадастровыми и используются только для целей, связанных с осуществлением соответствующей государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним.
10. Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном
федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным
на осуществление функций нормативно-правового регулирования
в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, кадастрового учета и кадастровой деятельности.
Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в
государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся
во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (кадастровый номер). Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета.
С целью присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление
территории Российской Федерации на кадастровые округа, районы, кварталы и номера земельных участков1.
Каковы же геодезическая и картографическая основы государственного кадастра недвижимости?
Геодезической основой государственного кадастра недвижимости (далее – геодезическая основа кадастра) являются государ1 См.: Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.
155
ственная геодезическая сеть и создаваемые в установленном Правительством Российской Федерации порядке геодезические сети
специального назначения (опорные межевые сети).
Картографической основой государственного кадастра недвижимости (далее – картографическая основа кадастра) являются
карты, планы, создаваемые в определенных органом нормативноправового регулирования в сфере кадастровых отношений формах
и масштабах.
Геодезическая и картографическая основы кадастра создаются
и обновляются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»1.
Рассмотрим далее состав сведений, составляющих государственный кадастр недвижимости (ст. 7 Закона 2007 г.).
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие
сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости:
− вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства);
− кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;
− описание местоположения границ объекта недвижимости,
если таковым является земельный участок;
− описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства;
− кадастровый номер здания или сооружения, в которых расположено помещение, номер этажа, на котором находится это помещение (при наличии этажности), описание местоположения данного помещения в пределах данного этажа либо в пределах здания
или сооружения, либо соответствующей части здания или сооружения, если объектом недвижимости является помещение;
− площадь, определенная с учетом установленных в соответствии
с настоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости являются земельный участок, здание или помещение.
Кроме того, в государственный кадастр недвижимости вносятся
также следующие дополнительные сведения об объекте недвижимости:
− ранее присвоенный государственный учетный номер (кадастровый, инвентарный или условный), если такой номер был присвоен до присвоения в соответствии с рассматриваемым Федераль1 См.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 2.
156
ным законом кадастрового номера, и дата его присвоения, сведения
об организации или органе, которые присвоили данный номер в
установленном законодательством порядке;
− кадастровый номер объекта недвижимости, в результате раздела которого, выдела из которого или другого соответствующего
законодательству Российской Федерации действия с которым был
образован другой объект недвижимости;
− кадастровый номер земельного участка, в пределах которого расположены здание, сооружение или объект незавершенного
строительства, если объектом недвижимости являются здание, сооружение или объект незавершенного строительства;
− кадастровые номера расположенных в пределах земельного
участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, если объектом недвижимости является земельный участок;
− кадастровый номер квартиры, в которой расположена комната, если объектом недвижимости является комната;
− адрес объекта недвижимости или при отсутствии такового
описание его местоположения (субъект Российской Федерации,
муниципальное образование, населенный пункт и т. п.);
− сведения о вещных правах на объект недвижимости и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
− сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на
объект недвижимости и лицах, в пользу которых установлены такие ограничения (обременения), в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним;
− сведения о части объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав, если данное
ограничение (обременение) не распространяется на весь объект недвижимости;
− сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том
числе дата утверждения результатов определения такой стоимости;
− сведения о лесах, водных и иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок;
− категория земель, к которой отнесен земельный участок, если
объектом недвижимости является земельный участок;
− разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок;
157
− назначение здания (нежилое здание, жилой или многоквартирный дом), если объектом недвижимости является здание;
− почтовый адрес и(или) адрес электронной почты, по которым
осуществляется связь с собственником объекта недвижимости
или, если объектом недвижимости является земельный участок,
с лицом, обладающим данным земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного)
пользования (далее – почтовый адрес и(или) адрес электронной почты правообладателя объекта недвижимости);
− сведения о кадастровом инженере, выполнявшем кадастровые
работы в отношении объекта недвижимости;
− год ввода в эксплуатацию здания или сооружения по завершении его строительства или год завершения его строительства, если
объектом недвижимости является здание или сооружение;
− сведения о прекращении существования объекта недвижимости, если объект недвижимости прекратил существование, и другие сведения.
Отдельными статьями в Законе «О государственном кадастре недвижимости» выделен иной состав сведений:
− о прохождении Государственной границы Российской Федерации (ст. 8);
− о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, населенных пунктов (ст. 9);
− о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий (ст. 10);
− о кадастровом делении территории Российской Федерации
(ст. 11).
В государственный кадастр недвижимости вносятся, кроме того,
номера единиц кадастрового деления, наименования кадастровых
округов, кадастровых районов, описания местоположения границ
единиц кадастрового деления, реквизиты правовых актов об установлении или изменении единиц кадастрового деления территории
Российской Федерации.
Состав сведений государственного кадастра недвижимости о
картографической и геодезической основах кадастра составляет
содержание ст. 12.
В целом государственный кадастр недвижимости включает в
себя следующие разделы: реестр объектов недвижимости, кадастровые дела, кадастровые карты.
Реестр объектов недвижимости представляет собой документ, в
котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой
158
форме, отражающие внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о таких объектах.
Кадастровые дела представляют собой совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости.
Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых
в графической и текстовой форме воспроизводятся кадастровые
сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах
незавершенного строительства, прохождении Государственной
границы Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение
пунктов опорных межевых сетей.
Орган кадастрового учета ведет кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц (далее –
публичные кадастровые карты). Состав сведений публичных, а
также иных кадастровых карт и виды их в зависимости от целей
использования устанавливается органом нормативно-правового
регулирования в сфере кадастровых отношений. Публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.
Рассмотрим порядок кадастрового учета.
Основания осуществления кадастрового учета устанавливает
ст. 16 Закона 2007 г.
Кадастровый учет производится в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования
либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых сведений о нем.
Постановка на учет и снятие с учета объекта недвижимости, а
также кадастровый учет в связи с изменением уникальных характеристик этого объекта или любых сведений осуществляются на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о
кадастровом учете и необходимых для осуществления такого учета
документов.
Постановка на учет объекта недвижимости, учет изменений
этого объекта, учет его части или снятие с учета осуществляются в
срок не более чем двадцать рабочих дней со дня получения органом
159
кадастрового учета соответствующего заявления о кадастровом
учете, а учет адреса правообладателя – в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления об учете адреса правообладателя.
Кадастровый учет на основании документов, поступивших в
орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия, осуществляется в срок не более чем тридцать рабочих дней
со дня поступления таких документов.
Датой завершения кадастрового учета признается день внесения
органом кадастрового учета в государственный кадастр недвижимости:
− сведений о присвоенном соответствующему объекту недвижимости кадастровом номере (при постановке на учет объекта недвижимости);
− новых сведений о соответствующем объекте недвижимости
(при учете изменений объекта недвижимости, части этого объекта
или адреса правообладателя);
− сведений о прекращении существования объекта недвижимости (при снятии его с учета).
Отметим, что кадастровый учет осуществляется по месту нахождения объекта недвижимости в кадастровом округе, в границах которого расположен данный объект.
Место осуществления кадастрового учета объектов недвижимости, расположенных в границах двух и более кадастровых округов,
определяется в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
За постановку на учет объекта недвижимости уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
С заявлениями о постановке на учет объектов недвижимости
вправе обратиться их собственники или любые иные лица.
С заявлениями об учете частей объектов недвижимости вправе
обратиться собственники таких объектов или лица, в пользу которых установлены или устанавливаются ограничения (обременения) вещных прав на данные объекты.
Заявление о кадастровом учете и необходимые для кадастрового
учета документы представляются в орган кадастрового учета заявителем или его представителем лично либо посредством почтового
отправления с описью вложения и уведомлением о вручении. При
постановке на учет объекта недвижимости заявление и необходимые для кадастрового учета документы могут быть представлены
160
в орган кадастрового учета в электронной форме с использованием сетей связи общего пользования в порядке, установленном Росреестром.
Заявление должно быть удостоверено подписью заявителя или
его представителя. При этом подлинность такой подписи должна
быть засвидетельствована в нотариальном порядке за исключением случаев, когда заявление и необходимые для кадастрового учета
документы представляются в орган кадастрового учета заявителем или его представителем лично. В этих случаях должен быть
предъявлен документ, удостоверяющий личность заявителя (если
заявление и необходимые для кадастрового учета документы представляются данным заявителем), или документ, удостоверяющий
личность представителя заявителя (если заявление и необходимые
для кадастрового учета документы представляются данным представителем).
Вместе с заявлением в орган кадастрового учета должны быть
представлены следующие необходимые для кадастрового учета документы:
− документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за осуществление кадастрового учета, или копия документа,
подтверждающего в соответствии с законодательством Российской
Федерации о налогах и сборах наличие оснований для освобождения от уплаты указанной пошлины (при постановке на учет объекта недвижимости);
− межевой план, а также копия документа, подтверждающего
разрешение земельного спора о согласовании местоположения границ земельного участка;
− технический план здания, сооружения, помещения либо объекта незавершенного строительства или копия разрешения на ввод
объекта капитального строительства в эксплуатацию;
− акт обследования, подтверждающий прекращение существования объекта недвижимости (при снятии с учета такого объекта);
− документ, подтверждающий соответствующие полномочия
представителя заявителя (если с заявлением обращается представитель заявителя);
− копия документа, устанавливающего или удостоверяющего
право собственности заявителя на соответствующий объект недвижимости;
− копия документа, подтверждающего установленное или устанавливаемое ограничение (обременение) вещных прав на такой
объект недвижимости в пользу заявителя;
161
− копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом принадлежность земельного участка к определенной категории земель;
− копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка;
− копия документа, подтверждающего изменение назначения
здания или помещения.
Верность копии документа должна быть засвидетельствована
в нотариальном порядке. При этом представление такой копии не
требуется в случае, если заявитель или его представитель лично
представляет в орган кадастрового учета соответствующий документ в подлиннике.
При постановке на учет объекта недвижимости, учете изменений объекта недвижимости, части его или снятии с учета этого объекта орган кадастрового учета в случае принятия соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета обязан выдать
заявителю или его представителю лично под расписку:
а) кадастровый паспорт объекта недвижимости (при постановке
на учет такого объекта);
б) кадастровую выписку об указанном объекте, содержащую
внесенные в государственный кадастр недвижимости при кадастровом учете новые сведения о таком объекте (при учете его изменений);
в) кадастровую выписку об объекте недвижимости, содержащую внесенные в государственный кадастр недвижимости при кадастровом учете сведения о части такого объекта, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав (при учете
части данного объекта);
г) кадастровую выписку об объекте недвижимости, содержащую внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о прекращении существования такого объекта (при снятии его
с учета).
Статья 25 анализируемого закона регулирует особенности осуществления кадастрового учета отдельных видов объектов недвижимости и учета их частей.
Так, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет земельного участка носят временный
характер.
В соответствии с ч. 4 ст. 24 закона такие сведения утрачивают
временный характер со дня государственной регистрации права на
162
образованный объект недвижимости. Если по истечении одного года
со дня постановки на учет объекта недвижимости или двух лет, если
этим объектом является земельный участок, не осуществлена государственная регистрация права на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.
Орган кадастрового учета снимает с учета земельный участок
только в случае, если такой участок является преобразуемым объектом недвижимости и подлежит снятию с учета в соответствии с
установленными ст. 24 Федерального закона особенностями.
Кадастровый учет в связи с изменением площади земельного
участка и (или) описания местоположения его границ за исключением случаев образования такого участка при выделе из него или
разделе этого участка сохраняется в измененных границах (далее –
уточнение границ земельного участка). При кадастровом учете в
связи с уточнением части границ другого земельного участка (далее – смежный земельный участок) орган кадастрового учета одновременно вносит соответствующие изменения во включенные в государственный кадастр недвижимости сведения о местоположении
границ такого смежного земельного участка.
Постановка на учет объекта недвижимости, созданного на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке, либо гаража или иного объекта, для строительства, реконструкции которого выдачи разрешения на строительство не требуется в соответствии с законодательством Российской
Федерации, осуществляется на основании копии декларации о
таком объекте недвижимости, поступившей в установленном Правительством Российской Федерации порядке в орган кадастрового
учета от органа, осуществляющего государственную регистрацию
прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Орган кадастрового учета при поступлении копии декларации об объекте недвижимости осуществляет постановку на учет такого объекта и в срок
не более чем семь рабочих дней со дня поступления этой копии направляет кадастровый паспорт данного объекта в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Кадастровый учет приостанавливается (ст. 26 Федерального закона) в случае если:
1) имеются противоречия между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных заявителем для осуществления такого кадастрового учета документах, и кадастровыми сведениями о данном объекте (за исключением случаев, когда
163
при осуществлении кадастрового учета вносятся изменения в указанные кадастровые сведения);
2) одна из границ земельного участка, о кадастровом учете которого представлено заявление, в соответствии с кадастровыми сведениями пересекает одну из границ другого земельного участка (за
исключением случая, когда другой земельный участок является
преобразуемым объектом недвижимости);
3) местоположение помещения, о кадастровом учете которого
представлено заявление, в соответствии с кадастровыми сведениями частично или полностью совпадает с местоположением другого
помещения (за исключением случая, когда другое помещение является преобразуемым объектом недвижимости);
4) не представлены необходимые для кадастрового учета документы.
Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» предусматривает также случаи отказа в осуществлении кадастрового учета (ст. 27). Орган кадастрового учета может принять решение об отказе в осуществлении кадастрового учета в случае если:
1) имущество, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости, кадастровый учет которого осуществляется в соответствии с указанным Федеральным
законом;
2) заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям Федерального закона;
3) объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется в результате преобразования объекта
(объектов) недвижимости и раздел или выдел доли в натуре либо иное
совершаемое при таком преобразовании действие с преобразуемым
объектом (объектами) недвижимости не допускается в соответствии
с установленными указанным Федеральным законом требованиями;
4) объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется в результате преобразования объекта (объектов) недвижимости и внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о таком преобразуемом объекте (объектах) недвижимости носят временный характер;
5) с заявлением о кадастровом учете обратилось ненадлежащее
лицо;
6) истек срок приостановления осуществления кадастрового
учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием
для принятия решения о приостановлении.
164
Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае если:
1) размер земельного участка не соответствует установленным в
соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (максимальным или минимальным) размерам земельных
участков;
2) земельный участок образуется в результате преобразования
земельного участка и размер последнего в связи с этим преобразованием не соответствует установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным минимальным
размерам земельных участков;
3) доступ к такому земельному участку (проход или проезд от
земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен;
4) земельный участок образуется в результате преобразования земельного участка и к последнему в связи с этим преобразованием не
будет обеспечен доступ (проход или проезд от земельных участков
общего пользования), в том числе путем установления сервитута;
5) одна из границ такого земельного участка пересекает границу
муниципального образования и (или) границу населенного пункта;
6) земельный участок образуется в результате преобразования
земельных участков и эти преобразуемые земельные участки не относятся к одной категории земель за исключением установленных
федеральным законом случаев1.
1 См. подробнее: Приказ Минэкономразвития России от 16 августа 2011 г. № 395
«Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной
услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном
объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан
о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации
срок».
165
ЛЕКЦИЯ 10. ОХРАНА И ВОСПРОИЗВОДСТВО
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
10.1. Понятие, задачи и содержание охраны
и воспроизводства земельных ресурсов
Под охраной земель в широком смысле понимается система правовых, экономических, организационно-хозяйственных и других
мероприятий, направленных на рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния, выбытия продуктивных земель из хозяйственного оборота и
восстановление земель1.
Качество земель может ухудшиться по двум причинам: из-за нерациональной деятельности человека в процессе их хозяйственного использования и в результате воздействия природных факторов
(эрозия почв, заболачивание и т. п.).
Земельный кодекс РФ (ст. 12) определяет, что целью охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель и других негативных (вредных) последствий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации и другим
вредным воздействиям этой деятельности.
Неотъемлемой частью комплекса земельно-охранительных мероприятий является воспроизводство сельскохозяйственных земельных ресурсов. Как одна из функций государственного управления земельным фондом воспроизводство земельных ресурсов
представляет собой основанную на законодательстве деятельность
государственных и муниципальных органов по сохранению, восстановлению и улучшению полезных свойств земли в процессе ее
использования.
Содержание охраны и воспроизводства земель составляют мероприятия и действия, выполнение которых направлено на достижение этих целей.
Статья 13 ЗК РФ закрепляет содержание охраны земель. Это означает, что собственники земельных участков и другие землепользователи обязаны проводить мероприятия по:
− сохранению почв и их плодородия;
− защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, загрязнения радио1 См.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право. С. 217.
166
активными и химическими веществами, захламления отходами
производства и потребления, в том числе биогенного загрязнения,
в результате которых происходит деградация земель;
− защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями,
кустарниками и мелколесьем;
− ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель;
− сохранению достигнутого уровня мелиорации;
− рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
− сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
С целью охраны земель должны разрабатываться федеральные,
региональные и местные программы, включающие в себя перечень
обязательных мероприятий, учитывающих хозяйственную деятельность, природные и другие условия.
Рассмотрим подробнее некоторые из этих мероприятий.
Сохранение почв и их плодородия, особенно земель сельскохозяйственного назначения, во многом зависит от рациональной организации территории, под которой понимается ее научно обоснованное организационно-хозяйственное устройство с целью планомерного и хозяйственно-целесообразного использования земли в соответствии с ее естественными свойствами и целевым назначением.
Рациональная организация территории является важной составной
частью землеустройства, она включает в себя следующие элементы:
− производственно-хозяйственное зонирование территории хозяйства;
− установление видов севооборотов и их местоположения;
− определение местоположения и внутрихозяйственное устройство сенокосов;
− внедрение пастбищеоборотов и их внутрихозяйственное
устройство;
− размещение внутрихозяйственных коммуникаций и производственных центров1.
Защита земель от водной и ветровой эрозии осуществляется на
основании федеральных целевых программ, в частности, федеральной целевой программы «Повышение плодородия почв России на
1 См.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Указ. соч. С. 220–221.
167
2002–2005 годы», утвержденной постановлением Правительства
РФ от 8 ноября 2001 г. № 7801.
Под эрозией почвы понимается разрушение ее водой и ветром.
По характеру разрушения эрозию почвы подразделяют на естественную и антропогенную, т. е. связанную с хозяйственной и
иной деятельностью человека (чрезмерной вырубкой лесов, строительными работами и т. п.).
Борьба с эрозией почв является особым видом защиты и воспроизводства земельных ресурсов, однако зачастую она бывает тесно
связана с проведением мероприятий по мелиорации земель.
Меры по борьбе с эрозией носят комплексный характер и должны включать в себя организационно-хозяйственные, агротехнические, лесомелиоративные и гидротехнические мероприятия.
Землепользователи и собственники земли обязаны выполнять
все агротехнические противоэрозийные мероприятия, а также другие виды противоэрозийных работ, включая создание защитных
лесных насаждений и простейших гидротехнических сооружений
своими силами и средствами, предусмотренных в производственнофинансовых планах. При этом руководители и специалисты сельскохозяйственных предприятий и организаций несут персональную ответственность за выполнение указанных требований.
Некоторые работы по защите почв от эрозии выполняются из
средств федерального бюджета. К ним, в частности, относятся:
– проектно-изыскательские работы, включая почвенные и геоботанические обследования, учет и оценку качества земель;
− создание полезащитных лесных полос, закрепление и облесение оврагов, балок, берегов рек и водоемов, песков и других неудобных земель;
− террасирование склонов, строительство противоэрозионных
гидротехнических и противоселевых сооружений;
− строительство прудов, водоемов и лиманов, имеющих межхозяйственное значение.
Ответственность за организацию и осуществление противоэрозийных мероприятий возложено на Министерство сельского хозяйства РФ, указания которого по этим вопросам являются обязательными для всех хозяйствующих субъектов.
Противоэрозийные мероприятия предусматриваются и обосновываются специальными проектами (схемами), согласуются с территориальными органами Федеральной службы государственной
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4515.
168
регистрации, кадастра и картографии. Эти органы в порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной следят за:
− своевременным и правильным внедрением комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и
гидротехнических противоэрозийных мероприятий;
− принятием мер к прекращению действия активных очагов эрозии почв;
− сохранностью защитных лесонасаждений и противоэрозионных гидротехнических сооружений.
Одним из мероприятий является защита земель от подтопления
грунтовыми водами, заболачивания, засоления, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами, захламления отходами производства и потребления, других процессов, ухудшающих
качество земель, которая предусматривается специальными проектами по мелиорации и улучшению земель и осуществляется всеми землепользователями и собственниками земли в обязательном порядке.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение мероприятий по
защите земель влечет за собой административную или уголовную
ответственность виновных лиц. Законодательство допускает также
возможность принудительного изъятия земельных участков у таких лиц без возмещения им стоимости убытков, связанных с изъятием, или стоимости самих земель.
Защита сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем проводится нередко в соответствии с планами
мелиорации земель, хотя мероприятия по борьбе с бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений
может осуществляться как комплекс отдельных мероприятий.
Ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного, и
захламления земель. К биогенным отходам относят трупы животных
и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные
конфискаты (мясо, рыба, супродукты), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы, другие отходы, полученные при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения.
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления»1 закрепляет правовые основы обращения с отходами производства и потребления с целью предотвра1 См.: СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
169
щения вредного воздействия таких отходов на здоровье человека и
окружающую среду, а также вовлечения их в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Закон устанавливает, что деятельность по обращению с опасными отходами подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Обязательное условие лицензирования
такой деятельности – соблюдение требований охраны здоровья человека и окружающей среды. Ранее во исполнение Федерального закона 2001 г. с аналогичным названием постановлением Правительства РФ от 23 мая 2002 г. № 340 было утверждено «Положение о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами»1.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»
запрещает захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и водоохранных зон. Кроме того, запрещено
захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и
ведения горных работ.
Законом предусматривается ведение государственного кадастра
отходов, в который входят федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и технология использования и
обезвреживания отходов разных видов.
Мелиорация земель рассматривается законодательством как
одно из важнейших мероприятий по охране и воспроизводству земельных ресурсов.
Под мелиорацией понимается совокупность гидротехнических,
культуртехнических, химических, противоэрозийных, агролесомелиоративных и других мероприятий, направленных на коренное улучшение земель2. Особенно большое общественное значение имеет мелиорация земель сельскохозяйственного назначения.
Федеральной целевой программой «Повышение плодородия почв
России на 2002–2005 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. № 780, были определены объемы
и сроки выполнения значительных работ по мелиорации земель.
Мелиорируемые земли подразделяются на два основных вида
земель: с неблагоприятным водным режимом (избыточной или не1 См.: СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2157.
2 См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
170
достаточной влажностью) и с неблагоприятным физическим и химическим составом (засоление, загрязнение и пр.).
Земли первой группы нуждаются в проведении оросительных
или осушительных мероприятий, а земли второй – в специальных
мелиоративных мероприятиях по коренному их улучшению.
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы и виды мелиорации земель:
а) гидромелиорация – регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режима почв посредством мер по подъему,
подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем и гидротехнических сооружений. Она может быть осушительной, оросительной, противопаводковой и др.;
б) агролесомелиорация – проведение комплекса мелиоративных
мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель путем
посадки защитных лесных полос. Лесонасаждения могут быть противоэрозийными, полезащитными и пастбищезащитными;
в) культуртехническая мелиорация – комплекс мелиоративных
мероприятий по расчистке земель от кустарника, кочек, пней, мелиоративной обработке солонцов, рыхления, пескования, землевания и других работ;
г) химическая мелиорация – комплекс мероприятий по улучшению химического и физического свойства почв. Она включает в
себя известкование, гипсование и фосфоритование почв.
Мелиоративные земли (мелиоративный фонд) подлежат особому учету в составе кадастра недвижимости.
Мелиорация земель проводится на основе специальных проектов, разрабатываемых в соответствии с технико-экономическими
обоснованиями.
Рекультивация (п. 6 ч. 1. ст. 13 ЗК РФ) нарушенных земель означает восстановление и введение в хозяйственный оборот земель,
нарушенных в результате производственной и иной хозяйственной
деятельности (разработка полезных ископаемых, строительство
промышленных объектов).
Под восстановлением земель понимается выравнивание их поверхности (засыпка, планировка и т. д.), а также повышение плодородия почв до необходимого уровня путем внесения удобрений.
В первом случае рекультивация называется технической, во втором – биологической.
В зависимости от способа последующего хозяйственного использования рекультивированных земель рекультивация подразделяется на сельскохозяйственную, лесохозяйственную (посадка дере171
вьев) и рыбохозяйственную (устройство прудов и рыборазведение
там, где земля имеет глубокие повреждения).
Рекультивация земель осуществляется за счет средств тех предприятий и организаций, которым предоставлялись земельные
участки и которые осуществляли деятельность, связанную с нарушением земель. Данные предприятия обязаны снимать с предоставленных участков и хранить плодородный слой земли, а затем
наносить его на рекультивируемые земли или на малопродуктивные угодья. Виды рекультивации, условия и сроки проведения
этих работ устанавливаются на основе соответствующих проектов
органами, предоставляющими в пользование земельные участки.
Передача восстановленных земель производится в соответствии
с постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. № 140
«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя земли» и «Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы» от 22 декабря 1995 г., утвержденными приказом Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов и Комитетом РФ по земельным
ресурсам и землеустройству.
Приемка-передача производится комиссией, назначенной администрацией того района (города), на территории которого находятся земли. При наличии дефектов, недоделок комиссия устанавливает срок исправления. Акт приемки-передачи рекультивированных земель не позднее чем в двухнедельный срок утверждается
администрацией района.
Сохранение плодородия почв и их использование при проведении
работ, связанных с нарушением земель, иначе говоря, землевание как
мероприятие по охране продуктивных земель и их воспроизводству
представляет собой снятие, хранение и использование верхнего плодородного слоя почв тех земельных участков, которые изымаются для
несельскохозяйственных целей. Хозяйственное использование таких
почв осуществляется путем нанесения их на не пригодные для сельскохозяйственных целей земельные участки и введения в сельскохозяйственный оборот. Осуществление этих мероприятий предусматривается законодательством (ч. 4 ст. 13 ЗК РФ) и является обязательным при изъятии земель для несельскохозяйственных целей. Проект
землевания входит в перечень материалов землеустроительного дела
по изъятию и предоставлению земельных участков. Землевание осуществляется за счет тех лиц, в пользу которых изымаются земельные
участки, и должно быть проведено в установленные проектом сроки.
172
Часть 6 ст. 13 ЗК РФ предусматривает, что для предотвращения
деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их
из хозяйственного оборота с целью сохранения и восстановления
плодородия почвы и улучшения окружающей природной среды.
Нормативной основой для консервации земли служит гл. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (ст. 13 и 14 ЗК
РФ) и «Положение о порядке консервации земель с изъятием их
из оборота», утвержденное постановлением Правительства РФ от
2 октября 2002 г. № 8301.
Деградированными признаются земли, на которых в результате
антропогенных или природных факторов происходят устойчивые
негативные процессы изменения качественного состояния почв.
Консервация земель или временное исключение их из хозяйственного оборота осуществляется для прекращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия
и реабилитации загрязненных территорий.
Консервации подлежат земли:
а) подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей,
вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в
районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
б) имеющие просадки поверхности вследствие использования
недр или естественных геологических процессов;
в) загрязненные токсичными промышленными отходами свыше
предельно допустимых концентраций или радиоактивными веществами свыше допустимых уровней.
Выводимые из хозяйственного оборота в связи с консервацией
земли по решению местной администрации могут быть изъяты из
законного владения собственников или пользователей (если они не
в состоянии создать необходимые условия для восстановления деградированных земель). В этом случае изъятые участки зачисляются в земельный запас. Они могут быть оставлены во владении соответствующих субъектов, если будут обеспечены все необходимые
для консервации условия.
В соответствии со ст. 14 ЗК РФ виновные в загрязнении земель
лица полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства и компенсируют затраты на
дезактивацию загрязненных земель.
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.
173
С целью реализации указанной статьи Правительство РФ приняло постановление от 27 февраля 2004 г. № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению,
проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ,
установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов», которым предписано, что загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду:
− переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения здоровья человека;
− используются по целевому назначению с установлением особых условий режима хозяйственной деятельности, чтобы при этом
обеспечивалась безопасность здоровья человека и качества производимой продукции;
− используются по целевому назначению без установления особых условий режима хозяйственной деятельности, если уровень
загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду не превышают установленных
нормативов1.
Указанное постановление дополняет постановление Правительства РФ от 19 июля 2012 г. № 736 «О критериях значительного
ухудшения экологической обстановки в результате использования
земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли»2.
К таким критериям отнесены:
− загрязнение почв химическими веществами, при котором суммарный показатель содержания в почве загрязняющих веществ,
концентрация которых превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации,
равен или превышает значение 30. Указанный показатель определяется как сумма отношений фактического содержания каждого загрязняющего вещества, концентрация которого превышает
установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, к величине его норматива предельно допустимой концентрации;
1 См.: Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ
РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.
2 См.: Российская газета. 2012. 25 июля.
174
− размещение отходов производства и потребления первого-четвертого классов опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 гектара и более.
10.2. Государственный и иные виды контроля
за использованием и охраной земель
Система контроля за использованием и охраной земель включает в себя осуществление контроля за использованием и охраной
земель, а также ведение их мониторинга.
Задачи контроля за использованием и охраной земель состоит в
обеспечении соблюдения всеми государственными и муниципальными органами, общественными объединениями и гражданами
требований земельного законодательства с целью эффективного
использования и охраны.
Контроль за использованием и охраной земель является всеобщим (охватывает все категории земель и распространяется на всех
пользователей земли) и постоянным.
Система органов земельного контроля включает в себя законодательные и исполнительные органы Российской Федерации общей компетенции, специально уполномоченные государственные
органы, органы местного самоуправления и общественных инспекторов.
К числу федеральных органов общей компетенции относятся
Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. На них возложены общегосударственные функции в области нормотворчества, установления общего порядка рационального использования и охраны земельных ресурсов, а также осуществление государственного контроля в этой сфере.
Вопросы регулирования отношений по рациональному использованию и охране земель и осуществлению контроля в регионах
отнесены к компетенции представительных и исполнительных органов субъектов Федерации. К органам общей компетенции можно
отнести и органы местного самоуправления.
Специально уполномоченными органами государственного контроля являются Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в
сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также территориальные органы
указанного агентства и служб.
175
Рассмотрим их полномочия по осуществлению государственного контроля на основании «Положения о государственном земельном контроле», утвержденного постановлением Правительства РФ
от 15 ноября 2006 г. № 6891.
Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют
государственный земельный контроль за соблюдением:
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного захвата земельных участков или их обмена
и использования таких участков без оформленных правоустанавливающих документов;
б) порядка переуступки права пользования землей;
в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и обязанностей по
приведению земель в состояние, пригодное для использования по
целевому назначению;
г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых
знаков границ земельных участков;
д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;
е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных
отношений;
ж) выполнения иных требований земельного законодательства
по вопросам использования и охраны земель.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и
ее органы осуществляют контроль за соблюдением:
а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных и иных работ;
б) выполнения требований и обязательных мероприятий по
улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) выполнения требований о недопустимости использования
участков лесного фонда для раскорчевки, устройства складов, распашки и других целей без специальных разрешений;
г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
д) выполнения иных требований земельного законодательства.
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4685.
176
Государственный земельный контроль осуществляется в форме
проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми
в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
Плановые проверки в отношении каждого земельного участка
проводятся не чаще одного раза в три года в соответствии со ст. 9
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1.
Внеплановые проверки проводятся:
а) для контроля исполнения предписаний об устранении ранее
выявленных нарушений земельного законодательства;
б) в случае обнаружения государственными инспекторами по
использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления,
юридических лиц и граждан документов и иных доказательств,
свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного
законодательства.
Должностные лица органов, осуществляющих государственный
контроль за использованием и охраной земель в пределах установленной для них компетенции, имеют право:
а) по предъявлении служебного удостоверения посещать организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся
в собственности, владении, пользовании и аренде, а также занятые военными, оборонными и другими специальными объектами
(с учетом установленного режима посещения);
б) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также
об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;
в) составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей,
арендаторов земельных участков;
г) составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим долж1 См.: СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 2. Ст. 6249.
177
ностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;
д) безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии,
использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления государственного земельного контроля;
е) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении
личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;
ж) носить форменную одежду.
Главный государственный инспектор Российской Федерации по
использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации, городов, районов и их заместители помимо прав, предусмотренных п. 9
Положения, имеют право:
а) рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, и выносить предупреждение о допущенных земельных правонарушениях по форме
согласно приложению к «Положению о государственном земельном контроле» с уведомлением об этом соответствующих органов,
осуществляющих предоставление земельных участков. При этом
предупреждение составляется в трех экземплярах. Один экземпляр вручается гражданину или представителю организации, второй направляется в государственный или муниципальный орган,
предоставивший земельный участок. Третий экземпляр хранится в
органе, вынесшем предупреждение;
б) выдавать предписания о приостановлении промышленного,
гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся
с нарушением права юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения;
в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о
привлечении виновных лиц к ответственности;
г) вносить в установленном порядке предложения о приведении
актов субъектов Российской Федерации и органов местного само178
управления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие с земельным законодательством.
Рассмотрим далее иные виды земельного контроля.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра
и картографии и ее территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, общественного и
производственного земельного контроля.
Основанием для проведения муниципального и общественного
земельного контроля является ст. 72 ЗК РФ, в соответствии с которой муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется
органами местного самоуправления или уполномоченными им органами в соответствии с законодательством Российской Федерации
и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Общественный земельный контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления
решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и
юридических лиц, требований использования и охраны земель
осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными объединениями, определенными Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, гражданами.
Для привлечения широкой общественности к осуществлению контроля за использованием и охраной земель приказом по Росреестру и
его органов на местах назначаются внештатные общественные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий
из числа лиц, хорошо знающих земельное законодательство, имеющих опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды.
Общественные инспекторы осуществляют работу под руководством соответствующих комитетов по землеустройству и земельным ресурсам и обеспечиваются ими законодательными актами,
инструкциями, рекомендациями, разъяснениями и иными нормативно-методическими документами.
Производственный земельный контроль предусмотрен ст. 73 ЗК
РФ и осуществляется собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на этом участке.
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
179
Как правило, предприятие, осуществляющее землепользование,
должно предусматривать в штатном расписании должность инспектора, который следит за соблюдением земельного законодательства.
Данное должностное лицо является материально ответственным
лицом, и в случае привлечения предприятия к ответственности администрация предприятия вправе потребовать от своего инспектора
возмещения ущерба государству в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наложении административного штрафа на предприятие.
С государственным контролем за рациональным использованием и охраной земель тесно связан мониторинг земель.
Мониторинг земель – это система наблюдений за состоянием
земельного фонда для своевременного выявления изменений, их
оценки, предупреждения и устранения последствий негативных
процессов.
При ведении мониторинга земель выявляются следующие процессы:
а) эволюционные, т. е. связанные с естественноисторическими
процессами развития;
б) цикличные, связанные с суточными, сезонными, годовыми и
иными периодами природного характера;
в) антропогенные;
г) чрезвычайные ситуации природного характера.
«Положением об осуществлении государственного мониторинга земель», утвержденным постановлением Правительства РФ от
28 ноября 2002 г. № 8461, определено, что при его проведении решаются следующие задачи:
а) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель,
иных функций в области государственного и муниципального
управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
в) обеспечение граждан информацией о состоянии земель.
В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг
подразделяется на федеральный, региональный и локальный и
осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и
местными программами.
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
180
Мониторинг включает в себя:
а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;
б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из
их целевого назначения и разрешенного использования;
в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Мониторинг осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии во взаимодействии
с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления.
Мониторинг осуществляется Росреестром исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых по согласовании с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:
а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации
и других летательных аппаратов);
б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т. п.;
в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и
выборочных);
г) соответствующих фондов данных.
Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе
проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности
проведения делятся на:
а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период – раз в три года и более);
в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии
земель на текущий момент).
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра
и картографии, ее территориальные органы осуществляют мониторинг с использованием автоматизированной информационной
системы, функционирующей во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
181
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд
данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами Росреестра и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами
местного самоуправления.
Структура, объем и сроки представления указанных данных о
состоянии и использовании земель определяются Росреестром.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о
состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Росреестром по согласовании с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации.
Кроме того, данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности
органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.
Органы государственного, производственного и общественного
экологического контроля используют данные мониторинга земель,
подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха и других
природных объектов в своей повседневной деятельности.
Задачами мониторинга земель в ближайшие годы являются:
− формирование нормативно-правовой и научно-методической
базы мониторинга земель;
− ландшафтно-экологическое районирование территории РФ с
введением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель;
− формирование информационной базы мониторинга земель;
− совершенствование существующих и внедрение новых технических методов и технологий мониторинга земель;
− формирование организационных структур мониторинга земель.
182
ЛЕКЦИЯ 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЗА НАРУШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
11.1. Понятие ответственности
за земельные правонарушения
Важнейший элементом правового статуса граждан кроме прав и
обязанностей является ответственность.
В юридической литературе понятие «ответственность» рассматривается как в правовом, так и в неправовом смысле1. Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наступление неблагоприятных последствий юридического характера
для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения.
Ответственность в неправовом смысле означает моральное порицание гражданина, совершившего незначительное нарушение
земельного законодательства.
Ведущий специалист в области земельного права Б. В. Ерофеев
отмечает, что любому виду правовой (юридической) ответственности
присущи следующие признаки. Так, юридическая ответственность:
1) представляет собой охранительную функцию государства, а
поэтому критерием ее формирования служит степень общественной опасности того или иного правонарушения;
2) является не самоцелью и предназначена не только для наказания за совершенное правонарушение, но и для его предупреждения
в будущем;
3) применяется к тем лицам, которые осознают опасность своего деяния (действия или бездействия). Поэтому применение ответственности осуществляется с соблюдением требования субъективного вменения. Например, недопустимо применять административные или уголовные наказания к лицам, совершившим правонарушение в состоянии невменяемости (ст. 2.8 КоАП РФ, ст. 21 УК
РФ), в состоянии крайней необходимости (ст. 2.8 КоАП), необходимой обороны (ст. 37 УК РФ);
4) действенна только тогда, когда она применена своевременно.
Опоздание снижает эффективность наказания, а поэтому законом
установлен срок давности применения юридических мер. Так, дисциплинарная ответственность не наступает в отношении виновного,
если со дня обнаружения проступка прошло свыше месяца (ст. 193
Трудового кодекса РФ), административное наказание не применя1 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 423.
183
ется после двух месяцев, если не вынесено постановления по делу
(ст. 4.5 КоАП РФ), а сроки привлечения к уголовной ответственности дифференцированы в зависимости от вида преступлений;
5) наступает за конкретное нарушение закона. Например, формулировка ст. 7.1 КоАП РФ «самовольное занятие земельного
участка» означает, что занятие физическим или юридическим лицом земельного участка без оформления правоустанавливающих
документов на землю образует состав земельного правонарушения;
6) наступает за правонарушение, которое доказано (составлен протокол о нарушении – ст. 28.2 КоАП РФ, имеются доказательства – ст. 26.2 КоАП РФ, в том числе показания свидетелей –
ст. 26.3 КоАП РФ).
7) применяется с соблюдением установленной законом процедуры. Так, до наложения дисциплинарного взыскания от виновного
работника должны быть истребованы объяснения по данному проступку (ст. 193 ТК РФ); назначение административных наказаний
применяется с соблюдением процедуры, закрепленной в гл. 28 и 29
КоАП РФ, применение уголовной ответственности осуществляется
в порядке, предусмотренном УПК РФ;
Лицо считается привлеченным к юридической ответственности
и наказанным лишь в определенный ограниченный промежуток
времени. Например, лицо, подвергнутое дисциплинарному взысканию, считается наказанным в течение года, если за этот период
не подвергалось новому взысканию (ст. 194 ТК РФ); такое же положение предусмотрено для лиц, привлеченных к ответственности в
административном порядке (ст. 4.6 КоАП РФ); предусмотрено погашение судимости для лиц, подвергавшихся уголовному наказанию (ст. 83 УК РФ).
Таковы общие признаки юридической ответственности.
Профессор Б. В. Ерофеев обращает внимание также на то, что
юридическая ответственность за нарушения земельного законодательства имеет ряд особых признаков:
1. Нарушения, за которые применяется данный вид ответственности, всегда связаны с землей. Например, загрязнение земли из-за
разлива дизельного топлива.
2. Связь с землей имеет разные формы. Например, уничтожение
специальных (межевых) знаков (ст. 7.2 КоАП РФ), невыполнение
обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по их улучшению и охране почв (ст. 8.7 КоАП РФ).
3. Нарушения только тогда можно считать земельно-правовыми, когда связь с землей является непосредственной. Например,
184
нельзя считать земельным нарушением несоблюдение водителями
транспортных средств разметки проезжей части дорог, но следует
отнести к числу земельных правонарушений распашку земли, снятие дерна или выемку грунта на полосе отвода автомобильной дороги (ст. 11.21 КоАП РФ).
Кроме того, юридическую ответственность Е. Б. Ерофеев подразделяет на традиционную и специальную.
К традиционным видам ответственности относится дисциплинарная, административная, имущественная (материальная) и уголовная ответственность.
К специальной ответственности следует отнести меры правового
воздействия на нарушителей земельного законодательства, предусмотренные ЗК РФ и дополняющим его земельным законодательством1.
Такое подразделение ответственности на виды имеет практическое значение. Так, согласно ст. 4.1 КоАП Российской Федерации
за одно административное правонарушение может быть назначено
одно наказание. Однако закон не запрещает применять за земельное правонарушение наряду с административными наказаниями
иные специальные наказания (лишение или ограничение права
пользования земельным участком, обязанность снести самовольно
возведенное строение).
Обоснованием любого вида наказания за нарушения земельного
законодательства является наличие состава правонарушения, отсутствие которого исключает применение к лицу юридической ответственности.
Состав земельного правонарушения включает в себя четыре основных элемента, которые в свою очередь имеют сложную структуру.
Первым элементом состава правонарушения является объект,
на который совершено посягательство. В понятие объект земельного правонарушения входят:
− земельный участок, на который совершено посягательство;
− имущественные объекты, связанные с землей. К ним относятся, к примеру, строения и сооружения, посевы, дорожные покрытия и т. п.;
− правила использования земель. Например, обязательные мероприятия по их охране (ст. 13 КоАП РФ), порядок возврата временно занимаемых земель и др.;
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 424–426.
185
− охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок.
Вторым элементом состава правонарушения является субъект данного правонарушения, т. е. лицо, которое его совершило и
должно нести ответственность.
Субъект правонарушения, как правило, лицо физическое. Он
должен отвечать признакам, без наличия которых не может считаться таковым. Это, например, достижение необходимого возраста (ст. 2.3 КоАП РФ, ст. 87 УК РФ), вменяемость (ст. 2.8 КоАП РФ,
ст. 21 УК РФ), занимаемое положение. К примеру, недолжностное
лицо не может нести ответственность за должностные правонарушения, а должностное лицо ответственно как за общие, так и за
должностные правонарушения, совершенные виновным.
Третьим элементом состава правонарушения является его объективная сторона, которая включает в себя:
а) неправомерное поведение субъекта как обязательный элемент, выражающийся в действии, бездействии или ненадлежащем
действии. Например, неправомерным действием считается самовольное строительство на земельном участке (ст. 7.1 КоАП РФ), неправомерным бездействием – нарушение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков (ст. 19.9 КоАП), неправомерным ненадлежащим действием (бездействием) – несвоевременный возврат временно занимаемых земель;
б) факультативные элементы объективной стороны нарушений:
− место правонарушения. Использование участков земель лесного фонда для самовольного сенокошения наказуемо в административном порядке, если оно совершено на названных землях (ст. 8.26
КоАП);
− способ совершения правонарушения. Использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия
почв, является основанием для изъятия этого земельного угодья;
− обстановка совершения правонарушения. Неправомерное землепользование, ведущее к ухудшению экологической обстановки,
дает право его прекращения;
− средства, с помощью которых совершено правонарушение.
Если, например, самовольное занятие земельного участка сопровождалось еще и высеванием на нем наркотикосодержащих культур,
запрещенных к возделыванию.
Четвертым элементом состава правонарушения является субъективная сторона правонарушения, имеющая также обязательные и факультативные признаки.
186
Обязательным признаком является вина субъекта правонарушения в совершенном им деянии, выражающаяся в умысле или неосторожности (ст. 11, 2.2 КоАП РФ, ст. 25, 26 УК РФ). Например,
использование земельного участка не по целевому назначению совершается умышленно, нерациональное же использование земли
совершается, как правило, по неосторожности вследствие недостаточных земледельческих знаний.
К факультативным признакам состава правонарушения можно
отнести цель и мотивы совершенного деяния, под влиянием которых совершено правонарушение. Например, если уничтожение
межевых знаков совершено из хулиганских побуждений, эти действия следует квалифицировать как хулиганство.
При отсутствии в деянии лица, совершившего нарушение земельного законодательства, хотя бы одного из перечисленных элементов
состава правонарушения, оно не подлежит юридической ответственности. Так, виновного нельзя привлечь к ответственности за самовольный захват земли, если он самовольно занял брошенный кем-то
жилой дом (отсутствует объект правонарушения); нельзя привлечь к
ответственности за неиспользование земельного участка, который законсервирован в установленном порядке (отсутствие вины субъекта).
11.2. Виды юридической ответственности
за нарушение земельного законодательства
Особенность земельных правонарушений состоит в том, что при
применении ответственности за них необходимы определенная специализация и компетентность лиц, рассматривающих такие дела.
Так, применение ответственности за непринятие нарушителем мер
по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв, входит в компетенцию экологов. Поэтому дела данной категории рассматриваются органами, осуществляющими государственный экологический контроль (ст. 23.29 КоАП).
К традиционным видам ответственности за нарушение земельного законодательства, как отмечалось ранее, относятся дисциплинарная, административная, уголовная и имущественная (материальная) ответственность.
Дисциплинарная ответственность (ст. 75 ЗК РФ) имеет следующие особенности:
− субъектом данного вида ответственности может выступать
только временный или постоянный работник (рабочий или служа187
щий). Например, нельзя применять дисциплинарные взыскания за
нерациональное использование огородов к гражданам, поскольку
они не являются работниками сельхозпредприятия;
− указанные взыскания могут применяться за нарушения земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые
функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Так, взысканию подлежат агроном колхоза, ведущий с нарушением правил
земельно-кадастровую книгу хозяйства, механизатор, осуществляющий вспашку эрозионно-опасными способами, водитель автомашины, сбросивший строительный мусор на сенокос и захламивший
его. Однако нельзя наказать ветеринарного врача за потраву посевов
стадом коров, экономиста – за возведение сооружения, вредно влияющего на состояние земель, поскольку в круг трудовых обязанностей
данных лиц не входит соблюдение земельно-правовых норм;
− закон не устанавливает состава дисциплинарного проступков,
как это имеет место в отношении административно-правовых нарушений и преступлений. Поэтому объект правонарушения здесь всегда двойной: правила внутреннего распорядка хозяйства и правила
использования земель. Например, сотрудник проектного учреждения, по небрежности разработавший некачественный проект, одновременно нарушил правила внутреннего распорядка учреждения
(недобросовестно трудился) и правила использования земли (сооружение по его проекту отрицательно скажется на состоянии земли);
− в отличие от иных видов ответственности дисциплинарные
взыскания применяются только за те нарушения, которые произошли в рабочее время. Так, нельзя наказать пастуха, который в
период отпуска совершил потраву посевов, поскольку проступок
совершен в нерабочее время. К виновному в данном случае применима лишь административная ответственность;
− при применении дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения закон не требует жесткой процессуальной
процедуры расследования и наложении взысканий. Если, например, механизатор не вспахал поле к установленному сроку, то не
требуется составлять протокол об этом нарушении; руководитель
обязан истребовать объяснение от нарушителя, но не обязан дожидаться его получения (важен факт истребования); о взыскании выносится приказ по хозяйству и не требуется каких-либо постановлений (например, профсоюза);
− применять дисциплинарную ответственность вправе только
администрация предприятия, руководителям подразделений такого права не дано за исключением случаев, определенных законом;
188
− дисциплинарная ответственность может быть применена одновременно с административной и имущественной (материальной)
ответственностью. Например, агроном сельхозпредприятия за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами может получить строгий выговор от руководителя хозяйства; за этот
же проступок приказом по хозяйству он может быть привлечен к
материальной ответственности за тот ущерб, который был понесен
хозяйством в результате неправильного применения указанных
веществ, и одновременно к административной ответственности за
причинение вреда природной среде на основании ст. 8.3. КоАП РФ;
− дисциплинарная ответственность применяется в чисто диспозитивном порядке, т. е. по усмотрению администрации предприятия и в необходимых случаях (ст. 192 ТК РФ);
− перечень видов дисциплинарной ответственности по трудовому законодательству является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит (ст. 192 ТК – замечание, выговор,
увольнение по соответствующим основаниям);
− должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими их должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих
негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами (ч. 1 ст. 75 ЗК РФ).
Административная ответственность за земельные правонарушения характеризуется следующим:
а) субъектами этого вида ответственности могут быть любые
лица, которые в соответствии с законом признаны виновными в совершении административно-земельного правонарушения (ст. 2.4–
2.6, 210 КоАП РФ). При этом закон подходит дифференцированно к должностным лицам, устанавливая для них повышенную
ответственность по сравнению с обычными гражданами (ст. 2.4
КоАП РФ);
б) административная ответственность за нарушения земельного
законодательства выражается в конкретно определенном составе
административных правонарушений. Нарушение, не подпадающее под схему состава, ненаказуемо. Так, за нарушение правил содержания дорог не может привлекаться агроном колхоза, поскольку он не является субъектом, ответственным за содержание дорог,
189
т. е. нарушение не подпадает под признаки состава административного правонарушения;
в) по общему правилу к административной ответственности виновные привлекаются в любое время, независимо от того, в рабочее
или во внерабочее время они совершили правонарушение. Исключение составляют случаи, предусмотренные законом. Например,
непринятие мер к своевременному запрещению или ограничению
движения на отдельных дорогах в периоды, когда движение по ним
угрожает безопасности движения (периоды весенней распутицы,
ослабления дорожного полотна), т. е. нарушение наказуемо только
в том случае, если оно совершено в указанный в законе период1;
г) административные наказания применяются только теми
должностными лицами и государственными органами, которые
указаны в законе (гл. 23 КоАП РФ). При этом виновные лица не находятся в служебной зависимости от наказывающих должностных
лиц, т. е. административная ответственность носит вневедомственный характер;
д) административная ответственность применяется в соответствии с определенным законом в процессуальным порядке: нарушение земельного законодательства протоколируется уполномоченным на то должностным лицом (ст. 28.3 КоАП РФ), собираются
необходимые доказательства (ст. 26.2 КоАП), к участию в рассмотрении дела привлекается определенный круг лиц (ст. 25.1–25.11
КоАП РФ), административные дела разрешаются в сроки и в порядке, определенном законом (ст. 29.5, 29.6 КоАП РФ), ход рассмотрения дела протоколируется (ст. 29.8 КоАП РФ);
е) наказание оформляется постановлением, которое доводится до
виновного (ст. 29.11 КоАП РФ), постановление может быть обжаловано или опротестовано прокурором (ст. 30.1, 30.10 КоАП РФ);
ж) административная ответственность в некоторых случаях носит смешанный императивно-диспозитивный характер: факт нарушения фиксируется в установленном порядке (ст. 28.2 КоАП РФ),
что влечет за собой принятие решения по делу. Однако при малозначительности проступка или возможности исправления нарушителя другими методами административная ответственность может
не применяться (ст. 2.9 КоАП РФ);
1 См.: Ст. 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007.
№ 46. Ст. 5553.
190
Административную ответственность за нарушения земельного законодательства можно классифицировать по следующим их видам:
а) экономического характера – пользование недрами без разрешения либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3 КоАП);
б) экологического характера – несоблюдение экологических и
санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП);
в) связанные с землей, т. е. в части объектов, представляющих
собой постоянную или временную недвижимость, связанную с землей, – самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4 КоАП);
г) правил использования земель – нарушение правил борьбы с
карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками
(ст. 10.1 КоАП) и др.1.
Следует отметить, что Кодекс об административных правонарушениях РФ (2001 г.) включил в себя составы административных
правонарушений, связанных с землей, водным и лесным фондами,
в гл. 7–10, 11 и 19.
Уголовная ответственность имеет следующие основные признаки:
а) ограниченность оснований ее возникновения. Основанием
уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом (ст. 8 УК). Следовательно, уголовно наказуемые
земельные преступления нарушают одновременно как нормы земельного, так и уголовного права;
б) особый порядок возложения (уголовная ответственность может быть возложена на лицо лишь обвинительным приговором
суда, вынесенным с соблюдением требований УПК РФ);
в) уголовная ответственность носит исключительно личный характер. К ней не могут привлекаться юридические лица, однако
праву известен институт соучастия (ст. 32 УК РФ).
Можно выделить четыре группы состава «земельных» преступлений:
а) носящие экологический характер (имеет место посягательство на землю как элемент экосистемы):
1 См.: Ерофеев Б. В. Указ. соч. С. 432–537.
191
− специальный состав – порча земель (ст. 254), нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255);
− общий состав – нарушение правил охраны окружающей среды
при производстве работ (ст. 246), правил обращения экологически
опасных веществ и отходов (ст. 247), режима особо охраняемых
природных территорий и природных объектов (ст. 262) и т. д.;
б) носящие экономических характер (имеет место посягательство на землю как хозяйственный, имущественный объект):
− специальный состав – регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170);
− общий состав – умышленное уничтожение или повреждение
имущества (ст. 167), уничтожение или повреждение имущества
по неосторожности (ст. 168), незаконное предпринимательство
(ст. 171), принуждение к совершению сделки либо к отказу от ее
совершения (ст. 179), уклонение гражданина от уплаты налогов
(ст. 198) и уклонение от уплаты налога с организаций (ст. 199);
в) посягающие на землю как объект государственного управления:
− специальный состав отсутствует; ранее имелась ст. 199 УК
РСФСР 1960 г. – самовольный захват земли, однако в новый УК
она не перенесена. Кроме того, такое деяние не влечет за собой даже
административной ответственности;
− общий состав – самоуправство (ст. 330 УК РФ);
г) связанные с землей (имеющие непосредственное отношение к
тому, что произрастает на земле). Незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические
вещества (ст. 231), нарушение правил, установленных для борьбы
с болезнями и вредителями растений (ч. 2 ст. 249), незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260), уничтожение или повреждение лесов (ст. 261 УК РФ).
Имущественная (материальная) ответственность за нарушение
земельного законодательства. Этот вид ответственности подразделяется на гражданско-правовую, установленную ГК РФ, и предусмотренную специальными нормативно-правовыми актами (ЗК РФ,
ТК РФ, уставами предприятий).
Во всех случаях применения имущественной (материальной) ответственности за нарушения земельного законодательства должны
быть выполнены четыре условия:
1) наличие причиненных убытков или вреда (ущерба), подлежащих возмещению. Например, ухудшение экологической обстановки в результате неправильного использования земель можно
192
считать ущербом, если мероприятия по восстановлению экологического благополучия поддаются денежной оценке или иному имущественному эквиваленту.
Под понятием убытков или вреда (ущерба)в земельном праве
можно понимать:
− утрату каких-либо ценностей. Так, плодородие почв представляет собой значительную общественную ценность, а поэтому
оценка его в денежном выражении позволит привлечь виновных в
снижении плодородия сельхозугодий к материальной ответственности;
− дополнительные расходы, стоимость работ по устранению тех
или иных неблагоприятных последствий. Например, сельхозпредприятие вправе уничтожить сорняки, обладающие способностью
быстрого распространения, на землях соседнего пользователя. Расходы по уничтожению являются основанием для взыскания стоимости их с соседнего пользователя угодий;
− недополученные доходы из-за тех или иных действий виновных лиц. Так, несвоевременный возврат земельного участка приводит к срыву графика посевных работ, вследствие чего урожайность
сельскохозяйственных культур почти наполовину ниже обычной,
что и составляет стоимость недополученных доходов.
Убытки или ущерб как основания имущественной ответственности должны быть документально доказаны. Например, при составлении акта о потраве посевов необходимо зафиксировать площадь и среднюю урожайность культур на месте потравы, объем погубленного в натуральных единицах (центнеры, тонны) и оценить
ущерб в денежном выражении;
2) имущественная ответственность наступает за причинение не
всякого убытка или вреда, а лишь такого, который возник в результате противоправного поведения виновных лиц.
Противоправность причинения убытка или ущерба выражается в поведении виновного лица двояко: в действиях (например,
использование земель не по целевому назначению, невыполнение
обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв
(ст. 8.7 КоАП РФ)) и в бездействии (невыполнение обязанностей по
приведению земель в состояние, пригодное для использования их
по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП РФ) влечет за собой дополнительные расходы по восстановлению почв).
Статья 54 Земельного кодекса регулирует условия и порядок
принудительного прекращения права пожизненного наследуемого
владения земельным участком, права постоянного (бессрочного)
193
пользования этим участком, права безвозмездного срочного пользования им в случае его ненадлежащего использования.
Одновременно с наложением административного штрафа уполномоченным исполнительным органом государственной власти по
осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок.
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных
правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной
власти или в орган местного самоуправления, а тот или иной орган
направляет заявление в суд о прекращении права на данный участок.
Вместе с тем прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения причиненного вреда в соответствии со ст. 76
ЗК РФ. На основании этой статьи юридические и физические лица
обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений.
Закон предусматривает случаи, когда действие, противоречащее нормам права, хотя и причинившее ущерб, не считается противоправным: это крайняя необходимость и необходимая оборона
(ст. 2.7 КоАП, ст. 37, 39 УК РФ). Например, если пришлось повредить почвенный плодородный слой для срочного закрытия пробоины в дамбе водоема с целью предотвращения затопления населенного пункта (крайняя необходимость) или использовать часть плодородного слоя для укрепления бруствера окопов при защите населенного пункта от экстремистов (необходимая оборона), то указанные
действия нельзя считать неправомерным причинением ущерба;
3) противоправное поведение, причинившее убытки или ущерб,
только тогда является основанием имущественной ответственности, если имеется причинная связь между противоправным поведением и наступившими имущественными последствиями. Так,
причинная связь имеется между использованием повышенных доз
минеральных удобрений и ростом нитратов в сельхозпродукции,
поскольку «перекормка» почв агрохимикатами изменяет питательную среду растений;
4) к имущественной ответственности привлекается лишь виновное лицо, действиями которого причинены убытки или ущерб.
194
Иные действия, даже если они и были противоправными и влекли за собой убытки или ущерб, не подлежат имущественной ответственности. Так, нельзя подвергать имущественной ответственности пользователей земли за невыполнение обязательных противоэрозийных мероприятий, если у них не было средств, без которых
невозможно осуществить названные мероприятия, и невозможно
было эти средства приобрести.
Во всех случаях привлечения виновных к имущественной ответственности предусмотрена возможность применения «щадящего»
режима взыскания ущерба:
– суд может уменьшить размер возмещения ущерба, причиненного гражданином, в зависимости от его имущественного положения (ст. 1083 ГК РФ);
– при взыскании ущерба истец может снизить цену иска или отказаться от него, освободив тем самым ответчика от имущественной ответственности (ст. 39 ГПК РФ);
– при взыскании ущерба с работника суд вправе снизить размер
исковых требований предприятия не только с учетом материального, но и семейного положения.
Имущественная (материальная) ответственность, предусмотренная специальными законами, делает ряд изъятий из общего
положения об этой ответственности. В частности, трудовое законодательство ограничивает режим общей материальной ответственности в следующем:
а) взысканию подлежит лишь прямой действительный ущерб,
недополученные доходы не взыскиваются. Например, если механизатор не полностью засеял весной земельный участок, то с него
нельзя взыскать стоимость неполученного урожая, поскольку это
не составляет прямого действительного ущерба (ст. 238 ТК РФ);
б) работники, причинившие ущерб при нормальном производственно-хозяйственном риске, освобождаются от материальной ответственности. Так, если в результате применения неопробованного химического препарата сорняки окажутся неуничтоженными,
то работника, рискнувшего применить этот препарат, нельзя привлекать к материальной ответственности за дополнительные расходы по борьбе с разросшимися сорняками на земельном участке
(ст. 239 ТК РФ);
в) материальная ответственность работников за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей земельным
угодьям, ограничивается пределами среднемесячного заработка
(ст. 241, 248 ТК РФ), невозмещенные же средства ложатся на убыт195
ки предприятия. Лишь в случаях, специально предусмотренных
законом (ст. 243 ТК РФ), материальная ответственность бывает
полной, но в рамках причиненного действительно материального
ущерба. Например, если водитель, нарушив правила дорожного
движения, опрокинул автомобиль с мазутом, загрязнив придорожную пашню, то взысканный с него ущерб не будет превышать размера одного среднемесячного заработка, и лишь в том случае, если
такой ущерб причинен водителем, находящимся в нетрезвом состоянии, он будет взыскан в полном объеме (ст. 243 ТК РФ);
г) для привлечения к материальной ответственности, предусмотренной трудовым законодательством, установлены сокращенные
сроки. Так, если к ограниченной материальной ответственности
возможно привлечь виновного работника не позднее одного месяца
со дня обнаружения ущерба, то по гражданскому законодательству
общий срок исковой давности – три года (ст. 196 ГК РФ).
Наконец, материальная ответственность, будучи компенсационной, применяется наряду и вместе со всеми остальными видами
ответственности. Например, водитель, получив строгий выговор за
опрокинутую в кювет автомашину с мазутом, одновременно возмещает ущерб, возникший от пролитого мазута и расходы по очистке
загрязненной земли (ст. 14, 76 ЗК РФ).
196
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
К лекции 1
Основной
Конституция Российской Федерации. М.: Омега-Л, 2012. Ст. 9.
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от
25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М.:
Юрайт-Издат, 2006.
Дополнительный
Анисимов А., Васильчук Ю. Об участии граждан и их объединений в
решении вопросов землепользования и застройки // Хозяйство и право.
2008. № 7. С. 59–66.
Гусев Р. Общие положения земельного кодекса. Попытка научно-практического анализа // Закон. 2002. № 3. С. 41–47.
Евсегнеев В. А. Особенности применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2007. № 6. С. 109–113.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/Под ред.
С. И. Сай, С. А. Боголюбова. СПб.: Питер, 2008.
К лекции 2
Манифест от 19 февраля 1861 года «О всемилостивейшем даровании
крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об
устройстве их быта» // Правоведение. 2011. № 1. С. 6–10.
Декрет «О земле», принятый Вторым съездом Советов рабочих и солдатских делегатов 26 октября (8 ноября) 1917 // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
Декрет ВЦИК РСФСР от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» // СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.
Ленинский декрет «О земле» и современность. М.: Политиздат, 1970.
Крестьянская реформа в России 1861 года: Сборник законодательных
актов. М.: Юриздат, 1954.
Российское законодательство XIХ–ХХ вв. Документы крестьянской
реформы. М.: Юридическая литература, 1989. Т. 7.
Быстров Г. Е. Земельная реформа в России: Правовая теория и практика // Государство и право. 2000. № 4. С. 46–58.
Бок М. П. Воспоминания о моем отце П. А. Столыпине. Нью-Йорк, 1953.
Бурлацкий Ф. М. О Хрущеве, Андропове и не только о них. М.: Политиздат, 1990.
Витте С. Ю. Избранные воспоминания. М.: Мысль, 1991.
197
Данилова Е. В. Правовое регулирование земельных отношений в России в начале 21 века // История государства и права. 2008. № 7. С. 11–12.
Еремин А. М. Современные аграрные проблемы и реформы П. А. Столыпина // Государство и право. 1994. № 4. С. 15.
Наумов С. Уроки Столыпина // Государственная служба. 2006. № 6.
С. 155–159.
Овчинников В. Взлет Китая: Чем поучительна формула его успеха? // Рос. газета. 2009. 15 апреля.
Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия: Сб. статей. М.: Молодая
гвардия, 1991.
Сэнедорж Т. Земельное право Монголии: Традиции и обновление // Государство и право. 2002. № 5. С. 67–69.
К лекции 3
Основной
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от
25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М.:
Юрайт-Издат, 2006.
Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003.
Земельное право: Учебник/Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК Велби,
Проспект. 2003.
Ерш А. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство
и право. 2006. № 4. С. 40–44
Иконницкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник.
М.: Юристъ, 2002.
Дополнительый
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/Под ред.
С. И. Сай, С. А. Боголюбова. СПб.: Питер, 2008.
Крассов О. И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2004. № 2. С. 12–17.
Мисник Н. Н. К понятию земельного участка // Государство и право.
2005. № 10. С. 57–66.
К лекции 4
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2012. Ст. 9, 12, 15, 36.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Указ Президента РФ от 8 апреля 2003 г. № 410 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1347.
198
Приказ Минэкономразвития России от 3 марта 2010 г. № 83 «Об установлении формы квалификационного аттестата кадастрового инженера
и порядка выдачи квалификационных аттестатов кадастровых инженеров» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 19. С. 4–10.
Приказ Минэкономразвития России от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания границ объектов землеустройства» // Рос.
газета. 2011. 22 июля.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М.:
Юрайт-Издат, 2006.
Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003.
Земельное право России: Учебник/Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК
Велби, Проспект, 2003.
К лекции 5
Основной
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2012. Ч. 2. Ст. 8. Ч. 2.
Ст. 9. Ч. 1, 2. Ст. 35, 36.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок
при разграничении государственной собственности на землю» // Рос. газета. 2006. 14 июля.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., М.: ЮрайтИздат, 2006.
Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003.
Земельное право России: Учебник/Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК
Велби, Проспект, 2003.
Дополнительный
Бобин Н. П. Проблемы реализации принципа единой судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов // Бюллетень нотариальной практики. 2005. № 3. С. 28–32.
Волков Г. А. Приобретение права собственности на землю по давности
владения // Экологическое право. 2005. № 1. С. 64–70.
199
Карлова Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
К лекции 6
Основной
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2012. Ст. 36.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147
Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1996. Ст. 216–277,
606–624.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ.
1997. № 30. Ст. 3594.
Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу
оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты
недвижимого имущества» // СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2881.
Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М.:
Юрайт-Издат, 2006.
Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003.
Земельное право России: Учебник/Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК
Велби, Проект, 2003.
Дополнительный
Адамович Г. Л., Воинов В. В., Можаев И. С. Проблемы переоформления
права постоянного (бессрочного) пользования землей // Бюллетень нотариальной практики. 2005. № 5. С. 2–13.
Бобин П. Н. О переоформлении юридическими лицами прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками // Юрист. 2005.
№ 11. С. 8–10.
Голосова С. А. Заложники своих прав?... Или казусы земельного законодательства… // Юрист. 2006. № 2. С. 58–60.
Дикусар В. М. Спорные вопросы, связанные с переходом права на
земельный участок // Бюллетень нотариальной практики. 2005. № 5.
С. 13–15.
Емелькина И. А. Система вещных прав на землю в российском праве и
некоторых зарубежных правопорядках // Законодательство. 2010. № 12.
С. 44–56.
Малеина М. Н. Публичные сервитуты // Законодательство. 2004. № 4.
С. 9–10.
200
Мананников О. В. Актуальные проблемы наследования земельных
участков и прав на них // Нотариус. 2005. № 6. С. 23–29.
Певницкий С. Г. Актуальные проблемы вещных прав: Институт права
постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после принятия Земельного кодекса // Нотариус. 2004. № 1. С. 25–27.
К лекции 7
Основной
Конституция Российской Федерации. М.: Проспект, 2012. Ст. 9, 35, 36.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1, 2. Ст. 131, 168–181,
450–490, 567, 572–580, 583–603.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ.
1997. № 30. Ст. 3544.
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге
недвижимости)» // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4.
Ст. 251.
Постановление Правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 369 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002.
№ 23. Ст. 2172.
Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512 «Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации
федерального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2868.
Постановление Правительства РФ от 22 июля 2002 г. № 549 «Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3051.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности
акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе» // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3229.
Закон Санкт-Петербурга от 28 ноября 2005 г. № 611-86 «О земельном налоге в Санкт-Петербурге и о внесении дополнения в Закон СанктПетербурга «О налоговых льготах» // Вестник Администрации СанктПетербурга. 2005. № 12.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. М.:
Юрайт-Издат, 2006.
201
Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003.
Земельное право России: Учебник/Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК
Велби, Проект, 2003.
Оглоблина О. М. Купля-продажа земельных участков: Практическое
пособие. М.: Изд. М. Ю. Тихомирова, 2007.
Дополнительный
Александров А. Д. Новый Земельный кодекс Российской Федерации об
аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир.
Январь. 2002. С. 61–65.
Костина О. В. О существенных условиях договора купли-продажи земельных участков // Нотариус. 2010. № 2. С. 23–26.
Окунев А. И. Общая характеристика выкупа земельных участков приватизированными предприятиями с начала проведения земельной реформы // Бюллетень нотариальной практики. 2008. № 4. С. 15–22.
Попов М. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. № 2. С. 3–22.
К лекции 8
Основной
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2012. Ст. 3, 72, 130–133.
Земельный кодекс Российской Федерации. М.: Юркнига, 2012.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СФ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель
и земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52.
Ч. 1. Ст. 5276.
Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной
службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ.
2008. № 52. Ст. 6366.
Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии. Утверждено постановлением Правительства РФ от
1 июня 2009 г. № 457 // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.
Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9-е изд., М.: ЮрайтИздат, 2006.
Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник.
М.: Юрайт-Издат, 2003.
Земельное право России: Учебник/Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ТК
Велби, Проспект, 2003.
Дополнительный
Буров В. Административные процедуры по изменению правового режима участков // Хозяйство и право. 2007. № 11. С. 84–91.
202
Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории
по целевому назначению // Экологическое право. 2005. № 2. С. 29–32.
Иконницкая И. А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации:
Некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 6. С. 5–13.
Окунев А. И. Развитие государственного управления земельными ресурсами на территории Российской Федерации // Бюллетень нотариальной практики. 2006. № 5. С. 31–38.
К лекции 9
Основной
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // СЗ. 2001. № 26. Ст. 2582.
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от
25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном
кадастре недвижимости» // СЗ 2007. № 31. Ст. 4017.
Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 «Об
утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.
Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной
документации» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1432.
Постановление Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 396 «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» // СЗ
РФ. 2002. № 23. Ст. 2193.
Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1061 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» // СЗ
РФ. 2009. № 2. Ст. 246.
Приказ Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерного извещения о проведении собрания о согласовании местоположения
границ земельных участков» // Рос. газета. 2008. 19 дек.
Приказ Минэкономразвития России от 19 октября 2009 г. № 416 «Об
установлении перечня видов и состава сведений кадастровых карт» // Рос.
газета. 2009. 17 дек.
Приказ Минэкономразвития России от 4 февраля 2010 г. № 42 «О утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости» // Рос. газета. 2010. 4 апр.
Приказ Минэкономразвития России от 27 февраля 2010 г. № 75 «Об
установлении порядка предоставления сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости» // Рос. газета. 2010. 14 апр.
Приказ Минэкономразвития России от 15 марта 2010 г. № 99 «Об утверждении программы квалификационного экзамена на соответствие ква203
лификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам» // Рос. газета. 2010. 5 мая.
Приказ Минэкономразвития России от 30 июля 2010 г. № 343 «О порядке взимания и возврата уплаты за предоставление сведений, внесенных
в государственный кадастр недвижимости» // Рос. газета. 2010. 6 окт.
Приказ Минэкономразвития России от 20 сентября 2010 г. № 444 «Об
утверждении Порядка ведения государственного реестра кадастровых инженеров и Порядка предоставления сведений о кадастровом инженере, содержащихся в государственном реестре кадастровых инженеров» // Рос.
газета. 2010. 22 окт.
Закон Санкт-Петербурга от 18 июля 2005 г. № 405-53 «О минимальных
размерах площади земельных участков, в отношении которых должен
проводиться государственный кадастровый учет» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2005. № 8.
Дополнительный
Александрова А. Ю. Становление и развитие института определения
границ земельных участков // Экологическое право. 2007. № 4. С. 2–9.
Прусакова В. А. Изменения в правовом регулировании государственного кадастрового учета земельных участков // Бюллетень нотариальной
практики. 2009. № 2. С. 29–31.
К лекции 10
Основной
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3510.
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: Земельный кодекс
РФ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании
плодородного слоя земли» // Собрание актов Президента и Правительства.
1994. № 10. Ст. 779.
Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.
Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель и изъятии их из оборота» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.
204
Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга
земель» // СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 мая
2008 г. № 404 // СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.
Положение Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Утверждено постановлением Правительства РФ от
23 июля 2004 г. № 372 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3262.
Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.
Закон Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 г. № 155-21 «Об экологическом мониторинге на территории Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 5.
Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. № 491-79 «О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. № 19.
Закон Санкт-Петербурга 15 июня 2007 г. № 265-49 «О земельном контроле за использованием земель в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 22.
Дополнительный
Ашиткова Т. Государственный земельный контроль // Законность.
2007. № 9. С. 43–44.
Левко О. Роль прокурора в обеспечении экологической безопасности // Законность. 2008. № 6. С. 9–11.
К лекции 11
Основной
Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
Уголовный кодекс Российской Федерации. 1996. Ст. 21, 37, 83, 170,
246, 247, 254, 255, 262, 330.
Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Омега, 2011.
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от
25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Кодекс РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 3.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
205
Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков,
причиненных изъятием или временным занятием земельных участков,
ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» // Рос. газета.
2003. 17 мая.
Дополнительный
Арзуманян А. К вопросу о подведомственности судебных споров, связанных с земельными отношениями // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 10. С. 2–6.
Ильичева О. А. Судебная защита конституционного права частной собственности на землю гражданина Российской Федерации: Понятие и сущность // Российский судья. 2007. № 1. С. 16–19.
Кузнецов Д. Административная ответственность за земельные правонарушения в свете нормотворчества субъектов Российской Федерации // Хозяйство и право. 2005. № 7. С. 67–70.
Лобанова Л., Андреев А. Уголовная ответственность за порчу земли // Законность. 2007. № 12. С. 18–22.
206
СОДЕРЖАНИЕ
Введение..................................................................................... 3
Лекция 1. Предмет и система земельного права................................ 5
1.1. Понятие предмета и метода земельного права........................ 5
1.2. Принципы и система земельного права................................. 12
Лекция 2. История земельного права России.................................... 17
2.1. Российское земельное право до 1917 года.............................. 17
2.2. Становление и развитие земельного права с 1917 по 1990 г...... 24
2.3. Современная земельная реформа......................................... 30
Лекция 3. Земельно-правовые нормы и земельные правоотношения.... 34
3.1. Земельно-правовые нормы: Понятие, виды и способы их реализации................................................................................. 34
3.2. Понятие и структура земельных правоотношений.................. 39
Лекция 4. Источники земельного права........................................... 46
4.1. Понятие источников земельного права................................. 46
4.2. Система источников земельного права.................................. 48
Лекция 5. Право собственности на землю......................................... 61
5.1. Понятие права собственности на землю. ............................... 61
5.2. Формы и виды земельной собственности............................... 65
5.3. Основания возникновения, изменения и прекращения права
собственности на землю............................................................ 74
Лекция 6. Иные кроме права собственности виды прав на землю ........ 88
6.1. Вещные права на землю..................................................... 88
6.2. Аренда земельного участка................................................. 96
Лекция 7. Правовое регулирование сделок с землей........................... 106
7.1. Понятие земельно-правовых сделок..................................... 106
7.2. Виды земельно-правовых сделок......................................... 109
Лекция 8. Государственное регулирование земельных отношений
(управление землепользованием)................................................... 123
8.1. Понятие государственного управления землепользованием..... 123
8.2. Органы, осуществляющие регулирование земельных отношений........................................................................................ 128
8.3. Правовые функции государственного регулирования земельных отношений....................................................................... 135
Лекция 9. Землеустройство и государственный кадастр недвижимости............................................................................................. 145
9.1. Назначение и виды землеустройства.................................... 145
9.2. Понятие и содержание государственного кадастра недвижимости..................................................................................... 153
Лекция 10. Охрана и воспроизводство земельных ресурсов................. 166
10.1. Понятие, задачи и содержание охраны и воспроизводства
земельных ресурсов................................................................. 166
10.2. Государственный и иные виды контроля за использованием
и охраной земель..................................................................... 175
Лекция 11. Ответственность за нарушение земельного законодательства............................................................................................ 183
11.1. Понятие ответственности за земельные правонарушения...... 183
11.2. Виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.............................................................. 187
Библиографический список........................................................... 197
207
Учебное издание
Бородин Станислав Степанович
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Курс лекций
Редактор А. А. Гранаткина
Верстальщик С. Б. Мацапура
Сдано в набор 23.01.13. Подписано к печати 25.02.13.
Формат 60×84 1/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 12,09.
Уч.-изд. л. 13,03. Тираж 100 экз. Заказ № 80.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
13
Размер файла
1 477 Кб
Теги
borodina, 0ca7cef1d9
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа