close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Borodin1

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки российской федерации
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Санкт-Петербургский государственный университет
аэрокосмического приборостроения
С. С. Бородин, С. С. Громыко, Х. Х. Лойт
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ
И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Санкт-Петербург
2011
УДК 331.556
ББК 65.248
Б83
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор В. В. Цмай
(Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики);
кандидат юридических наук, доцент А. П. Козлов
(Санкт-Петербургский университет МВД России)
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
Бородин, С. С.
Б83 Миграционная политика России и зарубежных стран /
С. С. Бородин, С. С. Громыко, Х. Х. Лойт. – СПб.: ГУАП,
2011. – 375 с.
ISBN 978-5-8088-0629-0
В монографии излагается миграционная политика Российской Федерации и зарубежных стран. Рассматриваются полномочия Президента РФ,
Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, и прежде
всего Федеральной миграционной службы, по реализации федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении ино­
странных граждан в Российской Федерации» и других. Проводится сравнительный анализ правового регулирования миграционных процессов в разных
странах – России, США, Канаде, Великобритании, Японии, странах СНГ.
Работа опирается на действующее законодательство и другие нормативные правовые акты, в том числе ведомственные, регулирующие регистрационные и миграционные отношения по состоянию на 1 октября 2010 года.
Книга предназначена для специалистов в области иммиграционной политики, практических работников. Она может быть использована в качестве
учебного пособия студентами юридических высших учебных заведений, слушателями образовательных учреждений МВД.
УДК 331.556
ББК 65.248
ISBN 978-5-8088-0629-0
©Санкт-Петербургский
государственный университет
аэрокосмического приборостроения
(ГУАП), 2011
©Бородин С. С., Громыко С. С.,
Лойт Х. Х., 2011
Предисловие
Миграционные процессы в последние полтора десятка лет определялись влиянием ряда факторов, к числу которых следует отнести, с одной
стороны, распад бывшего Союза ССР, проявление национализма, терроризма, экстремизма, мировой финансово-экономический кризис и другие негативные факторы, а с другой – дальнейшее развитие демократии, реализацию конституционного принципа свободы передвижения, усиление социальной защиты граждан, в том числе и перемещенных лиц.
Все это время Россия продолжает оставаться страной, привлекательной
не только для выходцев из республик ближнего, но и дальнего зарубежья.
Целями регулирования миграционных процессов в Российской Федерации являются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития государства, его национальной безопасности,
удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых
ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов.
Процессы миграции порождают немало проблем для России. Во-первых, значительное число иностранных граждан попадает в нашу страну
нелегально, т. е. без надлежащим образом оформленных въездных документов. Во-вторых, часть этих граждан въезжает в Российскую Федерацию
на основании документов, оформленных на срок не более девяноста суток,
по истечении которого продолжает оставаться в России уже на нелегальном положении. В-третьих, немало работодателей не заинтересовано в правильном оформлении разрешений на работу иммигрантов, поскольку такая позиция позволяет им не платить установленных налогов и не обеспечивать социальной защиты иностранным работникам (предоставление им
благоустроенного жилья, обеспечение медицинского страхования и т. д.).
В-четвертых, далеко не решена проблема миграционного учета иностранных граждан и контроля за их пребыванием и проживанием по месту жительства. В-пятых, сложно решается проблема некоторыми российскими
предпринимателями по цивилизованному оформлению документов на
привлечение граждан России для трудоустройства за границей, что порождает нелегальный вывоз россиян в другие страны и использование их там
в качестве рабов.
3
Процессы внешней и внутренней миграции обусловили необходимость
преобразования действующих и создания новых органов исполнительной
власти, таких как Федеральная миграционная служба (ФМС), которая
с 2004 г. является федеральным органом, реализующим государственную
политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные
функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в этой сфере.
В функции Федеральной миграционной службы и ее территориальных
органов входят контроль за сроками оформления российского гражданства
для большинства иностранных граждан, решение вопросов, связанных
с приемом бывших соотечественников на территории России, если их число превышает квоты на въезд в Российскую Федерацию или на временное
проживание, размещением вынужденных переселенцев и беженцев при
отсутствии центров для их размещения во многих субъектах Российской
Федерации, депортацией и административным выдворением иностранных
граждан и многие другие.
Все поставленные перед ФМС России задачи эта служба решает при помощи и содействии других ведомств, деятельность которых также направлена на проведение миграционной политики Российской Федерации, путем обеспечения правовой базы и поддержания правового порядка.
4
Глава 1. Миграционная политика как часть политики Российской Федерации
§ 1. Миграционная политика и экономическая, демографическая и миграционная безопасность России
Для современной России весьма актуальными являются проблемы формирования и реализации государственной миграционной
политики.
В специальной литературе вопросам внешней миграционной политики уделяется все больше внимания, и следует отметить плодотворные попытки исследователей этой проблемы по выработке дефиниции «миграционная политика». Анализ различных научных
точек зрения позволяет сделать вывод, что до сих пор не существует
единого подхода к определению понятия и сущности миграционной
политики.
Так, по мнению А. У. Хомры: «Миграционная политика – это
комплекс разработок и мероприятий, направленных на формирование необходимых потоков и требуемой интенсивности миграции
населения».1
Более развернутое определение этого понятия дает С. О. Харламов, который считает, что миграционная политика представляет
собой комплекс мероприятий, относящихся к сфере государственного управления, регулируемых правовыми нормами, направленными на упорядочение миграционных процессов, защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодоление негативных
последствий стихийной миграции.2
Иной точки зрения придерживается И. Ю. Сизов, который по­
лагает, что миграционная политика представляет собой комплекс
государственных мер, направленных на упорядочение потоков
внешней и внутренней миграции для улучшения демографической
политики государства и сбалансированности расселения населения на территории страны, рассчитанных как на настоящее, так
и на будущее.
1 Хомра А. У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования.
Киев: Наукова думка, 1979. С. 15.
2 См.: Харламов С. О. Иммиграционный контроль в системе функций органов
внутренних дел России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.
5
При этом под упорядоченностью потоков внешней и внутренней
миграции автор понимает как обеспечение условий для прекращения «утечки мозгов», культивирование «возвратной» миграции,
так и создание законодательной базы и правоохранительной системы для недопущения дальнейшего распространения незаконной
иммиграции на территории государства, легализация либо выдворение незаконных иммигрантов, уже находящихся на территории
государства.
Под сбалансированностью расселения И. Ю. Сизов имеет в виду
распределение потоков внешней и внутренней миграции во избежание перенаселения одних территорий государства и создания «демографического вакуума» на других.3
Государственная политика России после распада Советского Союза на начало 90-х годов ХХ в. заключалась, прежде всего, в том,
чтобы определить и закрепить правовой статус перемещенных лиц
и решить проблемы их размещения и трудоустройства. С целью
формирования миграционной политики 19 февраля 1993 г. были
приняты два закона: № 4528-1 «О беженцах» и № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».
Однако в законодательных и иных нормативных актах России
и других стран (прежде всего, стран СНГ) нет единообразия в по­
нимании терминов «мигрант», «иммигрант», «эмигрант», как нет
и ясности в соотношении понятий «вынужденный переселенец»
и «беженец».
Не случайно поэтому Исполнительный секретариат Содружества Независимых Государств 10 июня 1996 г. направил в Экономический суд запрос о толковании указанных понятий применительно к «Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам», заключенному 24 сентября 1993 г. в Москве.
Основанием для обращения послужило письмо Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, в котором был поднят вопрос
о разночтениях в толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» в официальных органах СНГ. Лица,
выбывшие из Республики Казахстан, по прибытии в Россию или
Азербайджан нередко учитываются Межгосударственным статистическим комитетом СНГ в качестве вынужденных переселенцев
и беженцев, хотя фактически ими не являются. Это создает недора3 См.: Сизов И. Ю. Миграционная политика. М.: Московский университет МВД
России, 2006. С. 12.
6
зумения и искусственные трудности во взаимоотношениях между
государствами – участниками Содружества Независимых Государств.
Изучив имеющиеся в деле документы, Экономический суд пришел к выводу, что понятие «мигрант» не закреплено в «Соглашении
о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 24 сентября
1993 г., и поэтому не может применяться в отношении указанных
лиц. В рамках СНГ единственным договорно-правовым источником, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является «Соглашение о сотрудничестве в области трудовой
миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» от 15 апреля 1994 г.
Другие источники применяемого в указанном суде права, которые содержали бы определение понятия «мигрант», отсутствуют.
Вместе с тем в соответствии с общим значением этого понятия за
ним необходимо признать статус родового понятия, включающего
в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, независимо от причин перемещений, их длительности
и пространственных границ.
Нам представляется, что миграционная политика России детерминируется, прежде всего, объективно складывающимися процессами перемещения значительного числа трудовых и незаконных
мигрантов из стран ближнего и дальнего зарубежья в Россию, а также перемещения российских граждан в пределах государства и вне
него, иначе говоря, миграционными процессами.
Эти процессы, в свою очередь, обусловливают формирование
миграционной политики Российского государства, которая включает в себя политические, экономические, правовые, социальные
и иные аспекты.
Политический аспект состоит в понимании руководителями федеральных и региональных органов государственной власти необходимости выработки единой миграционной политики, что предполагает обсуждение вопросов миграции на уровне Президента Россий­
ской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации,
Правительства России, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации; определение комплекса правовых мер, регулирующих миграционные процессы; привлечение к выработке миграционной политики общественных формирований; изучение мнения российских граждан и мигрантов –
иностранных граждан и лиц без гражданства.
7
Экономический аспект миграционной политики заключается,
в частности, в определении потребности в российских и иностранных специалистах для тех отраслей экономики страны, где требуются как высококвалифицированные сотрудники, так и иные
работники, в прогнозировании результатов эффективности от их
деятельности.
Правовой аспект миграционной политики предполагает разработку комплекса нормативных правовых актов на федеральном
и региональном уровне, включая федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, в том числе концепции, федеральные целевые программы, национальные проекты, планы,
а также законы и иные нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Одним из элементов правового аспекта миграционной политики
является разработка необходимых нормативных актов, связанных
с реадмиссионным процессом. Так, с 1 июля 2007 г. вступили в силу
«Соглашения между Российской Федерацией и Европейским Сообществом о реадмиссии и визовых упрощениях». Эти Соглашения
находятся в тесной взаимосвязи, поскольку, с одной стороны, предусматривают упрощение свободы передвижения для законопослушных граждан, с другой – возможность принятия оперативных
мер по возврату лиц, нарушивших правила въезда, пребывания
и проживания в государстве – члене ЕС или России.
С российской стороны головным компетентным органом по реализации «Соглашения о реадмиссии» выступает Федеральная миграционная служба (ФМС). В связи с этим именно ФМС должна обеспечивать:
– подготовку необходимых изменений в российское законодательство с учетом заключаемых соглашений о реадмиссии, в том
числе предусматривать правовые нормы выдворения из России
иностранных граждан, переданных нам по реадмиссии;
– подписание реадмиссионных соглашений с третьими странами, являющимися основными поставщиками нелегальных мигрантов в Россию и использующими ее территорию для транзита.4
4 См.: Приветственное слово помощника Президента Российской Федерации
В. П. Иванова // Итоги деятельности ФМС России за 2007 г. / Под ред. К. О. Ромодановского, М. Л. Тюркина. М.: ОАО «Типография МВД», 2008. С. 6.
8
Говоря о нормотворческой деятельности ФМС России в 2007 г., ее
директор К. О. Ромодановский отметил, что Служба приняла участие в разработке:
1) семи федеральных законов, в том числе:
– от 10 января 2007 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в статью 27
ФЗ „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию“»;
– от 3 марта 2007 г. № 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между
Российской Федерацией и Европейским Сообществом о реадмиссии
и визовых упрощениях»;
– от 1 декабря 2007 г. № 296-ФЗ «О внесении изменения в статью
14 ФЗ „О гражданстве Российской Федерации“» и других законов;
2) восьми указов и распоряжений Президента Российской Федерации, в том числе:
– от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые
акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики»;
– от 5 декабря 2007 г. № 1632 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 „Вопросы
миграционной службы“» и других указов;
3) двадцати восьми постановлений Правительства Российской
Федерации;
4) пятидесяти ведомственных нормативных актов.5
Социальный аспект данной политики должен охватывать создание цивилизованных условий для мигрантов: оказание помощи с жильем, предоставление работы по специальности или без таковой с выдачей разрешений на работу, регистрация по месту пребывания и по
месту жительства, обеспечение постановки на учет в налоговом органе физического лица по месту жительства, выдача страхового медицинского полиса, оказание в случае необходимости медицинской
помощи, выдача листка временной нетрудоспособности, определение степени инвалидности и другие способы социальной защиты.
Для формирования миграционной политики чрезвычайно важен
и демографический аспект, который приобретает свойство кризиса
и, по мнению В. А. Безвербного, характеризуется тремя основными
детерминантами:
5 См.: Выступление директора ФМС России К. О. Ромодановского на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы // Итоги деятельно­
сти ФМС России за 2007 г. С. 11.
9
1) естественная убыль населения (низкая рождаемость, высокая
смертность, депопуляция, старение населения);
2) снижение показателей качества жизни населения (доминирование внешних причин смертности, низкая продолжительность
жизни, ухудшение здоровья населения, снижение интеллектуального потенциала, смена духовно-нравственных установок);
3) стихийность миграционных процессов (отток местного населения и молодежи из регионов, внешняя (замещающая) миграция,
рост нелегальной миграции).6
По данным Федеральной службы государственной статистики
(Росстат), из-за катастрофического превышения смертности над
рождаемостью с 1989 по 2008 г. наша страна потеряла 6,6 млн человек. По прогнозам Population Reference Bureau за 2008 г., численность населения России уже к 2015 г. составит 129,3, к 2050 г. –
110,1 млн человек. Заметим, что по критериям рейтингов интегральной мощи стран мира уменьшение численности населения до
120 млн человек и ниже автоматически отбрасывает страну на позицию региональной державы.7
Такое состояние вполне можно рассматривать как угрозу демо­
графической безопасности России. Эта проблема была предметом обсуждения на уровне высшего руководства страны, результатом которого явилось утверждение Президентом Российской Федерации
«Концепции демографической политики Российской Федерации».8
В ней, в частности, речь идет о привлечении в страну квалифицированных трудовых мигрантов, содействии добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, а также противодействии незаконной миграции.
Кстати, понятие «незаконная миграция» имеет правовое определение и означает въезд в Россию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением
законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок
въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных
6 См.: Безвербный В. А. Геополитические перспективы России в условиях демо­
графического кризиса // Миграционное право. 2009. № 1. С. 8.
7 См.: Глобальный рейтинг интегральной мощи 100 ведущих стран мира. М.:
Международная академия исследований будущего. 2008. С. 16.
8 См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» //
Собрание законодательства РФ (в дальнейшем – СЗ РФ). 2007. № 42. Ст. 5009.
10
граждан, а также произвольное изменение ими их правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации.
Данная дефиниция была закреплена в постановлении Правитель­
ства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998–2000 годы».9
Однако незаконная миграция не является превалирующей для
России, и в указанной Федеральной миграционной программе она
стоит на третьем месте после основных видов миграции, к которым
отнесены:
1) добровольная миграция – перемещение людей, добровольно
покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства;
2) вынужденная миграция – перемещение людей с целью поиска
убежища.
Видами такой миграции могут быть внешняя и внутренняя, возвратная и безвозвратная миграция:
а) внешняя миграция – перемещение людей из России в другие
государства (эмиграция) и из других государств в Россию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания;
б) внутренняя миграция – перемещение людей в пределах Российской Федерации с целью постоянного или временного изменения
места жительства. Она может быть также добровольной или вынужденной, возвратной и безвозвратной;
в) внешняя трудовая миграция – добровольное перемещение на
законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных
граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Что касается общего определения понятия «миграция», то оно
сформулировано Правительством Российской Федерации как перемещение по разным причинам людей через границы тех или иных
территориальных образований с целью постоянного или временного изменения места жительства.
Какие же угрозы создают миграционные процессы с участием
иностранных граждан для безопасности России? Каковы возмож9 См.:
СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.
11
ности этих лиц влиять на политические, экономические, демографические и иные процессы, происходящие в нашей стране?
Часть 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России кроме случаев, установленных феде­
ральным законом или международным договором Российской Федерации.
К случаям, ограничивающим политические права иностранных
граждан, следует отнести, в частности, положение части 1 статьи 12
Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,10 которое ограничивает право таких граждан избирать и быть избран­
ными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах
субъектов РФ.
Однако часть 2 указанной статьи содержит исключение для ино­
странных граждан, постоянно проживающих в Российской Федера­
ции, которым предоставлено право избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном
референдуме.
В качестве примера можно привести случай с уроженцем Гвинеи-Бисау Ж. Крима, который окончил Волгоградский пединститут, женился на россиянке и 12 лет занимается сельским хозяй­
ством в Среднеахтубинском районе Волгоградской области. Видя,
в каком упадочном состоянии находится экономика района, он решил пойти в политику, выставив свою кандидатуру на пост главы
района. Его рецепт оздоровления экономики района прост: не сидеть на месте, не жаловаться на то, что денег мало, а браться за дело
и работать. По словам Ж. Крима, «…деньги для меня – не главное…
Для меня интересно свое имя в историю вписать. И хоть кожа у меня
темная, бухгалтерия в районе будет белая».11
Статья 32 Конституции Российской Федерации предусматривает
и другой способ участия граждан в управлении делами государ­
ства кроме выборов представителей – непосредственное участие.
И здесь законодатель породил интересную ситуацию. На период
10 См.:
11 См.:
12
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
Тараканова Т. Вождь светлокожих // Российская газета. 2009. 30 июля.
принятия Закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» в 2002 г. статья 14 содержала ограни­
чение для иностранных граждан при поступлении их на госу­
дарственную или муниципальную службу. Однако демографиче­
ская ситуация в стране создала проблему комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации и других воинских формирований, что заставило депутатов Государственной Думы уже в 2003 г.
внести изменения в часть 1 статьи 14 указанного Закона, отменив
тем самым ограничения на поступление иностранных граждан как
на государственную гражданскую, так и на военную службу по
контракту,12 внеся изменения и в блок законов, регулирующих военную службу.
Вместе с тем законодатели сохранили в статье 14 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
ограничение на поступление иностранных граждан на муниципальную службу, что вызывает удивление. Следовательно, можно
сделать вывод, что на выборной должности в органе местного самоуправления иностранный гражданин, постоянно проживающий
в России, может находиться, а на муниципальной – не может.
Не внес ясности в этот вопрос и Федеральный закон от 2 марта
2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Феде­
рации»,13 в статье 10 которого закреплено, что муниципальным
служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,
обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое из средств местного бюджета.
Как видим из данного определения, позиция о принадлежности
к гражданству в нем попросту отсутствует.
Участие иностранных граждан в политической жизни России
возможно также в качестве учредителей или членов общественных
объединений, что предусмотрено статьей 19 Федерального закона от
19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».14 Ограничение предусмотрено лишь для тех из них, в отношении которых
12 См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 1. Ст. 4437.
13 См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
14 См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
13
принято решение о нежелательности их пребывания (проживания)
в Российской Федерации.15
Наиболее четко проявляется влияние иностранных граждан на
политические процессы в России через создаваемые ими диаспоральные общины, руководители которых постоянно взаимодей­
ствуют с государственными и муниципальными органами власти по
вопросам трудоустройства своих соотечественников, их регистрации, медицинского обслуживания и другим вопросам.
Вместе с тем статья 6 Федерального закона от 11 июля 2001 г.
№ 95-ФЗ «О политических партиях»16 содержит запрет на создание
и деятельность на территории России политических партий иностранных государств и структурных подразделений таких партий. Из
этого следует, что иностранные граждане могут создавать на территории России общественные объединения различных организационно-правовых форм (организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения и др.) кроме политических партий, что отвечает международным стандартам.
Что касается общего запрета для российских и иностранных
граждан, то он содержится в части 5 статьи 13 Конституции Рос­
сийской Федерации и части 1 статьи 16 Федерального закона «Об
общественных объединениях», в которых отражено, что запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели
или действия которых направлены на насильственное изменение
основ конституционного строя и нарушение целостности Россий­
ской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Наиболее четко проявились попытки
преодолеть этот запрет по изменению политического строя в республиках на юге России, а именно, в Чечне, Ингушетии, Дагестане,
где созданы и действуют незаконные вооруженные формирования
с участием иностранных граждан. Однако эти попытки обречены на
провал, о чем свидетельствуют факты уничтожения федеральными
силами наиболее одиозных руководителей бандформирований,
а также амнистия для тех участников таких формирований, которые не совершали тяжких преступлений.
15 См.: Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета.
2006. 17 января.
16 См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
14
Влияние иностранных граждан на экономическую безопасность
России проявляется двояко. Положительная составляющая экономической безопасности заключается в привлечении в нашу страну
значительного числа иностранных трудовых мигрантов, что позволяет использовать их труд в строительстве производственных, жилых и иных объектов, обеспечивать потребности сельского хозяй­
ства, транспорта и других отраслей экономики России.
По данным ФМС России, несмотря на возникшую тенденцию сокращения числа рабочих мест и высвобождения российских и иностранных работников, в 2008 г. в Российской Федерации трудилось почти
2 млн иностранных граждан, что в 1,6 раза больше, чем в 2007 г. Наи­
большее их число было занято в строительной отрасли – свыше 1 млн
человек (43 %), в торговой сфере – 384 тыс. иностранных работников
(16 %), в обрабатывающих производствах – 234 тыс. человек (10 %),
в сфере услуг – 185 тыс. человек (8 %), в сельском и лесном хозяйствах –
135 тыс. человек (6 %), на транспорте и в связи – 87 тыс. человек (4 %).
Национальный состав мигрантов таков: 642 тыс. составляют узбеки, 341 тыс. – таджики, свыше 245 тыс. – украинцы, 184 тыс. –
киргизы, 122 тыс. – молдаване, 100 тыс. – армяне, свыше 76 тыс. –
азербайджанцы.17
Отрицательным проявлением влияния иностранных граждан на
экономическую безопасность России служит существование нелегальной миграции, что является общей закономерностью для странреципиентов (принимающих иностранных граждан).
Выступая на форуме ООН в Нью-Йорке, директор ФМС России
К. Ромодановский отметил, что нелегальная миграция, которая
в последнее время приняла характер эпидемии, угрожает национальной безопасности России. В стране живут и работают свыше
10 млн нелегалов – больше их только в США. Минуя таможенный
контроль, мигранты вывозят из России свыше 10 млн долларов ежегодно. Экономический ущерб, причиненный нелегалами из-за неуплаты налогов, составляет более 8 млрд долларов в год. Другим негативным моментом нелегальной миграции является то, что выдворение одного нелегала за пределы России обходится в сумму около
1000 долларов из федерального бюджета.18
17 См.: Болдырев С. И. Роль процессов трудовой миграции, иммиграции, расселения и эмиграции в обеспечении экономической, демографической и миграционной безопасности России // Миграционное право. 2009. № 1. С. 12.
18 См.: Домчева Е. Невидимая страна // Российская газета. 2006. 16 сентября.
15
В юридической литературе отмечается, что сумма денежных переводов, отправляемых молдавскими мигрантами из России на родину, составляет примерно 30 % от валового внутреннего продукта
Молдовы, доля таких переводов в Грузию – 20 %. Интересен в этом
отношении Таджикистан: при национальном бюджете 485 млн долларов находящимися в России мигрантами вывозится и пересы­
лается домой более 1 млрд долларов, что составляет два бюджета
страны, при этом легальными переводами отправляется не более
500 млн. Иными словами, одно нарушение неизменно влечет за собой другое: нарушается валютно-экспортное законодательство, возникает гигантский объем обналиченных теневых средств. Все это
представляет огромную опасность для социально-экономической
стабильности нашей страны.
Свою позицию в отношении миграционной политики высказал
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., обратив внимание на то, что
необходимо оптимизировать организацию миграционных процессов внутри страны и создать реальные условия для повышения мобильности российских граждан как благодаря эффективному перераспределению трудовых ресурсов, так и путем обеспечения права
граждан на труд.
«Своего совершенствования требуют и механизмы регулирования внешней миграции. Они должны, наконец, получить правовое
оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам
самой миграции. В Россию продолжает прибывать поток мигрантов, особенно из стран Содружества… Отмечу также, что мы должны прежде всего сохранять баланс на рынке труда и обеспечивать
интересы российских граждан».19
В новой стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая
2009 г. № 5372,20 под угрозой национальной безопасности понимается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни
граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.
19 См.:
20 См.:
16
Российской газета. 2008. 6 ноября.
СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
Отмечается также, что развитие мира идет по пути глобализации
всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий. Между государствами
обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализации процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. На обеспечение национальных
интересов России негативное влияние и дальше будут оказывать различные факторы, в том числе обострение мировой демографической
ситуации и возрастание угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими факторами транснациональной организованной преступности.
Для противодействия экономической опасности силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами
гражданского общества должны быть нацелены на поддержку государственной социально-экономической политики, направленной на
обеспечение баланса интересов коренного населения и трудовых
мигрантов, с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий, включая совершенствование миграционного учета, а также на обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах.
§ 2. Миграционная политика зарубежных стран
Увеличение миграционных потоков и необходимость их регулирования являются актуальными проблемами для всех стран мира.
С процессом масштабной миграции населения Россия столкнулась
несколько позже других государств, и прежде всего США и западных стран, однако связанные с этим явлением проблемы стоят в нашей стране достаточно остро и требуют продуманных и взвешенных
решений. В связи с этим особое значение приобретают изучение
и использование опыта решения указанных проблем зарубежными
странами.
Учитывая имеющиеся данные исследований по этой проблеме,
обратимся сначала к опыту США – страны, созданной переселенцами, где миграционные процессы происходили и происходят наиболее интенсивно.
Как уже отмечалось, миграция в любой стране имеет несколько
аспектов – экономический, политический, социальный и другие.
17
Экономический аспект напрямую связан с характером и темпами
развития национального хозяйства, состоянием внутреннего рынка
труда. Чем выше темпы роста, тем больше потребность в рабочей
силе, которая далеко не всегда может быть удовлетворена из внутренних ресурсов. Работодатели при этом заинтересованы в расширении притока рабочей силы, что способствует снижению ее стоимости. Поэтому представители бизнеса, как правило, активно выступают за либерализацию иммиграционного законодательства.
В то же время масштабный въезд иностранцев на какую-либо территорию неизбежно сказывается на состоянии общества, влияет на
качество и уровень жизни коренного населения, меняет социальную и этническую структуру.
Именно поэтому регулирование миграционных процессов не может опираться исключительно на рыночные механизмы, а требует
постоянного административного и общественного контроля. Осуществление такого контроля не противоречит демократическим
и рыночным принципам. Наоборот, отсутствие четкого государ­
ственного регулирования в данной сфере может привести к дестабилизации общества, криминализации сегмента труда, связанного
с использованием иностранной рабочей силы, а следовательно, к нарушению демократических норм и торможению развития производства на конкурентной основе.
Опыт США показывает, что государство не может существовать
без четких правил, регулирующих процесс въезда в страну и получения гражданства. Законодательство и система институтов иммиграционной политики стали складываться в 1776 г. практически
сразу же после принятия «Декларации о независимости». Цели и задачи этой политики менялись в соответствии с динамикой экономического и общественного развития. Следует отметить, что американское законодательство всегда было жестким, страна стремилась
оградить себя от элементов, нежелательных с расовой, этнической,
политической точек зрения.
Первый закон о гражданстве был принят в 1790 г. (Naturalization
act of 1790), когда численность населения страны еще не достигла
4 млн человек. Гражданином страны согласно этому закону мог
стать «свободный белый человек». Рабы и свободные чернокожие таким правом не наделялись.
Административное регулирование этнической структуры имми­
грации осуществлялось в течение почти ста лет. В 1882 г. специальным законом был запрещен на десять лет въезд на территорию стра18
ны китайским работникам. Обосновано это было тем, что китайцы
плохо ассимилируются, не знают и не изучают английский язык.
1920-е годы были отмечены дальнейшим ужесточением иммиграционных правил, были установлены ограничения (квоты) на въезд
в США иностранных граждан, прибывающих в страну впервые.
Законом 1924 г. к количественным ограничениям были добавлены ограничения по этническому признаку – численность новых переселенцев из какой-либо страны не должна была превышать 2 % от
числа их соотечественников, уже проживающих в США. Закон был
направлен на сохранение сложившейся этнической структуры и ограничение численности переселенцев из Китая, Японии, Индии,
а также из стран Южной и Восточной Европы, приток которых резко увеличился с начала XX в.
Система этнических квот была сохранена и в законе 1952 г., который содержал также положение о том, что власти имеют право запретить въезд иммигрантам, чьи взгляды и деятельность были признаны коммунистическими, и депортировать таких лиц.
В 60-е годы прошлого века существовавшая система регулирования миграции была признана устаревшей. В основе такого решения
лежали две причины: во-первых, мощная американская экономика
все острее нуждалась в трудовых ресурсах; во-вторых, было признано, что развитое и стабильное американское общество способно ассимилировать представителей любых рас и этносов («американский
плавильный котел», по выражению И. Зангвилла).
В связи с этим в 1965 г. был принят новый закон (Immigration &
Nationality act of 1965), которым отменялась система квот для иммигрантов разных национальностей. После отмены названной си­
стемы стал стремительно увеличиваться приток иммигрантов из
стран Азии и Латинской Америки. В результате доля европейцев
в общей массе иммигрантов снизилась с 74,5 % в 1960 г. до 15,7 %
в 2005 г., а процент выходцев из Азии вырос с 5 до 35,6 %. Из 2,5 млн
человек прироста населения в США в 2005 г. 1,3 млн составили латиноамериканцы, из которых 800 тыс. – естественный прирост
и 500 тыс. – вновь прибывшие в страну.
Опыт США и других стран (например, Франции) показывает, что
ассимиляция людей, проживающих большими компактными моноэтническими поселениями, происходит достаточно трудно и медленно. При этом практически неизбежны конфликты с местным
населением вплоть до «выдавливания» коренных жителей из этих
мест, что наблюдается в ряде южных штатов США, в которых из го19
родов, где латиноамериканцы составляют большинство, постепенно
уезжает как белое, так и чернокожее население. Конфликты мексиканцев с афроамериканцами носят наиболее острый характер, так
как и те, и другие претендуют на рабочие места, требующие невысокой квалификации.
Регулирование въезда в США в настоящее время осуществляется в рамках иммиграционного закона 1990 г. (Immigration Act of
1990), согласно которому разрешение на постоянное проживание
ежегодно могут получить 675 тыс. человек, большинство из которых (480 тыс.) составляют члены семей и родственники американ­
ских граждан. Трудовая миграция насчитывает 140 тыс. человек.
Определенное число виз предоставляется беженцам, а также некоторым иным категориям иммигрантов (религиозные деятели, спортсмены и др.).
Что касается привлечения в страну работников на временной основе, то для этого разработано несколько специализированных государственных программ. Основная из них – действующая с начала
1990-х годов программа выдачи временных въездных виз для лиц,
имеющих высшее образование или ученую степень, – так называемая H-1B visas program. Согласно условиям данной программы разрешение на въезд в страну выдается при наличии ходатайства будущего работодателя.
Кроме проекта H-1B в США действует еще ряд программ временной занятости населения, в соответствии с которыми на территории
страны работают сотни иностранцев: это временно переведенные
в головные отделы транснациональных корпораций сотрудники зарубежных филиалов (L-1 visa). Помимо этого быстро растет число
высококвалифицированных сотрудников, прибывающих из стран,
входящих в НАФТА («Соглашение о североамериканской зоне свободной торговли») по так называемым NAFTA TN visas, которые
выдаются специалистам из этих стран почти без ограничений.
Аналогично существующим государственным программам временной занятости для высококвалифицированных специалистов
в США действуют программы временной занятости для малоквалифицированной рабочей силы (H-2A и H-2B programs), в рамках которых производится набор сельскохозяйственных и строительных
рабочих, персонала для коммунальных служб, торговли, общественного питания и т. п.
Работодатели в США активно выступают за увеличение квот на
трудовую миграцию. Руководители высокотехнологичных корпо20
раций (Microsoft, IBM, Google и другие) утверждают, что им, если
не будет увеличен приток в страну математиков, физиков, программистов, придется выводить свои предприятия в другие страны,
а мировое технологическое лидерство США окажется под угрозой.
С чем это связано? Очевидно, с тем, что квота на прием высококвалифицированных специалистов (65 тыс. человек в год) явно занижена.
Например, в 2004 г. она была выбрана за четыре месяца, в 2005 г. –
в первый же день финансового года, в 2006 г. – почти за два месяца
до начала финансового года. Прием заявок от работодателей на 2007
финансовый год был прекращен в мае 2006 г. Пока принято решение о предоставлении дополнительных 20 тыс. виз в год для иностранцев, получивших степень магистра и доктора в США. Реши­
тельно выступают за увеличение притока иностранцев и предприниматели, использующие малоквалифицированную рабочую силу.
Можно выделить две проблемы регулирования иммиграции
в США: обеспечение национальной безопасности и сокращение масштабов нелегального пребывания иностранцев. Обе эти проблемы
резко обострились в начале XXI в., а после событий 11 сентября
2001 г., когда самолетами были уничтожены два высотных здания
Международного торгового центра, проблемы иммиграции стали
рассматриваться в тесной связи с проблемами национальной безопасности. После этой трагедии были ужесточены въездные процедуры и проведена реформа органов, занимающихся вопросами иммиграции.
Так, в ноябре 2002 г. президент Дж. Буш подписал закон о внутренней безопасности (Homeland Security Act), на основании которого было создано новое министерство – Министерство внутренней
безопасности. После этого существовавшая ранее в системе Мини­
стерства юстиции Служба иммиграции и натурализации была упразднена, а в составе нового министерства впервые в истории США
была создана единая государственная служба, контролирующая
прибытие в страну физических лиц и товаров и состоящая из трех
самостоятельных подразделений. Одно из них – Служба граждан­
ства и иммиграции (US Citizenship and Immigration Services) – занимается проверкой всех въезжающих, наблюдает за законностью
их пребывания на территории США, рассматривает заявления об
изменении статуса и срока пребывания. Основная задача двух других подразделений – Бюро таможенного и пограничного контроля
и Бюро расследования нарушений таможенного и иммиграционного законодательства – обеспечение безопасности границ, предотвра21
щение попыток нелегального проникновения в страну, провоза конт­
рабандных и запрещенных товаров.
Что касается проблемы незаконной миграции, то она для США
по-прежнему остается достаточно острой. Численность незаконно
проживающих в стране постоянно растет: если в 1996 г. их было
5 млн человек, в 2000 г. – 8,4 млн, то в 2005 г. их число увеличилось
до 11,1 млн, что составило примерно треть всех иммигрантов. Более
половины нелегалов были выходцами из Мексики.
Причины возникновения подобной ситуации объясняются, прежде всего, состоянием экономики, положением на рынке труда:
в США достаточно высок спрос на малоквалифицированную рабочую силу, который не может быть удовлетворен за счет внутренних
трудовых ресурсов, так как процент американцев, не имеющих
среднего образования, снижается (с 1960-х годов по 2000 г. он сократился с 50 до 12 %). В Мексике же предложение малоквалифицированной рабочей силы превышает спрос – 74 % взрослого населения
не имеет среднего образования. Зарплата, которую может получить
неквалифицированный мексиканский рабочий в США, в 3,5 раза
превышает его возможный доход на родине.
Нелегальная миграция в США сегодня – это достаточно большой
сегмент рынка труда, очень гибкий, не обремененный никакими
бюрократическими процедурами и поэтому легко реагирующий на
изменения условий труда. Согласно существующим оценкам среди
сельскохозяйственных рабочих нелегалы составляют почти три
четверти, среди уборщиков территорий и помещений – 17 %, в строительной индустрии их насчитывается 14, в ресторанном бизнесе –
10 %.
Американские фермеры утверждают, что они просто не в состоянии собрать урожай без привлечения иностранной рабочей силы,
и стране придется импортировать продовольствие. Поэтому попытки ограничить доступ латиноамериканских иммигрантов на рынок
труда вызывает весьма болезненную реакцию работодателей, которые заявляют, что коренные американцы не хотят работать на фермах, где заработная плата сравнительно низкая, а ее увеличение
приведет к снижению рентабельности и росту цен на внутреннем
рынке страны. О том, что бизнес заинтересован в сохранении подобных работников, говорит и тот факт, что работодатели фактически
помогают им обойти закон, закрывая глаза на предъявляемые нелегалами при поступлении на работу фальшивые карты индивидуального социального страхования (поддельные, принадлежащие
22
другим лицам и т. п.). Благодаря этому нелегалы становятся налогоплательщиками. За период с 1986 по 2000 г. сумма налогов с работников, поступающих на работу по фальшивым картам, выросла
с 7 до 49 млрд долларов. При этом сами нелегалы никаких выплат
из Фонда социального страхования не получают.
В 2007 г. Министерство внутренней безопасности издало распоряжение о том, что работодатели при приеме на работу новых лиц
обязаны сверять номера карт социального страхования с федеральной базой данных (для выявления поддельных карт), а все работающие без карт должны быть уволены. Профсоюзы такое решение по­
считали антиконституционным и инициировали судебный иск. Следует отметить, что все попытки заставить работодателей отказаться
от найма работников, не имеющих соответствующих документов,
торпедируются в США очень успешно.
В период президентства Дж. Буша для борьбы с нелегальной
миграцией было предложено резко усилить пограничный контроль,
а также провести «амнистию» нелегалов, т. е. предоставить право
проживания в стране тем, кто уже имеет работу и не совершил никаких преступлений. Одновременно предлагалась увеличить число
выдаваемых разрешений для малоквалифицированных иммигрантов с 66 до 320 тыс. человек – практически в пять раз.
Вокруг этих предложений в течение нескольких месяцев велась
ожесточенная полемика, причем против предложений Буша выступали и многие его однопартийцы. Сторонники жестких мер заявляли, что «амнистия» будет означать поощрение людей, нарушивших
закон, и станет стимулом для потенциальных нарушителей. При
этом вспоминали «амнистию» 1986 г., проведенную в рамках Закона «Об иммиграционной реформе и контроле», которая предоставила
право проживания в США 2,7 млн человек. Оппоненты Буша подчеркивали, что эта мера отнюдь не остановила рост числа нелегалов
в стране, а потому все, нарушившие закон, должны быть депортированы. Но такое предложение лишь обострило ситуацию в стране,
вызвало волну демонстраций протеста, поскольку депортировать
12 млн нелегалов чрезвычайно сложно и с экономической, и с политической, и с моральной точки зрения.
В итоге комплексный проект реформы так и не был принят законодателями. Согласия удалось достичь лишь в части мер усиления
пограничного контроля. Они были выделены в отдельный закон –
«Secure Fence Act», подписанный президентом Бушем в 2006 г., который предусматривал выделение 1,2 млрд долларов на строитель­
23
ство 1100-километровой стены между США и Мексикой. Предполагались также временное размещение на границе 6 тыс. национальных гвардейцев и увеличение численности постоянной пограничной
службы с 9 до 14 тыс. человек.
Следует отметить, что власти США не в первый раз прибегают
к подобным мерам. Так, в 1970-е годы в период президентства
Дж. Картера были значительно увеличены численность служащих
на границе, выделение средств на возведение проволочных заграждений. Однако большого эффекта эти меры не дали, поскольку основной перевалочный пункт нелегалов на границе с Аризоной, а это
десятки километров по знойной пустыне, перекрыть невозможно.21
Разразившийся финансово-экономический кризис и резкий рост
безработицы в 2008 г. вызвали сокращение спроса и на труд иностранцев, поэтому предприниматели стали активнее освобождаться
от излишней рабочей силы. Государственный контроль также был
усилен. Достаточно отметить, что в этот период число депортированных нелегалов достигло рекордного показателя – 361 тыс. человек против 3,7 тыс. человек, депортированных в 2007 г. В результате с августа 2007 по май 2008 г. число нелегальных иммигрантов
в США сократилось на 11 %.
С января 2009 г. в США официально начали брать ДНК-пробы
у людей, задержанных по подозрению в нарушении иммиграционного законодательства, хотя ранее такие пробы брали только у осужденных за тяжкие преступления. Протесты американских правозащитников, считающих недопустимым приравнивать к преступникам людей, чья вина не доказана, действия не возымели. Жесткие
меры выглядят в глазах большинства граждан вполне оправданными, поскольку в условиях кризиса и резкого роста безработицы противники иммиграции все чаще высказывают мнение, что приезжие
отнимают работу у местных жителей, и речь идет не только о банальной ксенофобии, хотя ее рост также отмечается.
Дело еще и в том, что, по мнению экспертов Центра по изучению
иммиграции, если в строительной индустрии не будет введен жесткий контроль, препятствующий использованию труда нелегальных
иммигрантов, которые составляют в этой отрасли примерно 15 %
занятых, то из 2,4 млн рабочих мест, создаваемых при поддержке
правительства (на эти цели в плане Президента Б. Обамы выделено
21 См. подробнее: Никольская Г. К. Проблемы регулирования миграционных потоков: Опыт США // Труд за рубежом. 2008. № 1. С. 64–77.
24
104 млрд долларов – это строительство дорог, школ, больниц),
300 тыс. рабочих мест получат нелегалы.
Усиление государственного контроля за рынком труда в условиях финансово-экономического кризиса необходимо также и потому,
что работодатели, стремясь сократить издержки, по-прежнему заинтересованы в использовании нелегальной рабочей силы, которая
в условиях кризиса становится еще более дешевой, поскольку, не
имея ни пособия по безработице, ни медицинской страховки, нелегальные иммигранты в отличие от самих американцев не могут позволить себе длительных поисков работы и вынуждены соглашаться
на любую оплату труда. Но они же становятся и первыми жертвами
увольнений, и тогда с большой долей вероятности начинают искать
и находят криминальные источники дохода. А проблема преступности для США, которые занимают первое место в мире по числу
заключенных, весьма актуальна. Не случайно Центр по изучению
иммиграции с особой озабоченностью отмечает рост числа преступных группировок, организованных выходцами из 53 стран, но больше всего среди них выходцев из Мексики, Сальвадора и Гондураса.
Разразившийся кризис вывел борьбу с нелегальной миграцией
на первый план не только в США, но в ряде других стран. Поэтому
в феврале 2009 г. Европарламент принял новые правила привлечения иностранной рабочей силы, согласно которым предпринимателям за использование труда нелегалов грозят не только штрафы, но
и тюремное заключение.
Проблемы иммиграции отмеченными трудностями отнюдь не исчерпываются, поскольку США – не простая страна, созданная когдато переселенцами, это страна, продолжающая ежегодно принимать
сотни тысяч людей, прибывающих в соответствии с американскими законами и становящихся частью американского общества.
Позиции мирового финансового и научного центра предполагают также пребывание на территории страны значительного контингента самых разных специалистов на временной основе. Все последние десятилетия развитие американской экономики было связано
с использованием ресурсов глобального рынка труда, прежде всего,
рынка квалифицированной рабочей силы. Кроме того, США прочно
занимают лидирующие позиции на мировом рынке образовательных услуг и постоянно принимают на своей территории сотни тысяч иностранных студентов, аспирантов, стажеров.
Влияние глобального финансового кризиса на процесс иммиграции в США прогнозировать довольно сложно, так как его динамика
25
будет зависеть не только от состояния экономики США, но и от положения в странах-донорах. Рост безработицы в стране и сокращение численности рабочих в США, безусловно, могут уменьшить число
людей, приезжающих в страну работать, как это было в период депрессии 1920–1930-х годов, когда число вновь прибывающих суще­
ственно сократилось и продолжало держаться на почти нулевом
уровне до начала 50-х годов. В то же время ухудшение положения
в странах-донорах, где также растет безработица и снижается за­
работная плата, способно привести к увеличению потока имми­
грантов.22
Вместе с тем в США продолжается работа по легитимизации статуса иностранцев, нелегально прибывших на территорию страны до
2004 г., а также проживающих с просроченными визами, в надежде
впоследствии получить американское гражданство. Необходимыми
условиями для этого являются:
1) предоставление нелегальными иммигрантами доказательств
своего нахождения в стране до 2004 г.;
2) наличие постоянной работы;
3) оплата штрафа в сумме 1 тыс. долларов за нарушение законов США (нелегальный переход границы, нарушение визового режима);
4) отсутствие судимости на территории США.
При этом временные рабочие из числа нелегалов должны проработать в США не менее шести лет, прежде чем они смогут обратиться с просьбой о выдаче им «зеленой карты» (green-card) – документа, позволяющего проживать на территории страны в течение установленного властями срока.23
Следует отметить, что рост человеческой мобильности в условиях глобализации обусловил необходимость нового подхода к управлению миграционными потоками в разных странах в XXI в. Если
традиционно (в США и других странах) большая часть административных и финансовых ресурсов принимающих стран шла на пред­
отвращение пересечения границы и пребывание нежелательных иммигрантов, то сегодня все больше усилий направляется на активное
привлечение желаемых категорий мигрантов.
22 См. подробнее: Никольская Г. К. Иммиграционная политика США в условиях
глобального кризиса // Труд за рубежом. 2009. № 1. С. 58–62.
23 См.: Димаев А. Регулирование мировых миграционных процессов за рубежом // Государственная служба. 2008. № 4. С. 76–77.
26
Поэтому эффективность миграционного регулирования начинает определяться не столько в понятиях безопасности, сколько в понятиях экономической выгоды, опираясь на два ключевых фактора: во-первых, на наличие последовательной миграционной стратегии, которая обозначила бы конкретные цели и задачи миграционной политики с учетом специфических социально-экономических
требований государства; и, во-вторых, на наличие инструментов отбора именно тех категорий иммигрантов, которые способствовали
бы достижению поставленных задач.
Проблема заключается в том, что государство сегодня имеет ограниченные полномочия в сфере иммиграционного планирования,
так как относительно успешно оно может отбирать только потоки
трудовой миграции. Такие категории, как члены семей мигрантов,
беженцы и просители убежища, а также нелегальные мигранты,
хотя и пополняют со временем местный рынок рабочей силы и способствуют росту численности населения и его культурного многообразия, как правило, с трудом поддаются отбору.
К примеру, по статистике иммиграционной службы Канады, за
последние годы по экономическим мотивам отбирается от 53 до
59 % иммигрантов, причем менее половины из них проходит по балльной системе, остальные являются сопровождающими.
Балльная система отбора иммигрантов является главным ин­
струментом активной, экономически ориентированной миграционной политики таких классических стран иммиграции, как Канада,
Австралия, Новая Зеландия, Великобритания.
Подобные системы разных стран оперируют минимальным числом баллов, которое кандидат должен набрать. Можно отметить
пять основных критериев, которые присутствуют в каждой системе:
образование, сфера деятельности, опыт работы, язык, возраст. Затем баллы могут начисляться по следующим показателям: предложение работы, размер предыдущей зарплаты, предыдущий опыт
работы или образование в стране иммиграции, присутствие близких родственников, особенности поселения (где именно хочет поселиться иммигрант), инвестирование в экономику принимающей
страны с созданием рабочих мест.
Балльная система имеет преимущества не только в экономиче­
ской, но и социально-политической сфере. Во-первых, универсальные, объективные критерии отбора, определяемые в соответствии
с потребностями общества и экономики, внушают больше доверия
гражданам и самим иммигрантам. Долгосрочное планирование
27
снижает негативное отношение местных рабочих к приезжим и свидетельствует о том, что отбор служит экономическим интересам
страны, укрепляя ее конкурентные позиции в современном мире.
Немаловажно и то, что правительство берет на себя ответственность
за функционирование иммиграционной системы, снимая ее с работодателей и семей мигрантов.
Во-вторых, балльная система заранее информирует мигрантов
о том, какие требования будут к ним предъявляться, и позволяет
оценить свои возможности на получение разрешения, мотивируя
их, и, таким образом, пройти необходимую подготовку.
Балльная система отбора работников была введена в Канаде
в 1967 г., в Австралии – в 1989, в Новой Зеландии – в 1991, в Ве­
ликобритании – в 2006 г.
Необходимо отметить, что за долгие годы в некоторых странах
эта система претерпела определенные изменения. Так, в Канаде
в 2002 г. был принят «Акт об иммиграции и защите беженцев», что
привело к некоторым изменениям ее миграционной политики. Если
ранее система отбора была более ориентирована на удовлетворение
конкретных запросов канадского рынка труда, то в новой системе
акцент дела­ется на повышение общего человеческого капитала для
улучшения перспектив долгосрочного экономического роста. Баллы, начи­сляемые за профессии, в которых страна испытывала недостаток, были сориентированы на показатели, свидетельствующие
о большей адаптивности кандидата в целом: предыдущий опыт работы, уровень образования и языковые навыки. Были введены дополнительные баллы за несколько лет обучения кандидата или его
супруги в Канаде.
В итоге балльная система Канады 2002 г. предусматривает следующую шкалу баллов для оценки иммигрантов: образование – 25,
иностранный язык – 24, дополнительно за первый язык +16, за второй – +8, опыт работы – 21, возраст – до 10, наличие работы – 10,
способность к адаптации – до 10, образование супруга +3–5, один
год работы в Канаде – 5, два года работы +5, семейные связи в стране – 5 баллов. Итого 100 баллов, а проходной балл соответствует
67 баллам.24
За последние годы изменялась и миграционная политика Великобритании. Проблемы миграции занимали одно из центральных
24 См.: Фомичева О. В. Селективная миграционная политика: Цель, механизмы,
результаты // Миграционное право. 2008. № 3. С. 44–45.
28
мест в правительственной повестке: за десятилетний период было
принято пять парламентских актов (законов) по миграции, выпущено несколько стратегических документов, определяющих контуры
новой политики в области иммиграции, убежища и гражданства.
Первоначально усилия были направлены на реформирование
системы убежища, которая, по мнению властей, была попустительской и служила каналом для низкоквалифицированной миграции
из развивающихся стран. Законы 1999 («Акт об иммиграции и предоставлении убежища») и 2002 гг. («Акт о гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища») упростили процедуру и сократили
время рассмотрения заявки, определили новые условия получения
статуса беженца и ужесточили правила высылки тех, кто не получил этого статуса, сократили размер социальной помощи просителям
убежища и их сопровождающим в процессе рассмотрения заявки.
Помимо новых условий предоставления убежища правительство
в 2004 г. разработало стратегию интеграции беженцев. Основные
элементы этой стратегии включают в себя разработку системы займов для открытия бизнеса или получения образования, назначение
ответственного лица для каждого беженца, отвечающего за поведение и интеграцию своего подопечного, принудительное расселение
беженцев для снижения нагрузки на Лондон и юго-восточную часть
Великобритании.
Однако в 2005 г. была опубликована более широкая иммиграционная стратегия на пять лет под названием «Контролируя наши
границы: как заставить миграцию работать на Великобританию»,
которая стала следующей ступенью последовательной реформы системы иммиграции и предоставления убежища. Согласно этой стратегии главным критерием легальной иммиграции является доказательство экономической пользы, которая должна измеряться с помощью прозрачной балльной системы. Для пограничного контроля
были обозначены следующие требования: введение биометрических
удостоверений для всех въезжающих в страну, наличие удостоверения иммигранта для тех, кто проживает в ней более трех месяцев,
повышение размера штрафа за найм нелегальных рабочих.
В результате долгих общественных слушаний, в ходе которых
было опрошено около 1200 экспертов, была разработана система отбора иммигрантов, утвержденная «Актом об иммиграции, убежище и гражданстве» 2006 г. Она заменяет более 80 способов легального въезда в Великобританию и относит всех мигрантов к пяти уровням, для чего их оценивают по балльной системе.
29
К первому уровню относятся высококвалифицированные специалисты, для которых въезд в страну максимально облегчен. Второй
уровень составляют квалифицированные рабочие, въезжающие по
приглашению работодателя. Третий уровень включает в себя ограниченное число неквалифицированных рабочих для выполнения
временных работ. К четвертому уровню относятся студенты, а к пятому – молодежь, спортсмены и люди искусства.
При этом для мигрантов второго-пятого уровня требуется особый сертификат спонсорства, предоставляемый работодателем или
учебным заведением, которые берут на себя ответственность за пребывание иностранца на территории страны.
Это означает, что въезжающему иностранному работнику или
студенту невозможно будет самостоятельно поменять учебное заведение или место работы после пересечения границы. В случае неявки по месту учебы или работы спонсоры обязаны сообщить об этом
в Министерство внутренних дел. Следует отметить, что сертификат
облегчает бюрократическую процедуру, так как заменяет сразу два
документа: приглашение иностранца и разрешение на работу.
Исследование миграционной политики Нидерландов позволяет
видеть, что эта страна является одним из первых европейских государств, разработавших и внедривших на национальном уровне политику интеграции иностранцев, которая была взята за образец
при подготовке интеграционных программ в Германии и Франции.
В течение длительного времени политика страны строилась на прин­
ципе мультикультурализма, предполагавшем государственную
поддержку институтов и организаций, которые создавались с целью сохранения и развития их религиозной и культурной самобытности, однако впоследствии была переориентирована на концепцию
гражданской интеграции, направленную в большей степени на ассимиляцию в голландском обществе.
Увеличение числа жителей иностранного происхождения стало
характерно для этой страны после второй мировой войны. Нидерланды пережили три волны иммиграции. Первая из них обуслов­
лена обретением независимости бывшими голландскими колониями (например, Индонезией в 1949 г. и другими). Многие лица, переселившиеся в страну из бывших колоний, говорили по-голландски,
знали ее культуру и историю, имели гражданство.
Вторая волна иммиграции была связана с политикой рекрутирования неквалифицированной рабочей силы, осуществлявшейся
в 1960–1974 гг., на основании договоренностей между Министер­
30
ством труда и социальных вопросов, предпринимательскими и проф­
союзными организациями. Нидерланды, которые стали использовать иностранную рабочую силу на пять лет позже Германии, Швейцарии и Бельгии, заключили соглашения о привлечении трудовых
мигрантов с Италией (1960 г.), Испанией (1961 г.), Турцией (1964 г.),
Марокко (1969 г.) и другими странами. В отличие от прочих европейских государств голландские органы государственной власти
не предпринимали каких-либо мер, направленных на принуди­
тельное возвращение трудовых мигрантов в государства их про­
исхождения.
Третья волна иммиграции была связана с воссоединением семей
и притоком беженцев, которые стали массово прибывать в страну
с 1985 г. В итоге если в 1971 г. в Нидерландах проживали представители 28 государств, то в 1998 г. – уже из 110 стран.
Государственная миграционная политика стала разрабатываться в Нидерландах в 80-е годы XX в. Голландские исследователи связывают это с разработкой Научным советом по вопросам публичной
политики (по просьбе правительства) в 1979 г. доклада «На пути
к универсальной политике в отношении этнических меньшинств»,
поскольку правительственный меморандум, в котором впервые
были обозначены контуры государственной интеграционной политики, представлял собой официальную реакцию на данный документ. В докладе правительству предлагалось признать факт проживания мигрантов в стране на долгосрочной основе и переориенти­
роваться на политику интеграции. В 1981 г. правительство опуб­
ликовало проект, а в 1983 г. – окончательный текст меморандума
о политике в отношении этнических меньшинств.
Голландская политика интеграции мигрантов имела ряд особенностей. В отличие от практики других европейских государств эта
политика изначально разрабатывалась на национальном уровне
и инициировалась правительством. Считалось, что интеграция затрагивает деятельность практически всех органов исполнительной
власти и нуждается в координации из центра. В качестве головного
органа было выбрано Министерство внутренних дел, в составе которого был учрежден департамент по координации действий в сфере
интеграции меньшинств, который обеспечивал единство действий
национальных и местных органов.
В рамках политики интеграции меньшинств были осуществлены серьезные преобразования во многих сферах жизни государства.
В частности, одним из важнейших направлений было признано
31
обеспечение равноправия, создание условий для участия мигрантов
в политической жизни страны. Для этого, во-первых, была осуще­
ствлена проверка всех законодательных актов на наличие положений дискриминационного характера по признаку гражданства,
расы или религии и внесены необходимые изменения. Во-вторых,
в 1983 г. в Конституции Нидерландов был закреплен принцип равенства в обращении, в соответствии с которым отношение ко всем
людям в стране должно быть равным при равных обстоятельствах,
не допускалась дискриминация на основании убеждений, вероисповедания, политических взглядов, расы или пола либо по каким бы
то ни было иным причинам.
В итоге правовое положение иностранцев было значительно
улучшено. После пяти лет проживания на территории страны они
фактически уравнивались в правах с гражданами во многих сферах.
В 1985 г. иностранцам были предоставлены избирательные права на
местном уровне. При этом была организована специальная кампания по информированию мигрантов об их политических правах.
Политика в отношении этнических меньшинств адекватно вписывалась в голландские традиции управления – принятие решений
на основе консультаций с представителями различных групп и достижение разумного компромисса. С этой целью в 1985 г. был образован Национальный совещательный и консультативный орган,
в который вошли представители наиболее значимых объединений
этнических меньшинств. Он должен был консультировать органы
государственной власти по вопросам, связанным с интеграционной
политикой.
Отметим, что голландское государство финансировало деятельность религиозных и культурных организаций мигрантов. Публичные радио- и телевизионные каналы резервировали до 20 % эфирного времени для программ, ориентированных на потребности этнических меньшинств, в том числе и на их собственных языках.
Государство субсидировало также мусульманские и индуистские
вещательные организации. Из бюджета выделялись средства на
обучение учащихся, принадлежащих к этническим меньшинствам,
их языку и культуре. В публичных школах могли создаваться специальные классы для представителей нетрадиционных для страны
конфессий, а также отдельные начальные и средние религиозные
школы для индуистов и мусульман.
Таким образом, на первом этапе (80-е годы ХХ в.) голландской
миграционной политике были присущи следующие особенности:
32
1) признание ответственности государства за социальную интеграцию мигрантов, проживающих в стране на долгосрочной основе,
и институционализация политики интеграции иностранцев;
2) выдвижение концепции этнических меньшинств как основы
данной политики, создание условий для эмансипации представителей меньшинств и их культурного развития;
3) отсутствие взаимосвязи между иммиграционной и интеграционной политикой государства.
В 1989 г. Научный совет по вопросам публичной политики подготовил очередной доклад «Политика в отношении мигрантов», в котором проанализировал положение данных лиц в голландском обществе в 80-е годы. Совет констатировал, что, несмотря на жесткую
политику приема иностранных граждан, их численность существенно увеличилась, а безработица, характерная для страны, в большей степени затронула наиболее многочисленные группы мигрантов. В докладе правительству было предложено переориентироваться с групповой на индивидуальную их интеграцию, осуществлять
разработку мер общего характера, а не мероприятий, направленных
на учет интересов отдельных групп, изменить акценты интеграционной политики, признав трудоустройство и обучение, а не социальную поддержку необходимыми предпосылками интеграции мигрантов.25
В 90-е годы ХХ в. были изменены приоритеты интеграционной
политики Нидерландов. В условиях кризиса неблагоприятное социально-экономическое положение многих представителей этнических меньшинств стало рассматриваться как результат бездействия
самого лица, находящегося в неблагоприятном положении, а не отсутствия у него необходимых возможностей. В связи с этим основное внимание стало уделяться не правам, а обязанностям лиц, проживающих на территории страны на долгосрочной основе, их интеграции на рынке труда и изучению голландского языка.
Стала просматриваться и определенная преемственность в миграционной политике, поскольку голландские власти по-прежнему
придавали большое значение обеспечению равноправия и пред­
отвращению дискриминации. В этот период был разработан и принят в 1994 г. Закон «О равном обращении», установивший общие
правила, направленные на защиту от дискриминации по признаку
25 См.: Васильева Т. А. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов // История государства и права. 2009. № 19. С. 30–33.
33
религии, убеждений, расы, пола, гражданского состояния. Одновременно была учреждена Комиссия по равенству в обращении, которая
в период с 1994 по 2001 г. получила 1600 письменных жалоб. При
этом почти половина из них была подана при содействии одного из
40 местных антидискриминационных бюро, созданных на территории страны.
В 1986–1993 гг. правительство и органы местного самоуправления активно осуществляли прием представителей этнических меньшинств на государственную (за исключением службы в полиции
и армии) и муниципальную службу.
30 сентября 1998 г. вступил в силу Закон «О гражданской интеграции прибывших в страну лиц», который предусматривал участие
в соответствующих программах иностранцев и граждан Нидерландов, въехавших в страну впервые на неопределенный срок. Полный
курс интеграционной программы включал в себя обучение голландскому языку, курсы социальной и профессиональной ориентации,
а также социальное инструктирование (ознакомление с муниципалитетом проживания и предоставляемыми услугами). В течение
шести недель после получения разрешения на временное пребывание или внесения в реестр жителей муниципалитета лиц, на которых распространялось действие данного Закона, должны были подать ходатайство о прохождении интеграционной программы или
об освобождении от ее прохождения.
Лицу, подписавшему интеграционный контракт, выделяется помощник, который от имени муниципалитета курирует прохождение программы. В течение года после поступления в образовательное учреждение участник программы должен пройти тест на знание
голландского языка и общества, после чего муниципалитет выдает
лицу, прошедшему тест, удостоверение о прохождении программы
и достигнутых результатах, которое освобождает это лицо от сдачи
натурализационного теста при подаче ходатайства о приеме в гражданство.
В то же время Законом предусмотрены санкции, если лицо не подавало ходатайства об участии в интеграционной программе или не
регистрировалось в образовательном учреждении либо не проходило курс обучения в полном объеме. Неучастие в программе влечет за
собой наказание в виде административного штрафа в размере 20 %
от суммы социального пособия. Размер штрафа удваивается, если
лицо не приступило к выполнению интеграционной программы
в течение года после наложения первого штрафа.
34
1 июля 1998 г. вступил в действие так называемый связующий
Закон от 26 марта 1998 г., который внес изменения в целую группу
актов, регламентирующих право на социальную помощь. Закон
предусмотрел объединение в общую сеть баз данных различных органов публичной власти (налоговых органов, службы иммиграции
и натурализации, муниципалитетов) и проверку статуса лица в случае обращения за социальной помощью. По общему правилу лица,
не имевшие действительного разрешения на пребывание, не могли
претендовать на такую помощь, однако они сохраняли возможность
обучения детей в публичных образовательных учреждениях, а также получения срочной медицинской и юридической помощи за счет
публичных средств.
В то же время указанный закон ограничил возможность приема
на работу нелегальных мигрантов, поскольку получение номера социального страхования является необходимой предпосылкой для
легального трудоустройства.
Подводя итог второго этапа развития голландской миграционной политики (90-е годы ХХ в.), отметим, что он характеризовался
переориентацией интеграции мигрантов с групповой на индивидуальную, разработкой антидискриминационного законодательства,
введением интеграционной программы как необходимого инструмента успешной адаптации мигрантов в принимающем обществе,
ужесточением подходов к нелегальным мигрантам, проживающим
на территории страны.26
С 2000 г. в Нидерландах нарастает неприятие иммиграции, и опросы общественного мнения (2/3 голландцев) показали, что в стране слишком много мигрантов. Антииммигрантские настроения
усилились и приобрели антимусульманскую направленность после
событий 11 сентября 2001 г. в США и убийства праворадикального
политика Пима Фортейна, который требовал закрыть границы для
мигрантов, пока полностью не интегрируются, а для тех, кто уже
находился в стране, – отменить конституционные положения о равноправии.
В 2002 г. вопросы миграции и интеграции иностранцев были переданы в ведение Министерства юстиции. В рамках данного министерства была учреждена должность министра по делам иностранцев
и интеграции. Из МВД Минюст был передан в департамент по координации действий в сфере интеграции меньшинств. Министерство
26 См.:
Васильева Т. А. Указ. соч. С. 25–26.
35
юстиции стало курировать также деятельность Службы иммиграции и натурализации и Центрального агентства по приему лиц,
ищущих убежища.
В письме «Новый стиль интеграционной политики», направленном в нижнюю палату парламента министром по делам иностранцев и интеграции от 16 сентября 2004 г., были сформулированы новые приоритеты: интеграционная политика должна подчеркивать
не культурные различия между разными группами населения, а то
общее, что их объединяет, мигранты должны говорить по-голландски, уважать закон и подчиняться основополагающим правилам
поведения в стране (зарабатывать себе на жизнь, заботиться об окружающей среде, признавать равенство мужчин и женщин).
Наряду с ужесточением иммиграционного законодательства
в связи с вступлением в силу в апреле 2001 г. Закона «Об иностранцах» были значительно увеличены пошлины, связанные с подачей
ходатайств о выдаче или продлении действия разрешения на пребывание. С мая 2002 г. размер пошлины за выдачу разрешения на временное пребывание увеличился с 56 до 430 евро, его продление стало стоить 285 евро, хотя ранее оно предоставлялось бесплатно,
а пошлина за выдачу разрешения на постоянное пребывание повысилась с 256 до 890 евро.
Закон «Об иностранцах» ужесточил подход к предоставлению убежища. Вместе с тем на территории страны находились большие группы лиц с неурегулированным статусом, поскольку в соответствии с ранее действовавшими правилами лица, ищущие убежища, могли оспаривать отказ в предоставлении убежища и добиваться улучшения
своего положения на разных стадиях рассмотрения их ходатайств.
В 2003 г. правительство объявило кампанию (по сути – амнистию) по упорядочению положения лиц, ищущих убежища, и согласилось выдать разрешение на пребывание тем лицам, которые:
а) подали ходатайство о предоставлении убежища ранее мая
1998 г. и не получили окончательного решения по данному ходатайству до 27 мая 2003 г., в том числе те, которые ожидали окончательного решения о продлении срока действия условного разрешения на пребывание, выданного на основании ходатайства о предоставлении убежища;
б) проживали на территории Нидерландов в течение всего срока
с момента подачи ходатайства до 27 мая 2003 г.
Но это положение не распространялось на лиц, представивших
неверные сведения, совершивших правонарушения, а также на тех,
36
в отношении кого существовали серьезные сомнения относительно
идентификации личности.
В январе 2004 г. 2300 лиц, ищущих убежища, получили разрешение на пребывание. По данным Службы иммиграции и натурализации, под действие программы не попали около 26 тыс. лиц, которые ожидали результатов рассмотрения их ходатайств или апелляций. В случае окончательного отклонения ходатайств в течение
16 недель их должны были уведомить о необходимости покинуть
страну. Лица, не покинувшие Нидерланды в добровольном порядке, должны были быть высланы из страны в течение трех лет.
Политика правительства вызвала недовольство значительной
части голландского общества, поскольку она побуждала людей возвращаться в страны с нестабильной политической обстановкой, где
не соблюдались права человека. 10 апреля 2004 г. в Амстердаме состоялся многотысячный марш протеста, а к апрелю 2005 г. более
200 тыс. человек обратились с петицией к королеве Нидерландов
с просьбой проявить добрую волю и разрешить лицам, на которых
не распространялась амнистия, остаться в стране. На телевидении
был запущен проект «26 000 лиц», в рамках которого были подготовлены короткие документальные фильмы о конкретных лицах,
ищущих убежища.
С критикой действий правительства выступили Голландский
совет по делам беженцев и Голландский совет церквей. Эти действия оказались вполне эффективными, поскольку в 2007 г. пра­
вительство приняло иное решение и в июне 2008 г. приступило
еще к одной миграционной амнистии. Это позволило выдать раз­
решения всем лицам, которые подали ходатайство о предостав­
лении убежища до 1 апреля 2001 г. и все годы проживали в стране, даже если им было отказано ранее в выдаче такого разрешения.
Однако эти меры не распространялись на лиц, подозревавшихся
в совершении преступлений против человечества и военных преступлений.
В 2004 г. министр по делам иностранцев и интеграции объявил
о существенной корректировке порядка осуществления интеграционных программ. План правительства предусматривал:
1) установление максимального срока для прохождения интеграционной программы, введение обязательного экзамена по ее завершении (стоимость 230 евро), сдача которого являлась необходимым
условием для получения разрешения на постоянное пребывание
в стране;
37
2) оценка языковой подготовки в государстве происхождения, т. е. сдача лицами, прибывающими в страну с целью воссоеди­
нения с семьей, экзамена по голландскому языку (знание 500 общеупотребимых слов) с целью получения визы (стоимость экзамена
350 евро);
3) предоставление частным лицам права осуществления услуг,
связанных с организацией языковых курсов (ранее такие услуги
могли предоставлять только институты профессионального образования), создание рынка соответствующих услуг, свободный выбор
мигрантом курсов для подготовки к экзаменам, осуществление государственного контроля за качеством обучения;
4) персональная ответственность мигрантов за прохождение интеграционного курса, предполагавшая оплату соответствующих услуг, возможность получения материальной компенсации от государства (не более 50 % стоимости) только в случае успешной сдачи
экзамена, применение финансовых санкций к лицам, получившим
государственные пособия, в случае его непрохождения.
В соответствии с планом правительства был разработан Закон
«Об интеграции за рубежом» от 22 декабря 2005 г., действие которого распространялось на иностранных граждан в возрасте от 18 до
65 лет, которые хотели создать семью с жителями Нидерландов,
воссоединиться с членами своей семьи, проживающими в данной
стране.
Законом внесены изменения в статью 16 Закона «Об иностранцах»,
в соответствии с которой некоторые иностранные граждане, прибывающие в Нидерланды на длительный срок, должны были первоначально получить разрешение на временное пребывание для въезда
в страну.
С января 2007 г. вступил в силу новый Закон «О гражданской
интеграции иностранцев». В отличие от ранее действовавшего закона он распространялся не только на прибывших в страну лиц, но
и на тех иностранных граждан, которые уже проживали в стране.
Положения закона не применялись в отношении граждан государств – членов ЕС и участников Европейского экономического соглашения, граждан государств, заключивших соответствующие
договоры с Нидерландами (Япония, США, Австралия), а также в отношении тех, кто прошел восьмилетний курс обязательного образования в стране или имел препятствия медицинского характера.
В соответствии с новыми правилами лица, на которых распространялось действие Закона, должны были сдать интеграционный
38
экзамен. Несдача экзамена в течение установленного срока (три
с половиной года после вступления Закона в силу для эмигрантов,
которые успешно прошли интеграционный экзамен в государствах
своего происхождения, и пять лет для остальных) предполагало административный штраф в размере от 250 до 1000 евро, налагаемый
муниципальными органами по месту жительства, или сокращение
размера социальных выплат, а также являлось препятствием для
получения разрешения на проживание в стране на долгосрочной
основе.
В итоге третий этап развития голландской миграционной политики (начало XXI в.) отличается политизацией вопросов иммиграционной и миграционной политики, ужесточением подхода к нелегальным мигрантам, превращением интеграционных программ
в средство внутреннего миграционного контроля и отсечением «нежелательных» переселенцев.27
Во Франции и Германии в последние годы миграционная политика также подвергалась реформированию, целью которого было
повышение экономической отдачи от иммиграции и ограничение
числа каналов гуманитарной и семейной миграции.
К основным критериям отбора можно отнести:
1. Предоставление льгот при въезде и проживании высококвалифицированным мигрантам.
Согласно французскому закону 2006 г., за правительством закрепляется обязанность определять конкретные профессии и географические зоны страны, которые испытывают недостаток в работниках. Для иммигрантов, обладающих необходимыми навыками и квалификацией, процедура оформления документов в сравнении с теми, кто не находится в списке приоритетных профессий,
упрощается, и выдается виза «Способности и таланты» сроком на
три года.
В Германии с 2000 г. действует программа «Зеленая карта», которая дает право на въезд специалистам в области информационных технологий с дальнейшим правом постоянного жительства.
Закон 2004 г. стал поворотным моментом в миграционной политике
Германии, заменив этнический принцип отбора иммигрантов требованиями экономической выгоды. Во-первых, пять видов разрешений на жительство было сокращено до двух: разрешение на временное и постоянное проживание, а выдача их стала зависеть от цели
27 См.
подробнее: Васильева Т. А. Указ. соч. С. 29–31.
39
проживания (занятости, обучения, гуманитарных причин и имми­
грации членов семьи). Во-вторых, в законе закреплено, что высоко­
квалифицированные мигранты могут рассчитывать на постоянное
поселение после въезда в Германию, в то время как потоки низко­
квалифицированных мигрантов будут ограничены. В-третьих, особое предпочтение отдается инвесторам, которые могут вложить
в дело не менее 1 млн евро, и предпринимателям, создающим не менее 10 рабочих мест. В случае успешности их бизнеса они могут получить через три года разрешение на постоянное проживание в Германии.
2. Сокращение числа каналов семейной, гуманитарной и нелегальной миграции.
Закон от 26 ноября 2003 г. об иммиграции, пребывании иностранцев во Франции и гражданстве предусматривает создание базы
цифровых отпечатков пальцев просителей визы, более строгий контроль за выдачей приглашений и смешанными браками, ужесто­
чение правил получения вида на жительство. В частности, огово­
рено, что право на проживание до 10 лет зависит от соответствия
определенным критериям интеграции (владение французским языком, образование, участие в жизни местного сообщества или ассоциаций).
Следующий закон (от 10 декабря 2003 г.) о праве на убежище был
направлен на рационализацию процедур оформления статуса беженца по принципу единого окна и сокращение времени обработки
запросов до полугода. Им также были введены новые критерии
оценки просителей убежища, в частности, понятие безопасной страны происхождения и внутреннего убежища, которые подразумевают, что проситель не получает статуса беженца, если ему может
быть оказана защита со стороны государства или международной
региональной организации.
Закон «Об иммиграции и интеграции» 2006 г. изменил принципы
семейного воссоединения, в частности, срок получения разрешения
на въезд в страну членов семьи иммигранта увеличен с 12 до 18 месяцев, ужесточены требования к финансовой самостоятельности
иммигрантов для перевоза членов семьи, супруги французских
граждан должны ждать не два, а три года для получения вида на
жительство сроком на 10 лет. Закон также упрощает высылку незаконных мигрантов и отменяет старое положение о том, что нелегальный мигрант может получить право на жительство после 10летнего пребывания на территории Франции.
40
Кроме того, впервые во французской истории закон прописал
обязанности интеграции иммигрантов и поставил получение гражданства и возможности легального проживания в зависимость от
выполнения определенных требований интеграции. В частности,
иммигранты должны подписать добровольный контракт об инте­
грации, пройти курс французского языка и гражданского устрой­
ства, а для того, чтобы претендовать на постоянное жительство,
они должны доказать свою интегрированность во французское
общество.
Еще один закон от 20 ноября 2007 г. «Об иммиграции, интеграции и убежище» внес изменения в положение о семейном воссоединении. Так, любой иностранец, желающий переехать к члену семьи,
проживающему во Франции, и просящий о предоставлении долгосрочной визы, уже в своей стране должен засвидетельствовать наличие достаточных навыков французского языка и в случае необходимости пройти двухмесячный языковый курс, аттестат об окончании учебы является условием для получения визы.
В немецком законодательстве, наоборот, отмечается расширение прав беженцев и сопровождающих их лиц в соответствии
с Женевской конвенцией от 28 июля 1951 г. В то же время предусмотрено усиление контроля за соблюдением обязательства покинуть страну и ужесточение наказания за подделку или уничтожение документов.
3. Ставка на иностранных студентов.
Студенческая миграция признается наиболее выгодным капиталовложением как потенциальный вклад в социально-экономиче­
ское развитие страны и высоких адаптивных способностей моло­
дежи. И во французском, и в немецком законодательстве были
введены положения, дающие возможность иностранным студентам
после окончания высшего учебного заведения получить первый
профессиональный опыт в стране пребывания сроком от шести месяцев до года с возможностью его возобновления.28
Общей проблемой для Германии, Франции, Великобритании
и других стран Европейского экономического сообщества является проблема реализации принципа свободы передвижения тру­
довых мигрантов, который наряду с принципом свободы пере­
движения товаров, капиталов и услуг признан одним из основополагающих в праве Европейского Союза (ЕС). Главное назначение
28 См.:
Фомичева О. В. Указ. соч. С. 46–48.
41
этого принципа заключается в обеспечении мобильности рабочей
силы, повышении уровня занятости, стимулировании экономики
и обеспечении равенства социальных прав в странах европейского
региона.
Следствием реализации данного принципа согласно статье 39
Римского договора 1957 г. об учреждении Европейского экономического сообщества должны стать следующие его положения:
1) ликвидация дискриминации по признаку гражданства в трудовых отношениях, заработной плате и иным условиям труда применительно к работникам государств ЕС;
2) право на принятие предложений о работе;
3) право передвигаться в пределах территории государств ЕС
с целью устройства на работу;
4) право находиться в государствах ЕС для осуществления трудовых отношений;
5) право находиться на территории государства ЕС после вступления в трудовые отношения.
При этом Римский договор не устанавливает предельных сроков
данных прав для отдельных работников. Не проводится также деление трудовых мигрантов на категории по признаку их граждан­
ства, сроку трудового договора и другим.
Но даже при столь высоком статусе на принцип свободы передвижения накладываются определенные ограничения, связанные с необходимостью регулировать трудовую миграцию из государств, недавно вступивших в Европейское Сообщество. Вместе с тем из всех
указанных прав фактически лишь первый и третий изначально не
содержат указаний на возможное ограничение их действия. Все
другие указанные права могут быть ограничены при их реализации
государствами ЕС. Так, согласно статьям 39, 46 и 55 Маастрихтского договора, а также директиве № 2004/38/ ЕС от 29 апреля 2004 г.
о праве граждан стран ЕС и членов их семей свободно передвигаться
и проживать в пределах государств ЕС право на прием предложений о работе может быть ограничено исходя из соображений публичного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья.29
Существенное влияние на процесс разработки нормативной базы
реализации принципа свободы передвижения трудящихся в ЕС
29 См.: Черняева Д. В. Правовое регулирование трудовой миграции: На примере
Европейского Союза // Труд за рубежом. 2009. № 1. С. 147.
42
оказал рост безработицы в 1970–1980-е годы. Поэтому акты, принятые в данный период, были дополнены резолюциями и решениями,
предусматривающими для стран, недавно присоединившихся к ЕС,
некоторый «переходный период» в приобретении их гражданами
права на применение принципа свободы передвижения трудящихся в полном объеме. Например, Греция, присоединившаяся к ЕС
в 1981 г., получила возможность реализовать данный принцип через шесть лет после приобретения членства в ЕС, а Португалия и Испания, вступившие в ЕС в 1986 г., приобрели такое право лишь через семь лет после вступления в эту организацию. Таким образом
было положено начало системе ограничений в реализации данного
принципа государствами, присоединяющимися к Европейскому
Союзу (Сообществу).
В литературе выделяются три стадии переходного периода. На
первой стадии признание права свободы передвижения государ­
ствами, присоединившимися к ЕС после 2003 г., в отношении очередных новых членов ЕС изначально предполагалось ввести десятилетний переходный период, однако ряд так называемых «старых
членов ЕС», т. е. государств, вступивших в ЕС до 2003 г. (Австрия,
Германия, Франция), настояли на сокращении этого периода до
семи лет, что и было утверждено при подписании Договора по присоединению 2003 г.
И все же Европейская комиссия допускает максимально гибкий
подход к регулированию процесса признания принципа свободы
передвижения трудящихся мигрантов из государств Восточной
Европы, присоединившихся к ЕС в 2004 г., в группу государств –
«старых» членов ЕС. Вместе с тем не все страны Европейского Со­
общества в полной мере признают данный принцип на своей тер­
ритории в отношении таких мигрантов из стран Восточной Европы. Причем сроки подобных ограничений в ряде случаев продлены
до 2011 г.
С 1 мая 2004 г. по 30 апреля 2006 г. государства ЕС могли сохранять прежние режимы правового регулирования труда мигрантов
либо признать принцип свободы передвижения лишь частично. Великобритания, Ирландия и Швеция решили не использовать данную возможность. Однако многие страны ЕС сохранили на указанный период квотирование на въезд иностранной рабочей силы, обязательность оформления разрешений на работу и ограничения на
прием трудовых мигрантов из соответствующих стран в определенных отраслях экономики.
43
Следует отметить, что такой позиции относительно квотирования трудовой миграции придерживались и депутаты Государственной Думы, приняв Федеральный закон «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» в 2002 г. и дополняя его в последующие годы.
В апреле 2009 г. закончилась вторая стадия переходного процесса признания принципа свободы передвижения государствами,
присоединившимися к ЕС после 2003 г. К этому времени для иностранных работников из «новых» государств ЕС стали открытыми
внутригосударственные рынки труда Греции, Испании, Италии,
Португалии и Финляндии. «Старые» государства ЕС согласились
при определенных условиях упростить и ослабить указанные ограничения.
Третья стадия переходного периода, которая может продолжаться по 2011 г., не предполагает сохранения сколько-нибудь существенных ограничений на признание принципа свободы передвижения трудовых мигрантов. Ограничения могут быть введены в том
случае, если число таких мигрантов может существенно подорвать
внутригосударственный рынок труда конкретной страны.30
В 2003 г. группа государств, в которую вошла и Россия, создала
Глобальную комиссию по международной миграции, которая на основе глубокого анализа миграционной ситуации в мире подготовила доклад с рекомендациями для государств и международных организаций.
В. Тишков, отмечая результативность работы данной комиссии,
выделил ряд общих подходов и принципов действий в этой области:
а) признание возможности людей реализовать свои права – мигрировать по собственной воле;
б) необходимость признания позитивной роли мигрантов в социально-экономическом развитии регионов планеты;
в) неотъемлемое суверенное право государств регулирования
миграционных процессов на своей территории;
г) достижение социального согласия посредством интеграции
мигрантов в принимающую страну;
д) необходимость создания устойчивой правовой и общественной
базы для защиты прав мигрантов;
30 См.: Черняева Д. В. Указ. соч. С. 150–152. Об ограничительной политике
стран ЕС см. также: Шапиев К. А. Анализ миграционных процессов в Европейском
Союзе // Миграционное право. 2008. № 6. С. 3.
44
е) повышение уровня управляемости миграцией посредством сотрудничества всех субъектов этого процесса.31
Каков же правовой статус иностранцев в Японии и какова соответственно миграционная политика в этой стране? Необходимо отметить, что в Конституции Японии 1947 г. отсутствуют специальные статьи, регламентирующие положение иностранных граждан
и лиц без гражданства. Несмотря на то, что глава III Конституции
называется «Права и обязанности народа», формулировки многих
ее статей свидетельствуют о более широком круге субъектов, кроме
японцев обладающих соответствующими правами.
Большая часть японских ученых-конституционалистов считает,
что проживающим в стране иностранцам гарантируются основные
права за исключением тех, которые государство предоставляет
только собственным гражданам. В обоснование своей позиции представители научного сообщества ссылаются на естественный и неотчуждаемый характер прав человека, а также на приверженность
Конституции Японии международному сотрудничеству и гармоничным отношениям с другими государствами.
В соответствии с Конституцией Японии (ч. 1 ст. 22) каждый пользуется свободой выбора и изменения места жительства, если не нарушает общественного благосостояния. Согласно юридической док­
трине решение вопроса о проживании иностранца на территории
Японии относится к сфере дискреционных полномочий правитель­
ства, по­скольку это связано с регулированием въезда в страну. В решении Верховного суда Японии от 19 июня 1957 г. отражено, что
въезд иностранных граждан в страну может быть ограничен в со­
ответствии с законом, так как гарантированная статьей 22 Конституции Японии свобода не распространяется на въезд на территорию
страны. В решении же от 4 октября 1978 г. Верховный суд постановил, что иностранцы не обладают конституционным правом проживания в Японии, поскольку решение этого вопроса относится
к сфере усмотрения государства.
По Закону «Об иммиграционном контроле и признании статуса
беженца» 1951 г. (в редакции Закона № 66 2005 г.) иностранцем считается любое лицо, не имеющее японского гражданства. При этом
срок пребывания и характер деятельности иностранца во время нахождения в Японии зависят от предоставленного статуса пребыва31 См.: Миграция в странах бывшего СССР: Региональный доклад для Глобальной комиссии по международной миграции. М.: Наука, 2005. С. 7–8.
45
ния: временное или постоянное проживание. Если иностранный
гражданин хочет получить статус постоянного жителя, он должен
обратиться с ходатайством к министру юстиции. Последний может
дать разрешение на постоянное проживание, если полагает, что
иностранец отвечает установленным требованиям (надлежащее поведение, наличие имущества или возможностей, достаточных для
обеспечения независимого существования) и что предоставление
данному лицу такого статуса отвечает интересам Японии. Среди
постоянно проживающих иностранцев выделены граждане, имеющие статус особого постоянного жителя (корейцы и китайцы).
В Законе № 125 1952 г. «О регистрации иностранцев» (в редакции Закона № 134 1999 г.) закреплено, что применительно к целям
регистрационного учета иностранцем признается любое лицо, не
имеющее японского гражданства. При этом лицо, имеющее множественное гражданство, рассматривается как гражданин той страны, власти которой выдали последний паспорт.
Регистрация лиц, не являющихся гражданами страны, носит
обязательный характер. Иностранец должен обратиться с ходатай­
ством о регистрации к мэру города либо к старосте того поселка
или общины, в которой он проживает, в течение 90 дней после прибытия в Японию или 60 дней после приобретения статуса иностранца, если его правовое положение во время пребывания в стране изменилось.
Зарегистрированным считается лицо, сведения о котором внесены в карточку регистрационного учета, получившее удостоверение
о регистрации. Иностранец должен всегда иметь при себе этот документ и своевременно информировать местную администрацию об
изменении места жительства, имени, гражданства, рода занятий,
статуса и срока пребывания, а также места работы и адреса офиса.
К концу 2004 г. 1,97 млн граждан зарубежных стран были зареги­
стрированы в Японии, что составило 1,6 % населения страны.
Свидетельство о регистрации действует в течение пяти лет, после
чего иностранный гражданин должен обратиться в местную администрацию для получения нового документа. Более длительный
срок действия удостоверения (семь лет) предусматривается для тех,
кто на момент его выдачи имел статус постоянного жителя или особого постоянного жителя. При выезде из страны иностранец обязан
возвратить регистрационное удостоверение иммиграционным властям в порту вылета. В случае же утраты статуса во время нахождения в стране он должен возвратить свое удостоверение главе мест46
ной администрации по месту жительства в течение четырнадцати
дней после принятия соответствующего решения.
Интересно отметить, что Закон 1952 г. «О регистрации иностранцев» предусматривал снятие отпечатков пальцев у тех иностранцев,
чей срок пребывания на территории страны превышал один год. Отказ от прохождения этой процедуры мог повлечь за собой наказание
в виде лишения свободы на срок до одного года и штраф в размере
30 тыс. иен. После внесения изменений в указанный Закон в 1982 г.
стали снимать отпечаток только левого указательного пальца,
а с 1987 г. дактилоскопия стала проводиться только во время первичной регистрации, однако правительство могло потребовать повторного прохождения этой процедуры. В 1993 г. было отменено прохождение дактилоскопии для лиц, имеющих статус постоянных жителей.
Конституция Японии жестко ограничивает некоторые политические права иностранцев, в частности, им не предоставляется право участия в выборах и право на занятие публичных должностей.
Японские ученые придерживаются точки зрения, согласно которой
проживающий в стране иностранец может различными способами
выражать свое мнение по вопросам, непосредственно связанным
с его статусом. Однако его политическая деятельность должна быть
ограничена в том случае, если эта деятельность может оказать существенное влияние на политические процессы в государстве. Верховный суд Японии в решении от 4 октября 1978 г. признал также,
что защита свободы политической деятельности распространяется
на иностранцев, если эта деятельность не оказывает воздействия на
вынесение государственных решений и осуществление политической воли государства. В силу этого граждане других государств не
могут участвовать в деятельности политических объединений,
а также финансировать политические партии или организации, что
отражено в части 4 статьи 25 Закона № 194 1948 г. «О регулировании пожертвований и расходов на политическую деятельность».
Однако постоянные жители Японии этнические корейцы пытались добиться предоставления им права участвовать в муниципальных выборах. Используя право на судебное разбирательство (ст. 32
Конституции Японии), группа постоянно проживающих корейцев
в 1990 г. подала иск в районный суд г. Осака о включении их в списки избирателей, ссылаясь при этом на положения Закона «О местной
автономии и избрании публичных должностных лиц», предусматривающего избрание членов представительных учреждений и выборных должностных лиц на основании прямого голосования народа.
47
Но во всех судебных инстанциях им было отказано в удовлетворении иска, хотя Верховный суд в решении от 28 февраля 1995 г. сформулировал правовую позицию о том, что парламент в рамках своих
дискреционных полномочий может предоставить постоянным жителям страны право участвовать в муниципальных выборах.
Законодательство Японии предоставляет право иностранцам на
выбор рода занятий и трудовой деятельности, а также право соб­
ственности, поскольку эти права являются жизненно важными для
их существования. Согласно Гражданскому кодексу иностранцы
пользуются всеми частными правами на территории страны, если
иное не предусмотрено законом, постановлением или договором,
в которых могут быть предусмотрены ограничения.
Так, в Законе № 42 1925 г. «О земельной собственности иност­
ранцев» закреплен принцип взаимности, в соответствии с которым
допускается введение запретов и ограничений в отношении приобретения земли в собственность для граждан тех стран, где действуют аналогичные запреты или ограничения для граждан Японии.
Примером этого может служить статья 15 Земельного кодекса
Российской Федерации 2001 г., которая закрепляет ограничение, согласно которому иностранные граждане не могут обладать на праве
собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, а также земельными участками из состава
земель сельскохозяйственного назначения.
Иные ограничения экономической деятельности иностранцев сводятся к следующему. Во-первых, гражданам других государств не могут выдаваться лицензии на осуществление кабельного телевещания
(ст. 11 Закона № 86 1984 г. «О предприятиях в сфере телевещания»),
а также на установку радиопередатчиков или иных передающих устройств (ст. 5 Закона № 131 1950 г. «О радио»). Во-вторых, иностранцы
не могут иметь привилегированных акций телефонных компаний
и телевизионных средств связи (ст. 4 Закона № 185 1984 г. «О телефонных и телекоммуникационных компаниях»). В-третьих, иностранцы могут осуществлять некоторые виды профессиональной деятельности только на основе выданной им лицензии, например, работать адвокатом или врачом, но иностранные граждане не могут быть
публичными нотариусами, лоцманами, а для осуществления полномочий патентных агентов устанавливается режим взаимности.
Вместе с тем японское законодательство регулирует вопросы социальной помощи и страхования для иностранцев. Хотя Закон
№ 144 1950 г. установил минимально гарантированный уровень
48
жизни и предусмотрел оказание помощи гражданам страны, Правительство распространило его действие на тех иностранцев, которые проживают в Японии на законных основаниях.
В соответствии со статьей 5 Закона «О государственном медицинском страховании» любое лицо, проживающее на территории муниципалитета, должно быть зарегистрировано в рамках программы
государственного медицинского страхования, в которой муниципалитет выступает в качестве страхователя.
Но для того чтобы иностранец, не имеющий статуса пребывания,
подпадал под действие закона и получил свидетельство о медицин­
ском страховании, необходимо, чтобы он прошел процедуру регистрации и обратился с ходатайством в муниципалитет о выдаче разрешения на пребывание. Кроме того, требуется, чтобы иностранец
постоянно проживал на территории муниципалитета в течение определенного времени, и есть основания полагать, что он будет здесь
проживать и в дальнейшем.
Что касается защиты несовершеннолетних, то Закон № 73 1971 г.
«О пособиях на детей» вначале не предусматривал выплаты пособий
лицам, не имеющим японского гражданства. Однако после присоединения Японии к «Конвенции о статусе беженцев 1951 г.», Законом № 86 1981 г. были внесены изменения в Закон «О пособиях на
детей», после чего родителям трех и более детей стали выплачивать
пособия при условии, что они проживают в Японии и их доход не
превышает установленного уровня.
В отношении лиц, совершивших преступления на территории
страны или на борту японского самолета или судна, Уголовный кодекс Японии не содержит каких-либо исключений для иностранцев,
т. е. его действие распространяется на всех лиц независимо от
гражданства. При этом по Закону «Об экстрадиции лиц, скрывающихся от правосудия», выдача иностранцев, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляется на основе принципа взаимности. При поступлении запроса об экстрадиции министр иностранных дел передает документы министру внутренних дел при условии, что Япония заключила договор о выдаче преступников
с соответствующим государством и существует уверенность в том,
что это государство удовлетворит запрос японской стороны при аналогичных обстоятельствах. Решение по запросу об экстрадиции выносит Высокий суд Токио.
Следует согласиться с мнением Т. А. Васильевой, что после второй мировой войны Япония стала более открытой страной в от­
49
ношении приема иностранцев, присоединилась к международно-правовым конвенциям по правам человека, однако в отличие от многих
стран западной демократии она по-прежнему привержена этнокультурной концепции формирования государственности и изоляционистской модели интеграции иностранцев, в соответствии с которой
граждане других государств, проживающие в Японии, не рассматриваются в качестве полноправных членов японского общества.32
Представитель Института мировой экономики и международных отношений РАН И. Цапенко полагает, что миграционные потоки оказывают всесторонее воздействие на жизнедеятельность принимающих обществ. Различия в характере и интенсивности влияния иммиграции на конкретные страны обусловливаются, по ее
мнению, целым рядом факторов.
Во-первых, эффект миграции в значительной мере определяется
ее масштабами. Согласно данным ООН, численность мигрантов
в США достигает 35 млн, далее следуют Россия – 13 млн, Германия – 7,3, Франция – 6,2, Канада – 5,8, Австралия – 4,7 млн человек. Каждый девятый житель развитых государств – иммигрант,
более того, в некоторых из них иностранцы составляют весьма существенную часть населения: в Австралии – 24, Швейцарии – 19,
Канаде – 17, США – 11 %.
Во-вторых, наряду с чисто количественными параметрами важны и структурные показатели миграционных потоков, в частности,
соотношение различных категорий мигрантов. За исключением небольшой группы стран (Швейцария, Австралия, Португалия и Великобритания) доля экономических мигрантов, целенаправленно
принимаемых в соответствии с потребностями экономики и социальной сферы, в общих миграционных потоках невелика. Подавляющее большинство мигрантов принимается по-прежнему не по экономическим, а по гуманитарным соображениям. По каналам воссоединения семей в США прибывают 70–80 % мигрантов. Беженцы
составляют около 20 % иностранцев, живущих в Норвегии, Франции и Швеции. Такие мигранты увеличивают число иждивенцев
и создают дополнительную нагрузку на коренных жителей – налогоплательщиков.
В-третьих, для развития экономики все большее значение приобретает и профессиональная квалификация мигрантов. Как пра32 См.: Васильева Т. А. Правовое положение иностранцев в Японии // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6. С. 34–40.
50
вило, уровень образования иммигрантов в целом ниже, чем у местных жителей. Однако в Канаде и некоторых странах Южной и Центральной Европы в последнее время наблюдаются обратные тенденции: в Канаде в 2000–2001 гг. почти 23 % иммигрантов
в возрасте 25–44 лет имели образование третьей степени против
17 % местных жителей того же возраста. Среди вновь прибывающих работников их доля еще выше. В этой же стране среди им­
мигрантов, принятых в 1999 г. на постоянное место жительства по
программе квалифицированных работников, 48 % имели образование третьей степени, в том числе 15 % – как минимум диплом
магистра.
Если сравнить США и страны ЕС по числу инженеров, ученых
и менеджеров-мигрантов, то в США они составляют 30 %, в странах
ЕС – 38 %. При этом высококвалифицированные мигранты приносят более высокую экономическую отдачу, легче проходят процесс
интеграции и быстрее усваивают стандарты социального поведения
местного населения.
В-четвертых, весьма актуален национальный состав иммиграции. Примерно треть иммигрантов в ФРГ – турки, во Франции – марокканцы и алжирцы, в США – мексиканцы. Увеличение численности прибывших приводит к образованию этнических анклавов,
к обострению проблем межэтнических отношений, что сопровождается усилением ксенофобии и способствует укреплению позиций
экстремистских сил.
В-пятых, деструктивный эффект иммиграции в значительной
степени определяется нелегальным характером значительной части
ее потоков. Число незаконных иммигрантов, по некоторым оценкам, в европейских странах составляет от 1,3 до 5, в США – до
7–8 млн человек. Увеличение не поддающихся планированию, трудно контролируемых спонтанных перемещений мигрантов следует
рассматривать в контексте угроз национальной безопасности развитых государств, прежде всего угроз терроризма, ухудшения криминогенной, санитарно-эпидемиологической ситуации и т. п.33
Где же мигранту жить хорошо? Такой вопрос задавала газета
«Metro» (Петербург) и пыталась ответить на него, ссылаясь на результаты опроса Британского банка HSBC. Опросу подвергались
2 155 иностранцев в 48 странах мира, из которых аналитики выде33 См.: Цапенко И. Как влияет иммиграция на общество? // Государственная
служба. 2006. № 1. С. 117–119.
51
лили 14 государств, где иммигрантам легче всего адаптироваться.
При этом учитывались четыре критерия:
1) насколько легко подружиться с местным населением?
Наиболее быстро, по данным опроса, мигранты налаживают отношения с местным населением в Канаде, Германии и Австралии.
Выходцы из Гонконга в большей степени настроены дружить со своими соотечественниками, оказавшимися также в другой стране.
Самой проблемной страной по восприятию приезжих оказались
Арабские Эмираты (ОАЭ). При этом 23 % опрошенных посетовали
на то, что в этой стране вообще сложно налаживать тесные контакты даже с выходцами из собственной страны. Так же трудно устанавливаются отношения с мигрантами, приезжающими в Сингапур, Бельгию, Нидерланды и Китай;
2) насколько легко интегрироваться в местные сообщества?
В Германии приезжим оказалось легче всего стать частью одного из местных сообществ, например, клубов по интересам или других организаций. То же самое можно сказать о Гонконге, Канаде
и США. А вот дружелюбная Австралия оказалась в этом рейтинге
на последнем месте, пропустив вперед даже Индию, Китай, ОАЭ
и Испанию;
3) как много приезжих учат язык страны-реципиента?
Наиболее охотно учат местный язык в Германии, Испании
и Бельгии. Три четверти натурализованных немцев говорят на неродном для себя языке. Менее охотно языковый барьер преодолевают приезжающие в англоговорящие страны – Австралию, США,
Великобританию, Канаду, а также в ОАЭ. Быстрее всего новым для
себя языком овладевают выходцы из обеих Америк – особенно из
США и Бразилии;
4) насколько легко приобрести недвижимость?
Легче всего недвижимость мигрантам удается приобрести во
Франции и Испании. В этих же странах больше шансов создать свой
бизнес, как и в Сингапуре. Труднее всего приобрести дом в Индии,
Китае, Сингапуре, Гонконге и Великобритании.
По результатам рейтингового опроса благоприятные для ми­
грации страны заняли следующие позиции: Германия – 1-е, Канада – 2-е, Испания – 3-е, Франция – 4-е, Бельгия – 5-е, Нидерланды – 6-е, Гонконг – 7-е, США – 8-е, Великобритания – 9-е, Сингапур – 10-е.34
34 См.:
52
Metro (Петербург). 2008. 17 декабря.
§ 3. Политика России в отношении соотечественников, проживающих за рубежом
Решая проблемы внутренней миграции, Россия как правовое государство обязано проявлять заботу и к другим российским гражданам, оказавшимся по разным причинам за пределами нашей
страны.
Начало внятной государственной политике в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, было положено приня­
тием Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государ­
ственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее – Федеральный закон, Закон от 24 мая
1999 г. или Закон).35
Важно отметить, что в указанном Законе сформулированы такие
основополагающе понятия, как «государственная политика», «соотечественники за рубежом» и другие. В частности, в нем закреплено, что государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников является составной частью внутренней
и внешней ее политики и представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом Российской Федерации, органами государ­
ственной власти нашей страны и органами государственной власти
субъектов РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами страны, ее законодательством
для претворения в жизнь принципов и целей, установленных Федеральным законом от 24 мая 1999 г.
Под понятием «соотечественники за рубежом» (далее – соотече­
ственники) подразумеваются:
1) граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за
ее пределами (далее – граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом);
2) лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав Союза, получившие гражданство
этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее – лица,
состоявшие в гражданстве СССР);
3) выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской
республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соот35 СЗ
РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
53
ветствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или
ставшие лицами без гражданства (далее – выходцы (эмигранты));
4) потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за
исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее – потомки соотечественников).
В Федеральном законе от 24 мая 1999 года используются также
следующие понятия:
– «за рубежом», т. е. за пределами территории Российской Федерации;
– «гражданская принадлежность», т. е. наличие подданства или
гражданства соответственно Российского государства, Российской
республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации или иностранного государства;
– «гражданин Российской Федерации, проживающий за рубежом», – лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, законно проживающее на территории иностранного государства;
– «лицо без гражданства» – лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации и не располагающее доказательствами при­
надлежности к гражданству или подданству иностранного государства;
– «участники (стороны) отношений Российской Федерации с соотечественниками» – органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации;
– «национальности Российской Федерации» – национальности
людей, основные территории расселения которых находятся в Российской Федерации;
– «титульная нация» – часть населения государства, национальность которой определяет официальное наименование данного государства;
– «самобытность» – родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности их культурного наследия и религии.
Как известно, любой закон или другой нормативный акт не бывает совершенным на момент его издания, и поэтому по мере его
применения выясняются «узкие места», требующие внесения изменений, что, собственно, постоянно и происходит. По мнению Н. Калининой, Закон от 24 мая 1999 г. недостаточно четко формулирует
понятие «соотечественники за рубежом», под которое подпадает
едва ли не все взрослое население республик бывшего СССР, где про54
живают этнические русские. По некоторым оценкам, в этих республиках осталось не более 16–17 млн этнороссиян, из них в Азербай­
джане – около 850 тыс. (в том числе 141,7 тыс. русских и свыше
700 тыс. представителей Дагестана и других республик Северного
Кавказа), в Армении – примерно 7 тыс., в Беларуси – 1,1 млн, в Грузии – не более 100 тыс., в Казахстане – 4,5 млн, в Киргизии –
600 тыс., в Молдове – 501 тыс., в Таджикистане – 68 тыс., в Туркмении – 240 тыс., в Узбекистане – 1,17 млн, в Украине – свыше 9 млн.
На основании этого целесообразно на нынешнем этапе отказаться от
попыток всеобъемлющей регламентации понятия «соотечественники», а сосредоточиться на совершенствовании диаспоральной политики, концептуальном видении современной внешней и внутренней
политики России.36
Какова же стратегия государственной политики на ближайшие
годы в отношении россиян, проживающих вне пределов России?
С целью создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Россию таких граждан Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»37 утверждены долгосрочные
программные документы:
1. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
2. План мероприятий по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россий­
скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Кроме того, было предписано образовать Межведомственную комиссию по реализации Государственной программы по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом,38 а Правительству
Российской Федерации – утвердить типовую программу субъекта
36 См.: Калинина Н. Современная диаспоральная политика России в странах
СНГ // Государственная служба. 2006. № 1. С. 111–112.
37 См.: СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
38 Положение о Комиссии утверждено Указом Президента РФ от 1 августа
2006 г. № 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 32.
Ст. 3533.
55
Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.39
Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом (далее – Государственная программа),
направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов.
Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направлений решения демографической проблемы. Воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским
языком и не желающие терять связь с Россией соотечественники
в наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества.
Миграционные потоки во многом носят стихийный характер.
В результате не учитываются реальные возможности социальной инфраструктуры, увеличиваются диспропорции региональных
рынков труда, возрастает социальная напряженность, создаются
условия для распространения среди населения Российской Федерации идей национальной нетерпимости и ксенофобии.
К этому следует добавить, что многие положения «Концепции
регулирования миграционных процессов»40 требуют реализации,
в том числе и в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.
Выход из этой ситуации состоит в обеспечении осознанного выбора соотечественниками места своего будущего проживания и работы с учетом социально-экономического положения субъектов
Российской Федерации.
Необходимость комплексного подхода к проблеме содействия
добровольному переселению соотечественников в Российскую Фе39 См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. № 751 «Об утвер­
ждении Правил рассмотрения и согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 50.
Ст. 5355.
40 Концепция регулирования миграционных процессов: Одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
56
дерацию и межотраслевой координации определяет целесообразность принятия Государственной программы.
Основными принципами оказания содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников явля­
ются:
1) финансовая обеспеченность мероприятий, предусмотренных
Государственной программой, сочетание безвозвратного и возвратного принципов социально-экономической поддержки участников
этой программы (переселенцев);
2) обеспечение баланса интересов переселенцев, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления
муниципальных образований, предпринимателей, принимающего
сообщества;
3) приоритет мер социально-экономического стимулирования,
определяющих рамочные условия и характер переселения, а также
направленность этого процесса;
4) адресность социально-экономической поддержки и обусловленность ее предоставления соблюдением участниками Государ­
ственной программы условий участия в ней и социально-экономическими характеристиками территорий, предлагаемых для переселения;
5) взаимосвязь содержания мероприятий, предусмотренных Государственной программой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов;
6) доступность информации об условиях участия в Государственной программе, правах и обязательствах участников этой программы, а также о социально-экономических характеристиках территорий, предлагаемых для переселения.
Цели Государственной программы – стимулирование и орга­
низация процесса добровольного переселения в Российскую Фе­
дерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах путем привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую
Федерацию.
Для достижения поставленных целей необходимо решение следующих задач:
1) создание политических, социально-экономических, организационных условий, включая обеспечение необходимого информаци57
онного сопровождения, способствующих переезду соотечественников в Российскую Федерацию на постоянное место жительства
и скорейшему их включению в устойчивые позитивные социальные
связи принимающего сообщества;
2) нормативно-правовое регулирование процесса добровольного
переселения соотечественников в Российскую Федерацию в рамках
Государственной программы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
3) формирование механизма организации добровольного пере­
селения в Российскую Федерацию соотечественников, включая
осуществление мониторинга состава возможных участников Государственной программы, разработку на основе типовой программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия до­
бровольному переселению в Россию соотечественников проектов
соответствующих программ субъектов Российской Федерации (далее – региональные программы переселения), ока­зание содействия
добровольному переселению участников Госу­дарственной программы в соответствии с условиями участия в ней, организация работы
с переселенцами в субъектах Российской Федерации;
4) обеспечение действенного государственного и общественного
контроля за процессом переселения, соблюдением прав переселенцев, выполнением ими взятых на себя обязательств и выполнением
обязательств Российской Федерации.
Государственная программа должна реализоваться поэтапно
(2006–2012 гг.) согласно плану мероприятий по реализации указанной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом.
П е р в ы й этап (2006 г.) предусматривал проведение следующих мероприятий:
– принятие нормативных правовых актов, необходимых для организации добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию в рамках Государственной программы;
– создание системы управления данной программой;
– оценка субъектами Российской Федерации потребности в трудовых ресурсах, готовности имеющейся инфраструктуры к приему переселенцев, в том числе в части, касающейся предоставления базовых
социальных услуг (образовательных, медицинских), а также жилья;
– разработка и согласование в установленном порядке проектов
региональных программ переселения и их утверждение;
58
– разработка и осуществление мероприятий по информационной
поддержке Государственной программы на территории Российской
Федерации и за ее пределами;
– постоянное осуществление мониторинга миграционного потенциала, анализ состава участников Государственной программы, мотивов участия, а при необходимости – корректировка условий участия в названной программе.
В т о р о й этап (2007–2008 гг.) был рассчитан на проведение
следующих мероприятий:
– добровольное переселение участников Государственной программы и членов их семей в Российскую Федерацию в рамках региональных программ переселения;
– анализ результатов реализации региональных программ переселения;
– определение проектов региональных программ переселения
для дальнейшей реализации Государственной программы.
Т р е т и й этап (2009–2012 гг.) рассчитан на завершение сле­
дующих мероприятий:
– реализация региональных программ переселения и оценка их
результативности, а при необходимости – проведение дополнительных мероприятий;
– определение проектов региональных программ переселения
для дальнейшей реализации Государственной программы;
– анализ результатов, полученных в ходе реализации этой программы.
Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государ­
ственной программы осуществляется из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также благодаря финансовому участию юридических и физических лиц.
Формирование бюджетных обязательств с целью реализации Государственной программы осуществляется на основе разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами,
предусмотренного законодательством РФ.
Следует отметить, что решение об участии в Государственной
программе принимается каждым соотечественником добровольно
на основе осознанного выбора им места проживания и работы на
территории Российской Федерации.
Соотечественнику, ставшему участником Государственной программы, должно быть выдано свидетельство установленного Прави59
тельством Российской Федерации образца. Образец бланка свидетельства, его описание и правила заполнения, выдачи, учета и хранения таких свидетельств утверждены постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. № 817.41
Участник Государственной программы и члены его семьи, со­
вместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, имеют право на получение государственных
гарантий и социальной поддержки, в том числе:
1) на компенсацию из средств федерального бюджета расходов на
переезд к будущему месту проживания;
2) на компенсацию из средств федерального бюджета расходов на
уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской
Федерации;
3) на получение из средств федерального бюджета единовременного пособия на обустройство («подъемных»);
4) на получение из средств федерального бюджета ежемесячного
пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской
и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации
деятельности в период до приобретения гражданства Российской
Федерации, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
5) на получение компенсационного пакета участника Государ­
ственной программы (далее – компенсационный пакет), включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования,
социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости. Расходы на финансирование компенсационного пакета осуществляются из средств соответствующих бюджетов.
Размер государственных гарантий, порядок их предоставления,
а также перечень мер социальной поддержки утверждаются Правительством Российской Федерации.
Предоставление иных государственных гарантий, социальная
поддержка, трудоустройство участника Государственной програм41 См.: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. № 817 «О свидетельстве участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. 2. Ст. 273.
60
мы, обеспечение его и членов его семьи необходимым жильем
должны осуществляться в рамках региональных программ пере­
селения.
Субъекты Российской Федерации вправе участвовать в субсидировании жилищных расходов участников Государственной программы и устанавливать иные гарантии и меры социальной под­
держки для ее участников и членов их семей.
Участник Государственной программы имеет право выбирать
территорию вселения в субъектах Российской Федерации, определенных в установленном порядке.
Территория вселения – часть территории субъекта Российской
Федерации, куда целенаправленно привлекаются переселенцы
в рамках реализации проектов переселения, предусмотренных соответствующей региональной программой переселения.
Под проектом переселения понимается система мер по преобразованию социально-экономической ситуации на территории вселения, формирующая в том числе потребность в рабочей силе.
Устанавливаются три категории территорий вселения, что обусловливает дифференциацию объемов предоставляемых участникам
Государственной программы государственных гарантий и социальной поддержки.
К территориям вселения категории «А» относятся преимущественно стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения. Переселенцам на территориях данной категории государственные гарантии и социальная поддержка, предусмотренные для участника
Государственной программы и членов его семьи, предоставляются
в полном объеме.
К территориям вселения категории «Б» относятся территории,
где реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие
массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном рынке труда. Субъекты Российской Федерации, в которых находятся
данные территории, характеризуются позитивной динамикой социально-экономического развития, превышающей среднероссийские
показатели, и миграционной нагрузкой ниже среднероссийского
уровня. Переселенцам на территориях данной категории предоставляются государственные гарантии и социальная поддержка, предусмотренные для участника Государственной программы и членов
его семьи, за исключением ежемесячного пособия, выплачиваемого
61
при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной
не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности.
К территориям вселения категории «В» относятся территории
с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых
в течение последних трех и более лет наблюдаются сокращение общей численности населения и(или) миграционный отток. Переселенцам на территориях данной категории предоставляются государственные гарантии и социальная поддержка, предусмотренные
для участника Государственной программы и членов его семьи, за
исключением ежемесячного пособия, выплачиваемого при отсут­
ствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности,
и «подъемных».
Участие в Государственной программе должно дать соотечественнику и членам его семьи, являющимся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в приоритетном порядке право:
1) на получение разрешения на временное проживание;
2) на получение вида на жительство;
3) на приобретение гражданства Российской Федерации.
По прибытии в субъект Российской Федерации, определенный
участником Государственной программы в качестве постоянного
места жительства, он и члены его семьи должны получить соответ­
ствующие документы, подтверждающие законность их пребывания
на территории Российской Федерации.
Участнику Государственной программы и(или) членам его семьи
должно быть разъяснено, что в случае выезда на постоянное место
жительства из субъекта Российской Федерации, определенного свидетельством участника указанной программы, ранее, чем через два
года, они должны возместить в установленном порядке затраты,
связанные с выплатой им «подъемных».
Какова же должна быть организация работы с соотечественниками за рубежом?
С целью создания благоприятных условий для осознанной реализации соотечественниками права на добровольное переселение
в Российскую Федерацию в рамках и на условиях Государственной
программы им должна быть предоставлена полная информация:
1) о содержании Государственной программы, условиях переселения, необходимых административных процедурах, правах и обязательствах участников этой программы;
62
2) о мерах социальной поддержки и размерах предоставляемых
государственных гарантий;
3) о территориях вселения, где для потенциальных участников
Государственной программы в соответствии с их специальностью
и квалификацией имеются наиболее благоприятные возможности
приложения их труда;
4) о возможностях переобучения и повышения квалификации,
а также жилищного обустройства.
Для этого формируются официальный информационный пакет
о Государственной программе, комплекты информационных материалов о проектах переселения, разработанных субъектами Российской Федерации, и информационный ресурс, включающий в себя
информацию о возможностях приема, трудоустройства и условиях
проживания на конкретных территориях вселения.
Распространение официального информационного пакета, доведение до сведения заинтересованных потенциальных участников
Государственной программы информации о проектах переселения,
разработанных субъектами Российской Федерации, и данных из
информационного ресурса возлагаются на представительства ФМС
России за рубежом, а также на представителей Росзарубежцентра.
В случае отсутствия представительств ФМС России в иностранных
государствах до их формирования осуществление указанных функций возлагается на сотрудников консульских учреждений Россий­
ской Федерации и представителей Росзарубежцентра.
Сведения о Государственной программе обнародуются в россий­
ских и зарубежных печатных и электронных средствах массовой информации, направляются для распространения в российские центры
науки и культуры в иностранных государствах, а также предоставляются в распоряжение заинтересованных российских неправительственных организаций и общественных объединений соотечественников за рубежом.
Учет желающих добровольно выехать в Российскую Федерацию
для постоянного проживания, углубленное разъяснение содержания
Государственной программы и предоставляемых в ее рамках возможностей, содействие соотечественникам в выборе оптимального варианта переселения, подготовка их регистрации в качестве участников
данной программы и проведение иных мероприятий, обеспечивающих их переселение в Российскую Федерацию, осуществляются
представительствами ФМС России в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, а также в других странах.
63
До формирования сети представительств ФМС России за рубежом осуществление указанных функций возлагается на временные
группы, создаваемые из специалистов ФМС России, МИД России
и других заинтересованных федеральных органов исполнительной
власти, а также на работников консульских учреждений Россий­
ской Федерации.
Решение соотечественника об участии в Государственной программе оформляется путем подачи им личного заявления. Од­
новременно участник Государственной программы и члены его
семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место житель­
ства в Российскую Федерацию, в установленном порядке пред­
ставляют необходимые сведения. Форма заявления, перечень сведений, которые должны содержаться в нем, и прилагаемых к заявлению документов утверждаются Правительством Российской Федерации.
Соответствие установленным Государственной программой условиям является основанием для проведения дальнейшей работы по
определению конкретного варианта переселения на основе выбора
соотечественника и существующих в регионах Российской Федерации возможностей приема переселенцев.
Выбрав определенный вариант переселения и осуществив необходимые процедуры, соотечественник приобретает статус участника Государственной программы, что закрепляет его права и обязательства, права и обязательства членов его семьи, а также обязательства субъектов Российской Федерации, в частности, по предоставлению государственных гарантий и социальной поддержки,
соответствующих избранной категории территории вселения.
Участнику Государственной программы и членам его семьи
должны быть оформлены необходимые документы для переезда
в Российскую Федерацию, в том числе свидетельство участника
данной программы установленного образца, а также при необходимости – виза.
Возникает вопрос: в чем же состоит организация переезда участников Государственной программы в Российскую Федерацию?
Для содействия добровольному переселению соотечественников
Российская Федерация компенсирует расходы, которые несут участ­
ники Государственной программы и члены их семей на переезд
и провоз личного имущества от места их проживания на территории иностранного государства до территории вселения в субъекте
Российской Федерации.
64
Компенсация расходов осуществляется при условии использования участниками Государственной программы регулярных маршрутов грузовых и пассажирских перевозок.
Расходы участника указанной программы и членов его семьи на
проезд при условии использования регулярных автобусных маршрутов, на перевозку автомобильным транспортом личного имущества от узловых станций до места назначения, а также на уплату таможенных платежей и налогов, на вывоз личного имущества из
страны выезда включаются в расходы, подлежащие компенсации.
Выплата компенсации производится из средств федерального
бюджета территориальными органами ФМС России по фактиче­
ским, документально подтвержденным расходам после регистрации в установленном порядке переселенца и членов его семьи, и в соответствии с двумя постановлениями Правительства РФ: от 19 января 2007 г. № 1 «О компенсационном пакете участника Государ­
ственной программы по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»42 и от 10 марта 2007 г. № 150 «О порядке выплаты компенсации транспортных расходов участникам государ­
ственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».43
Рассмотрим далее организацию работы на территориях вселения.
Участники Государственной программы осуществляют выбор
территории вселения с учетом наличия места работы, предоставляемых в рамках данной программы гарантий, социальной поддерж­
ки, а также условий проживания.
Субъектами Российской Федерации разрабатываются региональные программы переселения, в рамках которых организуется
работа с участниками Государственной программы и членами их семей на территориях вселения.
Региональная программа переселения – комплекс социальноэкономических, организационно-административных и иных мер,
осуществляемых в субъекте Российской Федерации на основе сочетания ее национальных интересов и потребностей территорий вселения, определяемых проектами переселения, при государственной
поддержке, предоставляемой в рамках Государственной программы.
42 См.:
43 Там
СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 447.
же. № 12. Ст. 1415.
65
Инициатором разработки проекта региональной программы переселения выступает Правительство Российской Федерации или высшее
должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Проект региональной программы переселения формируется субъектом Российской
Федерации с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований, работодателей, общественных объединений. Формирование
проекта региональной программы переселения осуществляется на
основе оценки потребности экономики субъекта Российской Федерации в переселенцах, его возможности по их приему и обустрой­
ству, а также с учетом возможных рисков реализации программы.
В проекте региональной программы переселения должны указываться:
а) уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за ее реализацию;
б) характер взаимодействия уполномоченного органа и иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
участвующих в реализации программы, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
в) методы и формы контроля за реализацией программы;
г) ответственность за ее реализацию;
д) формы и источники финансирования программы;
е) возможные преференции экономического характера, которые
могут предоставляться субъектом Российской Федерации работодателям, принимающим участие в проекте переселения и содействующим жилищному обустройству переселенцев;
ж) перечень обязательств субъекта Российской Федерации и работодателей, участвующих в реализации программы, по трудоустройству участников Государственной программы и жилищному
обустройству их семей.
В проекте переселения должны отражаться реализуемые и планируемые меры по стимулированию экономической активности
в субъекте Российской Федерации – формирование специализированных институтов и программ развития предпринимательства,
механизмов частно-государственного партнерства.
Значимым условием включения проекта переселения в региональную программу переселения является реализация субъектом
Российской Федерации собственных программ по жилью, развитию
малого предпринимательства, самозанятости.
66
Готовность субъекта Российской Федерации к приему переселенцев подтверждается реализацией ранее принятых на федеральном
и региональном уровне программ оказания переселенцам содей­
ствия в обустройстве, в том числе жилищном, трудоустройстве, переобучении и при необходимости в переквалификации, а также наличием механизмов по предоставлению информационных, консультационных, в том числе юридических (помощь по вопросам заключения трудового контракта, оформления документов на медицинское
обслуживание, социальное обеспечение) и других услуг.
В проекте региональной программы переселения субъект Российской Федерации при необходимости указывает на целесообразность формирования центров временного размещения, определяет
порядок их создания (включая возможность использования существующих помещений, их переоборудования) и финансирования.
Разработанный субъектом Российской Федерации проект региональной программы переселения подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации.44
Решение о согласовании разработанного субъектом Российской
Федерации проекта региональной программы переселения принимается Правительством Российской Федерации исходя из возможностей соответствующего субъекта Российской Федерации принять
планируемое число переселенцев, наличия в проекте программы
проектов переселения и готовности субъекта Российской Федерации к приему переселенцев.
Проект региональной программы переселения может быть согласован Правительством Российской Федерации при условии, что
его реализация не приведет к нарушению трудовых и иных законных прав граждан, проживающих в соответствующем субъекте
Российской Федерации.
В преамбуле Указа Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637
«О мерах по оказанию содействия добровольному переселению
в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» высшим должностным лицам двенадцати субъектов Российской Федерации, а именно, Красноярского, Приморского и Ха-
44 См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. № 751 «Об утвер­
ждении правил рассмотрения и согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 50.
Ст. 5355.
67
баровского краев, Амурской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Липецкой, Новосибирской, Тамбовской, Тверской и Тюменской областей было предписано представить в Правительство
РФ на согласование проекты региональных программ до 1 сентября
2006 г., а высшим должностным лицам других субъектов Россий­
ской Федерации – до 1 января 2007 г.
Одновременно с принятием решения о согласовании проекта региональной программы переселения Правительством Российской
Федерации производится распределение включенных в нее проектов переселения по категориям территорий вселения.
После принятия Правительством Российской Федерации решения о согласовании проекта региональной программы переселения
она утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном порядке.
Расходы на реализацию региональной программы переселения
включаются в проект федерального бюджета в пределах общего
объема средств, выделяемых на реализацию Государственной программы.
Реализация региональной программы переселения осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Рассмотрим далее управление Государственной программой
и контроль за ходом ее реализации.
Организация управления Государственной программой и контроль за ходом ее реализации осуществляются Межведомственной
комиссией по реализации данной программы по оказанию содей­
ствия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее – Межведомственная комиссия).
Решения Межведомственной комиссии обязательны для всех исполнителей Государственной программы в пределах их компе­
тенции.
Координатором Государственной программы является ФМС
России.
С целью обеспечения эффективной реализации Государственной
программы, включая оперативную координацию действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, участвующих в осуществлении этой программы, ее координатор наделяется в установленном порядке соответствующими полномочиями.
68
Федеральная миграционная служба как координатор Государ­
ственной программы несет ответственность за выполнение обязательств Российской Федерации, предусмотренных указанной программой, осуществляет контроль за целевым расходованием средств
федерального бюджета, направляемых на ее реализацию, вносит
в Межведомственную комиссию предложения по уточнению программных мероприятий и корректировке показателей и индикаторов Государственной программы с учетом складывающейся социально-экономической ситуации и хода ее реализации.
Исполнителями Государственной программы по вопросам, отнесенным к их компетенции, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
С целью информационно-аналитического обеспечения управления Государственной программой формируется единый центра­
лизованный информационный ресурс (банк данных), в котором отражается информация о каждом участнике данной программы
и членах его семьи на каждой стадии переселения (подача заявления, пересечение Государственной границы Российской Федерации, прибытие на территорию вселения, трудоустройство, получение разрешения на временное проживание, вида на жительство,
приобретение гражданства Российской Федерации), а также о предоставленных им государственных гарантиях и социальной под­
держке.
Координатор Государственной программы с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных и иных органов исполнительной власти субъектов Россий­
ской Федерации должен ежегодно подготавливать доклад о ходе
реализации Государственной программы в истекшем году.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не реже одного раза в год должен отчитываться о ходе реализации региональной программы во вверенном ему субъекте РФ на
заседании Межведомственной комиссии и по рекомендации этой
комиссии – на заседании Правительства Российской Федерации,
а также может делать доклад по данному вопросу на заседании Государственного совета Российской Федерации.
Контроль за реализацией Государственной программы осуществляется Межведомственной комиссией и координатором Государ­
ственной программы.
69
Проанализируем некоторые меры по реализации Указа Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содей­
ствия добровольному переселению в Российскую Федерацию со­
отечественников, проживающих за рубежом» и повторим в качестве выводов некоторые положения.
Во-первых, Указом Президента РФ от 1 августа 2006 г. № 814 утверждено «Положение о Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
Во-вторых, для выполнения данного Указа Президента РФ Правительство подготовило ряд постановлений, а именно:
а) постановление от 10 января 2007 г. № 1 «О компенсационном
пакете участника Государственной программы по оказанию содей­
ствия добровольному переселению в Российскую Федерацию со­
отечественников, проживающих за рубежом»,45 которым установлено, что участник данной программы и члены его семьи, совместно
переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую
Федерацию, имеет право на получение пакета участника Государ­
ственной программы, включающего в себя услуги государственных
и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего
и профессионального образования, социального обслуживания,
здравоохранения и услуги государственной службы занятости, после их регистрации и до приобретения ими гражданства Российской
Федерации;
б) постановление от 15 января 2007 г. № 7 «О порядке выплаты
единовременного пособия на обустройство участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом, и членам их семей»,46 в соответствии с которым участникам указанной программы и членам их семей должно выплачиваться единовременное пособие в следующем размере:
– лицам, переселяющимся на территорию вселения категории
«А», – 60 тыс. рублей участнику и по 20 тыс. рублей членам его семьи;
– лицам, переселяющимся на территорию вселения категории «В», – 40 тыс. рублей участнику и по 15 тыс. рублей членам его
семьи.
45 См.:
46 См.:
70
Российская газета. 2007. 16 января.
СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 453.
Решение о выплате пособия принимается территориальным органом ФМС по месту регистрации участника Государственной программы в течение 15 дней со дня подачи им заявления;
в) постановление от 15 января 2007 г. № 8 «О порядке выплаты
участникам Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности»,47 в соответствии с которым ежемесячное пособие выплачивается только тем участникам этой программы
и членам их семей, которые переселились на территорию вселения
категории «А»;
г) постановление от 10 марта 2007 г. № 150 «О порядке выплаты
компенсации транспортных расходов участникам Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению
в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом».48
Расходы, подлежащие компенсации, включают в себя:
– оплату проезда и провоза личного имущества участника Государственной программы и членов его семьи железнодорожным, воздушным, внутренним водным, морским, а также автомобильным
транспортом при условии использования регулярных маршрутов
пассажирских и грузовых перевозок;
– уплату таможенных платежей и налогов, связанных с перемещением личного имущества участника Государственной программы и членов его семьи с территории иностранного государства на
территорию Российской Федерации.
Выплата компенсации расходов на проезд осуществляется в размере, определяемом исходя из фактических, документально подтвержденных расходов, но не более стоимости проезда:
– железнодорожным транспортом – в купейном вагоне поезда
любой категории;
– автомобильным транспортом – в автобусе общего типа, а также
в автобусе с мягкими откидными сиденьями;
– воздушным транспортом – в салоне экономкласса воздушного
судна;
47 См.:
48 Там
СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 454.
же. № 12. Ст. 1415.
71
– внутренним водным транспортом – в каюте II категории речного судна;
– морским транспортом – в каюте III группы морского судна регулярных транспортных линий.
Выплата компенсации расходов на провоз личного имущества
осуществляется в размере, не превышающем стоимости перевозки:
– 5-тонным контейнером – для семьи до трех человек;
– двумя 5-тонными контейнерами – для семьи свыше трех че­
ловек.
При определении размера компенсации расходов учитываются
также расходы участника Государственной программы и членов его
семьи на перевозку личного имущества автомобильным транспортом от ближайшей к месту назначения на территории Российской
Федерации узловой станции до места назначения.
Таковы Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, пути и способы ее реализации с позиции государственных служащих.
Каково же мнение ученых и представителей общественности относительно решения данной проблемы?
Так, профессор Л. Кононов и председатель Московской региональной национально-культурной автономии российских корейцев
С. Хон, проанализировав Государственную программу переселения,
выявили пять недостатков, которые носят концептуальный характер и способны негативно повлиять на эффективность политики государства по переселению соотечественников. К их числу они отнесли следующие:
1. В Государственной и региональных программах переселения
не в полной мере отражен технологический цикл переселения соотечественников на территорию России, что чревато конфликтными ситуациями на территориях вселения. Этот цикл состоит из содействия:
а) добровольному принятию решения на переселение в Россию;
б) переселению на территорию вселения;
в) социальной адаптации на территории вселения.
Между тем реальный цикл переселения может не вписаться
в эту схему. Например, не все переселенцы адаптируются к местным условиям, некоторые из них по медицинским показателям,
иным объективным или субъективным причинам не смогут или
не захотят жить на территории вселения, поэтому будут стре­
72
миться покинуть ее раньше установленного для них двухлетнего срока.
Для снижения рисков возникновения подобных ситуаций было
бы целесообразно:
а) законодательно закрепить понятие и правовой статус «переселенца-отказника от Государственной программы переселения»;
б) включить в Государственную программу дополнительный
этап: отселение таких лиц;
в) нормативно закрепить различные категории «переселенцевотказников»:
– по мотивам отказа (по объективным и субъективным при­
чинам);
– по выбору места повторного проживания;
– по желанию переселиться на другую территорию вселения,
включенную или не включенную в Государственную программу переселения, и другим причинам.
2. В Государственной и региональных программах переселения
не нашли отражения вопросы оказания содействия соотечественникам, осуществляющим временную трудовую деятельность на территории России.
3. В Государственной программе переселения не учтены меры
информационного прикрытия данной программы на всех этапах ее
реализации.
4. В Программе недостаточно полно отражены вопросы социальной адаптации соотечественников в среде местного населения.
5. В документах слабо отражены вопросы взаимодействия государства с российскими общественными организациями, работающими с соотечественниками. Упор делается в основном на зарубежные общественные организации, а не на отечественные.49
С учетом этих и других проблем переселения директор Института научных исследований и информации Российской Академии государственной службы (РАГС) профессор И. Барциц отметил, что
для изучения проблем переселения соотечественников и формулирования научных предложений о путях их решения в указанном
Институте создается центр по проблемам миграционной политики,
который объединит специалистов РАГС в Москве и в регионах стра49 Подробнее см.: Кононов Л., Хон С. Концептуальные проблемы политики государства по переселению соотечественников на территорию Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 6. С. 57–59.
73
ны, а также организовано сотрудничество с институтами Россий­
ской Академии наук.50
Научно-исследовательские проекты РАГС по реализации миграционной политики России подразделяются на несколько блоков:
1. Правовое, организационно-методическое и информационноаналитическое сопровождение Государственной программы добровольного переселения соотечественников.
2. Управление Государственной программой добровольного переселения соотечественников и контроль за ее реализацией.
3. Изучение зарубежного опыта регулирования миграции.
4. Подготовка справочных изданий по проблемам миграционной политики. Информационно-аналитическое сопровождение программы.
Особое место среди указанных мероприятий отводится планированию комплекса мер по адаптации переселенцев в местах их вселения: создание адаптационных курсов, организация свободного времени переселенцев, обеспечение культурного досуга, активизация
деятельности общественных организаций с целью включения мигрантов в новую социальную среду, а также обеспечение возможности широкого участия в местных делах, в работе муниципалитетов,
территориальных сообществ и другие меры.51
На вопрос корреспондента газеты «Metro» (Петербург) директору ФМС России К. О. Ромодановскому, как работает программа пере­
селения, тот ответил, что с момента ее утверждения в Россию приехало около 1,5 тыс. человек в те двенадцать регионов, которые могут принимать соотечественников, т. е. динамика в целом положительная.52
Среди многих категорий переселенцев особого внимания заслуживают русские-староверы, разбросанные судьбой по всем странам
мира. Это люди, которые не приняли гражданства тех государств,
где они живут, которые единственной родиной считают Россию
и которые хотят в нее вернуться. О судьбе одной такой семьи – семьи
Зайцевых, проживающих в Уругвае и изъявивших желание приехать на родину по Программе переселения, рассказала Лидия Гра50 См.: Барциц И. О перспективах научных исследований миграционной политики Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 6. С. 49.
51 Подробнее см. там же. С. 49–55.
52 См.: Тарасенко С. Экономика не проживет без гастарбайтеров // Metro��������
�������������
(Петербург). 2008. 8 апреля.
74
фова, председатель исполкома «Форума переселенческих организаций», член Общественного совета при ФМС России. Это – человек
высокой нравственной позиции, остро переживающий за каждого
переселенца в Россию.
Данила Зайцев, отец большого семейства, съездил в Монтевидео,
заполнил в консульстве России анкету участника Программы переселения, однако неистребимое желание увидеть Россию подтолкнуло его направиться туда, не дождавшись оформления свидетельства
участника Программы. Выехал он с сыном по туристическим визам
в Красноярский край в надежде получить приличные работу и заработную плату. Однако там Зайцевых ждало глубокое разочарование: владелец животноводческого комплекса предложил им только
две вакансии – скотника и доярки. По мнению Зайцева, это означало идти в батраки, что никак не вписывалось в менталитет староверов, поскольку они во все времена были вольными людьми, занимались земледелием, скотоводством, пчеловодством, кормили свои
многочисленные семьи и продавали по твердым ценам продукты государству, которые оставались сверх того, что требовалось семье.
Иначе говоря, староверы – это, прежде всего, свободные фермеры.
Когда из Монтевидео по электронной почте пришло свидетель­
ство участника Программы, Межведомственная комиссия Минусинского района вновь предложила Зайцеву работу скотника с заработной платой 3100 рублей. Узнав об этом, Л. Графова прореагировала
эмоционально, сказав, что только роботы могли принять подобное
решение, поскольку на иждивении такого скотника с заработнойплатой ниже прожиточного уровня будет семья из восьми человек,
младшему из которых исполнился только год.
По рекомендации «Форума переселенческих организаций» уполномоченный по правам человека В. Лукин позвонил губернатору
Белгородской области, который давно был известен своим благожелательным отношением к мигрантам. И Зайцев туда съездил, его
встретили на вокзале «свои» – староверы и сразу же повезли к губернатору Савченко. А потом два дня ему показывали богатейшие
здешние черноземы. Он вернулся счастливым, и Л. Графова, удовлетворенная таким поворотом дела, уверена, что не пропадет семья Зайцевых в России.53 К сказанному можно добавить то, что если бы Савченко занял формальную позицию, Зайцевы никак не могли бы ока53 См. подробнее: Графова Л. Приключение русского иностранца в России //
Российская газета. 2008. 28 мая.
75
заться в Белгородской области, потому что в анкете было первоначально заявлено, что они хотят поселиться в Красноярском крае. Вот
и ответ на вопрос: как быть с «переселенцами-отказниками» – следует вопрос решать не формально, а с учетом изменившейся ситуации.
Менталитет староверов складывался столетиями, и за все это
время его лучшие составляющие не претерпели изменений. Как
и прежде, они являются трудоголиками, т. е. не терпят праздности
и безделья. Семейный труд вырабатывает привычку не только по­
стоянно трудиться, но и соблюдать трудовую и семейную дисциплину. В общинах староверов не приемлют спиртных напитков, курения, им не известны наркотики, что позволяет сохранять здоровым
потомство. Среди них не допускается кровосмешение до восьмого
колена. Староверы, поселяясь на любой зарубежной территории,
стараются поддерживать друг друга, создавать свою диаспору, сохраняя русский язык и русские обычаи.
Н. Калинина в решении диаспоральной политики России выделяет три аспекта: патерналистский, прагматический и репатриационный.54 По ее мнению, Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом и Федеральная миграционная служба,
образованные в 1992 г., добились определенных успехов при реализации патерналистской диаспоральной политики. Во-первых, была
проделана наиболее сложная и деликатная работа по защите гражданско-политических прав соотечественников в странах СНГ, по­
скольку для этого требуются не только прямые финансовые затраты,
но и настойчивые, кропотливые усилия по анализу ситуации, включению этой проблематики в повестку дня двусторонних отношений
России с новыми независимыми государствами.
Во-вторых, решение социально-экономических проблем соотечественников было связано с выделением средств на продукты питания, одежду, лекарства и оплату медицинских услуг, реали­зацией
программ по социальной поддержке ветеранов войны и труда и т. п.
В-третьих, наиболее проработанной является поддержка соотечественников в гуманитарной сфере. Приоритет вполне оправданно
отдается сохранению русскоязычной образовательной вертикали –
от детских дошкольных учреждений до вузов. Среди таких мер
можно выделить поставку учебников и другой литературы, компьютерного оборудования и аппаратуры для приема спутникового
54 См.: Калинина Н. Современная диаспоральная политика России в странах
СНГ // Государственная служба. 2006. № 1. С. 112.
76
канала «Школьник-ТВ», обучающих видео-аудиопрограмм, курсы
повышения квалификации педагогов-русистов, олимпиады и творческие конкурсы преподавателей и учащихся, конференции, семинары.55
Определенный опыт по переселению соотечественников из-за рубежа накоплен в некоторых странах СНГ и Балтии. Например, важнейшей задачей Казахстана стала репатриация казахов, проживающих за рубежом и желающих вернуться на историческую родину.
Казахстан является одной из немногих стран, которые провозгласили и реализуют этническую миграционную политику.
Для этого в Казахстане принят специальный Закон от 13 декабря
1999 г. «О миграции населения», которым введен термин «оралманы» в отношении возвращающихся казахов. Оралманами являются иностранцы и лица без гражданства казахской национальности,
прибывшие в Казахстан с целью постоянного проживания. По примерным оценкам, за рубежом проживает почти 4,1 млн казахов
в 44 странах мира (Китай, Монголия, Турция, Иран, Россия и другие страны СНГ).
Кроме закона о миграции в Казахстане было принято еще несколько нормативных актов, касающихся проблемы возвратной
миграции казахов. Так, в стране была принята «Концепция возвращения этнических казахов на историческую родину» от 16 сентября
1998 г. Специальное Агентство по миграции и демографии разработало «Концепцию государственной демографической политики Республики Казахстан», которая одобрена постановлением правительства от 17 августа 2000 г. № 1272. Разработана также Программа
миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 гг.
Данная Программа определяет всемерное содействие обустрой­
ству оралманов, их адаптации в местах заселения и интеграции
в локальную социальную среду, психологической реабилитации
лиц, переживших вооруженный конфликт.
Интеграция оралманов на новом месте предполагает:
– создание необходимых условий и оказание помощи в реализации гарантируемых государством основных прав и свобод;
– разработку и осуществление мероприятий по социальной поддержке;
– создание системы, позволяющей возвращать и реинвестировать затраченные на обустройство бюджетные средства;
55 См.:
Калинина Н. Указ. соч. С. 113–114.
77
– содействие в трудоустройстве и переподготовке безработных;
– поощрение предпринимательской инициативы;
– обеспечение реального доступа к системе социальной защиты.56
Существует также ряд льгот основных и дополнительных. К числу дополнительных льгот, компенсаций и единовременных пособий, предоставляемых оралманам, включенных в квоту миграции,
относятся:
– перемещение имущества через границу без взимания таможенных платежей и налогов;
– возмещение расходов на проезд к постоянному месту житель­
ства и провоз имущества (в том числе скота);
– выделение средств для приобретения жилья;
– выплата единовременных пособий.
Кроме того, для них предусмотрена упрощенная процедура получения гражданства в срок до шести месяцев, а если оралманы
прибывают из России, Украины, Беларуси и Кыргызстана, то этот
срок сокращен до трех месяцев.
Возмещение расходов на проезд к постоянному месту житель­
ства и провоз имущества при самостоятельном переселении осуществляется в следующих размерах: оплата проезда каждого члена
семьи оралмана – 10 МРП, оплата провоза личного имущества на
семью – 50 МРП, выделение средств для приобретения жилья –
100 МРП на каждого члена семьи, выплата единовременных пособий – 15 МРП на главу семьи, 10 МРП на каждого члена семьи.57
Рассмотрение заявления о присвоении статуса оралмана и включение такой семьи в квоту иммиграции оралманов, а также принятие решения по данным вопросам осуществляются в течение двух
месяцев со дня регистрации.
Квота иммиграции оралманов устанавливается Президентом
Республики Казахстан, в ней определяется число семей оралманов,
которые обеспечиваются льготами, компенсациями и единовременными пособиями.
56 См.: Жангуттин Б. Миграционная политика Казахстана: Прошлое, настоящее и будущее: Материалы международной конференции «Миграция и развитие»
(Пятые Валентеевские чтения) / Под ред. В. А. Ионцева. В 2 т. М.: Изд-во МГУ,
2007. Т. 1. С. 31.
57 МРП – месячный расчетный показатель, используемый для исчисления пенсий, пособий и иных социальных выплат. Он устанавливается ежегодно Законом
Республики Казахстан «О республиканском бюджете» на текущий год. С 1 января
2007 г. составляет 1092 тенге.
78
По данным Комитета по миграции, с 1991 по 2006 г. в республику прибыло 143,3 тыс. семей численностью 565,8 тыс. человек преимущественно из Узбекистана (61,6 %), Монголии (14,3 %), Туркменистана (8,6 %), Китая (6,7 %), России (4 %).
Украина также стимулирует возвращение в страну этниче­
ских украинцев Законом «О гражданстве», по которому в заявительном порядке гражданство предоставляется репатрианту в течение трех месяцев, а для обратившихся с просьбой в посольство
Украины в стране проживания вопрос может быть решен за месяц.
Перечень категорий лиц – потенциальных репатриантов достаточно
велик и включает в себя даже двоюродных братьев (сестер) лиц, родившихся на территориях, когда-либо принадлежащих Украине
(в соответствии с поправкой к Закону «О гражданстве», принятой
в июле 2005 г.). Стоит только позавидовать законодательству Украины, позволяющему соотечественникам в такие короткие сроки решить вопрос о гражданстве.
В России процесс получения гражданства нередко превращается
в кошмар, особенно тогда, когда сотрудники территориальных органов ФМС России начинают специально затягивать решение вопроса
под предлогом того, что переселенцы якобы указали ложные сведения при оформлении гражданства, и люди нередко вынуждены оправдываться перед судом при полном отсутствии вины. Реакцией на
подобные действия стала статья Л. Графовой в «Российской газете»
об унизительной процедуре приобретения гражданства вследствие
злоупотребления старшим инспектором Орехово-Зуевского отдела
УФМС по Московской области Н. Ерошенко, которая была осуждена
по части 1 статьи 286 УК РФ за превышение должностных полномочий и подделку документов.
Как известно, с 2003 г. ФМС ввела проверку законности приобретения российского гражданства. В итоге у 55 тысяч россиян без суда
и следствия были изъяты паспорта граждан Российской Федерации,
выданные им после переселения в Россию. И, несмотря на то, что
Генеральная прокуратура приостановила эту порочную практику,
кое-где изъятие паспортов продолжается, и переселенцам вновь предлагают незаконную процедуру переоформления гражданства Российской Федерации, которая растягивается порой на пять-семь лет.
И где же здесь логика, задает вопрос Л. Графова: государство
объявило программу содействия добровольному переселению, пытается привлечь соотечественников льготами и компенсациями,
а тех, кто без всякой государственной помощи переселился и просит
79
только одной «милости» – статуса гражданина, мы годами держим
в «нелегалах поневоле»?58
В Беларуси действует Закон от 4 января 2002 г. № 80-З «О демо­
графической безопасности», который обосновывает необходимость
возвращения на родину этнических белорусов.
Согласно закону о репатриации Латвии репатриантами являются лица, которые добровольно переселяются на постоянное жительство в Латвию, при условии, что:
1) они являются гражданами Латвии, т. е. зарегистрированы
в регистре жителей как граждане и получили паспорт гражданина
Латвии;
2) один из родителей, дедушек или бабушек является латышом
или ливом, если лицо может подтвердить свое латышское или
ливское происхождение документально.
Право на въезд в Латвию вместе с репатриантом имеют супруг(а)
репатрианта, несовершеннолетние дети, его родители. Отдел репатриации Управления по делам гражданства и миграции предоставляет следующие услуги:
– принимает и рассматривает документы, решение о присвоении
статуса репатрианта;
– выдает и регистрирует постоянный вид на жительство для репатриантов и членов их семей (граждан другого государства);
– предоставляет общую информацию о социальных правах и гарантиях репатрианта;
– принимает и рассматривает заявления репатриантов о предоставлении материальной или другой помощи.
Документы принимаются в любом дипломатическом или консульском представительстве Латвийской Республики или в Отделе
репатриации Управления в Риге. Решение о статусе репатрианта отправляется представительству или лично репатрианту. Решение
оформляется в виде документа, наличие которого позволяет въезд
ему и его семье в страну без уплаты таможенного налога и пошлины на вещи, принадлежащие семье. Репатрианту, не являющемуся гражданином Латвии, выдается вид на жительство – вклейка
58 См.: Графова Л. Заварушка.��������������������������������������������
RU������������������������������������������
. Вину за собственные злоупотребления миграционные чиновники валят на головы своих же жертв // Российская газета. 2010.
3 марта. Этой проблеме посвящен специальный доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран
СНГ» // Российская газета. 2008. 26 января.
80
в паспорт, а гражданину Европейского Союза вручается отдельный
документ.
Государство гарантирует оплату дорожных расходов, если репатриант подал документы в течение года после их выдачи (до 500 латов на одну персону), ежемесячное пособие в размере 90 % от минимальной заработной платы в случае безработицы.
Для получения этого пособия репатриант в течение года после переселения на постоянное жительство в Латвию должен подать заявление
в Управление по делам гражданства и миграции и встать на учет в Государственное агентство занятости как безработный. Пособие выплачивается не дольше шести месяцев, пока он является безработным.
Закон Эстонии от 8 июля 1993 г. «Об иностранцах» в статье 6 декларирует, что любое лицо эстонской национальности имеет право
поселиться в этой стране сверх миграционной квоты. В стране также разработана программа поддержки и сотрудничества с эстонцами, проживающими за пределами Эстонской Республики. Основной
целью программы являются выявление жизнеспособных общин зарубежных эстонцев и их постоянная поддержка, в том числе и поддержка возвращения на родину.59
В связи с активным правовым регулированием миграционных
процессов некоторыми учеными-юристами признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования. Правда, обычно
считается, что государственно-правовое регулирование миграционной политики представляет собой только формирующуюся отрасль
законодательства, но признается, что в перспективе возможно появление и соответствующей отрасли права.60
Заметим, что действующий ныне классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.
№ 511, характеризуется наличием большого числа рубрик.
Что касается мнения ученых, то одни из них выделяют миграционное право как одну из самостоятельных отраслей права, другие
59 См. подробнее: Гребенюк А. А., Боженко В. В. Подходы к регулированию
возвратной миграции в странах СНГ и Балтии // Миграционное право. 2008. № 3.
С. 18–21.
60 См., например: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России:
Понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека
и экономическая безопасность современной России: Состояние, проблемы, эффективность защиты / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород: Нижегородская академия
МВД России, 2004. С. 48.
81
считают, что речь идет лишь о процессе создания такой новой отрасли права. Так, Н. Н. Тоцкий определяет миграционное право как
одну из самостоятельных отраслей права, представляющую собой
совокупность норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционных потоков.61
Другую точку зрения представляют М. Г. Артутюнов, Н. А. Воронина, М. А. Демидов, Ф. А. Зайончковская, В. И. Переведенцев,
Е. И. Филиппова, А. Ю. Ястребова и др., которые поддерживают
идею становления миграционного права, но полагают, что данная
отрасль права уже сформировалась.62
Следует согласиться с позицией профессора Т. Я. Хабриевой, что
по структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм: это нормы конституционного, административного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения. В то же время поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, значительную долю норм составляют нормы международного права.63
На основании этой посылки Т. Я. Хабриева делает вывод, что понятие «миграционное право» может быть определено как комплекс­
ный межотраслевой институт, регулирующий миграционные процессы и связанные с ними организационные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора за перемещением
мигрантов через Государственную границу Российской Федерации
или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения,
связанные с осуществлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами.64
61 См.: Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / Отв. ред. Н. А. Михалева.
М.: Юристъ, 1999. С. 9–10. Эту же позицию поддерживают М. Р. Вокуев (см.: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: Теоретико-правовой анализ:
Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006), А. С. Шириков (см.: Шириков А. С.
Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сб. тезисов. Волгоград, 2001. С. 28–30).
62 См.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав
человека в России: «Круглый стол»: Проблемы, дискуссии, предложения. Международная правовая ассамблея. М.: Наука, 2002. С. 470.
63 См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 10. С. 25.
64 Там же. С. 26.
82
Глава 2. Основные направления реализации миграционной политики Российской Федерации
§ 1. Роль и место Федеральной миграционной службы в реализации миграционной политики
Даже на сегодняшний день достаточно трудно оценить все негативные последствия распада в 1991 г. Союза Советских Социалистических Республик, но главным из них, по нашему мнению, можно
считать разрыв экономических связей между вновь образовавшимися
государствами, поскольку ранее все республики действовали по
единому государственному плану развития народного хозяйства
СССР. Говоря иначе, произошла дезынтеграция единого экономического механизма Советского Союза, в результате которой многие
фабрики и заводы, расположенные в бывших союзных республиках, вынуждены были переходить на договорные отношения не
только между собой, но и с другими государствами дальнего зарубежья, что оказалось крайне затруднительным, поскольку продукция бывших республик СССР оказалась неконкурентоспособной на
мировом рынке товаров и услуг. Начались неизбежный процесс
банкротства многих предприятий, остановка производства, ликвидация дотационных нерентабельных предприятий. В итоге многие
тысячи российский граждан и граждан республик бывшего СССР
оказались без работы.
Безработица и другие причины вынуждают многих граждан
бывшего Союза искать работу у соседей, в большинстве случаев
в Российской Федерации, что привело к резкому увеличению миграционных связей, в том числе неконтролируемой миграции. К тому
же понятия «иностранец» и «лицо без гражданства» стали распространяться на многих бывших граждан СССР. Одновременно с расширением политических, экономических, торговых, культурных,
туристических контактов со странами дальнего зарубежья, а также
в связи с начавшими боевыми действиями на территории Чечни,
в других государствах (Азербайджане – Нагорном Карабахе и др.)
появились новые категории мигрантов, ранее не известные России,
т. е. вынужденные переселенцы и беженцы. По разным данным,
после распада СССР более пяти миллионов человек были вынуждены покинуть свои дома.
Немалую роль сыграли начавшиеся вооруженные конфликты
в теперь уже суверенных государствах (Таджикистан, Грузия, Мол83
дова и др.). По разным данным, в результате этих конфликтов Россия «получила» еще до двух миллионов иммигрантов.
Для реализации государственной миграционной политики возникла необходимость в создании нового специального органа – Федеральной миграционной службы России. Указ о Федеральной миграционной службе России за № 629 Президент подписал 14 июня
1992 г., поручив ее руководителю представить в Правительство Российской Федерации проект Положения о данной службе.
«Положение о Федеральной миграционной службе России» № 173
было утверждено постановлением Совета Министров – Правитель­
ства РФ только 1 марта 1993 г.65
Государственная политика России в первой половине 90-х годов
ХХ в. заключалась, прежде всего, в определении и закреплении
правового статуса перемещенных лиц и решении проблемы их размещения и трудоустройства. Но для выработки и реализации миграционной политики наличия подзаконных актов оказалось недостаточно, в результате были разработаны и приняты два закона от
19 февраля 1993 г. – № 4528-1 «О беженцах» и № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».
Однако воплощение в жизнь указанных законов шло очень медленно, поскольку механизм их реализации еще не был разработан.
Поэтому очередным Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г.
№ 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» было
предписано ввести на пунктах пропуска через Государственную
границу РФ иммиграционный контроль, возложив его осуществление на Федеральную миграционную службу России.
Во исполнение данного Указа постановлением Правительства
РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 было утверждено «Положение об
иммиграционном контроле» и сформулировано это понятие. Иммиграционный контроль – это осуществляемая Федеральной миграционной службой России и территориальными органами деятельность по регулированию миграции и осуществлению в пределах ее
компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции
на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц
без гражданства.66
65 См.:
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 10. Ст. 836.
Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» // Российская газета. 1994.
17 сентября.
66 См.:
84
Указанным Положением были определены задачи, основные
функции и права постов иммиграционного контроля Федеральной
миграционной службы России в пунктах пропуска через Государ­
ственную границу Российской Федерации.
Основные задачи постов иммиграционного контроля включает
в себя:
1) контроль за въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убе­
жища, а также следующих транзитом через территорию Россий­
ской Федерации в третьи страны, их идентификация, регистрация
и учет;
2) первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан
и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории
Российской Федерации;
3) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой
миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц
без гражданства в установленных законодательством Российской
Федерации случаях и порядке.
В соответствии с возложенными на них задачами посты иммиграционного контроля органов миграционной службы обязаны были
выполнять следующие функции:
– осуществлять иммиграционный контроль в пунктах пропуска
через Государственную границу Российской Федерации во взаимодействии с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
– определять основания и правомерность въезда в Российскую
Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих
убежища, следующих транзитом через территорию РФ;
– осуществлять обмен информацией с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию;
– разрабатывать и участвовать в проведении мероприятий по
предупреждению неконтролируемой миграции, включая сотрудничество с соответствующими службами иностранных государств;
– вносить в установленном порядке предложения по совершен­
ствованию иммиграционного законодательства Российской Федерации, инструкций, правил и других нормативных документов по
вопросам иммиграционного контроля;
85
– взаимодействовать с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующими органами иностранных государств по вопросам депортации
иностранных граждан и лиц без гражданства, которым отказано
в предоставлении убежища и пребывании на территории нашей
страны.
В этот же день (8 сентября 1994 г.) Правительство РФ приняло
постановление № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению
неконтролируемой внешней миграции», которым предписало ФМС
и МВД России, другим федеральным органам исполнительной власти представить предложения об иммиграционной квоте приема
иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища
на территории России, и ее размерах. Одновременно этим же постановлением Правительства РФ было утверждено «Положение о порядке работы с иностранными гражданами, лицами без граждан­
ства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища,
определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации».
Дальнейшему развитию миграционной политики способствовали также Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию»67 и постановления Правительства РФ от 10 ноября
1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998–
2000 годы»68 и от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдель­
ных норм Федерального закона „О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию“».69
Результаты анализа правовых актов, определявших миграционную политику и правовой статус ФМС России в 90-е годы ХХ в., свидетельствуют о том, что документы эти были недостаточно последовательны. Это привело к тому, что Федеральная миграционная
служба к 2000 г. утратила свое положение как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти и была подчинена Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. При этом основное направление ее
деятельности было сосредоточено на работе с вынужденными пере67 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175;
2003. № 2. Ст. 159.
68 См.: СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.
69 См.: СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5020.
86
селенцами, мигрирующими из Чечни в результате происходящих
там военных действий, и беженцами из республик бывшего СССР
и других стран.
Учитывая сложившуюся ситуацию и тот факт, что работа по регистрации и учету мигрантов выполнялась в то время главным образом паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел,
Президент РФ Указом от 16 октября 2001 г. № 1230 упразднил Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, возложив его функции в части, касающейся миграционной политики, на Министерство внутренних
дел Российской Федерации, а Указом от 23 февраля 2002 г. № 232
«О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» образовал Федеральную миграционную службу МВД России.70 Одновременно министру внутренних дел было
предписано утвердить положение о ФМС МВД России.
Для исполнения функции по реализации законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах министр внутренних дел
приказом от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД
субъектов Российской Федерации в области миграции» утвердил
«Типовое положение об управлениях по делам миграции при этих
органах внутренних дел».
Однако управления по делам миграции МВД, ГУВД, УВД занимались лишь решением проблем вынужденных переселенцев и беженцев, а по вопросам их регистрации по месту пребывания и жительства, оформлению документов о предоставлении российского
гражданства и многим другим вопросам взаимодействовали с паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел. Становилось
все очевиднее, что необходимо создать новый миграционный орган,
который бы сосредоточил в одних руках решение вопросов, касающихся не только вынужденных переселенцев, но и различных категорий иностранных граждан, включая вопросы регистрационного
учета, оформления гражданства, выдачи виз и прочих документов,
осуществления контроля и комплекса других вопросов.
Эксперимент, проведенный в некоторых органах внутренних дел
по объединению паспортно-визовых аппаратов и управлений по де70 См.: Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4071; Указ
Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 813.
87
лам миграции, показал необходимость их объединения в системе
МВД России.
Стало очевидно, что необходимо повысить статус Федеральной
миграционной службы и полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере миграции предоставить в большей степени
данному органу исполнительной власти. Поэтому следующим шагом Президента РФ по совершенствованию миграционной системы
явилось принятие им Указа от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»,71 которым утверждено «Положение о Федеральной миграционной службе» (далее – Положение).
В Положении закреплено, что Федеральная миграционная служба
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю,
надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Следует обратить внимание на то, что Федеральная миграционная
служба сокращенно стала именоваться ФМС России, а не ФМС МВД
России, хотя формально продолжала оставаться в его системе.
Одновременно Президент РФ постановил сформировать территориальные органы ФМС России, а представительства МВД России
в Республике Армения, Республике Кыргызстан, Республике Латвия, Республике Таджикистан и Республике Туркменистан преобразовать в представительства Федеральной миграционной службы.
В то же время процесс создания указанных представительств продолжал развиваться, и очередным своим Указом от 3 марта 2008 г.
№ 301 «О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом»72 глава государства предоставил
Федеральной миграционной службе право:
а) иметь представительства в Республике Казахстан и Республике Узбекистан;
б) направлять для работы в составе дипломатических представительств Российской Федерации в Республике Молдова и в Украине
своих представителей и их заместителей численностью шесть человек (по три человека в каждом из указанных государств) без включения в штат этих представительств.
Кроме того, было определено, что представительства Федеральной миграционной службы за рубежом и представители Федеральной миграционной службы в составе дипломатических представи71 См.:
72 См.:
88
СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
СЗ РФ. 2008. № 10. Ч. 2. Ст. 906.
тельств Российской Федерации (без включения в штатную численность этих представительств) составляют загранаппарат Федеральной миграционной службы.
В Положении 2004 г. основные задачи ФМС России сформули­
рованы следующим образом:
1) производство по делам о гражданстве Российской Федерации,
оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
2) осуществление регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах
Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами
и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в РФ;
4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
7) осуществление в соответствии с законодательством Россий­
ской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства российских граждан за пределами РФ;
8) управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.
Что касается основных направлений деятельности Федеральной
миграционной службы, то они закреплены в Положении в виде весьма широких полномочий, включая те функции, которые до этого осуществляли паспортно-визовые аппараты органов внутренних дел.73
73 См. подробнее: Громыко С. С. Государственно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации. СПб.: ГУАП, 2008. С. 22–27.
89
Структура центрального аппарата Федеральной миграционной
службы такова: ФМС России возглавляет директор, который имеет
первого и еще четырех заместителей. Для выполнения возложенных на нее задач и осуществления полномочий в структуру включены 11 управлений: по вопросам гражданства, иммиграционного
контроля, кризисных ситуаций, визовой и регистрационной работы, внешней трудовой миграции, паспортной работы и регистрационного учета населения; правового обеспечения и международного
сотрудничества, организационно-аналитическое, информационных
ресурсов, контроля и делопроизводства, финансово-экономического
и ресурсного обеспечения.
Кроме того, в структуру центрального аппарата ФМС входят
три центра: Центр паспортно-визовых информационных ресурсов,
Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам и Центр
оформления приглашений иностранных граждан.74
С целью реализации Указа Президента РФ от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» министр
внутренних дел издал приказ от 2 декабря 2005 г. № 983 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы», который способствовал завершению процесса образования единых органов данной Службы.
Типовым положением о территориальном органе Федеральной
миграционной службы определено, что его основными задачами являются:
1. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации,
а также оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
2. Осуществление регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и месту жительства в России и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета.
3. Оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию,
а также документов для временного пребывания и проживания
в России.
4. Осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил временного пребывания
и проживания в России.
74 См.:
90
Российская газета. 2004. 9 октябрь.
5. Реализация во взаимодействии с другими территориальными
органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.
6. Исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
7. Осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройство граждан России за ее преде­
лами.
Необходимо отметить, что положение о конкретном террито­
риальном органе, структура, штатное расписание, фонд оплаты
труда, а также смета доходов и расходов утверждаются директором ФМС.
Рассмотрим структуру территориального органа на примере Управления ФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.
Данное управление возглавляет начальник, который имеет трех
заместителей.
В составе управления созданы:
1. Организационно-аналитический отдел (ул. Кирочная, 4), которому подчинено отделение по координации деятельности подразделений ФМС России в Северо-Западном федеральном округе.
2. Отдел планирования и контроля (ул. Кирочная, 4), включающий в себя организационно-инспекторское отделение и группу по
гражданской обороне.
3. Отдел кадрового обеспечения (ул. Кирочная, 4), состоящий
из инспекции по личному составу и группы мобилизационной ра­
боты.
4. Отдел делопроизводства и режима (ул. Кирочная, 4), включающий в себя группу секретного делопроизводства и телетайп.
5. Отдел правового обеспечения и международного сотрудниче­
ства (ул. Кирочная, 4), состоящий из отделений судебной защиты
и международного сотрудничества.
6. Отдел финансового обеспечения (ул. Кирочная, 4), которому
подчинены отделение начисления денежного довольствия и заработной платы и группа по администрированию.
7. Отдел ресурсного обеспечения (ул. Кирочная, 4), состоящий
из отделения проводной и радиосвязи и автотранспортного отде­
ления.
91
8. Отдел информационного обеспечения (ул. Кирочная, 4).
9. Отдел учета и архивных документов (ул. Захарьевская, 10).
10. Отдел обеспечения паспортной и регистрационной работы
(ул. Захарьевская, 10), в который входят отделение по Ленинград­
ской области и отделение межведомственного взаимодействия.
11. Отдел оформления заграничных паспортов (ул. Захарьев­
ская, 10), также включающий в себя отделение по Ленинградской
области.
12. Отдел по вопросам гражданства (ул. Чайковского, 24), включающий в себя отделение по Ленинградской области.
13. Отдел государственной дактилоскопической регистрации
граждан также расположен на ул. Чайковского, 24.
14. Отдел оформления приглашений, виз и регистрации иностранных граждан (пр. Римского-Корсакова, 39), состоящий из трех
отделений:
1) оформления виз и регистрации иностранных гра­ждан;
2) учета оформляющих приглашения юридических лиц;
3) по работе с юридическими лицами по вопросам соблюдения
режима пребывания иностранных граждан.
15. Отдел оформления разрешений на временное проживание
и видов на жительство (ул. Капитана Воронина, 10А).
16. Отдел иммиграционного контроля (Саперный пер., 11), включающий в себя отделения:
1) контроля за соблюдением режима пребывания ино­странных
граждан и лиц без гражданства;
2) планирования и организации мероприятий по противодей­
ствию незаконной миграции;
3) по Ленинградской области.
17. Отдел по вопросам трудовой миграции (ул. Зодчего Росси, 1/3).
18. Отдел по вопросам беженцев (ул. Смолячкова, 14, корп. 3).
19. Отдел по вопросам вынужденных переселенцев (ул. Смолячкова, 14, корп. 3).
20. Отдел адресно-справочной работы (Литейный пр., 6).
В каждом районе Санкт-Петербурга и Ленинградской области
образованы отделы и территориальные пункты УФМС России. При
этом если отделы ФМС исполняют полномочия по выдаче виз и оформ­
лению заграничных паспортов, то территориальные пункты исполняют полномочия по выдаче и замене внутренних паспортов граждан России, а также осуществляют регистрационный учет их по
месту пребывания и месту жительства.
92
Управлению ФМС подчинены также семь отделений иммиграционного контроля, а именно: «Выборг», «Торфяновка», «Брусничное»,
«Светогорск», «Ивангород», «Пулково», «Морпорт».
§ 2. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации
Термин «гражданство» известен давно. Современное его понимание возникло одновременно с принятием конституций в период буржуазно-демократических революций. Однако не во всех государ­
ствах существовал и ныне действует институт гражданства. В частности, в странах с монархической формой правления обычно дей­
ствует институт подданства.
В специальной литературе отмечается, что гражданство – состояние гражданина, звание, права и обязанности его, сословие граждан.75 В «Словаре русского языка» С. И. Ожегова гражданство также трактуется как состояние в числе граждан государства, правовое положение гражданина.76
По мнению А. В. Зиновьева и И. С. Поляшовой, «гражданство –
это устойчивая политико-правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства,
основных прав и свобод человека и гражданина».77
Анализ этих и других точек зрения позволяет утверждать, что
гражданство – это сложная политико-правовая категория, что обусловливает разные трактовки его природы и содержания. Представляется, что гражданство следует рассматривать:
– во-первых, как суверенное право человека быть гражданином
государства, находиться под его защитой и покровительством,
иметь гарантии прав, свобод и законных интересов, нести ответ­
ственность перед государством;
– во-вторых, как суверенное право Российского государства определять круг своих граждан, решать вопросы приобретения и пре-
75 См.: Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М.:
Эксмо, 2003. С. 190.
76 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд. 10-е / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Советская энциклопедия, 1973. С. 132.
77 Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Конституционное право России: Учеб.-метод.
пособие. СПб.: ГУАП, 2000. С. 53.
93
кращения гражданства, разрабатывать и принимать законодательство о гражданстве;
– в-третьих, как важнейший признак любого государства и элемент его суверенности;
– в-четвертых, как конституционно-правовой институт.78
Гражданство как правовое состояние возникло в России сразу
после октябрьских событий 1917 г. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР
«Об уничтожении сословий и гражданских чинов» был упразднен
институт подданства, отменено деление лиц на различные звания,
сословия и т. д. Для всего населения устанавливалось общее наименование – «гражданин Российской Республики».
Первый Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. определял гражданство как правовую устойчивую
связь человека с государством, выражающуюся в совокупности
их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную
на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод
человека.
Разрабатывая ныне действующий Федеральный закон от 31 мая
2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»79 (далее –
Федеральный закон или Закон от 31 мая 2002 г. либо Закон
«О гражданстве Российской Федерации») депутаты Государственной Думы сочли возможным сократить понятие «гражданство Российской Федерации», и в новой редакции оно звучит так: граждан­
ство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица
с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Представляется, что исключение термина «ответственность» из данного определения как важнейшего
компонента правового статуса человека не совсем правильно.
Указанный Закон в статье 11 предусматривает следующие основания приобретения гражданства Российской Федерации:
а) по рождению;
б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
г) по иным основаниям, предусмотренным данным Федеральным
законом или международным договором Российской Федерации.
78 См. подробнее: Бородин С. С., Кайнов В. И., Блажчук Е. Е. Конституция – Основной закон Российской Федерации: Учеб. пособие. СПб.: ВАШСПб, 1997. С. 83.
79 См.: СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
94
Поскольку рассматриваемый вопрос связан с порядком приобретения гражданства Российской Федерации, т. е. с деятельностью
определенных органов государственной власти, рассмотрим этот порядок подробнее.
Следует отметить, что Закон «О гражданстве Российской Федерации» делит прием в гражданство Российской Федерации на прием в общем порядке и прием в упрощенном порядке.
Рассмотрим вначале порядок приема в общем порядке. Статья 13
Закона «О гражданстве Российской Федерации», регламентируя такой порядок, включает в себя четыре части.
Ч а с т ь 1. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство
Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:
а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство до дня обращения с заявлениями о приеме
в гражданство России в течение пяти лет непрерывно за исключением
случаев, предусмотренных частью 2 данной статьи. Срок проживания
на территории Российской Федерации считается непрерывным, если
лицо выезжало за пределы страны не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в РФ до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на
жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;
б) обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации
и законодательство РФ;
в) имеют законный источник средств к существованию;
г) обратились в полномочный орган иностранного государства
с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства.
Отказа от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено
международным договором Российской Федерации или Федеральным законом от 31 мая 2002 г. либо если отказ от иного граждан­
ства невозможен в силу не зависящих от лица причин;
д) владеют русским языком; порядок определения уровня знания русского языка устанавливается «Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».
Ч а с т ь 2. Срок проживания на территории Российской Федерации, установленный пунктом «а» части 1 указанной статьи, сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих
оснований:
95
а) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией,
представляющими интерес для Российской Федерации;
б) предоставление лицу политического убежища на территории
Российской Федерации;
в) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Ч а с т ь 3. Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения
условий, предусмотренных частью 1 данной статьи.
Ч а с т ь 4. Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских
формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями
о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «а» части 1 анализируемой статьи, и без представления вида на жительство.
В соответствии с «Положением о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325,80 иностранные граждане
и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие
дееспособностью, могут быть приняты в гражданство Российской
Федерации в общем порядке на основании статьи 13 Федерального
закона «О гражданстве Российской Федерации».
Заявление (в двух экземплярах) по вопросам гражданства Российской Федерации и документы, необходимые для приобретения
гражданства РФ, подаются по месту жительства заявителя:
а) лицом, проживающим на территории Российской Федерации, –
в территориальный орган Федеральной миграционной службы;
б) лицом, проживающим за пределами Российской Федерации
и не имеющим места жительства на территории России, – в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящееся за пределами страны.
Бланк заявления заполняется от руки или с использованием
технических средств (компьютеров). При заполнении бланка за­
явления не допускается использование сокращений и аббревиатур,
а также внесение исправлений. Ответы на содержащиеся в бланке
80 См.:
96
СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571.
заявления вопросы должны быть исчерпывающими. Текст заявления, выполненный от руки, должен быть разборчивым.
При приеме в гражданство Российской Федерации на основании
части 1 статьи 13 (проживание в течение пяти лет) Федерального закона вместе с заявлением представляются:
– вид на жительство. Представление вида на жительство не требуется от лиц, имеющих статус беженца на территории Российской
Федерации. Для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до
1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, срок проживания
на территории страны исчисляется со дня регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации и подтверждается
паспортом гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о дате регистрации или свидетельством о регистрации по месту жительства
на территории России, выданным к документу, удостоверяющему
личность иностранного гражданина, с пометкой о дате выдачи;
– один из документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию (справка о доходах физического
лица, декларация по налогам на доходы физических лиц с отметкой
налогового органа, справка с места работы, трудовая книжка, пенсионное удостоверение, справка органа социальной защиты о получении пособия, подтверждение получения алиментов, справка о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета,
свидетельство о праве на наследство, справка о доходах лица, на
иждивении которого находится заявитель, либо иной документ,
подтверждающий получение доходов от не запрещенной законом
деятельности);
– документ, подтверждающий обращение заявителя об отказе от
имеющегося иного гражданства или невозможность отказа от иного
гражданства, которым является соответствующий документ ди­
пломатического представительства или консульского учреждения
иностранного государства в Российской Федерации либо копия обращения заявителя в это дипломатическое представительство или
консульское учреждение об отказе от имеющегося иного граждан­
ства с нотариально заверенной подписью заявителя.
В случае направления обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение по почте представляется также квитанция о заказном почтовом отправлении. Представления
документа об отказе от имеющегося иного гражданства не требуется, если заявитель состоит в гражданстве государства, с которым
существует международный договор Российской Федерации, пре97
дусматривающий возможность сохранения имеющегося иного гражданства при приобретении гражданства Российской Федерации.
Представления указанного документа не требуется также от лиц,
которым предоставлено политическое убежище на территории Российской Федерации, и лиц, имеющих статус беженца на территории
России.
Заявитель представляет также документ, подтверждающий его
владение русским языком на уровне, достаточном для общения
в устной и письменной форме в условиях языковой среды. Владение
русским языком на указанном уровне подтверждается одним из
следующих документов:
а) документом государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением (организацией): до 1 сентября 1991 г. – на
территории государства, входившего в состав СССР, после 1 сентября 1991 г. – на территории Российской Федерации;
б) сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку (в объеме не ниже базового уровня общего владения русским
языком), выданным образовательным учреждением (организацией)
на территории Российской Федерации или за рубежом, которому
(которой) Министерством образования и науки Российской Федерации разрешено проведение государственного тестирования граждан
зарубежных стран по русскому языку как иностранному;81
в) документом об образовании, выданным на территории иностранного государства и имеющим в приложении запись о прохожде-
81 См.: Приказ Минобразования России от 20 июня 2003 г. № 2606 «Об органи­
зации государственного тестирования по русскому языку как иностранному ино­
странных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской
Федерации» // Российская газета. 2003. 22 июля. Перечень образовательных учреждений, проводящих государственное тестирование по русскому языку как ино­
странному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство
Российской Федерации утвержден приказом Минобразования России от 18 февраля
2004 г. № 735. В перечень включены образовательные учреждения всех субъектов Российской Федерации, в том числе пять университетов Санкт-Петербурга: Российский государственный гидрометеорологический университет, Российский государственный педагогический университет им. А. И. Герцена, Санкт-Петербургский
государственный университет, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, Санкт-Петербургский государственный университет путей сообщения. Кроме того, 29 зарубежных организаций имеют право проводить тестирование по русскому языку, четыре из них расположены в Италии // Россий­ская
газета. 2004. 23 марта.
98
нии курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образовании.
От представления документов, подтверждающих владение русским языком, освобождаются:
– мужчины, достигшие возраста 65 лет, и женщины, достигшие
возраста 60 лет;
– недееспособные лица;
– инвалиды I группы.
Заявитель, являющийся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россий­
скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня
2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», также представляет выданное в установленном
порядке свидетельство участника этой программы.
Члены семьи такого заявителя, переселяющиеся совместно с ним
на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, также
представляют копии свидетельства участника указанной программы.
При наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных частью 2 статьи 13 Федерального закона, вместе с документами, перечисленными в пункте 10 указанного Положения, представляются:
а) лицом, имеющим высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также лицом, обладающим профессией либо
квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации, – мотивированное ходатайство заинтересованного федерального органа исполнительной власти или высшего должностного
лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации о приеме заявителя
в гражданство Российской Федерации;
б) лицом, которому предоставлено политическое убежище на
территории Российской Федерации, – свидетельство о предоставлении ему политического убежища;
в) лицом, признанным беженцем в соответствии с законодательством Российской Федерации, – документ, подтверждающий признание его беженцем.
Прием в гражданство Российской Федерации в соответствии
с частью 3 статьи 13 Федерального закона осуществляется на основании обращения к Президенту Российской Федерации федерального органа государственной власти или высшего должностного
99
лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и при наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед страной.
В обращении указываются особые заслуги лица перед Россий­
ской Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороно­
способности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги,
способствовавшие повышению международного престижа России.
О намерении обратиться к Президенту Российской Федерации
с просьбой о принятии в гражданство России лицо, имеющее особые
заслуги перед страной, федеральный орган государственной власти
или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации уведомляет в письменной форме территориальный орган
Федеральной миграционной службы либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации
(в зависимости от места жительства лица, имеющего особые заслуги перед государством).
При наличии такого уведомления лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, составляет заявление, правильность заполнения которого и соответствие указанных в нем сведений о заявителе предъявленным документам проверяется должно­
стным лицом территориального органа Федеральной миграционной
службы либо дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации. Указанное должностное
лицо также удостоверяет подлинность подписи заявителя.
Оформленное заявление вместе с уведомлением и копией документа, удостоверяющего личность заявителя, без проведения проверок по учетам органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы направляется в соответ­
ствующий федеральный орган государственной власти или соответ­
ствующему высшему должностному лицу (руководителю высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Россий­
ской Федерации. Указанное заявление прилагается к обращению,
адресованному Президенту Российской Федерации.
До представления Президенту Российской Федерации обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам граждан­
ства при Президенте Российской Федерации в Федеральную службу
безопасности России для получения заключения.
100
Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией полномочные органы вправе запросить дополнительные сведения
и заключения от федеральных органов государственной власти или
органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При приеме в гражданство Российской Федерации военнослужащих на основании части 4 статьи 13 Федерального закона вместе
с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке представляются:
– ходатайство центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов, срок
действия и форма которого устанавливаются Министерством обороны Российской Федерации;
– один из перечисленных в пункте 10 Положения документов,
подтверждающих владение русским языком;
– обязательство о выходе из имеющегося иного гражданства, составленное в произвольной форме, с подписью заявителя, удостоверенной командиром воинской части.
Военнослужащие, проходящие военную службу на территории
Российской Федерации, представляют заявление и указанные документы в территориальный орган Федеральной миграционной
службы по месту прохождения военной службы, а военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, – в дипломатическое представительство или консульское
учреждение Российской Федерации.
В случае если военнослужащий не может лично подать заявление и указанные документы, они могут быть переданы в полномочные органы через другое лицо либо направлены по почте. При этом
подлинность подписи военнослужащего в заявлении и соответствие
прилагаемых к заявлению копий документов подлинникам удостоверяются командиром воинской части.
Вместе с заявлением всеми заявителями представляются три фотографии заявителя либо лица, в отношении которого подается заявление (размером 3 × 4 см), а также квитанция об оплате государ­
ственной пошлины или консульского сбора.
В случае изменения гражданства ребенка в возрасте от 14 до 18 лет
представляется его письменное согласие. Такое согласие дается
в произвольной форме. Подлинность подписи ребенка удостоверяется нотариальной записью либо подписью должностного лица и печатью полномочного органа в присутствии ребенка.
101
Должностное лицо обязано ознакомить заявителя, имеющего детей, с положениями статей 24 «Изменение гражданства ребенка при
приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации его родителей» и статьей 25 «Гражданство ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей» Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и выяснить его мнение об изменении гражданства детей.
Оригинал предъявляемого заявителем документа, удостоверяющего его личность (паспорт и(или) вид на жительство), подлежит
возврату. К заявлению приобщается копия этого документа, со­
ответствие которой оригиналу проверяется должностным лицом
и заверяется его подписью и печатью полномочного органа.
В случае представления заявителем копий других необходимых
документов они должны быть удостоверены в соответствии с законодательством Российской Федерации о нотариате.
Заявление составляется на русском языке. Все представляемые
вместе с заявлением документы, выполненные не на русском языке,
подлежат переводу на русский язык. Верность перевода либо подлинность подписи переводчика должна быть удостоверена нотариальной записью.
Документы, выданные компетентным органом иностранного государства, для признания их действительными в Российской Федерации должны быть легализованы либо на них должен быть проставлен апостиль,82 если иное не предусмотрено международным
договором Российской Федерации.
Заявление считается принятым к рассмотрению со дня подачи
заявителем всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов с личной подписью заявителя и датой. В случаях,
предусмотренных статьей 33 «Порядок оформления заявлений по
вопросам гражданства Российской Федерации» указанного Федерального закона, заявление по просьбе заявителя может быть подписано другим лицом, подлинность подписи которого должна быть
удостоверена нотариальной записью.
82 Апостиль – специальный штамп, который в соответствии с Гаагской конференцией 1961 г. ставится на официальных документах государств – участников Конвенции с целью освободить эти документы от необходимости дипломатической или
консульской легализации (см.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2004. С. 33).
102
Если в силу обстоятельств, указанных в статье 32 «Порядок подачи заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации»
Федерального закона и подтвержденных документально, заявитель
передает заявление и необходимые документы через другое лицо
либо направляет их по почте, заявление считается принятым к рассмотрению со дня его получения полномочным органом при условии, что это заявление и прилагаемые к нему документы оформлены надлежащим образом.
Отметим, что заявление и документы, оформленные ненадлежащим образом, не принимаются к рассмотрению и возвращаются заявителю.
Представление заявителем подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений является основанием для отклонения заявления.
Для того чтобы уяснить дальнейший порядок рассмотрения заявлений об изменении гражданства и принятия по ним решений,
необходимо выяснить систему полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.
Статья 28 Закона «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает, что такими органами являются:
– Президент Российской Федерации;
– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный
на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;
– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами страны.
Рассмотрим полномочия Президента РФ и Федеральной миграционной службы.
Так, Президент Российской Федерации решает вопросы:
а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем
порядке;
в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем по­
рядке;
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
Кроме того, Президент Российской Федерации утверждает «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской
103
Федерации», издает указы по вопросам российского гражданства,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской
Федерации, в связи с исполнением закона о гражданстве.
Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы обладает следующими полномочиями:
а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц,
проживающих на территории страны;
б) принимают от лиц, проживающих на территории Российской
Федерации, заявления по вопросам гражданства РФ;
в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы
и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения
в соответствующих государственных органах;
г) направляют Президенту Российской Федерации заявления по
вопросам гражданства России, представленные для их обоснования
документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;
д) исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства России в отношении лиц, проживающих на территории РФ;
е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Россий­
ской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории
страны, и принимают решения по вопросам российского граждан­
ства в упрощенном порядке;
ж) ведут учет лиц, в отношении которых приняты решения об
изменении гражданства;
з) оформляют гражданство Российской Федерации по рождению
детей на территории России;
и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации и выполняют другие функции, подробно изложенные в «Положении о порядке рассмотрения вопросов граждан­
ства Российской Федерации».
Итак, первое полномочие органов ФМС заключается в том, что
они определяют наличие гражданства Российской Федерации
у лиц, проживающих на территории страны.
Процедура проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации, проводится в порядке, установленном Административным регламентом
исполнения Федеральной миграционной службой государственной
104
функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденном
приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. № 64.83
Заявитель согласно графику работы территориального органа
представляет имеющийся у него пакет документов должностному
лицу, уполномоченному осуществлять прием таких заявлений.
Должностное лицо производит первичный прием заявителя.
На основании поданных заявителем документов и по результатам устной консультации должностное лицо конкретизирует перечень необходимых документов и сведений, объясняет правила и технологию их сбора и заполнения, выдает бланк квитанции об уплате
государственной пошлины.
Заявитель обеспечивает сбор необходимых документов и сведений. По результатам сбора пакета документов он составляет заявление (запрос) в произвольной форме и лично подает имеющийся
у него пакет документов либо направляет по почте для проведения
проверочных мероприятий.
Заявление (запрос компетентного органа) должно содержать следующие конкретные сведения:
– о постоянном проживании на территории Российской Федерации и временном выезде за пределы России до 6 февраля 1992 г.
в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвращении в страну на жительство
после указанной даты;
– о постоянном проживании на территории Российской Федерации до 6 февраля 1992 г. и после указанной даты, в том числе с учетом наличия решения суда об установлении данного юридического
факта;
– о прибытии на территорию Российской Федерации на житель­
ство до 6 февраля 1992 г. и после;
– о приобретении гражданства Российской Федерации;
– о месте (местах) и дате прописки по месту жительства (регистрации по месту жительства) на территории Российской Федерации
на 6 февраля 1992 г., а также дате и основаниях снятия с регистрационного учета (выписки) на новое место жительства;
83 См.: Российская газета. 2008. 16 апреля. Аналогичный административный
регламент исполнения государственной функции по вопросам гражданства утвержден приказом МИД России от 16 июня 2008 г. № 7491 (Российская газета. 2008.
13 августа).
105
– о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками,
мичманами, военнослужащими сверхсрочной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, министерствах и ведомствах,
имевших войска и воинские формирования, давших присягу на верность бывшему Советскому Союзу или Российской Федерации, проходивших службу в воинских частях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации на территориях других государств,
в том числе в составе Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств, на 6 февраля 1992 г., или о дате перевода для прохождения службы на территории Российской Федерации
после указанной даты и вплоть до 1 июля 2002 г.;
– о зачислении курсантами в военные учебные заведения Российской Федерации на 1 сентября 1991 г.;
– о принадлежности к членам семей военнослужащих с представлением соответствующей справки (выписки из личного дела),
заверенной полномочным органом Министерства обороны Россий­
ской Федерации, а также сведений о регистрации (проживании) на
территории России до 6 февраля 1992 г. с последующим выездом
и регистрацией на территории иных государств на жилую площадь
других лиц или воинской части, а также сведения о регистрации на
территории страны после возвращения в Россию (регистрация по
месту жительства (пребывания), постановка на миграционный учет
по месту пребывания);
– о наличии волеизъявления о нежелании состоять в граждан­
стве Российской Федерации либо решения о выходе из гражданства
России;
– о последнем месте прописки по месту жительства (проживания) на территории РСФСР непосредственно перед привлечением к уголовной ответственности до 6 февраля 1992 г. или на указанную дату в отношении лиц, отбывающих наказание как на тер­
ритории Российской Федерации, так и за ее пределами, и впослед­
ствии возвратившихся на жительство на территорию России;
– об изменении по разным причинам установочных данных (фамилия, имя, отчество) проверяемого лица.
Сведения, содержащиеся в заявлении (запросе), должны иметь
по возможности документальное подтверждение. Установление фактов, имеющих значение для определения наличия либо отсутствия
у проверяемого лица гражданства Российской Федерации, возможно также на основании взаимоподтверждающих документов. Имеющий юридическое значение для определения наличия либо от106
сутствия гражданства Российской Федерации факт постоянного
проживания до 6 февраля 1992 г. и на указанную дату может быть
установлен в соответствии с гражданским законодательством.
Должностное лицо осуществляет прием заявления от заявителя,
проверку комплектности и правильности заполнения пакета документов.
На основании представленных заявителем документов и по результатам устной консультации должностное лицо принимает решение о готовности пакета документов для начала проведения проверочных мероприятий или о необходимости дальнейшего сбора
документов.
Принятые материалы подлежат регистрации и докладу руководителю (заместителю руководителя, курирующему данное направление деятельности) полномочного органа, который организует проведение проверочных мероприятий, назначает ответственное должностное лицо, уполномоченное проводить подобные проверки, и устанавливает срок исполнения.
Исполнитель формирует дело, направляет запросы по проверке
пакета документов заявителя по имеющимся учетам ФМС России
и Консульского департамента Министерства иностранных дел Российской Федерации в соответствующие органы, имеющие инфор­
мацию в отношении проверяемого лица (полномочные органы по
месту рождения на территории Российской Федерации и месту жительства проверяемого лица, иные органы исполнительной власти,
суд и др.), проводит анализ результатов проверочных мероприятий
по полученной информации.
При проведении проверки в совокупности с другими материалами могут учитываться также надлежащим образом оформленные
результаты опросов свидетелей.
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 30 дней
с момента его регистрации, в случае если первоначально были приложены все необходимые для проведения проверки материалы.
В случаях, требующих проведения дополнительной проверки
и направления соответствующих запросов, окончательный срок
рассмотрения не должен превышать пяти рабочих дней со дня по­
ступления последней необходимой для проведения проверки информации (представления копий документов, надлежащих образом
оформленных опросов).
По результатам рассмотрения территориальный орган ФМС в установленные сроки выносит мотивированное заключение, состав107
ленное в произвольной форме и утвержденное его руководителем
или лицом, исполняющим его обязанности, либо в соответствии
с разграничением полномочий руководителем структурного подразделения территориального органа.
Заключение о наличии либо отсутствии гражданства Россий­
ской Федерации или о невозможности установления наличия указанного гражданства у проверяемого лица выносится с применением части 7 статьи 4 Федерального закона.
Исполнитель оформляет учетную карточку, в том числе на каждого ребенка, указанного в заявлении, и вносит в электронную базу
данных согласно установленным описаниям документа, его формату, составу данных и словарям, а также в установленном порядке
передает электронные сообщения в ФМС России, согласно базовому
реквизитному составу Государственной информационной системы
миграционного учета.
Учетные карточки помещаются в алфавитную картотеку, находящуюся в территориальном органе, и хранятся постоянно.
В случае отсутствия у проверяемого лица гражданства Россий­
ской Федерации ему выдается соответствующая справка, составленная в произвольной форме (это правило действует и в том случае,
если ранее принадлежность такого лица к гражданству Российской
Федерации была ошибочно оформлена документально), а при подтверждении наличия гражданства выдается паспорт гражданина
Российской Федерации.
Заключение об отсутствии гражданства Российской Федерации
является основанием для подачи заявления о приеме в гражданство
в общем или упрощенном порядке.
Рассмотрим прием в гражданство в общем порядке.
Заявление о приеме в гражданство подлежит регистрации. Регистрационный номер проставляется на бланке заявления. Заявителю выдается справка, подтверждающая прием заявления к рассмотрению и уплату государственной пошлины. В справке также указываются регистрационный номер заявления и статья (часть, пункт)
Федерального закона, на основании которой подано заявление.
Заявление об изменении гражданства в общем порядке, поданное лицом, проживающим на территории Российской Федерации,
и представленные заявителем документы после их проверки вместе
с заключениями территориального органа Федеральной миграционной службы и территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации, иными имеющими отношение
108
к делу материалами направляются в Федеральную миграционную
службу.
Федеральная миграционная служба дает заключение на заявление и направляет его вместе с необходимыми документами и материалами в Федеральную службу безопасности Российской Федерации.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации осуществляет проверку представленных документов, материалов, а также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение.
Заявление вместе с документами и материалами, включая указанные заключения, направляется в Комиссию для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту Россий­
ской Федерации.
Срок рассмотрения заявлений в Федеральной миграционной
службе и ее территориальных органах не должен превышать двух
месяцев в каждом из указанных органов.
Срок рассмотрения заявлений об изменении гражданства, поданных иностранными гражданами и лицами без гражданства, переехавшими в Российскую Федерацию на постоянное место жительства в рамках участия в Государственной программе, не должен
превышать одного месяца.
О решении, принятом по заявлению об изменении гражданства
в общем порядке, полномочный орган уведомляет заявителя в месячный срок со дня издания Президентом Российской Федерации
соответствующего указа.
Лицу, в отношении которого состоялся Указ Президента Российской Федерации о приеме (восстановлении) в гражданство Россий­
ской Федерации, выдается паспорт гражданина Российской Федерации в сроки, установленные Административным регламентом
Федеральной миграционной службы по предоставлению государ­
ственной услуги по выдаче, замене и исполнению государственной
функции учета паспортов гражданина Российской Федерации,
удостоверяющих личность гражданина России на территории страны, либо сведения о ребенке вносятся в паспорт (паспорта) родителя – гражданина Российской Федерации, а также в свидетельство
о рождении.
Рассмотрим далее прием в гражданство Российской Федерации
в упрощенном порядке.
Решения по заявлениям об изменении гражданства в упрощенном порядке принимаются территориальными органами Федераль109
ной миграционной службы по согласовании с территориальными
органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а дипломатическими представительствами и консульскими
учреждениями Российской Федерации – по согласовании с Федеральной миграционной службой и Федеральной службой безопасности Российской Федерации.
Решения по заявлениям об изменении гражданства детей в возрасте до 14 лет и недееспособных лиц в упрощенном порядке принимаются полномочными органами без согласования с Федеральной
службой безопасности Российской Федерации и ее территориальными органами и проведения проверок территориальными органами Федеральной миграционной службы.
Срок рассмотрения заявлений об изменении гражданства в упрощенном порядке и принятие по ним решений осуществляется в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и представления всех необходимых документов, оформленных надлежащим
образом.
Решения по заявлениям об изменении гражданства, поданным
иностранными гражданами и лицами без гражданства, переехавшими в Российскую Федерацию на постоянное место жительства
в рамках участия в Государственной программе, принимаются территориальными органами Федеральной миграционной службы по
согласовании с территориальными органами Федеральной службы
безопасности Российской Федерации.
В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии оснований для отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и восстановлении в гражданстве России либо для
отказа в выходе из гражданства страны, Федеральная служба безопасности РФ или ее территориальные органы информируют об этом
в письменной форме соответствующий полномочный орган.
Решение о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке или на основании международных договоров принимается ФМС России и территориальными органами (пункт «е»
статьи 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Феде­
рации»).
Решения по вопросам гражданства Российской Федерации принимаются по каждому заявлению отдельно с указанием оснований
принятия в гражданство России и восстановления в гражданстве
либо отклонения таких заявлений, разрешения выхода из гражданства нашей страны либо отказа в выходе из гражданства РФ. Ре110
шение оформляется на бланке, форма которого утверждается Федеральной миграционной службой или Министерством иностранных
дел Российской Федерации. Решения утверждаются (подписываются) руководителем полномочного органа либо лицом, исполняющим
его обязанности.
О решении, принятом по заявлению о приобретении граждан­
ства Российской Федерации лица, имеющего иное гражданство,
полномочный орган, исполняющий такое решение, обязан информировать соответствующее дипломатическое представительство
или консульское учреждение иностранного государства в Россий­
ской Федерации либо полномочный орган соответствующего иностранного государства путем направления уведомления в произвольной форме, содержащего основания принятия решения.
Важно отметить, что лицу, достигшему возраста 14 лет и приобретшему гражданство Российской Федерации, выдается паспорт
гражданина Российской Федерации.
Сведения о ребенке в возрасте до 14 лет, приобретшем граждан­
ство Российской Федерации, вносятся в паспорт родителя (паспорта
родителей), состоящего (состоящих) в гражданстве Российской Федерации, и заверяются подписью должностного лица и соответствующей печатью полномочного органа.
По просьбе родителя (родителей) на бланке свидетельства о рождении ребенка должностным лицом полномочного органа может
быть проставлена отметка, подтверждающая наличие у ребенка
гражданства Российской Федерации.
Если ребенок в возрасте до 14 лет приобрел гражданство Российской Федерации по заявлению его усыновителя или опекуна (в том
числе руководителя учреждения, в котором ребенок находится на
полном государственном попечении), на бланке свидетельства
о рождении ребенка должностным лицом полномочного органа проставляется отметка, подтверждающая наличие у ребенка гражданства Российской Федерации. Если свидетельство о рождении
выдано компетентным органом иностранного государства, такая
отметка проставляется на документе, содержащем перевод на русский язык свидетельства о рождении. Указанный документ должен
быть удостоверен с проставлением на нем апостиля.
По просьбе родителя (родителей), усыновителя (усыновителей)
или опекуна ребенку в возрасте до 14 лет, приобретшему граждан­
ство Российской Федерации, может быть оформлен заграничный
паспорт.
111
Возникает вопрос: какие же документы удостоверяют наличие
гражданства Российской Федерации?
В соответствии с пунктом 45 «Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» наличие гражданства Российской Федерации удостоверяется следующими документами:
а) паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе заграничным паспортом;
б) дипломатическим паспортом;
в) служебным паспортом;
г) паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
д) удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации;
е) свидетельством о рождении, в которое внесены сведения
о гражданстве Российской Федерации родителей, одного из родителей или единственного родителя;
ж) свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской Федерации, проставленной должностным лицом полномочного органа.
Наличие гражданства у детей может удостоверяться также свидетельством о рождении с вкладышем, подтверждающим наличие
гражданства Российской Федерации, выданным в соответствии
с ранее установленным порядком и сохраняющим свое действие.
§ 3. Выдача паспортов гражданам России и организация их регистрационного учета
История свидетельствует о том, что постоянные тяжелые и кровопролитные войны, массовые мобилизации в армию и на флот, на
принудительные работы по строительству городов, промышленных
предприятий, портов и судов, на обслуживание заводов и мануфактур, а также непосильные налоги, государственные и частные повинности в первой четверти XVIII в. порождали дезертирство, массовые самовольные уходы крестьян и работных людей. Борьба
с этим явлением постоянно ужесточалась. Введенный запрет на передвижение российского населения без специальных «проезжих»,
«прохожих», «покормежных», «пропускных» писем оказывался неэффективным.
112
В этот период появляются новые документы, удостоверяющие
личность гражданина, а жесткий контроль государства за его передвижением привел к созданию паспортной системы. Купцам, как
и прежде, выдавались «проезжие грамоты». Военнослужащим, временно отпущенным со службы, выдавались «письменные отпуска»,
а уволенным со службы – «абшиды». Четкого различия между этими документами не делалось, для их названия уже в «Артикуле воинском» 1715 г. как альтернативное употреблялось слово «пас» (от
французского passe – проход, пропуск).
Документом, удостоверяющим личность иностранцев, прибывших в Россию, а также отъезжавших за границу русских подданных, становится «пашпорт», иногда называемый также – «пас».
В XIX в. паспортом стали называть «вид на жительство», или,
как указано в «Толковом словаре русского языка» В. И. Даля, «лист
или письмо для проходу, проезду или проживания».84 В паспорте
указывались имущественное состояние владельца, уплата налогов и т. д.
Паспортная система в СССР была введена в 1932 г. по постано­
влению ЦИК и СНК Союза ССР от 27 декабря 1932 г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»85 как мероприятие по учету населения городов,
рабочих поселков и новостроек и разгрузке этих населенных мест от
лиц, не связанных с производством и не занятых общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также
по очистке этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов. До этого времени
в Советском Союзе не было единого документа, удостоверяющего
личность гражданина и служившего ему видом на жительство. По
своей сути этот нормативный акт изначально носил классово дис­
криминационный характер. В стране, где основой политического
и экономического строя провозглашался союз двух классов – рабочего класса и колхозного крестьянства, целый класс, а именно, колхозное крестьянство исключалось из субъектов паспортной си­
стемы. Сам факт введения единой паспортной системы расценивался как одно из эффективных средств укрепления диктатуры пролетариата.
84 См.: Даль В. И. Толковый русского языка. Современная версия. М.: Эксмо,
2003. С. 460.
85 См.: Сборник законов СССР и указов ПВС СССР. 1932. № 84. Ст. 516.
113
В сельской местности в обязательном порядке паспорта должны
были получать только жители, работающие на государственных
предприятиях, в учреждениях и организациях, материально ответственные работники колхозов, а также лица, выезжавшие на новое место жительства. Остальное колхозное крестьянство и другие
жители сельской местности, не имея паспортов, фактически лишались права свободного передвижения по стране, права свободы выбора места пребывания и места жительства, выбора места работы,
поскольку получить разрешение на переселение в город или другой
населенный пункт было крайне затруднительно и практически зависело от воли определенного должностного лица (председателя
колхоза, председателя сельсовета и других уполномоченных на то
должностных лиц). Такое положение продолжало существовать
вплоть до 1974 г.
28 августа 1974 г. было принято постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему
совершенствованию паспортной системы в СССР». Введенный этим
постановлением единый порядок паспортизации предусматривал
выдачу паспортов всем достигшим 16-летнего возраста гражданам
Советского Союза независимо от их происхождения, социального
и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств. В указанном постановлении подчеркивалось, что совершенствование паспортной системы призвано содействовать осуществлению граж­
данами СССР своих прав, выполнения ими обязанностей перед
государством и обществом, обеспечивать необходимый учет движения населения, служить делу укрепления социалистической законности и государственной дисциплины. Одновременно с названным
постановлением Совет Министров СССР утвердил «Положение
о паспортной системе в СССР» и принял постановление «О некоторых правилах прописки граждан».86
Положение определяло права и обязанности граждан и должно­
стных лиц по осуществлению паспортной системы, регламентировало порядок выдачи паспортов и пользования ими, прописки и регистрации, выписки населения, а также устанавливало ответственность за нарушение правил паспортной системы. Оно предусматривало общий для всего населения СССР порядок паспортизации
86 СМ.:
114
СП СССР. 1974. № 19. Ст. 109, 110.
и единый образец бессрочного советского паспорта. Положение
о паспортной системе было введено в действие на территории Советского Союза с 1 июля 1975 г.
В отечественной юридической литературе нет единого опре­
деления понятия паспортно-регистрационной системы. Большин­
ство исследователей советского периода вело речь не о паспортно-регистрационной системе, а просто о паспортной системе.
Так, «Энциклопедический словарь правовых знаний» характе­
ризует паспортную систему как «совокупность правил, регули­
рующих порядок учета и передвижения населения в местностях,
где введена паспортная система, и предусматривающих обязанность граждан иметь паспорт, обязательную его прописку, а также устанавливающих ответственность за нарушение паспортных
правил».87
В. Ф. Корзан советскую паспортную систему определял как
«совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу выдачи паспортов, прописки и выписки в целях
удостоверения принадлежности к советскому гражданству и личности владельца, обеспечения полноты учета движения населения, содействия осуществлению конституционных прав и обязанностей граждан, а также укрепления социалистической законности
и правопорядка».88
По мнению Н. И. Буденко, паспортная система представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи,
обмена, сдачи и изъятия паспортов, прописки, выписки и регистрации граждан с целью учета населения, упорядочения его передвижения по территории государства, обеспечения субъективных прав
и обязанностей граждан, охраны общественного порядка, государ­
ственной и общественной безопасности.89
По приведенным определениям понятия паспортной системы
прослеживаются этапы и периодичность ее становления и развития в советский и постсоветский периоды в нашей стране. Однако в связи принятием Закона Российской Федерации от 25 июня
1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу пере87 Энциклопедический
словарь правовых знаний. М., 1965. С. 309.
Паспортная система и органы внутренних дел. Минск: Минская высшая
школа МВД СССР, 1981. С. 45.
89 См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник.
Часть особенная. М.: Московская высшая школа милиции МВД РФ, 1993. С. 80.
88 См.:
115
движения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и введением в действие в 1995 г. «Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Феде­
рации»90 возникла необходимость определения понятия паспортнорегистрационной системы на современном этапе становления правового государства с учетом нового российского законодательства
в этой области.
По нашему мнению, паспортно-регистрационная система в Российской Федерации – это совокупность правовых норм, опреде­
ляющих порядок выдачи, замены паспортов и пользования ими,
сдачи и изъятия их, регистрации и снятия граждан с регистраци­
онного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах
Российской Федерации с целью удостоверения личности гражданина и принадлежности к российскому гражданству, обеспечения
полноты учета населения, упорядочения его передвижения по территории Российской Федерации, обеспечения реализации конституционных прав граждан и выполнения ими обязанностей, а также
охраны общественного порядка, государственной и общественной
безопасно­сти, борьбы с преступностью и ведения адресно-справочной работы.
Как видно из определения, целями паспортно-регистрационной
системы являются:
– учет населения;
– упорядочение его передвижения;
– обеспечение реализации конституционных прав граждан и выполнение ими обязанностей;
– паспортно-регистрационная система как средство охраны общественного порядка, государственной и общественной безопасно­
сти и борьбы с преступностью.
Рассмотрим эти цели.
Учет населения. В единой системе показателей статистики определенный интерес представляют показатели учета населения, характеризующие его численность, и изменения, происходящие в це-
90 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утвер­
ждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» // СЗ РФ.
1995. № 30. Ст. 2939.
116
лом по России, а также по республикам, краям, областям, городам,
районам и иным муниципальным образованиям. Учет населения
необходим для прогнозирования и разработки различных федеральных и региональных программ социально-экономического развития и практического их осуществления, т. е. строительства жилого фонда, школ, больниц, иных объектов социального обеспечения
и производства.
Основным средством текущего оперативного учета населения является система регистрационного учета граждан. Данные территориальных органов ФМС России о числе прибывших на жительство
и убывших в другие местности является исходным материалом для
последующего обобщения и использования органами государственной статистики.
С помощью паспортно-регистрационной системы ведется учет
двух видов:
а) персональный – путем заполнения листков убытия и прибытия, которые остаются в территориальных органах ФМС;
б) статистический – путем заполнения талонов статистического учета, отрывная часть которых направляется в органы стати­
стики.
Упорядочение передвижения населения. В соответствии с Кон­
ституцией Российской Федерации (ст. 27) и Законом Российской
Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Россий­
ской Федерации» каждый гражданин России может осуществить
это право. Важнейшим правовым средством упорядочения передвижения населения является совокупность паспортно-регистрационных правил, которые, не препятствуя праву граждан на свободу передвижения, устанавливают порядок их регистрации по месту пребывания и жительства. Вместе с тем государство устанавливает
(регулирует) определенные ограничения на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства:
– в пограничной полосе;
– в закрытых военных городках;
– в закрытых административно-территориальных образованиях;
– в зонах экологического бедствия;
– на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания
населения и хозяйственной деятельности;
117
– на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.91
Обеспечение реализации конституционных прав граждан и выполнение ими обязанностей. Граждане постоянно вступают в различные правоотношения с государственными органами, обще­
ственными формированиями, коммерческими структурами и между собой. Являясь субъектами правоотношений, граждане уча­
ствуют в них от своего имени как сторона строго индивидуализированная.
Одним из отличий каждого человека как личности является совокупность демографических (биографических) признаков: фамилия, имя, отчество, время и место рождения и т. д. Наличие паспорта позволяет гражданину вступать в любые законные отношения на
территории Российской Федерации и за ее пределами, реализовать
свое право на труд, на жилище и другие права. Вместе с тем отсут­
ствие паспорта в некоторых случаях, установленных законом, будет
рассматриваться как административное правонарушение.
Паспортно-регистрационная система как средство охраны общественного порядка, государственной и общественной безопасности и борьбы с преступностью используется в деятельности органов внутренних дел с целью предупреждения правонарушений, розыска лиц, скрывающихся от правоохранительных органов государства или пропавших без вести.
В процессе контроля за соблюдением паспортно-регистрационных правил могут быть выявлены лица, проживающие без паспортов и регистрации. В их числе могут оказаться скрывающиеся преступники, неплательщики алиментов. При проверке паспортов могут быть обнаружены подделки, исправления. Нередко преступники, скрываясь от милиции, используют похищенные у граждан
паспорта, переклеив в них фотокарточку, проставляют поддельные
печати, штампы и т. д.
Большие розыскные возможности содержатся в заявлении формы № 1П на получение паспорта, куда включается все установочные данные о его получателе (фамилия, имя, отчество и др.).
Кроме того, при проверке паспортов обращается внимание на защитные его свойства (серия, номер, водяные знаки и др.). В розы­
91 См.: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Ст. 8.
118
ске лиц активно используются возможности территориальных органов ФМС России и адресно-справочных бюро путем получения
сведений о зарегистрированных лицах и выставления сторожевых
листков.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от
13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем
личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» было принято постановление Правитель­
ства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации,
образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».
Паспорт гражданина Российской Федерации является основным
документом, удостоверяющим личность гражданина России на территории РФ. Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летненго возраста и проживающие на территории России. Из этого положения следует, что впервые за всю историю существования паспортной системы в нашем государстве паспорта стали получать и военнослужащие – граждане Российской
Федерации (кроме военнослужащих, проходящих военную службу
по призыву), при этом согласно букве закона именно паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом,
удостоверяющим личность военнослужащего.
Административным регламентом Федеральной миграционной
службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и исполнению государственной функции по учету паспортов
гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность
гражданина России на территории РФ, утвержденным приказом
ФМС России от 7 декабря 2009 г. № 339,92 определен порядок, прежде всего, выдачи и замены паспортов.
Получателями государственной услуги по выдаче паспортов являются граждане Российской Федерации в случае:
– достижения 14-летнего возраста;
– утраты (хищения) паспорта.
Получателями государственной услуги по выдаче паспортов являются также граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и приобретшие гражданство Российской Федерации
непосредственно перед получением паспорта.
92 См.:
Российская газета. 2010. 5 марта.
119
Для получения паспорта гражданин представляет:
1. Заявление о выдаче (замене) паспорта по форме № 1П, за­
полненное от руки или набранное на компьютере гражданином,
обратившимся за получением паспорта. Личная подпись гражда­
нина в заявлении заверяется уполномоченным на это сотрудником
(государственным служащим, работником) подразделения ФМС
России.
Если гражданин не имеет возможности самостоятельно заполнить заявление, оно заполняется сотрудником подразделения.
2. Свидетельство о рождении. В случае отсутствия у гражданина
свидетельства о рождении ему рекомендуется обратиться в орган
ЗАГС по месту регистрации рождения или в орган ЗАГС по месту
жительства для получения дубликата свидетельства о рождении.
При невозможности представления свидетельства о рождении
(дубликата свидетельства о рождении) паспорт может быть выдан
на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для его получения.
3. Две личные фотографии в черно-белом или цветном исполнении размером 35 × 45 мм с четким изображением лица строго анфас
без головного убора.
Допускается представление фотографий в головных уборах, не
скрывающих овала лица, гражданами, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами без
головных уборов.
Для граждан, постоянно носящих очки, обязательно фотографирование в очках без тонированных стекол.
При наличии технической возможности фотографирование и получение фотографий может быть произведено непосредственно
в подразделении.
4. Документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).
5. Документы, необходимые для проставления обязательных отметок в паспорте (военный билет, свидетельства о рождении детей
в возрасте до 14 лет, документы, подтверждающие регистрацию по
месту жительства).
6. Квитанцию об оплате государственной пошлины.
Выдача и замена паспортов производятся подразделениями по
месту жительства, месту пребывания или месту обращения гражданина.
120
Часы приема сотрудников подразделения, участвующих в предоставлении государственной услуги, которые непосредственно взаимодействуют с заявителями:
Дни недели
Понедельник
Вторник
Среда
Четверг
Пятница
Суббота
Воскресенье
Часы приема посетителей
09.00–15.00/Выходной день
15.00–20.00
09.00–13.00
15.00–20.00
09.00–15.00
08.00–13.00/Выходной день
Выходной день
Выходные дни устанавливаются в режиме чередования через
неделю по графику: суббота, воскресенье и воскресенье, поне­
дельник.
Часы работы иных сотрудников устанавливаются согласно служебному распорядку соответствующего подразделения. Начальник
подразделения в зависимости от ситуации перераспределяет в течение дня сотрудников, осуществляющих прием заявителей.
Паспорта должны выдаваться гражданам:
– в 10-дневный срок со дня принятия всех необходимых документов подразделениями в случае оформления паспорта по месту жительства;
– в двух месячный срок со дня принятия всех необходимых документов подразделениями в случае оформления паспорта не по месту
жительства, а также в связи с утратой (похищением) паспорта.
Время ожидания в очереди для передачи документов в случае
предварительной записи устанавливается до 30 минут, а при получении паспорта – до 20 минут.
Время приема документов устанавливается до 15 минут, а получения паспорта – до 10 минут.
Оформление паспорта производится сотрудником, ответственным за оформление, в следующем порядке:
1. На второй странице в реквизите «Паспорт выдан» в творительном падеже печатается наименование структурного подразделения,
выдавшего паспорт.
2. В реквизите «Дата выдачи» арабскими цифрами указываются
число, месяц и год выдачи паспорта, например: «05.05.2009».
3. В реквизите «Код подразделения» проставляется цифровой
код, закрепленный за конкретным подразделением.
121
4. На третьей странице записи в реквизитах «Фамилия», «Имя»,
«Отчество» располагаются по центру соответствующих строк.
В случае предоставления гражданином в качестве основания для
выдачи или замены паспорта документов, в которых отсутствуют
сведения о его фамилии, реквизит «Фамилия» может быть заполнен на основании документов, содержащих сведения о фамилии родителей заявителя. При разных фамилиях родителей заявителя
реквизит «Фамилия» может быть заполнен на основании выбора заявителя одной из родительских фамилий.
В случае предоставления гражданином в качестве основания для
выдачи или замены паспорта документов, в которых отсутствуют
сведения о его отчестве, реквизит «Отчество» может быть заполнен
на основании документов, содержащих сведения об имени отца заявителя.
В случае предоставления гражданином в качестве основания для
выдачи или замены паспорта документов, в которых отсутствуют
сведения о его отчестве, а также при отсутствии документов, со­
держащих сведения об имени отца заявителя, реквизит «Отчество»
не заполняется.
5. В реквизите «Дата рождения» арабскими цифрами проставляются число, месяц и год рождения, например: «04.03.1995».
В случае отсутствия даты дня и(или) месяца рождения эти реквизиты заменяются символами «00».
6. В реквизите «Место рождения» записи производятся в соответствии с записями, произведенными в свидетельстве о рождении
или паспорте, подлежащем замене. В случае разночтений записей,
произведенных в свидетельстве о рождении и паспорте, подлежащем замене, в оформляемом паспорте записи в реквизите «Место
рождения» производятся в соответствии с записями, произведенными в свидетельстве о рождении. При этом в отношении граждан,
родившихся в столице субъекта Российской Федерации, указываются только наименование города, для родившихся в других городах – наименование города и субъекта Российской Федерации, для
родившихся в остальных населенных пунктах – наименование населенного пункта, района, субъекта Российской Федерации.
В паспорте производятся следующие отметки и записи:
1. О регистрации гражданина и снятии его с регистрационного
учета по месту жительства:
– путем проставления оттиска штампа о регистрации по месту жительства по форме № 4П или путем внесения штампа по фор122
ме № 5П с заполнением его с использованием специального прин­
тера;
– путем проставления оттиска штампа о регистрации по месту
жительства в населенных пунктах, расположенных на территории
пограничной зоны, по форме № 6П или путем внесения штампа по
форме № 7П с заполнением его с использованием специального
принтера;
– путем проставления оттиска штампа о снятии с регистрационного учета по форме № 8П или путем внесения штампа по форме
№ 9П с заполнением его с использованием специального принтера.
2. Отметка об отношении к воинской обязанности производится
путем проставления оттиска штампа об отношении к воинской обязанности по форме № 10П или путем внесения штампа по форме
№ 11П с заполнением его с использованием специального принтера.
3. Отметки о регистрации и расторжении брака производятся:
– путем проставления оттиска штампа о регистрации брака или
путем внесения штампа с заполнением его с использованием специального принтера;
– путем проставления оттиска штампа о расторжении брака или
путем внесения штампа с заполнением его с использованием специального принтера.
Отметка о регистрации брака не производится в паспорте, выдаваемом гражданину, не состоящему к моменту выдачи паспорта
в брачных отношениях вследствие смерти супруга, признания брака в установленном порядке недействительным или расторгнутым,
и имевшим ранее такую отметку.
Отметка о расторжении брака производится в паспорте, выдаваемом гражданину, только в отношении последнего расторгнутого
брака.
4. Отметка о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) заверяется подписью сотрудника, ее
внесшего, и соответствующей печатью подразделения.
Сведения о ребенке, которому разрешен выход из гражданства
Российской Федерации, содержащиеся в паспорте его родителя, сохраняющего гражданство Российской Федерации, аннулируются.
5. Отметка о ранее выданном основном документе (документах),
удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на
территории России, и документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами государства, производится путем проставления оттиска штампа по форме № 16П или пу123
тем внесения оттиска штампа по форме № 17П с заполнением его
с использованием специального принтера.
6. По желанию гражданина в паспорте производятся отметки:
– о его группе крови и резус-факторе соответствующими учреждениями здравоохранения путем проставления оттиска штампа по
форме № 18П;
– об идентификационном номере налогоплательщика налого­
выми органами путем проставления оттиска штампа по форме
№ 19П.
После заполнения реквизитов вторая страница покрывается
вшитой в бланк специальной защитной (ламинатной) пленкой.
Подготовленные к выдаче паспорта представляются руководителю, который проверяет полноту и правильность их оформления,
после чего проставляет свою подпись и печать.
Существенно изменился и срок действия паспорта. По «Положению о паспортной системе в СССР» от 28 августа 1974 г. действие
паспорта не ограничивалось сроком. По достижении гражданами
25- и 45-летнего возраста паспортными подразделениями вклеивались в паспорт новые фотографические карточки, соответствующие
этим возрастам. Паспорта, не имеющие таких фотографических
карточек, являлись недействительными.
По «Положению о паспорте гражданина Российской Федерации»
от 8 июля 1997 г. устанавливается срок действия паспорта гражданина:
– от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста;
– от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста;
– от 45 лет – бессрочно.
По достижении гражданами (за исключением военнослужащих,
проходящих службу по призыву) 20- и 45-летнего возраста паспорт
подлежит замене.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву,
паспорт выдается или заменяется по месту их жительства по окончании установленного срока военной службы по призыву.
Получателями государственной услуги по замене паспортов являются граждане Российской Федерации в случае:
1) достижения 20-летнего возраста;
2) достижения 45-летнего возраста;
3) изменения гражданином в установленном порядке фамилии,
имени, отчества, сведений о дате (число, месяц, год) и(или) месте
рождения;
124
4) изменения пола;
5) непригодности паспорта для дальнейшего использования
вследствие износа, повреждения или других причин;
6) обнаружения неточности или ошибочности произведенных
в паспорте записей;
7) изменения внешности.
Для замены паспорта гражданин представляет:
– заявление по установленной форме;
– паспорт, подлежащий замене;
– две личные фотографии размером 35 × 45 мм;
– другие документы, подтверждающие основания для замены
паспорта (предусмотренные п. 12 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации»).
В свою очередь территориальные подразделения ФМС России,
осуществившие выдачу или замену паспорта, обязаны представлять информацию в следующие органы власти:
– не реже, чем один раз в месяц, – главе местной администрации
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, города федерального
значения – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего нахождения сведения о выдаче или замене паспорта с указанием следующих
персональных данных гражданина: фамилии, имени, отчества,
даты рождения, места рождения, пола, гражданства, адреса места
жительства (в отношении вынужденных переселенцев – места пребывания), серии и номера паспорта, наименования или кода подразделения, выдавшего паспорт, даты выдачи паспорта;
– в течение пяти дней – в налоговый орган по месту жительства
гражданина сведения о фактах первичной выдачи и замены паспорта и об изменениях персональных данных, содержащихся во вновь
выданном паспорте;
– в течение семи дней – в жилищно-эксплуатационные организации по месту жительства сведения о фактах замены паспорта и об
изменениях сведений о личности, содержащихся во вновь выданном паспорте для внесения изменений в соответствующие учеты.
Что касается выдачи заграничных паспортов, то основанием такой выдачи являются указы Президента РФ от 21 декабря 1996 г.
№ 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федера125
ции» и от 19 октября 2005 г. № 1222 «Об основных документах,
удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за
пределами Российской Федерации, содержащих электронные носители информации», в соответствии с которыми утвержден админи­
стративный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина России за пределами территории РФ, и по
исполнению государственной функции по их учету.93
Важнейшей задачей территориальных органов ФМС России являются регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по
месту их пребывания и месту жительства. В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» Правительством Российской Федерации было принято постановление от
17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» (в дальнейшем – Правила).94
Во исполнение названного постановления был издан приказ МВД
Российской Федерации от 23 октября 1995 г. № 393 «Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»,
который действовал до издания приказа ФМС России от 20 сентября
2007 г. № 208 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной
услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации».95
В соответствии с «Правилами регистрации» местом пребывания
является место, где гражданин проживает временно, – гостиница,
санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристичес93 См.: Административный регламент…: Утвержден приказом ФМС России от
3 февраля 2010 г. № 26 // Российская газета. 2010. 5 марта.
94 См.: СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
95 См.: Российская газета. 2008. 23 января.
126
кая база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не
являющееся местом жительства гражданина.
Местом жительства является место, где гражданин постоянно
или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации: жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, интернат для инвалидов,
ветеранов и другие), а также иное жилое помещение.
Административным регламентом (далее – Регламентом) пре­
доставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Рос­
сийской Федерации определено, что регистрационный учет осуществляется территориальными органами ФМС России через их
структурные подразделения, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, – органами местного самоуправления поселений.
Должностными лицами, ответственными за регистрацию, осуществляющими первичный прием от граждан документов на реги­
страцию и снятие с регистрационного учета по месту пребывания
и месту жительства, подготовку и передачу в орган регистрационного учета предусмотренных учетных документов, а также ведение
и хранение поквартирных карточек и карточек регистрации по месту жительства, являются должностные лица:
1) жилищно-эксплуатационных организаций государственного
и муниципального жилищных фондов;
2) жилищно-строительных и жилищных кооперативов;
3) акционерных обществ и других коммерческих организаций;
4) других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления.
Регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации производятся бесплатно.
Гражданин, изменивший место жительства, не позднее семи
дней со дня прибытия на новое место жительства обращается с заявлением о регистрации по месту жительства по установленной Регламентом форме к должностным лицам, ответственным за регистрацию, а при их отсутствии – к собственнику жилого помещения.
127
Гражданин, прибывший для временного проживания в жилое
помещение, не являющееся его местом жительства, на срок свыше
90 дней, по истечении указанного срока должен обратиться с заявлением о регистрации по месту пребывания по установленной Регламентом форме к должностным лицам, ответственным за регистрацию, а при их отсутствии – к собственнику жилого помещения.
Регистрация граждан по месту пребывания в жилые помещения,
не являющиеся их местом жительства, осуществляется без снятия
этих граждан с регистрационного учета по месту жительства.
Срок регистрации гражданина по месту пребывания определяется по взаимному соглашению:
– с нанимателями и всеми совместно проживающими с ними совершеннолетними гражданами при условии проживания в домах
государственного, муниципального и специализированного жилищных фондов;
– с собственниками жилых помещений;
– с правлениями жилищных или жилищно-строительных ко­
оперативов, если члены кооперативов не являются собственниками
данных жилых помещений.
Подпись в реквизите «Подпись лица, предоставившего жилое помещение» заявления о регистрации по месту пребывания по установленной форме является подтверждением наличия соглашения
нанимателя либо собственника жилого помещения с гражданином
на его вселение и временное (постоянное) проживание.
Проживающие совместно с нанимателем жилого помещения совершеннолетние пользователи свое согласие на вселение и временное (постоянное) проживание гражданина выражают в письменной
форме.
Документами, удостоверяющими личность граждан Российской
Федерации, необходимыми для осуществления регистрационного
учета, являются:
– паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий
личность гражданина России на территории РФ;
– паспорт гражданина СССР, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, до истечения срока его действия;96
96 См.: Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 75 «О признании действительными до 1 января 2009 г. паспортов гражданина СССР образца
1974 г. для некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» //
СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 734.
128
– свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего
возраста;
– паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий
личность гражданина России за пределами Российской Федерации, – для лиц, постоянно проживающих за пределами страны.
Для регистрации по месту пребывания гражданин представляет
лицам, ответственным за регистрацию:
– документ, удостоверяющий личность;
– заявление о регистрации по месту пребывания по форме № 1;
– документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина по указанному адресу (договор найма (поднайма),
заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение).
При поступлении заявления о регистрации по месту пребывания
лица, ответственные за регистрацию, в присутствии заявителя проверяют комплектность представленных документов и в трехдневный срок передают их вместе с адресными листками прибытия, составленными в двух экземплярах, в орган регистрационного учета.
Уполномоченные должностные лица органа регистрационного
учета при поступлении документов от лиц, ответственных за реги­
страцию, рассматривают их и в трехдневный срок:
– производят запись о принятом решении в графе «Принятое
решение» в заявлении. При этом указываются основания регист­
рации со ссылкой на соответствующие пункты Правил или иные
основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации;
– заполняют и нумеруют свидетельства о регистрации по месту
пребывания с помощью печатных устройств. При его заполнении
сокращения и исправления записей не допускаются. Свидетельству
о регистрации по месту пребывания присваивается учетный номер
заявления;
– проставляют в соответствующей графе заявлений порядковый
номер выданного в текущем году свидетельства;
– учитывают заявление о регистрации по месту пребывания
и свидетельство о регистрации по месту пребывания в журнале;
– в течение суток после оформления регистрации по месту пребывания или поступления из органов местного самоуправления адресных листков прибытия проверяют посредством телефонной, телеграфной, факсимильной (в зависимости от местных условий) связи сведения, указанные гражданами в заявлениях о регистрации по
месту пребывания, по адресно-справочным учетам территориаль129
ного органа ФМС России и при необходимости по месту жительства
по соответствующим учетам органов внутренних дел.
Оформленные свидетельства о регистрации по месту пребывания
подписываются начальниками органов регистрационного учета,
а в их отсутствие – лицами, исполняющими их обязанности, и скрепляются печатями, применяемыми для оформления паспортов гражданина Российской Федерации.
Свидетельства о регистрации по месту пребывания и документы,
удостоверяющие личность граждан, в этот же день или не позднее
следующего за днем их оформления дня передаются должностным
лицам, ответственным за регистрацию, для последующей их передачи зарегистрированным гражданам либо непосредственно выдаются данным гражданам.
На граждан, которым регистрация по месту пребывания осуществляется на срок один год и более, в территориальные органы
Федеральной службы государственной статистики ежемесячно направляются составленные должностными лицами, ответственными за регистрацию, листки статистического учета прибытия.
Первый экземпляр адресного листка прибытия в течение двух
рабочих дней со дня регистрации направляется в подразделение адресно-справочной работы территориального органа ФМС. Второй
экземпляр помещается в адресно-справочную картотеку органа регистрационного учета, осуществившего регистрацию гражданина
по месту пребывания.
Таким образом, регистрация гражданина по месту пребывания
должна осуществляться в течение трех дней со дня поступления документов в орган регистрационного учета.
Для регистрации по месту жительства гражданин представляет
лицам, ответственным за регистрацию:
– документ, удостоверяющий личность;
– заявление о регистрации по месту жительства;
– документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение (заявление лица (лиц), предоставившего гражданину жилое помещение, договор, свидетельство о государственной регистрации права (права собственности на жилое помещение), решение суда
о признании права пользования жилым помещением либо иной документ или его надлежащим образом заверенная копия, подтверждающие наличие права пользования жилым помещением). Для регистрации достаточно представления одного из перечисленных документов.
130
Граждане, снявшиеся с регистрационного учета по месту жительства до прибытия к новому месту жительства, представляют
адресный листок убытия, выданный уполномоченным органом по
прежнему месту жительства.
В случае отсутствия (утраты) адресного листка убытия гражданин в письменной форме сообщает о причинах, по которым не может его представить. Отсутствие адресного листка убытия у гражданина, снявшегося с регистрационного учета по последнему месту
жительства, не является основанием для отказа в приеме и рассмотрении его заявления о регистрации по месту жительства.
Должностные лица, ответственные за регистрацию, на основании заявления гражданина о регистрации по месту жительства
и представленных документов заполняют карточку регистрации,
поквартирную карточку или вносят соответствующие сведения
в домовую (поквартирную) книгу, адресные листки прибытия, листок статистического учета прибытия и листок статистического учета выбытия к ним на лицо, подлежащее статистическому наблю­
дению.
Заполненные документы, а также документ, удостоверяющий
личность гражданина, заявление о регистрации по месту житель­
ства, документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение, лица, ответственные за регистрацию, в трехдневный срок
со дня обращения к ним граждан представляют в орган регистрационного учета.
Карточки регистрации по форме № 9 и поквартирные карточки
по форме № 10 оформляются при регистрации граждан в жилые помещения государственного, муниципального, частного жилищного
фонда, в том числе жилищно-строительных и жилищных кооперативов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, других учреждений социального назначения, акционерных обществ и коммерческих организаций, других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо оперативного
управления, и хранятся у должностных лиц, ответственных за регистрацию.
При регистрации граждан на жилую площадь частного жилищного фонда, принадлежащую физическим или юридическим лицам
на праве собственности, в случае отсутствия соглашения собственника (собственников) жилого помещения с управляющей жилищным фондом организацией на ведение данной работы допускаются
131
оформление и хранение владельцами домов (квартир) домовых (по­
квартирных) книг. Домовые (поквартирные) книги ведутся на каждое домовладение (квартиру).
Адресные листки прибытия при регистрации граждан в городах,
где располагаются подразделения адресно-справочной работы территориальных органов ФМС, составляются в одном экземпляре,
а в остальных местностях – в двух экземплярах.
Листки статистического учета прибытия и листки статистиче­
ского учета выбытия составляются в одном экземпляре на граждан
при регистрации по новому месту жительства за исключением
граждан, переменивших место жительства в одном населенном пункте на место жительства в другом в пределах одного административного района, переменивших место жительства в пределах одного
города (не имеющего районного (окружного) деления), одного района (округа) в городе, одного поселка городского типа. Данные листки составляются также на граждан Российской Федерации, прибывших в Россию на постоянное место жительства из других государств. Листки статистического учета выбытия при этом не заполняются.
Уполномоченные должностные лица органа регистрационного
учета при рассмотрении представленных должностными лицами,
ответственными за регистрацию, документов в трехдневный срок:
– проверяют правильность и полноту заполнения адресных лист­
ков прибытия, листков статистического учета и соответствие записей в них, а также в карточках регистрации, в поквартирных карточ­
ках или домовых (поквартирных) книгах сведениям, указанным
в представленных на регистрацию граждан документах;
– производят запись о принятом решении в графе «Принятое решение» заявлений. При этом указываются основания регистрации
со ссылкой на соответствующие пункты Правил или иные основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
О принятом решении гражданин предварительно информируется
по телефону (при его наличии);
– в паспортах граждан, зарегистрированных по месту житель­
ства и не снявшихся с регистрационного учета по прежнему месту
жительства, одновременно проставляется штамп о снятии с регистрационного учета по месту жительства и о регистрации по месту
жительства.
Штамп о регистрации по месту жительства также проставляется
в карточке регистрации или в домовой (поквартирной) книге в гра132
фе «Отметки о регистрации по месту жительства» с указанием в его
реквизитах только даты регистрации.
Первые экземпляры адресных листков прибытия при регистрации граждан по месту жительства в городах, где располагаются
подразделения адресно-справочной работы территориальных органов ФМС России, направляются в данные подразделения не позднее
следующего рабочего дня после оформления регистрации, в остальных населенных пунктах – не реже одного раза в неделю. Вторые
экземпляры адресных листков прибытия помещаются в адресносправочную картотеку структурного подразделения территориального органа, осуществившего регистрацию гражданина.
Листки статистического учета в установленном порядке ежемесячно передаются в территориальные органы Федеральной службы
государственной статистики (Росстата).
Сведения о фактах регистрации граждан по месту жительства
ежедекадно направляются в органы налоговой службы.
Если зарегистрированные по новому месту жительства граждане
самостоятельно снялись с регистрационного учета по прежнему
месту жительства (за исключением перемены места жительства
внутри республики, края, области, округа) и в их адресных листках
убытия указано, что они выбыли в иную республику, край, область,
округ, а не в тот регион, куда они фактически прибыли, в подразделение адресно-справочной работы территориального органа по их
прежнему месту жительства в трехдневный срок направляется сообщение произвольной формы с указанием адреса, по которому данный гражданин зарегистрирован по месту жительства.
Регистрация гражданина по месту жительства осуществляется
в течение трех дней со дня поступления документов в орган регистрационного учета.
Рассмотрим далее порядок снятия граждан с регистрационного
учета по месту пребывания и месту жительства.
Граждане считаются снятыми с регистрационного учета по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом
жительства, по истечении срока пребывания, а в гостиницах, са­
наториях, домах отдыха, пансионатах, кемпингах, больницах,
на туристских базах и в иных подобных им учреждениях – по их
выбытии.
Заявления о снятии с регистрационного учета по месту пребывания от гражданина и составления адресного листка убытия не требуется за исключением случаев, когда зарегистрированные по месту
133
пребывания граждане имеют намерение выбыть с места пребывания до истечения заявленного срока.
Сотрудники органов регистрационного учета при регистрации
граждан по новому месту жительства отрезают от заявлений о регистрации по месту жительства заявления о снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства отрывные талоны
и в трехдневный срок со дня оформления регистрации вместе с заполненными листками статистического учета выбытия направляют
в органы регистрационного учета по прежнему месту жительства.
При снятии в установленном Регламентом порядке с регистрационного учета по месту жительства граждан, выезжающих на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, на них заполняются листки статистического учета выбытия.
Сотрудники органов регистрационного учета при получении заявлений о снятии с регистрационного учета по месту жительства
и листков статистического учета выбытия не позднее следующего
после их поступления дня извещают об этом должностных лиц, ответственных за регистрацию, а также граждан и юридических лиц,
предоставляющих для проживания принадлежащие им на праве
собственности жилые помещения, которые представляют в орган
регистрационного учета карточки регистрации по форме № 9, по­
квартирные карточки по форме № 10 или домовые (поквартирные)
книги, а также заполненные адресные листки убытия.
Снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства
оформляется в течение трех дней путем проставления штампов
о снятии с регистрационного учета в карточках регистрации или домовых (поквартирных) книгах. При этом адресные листки убытия
в течение трех дней направляются в подразделение адресно-справочной работы соответствующего территориального органа, уведомления о снятии с регистрационного учета передаются в орган
регистрацион­ного учета по новому месту жительства граждан,
а листки стати­стического учета выбытия – ежемесячно в территориальный орган Росстата.
Как мы уже отмечали, паспортно-регистрационная система как
совокупность правовых норм, обеспечивая реализацию конституционных прав граждан и выполнение ими обязанностей, является
также одним из действенных и эффективных средств, используемых органами внутренних дел с целью охраны общественного порядка, государственной и общественной безопасности, борьбы с правонарушениями и преступностью. Поэтому контроль за соблюдени134
ем гражданами и должностными лицами правил паспортно-регистрационной системы занимает важное место в ее обеспечении.
Контроль по соблюдению гражданами и должностными лицами
«Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации
с регистрационного учета по месту пребывания и по месту житель­
ства в пределах Российской Федерации» осуществляется ФМС России, ее территориальными органами и органами внутренних дел.
Нарушение требований Правил влечет за собой ответственность
должностных лиц и граждан в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).
Приведем конкретные статьи КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за нарушение указанных Правил.
Статья 19.15 «Проживание гражданина Российской Федерации
без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации»:
1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания
гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности
гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению
личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту
пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч
пятисот рублей.
2. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по
недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом
помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта)
либо без регистрации по месту пребывания или по месту житель­
ства, влечет наложение административного штрафа в размере от
двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.
Статья 19.16 «Умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина
(паспорта) по небрежности».
Умышленное уничтожение или порча удостоверения личности
гражданина (паспорта) либо небрежное хранение удостоверения
личности гражданина (паспорта), повлекшее утрату удостоверения
135
личности гражданина (паспорта), влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот
рублей.
Следует отметить также, что впервые Федеральным законом от
8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» установлена уголовная ответственность за нарушение правил выдачи паспортов. Так, Уголовный кодекс дополнен статьей 292-1 «Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных
сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации».
136
Глава 3. Государственная политика по регулированию порядка въезда, пребывания и проживания иностранных граждан в Российской Федерации
§ 1. Правовое регулирование въезда в Российскую Федерацию
иностранных граждан и лиц без гражданства
Конституция Российской Федерации (ст. 17) закрепляет очень
важное положение о том, что в стране признаются и гарантируются
права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права. Советский Союз ратифицировал «Всеобщую декларацию прав человека» от 10 декабря
1948 г., а Россия как правопреемница СССР соблюдает Декларацию,
в частности, ее статью 13, где провозглашено, что каждый человек
имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства. Причем каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в нее.
На территории России в течение 21 года действовал Закон от
24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан
в СССР», т. е. с 1981 по 2002 г., что никак не отражало сущности нового демократического государства и не способствовало развитию
международных отношений, а также регулированию правового статуса иностранных граждан.
Существенным развитием правового поля России можно считать
принятие федеральных законов от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Фе­
дерации».97
Оба закона приводят следующие понятия в одинаковой ре­
дакции:
– иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства
наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
– лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
97 См.:
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
137
Прошедшие годы показали, что по сравнению с Законом СССР от
24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан
в СССР», Федеральный закон «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» (далее – Закон от 25 июля
2002 г. или Закон) отражает реалии, сложившиеся после распада
Советского Союза, и обеспечивает новый уровень правового статуса
иностранных граждан и лиц без гражданства.
Среди новелл, отраженных в действующем Законе, можно отметить следующие:
1) сформулированы основные понятия (включая указанные выше),
такие как приглашение на въезд в Российскую Федерацию, миграционная карта, временное пребывание и проживание, депортация и другие, позволяющие гражданам и должностным лицам государственных
органов одинаково понимать их смысл и значение и, следовательно,
вступать в отношения друг с другом на законном основании;
2) в отличие от старого в действующем Законе не выделяется отдельная глава об основных правах, свободах и обязанностях иностранных граждан, для этого отведена всего одна статья (ст. 4), в которой изложена суть их правового статуса: иностранные граждане
пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности
наравне с гражданами России за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
3) в Законе от 25 июля 2002 г. четко определен механизм реализации отдельных его норм, касающихся порядка выдачи разрешений на временное проживание иностранных граждан, установления квот на их въезд и осуществление трудовой деятельности, выдачи вида на жительство или отказа в выдаче и аннулирования уже
выданных документов, выдачи специальных разрешений на посещение отдельных местностей, организаций и объектов, регистрации и учета иностранных граждан, контроля за их пребыванием
и проживанием в нашей стране.
Реализация этих новелл и других норм Законом возложена на органы исполнительной власти: Правительство Российской Федерации,
Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел
и, главным образом, на Федеральную миграционную службу и ее территориальные органы, а также другие органы исполнительной власти.
Так, постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г.
№ 413 «О миграционной карте»98 утверждены «Правила использо98 См.:
138
СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3553.
вания миграционной карты нового образца», которая введена в дей­
ствие с 1 января 2005 г.
Миграционная карта – это новое явление для России, и она представляет собой документ, содержащий сведения об иностранном
гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, цели и сроке пребывания и другие сведения, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Рос­
сийской Федерации. Следует отметить, что серия бланков мигра­
ционных карт установлена иная, чем, например, для регистрации
автомобильного транспорта. Так, для Санкт-Петербурга мигра­
ционная карта имеет серию 40, а для Ленинградской области – серию 41.
Изготовление бланков миграционных карт, снабжение ими пунк­
тов пропуска через Государственную границу РФ осуществляются
ФМС России.
Выдача бланков миграционных карт прибывающим из-за рубежа в пункты пропуска через Государственную границу РФ иностранным гражданам осуществляется бесплатно и заранее, чтобы сократить время, необходимое на заполнение миграционных карт
и тем самым уменьшить продолжительность всех видов контроля
пассажирских транспортных средств.
Итак, выдача прибывающим иностранным гражданам бланков
миграционных карт осуществляется:
а) при следовании воздушным (морским, речным) транспортом –
членами экипажей воздушных (морских, речных) судов;
б) при следовании железнодорожным транспортом – членами
бригад поездов;
в) при следовании автомобильным транспортом общего пользования (автобусами) – водителями;
г) при следовании личным (частным) транспортом или пешим порядком – должностными лицами органа пограничного контроля.
Миграционная карта состоит из двух частей: въездной и выездной, разделенных перфорированной линией разрыва. Обе части заполняются иностранным гражданином лично, разборчиво, без помарок и исправлений чернилами или шариковой авторучкой с пастой черного, синего или фиолетового цвета. Заполненные въездные
части миграционных карт с проставленными в них отметками
о въезде изымаются должностными лицами органа пограничного
контроля и передаются сотрудникам иммиграционного контроля
ФМС в пункте въезда в Россию.
139
Выездные части миграционных карт с проставленными в них отметками о въезде и регистрации по месту пребывания хранятся
у иностранных граждан в течение всего периода их пребывания на
территории Российской Федерации и сдаются должностным лицам
органа пограничного контроля при выезде из страны при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Выдача миграционных карт в пунктах пропуска через Государ­
ственную границу Российской Федерации означает одновременно ведение первичного учета иностранных граждан, прибывших на территорию России. Сведения из въездных и выездных частей миграционных карт вносятся в локальную электронную базу данных
и далее передаются в центральный банк данных, порядок создания
и ведения которого установлен Правительством РФ от 8 апреля
2005 г. № 188 «Об утверждении Положения о создании, ведении
и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно
проживающих в Российской Федерации».99
Эти данные первоначально вносятся, обрабатываются и анализируются должностными лицами подразделений иммиграционного
контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации или должностными лицами территориальных
органов ФМС России.
Выдача бланка миграционной карты иностранному гражданину, находящемуся на территории Российской Федерации и зарегистрированному по месту проживания, производится территориальными органами ФМС России на основании личного заявления ино­
странного гражданина. При этом сотрудник визового подразделения
после проверки правильности заполнения миграционной карты
иностранным гражданином и наличия у него оснований (регистрации) для законного нахождения на территории Российской Федерации также вносит сведения об иностранном гражданине в свою базу
данных, а затем направляет их в центральный банк данных по учету иностранных граждан.
Въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий­
скую Федерацию определен федеральными законами от 15 августа
1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Рос-
99 См.:
140
СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.
сийскую Федерацию»100 от 25 июля 2002 г. «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» и предусматривает два порядка въезда: безвизовый и визовый.
Безвизовый порядок въезда иностранцев устанавливается, как
правило, путем заключения межгосударственных соглашений, например, соглашения между правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Российской
Федерации и Республики Таджикистан от 30 ноября 2000 г. «О взаимных безвизовых поездках граждан», которое ратифицировано
в России Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 114-ФЗ.
Во всех других случаях иностранные граждане для въезда в Российскую Федерацию кроме документов, удостоверяющих личность,
должны иметь приглашение на въезд или российскую визу.
Приглашение на въезд в Российскую Федерацию может быть выдано представительством МИД России за рубежом, ФМС или ее территориальным органом.
Данная процедура определена «Правилами оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан
и лиц без гражданства», утвержденными постановлением Правительства РФ от 8 октября 2007 г. № 655.101
Приглашение содержит следующие сведения: фамилию, имя
(написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство приглашаемого лица, государство
его проживания, дату и номер выдачи документа, удостоверяющего
его личность, цель поездки, предполагаемый срок пребывания
в России, предполагаемые пункты посещения, наименование приглашающей организации и места ее нахождения или фамилию, имя
приглашающего физического лица и адрес его места жительства,
номер и дату принятия решения о выдаче приглашения и срок дей­
ствия приглашения.
Территориальный орган ФМС выдает приглашения по хода­
тайству:
а) органов местного самоуправления;
б) юридических лиц, вставших на учет в территориальном органе ФМС;
100 См.:
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
Постановление Правительства РФ от 8 октября 2007 г. № 655 «Об утверждении Правил оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию
иностранных граждан и лиц без гражданства» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5053.
101 См.:
141
в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих
в России иностранных граждан.
С целью реализации Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» приказом ФМС России от
6 июня 2008 г. № 142 утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без граждан­
ства.102
Следует отметить, что одновременно с ходатайством о выдаче
приглашения приглашающая сторона должна представить гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения ино­
странного гражданина на период пребывания его в Российской Фе­
дерации. Это требование установлено статьей 16 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
и подробно регламентировано постановлением Правительства РФ
от 24 марта 2003 г. № 167 «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных
граждан и лиц без гражданства на период пребывания их в Российской Федерации».103
Под гарантиями понимаются гарантийные письма приглашающей стороны о принятии на себя следующих обязательств:
а) предоставление приглашающей стороной денежных средств
для проживания иностранного гражданина в России в размере не
ниже прожиточного минимума, а также денежных средств, необходимых для выезда из России иностранного гражданина по окончании срока его пребывания;
б) обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина, прибывающего в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности, заработной платой в размере не
ниже минимального размера оплаты труда;
в) обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина страховым медицинским полисом или предоставление ему при
необходимости денежных средств для получения им медицинской
помощи;
г) жилищное обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина в соответствии с социальной нормой.
102 См.:
103 См.:
142
Российская газета. 2008. 4 июля.
СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240.
Если приглашающей стороной является физическое лицо, то оно
должно приложить к гарантийному письму сведения о своих доходах (денежных средствах), позволяющих ему обеспечение указанных обязательств. Что касается юридических лиц, то к заявлению
о постановке на учет в органе ФМС оно должно приложить следующие документы:
1) копию свидетельства о регистрации в качестве юридического
лица в налоговой инспекции;
2) копию свидетельства о постановке на налоговый учет.
Некоторые особенности имеются и при выдаче приглашений на
въезд в Россию иностранных граждан с целью обучения в образовательных учреждениях и осуществления трудовой деятельности.
Статья 17 Закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» определяет, что приглашение с целью
обучения в общеобразовательном учреждении выдается террито­
риальным органом ФМС по ходатайству образовательного учреж­
дения.
Что касается образовательных учреждений специального профессионального образования, то приглашение выдает ФМС России
по ходатайству тех федеральных органов исполнительной власти,
в чьем ведении находятся образовательные учреждения: Министерство обороны России, ФСБ, МЧС, Министерство истиции, Федеральная таможенная служба и другие органы.
Однако все образовательные учреждения, пригласившие иностранного гражданина в Россию с целью обучения, обязаны:
1) гарантировать иностранному гражданину возможность получения образования в данном учреждении, содействовать его своевременной регистрации по месту пребывания, а также обеспечить
его выезд из Российской Федерации по завершении или прекращении обучения;
2) в течение трех рабочих дней со дня прибытия иностранного
гражданина в данное образовательное учреждение направить информацию об этом в территориальный орган ФМС;
3) в течение трех рабочих дней со дня установления факта самовольного убытия иностранного гражданина из данного образовательного учреждения направить информацию об этом в территориальный орган ФМС и ФСБ России.
Рассмотрим далее порядок выдачи приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина с целью осуществления трудовой деятельности.
143
В России впервые Законом «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» регламентирован порядок привлечения иностранных работников на основе, прежде всего, потребности в таких работниках (квота). Квота на выдачу иностранным
гражданам приглашений на въезд в Россию с целью осуществления
трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством РФ
с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте
Российской Федерации и его возможностей по обустройству иностранных граждан. При этом предложения исполнительных органов
субъектов Российской Федерации, направляемые в Правительство
РФ для утверждения квоты, должны формироваться на основе прин­
ципа приоритета использования национальных трудовых ресурсов
с учетом ситуации на рынке труда.
Правилами определения исполнительными органами государ­
ственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г.
№ 783, установлен следующий порядок такого вида деятельности.
С целью организации и координации работы по определению
потребности в привлечении иностранных работников и подготовке
предложений по объемам квот в субъектах Российской Федерации
решением высших должностных лиц этих субъектов определяются
уполномоченные органы исполнительной власти.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации с уча­
стием органов местного самоуправления и трехсторонних комиссий
по регулированию социально-трудовых отношений данных субъектов информируют работодателей о порядке подготовки предложений о потребности в привлечении иностранных работников.
Работодатели ежегодно до 1 мая представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности
в определенном числе иностранных работников с целью замещения
в предстоящем году вакантных и создаваемых для них рабочих мест.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно до 1 июня обобщают заявки работодателей и направляют их
на рассмотрение:
а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях
экономики, а также в области образования, занятости населения
и других областях;
144
б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;
в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за
соблюдением трудового законодательства;
г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки
работодателей и ежегодно до 15 июня готовят для уполномоченных
органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом:
а) перспектив демографического развития региона, ожидаемых
миграционных процессов, прежде всего внутренней миграции;
б) перспектив изменения спроса на рабочую силу в субъекте Российской Федерации, в том числе путем предусматриваемого создания рабочих мест в рамках приоритетных национальных проектов,
инвестиционных проектов, федеральных, отраслевых, региональных и местных программ развития;
в) имеющегося трудового потенциала, в том числе прогноза численности безработных граждан и ожидаемого высвобождения работников;
г) возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за
счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, незанятого населения, высвобождаемых работников по профессиям и специально­
стям, по которым предполагается привлечение иностранных работников;
д) возможности перераспределения трудовых ресурсов внутри
субъекта Российской Федерации, а также их привлечения из других субъектов РФ;
е) ожидаемого числа выпускников профессиональных образовательных учреждений по профессиям и специальностям, по которым
работодатели предусматривают привлечение иностранных работников;
ж) допустимой доли иностранных работников, используемых
в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами,
осуществляющими деятельность на территории субъекта Россий­
ской Федерации;
145
з) участия субъекта Российской Федерации в государственной
программе по оказанию содействия добровольному переселению
в страну соотечественников, проживающих за рубежом;
и) возможности субъекта Российской Федерации в отношении
обустройства привлекаемых для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан исходя из обеспеченности населения
жильем и объектами социальной инфраструктуры;
к) оценки эффективности использования иностранной рабочей
силы в предыдущем году.
Территориальные органы Федеральной миграционной службы
рассматривают заявки работодателей с учетом имеющейся в этих
органах следующей информации:
а) использование в предыдущем и текущем годах установленных
квот и соблюдение допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими
субъектами;
б) допущенные работодателями нарушения порядка привлечения иностранных работников и их устранение;
в) страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.
Территориальные органы Федеральной миграционной службы
ежегодно до 15 июня направляют заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации.
Государственные инспекции труда ежегодно до 15 июня представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации информацию о нарушениях трудового законодательства, допущенных в предыдущем и текущем годах работодателями, предусматривающими на очередной год привлечение иностранных работников, а также об устранении выявленных нарушений.
Согласование потребности в привлечении иностранных работ­
ников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по
вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными
органами Федеральной миграционной службы, государственными
инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.
146
Межведомственные комиссии ежегодно до 10 июля рассматривают
представленные уполномоченными органами субъектов Российской
Федерации материалы и принимают решение о целесообразности
привлечения иностранных работников предусматриваемого работодателями объема и профессионально-квалификационной структуры.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации на
основании решений межведомственных комиссий формируют предложения этих субъектов с обоснованием:
– потребности в привлечении иностранных работников, в том
числе приоритетных профессий и специальностей;
– объемов квот на предстоящий год.
Субъекты Российской Федерации ежегодно до 15 июля направляют предложения и информацию о результатах оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году
в Министерство здравоохранения и социального развития Россий­
ской Федерации.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации ежегодно до 15 октября представляет в Правительство Российской Федерации согласованные с Министерством экономического развития, Министерством регионального развития и Федеральной миграционной службой проекты постановлений Правительства РФ по следующим вопросам:
а) определение потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, а также по приоритетным профессионально-квалификационным группам;
б) утверждение на очередной год квоты на выдачу иностранным
гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности;
в) утверждение на очередной год квоты на выдачу иностранным
гражданам разрешений на работу.
Министерство здравоохранения и социального развития по согласовании с Министерством экономического развития и Федеральной миграционной службой в месячный срок с даты вступления
в силу постановления Правительства Российской Федерации об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в страну с целью осуществления трудовой деятельности утверждает распределение указанной квоты по
субъектам Российской Федерации.
После введения в действие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Прави147
тельством РФ постановлением от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» была утверждена квота на выдачу 530 000
приглашений на 2003 г. Однако опыт приема и использования ино­
странных работников показал, что многие субъекты Российской
Федерации пересмотрели свои предложения, и поэтому постано­
влением Правительства РФ от 3 ноября 2003 г. № 658 «Об утвер­
ждении на 2004 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» данная квота была утверждена
в количестве 213 000 приглашений, а постановлением Правитель­
ства РФ от 1 декабря 2004 г. № 714 «Об утверждении на 2005 год
квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд
в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой дея­
тельности» квота составила 214 000 приглашений,104 на 2006 г. –
329 300, на 2007 г. – 308 842 приглашения,105 на 2008 г. поста­
новлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 982 «Об
утверждении на 2008 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» утверждена квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу численностью 1 828 245 человек.
Другим постановлением Правительства от 29 декабря 2007 г.
№ 983 «Об утверждении на 2008 год квоты на выдачу иностранным
гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» утверждена квота на
672 304 приглашений. И еще одним постановлением Правитель­
ства от 29 декабря 2007 г. № 984 «Об определении на 2008 год по­
требности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных
работников» вновь отмечено, что такая потребность выражается
численностью 1 828 245 человек. Этим же постановлением Правительство распределило указанную потребность по приоритетным
профессионально-квалификационным группам:
а) рабочие, занятые на горных и строительно-монтажных работах, – 573 665 человек;
б) неквалифицированные рабочие – 268 785 человек;
104 См.:
105 См.:
148
Российская газета. 2003. 11 ноября; СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4915.
Российская газета. 2005. 18 ноября; 2006. 16 ноября.
в) водители и машинисты подвижного оборудования – 105 225 человек и т. д.106
Для получения приглашения на въезд в Российскую Федерацию
иностранного работника с целью осуществления трудовой деятельности работодатель или заказчик работ (услуг) должен представить
не только ходатайство о выдаче такого приглашения, но и ранее полученные в органе ФМС документы:
– разрешение на привлечение и использование иностранных работников;
– документы, необходимые для выдачи разрешения на работу
для каждого иностранного работника.
Разрешение на привлечение и использование иностранных работников за исключением привлечения их в составе экипажей морских и речных судов выдается работодателю органом ФМС при наличии заключения Службы занятости населения.
Порядок же выдачи разрешений на работу иностранным гражданам осуществляется органами ФМС на основе «Правил выдачи
разрешительных документов для осуществления иностранными
гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681.107
Для получения разрешения на привлечение и использование
иностранных работников работодатель подает непосредственно или по
почте заказным письмом заявление по установленной ФМС форме,108
к которому прилагаются следующие документы:
а) для российского юридического лица:
– копия свидетельства о внесении записи в «Единый государ­
ственный реестр юридических лиц»;
– копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
по месту регистрации;
б) для иностранного юридического лица:
– копия свидетельства о регистрации юридического лица;
– копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
по месту регистрации;
106 См.:
Российская газета. 2008. 12 января.
СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4911.
108 См.: Приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. № 369 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче работодателю или заказчику работ (услуг) разрешения на привлечение и использование иностранных работников» // Российская газета. 2007. 24 января.
107 См.:
149
– копия свидетельства об открытии филиала и копия свидетельства о его аккредитации;
– копия разрешения на открытие представительства и копия
свидетельства о его аккредитации;
в) для индивидуального предпринимателя:
– копия свидетельства о внесении записи в «Единый государ­
ственный реестр индивидуальных предпринимателей»;
– копия документа, удостоверяющего личность и место регистрации индивидуального предпринимателя;
– копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
по месту регистрации;
– проект трудового договора или другие документы, подтверждающие предварительную договоренность с иностранными гражданами или зарубежными партнерами о намерении и об условиях привлечения иностранных работников. При этом условия оплаты и охраны труда иностранных граждан, их социального обеспечения
и страхования определяются законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных международными
договорами РФ;
– документ об уплате государственной пошлины за выдачу работодателю разрешения на привлечение и использование иностранных работников – 6000 рублей за каждого привлекаемого иностранного работника на основании пункта 23 статьи 333.28 Налогового
кодекса Российской Федерации.
При подаче заявления проситель предъявляет документ, удостоверяющий личность заявителя, и документ, удостоверяющий личность иностранного работника (и его копию), которые должны иметь
срок действия не менее шести месяцев.
Оформленные на территории иностранных государств официальные документы, копии которых представляются для получения
иностранным гражданином разрешения на работу, должны быть
легализованы в установленном порядке в дипломатических представительствах или консульских учреждениях Российской Федерации за рубежом, если иное не предусмотрено международными договорами страны.
В случае если документы составлены на иностранном языке,
к ним прилагается нотариально заверенный экземпляр на русском языке. Если копии документов представляются без предъявления подлинников, то они также должны быть нотариально за­
верены.
150
При приеме заявления к рассмотрению проверяется пра­
вильность оформления представленных документов. Факт про­
верки, а также подлинность подписи заявителя заверяются на
заявлении подписью уполномоченного должностного лица органа
ФМС.
Заявление регистрируется с проставлением на нем регистрационного номера.
Уполномоченное должностное лицо органа ФМС выдает заявителю справку о приеме заявления к рассмотрению.
Территориальный орган ФМС осуществляет проверку сведений,
содержащихся в заявлении и представленных документах, и по результатам их рассмотрения принимает решение о выдаче либо об
отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на его привлечение и использование.
Что касается иностранных работников, то они должны подать
заявления в территориальный орган ФМС о выдаче им разрешения
на работу.
Территориальный орган ФМС обязан в 10-дневный срок со дня
принятия решения проинформировать заявителя в письменной
форме о результатах рассмотрения заявления, а в случае отказа
в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу – указать причину отказа.
Основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также
установление обстоятельств, предусмотренных пунктом 9 статьи 18
Закона «О правовом положении иностранных граждан в Россий­
ской Федерации».
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 30 рабочих
дней со дня подачи заявления со всеми необходимыми и надлежаще
оформленными документами.
В разрешении на работу указываются сведения о владельце (фамилия, имя, отчество, дата рождения, гражданство или государство постоянного (преимущественного) проживания), сведения о периоде трудовой или предпринимательской деятельности и при необходимости – иная информация. На разрешении на работу помещается цветная фотография иностранного гражданина.
Разрешение на работу оформляется на бланке, имеющем многоуровневую защиту от подделок и выполненном в виде пластиковой
карты стандартного размера.
151
Бланк разрешения на работу является документом строгой отчетности. Форма бланка заявления о выдаче разрешения на работу
и форма разрешения на работу утверждены приказом директора
ФМС от 25 декабря 2006 г. № 370.109
Разрешение на работу подписывается руководителем территориального органа ФМС России, принявшего решение о выдаче разрешения на работу, или уполномоченным им должностным лицом
и заверяется печатью этого органа.
За выдачу разрешения на работу иностранному гражданину взимается государственная пошлина в размере, установленном статьей
333.28 Налогового кодекса РФ, – 2000 рублей.
Если же иностранный гражданин работает у частного лица, не
зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, садовником, сторожем, домработником, дворником, то ФМС
планирует поставить каждого такого работника на учет с помощью
выдачи им платных патентов стоимостью 1000 рублей, зачисляемых в федеральный бюджет. Наличие патента позволит иностранному работнику легально трудиться в России в течение одного года.
Соответствующий законопроект уже внесен в Государственную
Думу.
Процесс взаимоотношений работодателя с территориальным органом ФМС по трудоиспользованию иностранных работников, кроме того, предполагает, что работодатель обязан подать в указанный
орган уведомление о привлечении таких работников, получивших
разрешение на работу. Правилами подачи работодателем или заказчиком работ (услуг) уведомления о привлечении и использовании
для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан
и(или) лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию
в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу,110 определено, что работодатель и(или) заказчик
работ (услуг), заключившие трудовой и(или) гражданско-правовой
договор с иностранным гражданином и(или) лицом без граждан­
ства, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требую-
109 См.: Приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. № 370 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства
разрешения на работу и формы бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства» // Российская газета. 2007. 24 января.
110 Правила…: Утверждены постановлением Правительства РФ от 18 марта
2008 г. № 183 // Российская газета. 2008. 22 марта.
152
щем получения визы, и имеющими разрешение на работу, обязаны
в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты его заключения,
уведомить территориальный орган Федеральной миграционной
службы и орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности указанных иностранного гражданина и(или) лица
без гражданства.
Форма уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и(или)
лиц без гражданства утверждена этим же постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 183.
Статья 13 Закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации», закрепляя порядок выдачи разрешений
на работу, содержит исключения из этого правила для некоторых
категорий иностранных граждан, для которых разрешение на работу не требуется. К таким категориям отнесены:
1) постоянно проживающие в Российской Федерации;
2) являющиеся участниками Государственной программы по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и члены их семей, переселяющихся совместно с ними;
3) являющиеся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных
организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
4) являющиеся работниками иностранных юридических лиц
(производителей или поставщиков), выполняющих монтажные
(шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание,
а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
5) являющиеся журналистами, аккредитованными в Россий­
ской Федерации;
6) обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;
7) обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного пер­
153
сонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обу­
чаются;
8) приглашенные в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях
за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для
занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных
учреждениях).
Одной из проблем, связанных с выдачей разрешений на работу,
на временное проживание или вида на жительство, является медицинское освидетельствование иностранных граждан.
По информации управлений Роспотребнадзора по субъектам
Российской Федерации, в 2007 г. прошли медицинское освиде­
тельствование около 600 тысяч иностранных граждан, среди ко­
торых выявлено 1615 ВИЧ-инфицированных, 3058 больных туберкулезом, 7989 больных инфекциями, передающимися половым
путем, 13 999 больных другими инфекционными заболеваниями
(вирусные гепатиты, острые кишечные инфекции и другие), что
негативно влияет на санитарно-эпидемиологическую обстановку
в стране.
Усугубляет эту ситуацию то, что у многих иностранных работников отсутствуют медицинские книжки, хотя они привлекаются
к работе на рынках, предприятиях общественного питания и торговли.
Проанализировав положение дел о медицинском освидетель­
ствовании иностранных граждан, Главный санитарный врач РФ
издал постановление от 14 декабря 2007 г. № 86 «Об организации
медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц
без гражданства»111 и при этом отметил, что в субъектах Россий­
ской Федерации не в полном объеме выполняется постановление
Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. № 188 «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих
и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации».112
111 См.:
112 СЗ
154
Российская газета. 2008. 30 января.
РФ. 2003. № 14. Ст. 1286.
В перечень включены следующие заболевания: болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция), лепра (болезнь Гансена), туберкулез, инфекции, передающиеся преимущественно половым путем (сифилис, хламидийная лимфогранулема (венерическая), шанкроид).
Анализ, проведенный Главным санитарным врачом, показал
также, что на федеральном уровне отсутствует полный учет лиц,
прошедших медицинское освидетельствование, и полученных результатов.
В связи с этим Главный санитарный врач рекомендовал руководителям субъектов Российской Федерации, МВД, ФМС и другим
федеральным органам исполнительной власти обеспечить исполнение правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В частности, Федеральной миграционной службе рекомендовано
организовать работу территориальных органов по:
– информированию иностранных граждан или лиц без гражданства при обращении их для получения разрешения на временное
проживание, вида на жительство или разрешения на работу в Российской Федерации о лечебно-профилактических учреждениях,
уполномоченных осуществлять медицинское освидетельствование;
– принятию мер по получению достоверной информации от ино­
странных граждан или лиц без гражданства о месте их фактического пребывания и представлению этой информации в управления
Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации для своевременного проведения противоэпидемических мероприятий в случае выявления у этих лиц инфекционных заболеваний при прохождении медицинского освидетельствования.
Какова же инфекционная обстановка в Москве и Санкт-Петербурге, обусловленная наличием иностранных работников? Главный
санитарный врач Москвы отметил, что на каждую тысячу мигрантов приходится восемь инфицированных СПИДом, сифилисом, туберкулезом. Почти 65 % приезжих заражены различными формами
гепатита. За последние три года было зафиксировано шесть вспышек инфекционных заболеваний.
Ситуацию усугубляет то, что в действующем законодательстве
не определен срок получения медицинского освидетельствования.
Но главным законодательным пробелом можно считать отсутствие
четких требований к качеству медицинского обследования. Подавляющее большинство приезжающих на работу иностранцев поку155
пает медицинское освидетельствование в частных клиниках. А в результате за грифом «Абсолютно здоров» нередко стоят указанные
заболевания.113
Озабоченные состоянием здоровья граждан депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга в мае 2009 г. провели слушания на тему: «Меры по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения Санкт-Петербурга в связи с трудовой
миграцией». Было отмечено, что в 2008 г. на учет была поставлена
741 тыс. мигрантов, прибывших в Северную столицу из стран ближнего зарубежья, что составляет одну седьмую населения Санкт-Петербурга. Из числа прибывших было выявлено 285 иностранных
граждан с инфекционными болезнями и 164 человека, страдающих
наркоманией. Но эти цифры свидетельствуют не столько о том, что
в Петербурге не так уж много больных гастарбайтеров, сколько
о том, что реальной статистки с точными данными не существует.
Наиболее сложная ситуация связана с больными туберкулезом.
Гастарбайтеры привозят в город штаммы с измененной лекарственной чувствительностью и патогенностью, заболевание распространяется бытовым способом, и его невозможно контролировать.
Для обеспечения надлежащего контроля за здоровьем и безопасностью петербуржцев депутаты планируют внедрить систему, по
которой, во-первых, гастарбайтер еще до начала работы должен
предоставить пакет документов, подтверждающих его здоровье. Вовторых, необходимо организовать дополнительные обследования
с целью выявления инфекций у иностранных граждан и вакцинации приезжих.114
По данным Федеральной миграционной службы, численность
иностранных работников в 2004–2005 гг. выглядела так, как показано в табл. 1.
Другим основанием въезда иностранных граждан в Российскую
Федерацию является наличие российской визы. Однако прежде чем
рассматривать виды виз и порядок их оформления, обратим внимание на ограничения и запреты на въезд в Россию.
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 1996 г. (далее – Закон) со113 См.: Симанович Л. Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской
Федерации. Миграционная картина современной России // Миграционное право.
2008. № 4. С. 25.
114 См.: Уланов Д. Гость заморский // Российская газета. 2009. 25 мая.
156
157
число
работников,
чел.
359 509
210 170
15 094
40 713
61 033
7 642
6 435
16 835
7 004
15 451
15 024
12 627
6 766
149 339
15 425
38 711
17 028
26 727
12 729
Страна
Всего прибыло
В том числе из стран СНГ
Беларусь
Молдова
Украина
Казахстан
Кыргызстан
Таджикистан
Туркменистан
Узбекистан
Азербайджан
Армения
Грузия
Из других стран
Турция
Китай
Бывшая Югославия
Вьетнам
КНДР
2002
100
58,46
4,20
11,32
16,98
2,13
1,79
4,68
1,95
4,30
4,18
3,51
1,88
41,54
4,29
10,77
4,74
7,43
3,54
%
100
47,77
5,70
27,15
1,05
1,28
3,60
0,05
3,85
1,59
2,65
0,84
52,23
10,04
19,27
2,80
9,31
3,48
21 548
102 599
3 960
4 826
13 623
184
14 554
6 017
10 031
3 176
197 406
37 947
72 825
10 599
35 204
13 166
%
377 924
180 518
число
работников,
чел.
2003
22 689
10 615
3 250
7 988
23 282
304
24 101
9 844
17 000
3 789
238 502
48 007
94 064
9 087
41 816
14 736
460 364
221 862
число
работников,
чел.
2004
%
4,93
23,59
0,92
1,74
5,06
0,07
5,24
2,14
3,69
0,82
51,81
10,43
20,43
1,97
9,08
3,20
100
48,19
Численность иностранных работников за 2002–2005 гг.
30 613
141 777
4 118
16 228
52 602
1 499
49 043
17 302
26 169
4 314
358 835
73 695
160 569
11 861
55 554
20 057
702 500
343 665
число
работников,
чел.
2005
4,36
20,18
0,59
2,31
7,49
0,21
6,98
2,46
3,73
0,61
51,08
10,49
22,86
11,69
7,91
2,86
100
48,92
%
Таблица 1
держит две статьи: 26 и 27, на основании которых въезд в Россию
иностранным гражданам может быть не разрешен или въезд не разрешается, а следовательно, может быть отказано в оформлении визы.
Так, въезд в Россию иностранным гражданам может быть не разрешен, если они (ст. 26):
1) в пункте пропуска через Государственную границу РФ нарушили правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные
нормы – до устранения нарушения;
2) использовали подложные документы либо сообщили о себе
или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения;
3) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение
умышленного преступления на территории России или за ее пре­
делами;
4) два и более раз в течение трех лет привлекались к административной ответственности на территории России;
5) в период своего предыдущего пребывания в России при выезде
не сдали миграционную карту;
6) в период своего предыдущего пребывания в России уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходов, связанных с административным выдворением за
пределы России.115
В соответствии со статьей 27 указанного Закона въезд в Россию
иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается, если:
1) это необходимо для обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты
здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в России они были
выдворены за пределы России в принудительном порядке либо депортировались – в течение пяти лет после административного выдворения или депортации;
3) они имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории
России или за ее пределами;
4) они не представили документы, необходимые для получения
российской визы, – до их представления;
115 См.: Ст. 26 в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда
в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 159.
158
5) они не представили полис медицинского страхования – до его
представления;
6) при обращении за визой или в пункте пропуска через Государственную границу РФ не смогли подтвердить наличия средств
для проживания на территории России или предъявить гарантий
предоставления таких средств;
7) в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности проживания его в Российской Федерации.
Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока действия, восстановления в случае утраты и порядок
аннулирования установлены постановлением Правительства РФ от
9 июня 2003 г. № 335.116
В России установлено пять категорий виз:
1) дипломатическая;
2) служебная;
3) обыкновенная;
4) транзитная;
5) для временного проживания.
Рассмотрим порядок оформления и выдачи обыкновенной и других категорий виз, с которыми чаще всего связана деятельность органов ФМС России.
В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в стране обыкновенная
(3-я категория) виза подразделяется на:
а) частную;
б) деловую;
в) туристическую, в том числе групповую;
г) учебную;
д) рабочую;
е) гуманитарную;
ж) на въезд в Российскую Федерацию с целью получения убежища.
Обыкновенная частная виза выдается на срок до трех месяцев
иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию
с гостевым визитом на основании приглашения на въезд в страну,
оформленного по ходатайству гражданина России или иностранного гражданина, получившего вид на жительство в Российской Фе116 См.: Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформ­
ления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления визы в случае ее
утраты, а также порядка аннулирования визы // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.
159
дерации, либо юридического лица. Указанная виза выдается также
иностранному гражданину в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой
болезни или смерти близкого родственника. Обыкновенная частная
виза может быть однократной или двукратной.
Обыкновенная деловая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию с деловыми целями.
Обыкновенная деловая виза может быть однократной или двукратной (на срок до трех месяцев) либо многократной (на срок до одного
года). Непрерывное пребывание иностранного гражданина на территории Российской Федерации по многократной деловой визе сроком действия до одного года не может превышать 180 суток. Обыкновенная деловая виза оформляется на основании приглашения на
въезд в Российскую Федерацию, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее – приглашение), решения Министерства иностранных дел Российской Федерации
о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, или принимаемого в исключительных случаях
руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации на основании письменного
заявления иностранного гражданина решения о выдаче ему визы.
Обыкновенная туристическая виза на срок до одного месяца выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в качестве туриста. Такая виза может быть однократной
или двукратной.
Обыкновенная туристическая групповая виза на срок до одного
месяца выдается иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию в качестве туристов в составе организованной туристической группы (не менее пяти человек, но не более 50). Непременными условиями выдачи такой визы являются: следование всех
членов группы на одном транспортном средстве, одновременное
прибытие всех членов группы в пункт пересечения границы при
въезде в Российскую Федерацию и выезде из страны, пребывание
в каком-либо пункте и передвижение по территории России только
в составе группы. Обыкновенная туристическая групповая виза может быть однократной или двукратной.
Обыкновенная туристическая групповая виза выдается дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями
Российской Федерации при организованном въезде в страну иност160
ранных туристов в исключительных случаях, обусловленных трудностями оформления индивидуальных виз, и только по разрешению Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Обыкновенная туристическая виза, в том числе групповая, выдается на основании надлежащим образом оформленного договора
на оказание услуг по туристическому обслуживанию (туристиче­
ского ваучера) и подтверждения о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туроператорскую деятельность (туристическая организация).
Министерство иностранных дел Российской Федерации ведет
учет туристических организаций, осуществляющих прием иностранных туристов.
Обыкновенная учебная виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию для обучения в образовательном учреждении, на основании приглашения дипломатиче­
ским представительством или консульским учреждением Россий­
ской Федерации на срок до трех месяцев с возможностью после­
дующего ее продления территориальным органом ФМС России по
месту регистрации иностранного гражданина путем выдачи многократной визы на срок действия договора на обучение, заключенного
в соответствии с законодательством Российской Федерации в области образования, но не более чем на один год для каждой последующей визы.
Обыкновенная рабочая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию с целью осуществления
трудовой деятельности, на основании приглашения дипломатиче­
ского представительства или консульского учреждения Российской
Федерации на срок до трех месяцев с возможностью последующего
ее продления территориальным органом ФМС России по месту регистрации иностранного гражданина путем выдачи многократной
визы на срок действия заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации трудового или гражданско-правового
договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на
один год для каждой последующей визы.
Обыкновенная гуманитарная виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию с целью осуществления научных, культурных, общественно-политических, спортивных или религиозных связей и контактов, паломничества, благотворительной деятельности либо доставки гуманитарной помощи.
Обыкновенная гуманитарная виза может быть однократной или
161
двукратной на срок до трех месяцев либо многократной на срок до
одного года. Непрерывное пребывание иностранного гражданина
на территории Российской Федерации по многократной гуманитарной визе сроком до одного года не может превышать 180 суток.
Обыкновенная гуманитарная виза оформляется на основании приглашения или принимаемого в исключительных случаях руково­
дителем дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации согласно письменному заявлению иностранного гражданина решения о выдаче этому гражданину визы.
Обыкновенная виза на въезд в Российскую Федерацию с целью
получения убежища выдается иностранному гражданину на срок
до трех месяцев на основании решения ФМС России о признании
данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации. Такая виза может быть только однократной.
Транзитная виза (4-я категория) выдается иностранному гражданину с целью транзитного проезда через территорию Российской
Федерации либо с целью эвакуации иностранного гражданина,
прибывшего в Россию в порядке, не требующем получения визы
(пассажирам круизных судов, гражданам стран, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом въезде, и пассажирам, совершающим безвизовый транзит до 24 часов). Транзитная
виза выдается на срок до 10 суток.
Транзитная виза иностранному гражданину, следующему через
территорию Российской Федерации в государство назначения воздушным транспортом, выдается на срок не более трех суток. Иностранному гражданину, совершающему беспересадочный полет воздушным транспортом над территорией Российской Федерации,
транзитная виза не требуется.
Транзитная виза иностранному гражданину, следующему через
территорию Российской Федерации в государство назначения на
легковом автотранспортном средстве, выдается на срок, необходимый для транзитного проезда по кратчайшему маршруту. Указанный срок рассчитывается исходя из суточного пробега транспортного средства, равного 500 км.
Транзитная виза с кодом ТР1 может быть только однократной,
транзитная виза с кодом ТР2 – однократной или двукратной. Транзитная виза выдается на основании действительных для выезда из
Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения на территории Россией при наличии визы
162
на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство либо визы государства назначения, либо паспорта этого государства, либо мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Последнее основание может быть использовано при выдаче транзитной визы, дающей право на остановку либо эвакуацию иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.
Виза временно проживающего лица (5-я категория) выдается
сроком на четыре месяца иностранному гражданину, которому разрешен въезд в Российскую Федерацию для временного проживания,
на основании решения территориального органа ФМС России. Такая виза может быть только однократной.
Иностранному гражданину, который не смог в установленный
срок въехать в Российскую Федерацию по визе временно прожи­
вающего лица, но при этом основания для получения им такой визы
сохранились, по его письменному заявлению может быть выдана
новая виза временно проживающего лица, действительная в течение двух месяцев со дня выдачи.
Основаниями для оформления визы иностранным гражданам
являются:
1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию, выданное
Министерством иностранных дел, ФМС России или ее территориальными органами;
2) решение, принятое МИД России, его дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, по ходатайству
иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью
въезда в Россию для экстренного лечения вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;
3) решение территориального органа ФМС о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в России;
4) договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию
и подтверждение о приеме иностранного туриста туристической организацией;
5) решение органа ФМС о признании иностранного гражданина
или лица без гражданства беженцем по его заявлению.
Следует отметить, что существует разграничение полномочий
по оформлению виз между МИД России и ФМС, касающееся видов виз.
163
Так, в МИД России эту функцию исполняют:
– на территории Российской Федерации – Консульский департамент МИД России и территориальные органы (представительства МИД
России на территории Российской Федерации, в том числе находящиеся в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации (далее – консульский пункт)), в рамках своей компетенции;
– за пределами территории Российской Федерации – дипломатические представительства и консульские учреждения Российской
Федерации (далее – российские загранучреждения (РЗУ)) в рамках
своей компетенции.
При этом РЗУ выдают, аннулируют и восстанавливают визы всех
категорий и видов кроме транзитных виз с кодом ТР1 и многократных виз иностранных граждан.
Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы выдают иностранным гражданам, находящимся на территории
Российской Федерации, транзитные визы с кодом ТР1 и визы временно проживающего лица, продлевают срок действия, восстанавливают и аннулируют все виды виз иностранным гражданам кроме
дипломатических и служебных.
Иностранный гражданин, имеющий основание для получения
визы, представляет в уполномоченный государственный орган следующие документы:
а) действительный заграничный паспорт либо иной документ,
удостоверяющий личность, признаваемый в этом качестве Россий­
ской Федерацией;
б) заполненную визовую анкету с одной фотографией. В случае
оформления визы на вкладном визовом бланке представляются две
фотографии размером 3 × 4 см (черно-белые либо цветные на матовой фотобумаге) с четким изображением лица анфас, без очков с затемненными стеклами и без головного убора за исключением иностранных граждан, для которых постоянное ношение головного убора
является обязательным атрибутом их национальной или религиозной принадлежности, при условии, что иностранный гражданин
изображен в таком головном уборе на фотографии в паспорте;
в) отрывная часть уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания и ее копия;
г) квитанция об уплате государственной пошлины. В соответ­
ствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 333.28 Налогового кодекса
Российской Федерации размер государственной пошлины за выдачу либо продление срока действия иностранному гражданину или
164
лицу без гражданства, временно пребывающему в Российской Федерации, визы составляет:
– при выезде из Российской Федерации – 600 рублей;
– при выезде из Российской Федерации и последующем въезде
в страну – 600 рублей;
– при многократном пересечении Государственной границы Российской Федерации – 1000 рублей;
в) полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации (за исключением гостей, прибывших
к сотрудникам дипломатических представительств, консульских
учреждений иностранных государств и международных организаций, сотрудников государственной службы иностранного государ­
ства, следующих в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других категорий иностранных граждан, освобождаемых от представления
полиса медицинского страхования на условиях взаимности);
г) сертификат об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧинфекции в случае, если он ходатайствует о визе на срок более трех
месяцев (за исключением лиц, указанных в Федеральном законе от
30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения
в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом им­
мунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»).117
Паспорт, представляемый иностранным гражданином, не должен вызывать сомнений в подлинности и принадлежности его владельцу, содержать отметок, оговорок, записей, подчисток и исправлений, не заверенных компетентными властями соответствующего
иностранного государства, вырванных или расшитых страниц, должен иметь не менее двух чистых страниц, предназначенных для
виз, срок его действия, как правило, не должен истекать ранее чем
через шесть месяцев с даты окончания срока действия визы.
Иностранному гражданину выдается справка, подтверждающая
прием анкеты к рассмотрению.
В случае выдачи иностранному гражданину обыкновенной частной визы в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию
для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или
смерти близкого родственника срок действия паспорта не должен
истекать ранее окончания срока действия визы.
117 См.:
СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.
165
В случае выдачи учебной или рабочей визы срок действия паспорта не должен истекать ранее чем через 1,5 года с даты начала
действия визы.
Визовая анкета представляется иностранным гражданином по
форме, устанавливаемой компетентными федеральными органами
исполнительной власти, заполняется разборчиво от руки или с использованием технических средств либо на государственном языке
страны пребывания дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, либо на русском,
либо на английском языке.
Визовая анкета, представляемая в представительство Мини­
стерства иностранных дел Российской Федерации, находящееся
в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, заполняется либо на русском, либо на английском языке.
Ответы на вопросы визовой анкеты должны быть исчерпывающими.
Визовая анкета подписывается иностранным гражданином лично.
Полис медицинского страхования должен соответствовать требованиям «Положения о медицинском страховании иностранных
граждан, временно находящихся в Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 1488.118
Сертификат об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧ-инфекции должен быть оформлен в соответствии с требованиями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. № 1158.119
Заметим, что порядок оформления и заполнения визы зависит от
ее формы. Предусмотрены следующие формы визы:
а) на машиночитаемом визовом бланке (вклеивается в паспорт
либо, если это обыкновенная туристическая групповая виза, выдается старшему группы);
б) проставляемая в паспорт с использованием мастичного штампа;
в) на вкладном визовом бланке (вкладывается в паспорт).
Визовые бланки являются документом строгой отчетности и имеют многоуровневую защиту от подделки. Порядок их учета и хранения определяется уполномоченным государственным органом.
118 См.:
119 См.:
166
СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6305.
СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 4800.
На машиночитаемых визовых бланках, вклеиваемых в паспорт,
оформляются визы всех категорий.
Дипломатическое или консульское учреждение МИД России,
а также визовые аппараты ФМС обеспечиваются мастичными штампами «Принято», «Аннулировано» и «Погашено» вышестоящим федеральным органом исполнительной власти за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на его текущее содержание.
Мастичный штамп представляет собой прямоугольник размером
60 × 40 мм.
В первой строке мастичного штампа указывается код уполномоченного государственного органа или его наименование, вторая
строка содержит слово: «Принято», «Аннулировано» либо «Погашено», в третьей строке указывается дата проставления мастичного
штампа.
Для проставления мастичных штампов используется штемпельная краска черного цвета.
При приеме уполномоченным государственным органом документов для оформления визы на машиночитаемом визовом бланке на
странице паспорта, зарезервированной для последующей вклейки
визового бланка, проставляется мастичный штамп «Принято».120
§ 2. Деятельность органов ФМС России по обеспечению пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разграничивает иностранных граждан по их статусу на три категории: временно пребывающие, вре-
120 Подробнее см.: Приказ ФМС России от 8 ноября 2007 г. № 430 «Об утвер­
ждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по
предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и по исполнению государственной функции по аннулированию виз иностранным гражданам и лицам без гражданства» // Российская
газета. 2008. 9 февраля; приказ МИД России от 20 ноября 2007 г. № 19265 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по оформлению, продлению срока действия, восстановлению и аннулирова­
нию виз иностранных граждан и лиц без гражданства» // Российская газета. 2008.
23 января.
167
менно проживающие и постоянно проживающие.121 Соответственно этому критерию закрепляются три вида (режима) легального
нахождения иностранных граждан в России:
1) временное пребывание;
2) временное проживание;
3) постоянное проживание.
Рассмотрим сущность временного пребывания иностранных
граждан в России.
Указанным Законом в статье 5 закреплено, что срок временного
пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации
определяется сроком действия выданной ему визы.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в нашу страну в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный
гражданин обязан выехать из страны по истечении срока действия
его визы или иного срока временного пребывания, установленного
федеральным законом или международным договором Российской
Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо выданы новая виза или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты
заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание в порядке, предусмотренном
статьей 6.1 рассматриваемого Закона.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд
в Российскую Федерацию.
Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации прини121 Е. В. Яковлева отмечает, что Закон США «Об иммиграции и натурализации»
различает следующие группы иностранцев: Неиммигранты, иммигранты и специальные иммигранты. Акт Канады «Об иммиграции и предоставлении убежища» выделяет временно проживающих и постоянно проживающих лиц. Акт Великобритании
об иммиграции 1971 г. не устанавливает виды иностранцев, хотя и различает основания их въезда в государство (см.: Яковлева Е. В. К вопросу о правосубъектности
иностранцев // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 26).
168
мается федеральным органом исполнительной власти, ведающим
вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграции, или его территориальными органами.
Заметим, что Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 110‑ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон „О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации“» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона
„О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации“»122 Закон «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» дополнен статьей 5-1 «Изменение срока временного пребывания». В ней отмечено,
что с целью обеспечения национальной безопасности, поддержания
оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройства граждан России, а также с целью решения иных задач внутренней и внешней политики государства
Правительство РФ вправе увеличивать до 180 суток или сокращать
установленный срок временного пребывания иностранного гражданина в стране.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Россию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой или гражданскоправовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований закона, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня
въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается территориальным
органом ФМС, о чем делается отметка в миграционной карте.
Отметим, что срок временного пребывания в Российской Феде­
рации иностранного гражданина, прибывшего в страну и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определенном постановлением Правительства Российской Федерации.123
122 См.:
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3286.
Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке
пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядке их регистрации и учета» // СЗ РФ. 2004. № 2.
Ст. 120.
123 См.:
169
Рассмотрим далее вопрос о временном проживании иностранных
граждан в Российской Федерации.
Разрешение на временное проживание может быть выдано ино­
странному гражданину в пределах квоты, которая ежегодно утвер­
ждается Правительством Российской Федерации по предложениям
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответ­
ствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Так, распоряжением Правитель­
ства РФ от 17 ноября 2004 г. № 1475-р была утверждена квота
на 2005 г. на выдачу 108 001 разрешения на временное проживание с распределением ее по субъектам Российской Федерации, на
2006 г. – 107 425, на 2008 г. – 140 790, на 2009 г. – 200 345 разрешений на временное проживание.
Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации
квоты разрешение на временное проживание может быть выдано
иностранному гражданину:
1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом
в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской
Федерации;
2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных
сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации,
имеющим место жительства в России;
5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ;
6) поступившему на военную службу на срок его военной службы;
6.1) являющемуся участником Государственной программы по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в РФ;
7) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
Территориальный орган ФМС России по заявлению, поданному
в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному
иностранным гражданином в дипломатическое представительство
или консульское учреждение Российской Федерации в государстве
проживания этого гражданина, в шестимесячный срок выдает та170
кому гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче этого разрешения.
В случае если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное ему
разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня
отклонения его предыдущего заявления о выдаче разрешения на
временное проживание либо аннулирования ранее выданного ему
разрешения на временное проживание.
Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского или латинского алфавита), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение.
Порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание, утверждены постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789.124 Во испол­
нение постановления Правительства Административным регла­
ментом по предоставлению Федеральной миграционной службой
государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации125 утверждены:
1) образец отметки о разрешении на временное проживание, проставляемом в документе, удостоверяющем личность иностранного
гражданина или лица без гражданства;
2) образец бланка разрешения на временное проживание, выдаваемого лицу без гражданства.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства), прибывший
на территорию Российской Федерации, обязан обратиться в орган
ФМС России в течение трех рабочих дней для оформления разрешения на временное проживание.
124 См.: Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства
разрешения на временное проживание: Утверждено постановлением Правитель­
ства РФ от 01.11.2002 г. № 789 // СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4516.
125 Административный регламент…: Утвержден приказом ФМС России от
29 февраля 2008 г. № 40 // Российская газета. 2008. 20 мая.
171
При подаче заявления иностранный гражданин (лицо без гражданства) представляет четыре фотографии размером 35 × 45 мм
и следующие документы:
а) документы, удостоверяющие личность и гражданство;
б) документ, выданный полномочным органом государства по­
стоянного проживания, подтверждающий наличие или отсутствие
судимости у заявителя;
в) вид на жительство или иной документ, выданный полномочным органом иностранного государства, который подтверждает
проживание иностранного гражданина вне государства его гражданской принадлежности;
г) документ, подтверждающий наличие у заявителя средств,
обеспечивающих ему и членам его семьи при проживании в Рос­
сийской Федерации прожиточный минимум, или документ, подтверждающий его нетрудоспособность (справка о доходах физиче­
ского лица, декларация о доходах с отметкой налогового органа,
справка с места работы, трудовая книжка, пенсионное удостоверение, справка органа социальной защиты о получении пособий, подтверждение получения алиментов, справка о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета, свидетельство о праве на наследство, справка о доходах лица, на иждивении которого
находится заявитель, иной документ, подтверждающий получение
доходов от не запрещенной законом деятельности или нетрудоспособность);
д) свидетельство о браке;
е) свидетельство о рождении ребенка и документ, удостоверяющий личность ребенка, не достигшего 18-летнего возраста (паспорт – при его наличии);
ж) документ, подтверждающий согласие ребенка в возрасте от 14
до 18 лет на переезд в Российскую Федерацию для проживания.
Подпись ребенка на документе должна быть заверена нотариусом;
з) сертификат об отсутствии у заявителя (членов его семьи) ВИЧинфекции;
и) документ, выданный полномочным органом иностранного государства или полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, подтверждающий, что заявитель (члены его
семьи) не болен наркоманией и не страдает ни одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством
Российской Федерации.
172
Лица, имеющие право получить разрешение без учета квоты, дополнительно представляют:
а) лицо, родившееся на территории РСФСР и состоявшее в прошлом в гражданстве СССР или родившееся на территории Россий­
ской Федерации, – свидетельство о рождении, выданное на территории РСФСР или Российской Федерации органом записи актов гражданского состояния. В случае отсутствия указанного свидетельства
документом, подтверждающим рождение на территории РСФСР
и состояние в прошлом в гражданстве СССР, является паспорт гражданина СССР образца 1974 года;
б) лицо, признанное нетрудоспособным, имеющее дееспособных
сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации
и постоянно проживающих на территории Российской Федерации, – свидетельство о рождении и паспорт сына или дочери, а также справку, выданную полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации или компетентным органом иностранного государства, подтверждающую нетрудоспособность заявителя;
в) лицо, имеющее хотя бы одного нетрудоспособного родителя,
состоящего в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающего на территории России, – свидетельство о рождении
и паспорт нетрудоспособного родителя, а также справку, выданную
полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, подтверждающую нетрудоспособность родителя;
г) лицо, состоящее в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в РФ, – свидетельство о браке
и паспорт супруга. При проживании совместно с заявителем детей,
являющихся иностранными гражданами (лицами без граждан­
ства), – документы, подтверждающие родство или факт усыновления
(удочерения), а также совместное проживание;
д) лицо, осуществившее инвестиции в Российской Федерации, –
письмо руководителя организации, привлекшей инвестиции, в территориальный орган ФМС об осуществлении данным лицом инве­
стиций в размере, установленном Правительством Российской Федерации.
Орган по делам миграции рассматривает заявление и проводит
необходимую проверку на предмет наличия или отсутствия предусмотренных статьей 7 Закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» оснований для отказа в выдаче
разрешения на временное проживание, для чего направляет запросы в соответствующие органы безопасности, службу судебных при173
ставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения и другие заинтересованные органы. Указанные органы в двухмесячный срок представляют информацию о наличии либо отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче
заявителю разрешения на временное проживание.
По результатам рассмотрения орган ФМС принимает решение
о выдаче либо отказе в выдаче разрешения на временное проживание. По каждому заявлению принимается отдельное решение.
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 60 суток со
дня его подачи со всеми необходимыми и надлежащим образом
оформленными документами.126
Заметим, что иностранному гражданину (лицу без гражданства),
являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, прибывшему
на территорию Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание, и предъявившему свидетельство участника Государственной программы, разрешение на временное проживание
оформляется в течение семи рабочих дней.
Орган ФМС обязан в месячный срок со дня принятия решения
направить заявителю уведомление с указанием номера и даты его
принятия, а в случае принятия отрицательного решения – основания отказа.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), достигшему
14-летнего возраста, разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки установленного образца в документе, удостоверяющем его личность.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), не достигшему 14-летнего возраста и не имеющему документа, удостоверяющего личность, разрешение на временное проживание оформляется
в виде отметки установленного образца в документах, удостоверяющих личность обоих родителей (одного из них), получивших разрешение на временное проживание.
Лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего личность, разрешение на временное проживание выдается
в виде документа установленной формы.
126 См.: Постановление Правительства РФ от 23 января 2007 г. № 42 «О внесении
изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 667.
174
При оформлении разрешения на временное проживание иностранный гражданин (лицо без гражданства) подлежит обязательной
государственной дактилоскопической регистрации.
За выдачу разрешения на временное проживание взимается государственная пошлина в размере, установленном пунктом 22 статьи 333.28 Налогового кодекса РФ, – 1000 рублей.
Должностное лицо органа ФМС при выдаче иностранному гражданину (лицу без гражданства) разрешения на временное проживание разъясняет ему правовой статус лица, получившего разрешение
на временное проживание, основания его аннулирования, предусмотренные статьей 7 Закона, а также обязанность лично в течение
двух месяцев со дня истечения очередного года со дня получения на
временное проживание подавать в территориальный орган ФМС
России уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с приложением справки о доходах, копии налоговой декларации или иного документа, подтверждающего источник
дохода данного иностранного гражданина.127
Срок действия разрешения на временное проживание составляет
три года.
Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 21128
утверждены «Правила подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации» и форма уведомления о подтвер­
ждении своего проживания в Российской Федерации с отрывным талоном, который остается у иностранного гражданина. Прием такого
уведомления подтверждается подписью должностного лица территориального органа ФМС или сотрудником федеральной почтовой
связи на бланке уведомления и отрывной его части.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства), получивший
разрешение на временное проживание, предупреждается о том, что
в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Закона «О правовом поло­
жении иностранных граждан в Российской Федерации» он не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания
127 См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3286.
128 См.: Российская газета. 2007. 24 января.
175
в пределах субъекта Российской Федерации, на территории кото­
рого ему разрешено временное проживание, или избирать место
своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской
Федерации.
В случае если иностранный гражданин (лицо без гражданства)
совершил действия, предусмотренные статьей 7 указанного Закона,
орган ФМС принимает решение об аннулировании его разрешения
на временное проживание и о выдаче ему визы для выезда из Российской Федерации.
Органы безопасности, служба судебных приставов, налоговые
органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения и другие заинтересованные органы при выявлении указанных действий, совершенных иностранным гражданином (лицом
без гражданства), не позднее 10-дневного срока информируют об
этом орган ФМС.
В завершение рассмотрим режим постоянного проживания ино­
странных граждан в Российской Федерации.
Статья 8 Закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» устанавливает, что в течение срока дей­
ствия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может
быть выдан вид на жительство. При этом заявление подается в орган ФМС не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока дей­
ствия разрешения на временное проживание.
В качестве еще одного предварительного условия до получения
вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в России не менее одного года на основании разрешения на временное
проживание.
Порядок выдачи вида на жительство, а также порядок его перерегистрации установлен постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство»,129
который реализуется через Административный регламент по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной
услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без граждан­
ства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденному
приказом ФМС от 29 февраля 2008 г. № 41.130
129 См.:
130 См.:
176
СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4520.
Российская газета. 2008. 14 мая.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), не достигшему 18-летнего возраста, вид на жительство выдается на основании письменного заявления, поданного в орган ФМС одним из родителей или законным представителем.
Заявление составляется в двух экземплярах на бланке, форма
которого устанавливается ФМС России.
Бланк заявления заполняется разборчиво от руки или с использованием технических средств (компьютера) на русском языке. При
заполнении бланка не допускается использование сокращений слов
и аббревиатур. Ответы на содержащиеся в бланке заявления вопросы должны быть исчерпывающими.
При подаче заявления иностранный гражданин (лицо без гражданства) представляет четыре фотографии размером 35 × 45 мм
и следующие документы:
а) документы, удостоверяющие его личность и гражданство;
б) оформленное в установленном порядке разрешение на временное проживание;
в) документ, подтверждающий наличие у заявителя средств,
обеспечивающих ему и членам его семьи при проживании в Российской Федерации прожиточный минимум, или документ, подтвер­
ждающий его нетрудоспособность (справка о доходах физического
лица, декларация о доходах с отметкой налогового органа, справка
с места работы, трудовая книжка, пенсионное удостоверение, справка органа социальной защиты о получении пособий, подтверждение
о получении алиментов, справка о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета, свидетельство о праве на наследство, справка о доходах лица, на иждивении которого находится заявитель, иной документ, подтверждающий получение доходов
от не запрещенной законом деятельности или нетрудоспособность);
г) свидетельство о рождении ребенка и документ, удостоверяющий личность ребенка, не достигшего 18-летнего возраста (паспорт – при его наличии);
д) согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на проживание
в Российской Федерации. Подпись ребенка на заявлении должна
быть заверена нотариусом;
е) документ, подтверждающий наличие индивидуального жилья, жилого помещения по месту проживания на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
ж) сертификат об отсутствии у заявителя (членов его семьи) ВИЧинфекции;
177
з) документ, выданный полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, свидетельствующий о том, что заявитель (члены его семьи) не болен наркоманией и не страдает ни
одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
При наличии у заявителя и его родственников разных фамилий
родственные отношения доказываются соответствующими дополнительно представляемыми документами.
Если прилагаемые к заявлению документы составлены на иностранном языке, представляется их нотариально заверенный перевод
на русский язык.
Заявление не принимается к рассмотрению, если предъявляемый при его подаче документ, удостоверяющий личность, имеет
срок действия менее шести месяцев.
При приеме заявления к рассмотрению проверяется правильность оформления представленных документов. Факт проверки,
а также подлинность подписи заявителя на заявлении заверяется
подписью уполномоченного должностного лица органа ФМС. На
подписи должностного лица и на вклеенной в заявление фотографии заявителя проставляется печать указанного органа.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства) информируется об основаниях для отказа в выдаче вида на жительство, установленных законом, и сроке рассмотрения его заявления.
Принятое заявление регистрируется с проставлением на нем регистрационного номера. Заявителю выдается справка о приеме заявления к рассмотрению.
Орган ФМС рассматривает заявление и проводит необходимую
проверку на предмет наличия или отсутствия предусмотренных статьей 9 Закона оснований для отказа в выдаче вида на жительство.
По результатам рассмотрения орган ФМС принимает решение
о выдаче либо отказе в выдаче вида на жительство. По каждому заявлению принимается отдельное решение.
Срок рассмотрения заявления не должен превышать шести месяцев со дня подачи заявления со всеми необходимыми и надлежащим образом оформленными документами.
Орган ФМС обязан в 14-дневный срок со дня принятия решения направить заявителю уведомление о нем с указанием номера
и даты его принятия, а в случае отрицательного решения – основания отказа.
178
Должностное лицо органа ФМС при выдаче иностранному гражданину (лицу без гражданства) вида на жительство разъясняет ему
правовой статус лица, получившего вид на жительство, основания
его аннулирования, а также обязанность ежегодно проходить перерегистрацию в органе ФМС.
Вид на жительство выдается иностранному гражданину (лицу
без гражданства), достигшему 14-летнего возраста. Иностранный
гражданин (лицо без гражданства), не достигший 14-летнего возраста, вписывается в вид на жительство обоих родителей.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), не достигшему 14-летнего возраста и ставшему сиротой, может быть выдан
вид на жительство.
В документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина (лица без гражданства), делается отметка о выдаче ему вида на
жительство.
Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок
действия документа, удостоверяющего его личность, но не более чем
на пять лет. Вид на жительство лицу без гражданства выдается на
пять лет.
За выдачу вида на жительство взимается плата в размере, установленном пунктом 18 статьи 333.28 Налогового кодекса РФ, –
2000 рублей.
В случае утраты вида на жительство иностранный гражданин
(лицо без гражданства) должен в 10-дневный срок представить в орган ФМС фотографию и заявление о выдаче вида на жительство взамен утраченного с указанием обстоятельств утраты. Представления
каких-либо иных документов в этом случае не требуется. После проверки обстоятельств утраты выдается дубликат вида на жительство
с взиманием платы в размере, установленном законодатель­ством
Российской Федерации.
По окончании срока действия вида на жительство он может быть
продлен на пять лет на основании заявления, поданного иностранным гражданином (лицом без гражданства) в орган ФМС. Заявление
о продлении вида на жительство должно быть подано не позднее чем
за шесть месяцев до истечения срока его действия. Срок действия
вида на жительство может продлеваться неограниченное число раз.
Перерегистрация вида на жительство осуществляется при продлении срока его действия, а также при регистрации иностранного
гражданина (лица без гражданства) на новом месте жительства на
территории иного субъекта Российской Федерации.
179
В виде на жительство проставляется отметка о его перерегистрации, заверяемая подписью должностного лица и печатью территориального органа ФМС России.
По данным ФМС России, в период с 2005 по 2008 г. оформлено разрешений на временное проживание: в 2005 г. – 170 267,
в 2006 г. – 150 716, в 2007 г. – 210 000, в 2008 г. – 300 000.
Оформлено видов на жительство: в 2005 г. – 18 862, в 2006 г. –
16 699, в 2007 г. – 14 500, в 2008 г. – 15 000.
180
Глава 4. Миграционный учет иностранных граждан и организация работы
с вынужденными переселенцами и беженцами
§ 1. Понятие, цели и сущность миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
Важными элементами миграционной политики России являются прием перемещенных лиц и организация работы по их учету.
Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации представляет собой одну из форм государ­
ственного регулирования миграционных процессов, которые направлены на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого,
кто законно находится на территории Российской Федерации, на
свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации и других прав и свобод лично­
сти, а также на реализацию национальных интересов России в сфере миграции.
Учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в России, предусмотрен статьей 29-1 Федерального закона
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109‑ФЗ
«О миграционном учете иностранных граждан и лиц без граждан­
ства в Российской Федерации» (далее – Закон о миграционном учете или Закон 2006 г.),131 как необходимая функция государственных органов по работе с этой категорией граждан.
Миграционный учет иностранных граждан – это деятельность
по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах
(лицах без гражданства) и их перемещениях.
Цели и принципы миграционного учета определены в статье 4
Закона 2006 г.
Миграционный учет осуществляется с целью:
1) создания необходимых условий для реализации гражданами
России и иностранными гражданами своих прав и свобод, а также
для исполнения ими возложенных на них обязанностей;
2) выработки и реализации государственной политики в сфере
миграции;
131 См.:
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
181
3) формирования полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений,
а также для ведения государственного статистического наблюдения
в сфере миграции;
4) планирования развития территории Российской Федерации;
5) управления в кризисных ситуациях;
6) защиты основ конституционного строя, обеспечения национальной и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции.
Миграционный учет носит уведомительный характер за исключением случаев, когда разрешительный порядок регистрации по
месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен:
1) в пограничной зоне;
2) в закрытых административно-территориальных образованиях;
3) в закрытых военных городках;
4) на территориях, в организациях или на объектах, для въезда
на которые требуется специальное разрешение;
5) на территории, на которой введено чрезвычайное или военное
положение;
6) в зонах экологического бедствия;
7) в зоне проведения контртеррористической операции;
8) при угрозе возникновения эпидемии или эпизоотии;
9) в период мобилизации и в военное время;
10) в иных случаях, установленных федеральными законами.
Миграционный учет строится на следующих основных прин­
ципах:
1) свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации;
2) защита государством права иностранных граждан на свободу
передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на основе законности и соблюдения
норм международного права;
3) сочетание интересов личности, общества и государства;
4) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и защита иных национальных ее интересов;
5) доступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учета;
6) унификация правил миграционного учета.
182
Миграционный учет включает в себя (содержание учета):
а) регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений, установленных соответ­
ствующим Федеральным законом;
б) обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;
в) ведение государственной информационной системы миграционного учета, содержащей сведения, предусмотренные Федеральным законом.
Как видим, первая позиция содержания миграционного учета
включает в себя две его составляющие:
1) регистрацию иностранных граждан по месту жительства;
2) учет по месту их пребывания.
При этом Закон «О миграционном учете» трактует понятия «регистрация» и «учет» следующим образом.
Регистрация иностранного гражданина или лица без граждан­
ства по месту жительства – это фиксация в установленном порядке
органами миграционного учета сведений о месте жительства.
Учет иностранного гражданина или лица без гражданства по
месту пребывания – это фиксация в установленном порядке уполномоченными в соответствии с Федеральным законом органами сведений о нахождении иностранного гражданина или лица без гражданства в месте пребывания.
Под органами миграционного учета иностранных граждан и лиц
без гражданства понимаются федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и его территориальные органы, т. е. ФМС России и ее
территориальные органы.
Вместе с тем Закон 2006 г. (ст. 13) помимо органов миграционного учета наделяет МИД России полномочиями по осуществлению
учета в отношении следующих категорий граждан:
а) глав дипломатических представительств и глав консульских
учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также следующих с указанными должностными лицами
членов их семей и гостей указанных должностных лиц, если члены
семей или гости проживают в резиденциях указанных должност183
ных лиц либо на территориях таких представительств или учреждений;
б) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц
министерств иностранных дел иностранных государств и следующих с указанными должностными лицами членов их семей;
в) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующихся в соответствии с международным договором Российской
Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетом должностных лиц международных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в Российской Федерации,
должностных лиц международных организаций, которые имеют
штаб-квартиры в России, а также членов семей и гостей указанных
лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях указанных лиц либо на территориях таких представительств.
Кроме того, фиксация сведений об иностранных гражданах, осуществляющих свою трудовую деятельность в условиях работы вахтовым методом, находящихся в гостинице или в иной организации,
оказывающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха, пансионате, детском оздоровительном лагере, на туристской базе,
в кемпинге, больнице либо в ином учреждении здравоохранения
или социального обслуживания, либо в специальном учреждении
для социальной реабилитации лиц без определенного места жительства, либо в учреждении, исполняющем уголовное или административное наказание, осуществляется администрацией соответствующих организации или учреждения по прибытии и убытии данных
иностранных граждан.
В соответствии с указанным Законом постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации»132 утверждены:
1) «Правила осуществления миграционного учета иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;
2) форма заявления иностранного гражданина о регистрации по
месту жительства;
3) форма уведомления о прибытии иностранного гражданина
в место пребывания.
132 См.:
184
Российская газета. 2007. 27 января.
Рассмотрим порядок регистрации иностранных граждан по месту жительства.
Регистрация иностранных граждан производится на основании
указанного постановления Правительства РФ и в соответствии
с Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации, утвержденного
приказом ФМС России от 6 июля 2009 г. № 159.
Постоянно или временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин, обладающий правом пользования
жилым помещением, находящимся на территории Российской Федерации, для осуществления регистрации по месту жительства подает непосредственно в территориальный орган Федеральной миграционной службы в месте нахождения жилого помещения заявление иностранного гражданина или лица без гражданства о регистрации по месту жительства установленной формы.
Заявление о регистрации подается в течение семи рабочих дней
с даты получения иностранным гражданином разрешения на временное проживание или вида на жительство либо с даты его прибытия в место нахождения указанного жилого помещения.
В заявлении о регистрации иностранный гражданин должен
указать следующие сведения:
а) фамилию, имя, отчество;
б) дату рождения;
в) гражданство (подданство);
г) вид и реквизиты (серия, номер, дата и место выдачи, срок дей­
ствия) документа, удостоверяющего личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве (далее – документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина);
д) вид и реквизиты документа, подтверждающего право на проживание в Российской Федерации;
е) адрес, по которому иностранный гражданин просит его зарегистрировать;
ж) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации;
з) адрес регистрации по последнему месту жительства.
При наличии у иностранного гражданина двух и более жилых
помещений, находящихся на территории Российской Федерации,
в заявлении о регистрации указываются также сведения об этих помещениях.
185
Заявление о регистрации заполняется на каждого иностранного
гражданина, подлежащего регистрации по месту жительства.
Заявление о регистрации не достигшего 18-летнего возраста или
недееспособного иностранного гражданина подается его родителем
или иным законным представителем от его имени.
При подаче заявления о регистрации не достигшего 18-летнего
возраста или недееспособного иностранного гражданина в заявлении о регистрации указываются также сведения о законном представителе (родителе, усыновителе, опекуне, попечителе) этого ино­
странного гражданина.
Бланк заявления о регистрации заполняется разборчиво от руки
или с использованием технических средств на русском языке. При
заполнении бланка не допускаются исправления, использование
аббревиатур, сокращения слов и пропуск реквизитов.
Иностранный гражданин одновременно с заявлением о регистрации представляет:
а) документ, удостоверяющий его личность;
б) вид на жительство или разрешение на временное проживание;
в) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации (договор, свидетельство о праве собственности либо иной документ), и их копии.
Лицо без гражданства одновременно с заявлением о регистрации
представляет:
а) вид на жительство или разрешение на временное проживание;
б) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации (договор, свидетельство о праве собственности либо иной документ), и их копии.
Если не представлен какой-либо документ, прием заявления
о регистрации не производится до представления всех необходимых
документов.
При приеме заявления о регистрации должностным лицом территориального органа Федеральной миграционной службы проверяются наличие всех прилагаемых к нему необходимых документов и правильность заполнения заявления о регистрации.
Документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина, и оригиналы документов, подтверждающих право пользования
жилым помещением в соответствии с законодательством Россий­
ской Федерации, подлежат возврату, а копия документа, подтвер­
186
ждающего право пользования данным помещением, приобщается
к заявлению о регистрации.
За регистрацию по месту жительства взимается государственная
пошлина в соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 333.28 Налогового кодекса РФ в размере 200 рублей.
Квитанция об уплате государственной пошлины подается иностранным гражданином в территориальный орган Федеральной миграционной службы.
Должностное лицо территориального органа Федеральной миграционной службы, принявшее заявление о регистрации, в тот же
день проставляет соответствующую отметку в виде на жительство
или в разрешении на временное проживание, а также в заявлении
о регистрации. Иностранному гражданину, разрешение на временное проживание которому оформлено в виде отметки установленного образца в документе, удостоверяющем личность этого гражданина, отметка о регистрации по месту жительства проставляется
в указанный документ.
Иностранному гражданину, имеющему статус беженца и оформившему разрешение на временное проживание, отметка о ре­
гистрации по месту жительства проставляется в удостоверение
беженца.
Форма отметки о регистрации (снятии с регистрации) по месту
жительства и порядок проставления таких отметок определены
рассматриваемым нами Административным регламентом.
Снятие иностранного гражданина с регистрации по месту жительства осуществляется в следующих случаях:
а) регистрация иностранного гражданина по иному месту жительства – на основании отрывной части заявления о регистрации;
б) прекращение у иностранного гражданина права пользования
жилым помещением по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, – на основании документа, подтверждающего прекращение у этого гражданина права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
в) прекращение у иностранного гражданина права на постоянное или временное проживание в Российской Федерации – на основании документа, подтверждающего аннулирование вида на жительство или разрешения на временное проживание либо истечение
срока действия вида на жительство или разрешения на временное
проживание;
187
г) вступление в законную силу решения суда о признании регистрации иностранного гражданина по месту жительства недействительной – на основании заверенной в установленном порядке копии
вступившего в законную силу решения суда о признании регистрации этого гражданина по месту жительства недействительной;
д) смерть иностранного гражданина в Российской Федерации
либо вступление в законную силу решения суда о признании иностранного гражданина, находившегося в Российской Федерации, безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим – на основании свидетельства о смерти либо заверенной в установленном порядке копии вступившего в законную силу решения суда о признании этого гражданина, находившегося в Российской Федерации,
безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим.
При снятии иностранного гражданина с регистрации по месту
жительства по основаниям, предусмотренным подпунктами «г»
и «д» пункта 16 «Правил осуществления миграционного учета ино­
странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», соответствующие документы могут быть представлены заинтересованными физическими и юридическими лицами.
При регистрации иностранного гражданина по иному месту жительства территориальный орган Федеральной миграционной службы в месте нахождения иного жилого помещения указанного иностранного гражданина в течение трех рабочих дней обязан направить
отрывную часть заявления о регистрации по иному месту житель­
ства в территориальный орган Федеральной миграционной службы
в месте нахождения прежнего жилого помещения для фиксации необходимых сведений в учетных документах и снятия данного гражданина с регистрации по месту жительства.
Территориальный орган Федеральной миграционной службы не
позднее рабочего дня, следующего за днем осуществления регистрации иностранного гражданина по месту жительства, фиксирует
в своих учетных документах сведения о месте жительства иностранного гражданина.
Территориальный орган ФМС, осуществивший регистрацию
иностранного гражданина по месту жительства либо снятие этого
гражданина с регистрации по месту жительства, вносит необходимую информацию в государственную информационную систему
миграционного учета.
Рассмотрим далее основания и порядок постановки на учет по
месту пребывания иностранного гражданина.
188
Основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом ФМС уведомления о прибытии, которое может быть представлено, как правило, принимающей стороной или самим иностранным гражданином.
Уведомление о прибытии в место пребывания иностранного
гражданина, временно проживающего или временно пребывающего в Российской Федерации, подается в территориальный орган Федеральной миграционной службы не позднее трех рабочих дней со
дня его прибытия в место пребывания.
Уведомление о прибытии в место пребывания иностранного
гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации,
подается в территориальный орган Федеральной миграционной
службы не позднее семи рабочих дней со дня его прибытия в место
пребывания.
По прибытии иностранного гражданина в гостиницу ее администрация обязана в течение одного рабочего дня, следующего за
днем его прибытия, уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы о прибытии иностранного гражданина
в место пребывания. Уведомление территориального органа Федеральной миграционной службы администрацией гостиницы о прибытии иностранного гражданина в место пребывания может осуществляться с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи.
В уведомлении о прибытии должны быть указаны следующие
сведения:
а) о лице, подлежащем постановке на учет: фамилия, имя, отче­
ство (ФИО), гражданство, дата и место рождения, пол, вид и реквизиты документа, удостоверяющего личность, цель въезда, профессия,
дата въезда в Россию, серия и номер миграционной карты, заявленный срок пребывания, адрес места пребывания;
б) о физическом лице и(или) юридическом лице, выступающем
в качестве принимающей стороны.
При обращении временно проживающего либо временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина в соответствии с частью 3 статьи 22 Федерального закона непосред­
ственно в территориальный орган Федеральной миграционной службы к уведомлению о прибытии прилагаются следующие документы:
а) копия документа, удостоверяющего личность иностранного
гражданина;
189
б) документы, подтверждающие уважительные причины, препятствующие принимающей стороне самостоятельно направить
уведомление о прибытии;
в) копия документа, удостоверяющего личность гражданина
Российской Федерации (иностранного гражданина или ответственного лица организации), выступающего в качестве принимающей
стороны;
г) копия миграционной карты (для временно пребывающего
в Российской Федерации иностранного гражданина).
Принимающая сторона свое согласие на временное нахождение
у нее иностранного гражданина выражает подписью на оборотной
стороне уведомления, а руководитель организации скрепляет свою
подпись печатью организации.
В случае направления уведомления о прибытии почтовым отправлением бланк уведомления заполняется в двух экземплярах, один из
которых хранится в организации связи в течение одного года.
Иностранные граждане и лица без гражданства, временно прибывающие в Россию и размещающиеся в гостиницах, подлежат также учету в соответствии с «Правилами миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Администрация гостиницы проставляет отметку о приеме уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в соответствии с требованиями приказа Министерства спорта,
туризма и молодежной политики Российской Федерации от 2 апреля 2009 г. № 144 «Об утверждении формы отметки о приеме уведомления, проставляемой администрацией гостиницы, и порядка ее
проставления».133 При этом плата за проставлениие отметки о приеме уведомления не взимается.
По прибытии иностранного гражданина в организацию, оказывающую гостиничные услуги (за исключением гостиниц), в санаторий,
дом отдыха, пансионат, в детский оздоровительный лагерь, на туристскую базу, в кемпинг, больницу либо в иное учреждение здравоохранения или социального обслуживания, либо в специальное учреждение для социальной реабилитации лиц без определенного места
жительства, либо в учреждение, исполняющее уголовное или административное наказание, администрация соответствующей организации (учреждения) обязана в течение одного рабочего дня, следую133 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2009. № 17. С. 175–176.
190
щего за днем его прибытия в место пребывания, уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы о прибытии
иностранного гражданина путем направления (передачи) уведомления о прибытии для его постановки на учет по месту пребывания.
После этого уведомление с отметкой о его приеме передается
в территориальный орган ФМС в порядке и сроки, установленные
«Правилами осуществления миграционного учета иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», в том
числе (при наличии) с использованием электронных каналов связи.
Территориальный орган ФМС, принявший уведомление о прибытии, в тот же день проставляет отметку о приеме уведомления
в бланк уведомления, отрывная часть которого возвращается принимающей стороне или иностранному гражданину.
Указанный орган в течение трех рабочих дней со дня приема уведомления фиксирует в своих учетных документах сведения о нахождении иностранного гражданина и вносит информацию в государственную информационную систему миграционного учета.134
С целью общего учета иностранных граждан, временно пребывающих, временно или постоянно проживающих в России, создан
центральный банк данных. Центральный банк данных и содержащаяся в нем информация подлежат защите от несанкционированного доступа. При этом распространение информации об иностранном гражданине, содержащейся в центральном банке данных, законом запрещается.
«Положение о создании, ведении и использовании центрального
банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации», утверждено постановлением Правительства РФ от 6 апреля
2005 г. № 186 (далее – Положение).135
Положением определено, что центральный банк данных представляет собой специализированную межведомственную автоматизированную информационную подсистему, содержащую информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезжающих в Российскую Федерацию, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в стране и выезжающих из России,
134 См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета» // Российская газета.
2007. 21 февраля.
135 См.: СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.
191
предназначенную для совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти
и являющуюся составной частью федеральной межведомственной
информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в Российской Федерации.
Одновременно центральный банк является федеральным информационным ресурсом и находится в ведении ФМС России.
Ведение центрального банка данных осуществляется с применением технических и программных средств, а также унифицированных информационных ресурсов на основе использования единых
форматов и классификаторов учетных данных, стандартных протоколов и регламентов обмена информацией в порядке, определяемом
совместным правовым актом МВД, Минэкономразвития, Мининформсвязи, ФСБ и МИД России.
В центральном банке данных накапливается информация об
иностранных гражданах, поступающая от федеральных органов
исполнительной власти и организаций, оформляющих въездныевыездные документы указанных граждан, осуществляющих их регистрацию при пересечении Государственной границы Российской
Федерации и по месту пребывания или проживания, а также определяющих регламент пребывания.
Федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, осуществляющие учет иностранных граждан, обрабатывают и передают в центральный банк данных информацию об
этих гражданах, поступающую от органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющих учет указанных граждан, находящихся на их территории, а также от органов
местного самоуправления и организаций, вступающих в отношения с иностранным гражданами.
Срок представления информации об иностранных гражданах, формы документов, образцы бланков отчетности и порядок заполнения
учетных документов устанавливаются МВД, ФСБ и МИД России.
На ФМС России возложена ответственность за ведение центрального банка данных, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных;
б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах.
192
Пользователями центрального банка данных являются федеральные органы государственной власти, их территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Администрация Президента, Аппарат Правительства, палаты
Федерального Собрания, Центральный банк, Счетная палата, Цент­
ральная избирательная комиссия и Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Порядок представления информации органам местного самоуправления и организациям, не являющимся пользователями центрального банка данных, а также физическим лицам определяется
МВД России по согласованию с ФСБ и МИД России.
Учет иностранных граждан, прибывающих в Россию, начинается фактически с момента выдачи им миграционных карт. Сведения,
полученные по итогам обработки миграционных карт, ежемесячно
направляются в центральный банк данных для анализа и подготовки соответствующих предложений руководству Федеральной миграционной службы.
В соответствии с совместным приказом МВД, МИД, ФСБ, Мин­
экономразвития и Мининформсвязи России от 10 марта 2006 г.
№ 148/2562/98/62/25 «О ведении и использовании центрального
банка данных по учету иностранных граждан и лиц без граждан­
ства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации» каждому федеральному органу определен перечень информации, представляемой в центральный
банк данных по учету иностранных граждан (ЦБД УИГ).
Так, ФМС России поставляет в ЦБД УИГ информацию:
1) об оформленных приглашениях и визах иностранным граж­
данам;
2) об оформлении иностранными гражданами миграционных
карт с отметками о пересечении Государственной границы Россий­
ской Федерации;
3) о регистрации иностранных граждан по месту проживания;
4) о прибытии и убытии иностранных граждан в гостиницы и организации, оказывающие гостиничные услуги;
5) об оформленных разрешениях на работу иностранным гражданам;
6) об оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о признании их беженцами;
7) об оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о предоставлении временного убежища;
193
8) об оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о предоставлении политического убежища;
9) об оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о получении разрешения на временное проживание;
10) об оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о выдаче вида на жительство;
11) об оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о приобретении гражданства Российской Федерации;
12) о административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами и в отношении иностранных граждан;
13) о принятых решениях об административном выдворении
за пределы Российской Федерации либо депортации иностранных
граждан.
Министерство внутренних дел России поставляет в ЦБД УИГ
информацию:
1) о преступлениях, совершенных иностранными гражданами;
2) о преступлениях, совершенных в отношении иностранных
граждан.
Министерство иностранных дел России поставляет информацию:
1) об оформленных иностранным гражданам приглашений на
въезд в Российскую Федерацию;
2) об оформленных иностранным гражданам визах.
Федеральная служба безопасности России поставляет информацию о пересечении Государ­ственной границы Российской Федерации иностранными граж­данами.
Новым видом учета для органов ФМС является постановка на учет
юридических лиц в качестве организации, приглашающей иностранных граждан, на закрытых территориях и режимных объектах,
при этом оформляется учетное дело на каждое юридическое лицо.
На основании статьи 27 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» учет иностранных
граждан также осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведающих вопросами образования
(например, в Санкт-Петербурге – это Комитет по науке и высшей
школе и Комитет по образованию Администрации Санкт-Петербурга), если в образовательных учреждениях на территории субъекта
Российской Федерации обучаются иностранные граждане.
Участковые уполномоченные милиции ведут учет иностранных
граждан в паспорте на административный участок и в паспорте на
жилой дом (жилые дома).
194
§ 2. Организация работы с вынужденными переселенцами и беженцами
История человечества всегда связана с желанием людей искать
место на земле, где жить более комфортно и где есть возможность
реализовать свой потенциал. Россияне в этом отношении не исключение. Освоение Сибири, Дальнего Востока, открытие Арктики,
Аляски и других земель свидетельствует о том, что русскому человеку свойственно стремление к исследованию и миграции.
Сама же Россия, по мнению С. Н. Градировского, почти всегда
была страной, закрытой для иностранцев, и потому миграционный
обмен с другими государствами мира происходил не спонтанно,
а исключительно по «государеву дозволению» или в нарушение оного. Что касается дозволения, то наиболее известным примером являются приглашение в Россию немецких колонистов-меннонитов
в XVIII–XIX вв. для заселения вновь приобретенных земель Новороссии и разрешение селиться на территории империи представителям православных балканских народов (грекам, сербам, болгарам)
в XIX в. В XX в. наиболее известным переселением в Российскую
империю стала иммиграция на Дальний Восток китайских и корейских рабочих, использовавшихся в начале прошлого века на строительстве Транссибирской магистрали, гораздо чаще иноплеменники попадали в Россию по мере расширения ее территорий. Финны,
поляки, грузины, молдаване, аджарцы, азербайджанцы, армяне,
казахи и народы Средней Азии становились российскими подданными, не меняя своего места жительства, и уже затем, обретя новую
отчизну, расселялись за пределами своей исторической родины по
всей территории Российской империи.136
Л. Л. Рыбаловский считает, что на основе опыта многих стран
для успешного решения проблем миграции требуется прямая или
косвенная помощь государства в обустройстве мигрантов. Одновременно такая помощь является важнейшим регулятором миграционных потоков. В России вследствие проходящего на протяжении
столетий «разрастания» территории страны государственная миграционная политика всегда играла очень важную роль.137
136 См.: Градировский С. Н. Политика иммиграции и натурализации в России:
Состояние дел и направления развития. М.: Юрвест, 2005. С. 231.
137 См.: Рыбаловский Л. Л. Исторический опыт регулирования миграции населения в России. М.: Правоведение, 1994. С. 113.
195
До крестьянской реформы 1861 г. регулирование миграции в России ограничивалось в основном формой вольнонарод­
ного переселения, правительственной или помещичьей колони­
зации.
При Екатерине II поощрялась иностранная колонизация рос­
сийских земель. При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом высочайших императорских указов, а также специальными переселенческими законами.
После отмены крепостного права потребовалось 20 лет, чтобы
правительство осознало необходимость регулирования переселенческого движения в России. В 1881 г. было утверждено положение
«Об установлении временных правил о переселении крестьян на
свободные казенные земли», которое скорее сдерживало, чем способствовало переселению.
Новый закон о переселении, утвержденный в 1889 г., вводил ряд
льгот (по арендным платежам, исполнению воинской повинности,
получению ссуд). Закон не был опубликован, и это отрицательно
сказалось на переселенческом движении. В то время потребность
в переселении была столь велика, что за ним не поспевали ни землеотводное дело, ни ссудная помощь.
В корне изменить взгляд правительства на переселенческое
движение заставило строительство Сибирской железной дороги.
В 1893 г. был утвержден Комитет Сибирской железной дороги, обеспечивающий регулирование переселения. Система предоставляемых льгот и пособий была расширена. Выдавались разнообразные
ссуды: путевые, на хозяйственное устройство, на посев; осуществлялся безвозмездный отпуск лесоматериалов на возведение усадебных построек. Эта система льгот распространялась не только на
регламентированные переселения, но и на вольных переселенцев.
Размер предоставляемой помощи дифференцировался по территориям и осуществлялся в размере выявленной необходимости. Правительство активно занималось организационными проблемами:
велась работа по улучшению перевозки переселенцев, подготовке
участков для расселения.
По мнению Н. Н. Катковой, закон, принятый в 1904 г., в основу
которого был положен принцип свободы переселения, обеспечивал
получение содействия со стороны правительства только для выходцев из определенных местностей, откуда переселение признавалось
196
желательным, либо для направляющихся в район, определенный
для переселения.138
Было образовано специальное Переселенческое управление, которому вменялось в обязанность выполнение закона.
Последующие изменения в регулировании правительством вопросов переселения расширили и уточнили систему государственных
льгот. Например, размеры ссуд на обустройство устанавливались не
в зависимости от нуждаемости переселенцев, а в соответствии с хозяйственными трудностями и государственной возможностью заселения того или иного района. Были организованы склады продукции (сельскохозяйственной, лесной) для оказания помощи переселенцам, велись работы по расширению дорожной сети, исследованию новых территорий. Главной задачей переселенческой политики
тех лет становится «не выселение трудовых масс с территории Родины, а заселение окраин русскими людьми».
Война 1914 г. и последовавшие за ней революционные потрясения свели на нет наладившийся было в масштабах страны процесс
организованного переселения: перестали предоставлять кредиты,
были свернуты землеустроительные работы.
С октября 1917 г. в отличие от переселенческой политики прежних лет (допускавшей свободное переселение из любых местностей и участие самого переселяющегося в расходах и риске переселения) закон о социализации земли все бремя регулирования переселения возлагал на государство, оставляя за переселяющимися только выполнение плана. Так была произведена «национализация»
переселенческого процесса.
Советская власть в соответствии с циркуляром по Переселенче­
скому управлению от 6 марта 1918 г. № 1 призывала Советы к удержанию крестьян от переселения, к направлению их внимания на
расселение в пределах Европейской части России (напомним, что
в отдельные периоды восточные регионы страны были отрезаны от
центральных районов гражданской войной).139
С введением новой экономической политики (НЭП) создались
предпосылки для нового подхода к организации переселенческих
138 См.: Каткова Н. Н. Правовой статус беженцев в Российской Федерации //
Право и жизнь. 1999. № 19. С. 10–12.
139 См.: Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации / Под ред. А. Д. Даниэль, Л. С. Ереминой, Т. И. Касаткиной. М.: Право,
1997. С. 123.
197
мероприятий. Ряд статей Земельного кодекса, принятого в октябре
1922 г., был посвящен вопросу об открытии планового переселения.
Кодекс устанавливал возможность предоставления государственных льгот плановым и внеплановым переселенцам, которые с разрешения переселенческих организаций селились на новых землях.
Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 10 сентября 1926 г.
«О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению» предусматривалось, что расходы по землеустройству беднейшей части крестьянского населения будут осуществляться за
счет государства. Этим постановлением вводились льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит (до восьми лет)
на землеустроительные работы, а также льготы переселенцам по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Право пользования льготами предоставлялось только расселяющимся в соответ­
ствии с планами переселения и землеустройства, ежегодно устанавливаемыми декретом ВЦИК и СНК РСФСР.140
Коллективизация внесла в переселенческий процесс важное нововведение: Советское правительство предоставляло ряд преимуществ членам переселенческих колхозов перед индивидуальными
переселенцами. Со второй половины 1929 г. льготное переселение
крестьян-единоличников было отменено, государство принимало
на свой бюджет только колхозное переселение. Курс на индустриализацию определил государственные предпочтения в материальном
стимулировании работников, по оргнабору направляемым в промышленность. Планирование районов вербовки рабочих для нужд
строительства, промышленности и транспорта возлагалось на Наркомтруд СССР, а ответственность за привлечение рабочей силы – на
хозяйственные органы предприятий.
Послевоенное восстановление народного хозяйства, требовавшее
концентрации усилий огромных масс трудящихся и эффективного
использования рабочих рук, обусловило усиление организованных
форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формы организованного переселения включали в себя организованный набор
рабочих, сельскохозяйственное переселение семей, общественные
призывы молодежи, перевод на работу в другую местность – переселения имели четко выраженный трудовой характер.
Административные мероприятия регулирования миграционных
процессов сопровождались мерами стимулирования. Они осущест140 См.:
198
Козлов Е. И. Конституционное право РФ. М.: Статус, 2003. С. 331.
влялись посредством системы материальных и нематериальных
льгот. В послевоенной период, особенно в первые годы, льготы сыграли определенную роль в перераспределении населения в малообжитые районы, в районы активного промышленного освоения
и восстановления разрушенного хозяйства. В то же время сила воздействия льгот на миграционные процессы менялась в зависимости
от времени и места действия.141
Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых указы
Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от
26 сентября 1967 г., упорядочивающие и расширяющие систему
льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, постановления Совета Министров СССР,
устанавливающие порядок их применения.142
Основные льготы для северян предусматривали установление
льготного трудового стажа, северного коэффициента (надбавки)
к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т. д.
Главная задача, которая должна была бы решаться благодаря
системам льгот для переселенцев в районах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство
и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Мест­
ные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались.
Как считает Н. Н. Каткова, появилась острая необходимость усовершенствовать законодательство о северных льготах. 19 февраля
1993 г. Государственная Дума приняла Закон «О государственных
гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
22 июля 1993 г. принято постановление Государственной Думы
141 См.: Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации. С. 122.
142 См.: Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. 3-е изд.
М.: Харвест, 2003. С. 411.
199
«О поставках продукции (товаров) в 1993 г. для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».143
Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы
льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить по­
ставленных задач. Фактическое прекращение действия системы
льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического
кризиса, начавшегося с распадом СССР, сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из
малообжитых районов Севера начали возвращаться переселенцы
к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого
условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.
Когда начали распадаться Советский Союз и социалистическая
экономика, население стало спешно покидать Север, для которого
былые установленные государством льготы и надбавки к заработной плате в условиях галопирующей инфляции не только утратили
стимулирующую роль, но и перестали обеспечивать поддержание
достойного уровня жизни, кроме того, во многих городах и поселках начался распад социальной сферы, заявила о себе безработица,
многие выходцы из бывших союзных республик (Украина, Белоруссия) устремились назад, в свои «национальные квартиры», боясь
потерять забронированное на родине жилье и наработанный к пенсии трудовой стаж.
Привлекательными в миграционном отношении стали центральные и юго-западные регионы страны, куда к тому же начался приток
вынужденных мигрантов и репатриантов из бывших республик, демобилизованных военных из расформированных воинских частей.
Возникший в октябре-ноябре 1992 г. осетино-ингушский конфликт, а также начавшиеся военные действия по ликвидации незаконных вооруженных формирований в Чечне, продолжающаяся
война в Афганистане и других странах предопределили необходимость правового регулирования процесса массового исхода населе143 См.: Каткова Н. Н. Некоторые аспекты законодательства Российской Федерации о беженцах // Право и жизнь. 1998. № 16. С. 11–12.
200
ния внутри России, а также прибывающих на ее территорию мигрантов.
Для руководства страны стало очевидным, что необходимо регулировать эти процессы не только путем издания актов Президента,
Правительства, но и на законодательном уровне.
Впервые в Российской Федерации в один день (19 февраля 1993 г.)
Президент подписывает два закона, принятых Съездом народных
депутатов: «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах».
Закон «О вынужденных переселенцах» (далее – Закон) действовал до 20 декабря 1995 г., поскольку имел многие пробелы. В этот
день он был подписан Президентом РФ в новой редакции, принятой
Государственной Думой и одобренной Советом Федерации.
Вынужденный переселенец – это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного
в отношении него или членов его семьи насилия или преследования
в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться
преследованию по признаку расовой или национальной принад­
лежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принад­
лежности к определенной социальной группе или политических
убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.144
Данное Законом определение «вынужденный переселенец» обусловливает более четкое формулирование обстоятельства признания лица
вынужденным переселенцем. К таким обстоятельствам относятся:
1) гражданин Российской Федерации вынужден покинуть место
жительства на территории иностранного государства и прибыть на
территорию России;
2) гражданин Российской Федерации вынужден покинуть место
жительства на территории одного субъекта и прибыть на территорию другого ее субъекта.
Кроме граждан Российской Федерации Закон предусматривает еще
два обстоятельства признания лица вынужденным переселенцем:
1) таковым может быть признан иностранный гражданин или
лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства
144 См.: Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
201
в пределах территории России по обстоятельствам, характерным
для граждан России (указаны ранее);
2) вынужденным переселенцем может быть признан гражданин
бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца (одно условие) и утративший этот статус в связи с приобретением граждан­
ства Российской Федерации (второе условие) при наличии обстоятельств, препятствующих данному лицу в период действия статуса
в обустройстве на территории России.
Какие ограничения изложены в Законе по возможности признания лица вынужденным переселенцем? Статья 2 Закона закрепляет, что вынужденным переселенцем не могут быть признаны лица:
1) совершившие преступление против мира, человечества или
другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации. Составы таких преступлений предусмотрены разделом XII «Преступления против мира и безопасности
человечества» Уголовного кодекса Российской Федерации. В этот
раздел включены статьи, предусматривающие следующие составы
преступлений: статья 353 «Планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны», статья 354 «Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны», статья 355 «Производ­
ство или распространение оружия массового поражения», статья 356
«Применение запрещенных средств и методов ведения войны», статья 357 «Геноцид», статья 358 «Экоцид»,145 статья 359 «Наемниче­
ство», статья 360 «Нападения на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой»;
2) не обратившиеся без уважительных причин с ходатайством
о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев
со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со
дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства
Российской Федерации;
3) покинувшие место жительства по экономическим причинам
либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций
природного или техногенного характера.
145 Экоцид (от греч. oicos – дом и лат. caedo – убиваю) – массовое уничтожение
растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов,
а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу (см.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских.
2-е изд. М.: Инфра-М., 2004. С. 687).
202
Каков же порядок признания лица вынужденным переселенцем?
Лицо, покинувшее место жительства по указанным ранее обстоятельствам и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через своего уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы
по месту своего нового пребывания.
Если гражданин находится вне территории России, он вправе до
оставления места жительства обратиться с ходатайством в ФМС
России или ее территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в Федеральную
миграционную службу или ее территориальный орган.
Первое, что должен сделать орган миграционной службы, – это
принять решение о регистрации ходатайства в течение трех дней.
Однако при экстренном массовом прибытии на территорию России
лиц, покинувших место жительства по обстоятельствам насилия
над ними, прием данных лиц и регистрация ходатайств должны
осуществляться незамедлительно.
При положительном решении вопроса о регистрации ходатай­
ства каждому лицу кроме несовершеннолетних, претендующему на
признание вынужденным переселенцем, выдается свидетельство
о регистрации его ходатайства. Сведения о несовершеннолетних
вносятся в свидетельство одного из родителей. В случае отказа в регистрации ходатайства лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, ему должно быть вручено или направлено уведомление в течение пяти дней.
Каков же статус лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем?
Во-первых, такое лицо имеет право на:
а) получение единовременного денежного пособия на каждого
члена семьи в порядке и размерах, которые определяются Правительством РФ, но не ниже минимального размера оплаты труда
(МРОТ) и в размере 1,5 МРОТ для одиноких пенсионеров, инвалидов, одинокого родителя с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет,
многодетной семьи;146
146 См.: Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах
единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему
203
б) получение направления органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных пере­
селенцев при отсутствии возможности самостоятельного опре­
деления места жительства или места пребывания на территории
России;147
в) содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту
временного поселения в порядке, определенном Правительством
РФ. При этом малообеспеченные лица имеют право на бесплатный
проезд и провоз багажа;
г) проживание в центре временного размещения вынужденных
переселенцев, получение питания и пользование коммунальными
услугами для лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынужденными переселенцами, не более трех
месяцев, а для лиц, признанных вынужденными переселенцами, –
не более 12 месяцев;
д) бесплатные медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
Во-вторых, вынужденный переселенец обязан:
1) при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания
в нем;
2) проходить обязательный медицинский осмотр;
3) сообщать органу миграционной службы достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении ему
статуса вынужденного переселенца.
Итак, первый этап в приобретении статуса вынужденного переселенца пройден – мигрант получил свидетельство о регистрации
его ходатайства и осуществил свои права, рассмотренные ранее.
Наступает второй этап – принятие решения органом миграционной службы о признании лица вынужденным переселенцем. Срок
вынесения такого решения не должен превышать трех месяцев со
дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. При положительсвидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» // СЗ РФ. 1997. № 2943.
147 Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев: Утверждено постановлением Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 53 //
СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550. Форма направления утверждена приказом ФМС России
от 20 мая 2008 г. № 125 «Об утверждении формы направления в центр временного
размещения вынужденных переселенцев» // Российская газета. 2008. 5 июня.
204
ном решении органа миграционной службы уведомление лицу
о признании его вынужденным переселенцем выдается или направляется в письменной форме в течение пяти дней. При этом лицу выдается удостоверение вынужденного переселенца в соответствии
с Административным регламентом Федеральной миграционной
службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его дей­
ствия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев, утвержденного приказом
ФМС России от 20 декабря 2007 г. № 465,148 и оно действительно на
всей территории России. Отметим, что статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет, но при наличии обстоятельств,
препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса может быть продлен
органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению этого лица.
Обладая более широким статусом, вынужденный переселенец
имеет право:
1) самостоятельно выбрать место жительства на территории России, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему
органом миграционной службы. При этом переселенец вправе проживать у родственников или у иных лиц с их согласия независимо
от размера занимаемой жилой площади;
2) при отсутствии возможности самостоятельного определения
своего нового места жительства получить у органа миграционной
службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда
жилья для временного их поселения.
Необходимо отметить, что с целью решения острейшей проблемы обеспечения жильем этой категории российских граждан, Правительство РФ приняло постановление от 3 августа 1996 г. № 937
«О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья»,149 которое полностью распространяется на вынужденных переселенцев. Кроме того, Правительством РФ принято специальное постановление от 8 ноября 2000 г.
148 См.:
149 См.:
Российская газета. 2008. 14 марта.
СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4006.
205
№ 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации»;150
3) на получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа
к новому месту жительства или к месту временного пребывания в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.
№ 713 «О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельства о регистрации ходатайства о признании их вынужденными
переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан».151
Законом «О вынужденных переселенцах» определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части обеспечения жилищного, трудового
и иного законодательства в отношении вынужденных переселенцев.
Законом также закреплены гарантии вынужденного переселенца
и установлен порядок утраты или лишения лица этого статуса.
В завершение рассмотрения правового положения вынужденных
переселенцев необходимо отметить роль органов субъектов Российской Федерации в решении ими проблем данных лиц.
Следует отметить, что вопрос о вынужденных переселенцах не
отражен практически ни в одном уставе или конституции субъекта
Российской Федерации. Исключение составляет Устав Курганской
области, статья 134 которого закрепляет право областной Думы
в необходимых случаях определять правила поселения на житель­
ство беженцев и других граждан при их вынужденной миграции,
порядок пребывания на территории области иностранных граждан
и лиц без гражданства.
Новые социально-экономические отношения требуют кардинальных изменений законодательства, в том числе и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего проблемы
миграции населения.
В юридической литературе отмечается, что Закон «О вынужденных переселенцах» и вышеприведенные подзаконные акты не охватывают всех существующих проблем вынужденной миграции.152
150 См.:
СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4562.
СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5063.
152 Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах. М.: Юридическая литература, 1999. С. 302.
151 См.:
206
Дальнейшее развитие регионального законодательства должно
быть направлено на достижение следующих целей:
– управление миграционными процессами, включая регулирование въезда и выезда вынужденных мигрантов, путем осуществления иммиграционного контроля, оптимизации величины и направленности миграционных потоков;
– защита прав и интересов вынужденных мигрантов в Россий­
ской Федерации независимо от места проживания либо пребывания;
– содействие социально-экономической адаптации и интеграции
вынужденных мигрантов на территории субъектов Российской Федерации.
Концепция таких программ и сфера их действий вытекает из Закона «О вынужденных переселенцах», который составляет основу
правового регулирования вынужденной миграции в целом на территории Российской Федерации.
Указанные программы должны учитывать сложившуюся в субъектах миграционную обстановку, практику приема и оказания помощи в обустройстве вынужденных мигрантов, защиты их прав
и экономических интересов.
Однако процесс разработки и принятия таких программ имеет
определенные сложности, и только отдельные субъекты Российской
Федерации приняли их в форме законов или постановлений исполнительной власти.
Так, региональные миграционные программы приняты в Калининградской области, Москве и Московской области, Орловской области и Приморском крае, Республике Северная Осетия–Алания
и Санкт-Петербурге, Саратовской и Волгоградской областях и некоторых других субъектах РФ. В Ставропольском крае принят Иммиграционный кодекс, утвержденный Законом Ставропольского
края от 31 декабря 1996 г. № 35-КЗ.
Однако почти все эти программы являются дубликатами федеральной Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 2003 года, несколько адаптированными к условиям конкретных регионов. Практически ни в одной из них не отражены местная специфика, средства и способы преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции,
вопросы создания условий для беспрепятственной реализации прав
мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам,
ищущим убежище на территориях данных субъектов. Достаточно
слабо освещены также вопросы защиты прав и интересов вынуж207
денных мигрантов с учетом соблюдения собственно региональных
интересов при реализации миграционных программ.
Следующим негативным моментом является то, что финансирование указанных в данных программах мероприятий недостаточно
обеспечено бюджетами субъектов Российской Федерации и происходит практически целиком на средства, выделенные Федеральной
миграционной службе из федерального бюджета.
В регионах прослеживается тенденция к созданию различных
комиссий по делам вынужденных переселенцев, разрабатываются
регламенты их работы, положения о деятельности, взаимодействии
с общественными организациями, органами власти и управления,
что само по себе явление положительное. Однако, как правило,
лица, входящие в состав подобных комиссий, участвуют в их работе
на общественных началах, и финансового обеспечения деятельно­
сти комиссий из бюджетов субъектов Российской Федерации не предусматривается.153
Ограниченность в финансовых средствах приводит к свертыванию программ предоставления жилья вынужденным мигрантам,
создания для них рабочих мест, обеспечения их семей положенными пособиями и льготами.
В этой связи возрастают роль и значение российских и международных общественных организаций, взаимодействующих с вынужденными мигрантами, увеличивается число национальных общественных организаций, оказывающих правовую и материальную
помощь вынужденным мигрантам определенных национальностей.
К примеру, только в Волгограде зарегистрировано и действует около двух десятков национальных общественных организаций: «Союз
Калмыкия–Волгоград», «Дагестанская община Волгоградской области», «Русско-вьетнамское содружество», «Русско-арабское содружество», «Азербайджанская община», «Волгоградская областная ассоциация корейцев», «Армянский культурный центр им. А. С. Грибоедова» и др. Их деятельность несет в себе как уже указанные ранее положительные начала, так и некоторые негативные проявления, к числу которых следует отнести деятельность по компактному сосредоточению вынужденных мигрантов в местах их проживания, создание национальных предприятий и организаций. Подобная
деятельность не позволяет вынужденным мигрантам в должной
153 См.: Радул В. В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 91.
208
мере социально адаптироваться к местным условиям и традициям
и интегрироваться в новую для них русскоязычную среду.
В целом можно утверждать, что в субъектах Российской Федерации имеются мощный потенциал, который в настоящий момент
в полном объеме еще не реализован, и перспективы обеспечения
и защиты прав вынужденных переселенцев.
Рассмотрим далее правовой статус беженцев.
Понятие «беженец» в международно-правовом смысле связано
с миграцией населения, перемещающегося из одного государства
в другое. Беженцев можно условно разделить на две категории:
1) лица, вынужденно покинувшие территорию своего государ­
ства в силу преследования;
2) лица, покинувшие свое государство вследствие иных причин.
К первой категории относятся лица, преследуемые по политическим мотивам. В силу этого они вынуждены покинуть свою страну. Ко второй категории можно отнести лиц, покидающих свою родину вследствие экономических кризисов, стихийных бедствий,
демографических взрывов, в поисках работы. Их никто не преследует, и в этом смысле они покидают родину добровольно, хотя к этому их подталкивают обстоятельства.
Вопрос о беженцах регулируется «Конвенцией о статусе беженцев 1951 г.» и Протоколом, касающимся статуса беженцев, вступившим в силу в 1967 г. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу к ней в 1992 г. Конвенция 1951 г. была направлена на регулирование положения беженцев, ставших жертвами событий второй
мировой войны. Главной задачей в тот период являлось возвращение беженцев на родину. Конвенция прежде всего касалась положения беженцев, находившихся в Европе. Она опирается на определение беженцев, вынужденно покинувших родину, т. е. политических
беженцев.
В статье 1 Конвенции дается следующее определение понятия
«беженец»: это лицо, которое в результате событий, происшедших
до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать
жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или
политических убеждений находится вне страны своей гражданской
принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или
не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений;
или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны
своего прежнего обычного местожительства в результате подобных
209
событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких
опасений.
Конвенция установила, что у каждого беженца существуют обязательства в отношении страны, в которой он находится. В частно­
сти, он должен подчиняться законам данной страны, а также мерам,
принимаемым для поддержания общественного порядка. В свою
очередь государства – участники Конвенции обязаны применять ее
положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по
признаку их расы, религии или страны их происхождения. Государства-участники предоставляют беженцам правовой режим ино­
странцев за исключением случаев, предусмотренных самой Кон­
венцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения. Так, в отношении
приобретения движимого или недвижимого имущества и прочих
связанных с ним прав государства-участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и, во всяком случае, не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.
Что касается авторских прав, то согласно статье 14 Конвенции защита прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, на
литературные, художественные и научные произведения предоставляется беженцам такая же, как и гражданам страны – постоянного
местожительства беженцев. В отношении начального образования
государства-участники предоставляют то же правовое положение,
что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения
в пределах его территории при условии соблюдения всех правил,
обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах.
Государства-участники должны выдавать находящимся на их
территории беженцам удостоверения личности, если беженцы не
обладают действительными проездными документами. Такие проездные документы выдаются беженцам для передвижения за пределами территории государств-участников. Договаривающиеся государства обязались не высылать законно проживающих на их территории беженцев. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или общественного порядка. Высылка
беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Государства-участники не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их
210
жизни и свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии,
гражданства, принадлежности к определенной социальной группе
или политических убеждений. Государства-участники также взяли
обязательство по возможности облегчать натурализацию беженцев,
в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных
с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никакими пошлинами, сборами или налогами кроме тех или выше тех, которые при
аналогичных условиях взимаются с собственных граждан.
Таким образом, правовое регулирование положения беженцев,
по «Конвенции о статусе беженцев 1951 г.», охватывает несколько
аспектов:
1) определение понятия «беженец» и закрепление принципов их
невысылки и невыдачи;
2) предоставление беженцам по ряду вопросов правового режима
иностранцев (например, он предоставляется беженцам в отношении
гражданских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав);
3) предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и граждане данного государ­
ства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального
образования, правительственной помощи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).154
Следует иметь в виду, что к беженцам относятся не только лица,
имеющие гражданство определенного государства, но и лица, не
имеющие гражданства. Сохранение или утрата лицом гражданства
в момент признания его беженцем не влияет на его правовой статус
беженца. Как это вытекает из статьи 1 Конвенции, для государства,
принимающего беженцев на своей территории, не должно быть различий между беженцами, сохранившими гражданство или его потерявшими.
Применение Конвенции 1951 г. сыграло определенную роль в репатриации лиц, явившихся жертвами событий второй мировой
войны, т. е. европейских беженцев. Этому способствовало и создание в 1947 г. в рамках ООН Международной организации по делам
беженцев (МОБ), участниками которой было 18 государств. Устав
этой организации включал в себя понятие «беженцы» и брал под за154 См.: Литвинова Г. И., Михалева Н. А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России // Государство и право. 1992. № 4. С. 31.
211
щиту жертв нацистских и фашистских режимов; иностранцев или
апатридов, ставших жертвами нацистского преследования; лиц,
признанных беженцами до начала второй мировой войны по мотивам расы, религии, национальности или политических убеждений;
лиц, насильственно депортированных во время войны из своих
стран; лиц, которые не могли воспользоваться защитой государства
своего гражданства и имели убедительные основания считать, что
на родине они могут быть подвергнуты преследованию по мотивам
расы, вероисповедания, национальности или политических убеждений, и некоторые другие категории лиц.
Международная организация по делам беженцев за период с 1947
по 1951 г. переселила, т. е. возвратила на родину, более одного миллиона перемещенных лиц в Европе. После принятия в 1951 г. «Конвенции о статусе беженцев» на смену МОБ пришло Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, действующее как гуманитарный, неполитический орган на основе Устава, принятого резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1950 г. (СССР
в принятии резолюции не участвовал). Этот орган может оказывать
государствам, принимающим беженцев, материальную помощь по
их просьбе. Данные средства формируются из добровольных взносов
государств, международных организаций, частных учреждений.
Персонал Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев назначается Верховным комиссаром и несет перед ним ответ­
ственность за исполнение своих обязанностей. В последние годы Верховному комиссару ООН по делам беженцев и руководимым им органам приходится заниматься не только «классическими» беженцами, но и лицами, постоянно пересылаемыми из одной страны в другую
и не имеющими статуса беженца. Под эгидой Верховного комиссара
выработан ряд важных принципов, касающихся беженцев:
– равное предоставление убежища и несение связанного с ним
бремени всеми государствами;
– оказание необходимой гуманитарной помощи всем категориям
беженцев независимо от их правового положения;
– применение ко всем беженцам, чье возвращение на родину ведет к применению к ним какого-либо преследования, правила невысылки.155
155 См.: Ростовщикова О. В. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации // Гражданин и право. 2000.
№ 8. С. 23–25.
212
После принятия в 1951 г. «Конвенции о статусе беженцев» в мире
произошло много событий, связанных с возникновением потоков
беженцев, некоторые категории которых не могли «вписаться» в определение «беженец», данное в Конвенции, так как последняя направлена прежде всего на защиту политических беженцев. Ее содержание не удовлетворяло современным условиям решения проблем беженцев, так как не учитывало всех причин перемещения
лиц из одной страны в другую и всех категорий современных беженцев. Уже в 1966 г. было принято дополнительное к Конвенции соглашение – Протокол, касающийся статуса беженцев (вступил
в силу в 1967 г., СССР в его принятии не участвовал). Государства –
участники Протокола взяли обязательство сотрудничать с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев или любым
другим учреждением ООН, к которому может перейти выполнение
его функций.
Протокол изъял из понятия «беженец», примененного в «Конвенции о статусе беженцев 1951 г.», слова «в результате событий,
происшедших до 1 января 1951 г.». Кроме того, Протокол установил,
что он будет использоваться участвующими в нем государствами
без каких-либо географических ограничений.
Определенный шаг вперед в расширении понятия «беженец»
сделан также в результате принятия Конвенции Организации африканского единства о беженцах в 1969 г. В ней беженцы определяются как жертвы не только преследования, но и внешней агрессии,
оккупации, иностранного доминирования или событий, серьезно
нарушающих общественный порядок. В определенной мере вопросы, касающиеся беженцев всех категорий, затрагиваются и в других международных документах. Так, в итоговом документе Вен­
ской встречи 1986 г. представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе зафиксировано
стремление государств полностью уважать право каждого на свободу передвижения и выбора местожительства в пределах их границ,
а также право покидать любую страну, включая свою собственную,
и возвращаться в свою страну. В этом контексте участники Совещания заявили, что они будут разрешать всем беженцам, которые того
пожелают, возвращаться в безопасности домой.156
156 См.: Тоцкий Н. Н. Государственно-правовое регулирование миграционных
процессов в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.
С. 65.
213
Вопросы, касающиеся беженцев, нашли отражение и в документах Содружества Независимых Государств. В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. государствами было подписано «Соглашение о помощи
беженцам и вынужденным переселенцам» (ратифицировано Россией
22 ноября 1994 г., не подписано Молдовой и Украиной). В нем содержится понятие «беженцы», которое учитывает современные категории беженцев. «Беженцем признается лицо, которое, не являясь
гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено
покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны вследствие совершенного в отношении него или членов
его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой
или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной
социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными
конфликтами» (ст. 1).
Соглашение не признает в качестве беженцев лиц, совершивших
преступление против мира, человечности или другое умышленное
уголовное преступление. Таким образом, понятие «беженец» по
указанному Соглашению шире этого понятия по «Конвенции о статусе беженцев 1951 г.».
Более того, названное Соглашение вводит понятие «вынужденные переселенцы». Вынужденным переселенцем признается лицо,
которое, являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного житель­
ства на территории другой стороны вследствие тех же причин, которые побуждают беженца покинуть место его постоянного житель­
ства на территории другой стороны. Вынужденный переселенец в отличие от беженца возвращается под давлением обстоятельств в ту
страну, гражданином которой он является.
По Соглашению, статус беженца и вынужденного переселенца
определяется в соответствии с самим Соглашением, общепризнанными нормами международного права и законодательством стороны, предоставившей убежище. Этот статус подтверждается выдачей
соответствующего документа. Государство выезда и сторона, пре­
доставившая убежище, как участники Соглашения несут опре­
деленные обязанности. В частности, государство выезда обязано
осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из до214
говаривающихся сторон. Оно обеспечивает личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня
и соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации.
Та же сторона, которая предоставляет убежище, обязана обеспечивать для беженцев необходимые социально-бытовые условия в местах их временного размещения. Она обязана оказывать этим лицам
содействие в трудоустройстве.
Особое внимание в Соглашении уделено вопросам компенсации
ущерба, понесенного беженцами. Государство выезда возмещает
указанным лицам стоимость оставленного или утраченного ими на
его территории жилья и другого имущества, компенсирует ущерб
здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации
определяются по расценкам государства выезда. Для защиты своих
прав беженцы имеют право свободного обращения в суды на территории договаривающихся сторон. Стороны приведут свое национальное законодательство в соответствие с международными правовыми нормами в этой области. Стороны обязались также создать
Межгосударственный фонд помощи беженцам.157
Другой документ – «Положение о межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам» – был утвержден
решением Совета глав государств Содружества 10 февраля 1995 г.
В этот же день данным органом было принято решение о создании
фонда. Фонд является юридическим лицом, имеет самостоятельный
баланс, счета в учреждениях банков, может от своего имени заключать договоры, приобретать имущественные и неимущественные
права, выступать истцом и ответчиком в суде. Фонд является гуманитарной некоммерческой организацией и в своей деятельности не
преследует политических целей. Местонахождение Фонда – Москва.
Одна из основных задач Фонда – аккумулирование финансовых
и материальных средств для оказания помощи беженцам, распределение средств между теми государствами – участниками Соглашения, которые принимают беженцев с целью организации их переселения и обустройства. Фонд обязан также содействовать государ­
ственным органам и общественным организациям государств – уча­
стников Соглашения в деле защиты гражданских, экономических
и социальных прав беженцев. Средства Фонда формируются из
взносов и иных имущественных и денежных вкладов участников
157 См.: Тишков В. А. Вынужденные мигранты и государство. М.: Экос, 1998.
С. 233.
215
Соглашения. Кроме того, государства – участники Соглашения, с территории которых прибывают беженцы, должны передавать Фонду
в обязательном порядке средства по единым финансовым нормам
участников Соглашения.
Представляет интерес и еще один международный документ –
«Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ)»
от 6 октября 1992 г. Целью Соглашения явилось определение условий, на которых указанный орган, действуя под руководством Генеральной Ассамблеи ООН на основе своего мандата, будет сотрудничать с Правительством России, открыв свое представительство на ее
территории. Это дает возможность Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев эффективно осуществлять свои функции по предоставлению международной защиты и гуманитарной
помощи беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию, в стране пребывания. В соответствии с Соглашением представительство УВКБ консультирует и сотрудничает с российским
Правительством при подготовке и опубликовании проектов в интересах беженцев. Для реализации финансируемых УВКБ проектов
заключается соглашение, подписываемое Правительством России
и УВКБ. Правительство России обеспечивает беспрепятственный
доступ сотрудников УВКБ к беженцам и в места, где осуществляются проекты УВКБ, чтобы сотрудники Управления могли проконтролировать все этапы реализации этих проектов.158
Отметим, что советская доктрина конституционализма не включала в себя положений о беженцах и вынужденных переселенцах
и, более того, даже не содержала таких терминов, что было характерно и для конституций других стран. Этому имелись определенные причины: «беженцами могли быть лишь иностранцы». Никто
иной в тот период не мог попасть в данную категорию лиц.
Действующая ныне в России Конституция разрабатывалась и утверждалась в год, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Между тем в нее не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался учеными.159
158 См.: Филиппова Е. И. Вынужденные мигранты и государство // Законность.
2000. № 6. С. 32–34.
159 См.: Литвинова Г. И., Михалева Н. А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России // Государство и право. 1992. № 4. С. 31.
216
Поскольку Российская Федерация является участником Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г.,
касающегося статуса беженца, в соответствии с частью 4 статьи 15
Конституции Российской Федерации эти акты обладают прямым
действием на территории России, и в случае если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов.160
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» принят в новой редакции Федеральным законом от 18 июня 1997 г. № 95-ФЗ (далее –
Закон «О беженцах» или Закон).161
Им определено, что беженец – это лицо, которое не является
гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку
расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности
и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться ее защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего
обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Отсюда следует, что лицо, ходатайствующее о признании беженцем, – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем по указанным обстоятельствам из числа:
– иностранных граждан, прибывших или желающих прибыть
на территорию России;
– лиц без гражданства, прибывших или желающих прибыть на
территорию России;
– иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих
на территорию России на законном основании.
Законом определены и такие понятия, как «временное убежище», «место временного содержания», «центр временного размещения» и «фонд жилья для временного поселения беженцев».
Временное убежище – это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории
160 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Инфра-М, 2003. С. 412.
161 См.: СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2959.
217
Российской Федерации в соответствии со статьей 12 Закона «О беженцах», с другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Место временного содержания – это место пребывания лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Центр временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, – это место пребывания лиц, ходатайствующих
о признании беженцами или признанных беженцами, и членов их
семей на территории Российской Федерации.
Фонд жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, – это совокупность жилых помещений, предоставляемых лицам, признанным беженцами, и членам их семей.
Каковы же пределы действия Федерального закона «О беженцах»,
или, иначе говоря, на кого не распространяется данный закон?
Положения указанного Закона не распространяются на лицо:
1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении,
данном этим деяниям в международных актах, составленных с целью принятия мер в отношении подобных преступлений;
2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того,
как оно было допущено на территорию России в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
4) за которым компетентные власти государства, в котором оно
проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;
5) которое в настоящее время пользуется защитой и(или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных
Наций кроме Верховного комиссара Организации Объединенных
Наций по делам беженцев.
Кроме того, рассматриваемый закон не распространяется на
иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего
обычного местожительства) по экономическим причинам либо
вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
218
Рассмотрим порядок признания лица беженцем.
Он предусматривает ряд последовательных стадий:
1) обращение с ходатайством о признании беженцем;
2) предварительное рассмотрение ходатайства и принятие решения по итогам предварительного рассмотрения ходатайства;
3) принятие решения о выдаче свидетельства либо уведомления
об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4) рассмотрение ходатайства по существу и принятие решения по
итогам рассмотрения ходатайства по существу;
5) принятие решения о признании беженцем либо об отказе
в признании беженцем;
6) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе
в признании беженцем.
Указанные стадии как административные процедуры определены Административным регламентом Федеральной миграционной
службы по исполнению государственной функции по исполнению
законодательства Российской Федерации о беженцах, утвержденным приказом ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 452.162
Итак, первая стадия – это обращение с ходатайством о признании беженцем.
Ходатайство о признании беженцем на территории Российской
Федерации подается каждым членом семьи заявителя, достигшим
восемнадцати лет.
Сведения о членах семьи, не достигших восемнадцати лет, заносятся в ходатайство одного из родителей, а при отсутствии родителей – в ходатайство опекуна либо одного из членов семьи, достигшего восемнадцати лет, с которыми они прибыли на территорию Российской Федерации и которые добровольно взяли на себя ответ­
ственность за их поведение, воспитание и содержание.
При подаче ходатайства должны присутствовать все члены семьи, сведения о которых заносятся в ходатайство заявителя.
Сотрудник территориального органа ФМС России при приеме ходатайства должен ознакомить заявителя с правами и обязанностями лица, ходатайствующего о признании беженцем, и беженца,
предусмотренными Федеральным законом «О беженцах».
Каждое ходатайство, в том числе поступившее из органа пограничного контроля ФСБ России или органа внутренних дел Россий­
ской Федерации, регистрируется территориальным органом ФМС
162 См.:
Российская газета. 2008. 23 апреля.
219
в «Книге учета обращений иностранных граждан и лиц без гражданства с ходатайством о признании беженцем на территории Российской Федерации».
При подаче ходатайства заявитель представляет паспорт и(или)
иные документы, удостоверяющие личность.
Сотрудник территориального органа ФМС России, ответственный за прием ходатайства, принимает документы, удостоверяющие
личность заявителя, делает их ксерокопию, проверяет тождественность лица, изображенного на фотографии в документе, личности
заявителя.
Заявитель вправе при подаче ходатайства представлять любые
документы и материалы в обоснование своего ходатайства.
Документы и материалы, представленные заявителем, должны
иметь письменный перевод на русский язык, заверенный в установленном порядке, и приобщаются к его ходатайству в подлиннике.
Отдельные документы могут быть возвращены заявителю после
снятия с них ксерокопий.
Ходатайство заполняется на русском языке. Если заявитель не
может заполнить ходатайство самостоятельно, оно заполняется сотрудником территориального органа ФМС, органа пограничного
контроля ФСБ или органа внутренних дел Российской Федерации.
После заполнения ходатайства проводится опрос заявителя с заполнением анкеты.
На первую страницу анкеты наклеивается фотография заявителя размером 3 × 4 см.
Анкета заполняется на русском языке сотрудником территориального органа ФМС России со слов заявителя. Каждая страница
анкеты подписывается заявителем.
В анкете должны быть изложены обстоятельства, свидетель­
ствующие о мотивах обращения за статусом беженца в Российской
Федерации, а также необходимые автобиографические данные.
После заполнения анкеты и пятнадцатиминутного перерыва
с заявителем проводится индивидуальное собеседование. Вопросы
относительно мотивов обращения заявителя за статусом беженца
и ответы на них фиксируются в опросном листе.
Каждая страница опросного листа подписывается заявителем.
В случае необходимости с заявителем проводятся дополнительные собеседования с заполнением опросных листов.
Дата проведения дополнительных собеседований определяется
территориальным органом ФМС России. Перерыв между первым
220
и дополнительным собеседованием не должен превышать двух рабочих дней.
Время приема ходатайства, проведения индивидуального собеседования и заполнения анкеты и опросного листа в территориальном
органе ФМС России не должно превышать четырех часов с перерывами после каждого часа по 15 минут.
Заявитель в установленном порядке проходит обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию и фотографирование.
Вторая стадия – предварительное рассмотрение ходатайства
и принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по
существу осуществляется в следующем порядке:
а) ходатайство заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением
в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;
б) ходатайство заявителя, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается
территориальным органом ФМС России, в течение пяти рабочих
дней со дня поступления этого ходатайства.
На предварительном этапе рассмотрения ходатайства поступившие материалы (само ходатайство, анкета, опросные листы и другие документы), представленные заявителем в его обоснование,
формируются в отдельное личное дело заявителя.
Номер личного дела сохраняется за заявителем на весь период
пребывания на территории Российской Федерации.
Заявитель вправе знакомиться с документами и материалами
своего личного дела, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную
или иную охраняемую федеральным законом тайну.
Во время предварительного рассмотрения ходатайства выясняется наличие оснований, предусмотренных статьей 2 (не совершило
ли лицо тяжкого преступления) и пунктом 1 статьи 5 (основания
для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу) Федерального закона «О беженцах».
С этой целью, а также с целью идентификации (установления
или подтверждения) личности заявителя сотрудник территориального органа ФМС России, ответственный за рассмотрение ходатай­
221
ства, проводит необходимую проверку путем направления в территориальные органы безопасности и органы внутренних дел Российской Федерации письменных запросов произвольной формы, подписанных руководителем территориального органа ФМС.
В письменных запросах указываются основные анкетные данные заявителя, его место пребывания и другие сведения, требующие проверки.
В территориальные органы безопасности вместе с письменным
запросом может быть направлена копия материалов личного дела
заявителя.
В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 17 Закона «О беженцах»
ФСБ, МВД и органы внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции в двухнедельный срок представляют
письменную информацию по существу поступающих из ФМС России и территориальных органов ФМС запросов.
С целью выявления повторного обращения заявителя с ходатай­
ством, идентификации его личности и проверки достоверности сведений, представленных им в обоснование своего ходатайства, проводится также проверка:
– по учетам ФМС России и территориальных органов ФМС;
– по учетам Главного информационно-аналитического центра
МВД России и информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, в том числе по дактилоскопическим
учетам.
Ответы на запросы и результаты проверки документов приобщаются к материалам личного дела заявителя.
По результатам предварительного рассмотрения ходатайства
территориальным органом ФМС России принимается решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.
Решение оформляется с использованием программно-технических средств, компьютерной техники и состоит из вводной, описательной, аналитической и заключительной (вывода) частей.
Решение утверждается руководителем территориального органа
ФМС России и приобщается к личному делу заявителя.
Заявителю может быть отказано в рассмотрении ходатайства по
существу в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Федерального закона
«О беженцах», если:
а) в отношении заявителя возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;
222
б) заявителю ранее было отказано в признании беженцем в связи
с отсутствием обстоятельств, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», при условии, что
обстановка в государстве его гражданской принадлежности (преж­
него обычного местожительства) со дня получения отказа и до дня
подачи нового ходатайства не изменилась;
в) заявитель получил обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 г. о статусе беженца и(или)
Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, при условии,
что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не
противоречат законодательству Российской Федерации;
г) заявитель имеет гражданство третьего государства, защитой
которого может воспользоваться, или право на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсут­
ствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах»;
д) заявитель прибыл из иностранного государства, на территории которого имел возможность быть признанным беженцем;
е) заявитель покинул государство своей гражданской принад­
лежности не по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1
пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», и не желает
возвращаться в государство своей гражданской принадлежности из
опасений понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы территории
либо за совершенное в нем иное правонарушение;
ж) заявитель был вынужден незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать
о признании беженцем и не обратился с ходатайством в порядке,
предусмотренном подпунктом 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона «О беженцах»;
з) заявитель отказывается сообщить сведения о себе и(или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;
и) заявитель состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством России
имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации;
к) заявитель уже имеет разрешение на постоянное проживание
на территории Российской Федерации.
223
Предварительное рассмотрение ходатайства заявителя прекращается при наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 2
Федерального закона «О беженцах», если:
а) в отношении заявителя имеются серьезные основания полагать, что он совершил преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных с целью
принятия мер в отношении подобных преступлений;
б) заявитель совершил тяжкое преступление неполитического
характера вне пределов территории Российской Федерации и до
того, как он был допущен на территорию страны в качестве лица,
ходатайствующего о признании беженцем;
в) заявитель виновен в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
г) за заявителем компетентные власти государства, в котором он
проживал, признают права и обязанности, связанные с граждан­
ством этого государства;
д) заявитель в настоящее время пользуется защитой и(или) помощью других органов или учреждений ООН кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев;
е) заявитель покинул государство своей гражданской принад­
лежности по экономическим причинам либо вследствие голода,
эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера.
В случае принятия решения об отказе в рассмотрении ходатай­
ства по существу территориальный орган ФМС России в течение трех
рабочих дней со дня принятия решения об отказе вручает или направляет заявителю уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением
правового положения данного заявителя и членов его семьи на территории Российской Федерации.
Заявитель, подавший ходатайство в территориальный орган
ФМС России по месту своего пребывания на законном основании на
территории Российской Федерации и получивший уведомление об
отказе в рассмотрении ходатайства по существу, а также не использующий право на обжалование решения об отказе в рассмотрении
ходатайства по существу в установленном порядке, обязан по предложению данного территориального органа покинуть территорию
Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный срок
со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного
224
лица иных законных оснований для пребывания на территории
страны.
В случае принятия решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу территориальным органом ФМС России заявителю оформляется свидетельство установленной формы.
Порядок оформления, выдачи и обмена свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Россий­
ской Федерации по существу утвержден постановлением Правительства РФ от 28 мая 1998 г. № 523 «О свидетельстве о рассмотрении
ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу».163
При получении свидетельства заявитель передает свой национальный (гражданский) паспорт и(или) другие документы, удостоверяющие личность, на хранение в территориальный орган ФМС
России на период рассмотрения ходатайства по существу.
Заявитель, получивший свидетельство, и прибывшие с ним члены его семьи:
– подлежат в установленном порядке постановке на учет по месту пребывания на период рассмотрения ходатайства по существу;
– проходят в установленном порядке обязательное медицинское
освидетельствование в объеме требований медицинского сертификата.
Заявителю, получившему свидетельство, и каждому прибывшему с ним члену семьи, не достигшему восемнадцати лет, выплачивается в установленном порядке единовременное денежное пособие.
С этой целью заявитель подает соответствующее заявление в тер­
риториальный орган ФМС России, в котором состоит на учете.
По письменному заявлению лица, получившего свидетельство,
территориальный орган ФМС России выдает данному лицу и членам его семьи направление в центр временного размещения лиц,
ходатайствующих о признании беженцами, для пребывания на период рассмотрения ходатайства по существу.
Свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании лица беженцем является документом:
1) удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем;
2) основанием для регистрации по месту временного пребы­
вания;
163 См.:
СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2475.
225
3) основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения (содержания);164
4) основанием для получения единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и размерах, установленных
постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 484 «О размерах единовременного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании
беженцем на территории Российской Федерации по существу»;165
5) основанием для получения содействия в обеспечении проезда
и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определенном по­
становлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 485 «О порядке
оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Россий­
ской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда
и провоза багажа к месту пребывания».166
Каковы же права и обязанности лица, получившего свидетель­
ство о регистрации ходатайства о признании его беженцем?
Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства,
и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на:
1) услуги переводчика и информацию о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях, а также иной инфор­
мации;
2) содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту
пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ;
3) единовременное денежное пособие на каждого члена семьи
в порядке и в размерах, определяемых Правительством РФ, но не
менее 100 рублей;
4) получение направления территориального органа ФМС России
в центр временного размещения;
5) сопровождение представителями территориального органа
ФМС России и(или) органа внутренних дел в центр временного размещения и на охрану представителями указанных органов в центре временного размещения с целью обеспечения безопасности данных лиц;
164 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утвер­
ждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих
о признании беженцами» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3196.
165 См.: СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2457.
166 Там же. Ст. 2458.
226
6) получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного разме­
щения в порядке, определяемом Правительством Российской Фе­
дерации;
7) медицинскую и лекарственную помощь;
8) содействие в направлении на профессиональное обучение
в центре временного размещения или в трудоустройстве;
9) подачу заявления о прекращении рассмотрения ходатайства.
Лицо, получившее свидетельство, и прибывшие с ним члены его
семьи обязаны:
1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, Закон «О беженцах», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
2) соблюдать установленный порядок проживания и выполнять
установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения;
3) пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата.
В случае если данные лица отказываются проходить обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата, их правовое положение и правоотношения с ними определяются в соответствии с федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации;
4) сообщать в территориальный орган ФМС России достоверные
сведения, необходимые для принятия решения о признании данных лиц беженцами.
Итак, правовое положение лиц, ходатайствующих о признании
их беженцами, определяется на данной стадии выдачей им свидетельства о предварительном рассмотрении такого ходатайства, которое предоставляет определенные права и возлагает на ходатай­
ствующих лиц определенные законом обязанности.
Следующая стадия – рассмотрение ходатайства по существу
и принятие решения по итогам рассмотрения ходатайства по су­
ществу.
Рассмотрение ходатайства по существу заявителя, находящегося
вне пределов территории Российской Федерации, поданного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Рос227
сийской Федерации, осуществляется ФМС России в течение двух
месяцев со дня принятия дипломатическим представительством
или консульским учреждением Российской Федерации решения
о выдаче свидетельства.
Основанием для рассмотрения ФМС России ходатайства по существу заявителя, находящегося вне пределов территории Россий­
ской Федерации, являются поступившие в ФМС России решение
дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства.
Рассмотрение ходатайства по существу заявителя, пребывающего на территории Российской Федерации, осуществляется территориальным органом ФМС России в течение трех месяцев со дня принятия решения о выдаче данному заявителю свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании его беженцем по существу.
Срок рассмотрения ходатайства по существу может быть продлен
территориальным органом ФМС с согласия руководства Федеральной миграционной службы, но не более чем на три месяца.
Во время рассмотрения ходатайства по существу устанавливается соответствие заявителя понятию «беженец» согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах».
Рассмотрение ходатайства по существу предусматривает:
– проведение дополнительных индивидуальных собеседований
с заявителем с оформлением опросных листов;
– всестороннее изучение причин и обстоятельств, изложенных
заявителем в ходатайстве и материалах предварительного рассмотрения ходатайства, а также сведений, полученных при дополнительных собеседованиях;
– проверку достоверности сведений, сообщенных о себе заявителем и прибывшими с ним членами семьи.
По результатам рассмотрения ходатайства по существу территориальным органом ФМС России принимается решение о признании
заявителя беженцем на территории Российской Федерации либо об
отказе в признании заявителя беженцем на территории Российской
Федерации.
Решение оформляется с использованием программно-техниче­
ских средств, компьютерной техники и состоит из вводной, описательной, аналитической и заключительной (вывода) частей.
Решение утверждается руководителем территориального органа
ФМС России и приобщается к личному делу заявителя.
228
Если заявителю отказано в признании беженцем, то ему в течение трех рабочих дней со дня принятия решения территориальным
органом ФМС России вручается или направляется уведомление
с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения заявителя
и членов его семьи на территории Российской Федерации.
Заявитель, получивший уведомление об отказе в признании беженцем, а также не использующий права на обжалование данного
решения, обязан покинуть территорию Российской Федерации со­
вместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного лица иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.
Решение о признании беженцем вручается или направляется заявителю территориальным органом ФМС России в течение трех рабочих дней со дня принятия решения.
При вручении решения о признании беженцем заявителю разъясняется порядок получения удостоверения беженца. Если решение
направляется почтой, то дата и порядок вручения удостоверения
указываются на бланке решения.
Решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, принимается директором ФМС России или лицом,
исполняющим его обязанности, на основании представления руководителя ее структурного подразделения, уполномоченного на рассмотрение ходатайств заявителей, находящихся вне пределов территории Российской Федерации.
Решение ФМС России о признании беженцем заявителя, нахо­
дящегося вне пределов территории Российской Федерации, с ука­
занием места пребывания данного заявителя и членов его семьи
на территории Российской Федерации направляется Федеральной
миграционной службой в течение трех рабочих дней в дипломатическое представительство или консульское учреждение Россий­
ской Федерации по месту подачи ходатайства с целью оформления
документов для въезда на территорию Российской Федерации данных лиц.
В случае принятия решения о признании беженцем заявителя,
пребывающего на территории Российской Федерации, территориальным органом ФМС России данному заявителю оформляется
удостоверение беженца установленной формы, которое вручается
ему лично.
229
Ксерокопия удостоверения приобщается к личному делу за­
явителя.
Заявителю, находящемуся вне пределов территории Российской
Федерации, в отношении которого принято решение о признании
беженцем, удостоверение беженца вручается после его прибытия на
территорию Российской Федерации территориальным органом ФМС
России по месту постановки на учет.
При получении удостоверения беженца национальный (гражданский) паспорт и(или) другие документы, удостоверяющие личность заявителя, признанного беженцем, остаются на хранении
в территориальном органе ФМС России по месту учета на срок признания данного заявителя беженцем.
Решение ФМС России об отказе в признании беженцем заяви­
теля, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, направляется данной Службой в течение пяти рабочих дней со
дня принятия решения в дипломатическое представительство или
консульское учреждение Российской Федерации по месту подачи
ходатайства для вручения (направления) заявителю уведомления
с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.
Лицу, признанному беженцем, для выезда за пределы Россий­
ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию оформляется
в установленном порядке проездной документ беженца.
Решение о признании беженцем является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных Законом «О беженцах», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации.
Удостоверение является документом, удостоверяющим личность
лица, признанного беженцем.
Сведения о членах семьи лица, признанного беженцем, не достигших восемнадцати лет, заносятся в удостоверение одного из родителей, а при отсутствии родителей – в удостоверение опекуна
либо в удостоверение одного из членов семьи, достигшего указанного возраста и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших этого
возраста.
Лицу, признанному беженцем, не достигшему возраста восемнадцати лет и прибывшему на территорию Российской Федерации
без сопровождения родителей или опекунов, также вручается удос230
товерение, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации.
Удостоверение действительно на всей территории Российской
Федерации.
Удостоверение является основанием для регистрации в установленном порядке лица, признанного беженцем, и членов его семьи
в территориальном органе ФМС на срок признания данного лица беженцем.
Форма бланка удостоверения, порядок его оформления, выдачи
и обмена определяются Правительством Российской Федерации.
Лицо признается беженцем на срок до трех лет. При сохранении
в государстве гражданской принадлежности лица обстоятельств,
предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Закона «О беженцах», срок признания беженцем продлевается данному лицу территориальным органом по миграционной службе на каждый последующий год.
В случае если лицу, находящемуся вне пределов территории Российской Федерации, отказано в признании беженцем, ФМС России
в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения об отказе направляет данное решение в дипломатическое представительство
или консульское учреждение по месту подачи ходатайства. Дипломатическое представительство или консульское учреждение в течение трех рабочих дней со дня получения решения об отказе вручает
или направляет данному лицу уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.
В случае если лицу, находящемуся на территории Российской
Федерации, отказано в признании беженцем, территориальный орган по миграционной службе в течение трех рабочих дней со дня
принятия решения об отказе вручает или направляет данному лицу
по месту его пребывания уведомление с указанием причин отказа
и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения лица и членов его семьи.
Лицо, подавшее ходатайство в подразделение иммиграционного
контроля, а при его отсутствии в орган пограничного контроля в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 4 Закона «О беженцах»
и получившее уведомление об отказе в признании беженцем, а также не использующее права на обжалование решения об отказе
в признании беженцем в соответствии со статьей 10 указанного Закона, обязано по предложению территориального органа по миграционной службе покинуть территорию Российской Федерации со­
231
вместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об отказе.
Каков же правовой статус (права и обязанности) лица, признанного беженцем?
Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на:
1) услуги переводчика и информацию о своих правах и обя­
занностях, а также иную информацию в соответствии с настоящей
статьей;
2) содействие в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся
вне пределов территории Российской Федерации;
3) содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту
пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ;
4) получение питания и пользование коммунальными услугами
в центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством РФ, до убытия к новому месту пребывания;
5) охрану представителями органа внутренних дел в центре
временного размещения с целью обеспечения безопасности данных лиц;
6) пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством РФ, из фонда жилья для временного поселения.
Однако лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья
для временного поселения в случае приобретения, получения, найма другого жилья;
7) медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;
8) содействие в направлении на профессиональное обучение или
в трудоустройстве наравне с гражданами Российской Федерации
в соответствии с федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации
и международными договорами РФ;
9) работу по найму или предпринимательскую деятельность наравне с гражданами Российской Федерации за исключением случа232
ев, предусмотренных законодательством Российской Федерации
и международными договорами РФ;
10) социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, наравне с гражданами Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации
и международными договорами РФ;
11) содействие в устройстве детей лица, признанного беженцем,
в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами РФ;
12) содействие федерального органа исполнительной власти по
миграционной службе в получении сведений о родственниках лица,
признанного беженцем, проживающих в государстве его граждан­
ской принадлежности (его прежнего местожительства);
13) обращение в территориальный орган миграционной службы
по месту пребывания лица и членов его семьи с целью оформления
проездного документа для выезда за пределы территории Россий­
ской Федерации данных лиц.
Отметим, что форма бланка проездного документа, порядок его
оформления, выдачи и обмена определяются Правительством Российской Федерации;
14) обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством государства и международными договорами РФ;
15) участие в общественной деятельности наравне с гражданами
Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных
законодательством Российской Федерации и международными договорами РФ;
16) добровольное возвращение в государство своей гражданской
принадлежности (своего прежнего местожительства);
17) выезд на место жительства в иностранное государство;
18) пользование иными правами, предусмотренными законодательством и международными договорами Российской Федерации,
а также законодательством ее субъектов.
Другим важным элементом административно-правового статуса
беженца является выполнение возложенных на него обязанностей.
233
В связи с этим лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны:
1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
2) своевременно прибыть в центр временного размещения или
иное место пребывания, определенное федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом;
3) соблюдать установленный порядок проживания и выполнять
установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения;
4) сообщать в течение семи дней в территориальный орган миг­
рационной службы сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства либо о получении разрешения на постоянное проживание
на территории России;
5) сообщать о намерении переменить место пребывания на территории Российской Федерации либо выехать на место жительства за
пределы этой территории;
6) сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при перемене
места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому
месту пребывания встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.
Постановка на учет лица, признанного беженцем, в территориальном органе по миграционной службе является основанием для
регистрации данного лица и членов его семьи по новому месту пребывания;
7) проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом по миграционной службе.
Обратим внимание на то, что статья 9 Закона «О беженцах» предусматривает случаи и утраты лицом статуса беженца, и лишение
лица этого статуса.
Лицо утрачивает статус беженца в следующих случаях:
1) после получения разрешения на постоянное проживание на
территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства России;
234
2) если снова добровольно воспользовалось защитой государства
своей гражданской принадлежности;
3) если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;
4) если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;
5) если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое
покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований по обстоятельствам, предусмотренным подпунк­
том 1 пункта 1 статьи 1 Закона «О беженцах»;
6) если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 указанного Закона, в связи
с тем, что данных обстоятельств более не существует;
7) если не имеет определенного гражданства и может вернуться
в государство своего прежнего обычного местожительства в связи
с тем, что обстоятельств, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1
статьи 1 данного Закона, в данном государстве более не существует.
Лицо лишается статуса беженца федеральным органом по миграционной службе либо его территориальным органом, если оно:
1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;
2) сообщило заведомо ложные сведения либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений указанного
Закона.
Уведомление об утрате лицом статуса беженца или о лишении
лица статуса беженца с указанием причин принятого решения об
утрате этого статуса или о лишении лица статуса беженца и порядка его обжалования вручается или направляется данному лицу
федеральным органом по миграционной службе либо его террито­
риальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия
решения.
В случае утраты лицом статуса беженца или в случае лишения
лица статуса беженца удостоверение сдается в федеральный орган
по миграционной службе либо в его территориальный орган и признается федеральным органом по указанной службе недействи­
тельным.
235
Лицо, утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 и подпунктом 2
пункта 2 статьи 1, и не использующее в соответствии со статьей 10
Закона «О беженцах» права на обжалование решения об утрате статуса беженца или о лишении этого статуса, а также не имеющее
иных законных оснований для пребывания на территории Россий­
ской Федерации, обязано по предложению территориального органа
по миграционной службе покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об утрате статуса беженца или о лишении указанного статуса.
Лицо, утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 и подпунктом 2
пункта 2 указанной статьи, и члены его семьи теряют право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения при отсутствии у данных лиц иных законных оснований для
пребывания на территории Российской Федерации.
Право на пользование жилым помещением из фонда жилья для
временного поселения сохраняется за членами семьи лица, лишенного статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 2 статьи 1 Закона «О беженцах».
Российская Федерация должна обеспечить также гарантии прав
лица при решении вопроса о признании лица беженцем, что закреплено в статье 10 Закона «О беженцах».
Эти гарантии заключаются в следующем:
1) лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное этого
статуса, не может быть возвращено против его воли на территорию
государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего
местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 анализируемого Закона;
2) решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением указанного Закона, могут быть
обжалованы в вышестоящем по подчиненности органе либо в суде;
3) срок подачи жалобы при этом не должен превышать:
а) одного месяца со дня получения лицом уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного
236
срока после подачи жалобы, если лицом не был получен на нее ответ
в письменной форме;
б) трех месяцев со дня, когда лицу стало известно об отказе в признании беженцем;
4) до принятия решения по жалобе лицо, подавшее жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные статьей 6 и статьей 8 рассматриваемого Закона, в части, не
противоречащей настоящему правовому положению данных лиц;
5) лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем, либо
лицо, получившее уведомление об утрате статуса беженца или лишении статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным пунк­
том 1 и подпунктом 2 пункта 2 статьи 9 Закона «О беженцах», и использовавшее право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении этого
статуса в соответствии с настоящей статьей, обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе на
жалобу при отсутствии у данных лиц иных законных оснований
для пребывания на территории Российской Федерации.
В случае необходимости выезда беженца за пределы России
и возвращения (въезда) на территорию России ему оформляется
проездной документ беженца на основании постановления Правительства РФ от 7 октября 1998 г. № 1162 «О проездном документе
беженца», которым утверждены Порядок оформления, выдачи
и обмена проездного документа беженца, его бланк и описание
бланка».167
Существенной гарантией обеспечения прав мигранта является
предоставление иностранному гражданину или лицу без граждан­
ства временного убежища, предусмотренное статьей 12 Закона
«О беженцах».
Отметим, что предоставление иностранному гражданину или
лицу без гражданства временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Решение о предоставлении временного убежища принимается
территориальным органом федерального органа исполнительной
власти по миграционной службе по месту подачи иностранным
167 См.:
СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5030.
237
гражданином или лицом без гражданства заявления с просьбой
о предоставлении ему возможности временно пребывать на территории Российской Федерации.
Временное убежище может быть предоставлено иностранному
гражданину или лицу без гражданства, если они:
1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении
возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;
2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятель­
ствам, предусмотренным Законом «О беженцах», но из гуманных
побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы
территории Российской Федерации.
Лицу, получившему временное убежище и прошедшему обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме
требований медицинского сертификата, территориальным органом
федерального органа исполнительной власти по миграционной
службе выдается свидетельство установленной формы.
Свидетельство является основанием для законного пребывания
данного лица на территории Российской Федерации и регистрации
его в установленном порядке в территориальном органе ФМС по месту пребывания.
Форма бланка свидетельства, порядок его оформления, выдачи
и обмена определяются Правительством Российской Федерации.
При получении свидетельства национальный (гражданский)
паспорт и(или) другие документы, удостоверяющие личность лица,
получившего временное убежище, передаются данным лицом на
хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.
Правовое положение лица, получившего временное убежище,
определяется федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а также законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей граждан­
ской принадлежности (своего прежнего местожительства).
На лицо, получившее свидетельство, не распространяются положения пункта 1 статьи 6 Закона «О беженцах» в части пользования
единовременным денежным пособием.
238
Лицо утрачивает временное убежище:
1) в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления ему временного убежища;
2) при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства
Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства;
3) при выезде к месту жительства за пределы территории Российской Федерации.
Лицо лишается территориальным органом по миграционной
службе временного убежища, если оно:
1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;
2) сообщило заведомо ложные сведения либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для предоставления
данному лицу временного убежища, либо допустило иное нарушение положений Закона «О беженцах».
Лицо, утратившее временное убежище или лишенное времен­
ного убежища по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 5
и подпунктом 2 пункта 6 статьи указанного закона, и не имеющее
иных законных оснований для пребывания на территории Россий­
ской Федерации, обязано по предложению территориального органа федерального органа по миграционной службе в месячный срок
покинуть территорию Российской Федерации.
В случае нарушения законодательства Российской Федерации
в отношении беженцев предусмотрены такие меры администра­
тивного принуждения, как депортация или административное выдворение лица за пределы территории Российской Федерации, предусмотренное Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Основанием для депортации являются случаи, в которых:
1) лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате статуса беженца или о лишении этого статуса,
не использующее права обжалования решения и отказывающееся
от добровольного выезда, депортируется совместно с членами семьи
за пределы территории Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации и международными договорами РФ;
239
2) лицо, обжаловавшее решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении этого статуса и получившее отказ на жалобу, а также не имеющее иных законных
оснований для пребывания на территории Российской Федерации
и отказывающееся от добровольного выезда, также депортируется
совместно с членами семьи за пределы территории России;
3) лицо, лишенное статуса беженца или временного убежища
в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, подлежит выдворению (депортации) за
пределы территории России после отбытия наказания, если иные
правила не предусмотрены международными договорами Россий­
ской Федерации;
4) лицо, утратившее временное убежище или лишенное временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным статьей 12 Закона «О беженцах» (например, в связи с устранением обстоятельств,
послуживших основанием для предоставления ему такого убежища), не имеющее иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающееся от добровольного выезда, депортируется за пределы территории России.
240
Глава 5. Контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации как одно из направлений реализации государственной политики
§ 1. Сущность и методы контроля за соблюдением российского законодательства иностранными гражданами
В юридической литературе контроль рассматривается в нескольких ракурсах: как один из способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении и как функция управления. Например, А. П. Коренев и Д. М. Овсянко считают, что основными методами обеспечения законности и дисциплины являются
контроль, надзор и обжалование действий органов исполнительной
власти и их должностных лиц.168
В то же время член-корреспондент РАН В. Г. Афанасьев неоднократно подчеркивал, что важнейшей функцией управления является контроль. Контроль, по его определению, «это система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования
объекта принятым управленческим решениям – законам, планам,
нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.; выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от
требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования».169
Отсюда можно сделать вывод, что контроль сам по себе не представляет собой первичной деятельности, хотя является самостоятельной функцией управления: он касается той деятельности, которая осуществлялась ранее независимо от контроля, т. е. ранее были
приняты разные управленческие решения, реализация которых
и обусловливает проверку их исполнения.
Очень близко к определению контроля В. Г. Афанасьева определение его, приведенное в «Словаре русского языка» С. И. Ожегова,
168 См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В 3 ч. М.:
МЮИ МВД России, 1996. Ч. 1. С. 238–251; Овсянко Д. М. Административное право:
Учеб. пособие. 3-е изд. М.: Юристъ, 2000. С. 127.
169 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. С. 236;
Он же. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 124–125.
241
согласно которому контроль – «это проверка, а также наблюдение
с целью проверки».170
Следует отметить, что в советский период отсутствовал какой бы
то ни было правовой акт о понятии и сущности контроля. Этот правовой пробел был восполнен Федеральным законом от 8 августа
2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)»,171 которым впервые в Российской Федерации была выработана правовая дефиниция государственного контроля (надзора).
Однако этот Закон определял лишь один вид контроля – государственный контроль – и не учитывал положения Конституции
Российской Федерации, касающиеся полномочий органов местного
самоуправления в части муниципального контроля. Этот и другие
недостатки были устранены законодательно в связи с принятием
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора) и муниципаль­
ного контроля» (далее – Закон 2008 г. или Закон 2008 г. о защите
прав при проведении контроля),172 который вступил в силу с 1 июля
2009 г.
Данный Закон содержит не только понятие контроля (надзора),
но и такие понятия, как «государственный», «федеральный государственный», «региональный» и «муниципальный» контроль. При
этом только для государственного контроля используется еще и термин «надзор».
Итак, государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными
предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным Федеральным законом, другими
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
170 Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Совет­
ская энциклопедия, 1973. С. 268.
171 См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.
172 См.: СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249.
242
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации, посредством организации и проведения
проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и(или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных
органов государственной власти по систематическому наблюдению
за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Федеральный государственный контроль (надзор) – деятельность
федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на
осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере
деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае если
указанный порядок не установлен федеральным законом.
Региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ.
Порядок организации и осуществления регионального государ­
ственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных
Правительством Российской Федерации, в случае если указанный
порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта России.
Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на
территории муниципального образования проверок соблюдения
при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами,
243
в случае если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.
В научной и учебной литературе давно идет дискуссия по поводу
понятий «контроль» и «надзор» и их соотношения друг с другом.173
Анализ точек зрения по данной дискуссии позволяет сделать следующие выводы по основным теоретическим различиям между
контролем и административным надзором:
а) органы контроля осуществляют свои полномочия как в отношении подчиненных, так и в отношении не подчиненных им объектов, органы надзора – в основном в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены;
б) для контроля характерно, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний, – законов и других нормативных правовых актов. Органы контроля проверяют не только факты нарушения действующего законодательства
подконтрольным объектом, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой законности действий
конкретного объекта по соблюдению специальных правил;
в) при выявлении нарушений законности и дисциплины в процессе контроля могут применяться меры, как правило, дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, в процессе же административного надзора применяются меры административного
наказания к физическим и юридическим лицам;
г) проблема соотношения понятий контроля и надзора заключена не в сочетании близких (контроль и принятие решений), но разных функций управления (функция контроля остается содержанием и надзора), а во внешних, формальных проявлениях функции
контроля независимо от ее связи с функцией принятия решения.174
173 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 366; Рябко А. И. Социальный контроль и его
правовые формы. Ростов-на-Дону, 1999. С. 71; Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8; Петров Е. Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. СПб., 2000. С. 17, 41.
174 См.: Громыко С. С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности
органов исполнительной власти (административно-правовой аспект): Дис. … канд.
юрид. наук. СПб.: СПбУ МВД России, 2003. С. 54–55.
244
Закон 2008 г. выделяет особенности организации и проведения
проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, лицензионного и некоторых других видов контроля, свидетельствуя о том,
что указанные виды контроля (надзора) могут устанавливаться другими федеральными законами.
Поэтому обратимся к Федеральному закону от 25 июля 2002 г.
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», глава 5 которого регламентирует порядок осуществления
контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан
в Российской Федерации.
Указанным Законом определено, что контроль осуществляется Министерством иностранных дел за иностранными гражданами, имеющими дипломатические, консульские и служебные паспорта либо
пользующимися дипломатическими привилегиями и суверенитетом.
Министерство иностранных дел России осуществляет контроль
за временным пребыванием в Российской Федерации следующих
категорий иностранных граждан:
1) глав дипломатических представительств и глав консульских
учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены
семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на
территориях таких представительств или учреждений;
2) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц
министерств иностранных дел иностранных государств и членов семей указанных лиц;
3) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом
и пользующихся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в Российской
Федерации, должностных лиц международных организаций, которые имеют штаб-квартиры в РФ, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях
названных лиц либо на территориях таких представительств.
Основная же нагрузка по контролю за пребыванием и проживанием всех остальных категорий иностранных граждан и лиц без
245
гражданства, не пользующихся дипломатическим иммунитетом,
ложится на территориальные органы ФМС и органы внутренних дел.
Можно выделить следующие виды контроля указанных органов
за пребыванием и проживанием иностранных граждан:
1) учет и одновременно проверка документов, удостоверяющих
личность иностранного гражданина, проводится при выдаче миграционной карты;
2) проверка территориальными органами ФМС документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина, при постановке на
миграционный учет и при регистрации его по месту проживания;
3) проверка документов миграционными подразделениями на закрытых территориях и режимных объектах МВД России о постановке на учет юридического лица в качестве организации, приглашающей иностранных граждан;
4) проверка специальных разрешений у принимающей организации на въезд иностранного гражданина в закрытые административно-территориальные образования175 или на территории с регламентированным посещением иностранных граждан.176
Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 июля
1992 г. № 470 «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением иностранных граждан» въезд иностранных граждан на территорию Российской Федерации с регламентированным посещением согласовывается прини175 Перечень закрытых административно-территориальных образований: Утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 // СЗ РФ. 2001.
№ 29. Ст. 3017; см. также: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г.
№ 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом
административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998.
№ 27. Ст. 3189; постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 693 «Об
утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены
объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии» // СЗ РФ. 1996.
№ 40. Ст. 4645; постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об
утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые
иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // СЗ РФ. 2002. № 41.
Ст. 3995.
176 Перечень территорий с регламентированным посещением для иностранных
граждан: Утвержден постановлением Правительства РФ от 4 июля 1992 г. № 470 //
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 2. Ст. 37; СЗ РФ. 1995.
№ 49. Ст. 4805; 1998. № 1. Ст. 142; 2000. № 6. Ст. 775; 2001. № 45. Ст. 4267; 2002.
№ 18. Ст. 1764; № 28. Ст. 2869.
246
мающими организациями (федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти республик, краев,
областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления, объединениями,
корпорациями, концернами, ассоциациями, союзами, предприятиями, учреждениями и общественными объединениями) с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или ее территориальными органами по месту нахождения принимающих организаций.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации или
ее органы на местах принимают решение о допуске иностранных
граждан для посещения этих территорий по согласовании с заинтересованными министерствами и ведомствами или их территориальными органами. В случае возникновения разногласий между заинтересованными организациями решение о въезде иностранных
граждан на территории с регламентированным посещением принимается Федеральной службой по техническому и экспортному контролю Минобороны России.
Не менее важным направлением контрольной деятельности органов ФМС и внутренних дел является проверка документов у ино­
странных граждан при прибытии их на территории, в организации
и на объекты, требующие специальных разрешений.
Так, постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г.
№ 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение»177
к таким территориям, организациям и объектам отнесены:
1. Территории закрытых административно-территориальных образований.
2. Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.
3. Территории, на которых введено чрезвычайное или военное
положение.
4. Территории, на которых в случае опасности распространения
инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания.
5. Территории закрытых военных городков.
6. Зоны проведения контртеррористических операций.
7. Зоны экологического бедствия.
177 См.:
СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.
247
8. Пограничная зона.
9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
10. Объекты, на которых размещаются органы государственной
власти и иные органы и организации, осуществляющие работы,
связанные с использованием сведений, составляющих государ­
ственную тайну.
11. Другие территории, организации и объекты, для посещения
которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
В этот же день 11 октября 2002 г. Правительством РФ принято
постановление № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» и которым должны руководствоваться органы
ФМС при выдаче иностранным гражданам разрешений на работу.
Перечень включает в себя следующие объекты и организации:
1. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
2. Структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов
государственной власти и организаций.
3. Организации, в состав которых входят радиационно опасные
и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий.
Серьезной проблемой для России стала проблема неконтролируемого вывоза молодых людей, главным образом девушек, в страны
дальнего зарубежья. Корреспонденты «Российской газеты» справедливо забили тревогу, обратив на это внимание государственных
органов и общественности, после того как им стало известно, что
почти десять лет банда работорговцев продавала на Ближний Восток и в Западную Европу из России, Украины, Молдовы и Узбеки­
стана представительниц слабого пола. Членов банды обез­вредили
сотрудники ФСБ России совместно со службой национальной безопасности Узбекистана. В операции участвовали также правоохранительные органы Италии, Финляндии и представители Интерпола. Всего в сексуальное рабство, как установило следствие, было
продано 130 женщин, причем некоторые девушки были еще несовершеннолетними. Самым омерзительным в этом преступлении яв248
ляется то, что членом банды оказался один из военнослужащих
спецслужб России, который по договоренности с другим россий­
ским офицером – пограничником беспрепятственно переправлял
женщин через Государственную границу.178
Вместе с тем проблема торговли людьми – это общемировая
проблема. По данным международных организаций, ежегодно
в мире около 4 млн человек становятся жертвами современных
форм рабства, это – принудительные браки, эксплуатация женщиниммигранток, незаконных мигрантов, поставка дешевой рабочей
силы и др.
П. Н. Кобец, проанализировав способы борьбы с работорговлей
в США, Германии, Италии и Нидерландах, отметил, что в США
формирование законодательных основ по пресечению торговли
людьми было начато с ратификации США Конвенции о рабстве от
1926 г. и некоторых других международных документов. Однако
в США нет специального закона, который бы предусматривал наказание за нарушения, сопутствующие торговле людьми, хотя раздел 1
поправки 13 к Конституции США провозглашает, что ни рабство,
ни подневольная работа не должны существовать в Соединенных
Штатах. Вследствие этого лица, занимающиеся торговлей людьми,
преследуются в этой стране за нарушение законов, относящихся
к отдельным компонентам схемы указанной торговли, таким, как
невольничество, торговля рабами, транспортировка лиц, связанная
с насилием и нелегальной сексуальной работой, нарушение иммиграционных законов. Сущность опасности преступления, связанного с торговлей людьми, не закреплена в санкциях, касающихся отдельных компонентов схемы торговли людьми, что приводит к ослаблению ответственности осужденных лиц, виновность которых
в данном преступлении доказана.
Существенным шагом в устранении законодательных пробелов
в борьбе с торговлей людьми стало принятие в 2000 г. Закона «О защите жертв торговли людьми», который является частью билля
«Жертвы торговли и защита от насилия». По существу закон опирается на три основные меры противодействия: предупреждение, защиту и судебное преследование. Он нацелен на предотвращение
178 См.: Федосенко В. Виза в рабство // Российская газета. 2008. 17 октября;
Козлова Н. Раба любви под заказ // Российская газета. 2009. 21 марта; Богданов В.
Рабыни под спецприкрытием // Российская газета. 2009. 31 июля; Меньшиков А.
Проклятый рай // Российская газета. 2008. 22 октября.
249
торговли путем развития международного сотрудничества, лик­
видацию торговли с помощью оценки и мониторинга отношения
населения страны к данному виду преступления, улучшение эко­
номических возможностей для граждан в странах – источниках
торговли, а также использование для ликвидации этого явления
кампаний, нацеленных на информирование и предупреждение потенциальных жертв об опасности торговли.
Закон дал определения понятий «торговля людьми», «жертва
торговли людьми», а также предусмотрел применение ряда экономических, политических и организационных мер по противодей­
ствию данному явлению.
Действенным средством индивидуальной профилактики является закон США об иммиграции и гражданстве, в котором предусмотрены санкции против лиц иностранных государств и лиц без гражданства, если имеется информация о том, что они могут быть причастны к незаконной деятельности, в том числе связанной с торговлей людьми. Кроме того, основным средством виктимологической
профилактики является Закон США «О жертвах преступлений»
1984 г. В соответствии с ним потерпевшим оказывается всесторонняя помощь со стороны специальных служб независимо от иммиграционного статуса. Следует отметить, что жертв торговли людьми,
находящихся под опекой или контролем Правительства США, как
правило, размещают в специальных убежищах, предоставляют им
возможность своевременно получать медицинское обслуживание,
еду и другую помощь. Данные убежища обеспечивают таким лицам
достаточную безопасность в случае возникновения любой угрозы.
Немалый вклад в противодействие торговле людьми в США вносит деятельность специальных государственных и общественных
организаций. Среди них следует отметить Международную группу
по праву в области защиты прав человека, принявшую непосред­
ственное участие в разработке «Стандартов по правам человека в отношении лиц, пострадавших от торговли людьми».
Другой организацией является «Всемирная сеть за выживание»,
которая с августа 1995 г. по осень 1996 г. провела собственное расследование торговли российскими женщинами в США с целью использования их для оказания услуг интимного характера.
Следует обратить также внимание на деятельность «Коалиции
против торговли женщинами», которая оказывает практическую помощь по трудоустройству, медицинскому обслуживанию, возвращению на родину женщин, попавших в трудную жизненную ситуацию.
250
На государственном уровне в США была создана «Оперативная
группа по наблюдению за торговлей людьми и борьбе против нее»,
которая была сформирована Президентом США и включает в себя
государственного секретаря, директора Агентства по международному развитию, генерального атторнея, секретаря по труду, секретаря по здравоохранению и социальным службам, директора ЦРУ
и других лиц по усмотрению Президента США. Данная группа координирует исполнение Закона «О защите жертв торговли людьми»;
измеряет и оценивает успехи США на пути предотвращения торговли людьми, защиты и помощи ее жертвам; собирает информацию
о торговле людьми, включая проведение специальных исследований и т. д.179
Проблема торговли людьми актуальна и для стран Западной
Европы, и прежде всего Германии. Это государство на сегодняшний день является одним из главных пунктов назначения потоков
торговли людьми из России и других стран СНГ. Информационноаналитические материалы, предоставленные в рамках международного сотрудничества, показывают, что две трети женщин, ввозимых торговцами людьми в Западную Европу, направляются в Германию.
В то же время Германия является примером активной борьбы негосударственных организаций с торговлей людьми. Такие организации имеются во всех крупных городах страны – Берлине, Гамбурге, Ганновере, Бремене, Дортмунде, Штутгарте, Франкфурте и др.
В Берлине при «Польском социальном совете» действует организация ZAPO, которая оказывает помощь мигрантам из Восточной
Европы, в том числе жертвам торговли людьми.
В Гамбурге работает организация «Amnesty for Women», которая ведет активную просветительскую работу в рассматриваемой
области.
Недостатком действующей в Германии системы профилактики
торговли людьми является пассивная позиция правительства, которое пока не предпринимает надлежащих мер по защите жертв
торговли людьми.
Германия, как и многие другие страны, ратифицировала Конвенцию по уничтожению всех форм дискриминации женщин от
179 См.: Кобец П. Н. Законодательные основы противодействия преступлениям,
связанным с торговлей людьми (иммигрантов и незаконных мигрантов) в западноевропейских странах и США // Миграционное право. 2008. № 4. С. 40–42.
251
1979 г., Конвенцию о рабстве от 1926 г., Конвенцию о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами от
1949 г.
Так, статья 12 Конституции Германии содержит запрет принудительного труда, а Кодекс о наказаниях ФРГ – ряд статей, касающихся торговли людьми: способствование проституции (ст. 180а),
торговля людьми (ст. 180б), торговля людьми с отягчающими обстоятельствами (ст. 181), сутенерство (ст. 181а). Однако по ряду причин
приведенные статьи Уголовного кодекса ФРГ являются малоэффективными. Этому способствует то, что, несмотря на существование
установленных законом мер по борьбе с торговлей людьми, официальные лица в Германии обязаны арестовать и депортировать нелегально находящееся на территории страны лицо, даже если признано, что данное лицо является потенциальной жертвой торговли
людьми или свидетелем по уголовному делу.
Кроме того, конфискация прибыли торговцев людьми в виде
штрафов идет в бюджет государства, а не на помощь жертвам этих
преступлений. По данным официальной статистики, в Германии
ежегодно проходит более 150 процессов по делам, связанным с торговлей людьми. Однако в большинстве случаев обвинение в торговле людьми опускается в ходе судебного расследования. Дело переквалифицируется в «поддержку проституции» и редко влечет за
собой серьезные санкции. Жертвы торговли людьми практически
не получают защиты, что связано с тем, что проституция среди мигрантов является противозаконной. Это приводит к тому, что перед
судебным слушанием, если оно вообще проводится, многие жертвы
самостоятельно покидают страну или депортируются.
Италию также можно рассматривать как государство с повышенным уровнем вовлеченности в международную торговлю людьми, поскольку она является страной транзита эксплуатируемых
женщин-иммигранток.
С целью профилактики и противодействия торговле людьми
Италия ратифицировала все международные документы по этой
проблеме.
Статьи 535–537 Кодекса о наказаниях Итальянской Республики
предусматривают ответственность за принуждение лица выехать
в иностранное государство для занятия там проституцией путем использования насилия, угроз или обмана. Однако жертвами такого
преступления могут быть, согласно данному Кодексу, только женщины и национальные меньшинства.
252
В Италии также действует несколько специальных законов, связанных с проблемой торговли людьми. К ним относится Закон Мерлини 1958 г. и Закон «О торговле людьми» 1997 г. Так, Закон Мерлини запрещает любое ограничение в привлечении к уголовной ответ­
ственности по факту наличия или отсутствия элементов насилия
и обмана в поведении лица, занимающегося вербовкой жертв торговли людьми, предписывает наказание за соблазнение лица проследовать на территорию другой страны или в местность, не являющуюся местом постоянного жительства жертвы, с целью заняться
проституцией, а также за акт, направленный на облегчение выезда
данного лица. Этот Закон фактически запрещает добровольную
миграцию с целью проституции и не ведет к надлежащему преследованию торговцев людьми.
Закон же «О торговле людьми» 1997 г. определяет, что общая черта
торговли людьми заключается в невозможности для жертвы перемещаться по собственному желанию, и таким образом жертва обычно находится в условиях рабства, что в отличие от Закона Мерлини
акцентирует внимание на признаках насилия со стороны преступников как элемента торговли людьми. Статья 5 Закона 1997 г. налагает на Итальянское государство обязанность помогать жертвам
торговли людьми, а также обеспечивать их защиту и восстановление прав. Цель данного Закона – создание государственного центра
по координации действий и оперативному реагированию, перед которым ставится ряд практических задач:
1) выработка единой государственной политики по борьбе с организованной преступностью и эксплуатацией людей;
2) формирование специального полицейского отряда по преследованию торговли людьми;
3) производство государственного расследования, касающегося
размеров торговли людьми, ее транзитных путей, организаций,
вовлеченных в торговлю людьми, связей их с организованной преступностью, размера финансовых потоков, с целью проведения кампаний по увеличению общественного знания о проблеме торговли
людьми через средства массовой информации;
4) поощрение реабилитации женщин, являющихся жертвами
торговли людьми, в странах их происхождения.
В докладе на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе было отмечено, что в Италии в отличие от многих других стран
прокуратура регулярно конфискует имущество торговцев людьми
и использует эти средства для выплат компенсаций жертвам этой
253
торговли. Однако основным недостатком Закона 1997 г. является
то, что он, позволяя женщинам временно оставаться в стране для их
безопасности, не предусматривает мер по сохранению в тайне личных данных жертв торговли людьми, что также является важным
компонентом их защиты.
Рассмотрим далее опыт решения рассматриваемой проблемы
в Нидерландах. Данная страна является одной из более вовлеченных в торговлю людьми стран мира. Особенно это касается торговли женщинами с целью принуждения их к проституции. В последние годы в стране чрезвычайно выросло число таких потерпевших
из стран Центральной и Восточной Европы.
В Нидерландах существует достаточно сильное общественное
движение против торговли людьми, проводятся международные семинары и конференции по этой проблеме, ведется научная работа.
Следует отметить деятельность Фонда против торговли женщинами,
который являлся одним из разработчиков «Стандартов по правам человека в отношении лиц, пострадавших от торговли людьми».
Кроме ратифицированных международных договоров в Нидерландах с 1988 г. действует Закон «Об иностранцах», статья 17 которого гласит, что при случившемся акте торговли людьми жертве
может быть позволено находиться на территории страны до тех пор,
пока не будет полностью завершен судебный процесс по факту торговли людьми. В 1993 г. это положение было распространено и на
свидетелей, которые участвуют в процессе по расследованию подобного преступления.
В 1989 г. Управление Генерального атторнея Нидерландов издало «Инструкцию по работе со случаями торговли людьми», в которой было сформулировано новое юридическое определение торговца
людьми. Согласно данной Инструкции лицо подлежит ответственности за торговлю людьми, если оно вовлекает другое лицо в проституцию путем применения насилия или угрожая применением
насилия, или использованием своей власти, вытекающей из обычных отношений, сложившихся обстоятельств или неполного представления лица об окружающей обстановке, или предпринимает
любое действий, о котором знает или может уверенно подозревать,
что оно вовлекает другое лицо в проституцию.
Важным шагом в сфере противодействия торговле людьми стало
изменение в 1994 г. статьи 2503 Кодекса о наказаниях Нидерландов
путем включения в нее определения торговли людьми. Максимальное наказание за данное преступление было увеличено до шести лет
254
лишения свободы. Если жертвой преступления стал представитель
меньшинства или преступление было совершено с применением физического насилия или организованной группой, то максимальный
срок наказания за его совершение увеличивался до десяти лет лишения свободы.180
В систему государств, ратифицировавших основные документы
по борьбе с преступлениями в сфере торговли людьми, входит также Бельгия.
Свою лепту в решение этой проблемы внесли Министерство ино­
странных дел и Министерство труда Бельгии, которые 7 июля 1994 г.
издали совместный циркуляр о предоставлении вида на жительство
и разрешений на работу (рабочих карт) иностранцам, ставшим жерт­
вами торговли людьми, который устанавливает порядок регистрации подобных жертв на территории страны.
30 апреля 1999 г. в Бельгии вышел еще один межведомственный
циркуляр, призванный обеспечить проведение единой политики
в области профилактики и борьбы с торговлей людьми, усилить координацию между заинтересованными ведомствами и службами.
В частности, данный циркуляр обязывает Коллегию генеральных
прокуроров ежегодно предоставлять министру юстиции страны отчет о проделанной работе.
Не следует забывать о том, что Бельгия стала одной из первых
стран, где был принят отдельный законодательный акт – Закон от
13 апреля 1995 г. «О борьбе против торговли людьми и детской порнографии».
Данный Закон внес дополнения в Закон Королевства Бельгия
«О въезде, пребывании, поселении и высылке иностранцев», а также поправку в некоторые статьи Уголовного кодекса Бельгии.
Закон «О борьбе против торговли людьми и детской порнографии»
определяет наказание за любое деяние по вовлечению в проституцию. Наказание являлось более суровым в случаях, когда имели
место обман, жестокость, угрозы, ограничения или уязвимость
иностранного гражданина. Согласно бельгийскому законодатель­
ству коммерческая сексуальная эксплуатация или контрабанда
с применением насилия, угрозы, жестокости или использования
уязвимого положения иностранного гражданина считаются торговлей людьми. Эти действия являются предметом судебного пресле­
дования таких лиц в случаях, не включающих в себя проституцию.
180 См.:
Кобец П. Н. Указ. соч. С. 42–43.
255
Проблема состоит в том, что контрабанда наказывается более коротким сроком тюремного заключения, нежели торговля людьми.
А эти два вида преступлений настолько похожи, что правонарушители за­частую используют данное обстоятельство для снятия одного из обвинений.
В целом проведенный анализ показывает, что в законодатель­
стве наиболее развитых стран существуют специальные законы по
противодействию торговле людьми, что дает свои результаты. Так,
все названные государства указывают на значительное продвижение по пути получения свидетельских показаний и удачного преследования торговцев людьми.
В свою очередь одной из проблем современного законодательства, касающегося рассматриваемой темы, является определение,
не всегда надлежащим образом отражающее акт торговли людьми,
сопровождающийся обманом, насилием или иным принуждением,
форму такой торговли и другие аспекты.
Законодательство всех названных государств содержит акты,
в той или иной мере касающиеся торговли людьми, но многие из них,
вместо того чтобы концентрировать внимание на множестве преступлений, обычно ассоциируют торговлю людьми с проституцией.
Недостаток этих законов заключается в том, что в них прослеживается тенденция рассматривать данные преступления исключительно как торговлю людьми с целью вовлечения в сексуальную
эксплуатацию, что в корне неправильно, так как кроме принуждения лица к занятию проституцией торговля людьми проявляется
во множестве других форм (трудовая эксплуатация, торговля людьми с целью изъятия органов и тканей для трансплантации и т. д.).
Кроме того, законодательство в данной области часто более связано
с нелегальной миграцией и часто используется правительствами
как инструмент репрессий, направленных на наказание и криминализацию жертв торговли людьми и отрицание их основных прав.
Например, такие законы могут запрещать женщинам мигрировать
в поисках работы, что еще более способствует эксплуатации их торговцами людьми.181
С учетом российского и зарубежного опыта важным направлением контрольной деятельности ФМС России является выдача лицензий на трудоустройство граждан Российской Федерации за границей и проверка этой деятельности.
181 См.:
256
Кобец П. Н. Указ. соч. С. 43–44.
С целью упорядочения этого процесса постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. № 797 «Об утверждении Поло­
жения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустрой­
ством граждан Российской Федерации за пределами Российской
Федерации»182 выдача лицензий и контроль за соблюдением лицензионных требований возложен на Федеральную миграционную
службу.
Лицензия на осуществление деятельности по трудоустройству за
границей (далее – лицензия) выдается на пять лет.
Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении
деятельности по трудоустройству за границей являются:
1) наличие в штате у лицензиата работников, имеющих профессиональное образование, стаж работы в области трудоустройства за
границей или содействия занятости населения в Российской Федерации не менее одного года, а также наличие у руководителя лицензиата (руководителя структурного подразделения, осуществляющего деятельность по трудоустройству за границей) высшего или
среднего специального образования и стажа работы в области трудоустройства за границей не менее двух лет или стажа работы в области содействия занятости населения в Российской Федерации не
менее трех лет;
2) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании помещений и оборудования,
используемых для осуществления деятельности по трудоустройству
за границей;
3) наличие у лицензиата договора с иностранным работодателем
или иностранной посреднической организацией, осуществляющей
деятельность по трудоустройству иностранцев, о трудоустройстве
граждан Российской Федерации за границей с приложением:
– нотариально заверенных копий документов, подтверждающих
правовой статус иностранного работодателя или иностранной посреднической организации и наличие у нее разрешения (лицензии)
на осуществление деятельности по трудоустройству иностранных
граждан, – в случае если такое разрешение (лицензия) требуется
в соответствии с законодательством государства, где эта органи­
зация осуществляет свою деятельность. Указанные документы
должны быть легализованы в установленном порядке, если иное
182 См.:
СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 456.
257
не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;
– письменного запроса иностранного работодателя или иностранной посреднической организации в адрес лицензиата, содержащего сведения о численности требуемых российских работников,
их специальности, квалификации, условиях и оплате труда, а также о сроке действия запроса.
В случае если эти документы составлены на иностранном языке,
к ним прилагается нотариально заверенный перевод на русский
язык.
4) оказание услуг по трудоустройству за границей должно осуществляться на основании заключенного лицензиатом с гражданином письменного договора, соответствующего требованиям законодательства Российской Федерации, к существенным условиям которого относятся обязательства лицензиата по:
а) оказанию гражданину услуг, связанных с получением рабочей
визы или иного разрешения на работу в иностранном государстве, –
в случае если их получение требуется в соответствии с законодательством иностранного государства и гражданин выражает желание, чтобы эти услуги были ему оказаны;
б) предоставлению гражданину до его отъезда за границу заверенной руководителем лицензиата письменной информации об
иностранном работодателе, месте работы гражданина в иностранном государстве, порядке его встречи за границей и проезда к месту
работы и проживания, о дипломатическом представительстве и консульских учреждениях Российской Федерации в соответствующем
иностранном государстве, – в случае если гражданину подобрана
лицензиатом работа у иностранного работодателя;
в) предоставление информации о стоимости и порядке оплаты услуг, предоставляемых лицензиатом гражданину;
г) предоставление информации о сроке действия договора об оказании услуг по трудоустройству, условиях его изменения и расторжения, ответственности сторон за нарушение условий договора, порядке урегулирования возникших в связи с этим споров и возмещения убытков сторон;
5) наличие в помещениях, используемых лицензиатом для осуществления деятельности по трудоустройству за границей, в доступном для ознакомления месте достоверной информации о со­
держании, цене и порядке оказания услуг по трудоустройству за
границей, о режиме работы и месте нахождения лицензиата (его
258
обособленных подразделений), фамилии, имени и отчестве руко­
водителя лицензиата, а также копий лицензии и указанного По­
ложения;
6) предоставление лицензиатом в установленном порядке в лицензирующий орган сведений о численности и составе граждан,
трудоустроенных за границей при содействии лицензиата, и о месте
их трудоустройства и проживания.
Во исполнение Федерального