close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

BorodinVolnitskaya1

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
С. С. Бородин, С. С. Волницкая, В. Г. Волницкий
ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
И ТАМОЖЕННОГО ПРАВА,
РЕГУЛИРУЮЩИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
Курс лекций
УДК 342.37
ББК 67.401.143
Б83
Рецензенты:
кандидат юридических наук, профессор П. В. Иванов;
кандидат юридических наук, профессор А. А. Смольяков
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве курса лекций
Бородин, С. С.
Б83Институты административного и таможенного права,
регулирующие деятельность таможенных органов: курс
лекций / С. С. Бородин, С. С. Волницкая, В. Г. Волницкий. –
СПб.: ГУАП, 2018. – 309 с.
Рассмотрены теоретические изыскания виднейших ученых, изучающих проблемы административного и таможенного права. Предложен и собственный взгляд авторов. Содержание курса лекций
опирается на действующее законодательство и другие нормативные
правовые акты по регулированию отношений в сфере таможенного
дела.
Предназначен для студентов ГУАП, изучающих таможенное дело,
специализация – правоохранительная деятельность – 38.05.02.
УДК 342.37
ББК 67.401.143
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения, 2018
ПРЕДИСЛОВИЕ
Институты административного и таможенного права – одна из
новых юридических дисциплин, изучаемых в высших образовательных учреждениях. Актуальность курса «Институты административного и таможенного права, регулирующие деятельность
таможенных органов» обусловлена специализацией 38.05.02 – таможенное дело, позволяющей выпускникам ГУАП после его окончания поступать на должности государственной службы в качестве
профессиональных работников.
Проблемой изучения административного и таможенного права
является то, что его законодательные и другие нормативные правовые акты подвержены постоянным изменениям. Кроме того, различные правовые акты весьма обширны, не кодифицированы, за
исключением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. и Таможенного кодекса Евразийского экономического союза 2017 года.
Данное обстоятельство способствует тому, что учебники по административному и таможенному праву очень быстро устаревают.
К тому же авторы учебников излагают материал безотносительно
к программам курса конкретных образовательных учреждений,
поэтому ни в названиях тем, ни в их содержании не просматривается единый подход.
Целью издания курса лекций является изложение материала в соответствии с программой, утвержденной Ученым советом
Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, оказание помощи студентам университета в изучении действующих законодательных и других нормативных правовых актов, регулирующих государственное управление.
Курс лекций рассчитан на общую часть, включающую десять
тем: государственное управление и исполнительная власть; административно-правовые номы и отношения; основы административно-правового статуса граждан в Российской Федерации; административно-правовой статус политических партий и общественных
объединений; органы исполнительной власти; государственная
служба как институт административного права; органы местного
самоуправления как субъекты административного права; предприятия и учреждения, иные организации как субъекты административного права; формы государственного управления; обеспечение
законности и дисциплины в сфере таможенной деятельности.
3
Курс «Институты административного и таможенного права, регулирующие деятельность таможенных органов»» изучается в течение одного семестра и предусматривает сдачу семестрового экзамена.
4
ЛЕКЦИЯ 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
1.1. Государственное управление
и его основные характеристики (признаки)
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся
друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или
иной сфере жизни общества.
Предметом (объектом) регулирования норм административного
права являются отношения в сфере государственного управления,
организации и деятельности исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права,
необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования –
государственного управления как разновидности социального
управления.
В теории административного права государственное управление
рассматривается в двух аспектах: в широком и узком. В широком
аспекте в государственном управлении участвуют все ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. Основными
формами участия органов законодательной власти в государственном управлении является принятие соответственно федеральных
законов и постановлений (Государственной Думой Федерального
Собрания) и законов и постановлений субъектов Российской Федерации (например, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга),
регулирующих отношения в сфере государственного управления
или, иначе говоря, устанавливающие правила поведения граждан
и юридических лиц.
Роль судебной власти в государственном управлении проявляется в осуществлении конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, посредством которого суд
выносит решения о соответствии или несоответствии федеральному
закону нормативных правовых актов, принимаемые органами исполнительной власти, в рассмотрении заявлений об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти,
в разрешении других дел, возникающие из публичных правоотношений.
Государственное управление в узком смысле – это деятельность
органов исполнительной власти по управлению в трех больших сфе5
рах (областях): в экономике (промышленность, транспорт, связь, таможенное дело и т. д.); в социально-культурной сфере (образование,
наука, культура, социальные вопросы); в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние и внешние дела).
По мнению профессора А. П. Коренева, место и роль государственного управления определяется следующими характеристиками (признаками):
1) Государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на исполнение федеральных
законов, указов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации, законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Исполнительный аспект этой деятельности заключается в том,
что органы государственного управления обязаны исполнять различные правовые акты (законы и другие правовые акты), то есть
проводить их в жизнь, обеспечивая тем самым реализацию прав и
свобод граждан на свободу их передвижения, на социальную защиту, на выезд за границу и другие права, установленные Конституцией Российской Федерации.
Распорядительный характер органов государственного управления заключается в том, что они дают от имени государства предписания (распоряжения), обязательные для граждан и юридических
лиц (например, предписания об устранении нарушений, выявленных таможенными, налоговыми и другими контрольно-надзорными органами).
2) Государственное управление – это подзаконная деятельность,
осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична
по отношению к законодательной деятельности. Вся деятельность
органов государственного управления должна быть направлена на
реализацию статьи 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина – обязанность государственных органов.
3) Государственное управление – это правотворческая деятельность. Правотворческая деятельность означает, что органы исполнительной власти (федеральные – Правительство Российской Федерации, министерства, службы, агентства, региональные органы –
правительства субъектов Российской Федерации, их министерства,
комитеты, департаменты, управления) принимают значительное
количество нормативных правовых актов, направленных на ис6
полнение законов. Статья 15 Конституции Российской Федерации
важное закрепляет положение о том, чтобы принимаемые органами
власти любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения. В противном случае такие
акты не должны применяться.
3) Государственное управление – это подконтрольная деятельность со стороны Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (на федеральном уровне) и со стороны законодательных (представительных) органов на уровне субъектов Федерации,
а также со стороны судебных органов (Конституционного Суда
Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных
судов).
4) Государственное управление – это конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим
функциям, формам и методам реализации государственной власти. Так, если органы законодательной власти используют только
правовые формы управления (законы и постановления), то органы
исполнительной власти широко используют и неправовые формы
(совещания, инструктажи, аналитическая работа, подготовка отчетов о проделанной работе и т. д.) Что касается методов деятельности
органов исполнительной власти, то они коренным образом отличаются от методов деятельности законодательных и судебных органов, поскольку только органы исполнительной власти применяют
широкий спектр предупредительных мер и мер пресечения правонарушений, включая применение физической силы, специальных
средств и огнестрельного оружия и служебных собак, в том числе и
в таможенных органах.
5) Государственное управление является организующей деятельностью. Это означает, что для исполнения любого закона требуется слаженная работа многих государственных служащих,
будь то организация дорожного движения, обеспечение продовольствием населения, оказания ему медицинской помощи; организация и проведение массовых мероприятий, таможенного контроля,
подготовки молодых людей к военной службе и многих других мероприятий.
6) Государственное управление осуществляется специально образованными органами исполнительной власти. На федеральном
уровне – это Правительство РФ, федеральные министерства, служ7
бы и агентства. На уровне субъектов Российской Федерации – это
правительства, министерства, комитеты, управления1.
Итак, государственное управление (в узком смысле слова) – это
исполнительная (ежедневная, ежечасная) деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов
в обществе (экономике, социально-культурной, административнополитической сферах). Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение
в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления исполнения его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних
властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются
мерами государственного принуждения.
Распорядительство проявляется нередко проявляется в устной
форме, когда представители органов исполнительной власти требуют предъявить необходимые документы, пройти таможенный контроль, заполнить декларацию и выполнить другие требования законодательства. Другой вариант распорядительства состоит в том,
что должностные лица органов исполнительной власти вручают
физическому или юридическому лицу письменные предписания
устранить выявленные недостатки в ходе проверки их деятельности
(например, снять с продажи продукцию сомнительного качества).
Государственное управление состоит из ряда функций, т. е. направлений деятельности. Общими функциями управления являются:
а) сбор и анализ социальной информации то есть в сфере экономики (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь,
таможенное дело, использование и охрана природных ресурсов),
в сфере социально-культурной (образование, наука, культура, жилье, социальная защита и др.), в административно-политической
сфере (оборона страны, обеспечение ее безопасности, управление
в области внутренних дел, управление в области иностранных дел,
управление юстицией), в межотраслевой сфере (управление финансами, регулирование налогов, управление в области стандартов и
тарифов);
1 См.: Коренев А. П Административное право России. Ч. 1. М. Московский институт МВД России, 1996. С. 4–5. Несколько иные черты государственного управления излагают авторы учебника «Административное право Российской Федерации»
Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров / под ред. Л. Л. Попова. 3–е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 17–18.
8
б) прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
в) планирование – определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств для их достижения. Эта деятельность выражается либо в разработке планов, либо в разработке
федеральных или региональных программ. Так, федеральные органы исполнительной власти, в том числе и ФТС России, составляют
планы своей деятельности на полгода, год;
г) организация исполнения принятых планов и других решений – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления,
определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор и расстановка кадров;
д) распорядительство – установление режима деятельности по
достижению целей и задач управления, регулирование поведения
управляемых объектов, дача указаний, предписаний;
е) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
ж) контроль и учет – установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта управления заданным параметрам.
Таким образом, процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и
состоит из ряда стадий. Основными из них являются выработка и
принятие решения, организация его исполнения, контроль исполнения и подведение итогов1.
1.2. Понятие исполнительной власти и ее основные черты
Как мы уже отметили, государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова (как управление делами
государства), которое осуществляют все органы государства. Это
управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Все эти формы (виды) деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными
1 См.: Административное право России: учебник. Ч. 1/ под ред. проф. А. П. Коренева. М.: Мос. академия МВД России, 2002. С. 6.
9
особенностями, обусловленными «разделением властей» или «разделением труда» между органами государства.
Что же в такой ситуации характерно для исполнительной власти? Каковы ее черты?
1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и
судебной ветвями1. Разделение ветвей нельзя абсолютизировать,
доведя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все
они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене
одной ветви власти другой, как это было в начале 30-х годов двадцатого столетия, к вторжению исполнительной власти в сферу законодательной власти.
Еще Георг Гегель, немецкий философ (1770–1831 гг.) предупреждал об ошибочности понимания разделения властей как требования
абсолютной самостоятельности каждого вида власти. Он считал,
что при разделении властей сохраняется единство политического
организма государства, «когда мы говорим о различном характере деятельности властей, то мы не должны впадать в чудовищную
ошибку понимать это в том смысле, будто бы каждая власть должна
существовать сама по себе, абстрактно, так как власти, наоборот,
должны быть различны лишь как моменты понятия»2.
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуществлению возложенных на нее полномочий. Ее полномочия связаны с практической реализацией законов в общегосударственном
масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно,
исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти.
Шарль Монтескье (фр. просветитель, правовед, 1689–1755 гг.) отмечал: «Всё погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении
… были бы соединены три власти: власть создавать законы, власть
приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц»3.
1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 25–26.
2 Гегель Г. Философия права. Соч. Т. 6. М.: Мысль, 1990. С. 295.
3 Монтескье Ш. О духе законов. Антология мировой правовой мысли. Т. 3. М.:
Мысль, 1999. С. 117.
10
Однако, необходимо учитывать, что действующим законодательством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти,
как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации
(например, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус, определяемый положением о данном органе).
3. Исполнительная власть – непременный элемент государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда должна существовать наряду с законодательной и
судебной властями. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на
федеральном уровне. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как субъекты федерации вправе осуществлять собственное
правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Естественно, что на указанных
уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там
же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных
государственных предприятий и учреждений, негосударственных
формирований.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление
властных полномочий, есть: а) способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей,
органов, учреждений; б) право и возможность подчинять других
своей воле людей, органов, учреждений. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным
(коллективным и индивидуальным) элементам общества, т. е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного и правоприменительного
характера.
Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспекция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или
юридического лица заполнить налоговую декларацию в установленный срок и представить ее в инспекцию. Это требование относится и к заполнению таможенной декларации.
5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной
деятельности. Соответствующий вид такой деятельности – не сама
11
власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно,
исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Необходимо уяснить, что все государственные учреждения
занимаются исполнительной деятельностью, например, высшие
государственные образовательные учреждения предоставляют образовательные услуги, но их руководители (ректоры) не относятся
к руководителям органов исполнительной власти. Власть – сущность таковой деятельности, выражающей властные полномочия,
то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная
власть не тождественна и государственному управлению, которое
всегда характеризовалось как определенный вид государственновластной деятельности.
6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна.
Это – ее принципиальное качество и назначение. Однако, имеется
в виду правоприменение особого рода. Судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, т. е. когда эти требования нарушаются и возникает необходимость в судебной защите нарушенных прав.
Для исполнительной же власти характерно правоприменение
в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. д. (например, исполнение
соответствующего федерального или регионального бюджета при
финансировании органов здравоохранения, расходы на оборону
и т. д.); б) негативного характера, когда органы исполнительной
власти применяют меры принуждения к нарушителям законодательства.
7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией.
Эти субъекты представлены на федеральном уровне, как мы уже отметили, Правительством Российской Федерации, министерствами,
федеральными службами и агентствами, а также на уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов исполнительной власти. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена
в государственно-властном механизме органами исполнительной
12
власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни
судебные органы государственной власти.
8. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; средства
коммуникации; вооруженные силы и иные воинские формирования, полиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения1.
Изложенные положения дают необходимую основу для решения
вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного
управления.
При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени – категория политико-правовая, в то время как государственное управление – организационно-правовая.
Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без
которой не может работать государственно-властный механизм.
Поэтому государственное управление по своему назначению
представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как
проявление единой государственной власти, приобретает реальный
характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по
существу являющимися органами государственного управления.
Поэтому государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется
реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность
субъектов этой ветви власти.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.
Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном
случае придется признать в качестве таковых, например, адми1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 26–28.
13
нистрацию государственного предприятия или учреждения, либо
концерна и то есть, таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется
тенденция становления системы государственного регулирования.
Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью
тех или иных структур, с их определенным обособлением. Об этом,
в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов исполнительной власти на выработке экономической
политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулировании предпринимательства и т. п.
Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые
отождествлялись с так называемой административно-командной
системой.
Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому
назначению. Мало того, по своей сути регулирование – непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из
ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или
иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различно (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это
в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет. С определенной долей условности
можно утверждать, что государственное управление традиционно
связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а
14
государственное регулирование – с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты. Но в том и в другом
случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.
Надо отметь, что полемика о понятии «государственное управление» и его функциях продолжается. Например Ефремова Е. А.,
анализирует четыре подхода или направления научных исследований по этой проблеме. Первый подход характеризует управление
как деятельность органов исполнительной власти. Второй подход
отражает властную форму этой деятельности. Третий подход обусловлен информационным взаимодействием между управляющей
и управляемой подсистемой, способностью последней реализовать
программы и планы, выработанные управляющей системой. Четвертый подход характеризует формы и методы воздействия вышестоящих органов исполнительной власти на нижестоящие1.
Какие же проблемы необходимо решить в ближайшие годы
в сфере государственного управления? На этот вопрос дает ответ
Указ Президента РФ от 7 мая 2018 года N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на
период до 2024 года»2.
В целях осуществления прорывного научно-технологического и
социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а
также условий и возможностей для самореализации и раскрытия
таланта каждого человека Президент постановил:
1. Правительству Российской Федерации обеспечить достижение
следующих национальных целей развития Российской Федерации
на период до 2024 года:
а) обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации;
б) повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к
2030 году – до 80 лет);
в) обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а
также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции;
1 См.: Ефремова Е. А. К вопросу о понятии «управление» // Рос. следователь.
2010. № 16 . С. 12–13.
2 СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
15
г) снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации;
д) улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно;
е) ускорение технологического развития Российской Федерации,
увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 процентов от их общего числа;
ж) обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий
в экономике и социальной сфере;
з) вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших
экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше
мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том
числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов;
и) создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе,
высокопроизводительного экспортно ориентированного сектора,
развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
Кроме того, Правительству Российской Федерации предписано:
а) утвердить до 1 октября 2018 г. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года
и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года, предусмотрев механизмы и ресурсное
обеспечение достижения национальных целей, определенных пунктом 1 настоящего Указа;
б) в соответствии с национальными целями, определенными
пунктом 1 настоящего Указа, разработать (скорректировать) совместно с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и представить до 1 октября 2018 г. для рассмотрения на
заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам национальные проекты (программы) по следующим направлениям:
1) демография;
2) здравоохранение;
3) образование;
4) жилье и городская среда;
5) экология;
6) безопасные и качественные автомобильные дороги;
7) производительность труда и поддержка занятости;
8) наука;
9) цифровая экономика;
16
10) культура;
11) малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы;
12) международная кооперация и экспорт.
1.3. Принципы государственного управления
Принцип (от латинского – pricipium – основа, первоначало) трактуется как основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки1; руководящая идея, основное правило поведения2.
Характерно, что исследуя по существу одну и ту же объективную реальность, только в других объемах и аспектах, философы и
социологи, экономисты и юристы выводят различные принципы
управления обществом. Недостаточная разработка теоретических
и методологических основ, выделения и систематизации в целом
принципов научного управления обществом находит свое отражение в исследованиях, посвященных принципам государственного
управления.
Профессор Ю. М. Козлов отмечал в 1997 году, что в переходный
период России к рынку еще не решен вопрос о принципах исполнительной власти и с определенной долей условности можно вести
речь о таких принципах как разделение властей, федерализма, законности, демократизма, обеспечения прав и свобод граждан, сочетания единоначалия и коллегиальности, гласности, функционально-отраслевой специализации3.
Однако, по мнению профессора, это лишь предположение, хотя и
весомое. Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешенности при критическом анализе старой системы
управления привело к тому, что вместе с негативными ее элементами фактически были полностью утрачены и те, без которых никакая система управления не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрократического
централизма) злобой дня стала слабая управляемость (неуправляемость). Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно процессу
1 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Сов. энциклопедия, 1968. С. 568.
2 См.: Философский словарь. М.: Изд-во полит. лит., 1986. С. 382.
3 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
РФ. М.: Зерцало-М, 1997. С. 22.
17
реализации исполнительной власти, всё в большей степени стали
утрачиваться.
В частности, наглядно проявились в 90-е годы 20 века элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов
нередко игнорировались решения федеральных органов, государственная дисциплина всё в большей степени становилось крайне
расплывчатым и произвольно толкуемым понятием, ослабла управленческая вертикаль и т. п. Создавалось впечатление, что в России
государственное воздействие на общественную жизнь значительно
слабее, чем в государствах с развитыми рыночными отношениями.
Подобных явлений при так называемой «административно-командной» системе не наблюдалось, а они продолжаются по сей день.
Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей
управленческой элиты к глубокой реформации политической и
экономической систем. Вот почему закономерно возникают требования «снизу» об укреплении вертикали исполнительной власти, то
есть усилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизни страны, укрепить исполнительскую дисциплину, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере
управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен, тарифов, налогов и т. д., то
есть сохранить всё то, без чего невозможно управлять делами государства и общества даже в самых развитых странах.
Продолжая эту мысль, профессор А. П. Алехин считает, что
система органов исполнительной власти в Российской Федерации
строится и функционирует на основе принципов: 1) приоритета личности, ее прав и свобод, 2) разделения осуществления государственной власти, 3) федерализма, 4) единства системы исполнительной
власти в Российской Федерации, 5) законности, 6) гласности, 7) ответственности и дает им свое толкование1.
Профессор Д. М. Овсянко выделяет следующие принципы органов исполнительной власти: 1) народовластия (ст. 3 Конституции
Российской Федерации – здесь и далее); 2) верховенства закона (ст.
ст. 4, 15); 3) разделения и взаимосдерживания властей (статьи 10,
11); 4) разграничения полномочий федеральных и региональных
органов (статьи 11, 78); 5) законности (ст. 15); 6) гласности (ст. 15);
7) приоритета и гарантированности прав личности (статьи 2, 7);
1 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: учебник. М.: Зерцало, 2011. С. 32–34.
18
8) федеративного устройства государства (ст. 5); 9) централизации
(ст. 74); 10) плановости; 11) дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий органов и должностных лиц1.
Профессор А.П. Коренев все принципы государственного управления разделяет на две группы: общие (социально– правовые) и организационные принципы2.
К общим принципам А. П. Коренев относит принципы: объективности, конкретности, эффективности, сочетания централизации и децентрализации, законности и дисциплины.
Принцип объективности означает, что социальные процессы протекают в соответствии с объективными законами развития общества. Поэтому от субъекта управления требуется познание и умелое
использование объективных закономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества. Эти требования и
составляют суть принципа объективности. Управление может быть
результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательно используют их, «заставляя служить» самым насущным
интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве
необходимой предпосылки научного предвидения.
Вместе с тем объективные законы общества сами по себе, вне сознательной деятельности людей, не обеспечивают результативность
управления. Использование законов заключается в том, чтобы привести в соответствие с требованиями этих законов деятельность
людей, использовать открытый закон во имя целей управления. Из
сказанного следует, что использование законов общества представляет собой как связь объективных закономерностей и субъективных действий людей.
Принцип объективности предполагает использование выводов
и рекомендаций науки в повседневной управленческой практике,
изучении и обобщении собственного опыта, реалистическую объективную оценку последствий принимаемых решений для того, чтобы
своевременно выявить и применить все положительное, оправдавшее себя на практике, а также творчески использовать отечественный и зарубежный опыт организации и управления.
1 См.: Овсянко Д. М. Административное право: учеб. пособие / под ред. проф.
Г. А. Туманова. М.: Юрист, 2010. С. 17–22.
2 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. М.: Мос. академия МВД России, 2002. С. 16.
19
Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам
с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на
основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится.
При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об
обобщенной систематизированной и объективной информации. Достоверная информация позволяет установить конкретные формы
проявления в данных условиях тех или иных общественных закономерностей и определить в соответствии с этими целями и действия людей, т. е. конкретизировать пути и средства достижения
целей управления.
Суть принципа эффективности заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств
и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономика, образование, оборона и т. д., связано с материальными и духовными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому
управление, как и всякая полезная деятельность людей, должно
осуществляться рационально, эффективно. К критериям эффективности обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач,
сроки окупаемости и другие критерии.
Организационные принципы управления, по мнению А. П. Коренева, также можно условно подразделить на две группы:
а) принципы построения органов исполнительной власти – отраслевой, территориальный, линейный, функциональный;
б) принципы деятельности органов исполнительной власти – рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, сочетание единоначалия и коллегиальности, ответственности.
Рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти.
Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иного
вида управленческой деятельности образуются соответствующие
органы и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или иной отраслью формируется орган исполнительной власти (министерство, федеральная служба, федеральное агентство).
20
Суть территориального принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие
сфер и отраслей управления на конкретной территории (республике, крае, области, районе).
Применение линейного принципа обеспечивает то, что у нижестоящего аппарата или исполнителя имеется лишь одна вышестоящая инстанция или руководитель, полномочный давать указания,
обязательные для исполнения нижестоящим аппаратом или исполнителем. Линейный принцип обычно обусловлен направлениями
деятельности государственного органа (подразделения по осуществлению контроля таможенных органов и подразделения по проведению расследований по делам об административных правонарушениях).
На основе функционального принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей,
решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих
отраслей управления. В соответствии с этим принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную функцию государственного управления (статистика, тарифы).
Функциональный принцип применяется также при сложных
структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку руководитель не состоянии лично реализовать все функции крупного органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции – финансовую, кадровую, планирования.
Вторую группу организационных принципов составляют принципы деятельности органов исполнительной власти.
Принцип рационального распределения полномочий между
субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом,
аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.
Данный принцип имеет важное значение в таком федеративном
государстве как Россия. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными субъектами управления и субъектами
управления республик, краев и областей осуществляется на основе
21
Конституции Российской Федерации, федеративных договоров и
иных актов о разграничении между указанными субъектами полномочий. Законодательством признается и гарантируется местное
самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий
самостоятельно. Этим достигается сочетание интересов государства
и местного самоуправления.
Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления за состояние дел
в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой –
к мелочной опеке, к ограничению самостоятельности нижестоящих
субъектов управления при осуществлении оперативных функций
управления.
Сочетание единоначалия и коллегиальности, как принцип государственного управления, выражается в том, что важнейшие
вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти, например, Правительством Российской Федерации, а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения,
решаются единоначальными органами (министерствами). Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совещательном
органе – коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегать
одностороннего, субъективного принятия решений.
И, наконец, принцип ответственности субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связан с принципом
рационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей государственные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности.
Если говорить о принципах таможенного права, то авторы учебника Таможенное право К. А. Бекяшев и Е. Г. Моисеев выделяют
общие и специальные.
К общим принципам они относят принцип законности и принцип демократизма, а к специальным принципам: принцип полного
и четкого таможенного регулирования и принцип обеспечения эффективности таможенно-правовых средств и инструментов1.
1 См.: Бекяшев К. А., Моисеев Е. Г. Таможенное право: учебник. 3–е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015. С. 12–13.
22
Источники:
Конституция Российской Федерации. СПб.: Питер, 2018.
Указ Президента РФ от 7 мая 2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на
период до 2024 г. // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
Административное право: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.:
Юрайт, 2011.
Агапов А. Б. Административное право: учебник для бакалавров.
7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: учебник. М.: Зерцало, 2011.
Альхименко В. В. и др. Административное право России: учебник / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011.
Бородин С. С., Волницкая С. С., Лойт Х. Х. Административное
право. Общая часть: курс лекций. СПб.: ГУАП, 2015.
Бекяшев К. А., Моисеев Е. Г. Таможенное право: учебник. 3-е
изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015.
Захаров Н. Управлять – значит видеть будущее // Государственная служба. 2013. № 2. С. 28–30.
Канунникова Н. Г. О понятии принципов государственного
управления // Административное право и процесс. 2012. № 2. С.
8–11.
Таможенное право: учеб. пособие / отв. ред. О. Ю. Бакаева. 2-е
изд., пересмотр. М.: Норма–Инфра-М, 2014.
23
ЛЕКЦИЯ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ
И ТАМОЖЕННЫЕ НОРМЫ, АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ
И ТАМОЖЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ
2.1. Содержание административно-правового
и таможенного регулирования
Государственное управление рассматривается как объект административно-правового регулирования в том числе и в сфере таможенного дела. Сущность административно-правового и таможенного регулирования состоит в упорядочении управленческих отношений и в установлении с помощью норм административного и
таможенного права обязанностей и ответственности субъектов этих
отношений или, иначе говоря, определении их правового статуса.
Содержание административно-правового и таможенного регулирования заключается в следующем:
а) в принятии новых административно-правовых и таможенных
норм в соответствии с потребностями общества и государства (Таможенного кодекса Евразийского экономического союза в 2017 году –
ТК ЕЭС);
б) в упорядочении и закреплении на основе современных норм права наиболее целесообразных общественных отношений в сфере государственного управления (приватизация государственного и муниципального имущества, регистрация прав на недвижимость и т. д.);
в) в охране урегулированных правом управленческих отношений
(в том числе через установление ответственности за их нарушение);
г) в развитии новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития нашего общества
(лицензирование, введение электронного таможенного декларирования и т. д.);
д) в вытеснении из сферы управления общественных отношений,
не отвечающих современным условиям (административно-командных, устаревших таможенных и налоговых отношений).
Система административно-правовых и таможенных средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом административно-правового и таможенного регулирования.1
1 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. С. 40.
24
В структуру этого механизма могут входить следующие элементы:
– нормы административного и таможенного права, закрепленные в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации,
законах субъектов Российской Федерации и в других нормативных
правовых актах;
– акты толкования норм административного права и таможенного, издаваемые уполномоченными на то органами (инструкции,
правила, разъяснения и др.);
– акты применения норм административного и таможенного
права (льготные меры или наоборот меры принуждения в отношении правонарушителей);
– административно-правовые и таможенные отношения.
Каждый элемент механизма административно-правового и таможенного регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового
и таможенного регулирования.
Важнейшими средствами механизма административно-правового и таможенного регулирования являются нормативные и индивидуальные правовые акты. Они соответствуют двум уровням
административно-правового и таможенного регулирования. Первый уровень составляют общие правила поведения людей, а второй уровень образуют индивидуальные акты, определяющие на
основе административно-правовой и таможенной нормы права и
обязанности конкретных участников правоотношения (инструкции, положения).
Акт применения нормы административного и таможенного права включается в механизм административно-правового и таможенного регулирования как средство закрепления индивидуальных
прав, обязанностей и мер юридической ответственности.
В административно-правовом и таможенном отношении как элементе правового регулирования индивидуализируются положения
той или иной нормы административного или таможенного права,
определяется порядок реализации обязанностей и прав участников
отношения.
25
2.2. Административно-правовые и таможенные нормы:
понятие, структура, виды и способы их реализации
Под административно-правовой нормой понимают правила поведения, установленные государством в целях закрепления и развития общественных отношений в сфере государственного управления, за нарушение которых может наступать административная
ответственность.
Норма таможенного права – правило поведения, установленная
государством по поводу перемещения через таможенную границу
Таможенного союза лиц, товаров и транспортных средств, за нарушение которой также может наступать административная ответственность.
В административно-правовых и таможенных нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного и таможенного права, которая проявляется в следующем:
а) административно-правовые и таможенные нормы преследуют
цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального
их взаимодействия;
б) административно-правовые и таможенные нормы определяют
тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам
правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления
и выполняющих тот или иной объем его функций (руководитель
таможни), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (граждане, юридические лица, общественные объединения).
в) административно-правовые и таможенные нормы предназначены для исполнения, проведения в жизнь требований законов
Российской Федерации и законов ее субъектов. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной
власти;
г) административно-правовые и таможенные нормы служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности
и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе деятельности органов исполнительной власти, в том числе таможенных органов;
д) административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридиче26
ские средства защиты от посягательств на них. Имеется в виду административная ответственность, в том числе за нарушения таможенных правил, наступающая в административном порядке.
е) административно-правовые и таможенные нормы во многих
случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных
отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается регулирование финансовых, земельных, таможенных и
иных отношений; определяется порядок взимания налогов, сборов, прохождения таможенных процедур, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного,
таможенного законодательства1.
К особенностям административно-правовых и таможенные норм
можно отнести также и то, что:
1) если административно-правовые и таможенные нормы нередко устанавливаются органами исполнительной власти, они всегда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку
законы обладают большей юридической силой и поэтому они первичны;
2) нормы федеральных законов не всегда имеют характер прямого действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведения, поэтому для их реализации принимаются правовые акты
федеральными органами исполнительной власти, в том числе акты
ФТС России.
3) административно-правовые и таможенные нормы обязательны, прежде всего, для органов исполнительной, а не законодательной власти;
4) административно-правовые и таможенные нормы не регулируют отношения между гражданами, для этого есть гражданскоправовые, семейно-правовые и другие нормы, не носящие характер
властности, присущий административно-правовым нормам2.
Административно-правовая и таможенная норма, так же, как и
нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой
понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок
взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей элементов
нормы. Согласно наиболее распространенному мнению администра-
1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 52–53.
2 См.: Альхименко В. В. и др. Административное право России: учебник / отв.
ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011. С. 12–13.
27
тивно-правовая и таможенные норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза как часть административно-правовой и таможенной
нормы содержит указание на фактические условия реализации
нормы, т. е. на те факты, которые порождают административноправовые или таможенные отношения (достижение определенного
возраста, доставка товаров на таможенную границу). Гипотеза выражается либо в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из содержания нормы
путем логического анализа последней. Гипотеза в таможенном деле
предопределяет поведение перевозчика грузов через таможенную
границу России, которое выражается в том, что он заранее должен
подготовить документы на себя, на транспортное средство и на перевозимый груз.
Диспозиция – правило поведения, предписываемое нормой. Она
выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов и
ограничений (ст. 7 ТК ЕЭС), и дозволений (перевозчику товара дозволено представить товар в ту зону таможенного контроля, которую укажет сотрудник таможни).
Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю.
При этом важно иметь в виду, что санкция указывает не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого
предусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.
Следует отметить, что санкции за нарушение таможенных правил содержится только в Кодексе РФ об административных правонарушениях и не содержатся в Таможенном кодексе Евразийского
экономического союза.
Административно-правовые и таможенные нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного
и таможенного права и их юридические свойства позволяет классификация их по следующим основаниям1:
– по предмету регулирования (содержанию);
– по методу воздействия на поведение субъектов административного права;
– по форме предписания;
1 См.: Административное право России: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева.
М.: Мос. академия МВД России, 2002. С. 46.
28
– по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
По предмету регулирования (содержанию) административноправовые и таможенные нормы подразделяются на материальные
и процессуальные. Материальные нормы характеризуются тем, что
они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным
правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус (статус должностного лица таможенных
органов).
Процессуальные нормы регулируют порядок реализации, применения права, т. е. направлены на проведение в жизнь материальных норм (например, приказ руководителя таможенного органа о
приеме на службу сотрудника, выдача разрешения на перемещение
товаров через границу зоны таможенного контроля, если такое разрешение обязательно).
По методу воздействия на поведение субъектов административного и таможенного права нормы подразделяются на обязывающие
(пройти процедуру таможенного досмотра), уполномочивающие
(право на обжалование неправомерных действий (бездействия) сотрудников таможенных органов), запретительные (например, нарушение порядка прибытия товаров или транспортных средств международной перевозки на таможенную территорию Евразийского
экономического союза путем их ввоза помимо мест мет перемещения товаров), поощрительные (стимулирующие).
По форме предписания административно-правовые и таможенные нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.
Категорические нормы содержат правила строгого поведения
участников административных правоотношений (указы Президента Российской Федерации о призыве на военную службу и увольнении с военной службы, о применении отдельных специальных
экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской
Федерации).
Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целесообразности совершения субъектами административного прав
тех или иных действий. Например, многие постановления Правительства Российской Федерации обращены к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде рекомендаций
об исполнении федеральных законов или указов Президента Рос29
сийской Федерации по тем или иным вопросам государственного
управления.
Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного или таможенного
правоотношения в рамках нормы самим определять правила поведения (водитель выбирает скорость движения в зависимости времени суток, погодных условий и других факторов, перевозчик товаров выбирает ту таможню, через которую можно быстрее доставить
товар к месту назначения). Но если участник такого отношения затрудняется в выборе поведения, тогда вступает в силу правило нормы (определение руководителем таможенного органа его структуры, должностных обязанностей служащих).
По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений
и граждан России). Соответственно территориальным масштабам
различают нормы:
– общероссийские,
– действующие в пределах территорий субъектов федерации;
– межтерриториальные, то есть действующие на территориях нескольких субъектов Федерации, что не характерно для норм таможенного права. В таможенном праве межтерриториальные нормы
можно понимать как нормы, установленные Договором об Евразийском экономическом союзе и действующие на территории Армении,
Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России.
По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с заранее определенным сроком действия) и бессрочные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные,
так и бессрочные могут быть длительными и кратковременными.
Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, то
есть нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями и другими чрезвычайными
ситуациями.
Административно-правовые и таможенные нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц)
в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере
государственного управления.
30
Реализация норм административного и таможенного права
представляет собой процесс практического претворения в жизнь
выраженной в нормах государственной воли субъектами этих прав.
В теории права принято различать несколько способов реализации правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение1.
Реализация административно-правовых и таможенных норм путем соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Сущность данной формы
состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без
вступления субъекта в конкретные административно-правовые или
таможенные отношения. Например, в отношении Конституции Российской Федерации применим термин «соблюдение», а не исполнение.
Реализация административно-правовых и таможенных норм
в виде исполнения заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся
в этих нормах (исполнение сотрудниками таможенных органов Таможенного кодекса Евразийского экономического союза).
Использование как способ реализации административно-правовых и таможенных норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления (обжалование неправомерных действий должностных лиц таможенных органов).
Сущность применения административно-правовых и таможенных норм состоит в принятии компетентным органом государства,
должностным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых и таможенных норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение
к административной ответственности за правонарушение, или,
наоборот, поощрение сотрудников таможенных органов, граждан,
участвующих в охране общественного порядка).
2.3. Источники административного и таможенного права
Источники административного и таможенного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. По суще-
1 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право:
учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 105.
31
ству – это юридические акты различных государственных органов,
содержащие такие нормы, т. е. нормативные правовые акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает
и многообразие источников административного права Российской
Федерации. В их числе нормативные акты органов законодательной
(представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п.
К числу источников административного права относятся:
1. Международные акты и договоры Российской Федерации
с другими государствами, в том числе Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, принятый членами Евразийского экономического союза 11 апреля 2017 года.
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.
3. Административно-правовые нормы содержатся также в законах Российской Федерации: федеральных конституционных законах (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»), федеральных законах (Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном
регулировании в Российской Федерации и внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ранее
принятых законах Российской Федерации.
4. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации – ст. 90 Конституции
Российской Федерации (например, Указ Президента РФ от 12 июля
2018 г. № 420 «О продлении действия специальных экономических
мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» и
последующие указы).
5. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации – ст. 115 Конституции Российской Федерации. (например,
Постановление Правительства РФ от 13 марта 2015 г. № 218 «Об
утверждении положения о сроках нахождения товаров под специальной таможенной процедурой, в случаях возникновения и прекращения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, а
также наступления срока их уплаты при применении специальной
таможенной процедуры, порядке завершения, приостановления
и возобновления действия специальной таможенной процедуры,
ограничениях по пользованию и (или) распоряжению товарами, помещенных под специальную таможенную процедуру».
32
6. В отраслевом и межотраслевом масштабе в качестве источников административного и таможенного права служат нормативные
акты министерств Российской Федерации, федеральных служб и
агентств, в том числе приказы ФТС России. (например, Приказ ФТС
России от 22 февраля 2018 г. № 245 «Об утверждении порядка проставления отметки таможенного органа Российской Федерации на
документе (чеке), подтверждающей факт вывоза товаров с территории Российской Федерации за пределы таможенной территории Евразийского экономического союза (за исключением вывоза товаров
через территории государств– членов Евразийского экономического
союза) через пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации»).
7. На уровне субъектов Российской Федерации роль источников
административного права выполняют конституции республик или
уставы других субъектов Федерации, их законодательство, правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств
и ведомств (п. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Однако
в сфере таможенного дела данные субъекты не издают нормативные
правовые акты.
8. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации)1.
Многообразие административно-правовых норм и источников
административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации.
По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду
Кодекс об административных правонарушениях, объединивший
нормы материального и процессуального административного права. Но это – лишь частичная кодификация.
Другим способом систематизации является инкорпорация административного и таможенного права (объединение и расположение
1 Подробнее об источниках административного права см.: Административное
право России: учебник для студентов вузов, обучающ. по спец. «Юриспруденция» /
под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова. 5–е изд., перераб. и доп.
М.: Юнити-Дана, 2012. С. 46–52.
33
в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам).
Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы
в кодификационных актах других отраслей российского права (в
Водном, Воздушном и других кодексах Российской Федерации). По
мнению многих ученых-административистов, их можно бы было
свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства Российской Федерации.
Что касается таможенного права, то с 1 июля 2017 г. вступил
в действие Таможенный кодекс Евразийского экономического союза.
2.4. Административно-правовые
и таможенные отношения: понятие, структура и виды
Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления1.
Таможенные отношения – общественные отношения, складывающиеся также в сфере государственного управления, но управления только в области таможенного дела.
Поскольку эти отношения являются разновидностью правовых
отношений вообще, то они обладают всеми признаками, которые
присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем, с учетом характера деятельности, административно-правовые и таможенные
отношения имеют следующие особенности:
Во-первых, административные и таможенные правоотношения
складываются в особой сфере общественной жизни – сфере государственного управления, исполнительно-распорядительной деятельности.
Во-вторых, административные и таможенные правоотношения
имеют своим объектом действия, поведение людей, а не вещи, продукты духовного творчества.
В-третьих, административные и таможенные правоотношения
возникают при обязательном участии соответствующего органа исполнительной власти (таможенного органа).
В-четвертых, административно-правовые и таможенные отношения возникают по инициативе любой из сторон (органа управления,
1 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право
России: учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 107.
34
гражданина и т. д.), однако согласие или желание второй стороны
не всегда является обязательным условием их возникновения (при
совершении нарушения таможенных правил).
В-пятых, для административно-правовых и таможенных отношений характерно то, что споры, возникающие между их сторонами, разрешаются как правило в административном, а не в судебном
порядке.
В-шестых, в случае нарушения участниками отношений требований норм административного или таможенного права виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов1.
Особенности и характерные черты административно-правовых
и таможенных отношений позволяют отграничить их от других
правоотношений, урегулированных нормами гражданского, трудового, финансового и других отраслей права.
Административно-правовые отношения, как и таможенные правоотношения, имеют свою структуру (элементы): субъекты, объекты и юридические факты.
Субъектом административно-правового отношения является
тот, кто наделен административными правами и обязанностями.
Такими субъектами являются:
– граждане России;
– иностранные граждане и лица без гражданства;
– государственные органы, предприятия, учреждения, организации;
– служащие государственных органов и организаций;
– представители общественных объединений;
– органы местного самоуправления и другие субъекты2.
Административная правосубъектность у граждан России возникает, как правило, с момента рождения, а у государственных
органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и
других юридических лиц – с момента их регистрации в налоговых
органах. Административная правосубъектность у государственных
служащих наступает с момента зачисления их на должность.
Субъектами в области таможенных отношений являются, с одной стороны, таможенные органы как специальные субъекты, а
1 См.: Мигачев Ю. Н., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2011. С. 35–36.
2 Подробнее о субъектах см.: Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: учебник. М.: ИД «Форум»: «Инфра-М», 2013. С. 50–57.
35
с другой стороны, декларант, физические и юридические лица, таможенный представитель, перевозчик, владельцы таможенных и
других складов, уполномоченный экономический оператор и другие субъекты.
Общим объектом регулирования административно-правовых и
таможенных норм, как и любых других правовых норм, являются
общественные отношения, а непосредственным объектом – поведение субъектов, действия сторон. В каждом конкретном административно-правовом отношении его стороны (участники) осуществляют предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Таким образом, объект – это то, по поводу чего возникает правоотношение
(заявление гражданина о получении паспорта, оплата таможенной
пошлины).
Итак, объектом правоотношения являются действия сторон, а
вещи, продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага (честь, достоинство) – его предметом.
Юридические факты являются основаниями возникновения,
изменения или прекращения административно-правовых и таможенных отношений, т. е. это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение или прекращение
правовых отношений.
Такие факты могут быть волевыми (подача гражданином заявления о назначении пособия и его рассмотрение, подача таможенной
декларации). В теории принято подразделять такие факты (по отношению к праву) на правомерные и неправомерные.
Административно-правовые и таможенные отношения могут
возникать не только в результате действий людей, то есть их волеизъявления, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение (смерть, стихийные бедствия, авария).
В этих случаях возникновение административно-правовых и таможенных отношений не зависит или не всегда зависит от воли людей.
Виды административно-правовых и таможенных отношений
различаются по их содержанию, соотношению прав и обязанностей
их участников, характеру порождающих их юридических фактов,
способу защиты.
По своему содержанию административно-правовые и таможенные отношения делятся на материальные и процессуальные.
К материальным административно-правовым и таможенным
отношениям относятся общественные отношения, возникающие
36
в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного или таможенного права и закрепляют, как правило
полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан (студентов, сотрудников таможенных органов). Административно-процессуальные отношения – это отношения, которые
складываются в связи с разрешением индивидуально-конкретных
дел и регулируются административно-процессуальными нормами
(проведение служебной проверки в отношении сотрудника таможни, составление протокола о нарушении таможенных правил).
По соотношению прав и обязанностей участников (юридическому характеру взаимодействия их участников) административноправовые отношения делятся на две группы:
1) отношения, в которых один из участников подчинен другому
(вертикальные правоотношения – между вышестоящим и нижестоящим руководителем таможенных органов);
2) отношения, участники которых не находятся в подчинении
друг у друга (горизонтальные правоотношения – между руководителями таможен).
По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые и таможенные отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными (деликтными) фактами.
По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые
в административном и в судебном порядке1.
2.5. Понятие, предмет, задачи и функции науки
административного права
Административное право как наука – это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о
законах, регламентирующих отношения в сфере государственного
управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, принципах административного права, истории и перспективах развития,
зарубежном административном праве.
1 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. С. 54–56.
37
Административно-правовая наука может быть представлена
на основе конституций, обычного права, формальных законов, правовых положений, а также деятельности управленческих органов и
судебной практики, в рамках которой интерпретируется позитивно
действующее административное право. Российская административно-правовая наука состоит из двух основных частей: обшей и особенной. Данное разделение основывается на системе ныне действующего административного права. В западноевропейских странах
административно-правовая наука в современном понимании подразделяется на общую (правовые источники, сущность, значение
и положение управления внутри государственной деятельности,
субъекты административного права, административно-правовые
основы и обязанности, организация управления, управленческие
действия, административно-правовая защита) и особенную части
(публичная служба, полицейское, коммунальное, строительное, дорожно-транспортное, промысловое, социальное, школьное, административно-хозяйственное, финансовое и налоговое право, право
защиты окружающей природной среды).
Наука административного права является юридической наукой.
Она представляет собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.
Предметом данной науки являются исследование государственного управления, общественных отношений и административноправовых норм, регулирующих эти отношения, анализ практики
реализации этих норм, выявление и изучение общих и характерных закономерностей административно-правового регулирования
общественных отношений.
Задачами административно-правовой науки является выявление проблем административного права, сложностей в применении его норм, толкование административно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование государственной управленческой деятельности.
Итоги научных изысканий (выводы, рекомендации, предложения, проекты законов, справки по улучшению управленческой деятельности и др.) способствуют повышению эффективности правоприменительной административно-правовой деятельности и укрепляют механизм административно-правового регулирования.
Теоретической основой науки административного права служат
другие науки (философия, наука социального управления, общая
38
теория государства и права, политология и социология), научные
труды отечественных и зарубежных ученых. Важное значение для
науки административного права имеет анализ законодательства
(федерального и субъектов России) и административного правотворчества органов исполнительной власти (например, постановления о лицензировании образовательных учреждений). Используя методы научного анализа (исторический, логический, формально-юридический, социологический, сравнительно-правовой),
наука административного нрава способна раскрыть проблемы
современного правового регулирования управленческой деятельности. Развитие этой науки немыслимо без постоянного изучения
практической деятельности государственных и муниципальных
органов (административной практики), без проведения социологических исследований в сфере организации и функционирования
исполнительной власти, государственного управления и государственных служащих.
Начало развитию науки административного права положила камералистика – наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика). Корни этой старейшей
науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах
для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а
также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.
Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала
также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.
Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан», безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином
«полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась «полицейской наукой». Она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и
изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по
осуществлению административных действий.
39
С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно
превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою
терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему
категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом
отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение
из камералистики полицейского права.
В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам
управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен («Принципы государственного управления», 1812 г.), Ж. Имберт («Административные нравы»,
1825 г.), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845 г.), А. Шардон
(«Административная власть», 1912 г.). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т. е. правовые представления об администрации
возобладали над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.
Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, такие, как
управленческое право, полицейское право, охрана общественного
порядка, принуждение, акт управления, государственная служба.
Поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня. Ю.
Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов,
были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни.
Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», который был подготовлен под явным воздействием идей Р.
фон Моля.
40
В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в которой попытался критически проанализировать
уже сделанное в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А.
Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции
экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право»,
развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим условиям.
Аналогично странам Западной Европы наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в.
В развитие российского полицейского права внесли заметный
вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н.
Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н.
Лешков, А. С. Окольский, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.
Полицейское право, как наука, изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских
законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие
именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский);
французские юристы дали ей название административного права;
Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки
полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и
военное управление, другие – все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического.
В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах
еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского,
А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова.
В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного
права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».
41
С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап
развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительнораспорядительной деятельности этих органов, их систему.
Одним из важнейших событий в истории развития науки права
стало Совещание по вопросам науки советского государства и права
(июль 1938 г.), на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании
было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости
разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.
С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного
права, его сущности и системе, природе государственного управления,
принципах права. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что «советское
социалистическое административное право есть система правовых
норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся
в процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».
В 1940 г. был опубликован первый учебник административного
права после восстановления этого учебного курса в системе учебных
юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет
науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы
принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г.
был подготовлен учебник административного права для юридических вузов.
В течение 1950–1980 гг. было издано множество монографий и
научных статей, посвященных важнейшим вопросам и институтам административного права. Серьезным научно-теоретическим
42
анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы) характеризовались 60–70-е гг.
В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста
В. М. Манохина «Советская государственная служба», в которой
автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных
в 1960–1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.
В середине 80-х – начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги
в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов
науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение
органов государственного управления; государственная служба;
административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности
в управлении.
В течение нескольких лет (конец 70-х – начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан
шеститомный курс «Советское административное право»: «Методы
и формы государственного управления» (1977 г.); «Государственное управление и административное право» (1978 г.); «Управление
в области административно-политической деятельности» (1979 г.);
«Управление социально-культурным строительством» (1980 г.);
«Основы управления народным хозяйством» (1981 г.); «Управление
отраслями народного хозяйства» (1982 г.).
В 1995–1998 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А. П. Алехин,
Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев,
В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомиров и другие ученые
опубликовали свои учебники по административному праву. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко «Госу43
дарственная служба Российской Федерации» (1996 г.) и В. М. Манохина «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое
регулирование» (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой
подотрасли, как служебное право1.
По мнению Д. М. Овсянко, история современной науки административного права в России только начинается. Переход страны от
административно-командной системы к рыночной экономике, признание двух секторов экономики (государственного и негосударственного), многопартийности в политической сфере стали причинами принципиально новых явлений в жизни граждан, общества и
государства, обусловив появление целого ряда новых задач административного права2.
Н. Ю. Хаманева, выступая на шестых «Лазаревских чтениях»
в 2002 г. с докладом «Перспективы развития науки административного права» отметила, что среди приоритетных направлений развития науки административного права можно выделить следующие.
Первое направление связано с необходимостью дальнейшего совершенствования теоретической основы, то есть переосмысления
и разработки современной теории административного права, определением существующих в нем понятий. Важным также является
решение проблем, связанных с его системой и структурой, принципами и функциями, созданием нового административного законодательства, его дальнейшей систематизацией и кодификацией.
Второе направление касается вопросов сущности, современных
задач, функций и принципов государственного управления. Особого внимания в настоящее время требуют вопросы государственного контроля. При создании действенной системы государственного
контроля необходимо четко определить полномочия контролирующих органов, наладить координацию контрольной деятельности,
что даст возможность использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления.
К третьему направлению можно отнести проблемы организации
и функционирования системы исполнительной власти, а также ее
отдельных звеньев. В этой связи важное значение имели бы разра1 См. подробнее: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. С. 78–93; Мигачев Ю. Н., Попов Л. Л., Тихомиров
С. В. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова. С. 44–53.
2 См.: Овсянко Д. М. Административное право. М.: Юристъ, 2010. С. 36–37.
44
ботка и принятие ряда федеральных законов, таких как: об общих
принципах исполнительной власти в Российской Федерации; о системе федеральных органов исполнительной власти и др.1
Наука административного прав исследует (функции):
– правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;
– правовой статус органов государственного управления;
– правовое положение негосударственных объединений, предприятий и других юридических лиц в сфере государственного
управления;
– административно-правовой статус государственных и общественных служащих;
– формы и методы государственного управления;
– способы (формы) обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
– административный процесс и его виды;
– системы общего, отраслевого и межотраслевого управления и
регулирования управления в указанных системах нормами административного права.
Результатом научных исследований является разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствование практики применения норм административного права во
всех отраслях и сферах управления.
Таким образом, наука административного права призвана разрабатывать научные понятия и категории, которыми она пользуется.
Во всем этом проявляется активное влияние науки административного права на дальнейшее развитие и совершенствование исполнительной деятельности, механизм государственного управления и
административно-правового регулирования.
Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, положения теории
социального управления, общей теории и социологии права.
Большое значение для научных исследований проблем административного права имеет законодательство: Конституция Российской Федерации, конституции республик, конституционные законы, указы, акты органов исполнительной власти, в которых содер1 См.: Состояние и перспективы развития науки административного права (шестые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2002. № 11. С. 5–6.
45
жатся административно-правовые нормы и решение тех или иных
вопросов управления.
Теоретической базой административно-правовых исследований
служат также труды отечественных и зарубежных юристов.
Для решения теоретических проблем административного права
особую важность имеет изучение практического опыта организации и деятельности органов государственного управления, мер по
совершенствованию систем и структур управления, форм и методов
работы, административной правоприменительной практики и др.
Административно-правовая наука связана с иными отраслями
науки: наукой управления, с отраслями правовой науки – теорией
государства и права, историей государства и права, конституционным правом.
Каждая отрасль науки предполагает свою систему, которая соответствует ее содержанию. Система науки административного
права строится на основе внутренней связи, существующей между
административно-правовыми институтами. Однако система науки
и система отрасли права по объему не совпадают. Это объясняется
тем, что наука административного права исследует не только административно-правовые нормы, но и другие теоретические проблемы.
Источники:
Административное право: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М.:
Юрайт, 2011.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: учебник. М.: Зерцало, 2011.
Альхименко В. В. и др. Административное право России: учебник / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011.
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2004.
Бекяшев К. А., Моисеев Е. Г. Таможенное право: учебник. 3-е
изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015.
Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: учебник.
М.: ИД «Форум», Инфра-М, 2013.
Добробаба М. В. Служебно-деликтные правоотношения: монография. М.: Юрлитинформ, 2013.
Ожегова Г. А. Роль толкования в применении норм административного права // Административное право и процесс. 2014. № 8.
С. 16–20.
46
Ордина О. Н. Проблемы систематизации и предложения по совершенствованию источников административного права // Административное право и процесс. 2014. № 7. С. 65–69.
Шохин Д. В. К вопросу о научных основах административно-правового регулирования общественных отношений // Законодательство. 2014. № 5. С. 36–47.
47
ЛЕКЦИЯ 3. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
СТАТУСА ГРАЖДАН
3.1. Административно-правовой статус граждан
Российской Федерации
Проблема «общество-личность», «государство-гражданин» относится к числу тех, которым на протяжении всей истории развития общества было приковано пристальное внимание. Не случайно
поэтому в статье 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. закреплено, что все люди рождаются свободными и равными в своем
достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны
поступать в отношении друг друга в духе братства.
Важное место в системе российского законодательства, закрепляющего правовое положение граждан Российской Федерации
в государственном управлении, принадлежит административному
законодательству.
Нормы административного законодательства закрепляют права
граждан в сфере государственного управления, пути и формы реализации этих прав; устанавливают обязанности в различных областях
государственного управления; определяют характер отношений, возникающих между гражданином и органом исполнительной власти
в процессе повседневной практической деятельности; устанавливают
ответственность граждан за невыполнение возложенных на них обязанностей или злоупотребление своими правами. Регулируя положение личности в сфере управления, административное законодательство по существу обеспечивает реализацию закрепленных Декларацией прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации
от 5 сентября 1991 г. и Конституцией Российской Федерации 1993 г.
основных прав и свобод человека и гражданина.
Право граждан на участие в государственном управлении – это
субъективное право, реализуемое по их волеизъявлению и отражающее как личные интересы граждан, так и государственные интересы, то есть стремление государства и всего общества обеспечить
неуклонное повышение активности всех и каждого.
Понятие правового статуса личности относится к категории наиболее общих понятий теории государства и права, представляя собой единый для всех граждан правовой статус. Административноправовой статус является разновидностью правового статуса граждан и в юридической литературе конструируется по-разному. Одни
48
авторы в структуру (содержание) административно-правового статуса включают «предоставление гражданам прав, свобод и возложение на них обязанностей в сфере управления, а также установление
ответственности граждан перед государством»1, другие – «права,
обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его
участие в управлении государством и удовлетворении публичных и
личных интересов»2.
А. П. Алехин считает, что структура административно-правового статуса гражданина Российской Федерации включает: а) его
административную правосубъектность; б) систему его прав, свобод
и обязанностей, предусмотренных нормами административного
права; в) их политические и социально-экономические гарантии;
г) организационно-правовые гарантии прав и свобод граждан Российской Федерации, а также исполнение ими возложенных на них
нормами административного права обязанностей3.
Из сказанного можно сделать вывод, что административно-правовой статус гражданина является сложной политико-правовой
категорией, составляет совокупность разнообразных связей и отношений между государством и гражданином, урегулированных нормами права, и включает в свою структуру (содержание):
а) гражданство;
б) административную правоспособность и дееспособность;
в) права, свободы и обязанности граждан;
г) гарантии (механизм) реализации прав и обязанностей;
д) ответственность граждан перед государством.
Рассмотрим некоторые из этих положений (элементов) структуры административно-правового статуса граждан Российской Федерации.
Гражданство является необходимым условием, определяющим
правовой статус конкретного человека. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской
Федерации»4 гражданство есть устойчивая правовая связь лица
с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
1 Коренев А. П. Административное право России: В 3 ч. Ч. 1. М.: Мос. академия
МВД России, 2000. С. 73.
2 Овсянко Д. М. Административное право: учеб. пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 41.
3 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: учебник. М.: Зерцало, 2004. С. 62.
4 См.: СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
49
Объем субъективных прав и юридических обязанностей, предоставляемых в сфере государственного управления тому или иному
лицу, государство ставит в прямую зависимость от принадлежности
к гражданству. Так, Конституция Российской Федерации в статье 6
специально выделяет гражданство, определяющее отношение между
государством и личностью, в качестве первого элемента правового
статуса личности в Российской Федерации. В более широком понятии, граждане – это физические лица, являющиеся российскими
гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства,
обладающие необходимой административной правосубъектностью.
Граждане Российской Федерации обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод,
провозглашенных и гарантируемых Конституцией и российскими
законами. Их правовое положение в сфере государственного управления регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями республик, уставами
других субъектов Российской Федерации и иными нормативными
правовыми актами.
Административно-правовое положение граждан определяется
прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.
Административная правоспособность – это признаваемая государством (законом) способность (возможность) иметь права и обязанности, предусмотренные нормами административного права.
Она возникает с момента рождения человека и прекращается с его
смертью. Объем и содержание этой правоспособности устанавливается и изменяется при помощи норм административного законодательства (достижение 14, 16 и 18-летнего возраста). Она означает
закрепленную нормами права возможность гражданина вступать
в административно-правовые отношения.
Административная правоспособность граждан не может быть
отчуждаема или передаваема. Ее объем может быть изменен лишь
законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть
временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения.
Правоспособность является основой административной дееспособности гражданина, под которой понимается способность граж50
данина своей деятельностью приобретать права, принимать на себя
административно-правовые обязанности, исполнять их и нести
юридическую ответственность за свое поведение.
Административная дееспособность граждан может быть частичная и полная. Частичная дееспособность наступает с 14 лет, т. е.
с момента получения паспорта гражданина Российской Федерации.
Полная дееспособность наступает с 18 лет, т. е. с момента трудового совершеннолетия, когда гражданин в полном объеме может осуществлять свои права, обязанности и нести ответственность.
Однако законодательством установлены и специальные виды
дееспособности. Например, право-дееспособность для поступления
в высшее учебное заведение возникает у гражданина по достижении 17 лет; а обязанность прохождения воинской службы (и дееспособность) возникает с 18 лет.
Не все граждане Российской Федерации обладают одинаковой
административной дееспособностью. Это зависит от их умственного
и психического развития, жизненного опыта, образования и других
факторов.
В административном праве имеются многочисленные правовые
нормы, которые определяют возможность и основания ограничения
дееспособности граждан, а также каким органом или в какой форме
может решаться данный вопрос. Возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена, например, Законом
Российской Федерации 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»1.
Согласно Закону гражданин может быть временно, на срок не
более 5 лет и с правом последующего переосвидетельствования,
признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности. Решение об
этом принимается врачебной комиссией, уполномоченным на то
органом здравоохранения, на основании оценки психического состояния гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое решение может быть обжаловано
в суд. Перечень медицинских психиатрических противопоказаний
для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасно1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992.
№ 33. Ст. 1913.
51
сти, утвержден постановлением Правительства РФ от 23 сентября
2002 г. № 695 «О прохождении обязательного психиатрического
освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные
виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (влияние вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими
в условиях повышенной опасности»1.
Определенные ограничения закреплены также в Законе РФ от
25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства
в пределах Российской Федерации», в Федеральном законе от 15
августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в Федеральном законе от
27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации».
Однако, не все права и свободы могут быть ограничены. Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 56 закрепляет важную гарантию о том, что права и свободы, предусмотренные статьей 20 (право
на жизнь), статьей 21 (достоинство личности), части 1 статьи 23 (неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, защита чести и доброго имени), статьями 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54
Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению.
На основе административной правоспособности дееспособные
граждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения. В таких
отношениях граждане могут выступать стороной, обязанной выполнять обращенные к ней административно-правовые нормы и основанные на них требования, исходящие от органов исполнительной
власти, местного самоуправления и их должностных лиц; стороной,
вступающей в правоотношения, связанные с реализацией принадлежащих ей законных прав (заявление о назначении пособия) или
их охраной (подача жалобы).
Продолжая разговор о правах, свободах и обязанностях мы перейдем к рассмотрению следующих элементов структуры административно-правового статуса граждан.
Деление прав и обязанностей граждан опирается прежде всего на
их систему, закрепленную Конституцией Российской Федерации.
В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают
1
52
См.: СЗ РФ. 2002. № 39. Ст. 3796.
реальное значение, когда они реализуются с помощью норм административного права, через административно-правовые отношения.
А. П. Коренев права граждан разделяет по степени возможности
их реализации на абсолютные и относительные1, а Ю. М. Козлов –
на статутные и адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться2.
Рассмотрим точку зрения профессора А. П. Коренева.
Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит лишь от волеизъявления гражданина. К ним можно отнести
права граждан:
а) участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это конституционное
право граждан (ч. 1 ст. 32 Конституции) подкрепляется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»3;
б) поступать на государственную службу. Данное положение ч. 4
ст. 32 Конституции реализуется через Федеральный закон от 27 мая
2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных
органах Российской Федерации»5 и другие федеральные законы;
в) свободно передвигаться (ст. 27 Конституции). Это право реализуется через Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г.
«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»6, а также через Федеральный закон от 15 августа
1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию»7;
г) проводить собрания, митинги, демонстрации и пикетирование. Это конституционное право (ст. 31 Конституции) реализуется
1 См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М.: МЮИ МВД России, 1996. С. 69.
2 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
Российской Федерации. М., 2002. С. 75–76.
3 См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
5 См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
6 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
7 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
53
через Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1;
д) свободно объединяться. Реализация этого конституционного
права (ст. 30 Конституции) регулируется Федеральным законом от
19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»2, Федеральным
законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»3 и другими законами;
е) свободу и личную неприкосновенность. Данное конституционное право (ст. 22 Конституции) регулируется статьей 27.5 Кодекса
РФ об административных правонарушениях, где закреплено, что
задержание лица, совершившего административное правонарушение, может длиться не более трех часов. И в лишь случаях, когда
за административное правонарушение предусмотрено наказание
в виде административного ареста, могут быть установлены иные
сроки административного задержания, но не более 48 часов;
ж) право на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти. Реализация этого конституционного права (ст.
46 Конституции) осуществляется через Федеральный закон от 2 мая
2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан»4;
з) право на общее образование. Реализацию этого конституционного права (ст. 43 Конституции) регулирует Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации»5;
и) свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением
сведений, составляющих государственную тайну. Осуществление
этого конституционного права (ст. 29 Конституции) регламентируется Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах
массовой информации»6, Федеральным законом от 27 июля 2007 г.
№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите
информации»7 и другими нормативными правовыми актами;
1
2
3
4
5
6
7
См.: СЗРФ. 2004. № 25. ст. 2485.
См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
См.: СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
См.: См.: СЗ РФ. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7598.
См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
См.: СЗ РФ. 2006. № 831. Ч. 1. Ст.3448; Постановление Правительства РФ от
12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2003.
№ 7. Ст. 658.
54
к) на изменение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решается по инициативе самих граждан органами записи актов гражданского состояния в соответствии с Федеральным законом от 15
ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»1;
л) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти
или их должностных лиц. Данное конституционное право (ст. 53
Конституции) реализуется в определенной степени через статью 4.7
Кодекса РФ об административных правонарушениях и другие законы.
Относительными являются такие права, реализация которых
зависит не только от волеизъявления граждан, но также от наличия фактических возможностей для осуществления в данном месте
и в данное время. К ним, например, относится право граждан на поступление в высшее образовательное учреждение (его реализация
зависит от сдачи экзаменов, конкурса; наличием средств на обучение на контрактной основе); право на приобретение оружия в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ
«Об оружии»2 (его реализация зависит от возраста, состояния здоровья гражданина, наличие судимости, постоянного места жительства и других условий), право пересечения государственной границы России зависит от отсутствия задолженности по алиментам и
другим видам задолженности.
Заметим, что Декларация прав и свобод человека и гражданина
Российской Федерации 1991 г. подчеркивает, что перечень прав и
свобод, закрепленных Декларацией, не является исчерпывающим
и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина.
В отличие от прав все обязанности абсолютны. Конституция Российской Федерации акцентирует внимание именно на равенстве не
только прав, но и обязанностей граждан.
К основным обязанностям Конституция Российской Федерации
относит:
– уплату законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции). Данная обязанность реализуется через главу 23 Налогового
кодекса Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации;
1
2
См.: СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.
55
– сохранение природы и окружающей среде, бережное отношение к природным богатствам (ст. 58 Конституции). Обязанности
граждан закреплены в основном (рамочном) Федеральном законе от
10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и
другими законами;
– защиту Отечества (ст. 59 Конституции). Эта обязанность реализуется через исполнение Федерального закона от 31 мая 1996 г.
№ 61-ФЗ «Об обороне», Федерального закона от 28 марта 1998 г.
№ 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и других законов;
– заботу о сохранении исторического и культурного наследия,
сбережение памятников истории и культуры (ст. 44 Конституции).
Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» предусмотрена не только обязанности, но
и ответственность физических лиц за нарушение данного закона;
– обеспечение родителями или лицами, их замещающими, получение детьми основного общего образования (ст. 43 Конституции).
Эта обязанность, так же, как и право на получение общего образования, реализуется через Федеральный закон 2012 г. «Об образовании
в Российской Федерации».
Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, основной обязанностью
граждан является также соблюдение Конституции Российской Федерации и законов (ст. 15 Конституции). Законность и правопорядок предполагают, чтобы граждане не только в полной мере могли
использовать данные им права и свободы, но и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.
Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного прав является соблюдение ими административно-правовых
норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Как мы отметили вначале лекции, что структура административно-правового статуса включает в себя также гарантии прав,
свобод и обязанностей граждан, способы их реализации и защиты,
ответственность за нарушение прав и несоблюдение обязанностей,
т. е. ту совокупность правовых средств, с помощью и посредством
которых государство определяет правовое положение граждан
в сфере государственного управления.
56
В юридической литературе различают экономические, политические, юридические и организационные гарантии прав граждан1.
Отсюда следует, что все гарантии возможно подразделить на два
вида: судебные и внесудебные.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому
гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46). К компетенции судов отнесены разнообразные категории дел, так или иначе
затрагивающие права и свободы человека, выполнение ими своих
обязанностей. Усиливается влияние судов на укрепление законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Некоторые правовые акты и действия могут быть совершены только на основании судебного решения (лишение специального права, ограничение права на тайну переписки).
Вместе с тем, роль органов исполнительной власти, местного
самоуправления и их должностных лиц, осуществляющих внесудебные гарантии прав и свобод граждан, определяется тем, что они
занимаются непосредственным исполнением законов, а также наделены широкими контрольно-надзорными полномочиями, использование которых часто имеет адресатом права, свободы и обязанности
граждан.
Они обязаны создать необходимые материальные, организационные, правовые условия деятельности органов, предприятий,
учреждений, связанные с реализацией прав граждан; разрешают
конкретные индивидуальные дела (обращения граждан) либо дела
по итогам проверки подконтрольных объектов (продажа или перемещение товаров и т. д.).
Охраняя права граждан, органы исполнительной власти заслушивают отчеты должностных лиц, уполномоченных применять административные наказания; рассматривают протесты и представления органов прокуратуры, частные определения и представления
судов; проводят проверки по выступлениям в печати, информирующим об ущемлении прав и свобод человека.
Конституция Российской Федерации предусматривает учреждение должности Уполномоченного по правам человека (ст. 103 п.
«д».), действующего в соответствии с Федеральным конституцион-
1 См.: Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова. С. 60.
57
ным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации»1.
В соответствии с этим законом Уполномоченный способствует
восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина
и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами
и нормами международного права, рассматривает жалобы граждан
Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, обращается в суд и в компетентные государственные органы
с ходатайствами о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностных лиц, решении или действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод.
Предусмотрена административная ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его
решения, за неисполнение должностными лицами их обязанностей,
установленных Законом «Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации», а равно воспрепятствование его деятельности в иной форме (ст. 17.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Кроме того, Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310
«Об уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде
по правам человека»2 утверждена указанная должность и Положение об уполномоченном.
Проблема эффективной защиты несовершеннолетних объективно обусловила созданием нового института государственной власти – Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка на основании Указа Президента РФ от 1 сентября
2009 г. № 9863.
Развитие этого института получило и в субъектах России, где
в некоторых из них приняты законы об уполномоченных по правам ребенка. Например, в Санкт-Петербурге действует Закон от 13
ноября 2009 г. № 528-98 «Об уполномоченном по правам ребенка
в Санкт-Петербурге».
Важным шагом в защите прав предпринимателей явился Федеральный закон от 7 мая 2013г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по за1
2
3
58
См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
См.: СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1540.
См.: СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4312.
щите прав предпринимателей в Российской Федерации»1, которым
не только учреждена должность уполномоченного на федеральном
уровне, но и разрешено учреждать такие должности в субъектах
Федерации.
При равенстве конституционных прав и свобод может быть узаконено неравенство отдельных категорий людей в зависимости от
различных обстоятельств. Поэтому имеются существенные особенности в правовом статусе вынужденных переселенцев и людей, проживающих в местностях экологического бедствия.
В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 1995 г.
«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»»2, вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его
семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие
реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для
проведения враждебных компаний в отношении конкретного лица
или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, а
также другие лица, указанные в этом законе.
3.2. Особенности административно-правового положения
иностранных граждан и лиц без гражданства
В настоящее время в Российской Федерации проживает значительное количество иностранных граждан и лиц без гражданства.
Иностранные граждане – это лица, не являющиеся гражданами России и имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.3 Эти два признака определения
иностранного гражданина следует дополнить третьим, а именно:
постоянное или временное проживание или временное пребывание
такого лица на территории России.
Лица без гражданства – это граждане, проживающие на территории Российской Федерации, однако не являющиеся гражданами
1 См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
3 См.: Ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении ино-
странных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
59
России и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному государству.
Российское законодательство предусматривает также двойное
гражданство.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Конституцией Российской Федерации (статьи 62,
63), Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральным законом от 25 июля
2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Обратим внимание на Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 года
№ 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных
веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»1. Данным указом
Федеральная миграционная служба упразднена, а её полномочия
переданы МВД России. В связи с этим, МВД России издан приказ
от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном
управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел
Российской Федерации».
Кроме того, правовое положение иностранных граждан может
определяться также на основании международных договоров и других документов.
Иностранные граждане для въезда в Российской Федерации
должны иметь, кроме документов, удостоверяющих личность, приглашение или российскую визу, если между Россией и другим государством, откуда прибывает гражданин, установлен визовый порядок въезда. Вместе с тем, между Россией и странами Содружества
независимых государств действует безвизовый порядок въезда.
Основаниями для оформления визы для иностранных граждан
являются:
1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию, выданного
Министерством иностранных дел Российской Федерации (МИД
России), МВД России или его территориальными органами;
1
60
СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.
2) решение, принятое МИД России, его дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, по ходатайству
иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью
въезда в Российской Федерации для экстренного лечения вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;
3) решение территориального органа Главного управления по вопросам миграции МВД России о выдаче иностранному гражданину
разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
4) договор на оказание по туристскому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста туристической организацией;
5) решение органа МВД России о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем по его заявлению.
В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российской Федерации и цели его пребывания ему может быть выдана
виза дипломатическая, служебная, обыкновенная, транзитная и
для временного проживания.
В свою очередь, обыкновенная виза может быть частной, деловой, туристической, учебной, рабочей, гуманитарной и для получения убежища.
Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления в случае утраты и порядок
аннулирования визы установлены постановлением Правительства
Российской Федерации от 9 июня 2003 г. № 3351.
Необходимо отметить те ограничения на въезд в Россию иностранных граждан, которые закреплены в Федеральном законе от
15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2 с последующими изменениями.
Так, статья 26 данного закона устанавливает, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства:
1) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушили правила пересечения Государственной
1 См.: Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления визы в случае ее утраты, а также порядка аннулирования визы // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.
2 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
61
границы Российской Федерации, таможенные правила, санитарные нормы, – до устранения нарушения;
2) сообщили заведомо ложные сведения о себе или о цели своего
пребывания в Российской Федерации;
3) неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, – в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления
о привлечении к административной ответственности;
4) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания, за исключением случаев отсутствия возможности покинуть территорию
Российской Федерации по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или со смертью
близкого родственника, проживающего в Российской Федерации,
либо вследствие непреодолимой силы (чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств) или иных явлений
стихийного характера, – в течение трех лет со дня выезда из Российской Федерации;
5) участвует в деятельности иностранной или международной
неправительственной организации, в отношении которой принято
решение о признании нежелательной на территории Российской
Федерации ее деятельности;
6) участвует в деятельности организации, включенной в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности
или терроризму, а также в случае принятия межведомственным координационным органом, осуществляющим функции по противодействию финансированию терроризма, решения о замораживании
(блокировании) денежных средств или иного имущества этого иностранного гражданина или лица без гражданства либо при наличии вступившего в законную силу решения суда о приостановлении
операций по банковским счетам и других операций с денежными
средствами или иным имуществом этого иностранного гражданина
или лица без гражданства – до отмены соответствующего решения.
Статья 27 анализируемого закона содержит положение о том,
что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или
лицу без гражданства не разрешается в случае, если:
62
1) это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или
безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;
2) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства вынесено решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о депортации либо передаче Российской
Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии (англ. to
readmit – принимать назад) – согласие государства на приём обратно
на свою территорию своих граждан (а также, в некоторых случаях,
иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), – в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи
Российской Федерацией иностранному государству в соответствии
с международным договором Российской Федерации о реадмиссии;
2.1) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства неоднократно (два и более раза) выносилось решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о
депортации либо передаче Российской Федерацией иностранному
государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, – в течение десяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской
Федерации о реадмиссии;
2.2) в период предыдущего пребывания в Российской Федерации
в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства
была прекращена процедура реадмиссии в соответствии со статьей
32.5 Федерального закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации», – в течение трех лет со дня выезда из Российской Федерации;
3) иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют
неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее
пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным
законом;
4) иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили документы, необходимые для получения визы в соответствии с законодательством Российской Федерации, – до их представления;
63
5) иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации, – до его представления, за исключением (на основе взаимности) сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств,
сотрудников международных организаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных граждан;
6) при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранный гражданин
или лицо без гражданства не смогли подтвердить наличие средств
для проживания на территории Российской Федерации и последующего выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии
предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти;
7) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, в том числе если этот гражданин
включен в список граждан Соединенных Штатов Америки, которым запрещается въезд в Российскую Федерацию;
8) иностранный гражданин или лицо без гражданства использовали подложные документы;
9) иностранный гражданин или лицо без гражданства в период
своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за
пределы Российской Федерации либо депортацией, – до осуществления соответствующих выплат в полном объеме. Порядок погашения
иностранными гражданами и лицами без гражданства такой задолженности определяется Правительством Российской Федерации;
10) иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо с нарушением
режима пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц
без гражданства в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, – в течение пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности;
64
11) иностранный гражданин или лицо без гражданства в период
своего предыдущего пребывания в Российской Федерации превысили срок пребывания в девяносто суток суммарно в течение каждого
периода в сто восемьдесят суток, – в течение трех лет со дня выезда
из Российской Федерации.
Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации
правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской
Федерации, за некоторыми изъятиями, то есть их административная праводееспособность имеет некоторые ограничения по сравнению с праводееспособностью граждан России.
Это проявляется в том, что:
1) им не предоставлено право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Однако Закон «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 12) наделяет
правом постоянно проживающих в России иностранных граждан
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
2) они не участвуют во всенародном голосовании (референдуме),
но указанный Закон наделяет правом постоянно проживающих
в России иностранных граждан участвовать в местном референдуме;
3) пользуясь правом на труд:
а) они не могут находиться на муниципальной службе1;
б) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего
под Государственным флагом Российской Федерации;
в) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого некоммерческого судна, а также командиром воздушного судна государственной авиации. Исключением из этого
правила является то, что командиром воздушного судна может
быть иностранный гражданин, ели такое судно осуществляет коммерческие воздушные перевозки или авиационные работы2;
г) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Россий-
1 См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4437.
2 См.: постановление Правительства РФ от 1 августа 2014 г. № 762 «О максимальной численности иностранных граждан, которые могут быть приняты на работу для замещения должности командира гражданского воздушного судна, и об условиях, при которых допускается заключение трудового договора с указанными иностранными гражданами» // СЗ РФ. 2014. № 32. Ст. 4529.
65
ской Федерации и перечень которых утверждается Правительством
Российской Федерации.
Следует отметить, что иностранные граждане имеют право трудиться на территории России только после получения разрешения
на работу или патента, которые выдаются органами МВД России.
При этом получить разрешение на работу иностранные граждане
могут лишь при условии, что имеется рабочие места в соответствии
с квотой на работу, которая утверждается Правительством РФ ежегодно и если такие граждане не включены в перечень работников,
на которые не распространяется квота;
4) пенсионное обеспечение иностранных граждан осуществляется на основе специальных норм или международных соглашений;
5) установлен особый порядок удостоверения и признания иностранных дипломов об образовании и соответственно решение вопроса о возможности допуска иностранцев к медицинской, педагогической и иной деятельности;
6) установлен порядок предоставления Российской Федерацией
политического убежища в соответствии с Указом Президента РФ от
21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»1;
7) установлен порядок допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне на основании постановления Правительства РФ от
22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении Положения о порядке
допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства,
эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне»2;
8) установлен порядок предоставления временного убежища беженцам в России.
Вопрос этот особенно актуален в связи с продолжающимся геноцидом жителей Донецкой и Луганской областей со стороны руководства Украины, начавшимся в 2014 году.
Беженец – это лицо, которое не является гражданином России и
которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой
преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства,
национальности, принадлежности к определенной социальной
группе или политических убеждений находится вне страны своей
гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой
1
2
66
См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
См.: СЗ РФ. 1998. № 53. Ст. 4407.
этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие
таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться
в нее вследствие таких опасений1.
Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 690
«О предоставлении временного убежища гражданам Украины на
территории Российской Федерации в упрощенном порядке»2 определило, что вопрос о предоставлении временного убежища украинцам должен решается в течение 3 дней с даты обращения.
Заявление о предоставлении временного убежища подается
в территориальный орган МВД России непосредственно или через
многофункциональный центр.
Заявитель и прибывшие с ним члены его семьи подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в территориальном органе МВД России по месту пребывания. Также они
проходят в течение 10 календарных дней обязательное медицинское
освидетельствование. При принятии положительного решения о
предоставлении временного убежища соответствующее свидетельство выдается при предъявлении лицом медицинского сертификата
обязательного медосвидетельствования.
Одним из особенностей правового статуса иностранных граждан
является то, что в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.
№ 1325, иностранные граждане обязаны пройти тестирование и
получить сертификат о владении русским языком, знании истории
России и основ законодательства. В связи с этим Министерством образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России)
изданы два приказа: от 18 июня 2014 г. № 667 «Об утверждении формы и Порядка проведения государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку и от 29 августа 2014 г. № 235
«Об утверждении формы, порядка выдачи сертификата о владении
русским языком, знании истории России и основ законодательства
Российской Федерации и технических требований к нему».
1 См.: Федеральный закон от 28 июня 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон «О беженцах» (новая редакция) // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2959.
2 См.: СЗ РФ. 2014. № 30. Ч. 2. Ст. 4326.
67
Как и граждане России иностранцы свободно пользуются такими правами как: на обжалование незаконных действий (решений)
органов государственной власти и местного самоуправления; на
свободу и личную неприкосновенность; на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование; на свободу совести и другими
правами.
Однако осуществление прав и свобод, предоставляемых иностранным гражданам, также неотделимо от исполнения ими обязанностей. Иностранные граждане на территории России обязаны:
уважать Конституцию и российские законы; по прибытии в Российскую Федерацию в установленный срок стать на миграционный
учет, то есть зарегистрироваться по месту жительства или уведомить органы внутренних дел о прибытии в место пребывания; получить виды на жительство для постоянного проживания; своевременно представлять ходатайства о продлении срока пребывания
в России; получить разрешения органов МВД России на поездки
в отдельные местности; незамедлительно выехать из России при получении визы на выезд и другие обязанности.
При пересечении границы при въезде в Россию иностранные
граждане обязаны заполнить миграционную карту, положение о
которой утверждено постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г. № 413 «О миграционной карте»1. Миграционная карта
состоит из двух частей, одна из которых остается у пограничников и
передается в дальнейшем сотрудникам МВД России, а вторая часть
вручается иностранному гражданину, который обязан будет её возвратить пограничникам при выезде из России. На обеих частях миграционной карты ставится штамп, где отражается, когда и через
какой пропускной пункт въехал в Россию иностранный гражданин.
Федеральный закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» разграничивает иностранных
граждан по их статусу на три категории: временно пребывающие,
временно проживающие и постоянно проживающие2. Соответ-
1
2
См.: СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3553.
Яковлева Е. В. отмечает, что Закон США «Об иммиграции и натурализации»
различает следующие группы иностранцев: неиммигранты, иммигранты и специальные иммигранты. Акт Канады «Об иммиграции и предоставлении убежища» выделяет временно проживающих и постоянно проживающих лиц. Акт Великобритании об иммиграции 1971 г. не устанавливает виды иностранцев, хотя и различает
основания их въезда в государство. См.: Яковлева Е. В. К вопросу о правосубъектности иностранцев // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 26.
68
ственно этому критерию закрепляет три вида (режима) легального
нахождения иностранных граждан в России:
1) временное пребывание иностранных граждан;
2) временное проживание иностранных граждан;
3) постоянное проживание.
Рассмотрим сущность временного пребывания иностранных
граждан.
Указанным законом в статье 5 закреплено, что срок временного
пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации
определяется сроком действия выданной ему визы.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке,
не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный
гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении
срока действия его визы или иного срока временного пребывания,
установленного Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день
истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или
срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо
у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание в порядке, предусмотренном статьей 6.1 анализируемого закона.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен
въезд в Российскую Федерацию.
Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим
вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграции, или его территориальными органами.
Рассмотрим, далее временное проживание иностранных граждан в Российской Федерации.
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, которая ежегодно ут69
верждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации
квоты разрешение на временное проживание может быть выдано
иностранному гражданину:
1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом
в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской
Федерации;
2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных
сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации,
имеющим место жительства в Российской Федерации;
5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;
6) поступившему на военную службу, на срок его военной службу;
6.1) являющемуся участником Государственной программы по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;
7) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
В завершение рассмотрим режим постоянного проживания иностранных граждан в Российской Федерации.
Статья 8 Закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» устанавливает, что в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может
быть выдан вид на жительство. При этом заявление подается в орган МВД России не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока
действия разрешения на временное проживание.
В качестве еще одного предварительного условия до получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить
в России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.
70
Срок действия вида на жительство для большинства иностранных граждан установлен 5 лет, а для иностранных граждан, признанным носителями русского языка, – три года.
В целях легального и быстрого оформления документов для иностранных граждан в Красногорском районе Московской области
создали единый миграционный центр, который объединил небольшие подразделения по вопросам миграции в Подмосковье. Если
сравнить что было до открытия центра и что стало, отметить вначале что было.
Итак, было:
а) огромные каждодневные очереди;
б) нехватка помещений для приема и выдачи документов, теснота и скученность;
в) отсутствие надлежащих условий труда для сотрудников, занимающихся оформлением документов;
г) нехватка штатной численности сотрудников;
д) ненадлежащие условия для хранения документов.
Что же стало:
а) предоставление услуг в сфере миграции на комплексной основе – то есть все документы в одном месте;
б) комфортные условия оформления документов – два больших
корпуса с просторными светлыми залами с удобными креслами и
электронным табло оповещения; множество окон приема и выдачи;
г) повышение производительности труда сотрудников центра
в 2,5 раза – ежедневно центр сможет пропускать через себя до 5 тысяч посетителей;
г) сведение до минимума человеческого фактора, а значит, полное отсутствие коррупционной составляющей;
д) исключение посреднических услуг;
е) минимальные сроки оформления документов – в среднем до 10
дней1.
В случаях нарушения сроков пребывания или проживания на
территории Российской Федерации и других нарушений российского законодательства Законом «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» для них предусмотрены следующие меры административного принуждения (пресечения):
1) сокращение срока временного пребывания;
1 См.: Вареничева Т. Услуги – в комплексе. В Подмосковье заработал единый миграционный центр // Ваше право: Миграция. 2014. № 9. С. 7.
71
2) аннулирование разрешения на временное проживание или
вида на жительство;
3) аннулирование разрешения на работу или патента;
4) принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства
РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти,
уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации»1;
5) депортация иностранных граждан и лиц без гражданства.
Статья 2 закона о правовом положении иностранных граждан определяет, что депортация – принудительная высылка иностранного
гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания
(проживания) в Российской Федерации. Решение о депортации принимают руководители МВД России и его территориальных органов;
6) передача иностранного гражданина другому государству в соответствии с международным договором (соглашением) Российской
Федерации о реадмиссии2.
Реадмиссия – передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого
государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства),
чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с соглашениями, которые заключила Российская Федерация с другими государствами.
В качестве примера приведем Соглашение между Российской
Федерацией и Европейским сообществом о реадмисии, подписанном в г. Сочи 25 мая 2006 г. и ратифицированным Федеральным законом от 3 марта 2007 г. № 26-ФЗ. В связи с этим, другим Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 180-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
1 См.: СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369.
2 О соотношении депортации и реадмиссии см.: Купреев С. С., Рябчиков Ю. И. Ин-
ститут административной высылки иностранцев по законодательству Российской
Федерации // Полицейская деятельность. 2012. № 4. С. 17–27.
72
с реализацией международных договоров Российской Федерации о
реадмиссии»1, Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» был дополнен главой V.1 «Передача
и прием иностранных граждан в соответствии с международными
договорами Российской Федерации о реадмиссии».
Передача иностранного гражданина Российской Федерацией
иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или прием Российской
Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере
миграции или его территориальным органом на основании решения о реадмиссии. По данному вопросу издан приказ МВД России
от 17 февраля 2017 г. № 75 «Об утверждении Перечня должностных
лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его
территориальных органов, уполномоченных принимать решения о
реадмиссии».
В случае задержания иностранного гражданина в пределах приграничной территории передача данного иностранного гражданина
Российской Федерацией иностранному государству на основании
международного договора Российской Федерации о реадмиссии
осуществляется по ускоренной процедуре соответствующим пограничным органом федерального органа исполнительной власти,
ведающего вопросами безопасности, на основании решения о реадмиссии по ускоренной процедуре данного иностранного гражданина, которое принимается должностным лицом, уполномоченным
руководителем федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, на принятие таких решений.
Если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации, иностранный гражданин, подлежащий передаче Российской Федерацией иностранному
государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, и иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации о
реадмиссии, но не имеющий законных оснований для пребывания
1
См.: Российская газета. 2010, 27 июля.
73
(проживания) в Российской Федерации, могут содержаться в специальном учреждении.
В обязательном порядке в специальное учреждение помещается
иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии, в случае отсутствия документа, удостоверяющего его личность.
Возникает вопрос: возможно ли приостановление или прекращение процедуры реадмисии?
Статья 32.4 Закона о правовом положении иностранных граждан в России, закрепляет положение о том, что начатая в отношении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, процедура реадмиссии приостанавливается в одном из следующих случаев:
1) наличие у иностранного гражданина подтвержденного медицинским заключением заболевания, при котором выезд из Российской
Федерации может быть сопряжен с угрозой для жизни и здоровья иностранного гражданина и (или) жизни и здоровья окружающих;
2) наличие у близкого родственника, пребывающего (проживающего) в Российской Федерации, подтвержденного медицинским заключением тяжелого проявления заболевания либо смерть близкого родственника, пребывавшего (проживавшего) на момент смерти
в Российской Федерации, – на основании свидетельства о смерти;
3) обращение иностранного гражданина с ходатайством о признании беженцем или о предоставлении временного убежища – до
принятия решения о признании беженцем или о предоставлении
временного убежища либо об отказе в признании беженцем или
в предоставлении временного убежища;
4) участие иностранного гражданина в следственных действиях
или судебном разбирательстве – на период их проведения;
5) осуждение иностранного гражданина к лишению свободы – на
основании вступившего в законную силу приговора суда;
6) возникновение чрезвычайной ситуации, стихийного бедствия,
катастрофы, эпидемии, эпизоотии, иного чрезвычайного происшествия либо обстоятельства непреодолимой силы – до устранения последствий чрезвычайных обстоятельств.
Эта же статья закона говорит о том, что начатая в отношении
иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, процедура
реадмиссии прекращается в одном из следующих случаев:
1) смерть иностранного гражданина – на основании свидетельства о смерти;
2) объявление иностранного гражданина умершим – на основании вступившего в законную силу решения суда;
74
3) признание иностранного гражданина безвестно отсутствующим – на основании вступившего в законную силу решения суда;
4) признание иностранного гражданина беженцем;
5) предоставление иностранному гражданину временного убежища;
6) добровольный выезд иностранного гражданина из Российской
Федерации.
Что касается административной ответственности иностранных
граждан, то статья 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ или Кодекс) определяет,
что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие
административные правонарушения на территории России, привлекаются к административной ответственности на общих основаниях1.
Кодекс содержит отдельную специальную главу 18 «Административные правонарушения в области защиты Государственной
границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории
Российской Федерации.
При этом для иностранных граждан предусмотрен в качестве
меры наказания административный штраф или административный штраф и административное выдворение иностранного гражданина за пределы России одновременно.
Административное выдворение за пределы России применяется
к иностранному гражданину:
1) если он не соблюдает установленный порядок регистрации
либо передвижения или порядок выбора места жительства, уклоняется от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания, а равно не соблюдает правила транзитного проезда через
территорию Российской Федерации2;
2) если он нарушил режим Государственной границы Российской Федерации или режим в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации3.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается
1 Подробнее см.: Бородин С. С., Громыко С. С., Лойт Х. Х. Миграционная политика России и зарубежных стран. СПб.: ГУАП, 2011. Гл. 6.
2 См.: Ст. 18.8 КоАП РФ.
3 См.: Там же. Ст. 18.1, 18.4.
75
в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу Российской Федерации за ее пределы, а
в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из
Российской Федерации.
Если после объявления решения о выдворении иностранный
гражданин уклоняется от самостоятельного выезда из России, он
подлежит по постановлению судьи административному задержанию и выдворению в принудительном порядке.
Постановление об административном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранного гражданина или лица без
гражданства за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации и за нарушение режима в пунктах пропуска
через Государственную границу приводится в исполнение пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской
Федерации.
Что же касается исполнения постановления судьи о назначении
административного наказания в виде принудительного выдворения
за пределы Российской Федерации, то в случае применения меры
обеспечения производства по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 27.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде помещения
в специальное учреждение для содержания лиц, подлежащих административному выдворению, судебный пристав по обеспечению
установленного порядка деятельности судов структурного подразделения территориального органа Федеральной службы судебных
приставов (ФССП России) препровождает иностранного гражданина, лицо без гражданства в специальное учреждение.
Судебный пристав-исполнитель незамедлительно уведомляет
о возбуждении исполнительного производства в отношении иностранного гражданина, лица без гражданства, подлежащих административному выдворению, МИД России и структурное подразделение территориального органа МВД России.
После оформления иностранному гражданину, лицу без гражданства, подлежащим административному выдворению, документов, необходимых для выезда за пределы Российской Федерации,
территориальный орган МВД России незамедлительно направляет
их судебному приставу-исполнителю.
При наличии документов, необходимых для выезда иностранного гражданина, лица без гражданства за пределы Российской Фе76
дерации, судебный пристав-исполнитель совместно с пограничным
органом определяет дату, время и пункт пропуска через Государственную границу Российской Федерации, на котором иностранный гражданин, лицо без гражданства будет передано пограничному органу, после чего выносит постановление о препровождении
иностранного гражданина, лица без гражданства до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
В пункте пропуска через Государственную границу Российской
Федерации судебный пристав передает иностранного гражданина,
лицо без гражданства, подлежащих административному выдворению, пограничному органу, о чем составляется двусторонний акт
о передаче иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего административному выдворению за пределы Российской
Федерации в форме принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу Российской Федерации.
Пограничный орган составляет акт о пересечении переданными
ему иностранным гражданином, лицом без гражданства Государственной границы Российской Федерации и незамедлительно направляет данный акт судебному приставу-исполнителю.
После поступления акта о пересечении иностранным гражданином, лицом без гражданства Государственной границы Российской
Федерации судебный пристав-исполнитель выносит постановление
об окончании исполнительного производства, копии которого направляет в МИД России и соответствующее структурное подразделение территориального органа МВД России1.
Особенность административно-правового статуса иностранных
граждан является и то, что выезд им из Российской Федерации может быть ограничен, если они:
1) задержаны по подозрению в совершении преступления либо
привлечены в качестве обвиняемых, – до принятия решения по
делу или до вступления в законную силу приговора суда;
2) осуждены за совершение преступления, – до отбытия наказания или освобождения от наказания;
1 См. подробнее: Приказ Минюста России, МИД России, ФМС России, ФСБ России от 19 мая 2014 г. № 100/7509, 375/271 «Об утверждении Порядка организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации по административному
выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без
гражданства в форме принудительного и контролируемого перемещения через государственную границу Российской Федерации» // Рос. газета. 2014, 24 июня.
77
3) уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них
судом, – до исполнения обязательств либо до достижения согласия
сторон;
4) не выполнили обязательства по уплате налогов, – до выполнения этих обязательств1.
Следует отметить, что в ответ на ограничения прав российских
граждан на въезд в США, а также гибели нескольких российских
детей в этой стране, в России приняты ответные меры: Президент
РФ подписал Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 272-ФЗ
«О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», которым предусмотрен ряд запретов и других
ограничительных мер.
Так, в законе отмечено, что к мерам воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека,
прав и свобод граждан Российской Федерации, относятся:
1) запрет на въезд в Российскую Федерацию граждан Соединенных Штатов Америки:
а) причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод
человека;
б) совершивших преступления в отношении граждан Российской Федерации, находящихся за рубежом, или причастных к их
совершению;
в) наделенных государственными полномочиями и способствовавших своими действиями (бездействием) освобождению от ответственности лиц, совершивших преступления в отношении граждан
Российской Федерации или причастных к их совершению;
г) в чьи должностные обязанности входило принятие решений,
отсутствие или наличие которых привело к освобождению от ответственности лиц, совершивших преступления в отношении граждан
Российской Федерации или причастных к их совершению;
д) причастных к похищению и незаконному лишению свободы
граждан Российской Федерации;
е) вынесших необоснованные и несправедливые приговоры в отношении граждан Российской Федерации;
ж) осуществляющих необоснованное юридическое преследование граждан Российской Федерации;
1 См.: Ст. 28 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации
и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
78
з) принявших необоснованные решения, нарушившие права и
законные интересы граждан и организаций Российской Федерации;
2) арест на территории Российской Федерации финансовых и
иных активов граждан Соединенных Штатов Америки, которым
запрещен въезд в Российскую Федерацию, и запрет на любые сделки с собственностью и инвестициями этих граждан.
Источники:
Конституция Российской Федерации. СПб.: Питер, 2014. Ст. 2,
3, 6, 7, 17–63.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г.
№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон РФ «О вынужденных переселенцах»» // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 2003. № 2. Ст. 159.
Федеральный закон от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О беженцах»» // СЗ РФ. 1997.
№ 26. Ст. 2959.
Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах
гражданского состояния» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ.
2006. № 19. Ст. 2060.
79
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах
воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих
прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7595.
Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61 «Об утверждении
Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ.
1998. № 5. Ст. 561.
Указ Президента РФ от 19 октября 2005 г. № 1222 «Об основных
документах, удостоверяющих личность гражданина Российской
Федерации за пределами Российской Федерации, содержащих
электронные носители информации» // СЗ РФ. 2005. № 43. Ст. 4372.
Правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ
от 17 июля 1995 г. № 713 // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
Правила отнесения сведений, составляющих государственную
тайну, к различным степеням секретности. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870 // СЗ РФ.
1995. № 37. Ст. 3619.
Постановление Правительства РФ от 1 августа 2014 г. № 762
«О максимальной численности иностранных граждан, которые могут быть приняты на работу для замещения должности командира
гражданского воздушного судна, и об условиях, при которых допускается заключение трудового договора с указанными иностранными гражданами» // СЗ РФ. 2014. № 32. Ст. 4529.
Балашова Т. Н. Проблемы развития миграционной политики
Российской Федерации в сфере трудовой миграции // Миграционное право. 2013. № 2. С. 6–8.
Бородин С. С., Громыко С. С., Лойт Х. Х. Миграционная политика
России и зарубежных стран. СПб: ГУАП, 2011.
Вареничева Т. Услуги – в комплексе. В Подмосковье заработал
единый миграционный центр // Ваше право: Миграция. 2014. № 9.
С. 7.
Калинина С. В., Соколов Ю. В. Контроль полиции за соблюдением
паспортно-регистрационных и миграционных правил // Миграционное право. 2014. № 2 . С. 710.
80
ЛЕКЦИЯ 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОБЪЕДИНЕНИЙ
4.1. Понятие и виды общественных объединений
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов
для реализации целей, указанных в уставе общественного объединения1.
Право граждан на объединение закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 30) и в ряде Федеральных законов: от 19 мая
1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 11 августа
1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 12 января 1996 г. № 12-ФЗ «О некоммерческих организациях» и других
законах.
Общественные объединения создаются в целях реализации и защиты гражданских, политических, экономических, социальных и
культурных прав и свобод; активизации самодеятельности граждан, их участия в управлении государственными и общественными
делами; удовлетворения профессиональных и любительских интересов; развития научного, технического и художественного творчества; охраны здоровья, участия в благотворительной деятельности;
проведения культурно-оздоровительной и спортивной работы; охраны природы, памятников истории и культуры; патриотического
и гуманистического воспитания; расширения международных связей; осуществления иной деятельности, не запрещенной законом2.
Однако, при создании общественных объединений предусмотрены определенные запреты и ограничения. Статья 13 Конституции Российской Федерации и статья 16 Федерального закона «Об
общественных объединениях» закрепляют положение о том, что
запрещается создание и деятельность общественных объединений,
1 См.: Ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
2 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. М.: Мос. академия МВД России, 2002. С. 134.
81
имеющих целью или методом действий свержение, насильственное
изменение основ конституционного строя и нарушение целостности
Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание
вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, совершение иных уголовно наказуемых деяний. Преследуется законом создание и деятельность
общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.
Отметим, что ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом.
Общественные объединения создаются и действуют на основе
принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей
деятельности.
В юридической литературе отмечается, что все общественные
объединения имеют характерные для них черты:
а) образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе;
б) в силу своей природы не обладают государственно-властными
полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только
нормативно-правовые акты;
в) действуют от своего имени;
г) не являются коммерческими организациями, преследующими
в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли1.
Общественные объединения могут быть разделены (классифицированы) по разным критериям.
1. В зависимости от организационно-правовых форм различаются: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, союзы общественных объединений, политические
общественные объединения (политические партии).
Общественной организацией является основанное на членстве
общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных
1 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России: Основные понятия и институты. М.: Зерцало-М, 2011. С. 207.
82
целей объединившихся граждан. Членами общественной организации могут быть физические и юридические лица – общественные
объединения, если иное не установлено Федеральным законом «Об
общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных объединений.
Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции), общему собранию. В случае государственной регистрации
общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации.
Общественным движением является состоящее из участников и
не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные
цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является
выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации
общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности.
Общественный фонд является одним из видов некоммерческих
фондов и представляет собой не имеющее членства общественное
объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.
Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями или участниками либо решением учредителей фонда,
принятым в виде рекомендаций или персональных назначений,
либо путем избрания участниками съезда (конференции) или общим собранием. В случае государственной регистрации фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Кроме рассматриваемого нами Федерального закона «Об общественных объединениях», вопросы образования и функционирова83
ния общественных фондов регламентируются другими законами и
подзаконными нормативными актами. Примерами являются Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных
пенсионных фондах»1 и постановление Правительства РФ от 23 декабря 1999 г. № 1432 «Об утверждении Правил размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля
за их размещением»2.
Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям учреждения, например, Общество защиты
прав потребителей в Санкт-Петербурге.
Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем. В учреждении
может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Этот орган может иметь право совещательного
голоса при учредителе, но не может распоряжаться имуществом
общественного учреждения, если иное не установлено учредителем.
В случае государственной регистрации учреждения оно осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским
кодексом Российской Федерации.
Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является
совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц,
чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его
создания. Орган общественной самодеятельности формируется по
инициативе граждан и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.
Например, добровольные народные дружины.
Граждане, достигшие возраста восемнадцати лет, вправе участвовать в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, создаваемых ими по месту жительства, нахождения собственности, работы или учебы в форме орга1
2
84
См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.
См.: Российская газета. 2000, 21 янв.
на общественной самодеятельности без образования юридического
лица.1
Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов и организаций. В случае государственной регистрации он приобретает права юридического лица.
Общественные объединения независимо от их организационноправовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных документов (договоров,
уставов, принятых союзами (ассоциациями) общественных объединений, образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.
Политические партии, как разновидность общественных
объединений, получили свое законодательное закрепление в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях»2.
Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их
политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления
интересов граждан в органах государственной власти и органах
местного самоуправления. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.
Указанным законом определены следующие требования к политической партии:
а) политическая партия должна иметь региональные отделения
не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом
в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно
региональное отделение данной политической партии;
б) в политической партии должно состоять не менее пятисот членов политической партии с учетом требований, которые предусмотрены пунктом 6 статьи 23 Федерального закона. Уставом политической партии могут быть установлены требования к минимальной
численности членов политической партии в ее региональных отделениях;
1 См.: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан
в охране общественного порядка» // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
85
в) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
2. В зависимости от территориальной сферы деятельности общественные объединения могут быть общероссийскими, межрегиональными и местными.
Под общероссийским общественным объединением понимается
объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории более половины субъектов
Российской Федерации и имеет свои структурные подразделения –
организации, отделения, филиалы, представительства. К таковым
относятся политические партии.
Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины
субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные
подразделения – организации, отделения, филиалы, представительства.
Под региональным общественным объединением понимается
объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта
Российской Федерации.
Под местным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
3. В юридической литературе отмечается, что общественные объединения могут разделяться по сфере деятельности, по форме непосредственного подчинения и по целям образования1.
По сфере деятельности общественные объединения подразделяются на объединения, действующие независимо от отрасли или сферы управления (например, политические партии), и объединения,
действующие в отдельных отраслях и сферах управления (к примеру, научные, культурно-просветительные и др.).
По форме непосредственного подчинения общественные объединения делятся на объединения, руководимые соответствующими
вышестоящими объединениями и их органами ( например, профсо1 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. С. 137–138.
86
юзы), и объединения, действующие автономно (к примеру, общественная юридическая консультация).
По целям образования общественные объединения подразделяются на политические партии, творческие союзы, религиозные объединения, физкультурно-спортивные общества, общество защиты
прав потребителей и др.
Очередным шагом по строительству правового государства явилось создание Общественной палаты Российской Федерации1.
Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти, органов
местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов
экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, конституционного строя Российской Федерации
и демократических принципов развития гражданского общества
в Российской Федерации путем:
1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
2) выдвижения и поддержания гражданских инициатив, имеющих общественной значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
3) проведение общественной экспертизы проектов федеральных
законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а
также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти и проектов правовых актов местного самоуправления;
4) осуществления общественного контроля за деятельностью
Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
5) выработки рекомендаций органам государственной власти
Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объ-
1 См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
87
единений граждан, деятельность которых направлена на развитие
гражданского общества в Российской Федерации;
6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации;
7) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации,
реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций.
Интересно отметить, что состав Общественной палаты формируется из сорока граждан Российской Федерации, утверждаемых
Президентом Российской Федерации, восьмидесяти пяти представителей общественных палат субъектов Российской Федерации и
сорока трех представителей общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций.
В то же время, не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты следующие общественные объединения:
1) объединения, зарегистрированные менее чем за один год со
дня истечения срока полномочий членов Общественной палаты действующего состава;
2) политические партии;
3) некоммерческие организации, которым в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» вынесено предупреждение
в письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, – в течение одного года со дня вынесения предупреждения, если оно не было признано судом незаконным;
4) некоммерческие организации, деятельность которых приостановлена в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», если решение о приостановлении не было признано судом незаконным.
Членом общественной палаты может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет.
Однако, членами Общественной палаты не могут быть:
1) Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации
и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации,
судьи, иные лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и ее субъектов, должности государственной
88
гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные
должности в органах местного самоуправления;
2) лица, признанные недееспособными на основании решения суда;
3) лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость;
4) лица, членство которых в Общественной палате ранее было
прекращено по причине грубого нарушения им Кодекса этики членов Общественной палаты.
Следует отметить, что статья 1 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» закрепляет положение о
том, что наименование «Общественная палата Российской Федерации» не подлежит государственной регистрации.
Отметим также, что статья 20 данного закона закрепила положение о том, что совет Общественной палаты вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе.
Порядок образования общественных советов при федеральных
органах исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации. Порядок образования общественных советов
при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации1.
Руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти2.
4.2. Основы административно-правового статуса
общественных объединений
Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений,
порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации
регулируются федеральным законом «Об общественных объединениях», Гражданским кодексом Российской Федерации, Налоговым
1 См.: Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования
общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент
Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственным этим федеральным министерствам» // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.
2 См., напр.: Приказ Федеральной таможенной службы от 7 декабря 2015 г.
№ 2493 «Об утверждении Положения об Общественном совете при ФТС России».
89
кодексом, другим законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Минюста России и другими
нормативными правовыми актами.
Вопросы внутренней организации и деятельности общественных объединений регулируются уставами, принимаемыми самими
общественными объединениями. Эти уставы регистрируются уполномоченными на то государственными органами, то есть Министерством юстиции Российской Федерации (Минюст России) и его
территориальными органами. Отношения, регулируемые нормами
уставов, не являются правовыми. Вместе с тем все общественные
объединения, выполняя функции, предусмотренные их уставами,
обязаны соблюдать законы и иные правовые акты.
Рассмотрим порядок создания общественных объединений, их
реорганизации и ликвидации.
Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей – не менее трех физических лиц. Количество учредителей
для создания политических партий, профсоюзов устанавливается
законами об указанных видах общественных объединений. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить
юридические лица – общественные объединения.
Административная правосубъектность общественных объединений возникает с момента принятия объединением ряда решений:
1) о его создании,
2) об утверждении устава объединения,
3) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием.
После принятия указанных решений объединение считается
созданным. Оно осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права за исключением прав юридического лица и принимает
на себя обязанности, предусмотренные Федеральным законом «Об
общественных объединениях».
Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного
объединения в соответствии с Федеральным законом от 8 августа
2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей»1.
Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие возраста 18 лет, и юридиче1
90
См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3431.
ские лица, если иное не установлено законодательством. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть учредителями,
членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
Членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие возраста 14 лет, а детских объединений – достигшие возраста 10 лет.
Не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений органы государственной власти и органы
местного самоуправления.
Кроме того, не может быть учредителем, членом, участником
общественного объединения:
1) иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания
в Российской Федерации;
2) лицо, включенное в перечень в соответствии с Федеральным
законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма»;
3) общественное объединение, деятельность которого приостановлена в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г.
№ 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»;
4) лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки
экстремистской деятельности;
5) лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору
суда.
При создании общественных объединений права и обязанности
их учредителей указываются в уставах объединений. Устав должен
предусматривать:
– название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму;
– структуру объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах
которой данное объединение осуществляет свою деятельность;
– условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения (только для объединения, предусматривающее членство);
91
– компетенцию и порядок формирования руководящих органов
объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно
действующего руководящего органа;
– правила внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;
– источники формирования денежных средств и иного имущества объединения, права объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом;
– порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного
объединения.
Устав общественного объединения может содержать описание
символики данного объединения.
Для государственной регистрации общественного объединения
подаются:
– заявление в регистрирующий орган, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа данного общественного объединения с указанием места жительства каждого;
– устав общественного объединения в 2 экземплярах;
– выписка из протокола учредительного съезда (конференции)
или общего собрания, содержащая сведения о создании объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и
контрольно-ревизионных органов;
– сведения об учредительных;
– документы об уплате регистрационного сбора и о предоставлении юридического адреса общественному объединению;
– протоколы учредительных съездов (конференций) или общих
собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений;
– при использовании общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством
Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности
или авторских прав, – документы, подтверждающие правомочие на
их использование.
Документы подаются на государственную регистрацию в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания.
Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах
юстиции и налоговых органах. Но в этом случае оно не приобретает
прав юридического лица. Что касается политических партий, то их государственная регистрация осуществляется в обязательном порядке.
92
Решения о государственной регистрации общероссийского и
международного общественных объединений и политических партий производится Минюстом России. Решения о государственной
регистрации межрегионального объединения, регионального и
местного общественных объединений принимаются территориальными органами Минюста России. Решение оформляется виде распоряжения, подписанного руководителем органа юстиции.
Минюст России (территориальные органы Минюста России) направляют в налоговые органы с сопроводительным письмом заверенную в установленном порядке копию распоряжения, а также
один экземпляр документов, предусмотренных Законом «Об общественных объединениях» (подлинники), или заверенную в установленном порядке копию решения суда.
При поступлении от Минюста России (территориального органа Минюста России) документов для внесения сведений в государственный реестр налоговый орган:
– в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в государственный реестр
соответствующую запись;
– не позднее одного рабочего дня, следующего за днем внесения
записи в государственный реестр, направляет в Минюст России
(территориальный орган Минюста России) с сопроводительным
письмом документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр, а также соответствующую выписку из государственного реестра для выдачи заявителю. В случае внесения
в государственный реестр сведений о создании некоммерческой
организации налоговый орган одновременно с вышеуказанными
документами направляет для выдачи заявителю в Минюст России
(территориальный орган Минюста России) в отношении организации, место нахождения которой расположено на территории, подведомственной данному налоговому органу, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе созданной организации.
При получении из налоговых органов указанных документов
Минюст России или его территориальный орган вносит зарегистрированное общественное объединение в ведомственный реестр и выдает его представителю полученные документы1.
1 См. подробнее: Приказ Минюста России от 12 ноября 2010 г. № 343 «О порядке
взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации с Федеральной налоговой службой по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций» // Рос. газета. 2010, 31 дек.
93
В государственной регистрации общественного объединения может быть отказано по следующим основаниям:
1) если устав общественного объединения противоречит Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации;
2) если необходимые для государственной регистрации документы представлены не полностью, либо оформлены в не надлежащем
порядке, либо представлены в ненадлежащий орган;
3) если выступившее в качестве учредителя общественного объединения лицо не может быть учредителем в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общественных объединениях», о
которых было уже сказано;
4) если ранее зарегистрированное общественное объединение
с тем же наименованием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории;
5) если установлено, что в представленных учредительных документах содержится недостоверная информация;
6) если наименование общественного объединения оскорбляет
нравственные, национальные и религиозные чувства граждан.
Что касается политической партии, то образцы бланков свидетельств о государственной регистрации политической партии, ее
регионального или структурного подразделения утверждены приказом Минюста России от 29 августа 2001 г. № 256 «Об утверждении образцов бланков свидетельств о государственной регистрации
политической партии, ее регионального отделения, структурного
подразделения»1.
Существенными элементами административно-правового статуса общественных объединений являются их права и обязанности.
Для осуществления уставных целей объединение имеет право:
– свободно распространять информацию о своей деятельности;
– принимать участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и
объеме, предусмотренными законодательством;
– проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;
– учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
1
94
См.: Российская газета. 2001, 8 сент.
– представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
– осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные
законами об общественных объединениях;
– выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;
– участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Законами об общественных объединениях могут быть предусмотрены дополнительные права для конкретных видов общественных
объединений.
Каковы же обязанности общественного объединения? В своей деятельности общественное объединение обязано:
– соблюдать законодательство, общепризнанные принципы и
нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;
– ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом, информировать орган, регистрирующий объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места
нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях объединения в объеме сведений,
включаемых в единый государственный реестр юридических лиц;
– представлять по запросу органа, регистрирующего объединения, решения руководящих органов и должностных лиц объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности
в объеме сведений, предоставляемых в налоговые органы;
– допускать представителей органа, регистрирующего объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия, а
также оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью
объединения.
Общественные объединения могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению уставных целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
95
Общественное объединение по решению съезда (конференции)
или общего собрания может быть реорганизовано. Государственная
регистрация вновь образованного после реорганизации объединения
осуществляется в указанном выше порядке. Имущество объединения, являющегося юридическим лицом, переходит после его реорганизации к вновь возникшим юридическим лицам в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ).
Ликвидация общественного объединения осуществляется либо
по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного объединения, либо в судебном порядке. Решение о ликвидации объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший объединение, для
исключения указанного объединения из единого государственного
реестра юридических лиц.
Кроме того, законом предусмотрена ликвидация общественного
объединения и запрет на его деятельность в случаях нарушения им
законодательства Российской Федерации.
Основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются:
– нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;
– неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных
правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным
целям.
Заявление в суд о ликвидации общероссийского или международного общественного объединения вносится Генеральным прокурором Российской Федерации.
Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального и местного общественных объединений вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации».
Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.
Порядок и основания ликвидации общественного объединения,
являющегося юридическим лицом, по решению суда применяются
96
также в отношении запрета деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом.
Общественное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена также в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г.
№ 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»1.
Надзор за соблюдением законов общественными объединениями
осуществляет прокуратура Российской Федерации. Проблему создания и деятельности некоммерческих организаций (НКО) выполняющих функции иностранных агентов, контроля за их деятельностью депутаты Государственной Думы обсуждали еще в 2012 г. и
внесли изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях»2, уточнив при этом, что под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество
от указанных источников и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.
Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законом порядке, имеет в собственности или в оперативном
управлении обособленное имущество, отвечает (за исключением
случаев, установленных законом) по своим обязательствам этим
имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять
имущественные и неимущественные права, нести обязанности,
быть истцом и ответчиком в суде.
Прокурорские проверки НКО стали поводом для рассмотрения
в Верховном суде России, хотя Генпрокуратура не скрывала итоги
проверок некоммерческих организаций, которые в надзорном ведомстве назвали плановыми.
1
2
См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
97
Жалоба в Верховный суд РФ была подана Межрегиональной ассоциацией правозащитных общественных объединений «АГОРА».
В ней излагалась просьба признать незаконным один из пунктов
приказа Генпрокуратуры РФ «О совершении прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами
и организациями». В ходе заседания представитель «АГОРЫ» Р.
Ахметгалиев обратил внимание суда, что процедура проверок НКО
никак не регламентирована с точки зрения закона.
Выслушав доводы заявителя, суд признал их необоснованными.
Между тем более 500 нарушений законодательства было выявлено в ходе этих проверок, три организации были признаны экстремистскими. Всего, по подсчетам ведомства, иностранное финансирование получают 2,2 тысячи российских НКО. Из них 22 были
признаны иностранными агентами. Предостережения о недопустимости нарушения законодательства об НКО получили 193 организации. Об этом рассказал представитель Генпрокуратуры А. Жафяров на заседании президентского Совета по правам человека1.
Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствие их деятельности уставным задачам.
Этот орган вправе:
– запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы;
– направлять своих представителей для участия в проводимых
общественными объединениями мероприятиях;
– проводить плановые и неплановые проверки деятельности общественных объединений2;
– в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации или совершения ими
действий, противоречащих их уставным целям, органом, регистрирующим общественные объединения, может быть вынесено руково1 См.: Полетаев В. Верховный Суд признал проверки НКО законными. Прокуроры правы // Рос. газета. 2014, 28 нояб.
2 См. подробнее: Приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 456 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции
Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за
соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам,
а также за соблюдением ими законодательства Российского законодательства» //
Рос. газета. 2012, 16 марта.
98
дящим органам данных объединений письменное предупреждение
с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения.
Оно может быть обжаловано в суд.
Финансовые органы осуществляют контроль за источниками
доходов общественных объединений, размерами получаемых ими
средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах.
Контроль (надзор) за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидимиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.
В случае совершения общественным объединением, в том числе
не зарегистрированным в органах юстиции, нарушения законодательства оно несет установленную законом ответственность. При
нарушении законодательства общественными объединениями, ответственность за совершенные нарушения несут лица, входящие
в состав руководящих органов этих объединений. При совершении
объединениями деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица,
входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных
сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали1.
Деятельность объединения может быть приостановлена судом.
Как уже указывалось, оно может быть ликвидировано по решению
суда.
Общественные объединения в соответствии со своими уставами
могут наделять руководителей объединений полномочиями выступать от имени объединения и совершать юридически значимые
действия. В этих случаях руководители (представители, служащие)
объединения выступают в качестве субъектов права, в том числе и
административного.
Российские общественные объединения в соответствии с их уставами могут вступать в международные общественные объединения,
приобретать права и нести обязанности, соответствующие статусу
этих международных общественных объединений, поддерживать
1 См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
99
прямые международные контакты и связи, заключать соглашения
с иностранными некоммерческими неправительственными объединениями.
Кроме того, российские общественные объединения могут создавать свои организации, отделения или филиалы и представительства в иностранных государствах на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров
России и законодательства этих государств.
Рассмотрим более подробно некоторые виды общественных объединений.
Статус профсоюзов определяется Федеральным законом от 12
января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности»1.
Профсоюз – это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными
интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, политических партий, им не подотчетны и не подконтрольны.
Они защищают право своих членов на труд, ведут переговоры и заключают с администрацией коллективные договоры, контролируют их выполнение. Профсоюзы контролируют также соблюдение
законодательства о труде и его охране, имеют право на организацию
и проведение в соответствии с федеральным законом забастовок, собраний, уличных шествий и демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников.
Профсоюзы располагают значительными юридическими возможностями активно влиять на правотворчество по вопросам защиты социальных прав и интересов работников. Предложения
профсоюзов и объединений должны учитываться федеральными
органами государственной власти при рассмотрении проектов законодательных актов, затрагивающих социально-правовые права
работников; органы исполнительной власти и органы местного самоуправления принимают проекты нормативных актов по таким
вопросам с учетом мнения соответствующих профсоюзов.
1
100
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
Профсоюзы играют важную роль в защите трудовых прав работников. В установленных случаях расторжение трудового договора
с работником– членом профсоюза по инициативе работодателя может произведено только с предварительного согласия соответствующего профсоюзного органа.
Профсоюзы обладают некоторыми правами, обеспечивающими
им возможность влиять на формирование властных структур, осуществление их деятельности. Так, они вправе участвовать в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления; на паритетных началах с другими партнерами участвовать
в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами; взаимодействовать с государственными органами и
органами местного самоуправления по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, физической культуры
и спорта.
Работодатель может передавать в бесплатное пользование профсоюзам находящиеся на балансе организации или арендуемые ею
здания, сооружения, помещения и другие объекты, а также базы
отдыха, спортивные и оздоровительные центры, необходимые для
организации отдыха, ведения культурно-просветительной, физкультурно-оздоровительной работы с работниками и членами их
семей. При этом хозяйственное содержание, ремонт, отопление,
освещение, уборка, охрана, а также оборудование указанных объектов осуществляются организацией, если иное не предусмотрено
коллективным договором или соглашением.
Помимо прав, предусмотренных Федеральным законом о профессиональных союзах, их права и гарантии деятельности в области социального страхования и охраны здоровья, социального обеспечения, улучшения жилищных условий работников устанавливаются другими федеральными законами, а также законами субъектов.
С возрождением казачества в нашей стране принят ряд нормативных актов, способствующих развитию казачьих обществ. Так,
Указами Президента РФ были утверждены: Временное положение
о государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации1, Положение о привлечении членов казачьих обществ к госу-
1
См.: Указ от 9 августа 1995 г. № 835 // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3359.
101
дарственной и иной службе1, Уставы: Сибирского, Забайкальского,
Терского, Енисейского войсковых казачьих обществ2.
Положением о привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе были определены виды службы, к которой они привлекаются, и порядок привлечения к государственной
службе. Так, члены казачьих обществ:
1) несут военную службу в порядке, установленном федеральным законодательством;
2) привлекаются к охране Государственной границы Российской
Федерации в составе общественных формирований;
3) привлекаются к производству и поставке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для нужд Вооруженных
Сил Российской Федерации и других войск.
Кроме того, члены казачьих обществ могут привлекаться к:
– охране общественного порядка;
– охране объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также сопровождению грузов;
– участию в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и оказанием помощи пострадавшим;
– участию в таможенной охране в составе таможенных органов
Российской Федерации;
– участию в егерской, природоохранной и экологической службе, а также контролю за использованием и охраной земель;
– охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней;
– охране объектов обеспечения жизнедеятельности населения.
Привлечение членов казачьих обществ осуществляют заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также
органы местного самоуправления3.
Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»4 еще более укрепил административно-правовой статус казаков и установил, что российское
казачество вправе проходить все виды государственной службы:
гражданскую, военную и правоохранительную. Казаки могут также
привлекаться к несению муниципальной службы при условии, что
1
2
3
См.: Указ от 16 апреля 1996 г. № 563 //СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2954.
См.: Российская газета. 1997, 19 февр., 25 июня.
См.: Волковская К. А. Особенности создания казачьих обществ // Бюллетень
Минюста России. 2013. № 5. С. 14–18.
4 См.: СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
102
казачье общество, члены которого в установленном порядке приняли
на себя обязательства по несению муниципальной службы, внесено
в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации.
Особое место среди общественных объединений занимают религиозные объединения. В соответствии с Федеральным законом от 26
сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных
объединениях»1 религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Российской
Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное
в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками:
– вероисповедание;
– совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний;
– обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.
Религиозная группа осуществляет свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица.
Религиозная организация должна быть зарегистрирована как
юридическое лицо.
Религиозные организации в зависимости от территориальной
сферы своей деятельности подразделяются на местные и централизованные.
Местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из 10 участников, достигших
возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо
в одном городском или сельском поселении.
Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом
не менее чем из трех местных религиозных организаций.
Учредителями местной религиозной организации могут быть не
менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования
на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное ор1
См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
103
ганом местного самоуправления, или подтверждение о вхождении
в структуру централизованной религиозной организации того же
вероисповедания, выданное указанной организацией.
Религиозная организация действует на основании устава, который утверждается ее учредителями или централизованной религиозной организацией и должен отвечать требованиям гражданского
законодательства Российской Федерации.
Государственная регистрация религиозных организаций осуществляется Минюстом России и его территориальными органами.
Религиозной организации может быть отказано в государственной регистрации в случаях, если:
1) цели и деятельность религиозной организации противоречат
Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации – со ссылкой на конкретные статьи законов;
2) создаваемая организация не признана в качестве религиозной;
3) устав и другие представленные документы не соответствуют
требованиям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них сведения не достоверны;
4) в едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистрирована организация с тем же наименованием;
5) учредитель неправомочен.
Какие же запреты существуют в отношении религиозных объединений? Во-первых, Федеральным законом запрещается создание
таких объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах
местного самоуправления, воинских частях. Во-вторых, запрещается создание и деятельность религиозных объединений, цели и действия которых противоречат закону. Поэтому в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона о религиозных объединениях и иных федеральных законов либо в случае систематического осуществления
религиозной организацией деятельности, противоречащей целям
ее создания, такая организация может быть запрещена и ликвидирована по решению суда.
Надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных
объединениях осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации. А орган, зарегистрировавший религиозную организацию,
осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности.
104
Федеральным законом (ст. 13) предоставлено право иностранной религиозной организации открытия своего представительства
на территории Российской Федерации. Положение о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций утверждено постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 года № 1301.
Следует отметить, что Президентом Российской Федерации уделяется много внимания вопросам взаимодействия федеральных
органов государственной власти с различными общественными
объединениями. Этому способствует, в частности, Указ Президента
Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1417 «О Совете при
Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», а также Указ Президента Российской Федерации
от 28 сентября 2005 г. № 1138 «Об утверждении членов Общественной палаты Российской Федерации».
Источники:
Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2018. Статьи
13, 14, 15, 30.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ.
1996. № 3. Ст. 148.
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст.
4465.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе Российского казачества» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
1
См.: Российская газета. 1998. 12 февр.
105
Указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при
Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека» // Рос. газета.
2011, 4 февр.
Приказ Минюста России от 12 ноября 2010 г. № 343 «О порядке взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации
с Федеральной налоговой службой по вопросам государственной
регистрации некоммерческих организаций» // Рос. газета. 2010, 31
дек.
Брежнев О. В. Институт судебного контроля за законностью в деятельности общественных объединений в России: проблемы и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право.
2012. № 6. С. 8–13.
Долгих Ф. И., Шелковникова Е. Д. Проблема правового статуса
молодежных объединений политических партий в России // Рос.
следователь. 2012. № 13. С. 24–28.
106
ЛЕКЦИЯ 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
5.1. Понятие и виды органов исполнительной власти
Главное или центральное место среди субъектов административного права принадлежит органам исполнительной власти.
В теории административного права нет единого подхода в формулировании понятия «орган исполнительной власти». Так, по мнению А. П. Коренева, под органом исполнительной власти (органом
государственного управления) понимается целостное структурно
оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную
деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и
межотраслевых сферах государственной деятельности1.
А. П. Алехин считает, что под органом исполнительной власти
следует понимать учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера, обособленное от других
органов государства организационно, функционально и юридически2.
Итак, органом исполнительной власти является специально образованный орган на федеральном или региональном уровне, реализующий эту власть (орган государственного управления), т. е.
проводящий в жизнь законы и подзаконные акты федеральных
органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации
в сферах деятельности государства, отнесенных к его ведению, и наделенный правомочиями по применению мер государственного принуждения.
Административно-правовой статус органов исполнительной
власти определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными и иными
законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями
1 См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М.: Мос. ин-т МВД
России, 1996. С. 80.
2 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России, основные понятия и институты: учебник. М.: Зерцало, 2011. С. 101–102.
107
республик, уставами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления. Вместе с тем общими чертами правового
положения органа являются:
– подзаконный характер деятельности органов исполнительной
власти;
– наделение их правом распорядительства, издавать подзаконные юридические акты;
– подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим;
– оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции1;
– наделение правом применять меры государственного принуждения.
В научной и учебной литературе применяются различные критерии для классификации органов исполнительной власти. Возьмем
за основу классификацию этих органов, изложенную А. П. Кореневым. Он считает, что все органы исполнительной власти (государственного управления) подразделяются по основаниям и порядку
образования, по характеру компетенции, по порядку разрешения
подведомственных вопросов, по территории деятельности, по источнику финансирования2.
По основаниям и порядку образования все органы исполнительной власти можно подразделить на две группы:
– образование которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской
Федерации (Администрация Президента Российской Федерации,
Правительство Российской Федерации, правительства субъектов
Российской Федерации);
– создаваемые на основе указов Президента РФ и актов правительств субъектов Российской Федерации (федеральные министерства, службы, агентства; министерства, комитеты и управления
в субъектах Российской Федерации).
1 См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М.: Мос. ин-т МВД
России, 1996. С. 80.
2 См.: Там же. С. 81–83; Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.:
Юрайт, 2011. С. 72–73.
108
По характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:
– общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами
управления (Правительство Российской Федерации, правительства, администрации краев, областей);
– отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (федеральные министерства, комитеты и управления в администрациях субъектов Российской Федерации);
– межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы государственной статистики, органы по тарифам, антимонопольная
служба).
По порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по данному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:
– коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы коллегиально (Правительство Российской
Федерации, правительства субъектов федерации);
– единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, управления, отделы).
Но и в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие нередко сочетается с коллегиальностью. Так, в федеральных министерствах и в других единоначальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководители органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты.
Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами
руководителя единоначального органа.
По территории деятельности. Этот критерий определяется
федеративным устройством и административно-территориальным
делением Российской Федерации. По территориальным масштабам
деятельности различаются:
– федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Администрация
Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные органы исполнительной власти);
– межрегиональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т. е. на
части территории России. Деятельность этих органов может осу109
ществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и
иных территориальных единиц (в пределах федерального округа –
полномочные представители Президента РФ);
– органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.
По источнику финансирования. Органы исполнительной власти
по данному критерию можно рассматривать только как бюджетные,
то есть финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета
субъекта федерации.
5.2. Система, структура и полномочия органов
исполнительной власти
Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями республик, уставами и другими законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами.
В соответствии с принципом федерализма действующая система
исполнительной власти состоит из следующих звеньев (п.2 ст. 77
Конституции Российской Федерации):
– федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;
– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти
обязательны для соответствующих органов исполнительной власти
субъектов федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти.
К федеральным органам исполнительной власти относятся: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и
иные федеральные органы исполнительной власти. Но прежде чем
рассматривать структуру федеральных органов исполнительной
власти, определим место Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти.
Президент Российской Федерации, являясь главой государства,
не входит ни в одну из ветвей власти, однако в сфере исполнительной власти наделен широкими и неограниченными полномочиями.
110
Он в соответствии со статьями 80-90 Конституции Российской Федерации:
– определяет внутреннюю и внешнюю политику России, его полномочия распространяются на всю сферу государственного управления;
– формирует Правительство Российской Федерации (назначает
с согласия Государственной Думы Председателя, по предложению
Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя, федеральных министров);
– создает федеральные органы исполнительной власти, утверждает их систему и структуру, определяет содержание и важнейшие
направления деятельности ее системы;
– имеет право председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации;
– издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения
на всей территории России;
– вправе отменять акты Правительства Российской Федерации
и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти
субъектов федерации;
– вправе принимать решение об отставке Правительства;
– вносит в законодательные органы субъектов Федерации кандидатуры на пост главы субъекта1;
– вправе отрешить от должности высшее должностное лицо
субъекта Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ или
представительного органа субъекта Федерации;
– формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента;
– назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в целях обеспечения единства государственной
политики в деятельности органов исполнительной власти России,
повышения эффективности взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти с органами субъектов федерации;
1 См.: Указ Президента РФ от 11 июля 2013 г. № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Рос. газета. 2013,
15 июля.
111
– назначает на должность и освобождает от должности высшее
командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
– является Верховным Главнокомандующим Вооруженными
Силами России;
– обладает другими полномочиями в сфере исполнительной власти.
Перейдем далее к характеристике федеральных органов исполнительной власти, которое возглавляет Правительством Российской Федерации и которое является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. Правительство образуется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (глава 6), то есть является конституционным органом и органом
общей компетенции.
Статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря
1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1 определяет Правительство Российской Федерации как коллегиальный
орган, возглавляющим единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. В состав его входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель
Правительства назначается Президентом Российской Федерации
с согласия Государственной Думы. Другие члены Правительства –
заместители и федеральные министры – также назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.
Правительство обладает широкими полномочиями во многих
сферах жизнедеятельности государства:
– разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также разрабатывает и реализует федеральные целевые программы социальноэкономического развития;
– отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета и основных направлениях деятельности Правительства за прошедший год;
– обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
– управляет федеральной собственностью;
1
112
См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
– осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской
Федерации;
– принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе
с преступностью.
Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные
на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации1.
Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляется на основе Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня
2004 г. № 2602.
В соответствии с Регламентом работа Правительства организована на основе плана, разрабатываемого на полугодие, который утверждается Председателем Правительства.
Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенные дни недели, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания проводятся по решению Председателя
Правительства, в его отсутствие – Заместителем Председателя Правительства по мере необходимости.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем
присутствуют не менее половины членов Правительства. Решения,
принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя может образовать Президиум Правительства
Российской Федерации3.
Для обеспечения деятельности Правительства образован его
аппарат, который включает в себя Департамент по формированию
системы «Открытое правительство», Департамент государственной
службы и кадров, Административный и другие департаменты4.
1 См.: Ст. 114 Конституции Российской Федерации. СПб., 2014; Ст. 22 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
2 См.: СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2008 г. № 371 «Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации» // Рос. газета. 2008, 20
мая.
4 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р «Об утверждении структуры Аппарата Правительства Российской Федерации» (ред. от
17.09.2012 г. № 1705-р) // СЗ РФ. 2012. № 39. Ст. 5299.
113
Правовыми формами осуществления Правительством своих
полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов,
нормативных указов Президента Российской Федерации. Оно же
обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов на
всей территории России.
Очень важными документами по пути следования к построению
правового государства явился Федеральный закон от 9 февраля
2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1
и постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти»2.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом Российской Федерации. Оно может подать в отставку
и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или
отклоняется Президентом Российской Федерации. Правительству
может быть выражено недоверие Государственной Думой, которая
выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
После выражения недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением
Государственной Думы.
Рассмотрим, далее, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. К организационно-правовым
формам органов федеральной исполнительной власти относятся:
– федеральные министерства;
– федеральные службы;
– федеральные агентства3.
Таким образом, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
закреплено, что система федеральных органов исполнительной власти включает в себя три элемента: министерства, службы и агентства.
Указом определено, что Министерство Российской Федерации:
1 См.: СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
2 См.: СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5832.
3 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
114
1) является федеральным органам исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики
и нормативно-правовому регулированию в установленной актами
Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации сфере (отрасли) деятельности;
2) на основании и во исполнении Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением
вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
3) не вправе осуществлять функции по контролю и надзору,
правоприменительные функции, а также функции по управлению
государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации.
При этом под правоприменительными функциями понимаются
издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Под функциями по управлению государственным имуществом
понимается осуществление полномочий собственника в отношении
федерального имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казанным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
4) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств (то есть осуществляет внутриведомственный контроль, состоящий из восьми
функций министра);
5) осуществляет координацию деятельности государственных
внебюджетных фондов (состоящую из пяти функций).
Министерство образуется на основании указа Президента Российской Федерации; возглавляется министром, который назначается на
должность и освобождается от должности Президентом Российской
Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр входит в состав Правительства Российской Федерации, осуществляет государственное управление и коор115
динацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за
выполнение возложенных на министерство задач и функций.
Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями
Правительства Российской Федерации и положением о министерстве, утверждаемом Президентом или Правительством Российской
Федерации.
Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции
по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях
совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), то есть устанавливает правила поведения, обязательные для
исполнения органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами и гражданами (нормативные правовые акты).
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации
или Правительством Российской Федерации. В министерстве образуется совещательный орган – коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих
работников и специалистов министерства, ученых, представителей
других организаций. Персональный состав коллегии утверждается
Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.
Структуру министерства составляют руководство (министр,
его заместители, коллегия), департаменты, главные управления,
управления, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром, за
исключением тех министерств, положение о которых утверждает
Президент Российской Федерации (например, МВД России). Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный
баланс, печать с изображением Государственного герба Российской
Федерации и со своим наименованием.
Федеральные министерства функционируют в различных сферах
государственного управления. Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г.
№ 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1
1
116
См.: СЗ РФ. 2018. № 21. Ст. 2981.
образованы следующие федеральные министерства, которые подразделены на две группы:
1) министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и 2) министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации.
К министерствам, руководство деятельностью которых осуществляется Президентом Российской Федерации, относятся:
1. Министерство внутренних дел Российской Федерации.
2. Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий.
3. Министерство иностранных дел Российской Федерации.
4. Министерство обороны Российской Федерации.
5. Министерство юстиции Российской Федерации.
К министерствам, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, отнесены:
1. Министерство здравоохранения Российской Федерации.
2. Министерство культуры Российской Федерации.
3. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации.
4. Министерство природных ресурсов и экологии Российской
Федерации.
5. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.
6. Министерство просвещения Российской Федерации.
7. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего
Востока
8. Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа.
9. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
10. Министерство спорта Российской Федерации.
11. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
12. Министерство транспорта Российской Федерации.
13. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.
14. Министерство финансов Российской Федерации.
15. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
117
16. Министерство экономического развития Российской Федерации.
17. Министерство энергетики Российской Федерации.
Вторым звеном системы федеральных органов исполнительной
власти являются федеральные службы. Президентом Российской
Федерации установлено, что федеральная служба:
1) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью,
общественной безопасности;
2) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г.
№ 215 определено, что, во-первых, не все федеральные службы являются самостоятельными, часть из них включена в структуры федеральных министерств, во-вторых, одними службами руководство
осуществляет Президент Российской Федерации, другими – Правительства Российской Федерации.
К самостоятельным федеральным службам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, относятся:
1) Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации.
2) Служба внешней разведки Российской Федерации.
3) Федеральная служба безопасности Российской Федерации.
4) Федеральная служба войск национальной гвардии Российской
Федерации.
5. Федеральная служба охраны Российской Федерации.
6) Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Правительство Российской Федерации осуществляет руководство следующими самостоятельными четырьмя федеральными
службами: антимонопольная; по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; по надзору в сфере образования и науки; по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Третьим элементом системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные агентства. Федеральное агентство:
118
1) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом
и правоприменительные функции, за исключением функций контроля и надзора;
2) издает индивидуальные правовые акты;
3) ведет реестры, регистры, кадастры.
Глава государства определил, что на праве самостоятельного федерального агентства действует подчиненное непосредственно ему
Федеральное архивное агентство, Главное управление специальных
программ Президента Российской Федерации и Управление делами
Президента Российской Федерации.
Основная часть федеральных агентств включена в состав федеральных министерств. Так, например, Министерство природных
ресурсов и экологии имеет три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию.
И лишь три федеральных агентства:
1. Федеральное агентство по государственным резервам
2. Федеральное агентство по делам молодежи
3. Федеральное агентство по делам национальностей находятся
в ведении Правительства Российской Федерации.
Возглавляет федеральное агентство – генеральный директор.
Федеральные службы и агентства руководствуются в своей деятельности Конституцией, федеральными законами, указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации,
а также положениями о них, которые утверждаются Президентом
или Правительством Российской Федерации.
В федеральных службах и агентствах также образуются коллегии, утверждаемые Правительством Российской Федерации. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются
приказами руководителя органа.
Рассматриваемые органы являются юридическими лицами,
имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
Рассмотрим, далее, систему таможенных органов Российской
Федерации.
Статья 253 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ
«О таможенном регулировании и внесении изменений в отдельные
119
законодательные акты в Российской Федерации»1 определяет, что
система таможенных органов состоит из четырех элементов.
1) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в области таможенного дела – ФТС
России;
2) региональные таможенные управления;
3) таможни;
4) таможенные посты.
Рассмотрим вначале правовое положение Федеральной таможенной службы, положение о которой утверждено постановлением
Правительства РФ от 16 сентября 3013 г. № 8092.
Федеральная таможенная служба (ФТС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного
дела, функции агента валютного контроля, функции по защите
прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по
проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных
для этих целей пунктах пропуска через государственную границу
Российской Федерации (специализированные пункты пропуска),
функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации (далее – таможенные органы), а также иных связанных с ними преступлений
и правонарушений.
Федеральная таможенная служба осуществляет следующие полномочия:
Принимает нормативные правовые акты, определяющие:
– формы свидетельств о включении в реестр таможенных представителей, реестр владельцев складов временного хранения, реестр владельцев таможенных складов, реестр владельцев магази-
1
2
120
См.: СЗ РФ. 2018. № 32. Ч. 1. Ст. 5028.
См.: СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4833.
нов беспошлинной торговли, реестр уполномоченных экономических операторов и порядок их заполнения;
– формы реестров лиц, осуществляющих деятельность в сфере
таможенного дела;
– форму и порядок ведения реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи
банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов;
– форму реестра уполномоченных экономических операторов;
– порядок ведения таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности;
– порядок контроля таможенной стоимости товаров, вывозимых
из Российской Федерации, – по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации;
– порядок и формы декларирования таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации;
– порядок отмены решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости товаров;
– формы и правила заполнения декларации таможенной стоимости товаров, ввозимых в Российскую Федерацию, при определении
таможенной стоимости товаров;
– порядок использования информационных систем в таможенном деле и технические требования к ним;
– порядок принятия предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза;
– форму и порядок отзыва, форму и порядок аннулирования разрешения соответственно на переработку товаров на таможенной
территории, на переработку товаров вне таможенной территории,
на переработку товаров для внутреннего потребления;
– форму квитанции о принятии товаров на хранение на склад
временного хранения таможенного органа;
– условия и порядок выдачи разрешения на временное хранение
товаров в иных местах, включая требования предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов;
– порядок приостановления сроков проведения таможенной экспертизы при проведении таможенного контроля;
– форму обязательства организации (импортера), осуществляющей ввоз (импорт) в Российскую Федерацию алкогольной и табачной продукции, об использовании приобретаемых акцизных марок
в соответствии с их назначением;
121
– правила приобретения акцизных марок для ввоза (импорта)
в Российскую Федерацию алкогольной продукции и контроля за их
использованием;
– форму заявления о выдаче (приобретении) акцизных марок
для маркировки алкогольной и табачной продукции, ввозимой
в Российскую Федерацию;
– типовую форму соглашения о применении централизованного
порядка уплаты таможенных пошлин, налогов;
– форму постановления о наложении ареста на имущество плательщика таможенных пошлин, налогов;
– форму протокола об аресте имущества плательщика таможенных пошлин, налогов;
– форму постановления об отмене ареста имущества плательщика таможенных пошлин, налогов;
– форму решения таможенного органа по жалобе на решение,
действие (бездействие) таможенного органа или его должностного
лица;
– форму акта о рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном
порядке;
– формы актов, постановлений, протоколов и иных процессуальных документов, составляемых таможенными органами при проведении отдельных форм таможенного контроля;
– упрощенный порядок декларирования незаконно ввезенных
товаров;
– случаи заполнения пассажирской таможенной декларации
в одном экземпляре при таможенном декларировании авто-, мототранспортных средств;
– порядок и технологии совершения таможенных операций в отношении товаров, включая транспортные средства, ввозимых (ввезенных) на территорию особой экономической зоны и вывозимых
с территории особой экономической зоны;
– перечень и порядок применения технических средств таможенного контроля;
ФТС России осуществляет также контроль и надзор в установленной сфере деятельности:
– за соблюдением таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном
деле, а также принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов;
122
– осуществляет производство по делам об административных
правонарушениях в области таможенного дела (о нарушениях таможенных правил) и иных административных правонарушениях,
отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов;
– обеспечивает исполнение постановлений уполномоченных органов по делам об административных правонарушениях в области
таможенного дела.
Федеральная таможенная служба в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
– создавать, реорганизовывать и ликвидировать региональные
таможенные управления, таможни и таможенные посты в порядке, определенном Правительством Российской Федерации и другие
полномочия.
Структура центрального аппарата ФТС России
Главное организационно-инспекторское управление
Главное управление информационных технологий
Главное управление организации таможенного оформления и
таможенного контроля
Главное управление по борьбе с контрабандой
Главное управление тылового обеспечения
Главное управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования
Главное финансово-экономическое управление
Главное управление таможенного контроля после выпуска товаров
Управление таможенных расследований и дознания
Правовое управление
Управление торговых ограничений, валютного и экспортного
контроля
Управление делами
Управление государственной службы и кадров
Управление по связям с общественностью
Управление по противодействию коррупции
Управление таможенного сотрудничества
Управление таможенной статистики и анализа
Контрольно-ревизионное управление
Управление товарной номенклатуры
Аналитическое управление
Управление рисков и оперативного контроля
123
Вторым уровнем системы таможенных органов являются региональные таможенные управления.
Приказом ФТС России от 31 мая 2018 г. № 832 утверждено Общее
положения о региональном таможенном управлении.
Региональное таможенное управление (далее – РТУ) является
таможенным органом, входящим в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и
обеспечивающим реализацию задач и функций ФТС России в регионе деятельности РТУ в пределах компетенции, определенной указанным положением.
Регион деятельности РТУ определяет ФТС России.
РТУ осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) контроль осуществления подчиненными таможенными органами таможенных операций, связанных с ввозом товаров на таможенную территорию Евразийского экономического союза и их
вывозом с таможенной территории Евразийского экономического
союза, перевозкой товаров по таможенной территории Евразийского экономического союза, а также с помещением товаров под таможенную процедуру, единообразного применения порядка осуществления таможенных операций, соблюдения условий помещения
под таможенные процедуры, использования товаров в соответствии
с заявленной таможенной процедурой и проведения таможенного
контроля;
2) организацию и контроль за использованием подчиненными
таможенными органами предварительной информации, поданной
в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Евразийского экономического союза различными видами транспорта;
3) организацию и проведение мероприятий, направленных на
привлечение участников внешнеэкономической деятельности, а
также иных заинтересованных лиц к применению перспективных
таможенных технологий;
4) участие в пределах компетенции в выработке предложений о
порядке применения форм таможенного контроля, мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, и мер по минимизации
рисков;
5) обеспечение соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с актами, составляющими право Евразийского
экономического союза, и законодательством Российской Федерации;
124
6) обеспечение применения таможенными органами мер экспортного контроля, в том числе мер в отношении продукции военного назначения, установленных законодательством Российской
Федерации;
7) организацию, координацию, анализ и контроль деятельности
подчиненных таможенных органов, осуществляемой в том числе на
основе системы управления рисками, по обеспечению и соблюдению
запретов и ограничений, защите прав на объекты интеллектуальной собственности, требований актов валютного законодательства
и актов органов валютного регулирования, установленных в соответствии с актами, составляющими право Евразийского экономического союза, законодательством Российской Федерации, а также
международными договорами Российской Федерации;
8) организацию контроля за осуществлением резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, осуществляющими
виды деятельности, указанные в Федеральном законе от 10 июля
2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» (Собрание законодательства Российской Федерации 2002, N 28, ст. 2790; 2018, № 18, ст. 2557), валютных операций,
связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую
Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также за соответствием проводимых валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений;
9) обеспечение контроля за деятельностью подчиненных таможенных органов при осуществлении контроля внешнеторговых
бартерных сделок и их учета;
10) обеспечение в пределах своей компетенции мер по защите национальной безопасности государств – членов Евразийского экономического союза, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды;
11) обеспечение в соответствии с международным договором
государств – членов Евразийского экономического союза мер по
противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма при проведении
таможенного контроля за перемещением через таможенную границу Евразийского экономического союза валюты государств – членов
125
Евразийского экономического союза, наличных денежных средств
и (или) денежных инструментов и другие полномочия (всего 169).
В настоящее время образованы и действуют следующие таможенные управления.
1. ЦЕНТРАЛЬНОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ адрес: 107140, г.
Москва,Комсомольская пл., д. 1
Таможен: 12
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 91
Субъектов РФ: 18
2. СЕВЕРО-ЗАПАДНОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 91187, Санкт –
Петербург, наб. Кутузова, 20 лит.А
Таможен: 9
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 84
Субъектов РФ: 11
3. ЮЖНОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 344002, г. Ростов-наДону, ул. Береговая, 21/2.
Таможен: 7
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 50
Субъектов РФ: 13
4. ПРИВОЛЖСКОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 603022, г. Нижний
Новгород, ул. Пушкина, д.8
Таможен: 8
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 48
Субъектов РФ: 15
5. УРАЛЬСКОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 620014, г. Екатеринбург, ул. Шейнкмана, 31
Таможен: 6
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 39
Субъектов РФ: 6
126
6. СИБИРСКОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 630082, г. Новосибирск,
ул. Тимирязева, 74.
Таможен: 11
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 68
Субъектов РФ: 12
7. ДАЛЬНЕВОСТОЧНОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 690014, г.
Владивосток, Приморского края, ул. Гоголя, д. 48
Таможен: 9
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 47
Субъектов РФ: 10
8. СЕВЕРО-КАВКАЗСКОЕ ТАМОЖЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ1 357205,
Ставропольский кр., г. Минеральные Воды, ул. Советская, д. 150
Таможен: 3
Оперативных таможен: 1
Таможенных постов: 18
Субъектов РФ: 7
1См.: Приказ ФТС России от 07.07.2010 № 1275 «О создании Северо- Кавказского
таможенного управления».
Третьим уровнем системы таможенных органов являются таможни.
Таможня является таможенным органом Российской Федерации, входящим в единую федеральную централизованную систему
таможенных органов и обеспечивающим реализацию задач и функций ФТС России, в том числе исполнения функций органа валютного контроля, в регионе деятельности таможни в пределах полномочий, определенных настоящим положением.
Приказом ФТС России от 31 мая 2018 г. № 833 утверждено Общее положение о таможне.
Регион деятельности таможни определяет ФТС России.
Таможня осуществляет следующие полномочия в установленной
сфере деятельности:
Таможня (электронная таможня и таможня фактического контроля) осуществляют следующие полномочия в соответствии с установленной компетенцией:
127
1) обеспечение исполнения актов, составляющих право Евразийского экономического союза, законодательства Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные
органы;
2) обеспечение соблюдения запретов и ограничений, защиты
прав на объекты интеллектуальной собственности, установленных
в соответствии с актами, составляющими право Евразийского экономического союза, и законодательством Российской Федерации;
3) обеспечение применения мер экспортного контроля, в том числе мер в отношении продукции военного назначения, установленных законодательством Российской Федерации;
4) обеспечение мер по защите национальной безопасности государств – членов Евразийского экономического союза, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей
среды;
5) обеспечение в соответствии с международным договором государств – членов Евразийского экономического союза мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля за перемещением через таможенную границу
Евразийского экономического союза наличных денежных средств и
(или) денежных инструментов;
6) осуществление мониторинга работоспособности системы межведомственного электронного взаимодействия;
7) администрирование формирования регионального сегмента
баз данных документов, подтверждающих соблюдение запретов и
ограничений, и их актуализацию;
8) формирование информационного ресурса рисковых поставок с
допустимым риском несоблюдения запретов и ограничений, валютного контроля и защиты прав на объекты интеллектуальной собственности по результатам действий должностных лиц таможни при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля;
9) участие в проведении таможенного контроля до выпуска товаров в форме проверки таможенных, иных документов и (или) сведений из таможенных деклараций, документов, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений, и дополнительных документов и
его проведение после выпуска товаров;
10) методическое сопровождение совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля уполномоченными
должностными лицами таможни;
128
11) контроль за соблюдением правильности заявления в декларации на товары сведений, необходимых для целей валютного контроля, при декларировании товаров в электронной форме;
12) организацию контроля за осуществлением резидентами и
нерезидентами, не являющимися кредитными организациями и
некредитными финансовыми организациями, осуществляющими
виды деятельности, указанные в Федеральном законе от 10 июля
2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» (Собрание законодательства Российской Федерации 2002, № 28, ст. 2790; 2018, № 11, ст. 1588), валютных операций,
связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую
Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также за соответствием проводимых валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений;
13) осуществление контроля за внешнеторговыми бартерными
сделками и их учета в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1207 «Об осуществлении контроля за внешнеторговыми бартерными сделками и
их учета» (Собрание законодательства Российской Федерации 2012,
№ 49, ст. 6857);
14) взаимодействие с территориальными органами валютного
контроля и агентами валютного контроля;
15) организацию контроля за совершением таможенных операций в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней и
другие полномочия (всего 144).
Структура таможни определена тем же Приказом ФТС России
от 26 сентября 2012 г. № 1926 «Об утверждении перечня типовых
структурных подразделений таможенных органов Российской Федерации».
Структура таможни
Помощник начальника таможни
Отдельная должность по мобилизационной работе
Подразделение документационного
обеспечения
Подразделение по связям с общественностью <1>
129
Продолжение таблицы
Подразделение бухгалтерского учета и финансового мониторинга
Подразделение защиты государственной тайны и специальной документальной связи <1>
Правовое подразделение
Подразделение таможенного контроля после выпуска товаров
Организационно-аналитическое
подразделение
Подразделение оперативно-дежурной службы и таможенной охраны
– подразделение защиты государственной тайны
Подразделение таможенного сотрудничества
Подразделения организации таможенного контроля
Подразделение таможенных проце- – подразделение контроля за тамодур и таможенного контроля
женным транзитом;
– подразделение таможенного
контроля за делящимися и радиоактивными материалами;
– подразделение таможенных процедур;
– подразделение применения
инспекционно-досмотровых комплексов
Подразделение применения системы управления рисками
Подразделения федеральных таможенных доходов
Подразделение таможенных плате- жей
Подразделение контроля таможен- – подразделение валютного
ной стоимости
контроля
Подразделение таможенной стати стики
Подразделение товарной номен– подразделение товарной ноклатуры, происхождения товаров и менклатуры и происхождения
торговых ограничений
товаров;
– подразделение торговых ограничений и экспортного контроля;
– подразделение защиты прав интеллектуальной собственности
130
Продолжение таблицы
Подразделения информационно-технического обеспечения
Подразделение эксплуатации функ- – подразделение информационной
циональных подсистем и информа- безопасности и технической защиционного обеспечения
ты информации;
– подразделение телекоммуникаций, связи и системотехнического
обеспечения средств вычислительной техники;
– подразделение технических
средств таможенного контроля и
технических средств охраны
Подразделения кадрового обеспечения
Подразделение государственной
– подразделение подготовки
службы и кадров
кадров
Подразделение инспектирования и профилактики правонарушений
Подразделения тылового обеспечения
Подразделение тылового обеспече– подразделение капитального
ния
строительства объектов таможенной инфраструктуры;
– подразделение эксплуатации
и ремонта объектов таможенной
инфраструктуры;
– автотранспортное подразделение;
– подразделение охраны труда и
гражданской обороны
Врачебный здравпункт
Авиационное подразделение
Морское (речное) подразделение
Правоохранительные подразделения
Оперативно-розыскное подразделе- ние
Подразделение по борьбе с особо
опасными видами контрабанды
Подразделение по борьбе с контрабандой наркотиков
Оперативно-аналитическое подраз- деление
131
Окончание таблицы
Подразделения административных
расследований
Подразделение дознания
Учетно-регистрационное подразделение
Подразделение распоряжения имуществом и исполнения постановлений уполномоченных органов <1>
Специальный отряд быстрого реагирования (СОБР)
Оперативно-техническое подразделение
Кинологическое подразделение
Иные подразделения
Подразделение по противодействию коррупции
Оперативная таможня
Четвертым уровнем системы таможенных органов являются таможенные посты.
Общее положения о таможенном посте утверждено Приказом
Федеральной таможенной службы от 31 мая 2018 г. № 834.
Таможенный пост является таможенным органом, входящим в
единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и обеспечивающим реализацию задач
и функций ФТС России в регионе деятельности таможенного поста
в пределах компетенции, определенной положением о нём.
В зависимости от функциональных полномочий таможенные посты могут создаваться в виде таможенного поста (центр электронного
декларирования – ЦЭД), полномочия которого ограничиваются исключительно совершением таможенных операций в отношении товаров, декларируемых с использованием информационной технологии
представления таможенным органам сведений в электронной форме
для целей таможенного декларирования товаров, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Регион деятельности таможенного поста входит в регион деятельности таможни.
Таможенный пост осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
132
1) совершение таможенных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, помещением под таможенную процедуру и проведение
таможенного контроля, в том числе с учетом системы управления
рисками;
2) контроль правильности классификации товаров в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза (далее – ТН ВЭД
ЕАЭС), проводимой также в рамках системы управления рисками;
3) принятие решений о классификации товаров в соответствии с
ТН ВЭД ЕАЭС при выявлении неверной классификации товаров, в
том числе в рамках системы управления рисками;
4) таможенный контроль таможенной стоимости товаров как до,
так и после выпуска товаров, в том числе принятие решений в области таможенного дела по результатам таможенного контроля таможенной стоимости товаров, и определение таможенной стоимости
товаров после выпуска товаров;
5) контроль правильности определения происхождения товаров,
предоставления тарифных преференций либо отказа в предоставлении тарифных преференций, проводимой также в рамках системы
управления рисками;
6) внесение изменений (дополнений) в сведения, заявленные в
декларации на товары, о происхождении товаров, предоставлении
тарифных преференций либо отказе в предоставлении тарифных
преференций, в том числе в рамках системы управления рисками;
7) выявление рисков, в том числе индикаторы которых содержатся в профилях рисков;
8) применение мер по минимизации рисков, содержащихся в
профилях рисков, а также мер по минимизации рисков, которые
могут применяться уполномоченными должностными лицами таможенного поста самостоятельно без указания в профиле риска;
9) подготовка предложений по выявлению и управлению рисками с учетом особенностей региона деятельности таможенного поста
и направление их в вышестоящий таможенный орган;
10) учет результатов применения мер по минимизации рисков;
11) выявление фактов некорректной работы (ошибок) информационно-программных средств Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов (далее – ЕАИС ТО) и доведение информации о таких фактах до вышестоящего таможенного
органа;
133
12) обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности
на таможенной территории Евразийского экономического союза;
13) обеспечение соблюдения запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Евразийского экономического союза;
14) обеспечение мер по защите национальной безопасности государств – членов Евразийского экономического союза, жизни и
здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей
среды;
15) обеспечение в соответствии с международным договором государств – членов Евразийского экономического союза мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля за перемещением через таможенную границу
Евразийского экономического союза наличных денежных средств и
(или) денежных инструментов;
16) контроль за соблюдением правильности заявления в декларации на товары сведений, необходимых для целей валютного контроля, при декларировании товаров в электронной форме, а также
осуществления сверки сведений ЕАИС ТО;
17) совершение таможенных операций в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней;
18) продление срока действия таможенной процедуры временного ввоза (допуска) и срока действия таможенной процедуры временного вывоза;
19) рассмотрение заявлений на переработку товаров на/вне таможенной территории, если в качестве заявления на переработку товаров используются декларации на товары;
20) обеспечение соблюдения, единообразного применения и исполнения актов, составляющих право Евразийского экономического союза, законодательства Российской Федерации при осуществлении таможенных операций;
21) систематизированный учет поступающих на таможенный
пост законодательных и иных нормативных правовых актов, а также правовых актов ненормативного характера, включая издаваемые таможенным постом, поддержание их в актуальном состоянии;
22) участие в реализации программ развития таможенного дела
в Российской Федерации;
23) участие в реализации системы мер, направленных на пресечение незаконного оборота через таможенную границу Евра134
зийского экономического союза наркотических средств, оружия,
культурных ценностей, радиоактивных веществ, видов животных
и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и
дериватов, объектов интеллектуальной собственности, других товаров;
24) обеспечение соблюдения прав и законных интересов лиц в области таможенного регулирования и создание условий для ускорения товарооборота через таможенную границу Евразийского экономического союза;
25) возбуждение дел об административных правонарушениях,
отнесенных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях к компетенции таможенных органов, проведение административного расследования; рассмотрение
дел об административных правонарушениях, совершенных физическими лицами; обеспечение своевременного направления в таможню поступивших жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях вместе с материалами дела;
26) участие в реализации системы мер по профилактике преступлений и административных правонарушений, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных
органов;
27) производство предварительного расследования в форме дознания и неотложных следственных действий по уголовным делам
о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов;
28) взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами Российской Федерации по вопросам выявления,
предупреждения, пресечения и расследования административных
правонарушений;
29) обеспечение соблюдения законности в своей деятельности
при принятии решений и совершении действий в области таможенного дела, а также при привлечении лиц к административной ответственности;
30) выявление причин и условий, способствующих нарушению
прав, свобод и законных интересов юридических и физических
лиц, принятие мер по их устранению и осуществляет многие другие
полномочия.
Структура таможенного поста определена тем же Приказом ФТС
России от 26 сентября 2012 г. № 1926 «Об утверждении перечня ти135
повых структурных подразделений таможенных органов Российской Федерации».
Структура таможенного поста
Отдельная должность по мобилизационной работе
Отдельная должность по охране труда и гражданской обороне
Подразделение защиты государственной тайны и
специальной документальной связи <5>
Подразделение бухгалтерского учета и финансового мониторинга
Подразделение кадров
Подразделение документационного обеспечения
Информационно-техническое подразделение
Правовое подразделение
Подразделение тылового обеспечения
Подразделение обеспечения деятельности склада
временного хранения (таможенного склада) <1>
Подразделение оперативно-дежурной службы и
таможенной охраны
Подразделения таможенного контроля
Подразделение
- подразделение таможенного досмотра ;
таможенного оформ- - подразделение таможенного контроля за делящиления и таможенно- мися и радиоактивными материалами <1>;
го контроля
- подразделение таможенного оформления и таможенного контроля транспортных средств <1>;
- подразделение контроля за таможенным транзитом ;
- подразделение подтверждения экспорта товаров;
- подразделение контроля за складами временного
хранения и зонами таможенного контроля <1>;
- подразделение таможенных платежей ;
- подразделение контроля таможенной стоимости ;
- подразделение товарной номенклатуры, происхождения товаров и
торговых ограничений;
- подразделение валютного контроля;
- подразделение таможенной статистики
Подразделение специальных таможенных процедур
Правоохранительные подразделения
Оперативно-розыскное подразделение
136
Продолжение таблицы
Подразделение по борьбе с контрабандой наркотиков
Подразделение административных расследований
Подразделение дознания
V. Тыловой таможенный пост
Подразделение защиты государственной тайны и
специальной документальной связи <1>
Подразделение
бухгалтерского
учета и финансового
мониторинга
Подразделение
государственной
службы и кадров
Подразделение до кументационного
обеспечения
Информационно техническое подразделение
Правовое подразде- ление
Подразделение орга- низации закупок
Подразделение опе- ративно-дежурной
службы и таможенной охраны
Подразделения тылового обеспечения
Подразделение ма- - подразделение капитального строительства обътериально-техниче- ектов таможенной инфраструктуры;
ского обеспечения
- подразделение охраны труда и гражданской обороны
Подразделение свод- ного планирования
Подразделение по ставок и хранения
материально-технических ресурсов
137
Окончание таблицы
Автотранспортное
подразделение
Подразделение социального развития
Подразделение
медицинского обеспечения
Врачебный здравпункт
Рассмотрев систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, перейдем к рассмотрению системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правовую основу
их деятельности образуют статьи 65, 66, 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г.
№ 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации»1, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, конституции республик, уставы и иные нормативные правовые акты других субъектов Федерации.
Надо сказать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов федерации неодинаковы. Имеется различия
в количестве и организационно-правовых формах составляющих
их органов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов
субъектов Российской Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.
Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями,
законами и иными актами; других субъектов – краев, областей, городов федерального значения и автономных образований – их уставами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента Российской Федерации.
1
2
138
См.: СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
К органам общей компетенции относятся:
– правительства республик и других субъектов федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами и главами субъектов Федерации, либо на
основе сочетания выборности глав правительств и назначения на
должности других членов правительств;
– администрация краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
По разновидностям системы организации исполнительной власти в республиках можно сгруппировать так:
1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики – Президентом, который одновременно является председателем Правительства.
В соответствии со ст. 69 Конституции Республики Бурятия ее
Президент является главой республики, ее исполнительной власти
и Председателем Правительства.
Исполнительную власть в республике Коми, говорится в статье
80 Конституции Республики Коми, осуществляют глава республики, возглавляемое им правительство, а также входящие в систему
исполнительной власти республики местные администрации как
органы государственного управления, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции и обеспечивающие права и
законные интересы граждан на соответствующей территории.
Глава Республики Коми является главой государства. Он возглавляет систему государственного управления республики, обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными
органами государственной власти.
2. Система исполнительной власти, при которой кабинет министров республики (правительство) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства – Президенту республики. Такая форма
организации исполнительной власти закреплена в статьях 91, 95,
100, 101 Конституции Республики Башкортостан и в ст. ст. 11, 116118 Конституции Республики Татарстан.
3. Система исполнительной власти, возглавляемой Президентом
республики, который является в ней высшим должностным лицом.
(Якутия, Чувашия).
4. Система исполнительной власти, отличительной особенностью
которой служит наделение Президента республики, являющегося
главой государства, полномочиями главы исполнительной власти.
139
Указанное сочетание двух форм правосубъектности у одного лица
предусмотрено ст. 69 Конституции Республики Тыва и ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия – Алания.
5. Коллегиальные системы формирования и организации исполнительной власти в республике. Это имеет место тогда, а) когда исполнительная власть (Правительство республики) непосредственно
формируется представительным органом, депутатским корпусом
(в Удмурдской Республике) или б) когда исполнительную власть
возглавляет коллегиальный орган, который и образует Правительство Республики. Таким государственным органом является Государственный Совет Республики Дагестан, который возглавляет исполнительную власть.
6. Система организации исполнительной власти, когда Президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Эти весьма существенные правовые особенности
организации исполнительной власти закреплены Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия в ст. 25 и Конституцией (Основным Законом) Кабардино-Балкарской Республики
в ст. 731.
Глава администрации (губернатор) в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, указами и распоряжениями
Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, конституцией республики или уставом и другими законодательными актами субъекта федерации.
Рассмотрим более детально органы исполнительной власти на
примере города федерального значения – Санкт-Петербурга.
В Санкт-Петербурге исполнительная власть осуществляется Администрацией города, структура которого включает в себя:
1) главу Администрации Санкт-Петербурга – Губернатора города;
2) Правительство Санкт-Петербурга.
Кроме того, к Администрации Санкт-Петербурга относятся отраслевые комитеты, управления, инспекции (Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики
в Санкт-Петербурге; Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями; Управление по развитию
1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А. Ф. Ноздрачева, А. Ю. Тихомирова. М. БЕК, 1996. С. 70–79.
140
садоводства и огородничества Санкт-Петербурга; Государственная
административно-техническая инспекция и другие).
Губернатор является высшим должностным лицом СанктПетербурга.
Статья 38 Устава Санкт-Петербурга определяет, что наделение
гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора
Санкт-Петербурга осуществляется в соответствии с Федеральным
законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Это означает, что Губернатора Санкт-Петербурга избирается непосредственно населением города сроком на 5 лет и наделяется полномочиями на этот срок.
Гражданин Российской Федерации, наделенный полномочиями
Губернатора Санкт-Петербурга, вступает в должность после принесения присяги следующего содержания:
«Я, …, вступая в должность губернатора Санкт-Петербурга, клянусь соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга,
уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, всеми
силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей».
Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет следующие полномочия:
1) представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти ее субъектов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Санкт-Петербурга;
2) обнародует законы Санкт-Петербурга, удостоверяя их обнародование путем подписания законов Санкт-Петербурга, либо отклоняет
законы Санкт-Петербурга, принятые Законодательным Собранием;
3) вправе требовать созыва внеочередного заседания Законодательного Собрания, а также созывать вновь избранное Законодательное Собрание на первое заседание ранее срока, установленного
законодательством Санкт-Петербурга;
4) вправе участвовать в работе Законодательного Собрания с правом совещательного голоса;
5) осуществляет право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга;
141
6) формирует Правительство Санкт-Петербурга и возглавляет его,
ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает правовые акты Правительства Санкт-Петербурга,
а также принимает решение об отставке Правительства;
7) представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга
бюджет города и отчет о его исполнении, программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и отчеты о их исполнении;
8) назначает члена Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации – представителя от Правительства СанктПетербурга;
9) назначает половину членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии;
10) вправе отменять правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законом, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации,
Уставу Санкт-Петербурга, законом Санкт-Петербурга, правовым
актам Губернатора Санкт-Петербурга;
11) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Санкт-Петербурга;
12) обеспечивает координацию деятельности исполнительных
органов государственной власти Санкт-Петербурга с иными органами государственной власти, а также взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Какие же ограничения предусмотрены для губернатора?
Губернатор не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, не может заниматься
другой оплачиваемой должностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено
законодательство Российской Федерации.
Полномочия губернатора прекращаются в день принесения присяги новым губернатором Санкт-Петербурга.
Полномочия губернатора в соответствии с федеральным законом
прекращаются досрочно в случае:
1) его смерти;
2) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;
142
3) отставки губернатора по собственному желанию;
4) отрешения его от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
5) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда;
6) признания его безвестно отсутствующим или объявления его
умершим решением суда;
7) вступлением в законную силу обвинительного приговора суда
в отношении губернатора;
8) выезда губернатора за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9) утраты губернатором гражданства Российской Федерации.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вправе выразить
недоверие губернатору в случае:
а) издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу и законам СанктПетербурга, если такие противоречия установлены судом, а Губернатор не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня
вступления в силу судебного решения;
б) установленного судом иного грубого нарушения Конституции
Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента
РФ, постановлений Правительства РФ, Устава и законов СанктПетербурга, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод
граждан;
в) ненадлежащего исполнения Губернатором своих обязанностей.
Правительство Санкт-Петербурга – постоянно действующий
высший исполнительный орган государственной власти СанктПетербурга, образуемый для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции Администрации Санкт-Петербурга. Решения Правительства имеют рекомендательный характер и оформляются протоколами.
Состав Правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15
человек.
В состав Правительства входят: Губернатор Санкт-Петербурга,
вице-губернатор, осуществляющий организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельно143
сти Губернатора и Правительства Санкт-Петербурга – руководитель
Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих решение вопросов:
– экономического развития Санкт-Петербурга, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики, управления государственным имуществом города;
– социальной и демографической политики, социальной защиты, здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды;
– городского хозяйства, жилищной политики, благоустройства,
транспорта, связи, энергетики, природопользования;
– капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики;
– научной политики, высшего образования, общего, профессионального и дошкольного образования, культуры, средств массовой
информации, молодежной политики, физической культуры и спорта;
– законности, правопорядка и безопасности, внешних связей,
развития туризма, а также в иных сферах, определяемых Губернатором Санкт-Петербурга.
В состав Правительства могут входить иные лица: представитель Губернатора в Законодательном Собрании; не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Петербурге, которые назначаются в состав
Правительства Губернатором Петербурга; руководители территориальных управлений исполнительной власти, которые назначаются
в состав Правительства Губернатором.
Руководители органов и другие должностные лица назначаются
на должность и освобождаются от должности Губернатором на срок
его полномочий. Исключения могут предусматриваться законодательством Российской Федерации. Например, Президентом Российской Федерации назначается начальник ГУ МВД России по СанктПетербургу и Ленинградской области.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга участвует в формировании состава Правительства посредством рассмотрения на
заседаниях Законодательного Собрания кандидатур, выдвинутых
губернатором на указанные выше должности. По результатам рассмотрения Законодательным Собранием принимаются решения
в течение двух недель со дня поступления предложений по кандидатурам вице-губернаторов.
144
Постановление Законодательного Собрания о согласовании назначения на должность кандидатуры вице-губернатора считается
принятым, если за него проголосовало более половины от числа избранных депутатов Законодательного Собрания.
Правительство Санкт-Петербурга:
1) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите
прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
2) разрабатывает проект бюджета Санкт-Петербурга, проекты
программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга,
а также иные проекты, проекты законов Санкт-Петербурга;
3) предварительно рассматривает проекты законов о введении
или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, другие проекты законов
Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за
счет бюджета Санкт-Петербурга;
4) обеспечивает исполнение бюджета Петербурга, готовит отчет
об его исполнении и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга для представления их Губернатором в Законодательное Собрание;
5) утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета города;
6) формирует и возглавляет иные исполнительные органы государственной власти города, назначает и освобождает от должности
их руководителей;
7) управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга,
а также федеральной собственностью, переданной в управление
Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации;
8) вправе предложить органу местного самоуправления (МСУ),
выборному или иному должностному лицу МСУ в Петербурге привести в соответствие с законодательством Российской Федерации,
изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным
нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу
Санкт-Петербурга, законам и иным нормативным правовым актам
Петербурга, а также вправе обратиться в суд;
9) вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов
государственной власти Петербурга, противоречащим Конституции
145
Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным
правовым актам Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга,
законам и иным нормативным правовым актам Петербурга;
10) вправе приостанавливать действие правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;
11) учреждает и ликвидирует организации, назначает и освобождает от должности их руководителей.
Правительство Санкт-Петербурга осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами
Санкт-Петербурга.
Заседания Правительства Санкт-Петербурга проводятся в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства. Заседание
Правительства считается правомочным, если на нем присутствует
более половины назначенных его членов.
На заседаниях Правительства председательствует Губернатор, а
в его отсутствие – лицо, исполняющее обязанности Губернатора.
Вице-губернаторы и иные члены Правительства участвуют в его
заседаниях лично, а при невозможности участия информируют об
этом Администрацию Губернатора.
На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов от присутствующих членов Правительства. При равенстве голосов голос председательствующего является решающим.
Материалы заседаний Правительства и принятые по этим материалам решения относятся к служебной информации. Кроме того,
Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих
закрытых заседаниях.
Постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Источники:
Конституция Российской Федерации. СПб: Питер, 2017. Ст. 10,
11, 18, 71, 72, 77, 78, 83, 110-114.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997.
№ 51. Ст. 5712.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах
и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
146
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст.
2754.
Указ Президента РФ от 28 июня 2007 N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
Указ Президента РФ от 11 июля 2013 г. № 620 «О порядке внесения рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»
// Рос. газета. 2013, 15 июля.
Указ Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2018. № 21. Ст.
2981.
Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов
предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст.
3169.
Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284
«Об оценке эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
(их структурных подразделений) с учетом качества предоставления
ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном
прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» // Рос. газета. 2012, 19 дек.
Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
147
Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004.
№ 23. Ст. 2313.
Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. N 809
«О Федеральной таможенной службе» // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4823.
Приказ ФТС России от 26 сентября 2012 г. № 1926 «Об утверждении перечня типовых структурных подразделений таможенных
органов Российской Федерации». М.: ФТС России, 2912.
Приказ ФТС России от 31 мая 2018 г. № 832 «Об утверждении
Общего положения о региональном таможенном управлении».
Приказ ФТС России от 31 мая 2018 г. № 833 «Об утверждении
Общего положения о таможне».
Приказ Федеральной таможенной службы от 31 мая 2018 г.
№ 834 «Об утверждении Общего положения о таможенном посте»
М.: ФТС России, 2018.
Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. // Вестник ЗакС
СПб. 2003 г. № 12.
Закон Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 г. № 335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга» // Вестник ЗакС СПб. 2009. № 18.
С. 65–76
Закон Санкт-Петербурга от 8 февраля 2013 г. № 55-9 «О Губернаторе Санкт-Петербурга» // Вестник ЗакС СПб. 2013. № 5. С. 26–28.
Бердашкевич А. П., Елкибаева З. И. Орган государственной власти: функционал и статус // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 9. С. 12–17.
Буринов М. А. Электронное правительство как фактор совершенствования регионального управления в условиях информационного общества // Государственная власть и местное самоуправление.
2013. № 3. С. 17–19.
148
ЛЕКЦИЯ 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
6.1. Понятие государственной службы, ее виды и принципы
Служба – вид социальной деятельности людей. В зависимости от
форм собственности, на которой базируются органы, объединения,
учреждения и организации, где люди осуществляют служебную
деятельность, а также характера выполняемых работниками функций служба может быть государственной, муниципальной и служба
в негосударственных объединениях.
Государственная служба трактуется в широком и узком смысле.
Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях
и организациях.
В узком смысле под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность
граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных
органов;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов
субъектов Российской Федерации1.
Посредством государственной службы реализуются задачи и
функции государственных органов. Этот вид социальной деятель1 См.: Ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
149
ности носит государственно-властный характер и осуществляется
гражданами, которые именуются государственными служащими,
то есть лицами, замещающими ту или иную должность в государственном органе и обладающими властными полномочиями по отношению к неподчиненным им по службе гражданам и должностным лицам организаций, предприятий, учреждений.
Государственный служащий – это гражданин, осуществляющий
профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы в соответствии с актом о назначении
и служебным контрактом и получающий денежное содержание за
счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а гражданского служащего субъекта
Российской Федерации – соответствующий субъект.
Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных
органов и иных структур.
Отличие государственной службы от других видов трудовой деятельности – от производства материальных благ, предпринимательства и других – состоит в том, что предметом труда служащего
является информация. Служащие воздействуют на поведение людей. Непосредственно материальных ценностей они, как правило,
не создают, но обеспечивают надлежащие условия для их производства. В литературе встречаются и другие критерии отличия труда
служащего от иных видов трудовой деятельности.
Институт государственной службы носит межотраслевой характер, в него входят нормы конституционного, административного,
трудового, гражданского, муниципального и других отраслей права. К специальным актам, регламентирующим государственную
службу, относится Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ
«О системе государственной службы», Федеральный закон от 27
июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации», другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты, в том числе указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства Российской Федерации,
конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы государственной службы.
150
Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами на базе рамочного
Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
В юридической литературе отмечалось, что в основу деления государственной службы на ее виды могут быть положены принцип
федерализма, принцип разделения властей, а также специфика
сфер и отраслей государственной деятельности.
В соответствии с принципом федерализма и с учетом административно-территориального устройства государственная служба
подразделяется на федеральную, находящуюся в ведении Российской Федерации, и службу субъектов федерации, находящуюся
в их ведении1.
Вместе с тем, Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ
«О системе государственной службы», эта система включает в себя
три вида государственной службы: государственную гражданскую
службу, военную службу и государственную службу иных видов.
Перейдем к определениям «государственная гражданская служба» и «военная служба».
В Федеральном законе «О системе государственной службы» закреплено, что государственная гражданская служба – это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях государственной
гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов
субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Таким образом, закон подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную службу и службу субъектов Российской Федерации.
Военная служба – это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению
обороны и безопасности государства.
1 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. М.: Мос. академия МВД России, 2002 С. 109.
151
Что касается понятия «государственная служба иных видов», то
поскольку её понятие в федеральном законе не дано, к ней можно
применить то понятие, которое ранее определялось как понятие
правоохранительной службы, то есть – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности,
законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите
прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Федеральная служба осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71 п. «т»), законодательными и
иными нормативными актами Российской Федерации на должностях государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, в аппаратах палат Федерального собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного
Суда Российской Федерации, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, а также на иных должностях
в соответствии с законодательством России.
Государственная служба в субъектах Российской Федерации
осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.
Таким образом, правовое регулирование государственной службы в субъектах федерации относится к совместной компетенции
Российской Федерации и ее субъектов, а организация её службы –
в ведении субъекта Российской Федерации.
Под принципами построения и функционирования государственной службы понимаются основополагающие идеи, на которых она организуется и осуществляется. Принципы сформулированы в законодательных и иных актах о службе, в частности,
в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» содержатся следующие общие принципы службы:
1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
152
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) законность;
3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
4) равный доступ граждан к государственной службе1;
5) единство правовых и организационных основ государственной
службы, предполагающее законодательное закрепление единого
подхода к организации государственной службы;
6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
7) профессионализм и компетентность государственных служащих;
8) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как
государственных органов и должностных лиц, так и физических и
юридических лиц.
Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы
построения и функционирования видов государственной службы,
учитывающие их особенности.
6.2. Служба в таможенных органах
В юридической литературе под прохождением государственной
службы понимается система юридических фактов, вызывающих
возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений2.
1 См. подробнее: Антонова Н. М. Проблемы реализации конституционного
принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации //
Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 63–65.
2 См.: Административное право России. Ч. 1: учебник / под ред. проф. А. П. Коренева. М.: Мос. академия МВД России, 2002. С. 117; Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред.
Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2011. С. 118–125.
153
К таким фактам (элементам, стадиям) относятся:
1. Поступление на государственную службу.
2. Аттестация государственных служащих.
3. Перевод на другую должность или перемещение по службе.
4. Прекращение государственной службы.
Рассмотрим эти элементы по отношению к службе в таможенных
органах.
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе
в таможенных органах Российской Федерации»1 определено, что
служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций,
прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему
правоохранительных органов Российской Федерации.
Закон предусматривает, что в таможенных органах проходят
службу должностные лица и работники таможенных органов.
Мы будем рассматривать в основном должностных лиц этих органов.
Сотрудниками таможенных органов могут быть граждане, достигшие возраста 18 лет, способные по своим личным и деловым качествам, уровню образования и состоянию здоровья обеспечивать
выполнение функций, возложенных на таможенные органы.
Поступление на службу в таможенные органы граждан является
добровольным и осуществляется на условиях контракта о службе
в таможенных органах.
Гражданин при поступлении на службу в таможенные органы
представляет:
1) личное заявление;
2) документ, удостоверяющий личность;
3) трудовую книжку;
4) документы об образовании и о квалификации;
5) медицинское заключение о состоянии здоровья;
6) автобиографию;
7) данные о месте рождения, местах работы (обучения) и месте
жительства отца (матери), мужа (жены), сына (дочери), родного брата (родной сестры) или лица, на воспитании которого он находился.
Кроме того, приказом ФТС России от 29 сентября 2015 г. № 1955
«Об утверждении Порядка представления гражданами, претенду1
154
См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
ющими на замещение должностей федеральной государственной
службы, и федеральными государственными служащими, замещающими должности федеральной государственной службы в таможенных органах Российской Федерации, представительствах
(представителей) таможенной службы Российской Федерации
в иностранных государствах, учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера своих
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» определено, что
гражданин, претендующий на замещение должности федеральной
государственной службы в таможенном органе, представительстве,
учреждении, обязан представить такие сведения.
Каковы же ограничения в приеме на службу в таможенные органы и при ее прохождении?
Гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным
вступившим в законную силу решением суда либо наличия у него
неснятой или непогашенной судимости, а также в случае лишения
его вступившим в законную силу решением суда права проходить
службу в таможенных органах в течение определенного срока.
Кроме того, сотрудник таможенного органа не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом
педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может
финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
2) совмещать службу в таможенных органах с исполнением обязанностей депутата федерального органа законодательной власти,
органов законодательной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или
через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации, а также членом органа управления, попечительского или наблюдательного совета, иного органа иностранной некоммерческой
155
неправительственной организации либо действующего на территории Российской Федерации ее структурного подразделения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 21 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской
Федерации;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц
в таможенных органах;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства,
другое государственное имущество, а также служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления, связанные
с исполнением должностных обязанностей;
8) получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;
9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
10) выезжать в служебные командировки за пределы Российской
Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или
на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными организациями;
11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в таможенных органах
недопустимо образование структур политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений, за исключением
профессиональных союзов.
Для гражданина, поступающего на службу в таможенные органы, может устанавливаться испытание продолжительностью до
шести месяцев в зависимости от уровня его квалификации и должности, на которую он поступает. В этом случае гражданин назначается на соответствующую должность стажером без присвоения ему
специального звания.
156
Продолжительность испытания указывается в приказе о назначении на должность. Срок испытания может быть сокращен по решению начальника таможенного органа, назначившего указанного
гражданина на должность.
Контракт о службе в таможенных органах заключается в письменной форме между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника на срок один год, три года, пять
или десять лет, а также до достижения гражданином предельного
возраста пребывания на службе в таможенных органах с соблюдением требований Федерального закона.
Отметим, что Приказом ФТС России от 1 декабря 2008 г. № 1504
утверждено Положение о порядке заключения контракта о службе
в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы
контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации.
Поступление на службу в таможенные органы возможно также
на конкурсной основе. При этом перечень должностей в таможенных органах, которые могут занимать граждане на конкурсной
основе, а также условия проведения конкурса определяются руководителем Федеральной таможенной службы. В связи с этим издан
Приказ ФТС России от 16 марта 2015 года № 441 «Об утверждении
Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы, сроков и
порядка работы конкурсных комиссий в таможенных органах Российской Федерации».
Важным элементом прохождения службы является присвоение
специальных званий в таможенных органах, которые подразделяются на первые и очередные.
Первое специальное звание сотруднику таможенного органа
младшего состава и очередное специальное звание присваиваются
начальниками таможенных органов, которым такое право предоставлено руководителем Федеральной таможенной службы.
Первое специальное звание сотруднику таможенного органа,
назначенному на должность среднего начальствующего состава
или старшего начальствующего состава, и очередные специальные
звания от майора таможенной службы до полковника таможенной
службы включительно присваиваются руководителем Федеральной таможенной службы.
Гражданину, принятому на должность сотрудника таможенного
органа, по которой предусмотрено присвоение специальных званий
157
от майора таможенной службы и выше, может быть присвоено первое специальное звание не выше майора таможенной службы, если
он не имел более высокого классного чина, специального звания
или воинского звания.
Очередное специальное звание сотруднику таможенного органа
присваивается в последовательном порядке при соответствии указанного звания занимаемой должности и по истечении установленного срока выслуги в предыдущем специальном звании, за исключением случаев, когда очередное специальное звание сотруднику
таможенного органа может быть присвоено:
1) до истечения установленного срока выслуги в предыдущем
звании, но не выше специального звания, соответствующего занимаемой должности, как поощрение за добросовестное исполнение
должностных обязанностей;
2) по истечении срока выслуги в специальном звании за особые
заслуги на одну ступень выше специального звания, соответствующего занимаемой должности.
Устанавливаются следующие сроки выслуги сотрудников таможенных органов в специальных званиях младшего состава, среднего начальствующего состава и старшего начальствующего состава:
– прапорщика таможенной службы – пять лет;
– младшего лейтенанта таможенной службы – один год;
– лейтенанта таможенной службы – два года;
– старшего лейтенанта таможенной службы – два года;
– капитана таможенной службы – три года;
– майора таможенной службы – четыре года;
– подполковника таможенной службы – пять лет.
Сроки выслуги в специальных званиях старшего прапорщика
таможенной службы, полковника таможенной службы и выше не
устанавливаются.
Для сотрудников таможенных органов, имеющих высшее образование и проходящих службу в таможенных органах по специальности или направлению подготовки в соответствии с полученным
высшим образованием в образовательных организациях Федеральной таможенной службы, срок выслуги в специальном звании лейтенанта таможенной службы устанавливается в один год.
Задержка в присвоении очередных специальных званий возможна лишь тогда, когда сотрудник представлен к присвоению
очередного специального звания, но имеет дисциплинарное взыскание (за исключением объявленного устно) либо в отношении
158
которого возбуждено уголовное дело или проводится служебная
проверка по фактам нарушения им служебной дисциплины, то
есть присвоение очередного звания не производится соответственно до снятия дисциплинарного взыскания либо прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям или окончания
служебной проверки.
Следует отметить, что полномочия руководителей по присвоению соответствующих специальных званий закреплены в Приказе
ФТС России от 30 августа 2007 г. № 1048 «Об организации работы по
присвоению специальных званий гражданам, принятым на службу
в таможенные органы Российской Федерации».
Статья 16 Закона о службе в таможенных органах закрепляет
права сотрудника таможенного органа.
Сотрудник таможенного органа имеет право на:
1) ознакомление с документами, определяющими его права и
обязанности по занимаемой в таможенном органе должности, критерии оценки качества прохождения службы в таможенных органах, которые способствуют продвижению по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения
должностных обязанностей;
2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) посещение для исполнения должностных обязанностей организаций независимо от форм собственности;
4) принятие решений и участие в подготовке решений в соответствии с его должностными обязанностями;
5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в таможенном органе;
6) продвижение по службе в таможенных органах, увеличение
размера денежного довольствия с учетом выслуги лет, результатов
службы и уровня квалификации;
7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения
их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
8) дополнительное профессиональное образование за счет
средств, предусмотренных на содержание Федеральной таможенной службы;
9) пенсионное обеспечение с учетом выслуги лет;
10) проведение по его требованию служебного расследования для
опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
159
11) объединение в профессиональные союзы;
12) участие в собраниях сотрудников таможенных органов;
13) применение физической силы, специальных средств, а также
боевого ручного стрелкового и холодного оружия в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о
таможенном деле.
Сотрудник таможенного органа также имеет иные права в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сотрудник таможенного органа обязан:
1) обеспечивать соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федеральных конституционных законов и федеральных законов;
2) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
3) выполнять приказы и распоряжения начальников таможенных органов, отданные в пределах их должностных полномочий, за
исключением заведомо незаконных;
4) в пределах своих должностных обязанностей своевременно
рассматривать обращения граждан и общественных объединений,
а также государственных органов, органов местного самоуправления и организаций;
5) соблюдать установленные в таможенном органе правила внутреннего распорядка, порядок обращения со служебной информацией, выполнять должностные инструкции;
6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей;
7) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну,
а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Обязанности сотрудника таможенного органа по занимаемой
должности определяются должностной инструкцией. Порядок разработки и утверждения должностных инструкций установлен Положением о порядке разработки и утверждения должностной инструкции сотрудника таможенного органа Российской Федерации
и должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа Российской Федерации, утвержденным
Приказом ФТС России от 11 августа 2009 г. № 1458.
Исполнением сотрудником таможенного органа своих должностных обязанностей также являются:
160
1) участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными начальником таможенного органа;
2) действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей;
3) нахождение в положении заложника в связи с исполнением
должностных обязанностей;
4) следование к месту службы и обратно, нахождение в служебной командировке;
5) нахождение на лечении, следование к месту лечения и обратно.
Особенностью службы является то, что гражданин, принятый на
службу в таможенные органы, не позднее двух месяцев со дня присвоения ему первого специального звания принимает присягу.
Следующей стадией прохождения службы является аттестация
сотрудников таможенных органов в соответствии со статьей 47 Закона о службе в таможенных органах и Приказом Федеральной таможенной службы от 24 декабря 2008 г. № 1658 «Об утверждении
Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации».
В соответствии с указанным Положением аттестация сотрудников таможенных органов Российской Федерации проводится в таможенных органах Российской Федерации и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, для решения вопросов:
1) о соответствии сотрудника таможенного органа занимаемой
должности;
2) о представлении сотрудника таможенного органа к государственной награде Российской Федерации.
Аттестация для решения вопроса о соответствии сотрудника таможенного органа занимаемой должности может быть очередной и
досрочной.
Очередная аттестация сотрудников проводится не чаще одного
раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.
Досрочная аттестация сотрудника может быть проведена на основании приказа таможенного органа по согласованию с начальником вышестоящего таможенного органа, кроме случаев, указанных
в пункте 6 Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, не ранее чем через
30 календарных дней после доведения соответствующего приказа
сотруднику под подпись.
161
Вместе с тем, аттестации не подлежат сотрудники:
1) занимающие должности менее года;
2) находящиеся в распоряжении начальника таможенного органа в связи с проведением организационно-штатных мероприятий;
3) прикомандированные к органам государственной власти Российской Федерации и организациям (указанные категории сотрудников не подлежат аттестации на период командирования);
4) сотрудники, находящиеся в отпуске по беременности и родам,
по уходу за ребенком, и беременные женщины (аттестация указанных сотрудников проводится не ранее чем через год после выхода из
отпуска).
Для проведения аттестации в системе таможенных органов создаются следующие аттестационные комиссии:
1) Высшая аттестационная комиссия ФТС России;
2) аттестационная комиссия ФТС России по аттестации сотрудников правоохранительных подразделений;
3) аттестационная комиссия центрального аппарата ФТС России;
4) аттестационные комиссии региональных таможенных управлений;
5) аттестационные комиссии региональных таможенных управлений по аттестации сотрудников правоохранительных подразделений;
6) аттестационные комиссии таможен;
7) аттестационная комиссия Российской таможенной академии.
Полугодовые планы работы аттестационной комиссии таможенного органа, полугодовые графики аттестации и списки сотрудников, подлежащих аттестации, составляются кадровым подразделением и утверждаются начальником соответствующего таможенного органа.
В графике аттестации указывается: наименование таможенного
органа, инициалы, фамилия, специальное звание сотрудника, наименование структурного подразделения, занимаемая должность,
дата проведения аттестации, дата представления в аттестационную
комиссию необходимых документов с указанием ответственных руководителей соответствующих подразделений таможенного органа.
При формировании графика аттестации учитывается дата назначения на должность сотрудника, дата проведения последней аттестации.
Графики аттестации на первое и второе полугодия утверждаются не позднее 25 декабря и 25 июня соответственно.
162
Не позднее чем за 30 календарных дней до даты проведения аттестации сотрудники, подлежащие аттестации, должны быть ознакомлены с графиком аттестации.
Не позднее чем за 14 календарных дней до даты проведения аттестации секретарю соответствующей аттестационной комиссии
представляется отзыв о служебной деятельности сотрудника, подготовленный начальником аттестуемого сотрудника.
Секретарь аттестационной комиссии не менее чем за семь календарных дней до начала аттестации обязан ознакомить аттестуемого
сотрудника с представленным отзывом под подпись.
Сотрудник вправе выразить свое несогласие с представленным
отзывом, а также представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период.
По результатам аттестации аттестационная комиссия принимает одно из следующих решений:
1) соответствует занимаемой должности;
2) не соответствует занимаемой должности.
Результаты аттестации фиксируются в протоколе заседания аттестационной комиссии и аттестационном листе сотрудника. Протокол заседания аттестационной комиссии подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании.
Результаты аттестации сообщаются аттестованному сотруднику
непосредственно после подведения итогов голосования.
Аттестационный лист сотрудника с результатами аттестации,
подписанный председателем и секретарем аттестационной комиссии, представляется начальнику соответствующего таможенного
органа не позднее семи рабочих дней после ее проведения.
Начальник таможенного органа обязан принять решение об утверждении (неутверждении) результатов аттестации не позднее десяти рабочих дней с момента представления аттестационного листа
на утверждение.
Секретарь аттестационной комиссии обязан ознакомить сотрудника с утвержденным (неутвержденным) аттестационным листом
не позднее десяти рабочих дней со дня его утверждения (неутверждения) под подпись (данный срок продлевается на время нахождения сотрудника в командировке, отпуске, болезни и т. д.).
Начальник таможенного органа по результатам аттестации может принять решение:
163
1) об оставлении сотрудника в занимаемой должности;
2) о включении сотрудника в резерв на выдвижение на вышестоящую должность;
3) о переводе сотрудника на другую вакантную должность;
4) о наложении на сотрудника дисциплинарного взыскания
в виде предупреждения о неполном служебном соответствии по результатам аттестации;
5) об увольнении сотрудника со службы в таможенных органах.
Важной стадией прохождения службы является перевод сотрудника таможенного органа по службе и гарантии сотруднику таможенного органа при переводе по службе.
Перевод сотрудника таможенного органа на другую должность
в том же таможенном органе, в другой таможенный орган в той же
местности или на службу в другую местность по инициативе начальника таможенного органа допускается с согласия сотрудника
таможенного органа, если иное не оговорено в контракте.
При переводе сотрудника таможенного органа на службу в другую местность за указанным сотрудником и проживающими с ним
членами семьи на время службы в другой местности бронируется
в установленном порядке занимаемое жилое помещение по месту
постоянного жительства. При этом по новому месту службы сотруднику таможенного органа и членам его семьи должно предоставляться служебное жилое помещение либо должна быть выплачена
ежемесячная денежная компенсация расходов на наем (поднаем)
жилого помещения в размерах, установленных Правительством
Российской Федерации.
Сотрудники таможенных органов и члены их семей при переводе на службу в другую местность имеют право на компенсацию
расходов на проезд и перевозку личного имущества железнодорожным, воздушным, водным или автомобильным транспортом за счет
средств Федеральной таможенной службы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Рассмотрим далее, дисциплинарные взыскания, налагаемые на
сотрудников таможенных органов.
Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г.
№ 13961 определяет служебную дисциплину как строгое выполнение всеми сотрудниками таможенных органов должностных обя1
164
См.: СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.
занностей, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Федеральной таможенной
службы, правилами внутреннего распорядка в таможенном органе,
должностными инструкциями сотрудников, приказами начальников таможенных органов, а также условиями контракта о службе
в таможенных органах.
За нарушение служебной дисциплины на сотрудников таможенных органов могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания:
– замечание;
– выговор;
– строгий выговор;
– предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации;
– увольнение из таможенных органов.
За несоблюдение сотрудником таможенных органов ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом
о службе в таможенных органах, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются указанные взыскания.
Взыскания, предусмотренные за несоблюдение ограничений и
запретов, требований о предотвращении или об урегулировании
конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных
в целях противодействия коррупции, а также в связи утратой доверия применяются на основании доклада о результатах проверки,
проведенной подразделением кадровой службы соответствующего таможенного органа по профилактике коррупционных и иных
правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки
направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному
поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, – и на основании рекомендации указанной комиссии.
Взыскания применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении сотрудником таможенных
органов коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности сотрудника таможенных органов, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по
уважительным причинам, а также времени проведения проверки и
165
рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований
к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом взыскание должно быть применено не позднее
шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.
Копия акта о применении к сотруднику таможенных органов
взыскания с указанием коррупционного правонарушения и нормативных правовых актов, положения которых им нарушены, или об
отказе в применении такого взыскания с указанием мотивов вручается сотруднику таможенных органов под расписку в течение пяти
дней со дня издания соответствующего приказа.
Если в течение одного года со дня применения взыскания сотрудник таможенных органов не был подвергнут дисциплинарному взысканию, за исключением увольнения из таможенных органов, или
взысканию за несоблюдение ограничений и запретов, требований о
предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия
коррупции, он считается не имеющим взыскания.
Что касается поощрений сотрудников таможенных органов, то
в соответствии со статьей 28 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» за добросовестное исполнение должностных обязанностей к сотрудникам применяются
в порядке, предусмотренном настоящим Дисциплинарным уставом, следующие виды поощрений:
1) объявление благодарности;
2) премирование;
3) награждение ценным подарком;
4) награждение Почетной грамотой Федеральной таможенной
службы в соответствии с Приказом ФТС России от 1 октября 2004 г.
№ 97 «Об утверждении положений о наградах и почетной грамоте
Федеральной таможенной службы и положений о нагрудных знаках и медалях ФТС России»;
5) награждение нагрудными знаками «Почетный таможенник
России», «Отличник таможенной службы»;
6) досрочное присвоение очередного специального звания;
7) награждение именным оружием в соответствии с Приказом
ФТС России от 25 августа 2010 г. № 1562 «Об утверждении положения о награждении оружием в таможенных органах Российской
Федерации»;
166
8) присвоение очередного специального звания на ступень выше
соответствующего занимаемой должности;
9) досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.
Немаловажным элементом обеспечения прохождение службы
в таможенных органах является предоставление отпусков.
Виды отпусков в таможенных органах предусмотрены статьями
35–40 Закона о службе в таможенных органах.
Сотрудникам таможенных органов предоставляются следующие
виды отпусков с сохранением денежного довольствия:
1) очередной ежегодный;
2) по личным обстоятельствам;
3) по болезни;
4) дополнительный (за выслугу лет в таможенных органах, за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях, по другим
основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом);
5) другие отпуска (по беременности и родам, учебные и творческие), установленные законодательством Российской Федерации.
Замена отпуска денежной компенсацией не допускается, за исключением случаев увольнения сотрудников таможенных органов,
не использовавших свой очередной ежегодный отпуск и дополнительные отпуска.
Продолжительность отпусков исчисляется в календарных днях.
При определении продолжительности очередного ежегодного отпуска праздничные нерабочие дни, приходящиеся на период отпуска,
в число календарных дней не включаются.
Сотруднику таможенного органа очередной ежегодный отпуск
предоставляется продолжительностью 30 календарных дней без
учета времени следования к месту проведения отпуска и обратно.
Сотруднику таможенного органа по его желанию разрешается
разделение отпуска на две части. В этом случае предоставление времени для проезда производится один раз.
В случае отзыва сотрудника таможенного органа из очередного
ежегодного отпуска при предоставлении неиспользованной части отпуска в удобное для указанного сотрудника время продолжительность
неиспользованной части отпуска увеличивается на количество дней,
необходимое для проезда к месту проведения отпуска и обратно.
Сотруднику таможенного органа может быть предоставлен отпуск по личным обстоятельствам продолжительностью 15 календарных дней в следующих случаях:
167
1) гибели (смерти) или тяжелого состояния здоровья близкого
родственника сотрудника таможенного органа;
2) пожара или другого стихийного бедствия, постигшего сотрудника таможенного органа или его близкого родственника.
Начальник таможенного органа может предоставить сотруднику
таможенного органа отпуск по личным обстоятельствам и в других
исключительных случаях.
Отпуск по личным обстоятельствам в счет очередного ежегодного отпуска не засчитывается.
Сотруднику таможенного органа отпуск по болезни предоставляется на основании заключения врачебной комиссии. Продолжительность указанного отпуска определяется характером заболевания.
По истечении четырех месяцев непрерывного нахождения в отпуске по болезни, за исключением отпуска по болезни в связи с ранением (контузией) или увечьем, полученными в связи с исполнением им должностных обязанностей, сотрудник таможенного органа
направляется на освидетельствование врачебной комиссии для решения вопроса о его годности к дальнейшей службе.
Сотруднику таможенного органа предоставляется дополнительный ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью:
1) при выслуге 10 лет – 5 календарных дней;
2) при выслуге 15 лет – 10 календарных дней;
3) при выслуге 20 лет и более – 15 календарных дней.
Сотрудникам таможенных органов предоставляется дополнительный отпуск за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях. Перечень указанных должностей, продолжительность и порядок предоставления указанного отпуска устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Сотрудникам таможенных органов, проходящим службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также
в высокогорных, пустынных, безводных районах и других районах с тяжелыми климатическими условиями, предоставляется дополнительный ежегодный отпуск. Перечень указанных районов и
местностей, а также продолжительность дополнительного отпуска
определяются Правительством Российской Федерации.
Указанным сотрудникам по их желанию разрешается соединение очередных ежегодных отпусков за два года.
Дополнительные отпуска суммируются с очередным ежегодным
отпуском. При этом общая продолжительность отпуска не должна
превышать 60 календарных дней.
168
Сотруднику таможенного органа при выслуге 20 лет и более
в любой год из последних трех лет до достижения им предельного
возраста пребывания на службе в таможенных органах предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью 30 календарных дней.
Сотруднику таможенного органа предоставляются другие отпуска в порядке и продолжительностью, которые установлены законодательством Российской Федерации. Время нахождения в указанных отпусках засчитывается сотруднику таможенного органа в выслугу лет для присвоения специального звания, выплаты надбавки
за выслугу лет.
Рассмотрим завершающую стадию – прекращение службы в таможенных органах.
Служба в таможенных органах прекращается в случаях увольнения сотрудника таможенного органа или его гибели (смерти).
Сотрудник таможенного органа может быть уволен со службы
в таможенных органах по следующим основаниям:
1) по собственному желанию до истечения срока контракта;
2) по достижении предельного возраста, установленного статьей
49 настоящего Федерального закона;
3) по выслуге срока службы, дающего право на пенсию;
4) по окончании срока службы, предусмотренного контрактом;
5) в связи с проведением организационно-штатных мероприятий;
6) в связи с переводом в другой государственный орган;
7.1) в связи с призывом на военную службу или направлением на
заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
8) по состоянию здоровья на основании заключения врачебной
комиссии об ограниченной годности указанного сотрудника к службе в таможенных органах;
9) по болезни на основании заключения врачебной комиссии о негодности указанного сотрудника к службе в таможенных органах;
10) в связи с признанием аттестационной комиссией указанного
сотрудника не соответствующим занимаемой должности;
11) за однократное грубое нарушение служебной дисциплины
или систематические нарушения служебной дисциплины.
Перечень грубых нарушений служебной дисциплины, а также
определение понятия «систематические нарушения служебной дисциплины» даются в Дисциплинарном уставе таможенной службы;
12) в связи с осуждением за преступление на основании вступившего в законную силу приговора суда;
169
13) в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.
Кроме того, на основании статьи 29.2. Закона о службе в таможенных органах сотрудник может быть уволен в связи с утратой доверия.
Сотрудники таможенных органов могут состоять на службе в таможенных органах до достижения ими возраста:
1) прапорщик таможенной службы, старший прапорщик таможенной службы, младший лейтенант таможенной службы, лейтенант таможенной службы, старший лейтенант таможенной службы, капитан таможенной службы – 50 лет;
2) майор таможенной службы, подполковник таможенной службы, полковник таможенной службы – 55 лет;
3) генерал-майор таможенной службы, генерал-лейтенант таможенной службы, генерал-полковник таможенной службы, действительный государственный советник таможенной службы Российской Федерации – 60 лет.
Надо сказать, что срок пребывания на службе в таможенных органах сотрудников таможенных органов, достигших предельного
возраста может быть продлен руководителем Федеральной таможенной службы в каждом конкретном случае до пяти лет.
Источники:
Конституция Российской Федерации. СПб.: Питер, 2017. Статьи
32, 71, 72.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30.
Ст. 3586.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22.
Ст. 2063; № 46. Ч. 1. Ст. 4437.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004.
№ 31. Ст. 3215.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228.
Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газета. 2011, 7 дек.
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера170
ции в части уточнения видов государственной службы и признании
утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О Таможенном регулировании в Российской Федерации» // Рос. газета.
2015, 16 июля.
Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной
гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»
// СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 629.
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении
аттестации государственных гражданских служащих Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 437.
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими
служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и
умений (профессионального уровня» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 438.
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на
замещение вакантной должности государственной гражданской
службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст.439.
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 440.
Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре
должностей федеральной государственной гражданской службы» //
СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.
Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по
соблюдению требований к служебному поведению государственных
гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию
конфликтов интересов» // Росс. газета. 2007, 7 марта.
Указ Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1532 «Об исчислении
стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим
Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному
окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе
Российской Федерации, определения продолжительности и размера поощрений за безупречную эффективную государственную
171
гражданскую службу Российской Федерации» // Росс. газета. 2007,
23 нояб.
Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Росс. газета. 2008, 22 мая.
Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении
перечня должностей федеральной государственной службы, при
назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей» // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2542.
Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке
достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими
требований к служебному поведению» // Росс. газета. 2009, 22 сент.
Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке
достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные
должности Российской Федерации, соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» // Росс. газета. 2009, 22 сент.
Указ Президента РФ от 9 июня 2018 года № 37 «О национальном
плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы» // СЗ РФ.
2018. № 27. Ст. 4038.
Постановление Правительства РФ от 9 января 2014 г. № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими
служебных (должностных) обязанностей и зачисления средств, вырученных от его реализации» // Росс. газета. 2014, 14 янв.
Приказ Федеральной таможенной службы от 24 декабря 2008 г.
№ 1658 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации».
М.: ФТС России, 2008.
Приказ ФТС России от 29 сентября 2015 г. № 1955 «Об утверждении Порядка представления гражданами, претендующими на
замещение должностей федеральной государственной службы, и
172
федеральными государственными служащими, замещающими
должности федеральной государственной службы в таможенных
органах Российской Федерации, представительствах (представителей) таможенной службы Российской Федерации в иностранных
государствах, учреждениях, находящихся в ведении ФТС России,
сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга)
и несовершеннолетних детей». М.: ФТС России, 2015.
Закон Санкт-Петербурга от 29 июня 2002 г. № 334-33 «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающие государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга» // Вестник ЗакС СПб. 2001. № 9.
Закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации СПб. 2005. № 8.
Агафонова Н. Ю. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Саратов: СГЮА, 2013.
Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Государственная гражданская служба / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Дело и Сервис, 2014.
Лойт Х. Х., Бородин С. С., Бялт В. С. Государственная служба
сотрудников таможенных органов Российской Федерации: альбом
схем. СПб.: ГУАП, 2013.
Лойт Х. Х., Бородин С. С., Громыко С. С. Противодействие коррупции в правоохранительных органах: курс лекций. СПб.: ГУАП,
2014.
173
ЛЕКЦИЯ 7. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
7.1. Понятие местного самоуправления и предметы его ведения
Постепенное движение России к правовому государству, переход
к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает появление, развитие и совершенствование еще одной
власти, негосударственной – власти местного самоуправления.
В качестве одной из основ конституционного строя Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление
(ст. 12 Конституции Российской Федерации).
Кроме того, в Конституции выделена самостоятельная глава 8,
посвященная местному самоуправлению (статьи 130–133).
Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни
в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.
Уже в Х–ХI веках территория русского государства делилась на
части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления1.
Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано
в Манифесте от 19 февраля 1861 года, во втором разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления»
содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному
самоуправлению2.
По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 года
было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждений».
В этом Положении содержалось:
1) всесловный характер земств, то есть всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Однако,
1 См.: Горский А. А. Русь в конце Х начале ХII века: территориально-политическая структура («земли» и «волости») // Отечественная история. 1992. № 4. С. 154–
161.
2 См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. Т. 7: Документы крестьянской реформы. М.: Юрид. лит., 1989. С. 45–74.
174
существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, т. е. избирать и быть избранными в земские органы
могли только собственники определенных размеров собственности.
Выборы проводились по трем куриям: землевладельцев, городских
избирателей и выборных от сельских обществ – на трех уездных избирательных съездах;
2) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;
3) наделение земств значительными полномочиями в решении
широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; социальная помощь; торговля, промышленность, почтовая служба, правопорядок;
4) введение земской системы только на двух административногосударственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низших (волость, селение), ни на высшем
общероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;
5) четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;
6) наличие у земств прочной финансово-экономической базы
(местный налог, целевые дотации государства, прибыль от торговопромышленной деятельности земств, частные пожертвования).
В 1917 года их функционирование было прекращено Декретом
СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения всех уровней1.
Сегодня, когда в стране идет по существу муниципальная революция, уже определены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:
– инициатива власти должна исходить непосредственно от населения по принципу «снизу – вверх»;
– кардинально меняется характер влияния народных избранников на все стороны общественной жизни (перспектива – не руководить, а управлять и координировать);
– создается экономическая основа местного самоуправления
(природные ресурсы, муниципальная и иная собственность);
1 См.: Местное самоуправление в России / под ред. В. Д. Полищука, М. С. Клопыжникова. Саратов: Газета, 1994. С. 15–18.
175
– обеспечивается финансовая самостоятельность путем изменения бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех
нужд города;
– гарантируется прямое включение всех граждан в управлении
городом посредством участия в референдумах.
Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реального самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху
Конституцией Российской Федерации другими нормативными актами1.
В настоящее время понятие местного самоуправления можно
рассматривать в следующих аспектах:
1) местное самоуправление – это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32
часть 2 Конституции – право граждан избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, а также участвовать в рефередуме;
2) местное самоуправление – это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения (ст. 130 ч.
1 – местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения)2;
3) местное самоуправление – форма народовластия, то есть форма осуществления народом принадлежащей ему власти (части 1 и 2
статьи 3 Конституции);
4) местное самоуправление – одна из основ конституционного
строя, основополагающий принцип организации власти, который
наряду с принципом разделения властей (деление властей по вертикали), определяет систему управления (деление властей по горизонтали) – статья 12 и часть 1 статьи 16 Конституции Российской
Федерации3.
Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются:
территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет,
1
2
См.: Там же. С. 25.
См.: Трофимова И. Н. Местное самоуправление как форма и практика гражданской активности россиян // Гос. власть и местное самоуправление. 2014. № 7.
С. 18–22.
3 См.: Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. НОО
фонд содействия становлению и развитию мест. самоуправления. Новосибирск,
1997. С. 11–12.
176
налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.
Критерии местного самоуправления:
1) правовая оформленность (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и др. правовые акты);
2) осуществление управления в интересах населения и для населения.
Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти;
3) разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни (вопросы
местного значения);
4) баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, сочетание форм непосредственной и представительной демократии,
особый порядок назначения и смещения главы исполнительной
власти);
5) под собственные вопросы местного значения самоуправление
должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности;
6) реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами государства (разные формы);
7) одна из целей местного самоуправления – развитие у граждан
чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);
8) сознательное участие граждан в управлении (по природе);
9) необходимый уровень правосознания граждан (разработка
своих нормативных актов);
10) наличие способности к активной корректирующей деятельности (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);
11) преобладание методов убеждения над методами принуждения;
12) совпадение объекта и субъекта управления;
13) превращение местного сообщества из участников (объектов)
управления в его первичных субъектов, т. е. самоуправления;
14) местное самоуправление – часть демократической организации цивилизованного общества и части единой структуры организации власти и управления в стране1.
1
См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 18–21.
177
При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» депутаты Государственной Думы ориентировались на
положения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15
октября 1985 года. Ее цель – оказать содействие правительствам
в выработке концепции независимости местных властей и децентрализации власти. В Хартии определены три основных принципа
этой концепции:
1) конституционное признание местной автономии и признание
ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;
2) определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответственности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территории
3) выборы представительных органов на основе всеобщего голосования1.
Прежде чем, раскрыть понятие и содержание местного самоуправления, рассмотрим вначале полномочия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:
– определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленных Федеральным
законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее –
Федеральный закон или Закон № 131-ФЗ);
– правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и их должностных лиц в области местного самоуправления;
1 См.: Местное самоуправление в России / под ред. В. Д. Полищука и М. С. Клопыжникова. Саратов: Газета, 1994. С. 35.
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
178
– правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
– правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены
федеральными законами в порядке, установленном Федеральным
законом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
– правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом1;
– правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
– правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
– правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены
законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и
органов местного самоуправления допускается только в случаях и
порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, фе1 См., напр.: Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // Вестник ЗакС СПб. 2009.
№ 22.
179
деральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми
в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное
и под свою ответственность решение населением непосредственно
и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного
значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и
иных местных традиций1.
Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный
район, городской округ и другие термины и понятия, то рассмотрим
то, что относится к вопросам местного значения поселения в целом.
К таким вопросам относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения
и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и
водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения
топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего
пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением
автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального
значения;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми
помещениями в соответствии с жилищным законодательством, ор-
1 См.: Ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. № 40. Ст. 3822.
180
ганизация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг
населению и организация транспортного обслуживания населения
в границах поселения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания населения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения,
расположенных в границах поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения
массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест массового отдыха населения;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися
в этом жителями поселения;
17) формирование архивных фондов поселения;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных
в границах населенных пунктов поселения;
20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд,
в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за
использованием земель поселения;
21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
181
Органы местного самоуправления поселения вправе решать
иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской
Федерации)1.
7.2. Органы и должностные лица местного самоуправления
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом
муниципального образования органы, наделенные собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
В целях решения вопросов местного значения органы местного
самоуправления поселений, муниципальных районов и городских
округов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение
в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых
актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение
подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
1 См.: Захаров И. В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и
практики // Рос. юрид. журнал. 2011. С. 90.
182
6) принятие и организация выполнения планов и программ
комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной
сферы муниципального образования, и предоставление указанных
данных органам государственной власти в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для
опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) является
обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а
также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального
образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта
Российской Федерации с учетом исторических и иных местных
традиций.
Напомним, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
183
Участие органов государственной власти и их должностных лиц
в формировании органов местного самоуправления, назначении на
должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего
муниципального образования определяется населением на местном
референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе
муниципального образования.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума
или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта
Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы
жителей вновь образованного муниципального образования.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу
определения структуры органов местного самоуправления вновь
образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного
референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3 процентов от
общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных
листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации
в порядке, предусмотренном анализируемым Федеральным законом, другими федеральными законами для проведения местного
референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом, другими
федеральными законами полномочия избирательной комиссии му184
ниципального образования по проведению местного референдума
(схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения
местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется
представительным органом вновь образованного муниципального
образования после его избрания.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме
(сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования – в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона
№ 131-ФЗ.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления
вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего
указанное решение.
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных
доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Представительный орган муниципального образования может
осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух
третей от установленной численности депутатов.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом,
составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Представительный орган муниципального района:
185
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов
указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным
законом;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности
представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, если такое решение в течение одного года со дня
выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке
оформляется решением представительного органа, расположенного
в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного
в соответствии с указанным порядком представительного органа
муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района.
Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального
района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.
Численность депутатов представительного органа поселения,
в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
186
20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000
человек;
35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение
в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных
предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования
в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления
и должностными лицами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
187
Иные полномочия представительных органов муниципальных
образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами
субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов
из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение
представительного органа муниципального образования только по
инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.
В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10
дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо
с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если
глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой
редакции большинством не менее двух третей от установленной
численности депутатов представительного органа муниципального
образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального
образования осуществляет глава муниципального образования, а
в случае, если указанное должностное лицо является главой местной
администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа
муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов
бюджетов Российской Федерации.
188
Управление и (или) распоряжение представительным органом
муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного
бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования
и депутатов.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям,
которые предусмотрены статьей 73 Федерального закона № 131-ФЗ.
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке,
определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального
образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих
полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образования.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа
муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через
три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального
образования.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района представительные органы
соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района
других депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уста189
вом муниципального образования собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом
муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит
в состав представительного органа муниципального образования
с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа
муниципального образования;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.
Следует отметить, что установленные пунктами 2–4 статьи 36
Федерального закона № 131-ФЗ ограничения не распространяются
на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может
быть председателем представительного органа поселения и главой
местной администрации. В этом случае представительный орган
муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.
Глава муниципального образования в пределах полномочий:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом
муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
190
самоуправления федеральными законами и законами субъекта
Российской Федерации.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 Федерального закона;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления
умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы
местного самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по
состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) преобразования муниципального образования, осуществляемого, а также в случае упразднения муниципального образования.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы мест191
ной администрации по контракту, заключаемому по результатам
конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий,
определяемый уставом муниципального образования.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для
главы местной администрации муниципального района (городского
округа) – представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий
по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной
администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении
должности главы местной администрации муниципального района
(городского округа) – уставом муниципального района (городского
округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность
главы местной администрации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы
местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса
должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не
позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов
назначаются представительным органом муниципального района
(городского округа), а одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации).
Лицо назначается на должность главы местной администрации
представительным органом муниципального образования из числа
192
кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Контракт с главой местной администрации заключается главой
муниципального образования.
Местная администрация обладает правами юридического лица.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению
главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на
основе контракта, прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) расторжения контракта;
4) отрешения от должности;
5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления
умершим;
7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного
приговора суда;
8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место
жительства;
9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы
местного самоуправления;
10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании
заявления:
1) представительного органа муниципального образования или
главы муниципального образования – в связи с нарушением усло193
вий контракта в части, касающейся решения вопросов местного
значения;
2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением
условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ определяет систему
муниципальных правовых актов, принимаемых представительным
органом и главой местного самоуправления
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе
граждан), нормативные и иные правовые акты представительного
органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе
граждан), являются актами высшей юридической силы в системе
муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить
уставу муниципального образования и правовым актам, принятым
на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами,
законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального
образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
194
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования,
издает постановления и распоряжения по вопросам организации
деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является
председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, в случае,
если глава муниципального образования является главой местной
администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального
образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий,
установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного
значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации
работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям
уставом муниципального образования1.
В системе муниципальных правовых актов центральное место
принадлежит уставу муниципального образования
Уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов
территориального общественного самоуправления;
1 См.: Ордина О. Н. Нормативные правовые акты муниципальных образований
как источники административного права // Гос. власть и местное самоуправление.
2011. № 1. С. 49–52.
195
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального
образования, депутатов, членов иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих
вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного
прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного
бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях
с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования
196
порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту
указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой
акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования принимаются большинством в две трети голосов от
установленной численности депутатов представительного органа
муниципального образования1.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой
акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах
юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21
июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»2.
Данным Законом определено, что в государственный реестр
уставов муниципальных образований состоит из государственных
реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
В государственный реестр уставов муниципальных образований
субъектов Российской Федерации включаются следующие сведения:
1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
3) сведения об источнике и о дате официального опубликования
устава муниципального образования.
Вместе с тем, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для
реализации его положений наделяет полномочиями Правительство
Российской Федерации утвердить порядок ведения государственного реестра самих муниципальных образований.
В целях реализации указанного Федерального закона постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных
1 О значении устава см.: Мухачев И. В., Адамоков Б. Б. Гарантирующая функция
устава муниципального образования // Бизнес в законе. 2013. № 1. С. 63–65.
2 См.: СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3108.
197
образований Российской Федерации1, которыми установлено, что
Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение
государственного реестра муниципальных образований. При этом
указано, что внесение в государственный реестр подлежат все муниципальные образования на территории Российской Федерации,
уставы которых зарегистрированы в установленном порядке.
В целях исполнения Федерального закона от 21 июля 2005 г.
№ 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований» Министерством юстиции Российской Федерации изданы два приказа:
1) от 10 января 2017 г. № 1 «Об утверждении формы специального
штампа о государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений
в устав муниципального образования и признании утратившим
силу приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 03.
07.2009 № 203 и внесенных в него изменений»;
2) от 4 июля 2017 г. № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него».
Включение муниципального образования в государственный
реестр осуществляется путем записи в журнал для ведения государственного реестра. После включения в государственный реестр
муниципальному образованию (его главе) выдается свидетельство
о регистрации муниципального образования с присвоенным ему регистрационным номером.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава
муниципального образования, муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом
порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального
образования, муниципального правового акта о внесении измене1
198
См.: СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2370.
ний и дополнений в устав муниципального образования, а также
нарушение установленных сроков государственной регистрации
устава муниципального образования, муниципального правового
акта о внесении в устав муниципального образования изменений и
дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой
акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
7.3. Формы непосредственного решения населением
вопросов местного значения и участия населения
в осуществлении местного самоуправления
В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.
Местный референдум может проводиться на всей территории
муниципального образования.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями,
иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального
образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений
является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа
участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объ199
единениями оформляется в порядке, установленном федеральным
законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта
Российской Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно
представительным органом муниципального образования и главой
местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной
администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан
назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки,
референдум назначается судом на основании обращения граждан,
избирательных объединений, главы муниципального образования,
органов государственной власти субъекта Российской Федерации
или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией
муниципального образования, а обеспечение проведения местного
референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане
Российской Федерации, место жительства которых расположено
в границах муниципального образования. Граждане Российской
Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего
равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участвовать в местном референдуме могут также иностранные граждане, постоянно проживающие в России, то есть имеющие вид на
жительство1.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение
подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования
и не нуждается в утверждении какими-либо органами государ1 См.: Ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30.
Ст. 3032.
200
ственной власти, их должностными лицами или органами местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение
принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое
на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии права граждан на участие в местном референдуме
устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и
проведения местного референдума регулируется законом субъекта
Российской Федерации1.
Другой формой участия населения в осуществлении местного
самоуправления являются муниципальные выборы, которые проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования
или судом.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения
и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
1 О значении местного референдума см.: Трыканова С. А. Организационно-правовые основы проведения местного референдума как института непосредственной демократии: теория и практика // Гос. власть и местное самоуправление. 2011. № 7.
С. 23–26.
201
Третьей формой участия населения в осуществлении местного
самоуправления является голосование по отзыву депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которое проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и
принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской
Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются
уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные
решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения
в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного
самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее
половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
В случаях, предусмотренных Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования
и проводится в порядке, установленном федеральным законом и
принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской
Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации,
запрещающие проведение агитации государственными органами,
202
органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения,
определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины
жителей муниципального образования или части муниципального
образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если
за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального
образования или части муниципального образования.
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования муниципального
образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Четвертой формой участия населения в осуществлении местного
самоуправления является сход граждан.
В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного
значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при
участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.
Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.
На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.
203
Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному
исполнению на территории поселения.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на
сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному
опубликованию (обнародованию).
К пятой форме участия населения в осуществлении местного
самоуправления следует отнести правотворческую инициативу
граждан.
С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан
устанавливается нормативным правовым актом представительного
органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего
порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального
правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке
реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или
должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех
месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть
обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа
204
местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке
реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть
официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его
инициативной группы граждан.
Своеобразной шестой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части
территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного
значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется
в поселениях непосредственно населением посредством проведения
собраний и конференций граждан, а также посредством создания
органов территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:
подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой
дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих
на соответствующей территории.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации
устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования.
205
Территориальное общественное самоуправление в соответствии
с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления
территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего
возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается
правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей
избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не
менее половины жителей соответствующей территории, достигших
шестнадцатилетнего возраста.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного самоуправления;
4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов
территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и
конференциях граждан;
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на
206
основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты
муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности
территориального общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и
обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования.
Седьмой формой участия населения в осуществлении местного
самоуправления являются публичные слушания.
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по
вопросам местного значения с участием жителей муниципального
образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения,
представительного органа муниципального образования или главы
муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения
или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образова207
ния, а по инициативе главы муниципального образования – главой
муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект
муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение
жителей муниципального образования о времени и месте проведения
публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом
муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования,
опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории
муниципального образования могут проводиться собрания граждан, как восьмой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных
уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным
органом муниципального образования или главой муниципального
образования.
Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования
в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях
осуществления территориального общественного самоуправления
208
определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления,
принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции
уставом территориального общественного самоуправления.
Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также
полномочия собрания граждан определяются Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального
общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов),
что также являлось новаций Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года и девятой формой участия населения
в осуществлении местного самоуправления.
Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования, уставом
территориального общественного самоуправления.
Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат
официальному опубликованию (обнародованию).
209
К десятой форме участия населения в осуществлении местного самоуправления относится опрос граждан, который проводится на всей
территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами
местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Следует отметить, что результаты опроса носят рекомендательный характер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан проводится по инициативе:
1) представительного органа муниципального образования или
главы муниципального образования – по вопросам местного значения;
2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования
для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном
правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до
его проведения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:
1) за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по
инициативе органов местного самоуправления;
210
2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при
проведении опроса по инициативе органов государственной власти
соответствующего субъекта Российской Федерации.
Завершающей одиннадцатой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления являются обращения граждан в органы местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации в статье 33 закрепляет право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Должностные лица местного самоуправления обязаны дать
письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы
местного самоуправления устанавливаются законами субъектов
Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы
местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации
устанавливается административная ответственность.
Однако, рассмотренные нами формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его
осуществлении этим перечнем не исчерпываются, поскольку Федеральным законом (статья 33) предусмотрены и другие формы.
Источники:
Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября
1985 года. Страсбург, 1985.
Конституция Российской Федерации. СПб.: Питер, 2014. Ст. 12,
130–133.
Федеральный закон РФ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
// СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5497.
Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998.
№ 2. Ст. 224.
211
Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗРФ.
2005. № 30. ч. 1. Ст. 3108.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Рос. газета. 2007, 7 марта.
Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Утверждены постановлением
Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 // СЗ РФ. 2005. № 24.
Ст. 2370.
Приказ Минюста России от 10 января 2017 г. № 1 «Об утверждении формы специального штампа о государственной регистрации
устава муниципального образования, муниципального правового
акта о внесении изменений в устав муниципального образования и
признании утратившим силу приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 03. 07.2009 № 203 и внесенных в него изменений».
Приказ Минюста России от 4 июля 2017 г. № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него».
Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // Вестник ЗакС СПб. 2009. № 22. С. 21–60.
Афанасьев А. А. Конституционно-правовые основы местного самоуправления: понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений // «Черные дыры» в российском законодательстве.
2014. № 2. С. 10–14.
Баженова О. И. К проблеме преобразования муниципальных
образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. С. 31–35.
Гулина В. В. Некоторые проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 11. С. 20–23.
Захаров И. В. Институт вопросов местного значения: проблемы
теории и практики // Российский юрид. журнал. 2011. № 6. С. 90.
212
ЛЕКЦИЯ 8. ПРЕДПРИЯТИЯ И УЧРЕЖДЕНИЯ
И ИНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
8.1. Понятие и виды предприятий,
учреждений и иных субъектов административного права
К числу субъектов административного права относятся предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации, осуществляющие, соответственно, хозяйственные, управленческие,
социально-культурные и иные функции, обеспечивающие материальные и духовные потребности людей, общества и государства.
Статья 132 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК
РФ) определяет предприятие как имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, то есть для извлечения прибыли при продаже имущества или
оказании услуг.
В теории административного права под предприятием понимается хозяйственная организация, образованная для производства
продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли1.
В зависимости от форм собственности предприятия подразделяются на государственные; муниципальные; находящиеся в собственности общественных объединений, иностранных государств,
юридических и физических лиц, а также образованные на базе смешанных форм собственности.
По значению и видам собственности государственные предприятия подразделяются на федеральные предприятия и предприятия
субъектов федерации. Муниципальные предприятия, находящиеся
в ведении местных органов самоуправления, имеют районное, городское, поселковое значение.
К негосударственным относятся частные (индивидуальные и семейные) предприятия, хозяйственные товарищества и общества,
производственные кооперативы и другие виды негосударственных
предприятий2.
1 См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М.: Мос. юрид. академия МВД России, 1996. С. 126.
2 См.: Ст. 66, 69, 82, 87, 96, 107, 121 ГК РФ. М.: Норма, 2017.
213
По характеру (виду) выпускаемой продукции или оказанию услуг, т. е. по отраслевой специализации, предприятия подразделяются на промышленные (заводы, фабрики, шахты, комбинаты и др.);
сельскохозяйственные (кооперативы, объединения, фермерские хозяйства и др.); строительные (строительно-монтажные управления,
строительные кооперативы и др.); транспортные (железнодорожные
станции, вагоноремонтные заводы, депо, пароходства, аэрокомпании
и др.); связи (телеграфы, почтамты, узлы связи и др.); торговли (универмаги, универсамы, торговые базы и др.); жилищно-коммунальные (ремонтно-эксплуатационные, энергосети, газоснабжения и др.).
По объему выпускаемой продукции и оказанию услуг все предприятия можно подразделить на крупные и предприятия малого и
среднего предпринимательства.
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»1 субъекты малого и среднего предпринимательства – хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные в соответствии с условиями,
установленными данным Федеральным законом, к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, и средним предприятиям.
К субъектам малого и среднего предпринимательства относятся внесенные в единый государственный реестр юридических лиц
потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие следующим условиям:
1) для юридических лиц – суммарная доля участия Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан,
общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале
(паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать
двадцать пять процентов;
2) средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения
1
214
См.: Российская газета. 2007, 31 июля.
средней численности работников для каждой категории субъектов
малого и среднего предпринимательства:
а) от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно
для средних предприятий;
б) до ста человек включительно для малых предприятий; среди
малых предприятий выделяются микропредприятия – до пятнадцати человек;
Предприятия могут объединяться в концерны, союзы, ассоциации и другие объединения на договорной основе.
Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и
финансируемая полностью или частично этим собственником1.
К учреждениям, осуществляющие управленческие функции,
относятся органы государственной власти (аппараты представительных органов, органы исполнительной власти – министерства,
комитеты, управления, отделы, аппараты судебных органов, прокуратуры). В данном случае речь идет об учреждениях такого вида,
которые осуществляют социально-культурные и иные функции, не
связанные с материальным производством.
Учреждения, так же, как и предприятия, подразделяются на
виды по разным основаниям:
1) по форме собственности (государственные, муниципальные,
негосударственные, частные и др.);
2) по масштабу и значению своей деятельности (федеральные,
субъектов федерации, местные);
3) по характеру и сфере деятельности выделяются учреждения:
а) образования (школы, высшие учебные заведения и др.);
б) науки (научно-исследовательские институты, академии наук
и др.);
в) культуры (театры, музеи, библиотеки и др.);
г) здравоохранения (больницы, поликлиники);
д) социальной защиты (интернаты и др.);
е) исполняющие уголовные наказания.
К иным некоммерческим организациям относятся потребительские кооперативы, фонды, автономные учреждения.
1 См.: Ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 1996. № 3. Ст. 145; . Ст. 120 ГК РФ. Ч. 1. М.:
Норма, 2017.
215
Потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью
удовлетворения материальных и иных потребностей участников,
осуществляемое путем объединения его членами имущественных
паевых взносов1.
Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами
на основе добровольных имущественных взносов, преследующая
социальные, благотворительные, культурные, образовательные
или иные общественно полезные цели2.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской
Федерации или муниципальным образованием для выполнения
работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления
в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств
массовой информации, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях,
установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных
сферах)3.
Профессор Агапов А. Б. считает, что в зависимости от содержания имущественных полномочий некоммерческие организации
можно условно разделить на три вида:
а) специальные некоммерческие организации, созданные в виде
фонда;
б) публичные некоммерческие организации в виде государственной корпорации или публичного учреждения;
в) ординарные некоммерческие организации в виде некоммерческих партнерств; частных учреждений; неправительственных
организаций; профессиональных союзов и общественных объединений4.
1
2
3
См.: Ст. 116 ГК РФ. Ч. 1.
См.: Ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
См.: Ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных
учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
4 См.: Агапов А. Б. Административное право: учебник для бакалавров. 7-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 160–162.
216
Учреждения и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы). Члены ассоциации
(союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического
лица. Наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности ее членов с включением слова «ассоциация» или «союз».
Своеобразное положение между предприятиями и учреждениями занимают саморегулируемые организации.
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральным законом, основанные на членстве, объединяющие субъектов
предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли
производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной
деятельности определенного вида1.
К числу требований к саморегулируемой организации относятся:
1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих
субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное;
2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми
членами саморегулируемой организации;
3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной
имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.
8.2. Основы административно-правового положения
предприятий, учреждений и иных хозяйственных субъектов
Административно-правовой статус предприятий, учреждений,
иных коммерческих и некоммерческих организаций определяется
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами (положениями, уставами).
1 См.: Ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
217
Предприятия, учреждения, иные коммерческие и некоммерческие организации являются субъектами административного права.
Они вступают в административно-правовые отношения с органами
исполнительной власти и иными субъектами административного
права в связи с осуществлением своих функций.
Нормы права, определяющие административно-правовой статус
предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций
независимо от форм собственности, устанавливают:
– общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;
– порядок производства государственной регистрации юридических лиц и основания отказа в регистрации;
– порядок постановки на учет в налоговых органах;
– общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, необходимый для налогообложения и ведения общегосударственной
экономической информации.
Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации
обязаны соблюдать природоохранительное законодательство, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и правила об охране здоровья работников предприятий и других
организаций, законодательство о пожарной безопасности, антиалкогольное законодательство, налоговое законодательство, законодательство о качестве выпускаемой продукции и другие общеобязательные правила.
В целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации могут предусматриваться следующие меры:
1) специальные налоговые режимы, упрощенные правила ведения налогового учета, упрощенные формы налоговых деклараций
по отдельным налогам и сборам для малых предприятий;
2) упрощенная система ведения бухгалтерской отчетности для малых предприятий, осуществляющих отдельные виды деятельности;
3) упрощенный порядок составления субъектами малого и среднего предпринимательства статистической отчетности;
4) льготный порядок расчетов за приватизированное субъектами
малого и среднего предпринимательства государственное и муниципальное имущество;
218
5) особенности участия субъектов малого предпринимательства
в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд;
6) меры по обеспечению прав и законных интересов субъектов
малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора);
7) меры по обеспечению финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
8) меры по развитию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
9) иные направленные на обеспечение реализации целей и принципов законодательства меры.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, оказывающие поддержку субъектам малого и
среднего предпринимательства, ведут реестры субъектов малого и
среднего предпринимательства – получателей такой поддержки.
Компетентные органы исполнительной власти осуществляют
контроль (надзор) за соблюдением предприятиями и учреждениями законодательства. Они наделены правом применять к нарушителям меры административного принуждения, предусмотренные
законодательством. В частности, могут приостановить работу предприятий и других организаций, привлекать к административной
ответственности, назначать административные наказания.
Вместе с тем, административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений имеет некоторые особенности.
К особенностям административно-правового статуса государственных предприятий и учреждений относится прежде всего то,
что они являются собственностью государства.
Следует отметить, что Правительством Российской Федерации
в целях ускорения структурной перестройки экономики, повышения эффективности предприятий и иных коммерческих организаций своим постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 утвердило
Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации1.
1
СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
219
Концепция определила основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления
государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность общественных отношений, связанных и использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными
государственными унитарными предприятиями, основанными на
праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской
Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации,
вытекающих из ее участия в коммерческих организациях.
Концепция содержит два раздела. В первом из них рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом.
Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества.
Концепция позволила Правительству Российской Федерации
предпринять определенные шаги по совершенствованию системы
управления, прежде всего федеральными государственными унитарными предприятиями. В этих целях Правительство Российской
Федерации принимает постановление от 6 декабря 1999 г. № 1348
«О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения»1.
Данным постановлением было предписано федеральным органам исполнительной власти провести анализ деятельности находящихся в их ведении предприятий и представить в Министерство
имущественных отношений Российской Федерации обоснованные
предложения по: реорганизации предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные общества; созданию федеральных казенных предприятий; продаже предприятий как имущественных комплексов; ликвидации предприятий; сохранению
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
При принятии решения о закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ, образуемых при приватизации
предприятий, необходимо было исходить из использования специального права на участие Российской Федерации в управлении эти-
1
220
См.: СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6230.
ми обществами («золотой акции»). Это предприятия, осуществляющие следующие виды деятельности:
– добыча, переработка и сбыт нефти, природного газа и газового
конденсата, угля; геология;
– функционирование трубопроводного транспорта;
– эксплуатация газового хозяйства;
– выработка и распределение электроэнергии;
– морской и речной транспорт, связь;
– строительство и эксплуатация объектов, предназначенных для
эксплуатации национальной безопасности;
– разработка, производство и ремонт любых видов вооружения,
военной и космической техники, боеприпасов;
– производство продуктов детского питания.
Процесс приватизации стал приобретать еще более цивилизованные рамки в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации»1, который определил, что под приватизацией понимается возмездное отчуждение
имущества, находящегося в собственности Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
в собственность физических и юридических лиц.
Рассмотрим полномочия Правительства Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления в сфере приватизации.
Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:
1) представляет Президенту Российской Федерации для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя:
– федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей
стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и
безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав
и законных интересов граждан Российской Федерации (далее –
стратегические предприятия);
– открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации
в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы го1
См.: СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
221
сударства, обороноспособность и безопасность государства, защиту
нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации1;
2) представляет Президенту Российской Федерации предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся:
– состава федеральных государственных унитарных предприятий из числа стратегических предприятий, в том числе для их последующей приватизации (преобразования в открытые акционерные общества);
– необходимости и степени участия Российской Федерации в открытых акционерных обществах из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ;
3) ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год2;
4) представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год;
5) издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации3;
6) руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;
7) принимает решения об условиях приватизации федерального
имущества;
8) осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества;
9) осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом
полномочия.
1 См.: Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» // СЗ РФ.
2004. № 32. Ст. 3313.
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014–2016 годы» //
СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3842.
3 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512 «Об утверждении Правил подготовки и принятия решений в условиях приватизации федерального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2868.
222
Правительство Российской Федерации вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества.
По специальному поручению Правительства Российской Федерации от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами
органов местного самоуправления соответственно.
Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества
на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества
на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества
посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества
без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества
в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных
обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Известно, что в 90-е годы ХХ века приватизация в России была
во многом криминализирована. В связи с эти корреспондент «Российской газеты» задал несколько вопросов председателю След223
ственного комитета РФ (СКР) А. Бастрыкину об антикоррупционном сопровождении намеченного этапа приватизации.
Бастрыкин А. ответил: «Чтобы приватизация окончательно не
добила нашу экономику, мы предлагаем комплекс взаимосвязанных мер, в числе которых:
– установление обязанности претендентов на госактив раскрыть
сведения о своих бенефициарных владельцах и аффилированных
лицах, а также санкции за ее несоблюдение. Государство и общество должно знать, кому именно в конечном счете поступит приватизируемое имущество;
– установление права осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях проверки личности претендентов на государственное имущество и представляемых ими документов. В настоящее время эта информация вообще не проверяется;
– введение уголовной ответственности оценщиков за фальсификацию отчета об оценке.
Проект такого закона концептуально поддержан заинтересованными ведомствами, в том числе Счетной палатой, ФСБ России, МВД
России и ФАС России»1.
Важной мерой по управлению предприятиями явилось принятие Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»2.
По этому закону унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Собственником унитарного предприятия являются Российская Федерации, субъекты
Федерации, муниципальные образования.
Закон определяет следующие виды унитарных предприятий:
1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения: федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъектов Российской Федерации;
2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного
управления: федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъектов Российской Федерации.
Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерации, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
1
2
224
Козлова Н. Не частное дело // Рос. газета. 2014, 15 янв.
См.: СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 2002.
Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается решением Правительства Российской Федерации или другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.
Федеральное же казенное предприятие учреждается только решением Правительства Российской Федерации.
Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации (в том числе казенного) принимается решением соответствующего органа субъекта Российской Федерации.
Государственное предприятие может быть создано в случае:
а) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для
обеспечения безопасности Российской Федерации;
б) социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
в) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных
унитарных предприятий;
г) необходимости осуществления научной и научно-технической
деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности
Российской Федерации;
д) необходимости разработки и изготовления отдельных видов
продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации
и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
е) необходимости производства отдельных видов продукции,
изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
В соответствии с Правилами о создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 872 федеральное казенное предприятие может быть создано путем учреждения, реорганизации существующего унитарного предприятия в форме разделения,
выделения либо слияния, а также путем изменения вида унитарного
предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.
В целях создания казенного предприятия федеральный орган
исполнительной власти, в ведении которого будет находиться предприятие, обеспечивает подготовку следующих документов:
а) технико-экономическое обоснование создания предприятия,
включающее в себя финансово-экономический анализ состояния
225
унитарного предприятия с указанием структуры кредиторской и
дебиторской задолженности, условий и причин ее возникновения,
прогноз объема производимой по заказу государства продукции
(работ, услуг) для обеспечения федеральных государственных нужд
с обоснованием необходимости производства отдельных видов продукции (работ, услуг) в рамках самостоятельной хозяйственной деятельности, прогноз доходов и расходов предприятия на очередной
год и плановый период, а также предложения по организационной
и штатной структуре предприятия;
б) проект устава предприятия;
в) проект программы деятельности предприятия на очередной
год и плановый период;
г) проект сметы доходов и расходов предприятия на очередной
год и плановый период, в которой выделяются доходы и расходы,
связанные с выполнением заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд;
д) проект перечня имущества, которое подлежит закреплению
за предприятием на праве оперативного управления для производства по заказу государства продукции (работ, услуг) в соответствии
с уставом предприятия;
е) отчет об оценке имущества, которое подлежит закреплению за
предприятием на праве оперативного управления, содержащий сведения о рыночной стоимости имущества (за исключением случаев
создания предприятия путем реорганизации или изменения вида
унитарного предприятия).
Проекты актов Правительства Российской Федерации о создании предприятий с приложением указанных документов вносятся
уполномоченным органом в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
В случае создания предприятия путем реорганизации унитарного предприятия уполномоченный орган на основании соответствующего акта Правительства Российской Федерации в 2-недельный
срок с даты его принятия согласовывает проект разделительного
баланса или передаточного акта и направляет его на утверждение
в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по управлению федеральным имуществом.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по управлению федеральным имуществом, утверждает
в установленном порядке разделительный баланс или передаточный акт.
226
Уполномоченный орган в месячный срок с даты государственной
регистрации предприятия:
а) утверждает программу деятельности;
б) утверждает смету доходов и расходов;
в) назначает в установленном порядке руководителя предприятия;
г) согласовывает прием на работу главного бухгалтера предприятия, заключение (изменение) трудового договора с ним.
После принятия решения об учреждении предприятия и утверждении его устава наступает стадия (этап) государственной регистрации в территориальных органах Федеральной налоговой службы
в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1 с внесением их в государственный
реестр юридических лиц и выдачей им свидетельств о государственной регистрации и о постановке на налоговый учет.
Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, например, производство любых видов
оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических средств. В связи с этим, у руководителя предприятия возникает необходимость вновь вступать в отношения с органами исполнительной власти по поводу получения лицензии на
изготовление продукции (оказание услуг).
Этот порядок возникновения административно-правовых отношений урегулирован Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности»2.
Лицензия – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом
юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Для получения лицензии соискатель лицензии представляет
в соответствующий лицензирующий орган следующие документы:
1) заявление о предоставлении лицензии с указанием наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места
его нахождения – для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, – для индивидуального предпринимателя; лицензируемого
1
2
См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3431.
См.: СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
227
вида деятельности, который юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять;
2) копии учредительных документов и копия документа о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не
заверены нотариусом) – для юридического лица;
3) копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) – для
индивидуального предпринимателя;
4) копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на
учет в налоговом органе (с предъявлением оригинала в случае, если
копия не заверена нотариусом);
5) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;
6) сведения о квалификации работников соискателя лицензии.
Кроме указанных документов в положениях о лицензировании
конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление иных документов, наличие которых при осуществлении
конкретного вида деятельности установлено соответствующими федеральными законами.
Надо отметить, что с 2011 года лицензия действует бессрочно.
Важным этапом определения статуса предприятия является
получения государственного стандарта (ГОСТа) или сертификата
качества на выпускаемую продукцию. Поэтому руководители предприятий обращаются в органы исполнительной власти для решения этих проблем на основании Федерального закона от 27 декабря
2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (Закон 2002 г.)1.
В статье 2 Закона 2002 г., под стандартом, понимается документ,
в котором в целях добровольного многократного использования
устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ
или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования
к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам
и правилам их нанесения.
1
228
См.: СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. 1. Ст. 5140.
Стандартизация определяется как деятельность по установлению
правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. Различают национальные
стандарты и стандарты организаций. Последние стандарты не должны противоречить требованиям государственных стандартов.
Статья 20 Закона «О техническом регулировании» закрепила
формы подтверждения соответствия выпускаемой юридическими
лицами продукции (работам, услугам) другим установленным требованиям.
Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется
в форме добровольной сертификации.
Обязательное подтверждение соответствия осуществляется
в формах:
1) принятия декларации о соответствии;
2) обязательной сертификации.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по
инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и
органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются
продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные
объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.
Орган по сертификации:
а) осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия;
б) выдает сертификаты соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию;
в) предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации;
г) приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия.
229
Система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или
несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными
предпринимателями.
Лицо или лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется
добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок
их оплаты, определяют участников данной системы добровольной
сертификации. Системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия.
Система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Обязательное подтверждение соответствия проводится только
в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.
Объектом обязательного подтверждения соответствия может
быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории
Российской Федерации.
Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов.
Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют
равную юридическую силу независимо от схем обязательного подтверждения соответствия и действуют на всей территории Российской Федерации.
Декларирование соответствия осуществляется по одной из следующих схем:
1) принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств;
2) принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств, доказательств, полученных с участием органа
по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра).
При декларировании соответствия заявителем может быть зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской
Федерации на ее территории юридическое лицо или физическое
230
лицо в качестве индивидуального предпринимателя, либо являющиеся изготовителем или продавцом, либо выполняющие функции
иностранного изготовителя на основании договора с ним в части
обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям
технических регламентов и в части ответственности за несоответствие поставляемой продукции требованиям технических регламентов (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя).
Круг заявителей устанавливается соответствующим техническим регламентом.
Что касается обязательной сертификации, то она осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем.
Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов
подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.
Сертификат соответствия включает в себя:
1) наименование и местонахождение заявителя;
2) наименование и местонахождение изготовителя продукции,
прошедшей сертификацию;
3) наименование и местонахождение органа по сертификации,
выдавшего сертификат соответствия;
4) информацию об объекте сертификации, позволяющую идентифицировать этот объект;
5) наименование технического регламента, на соответствие требованиям которого проводилась сертификация;
6) информацию о проведенных исследованиях (испытаниях) и
измерениях;
7) информацию о документах, представленных заявителем в орган по сертификации в качестве доказательств соответствия продукции требованиям технических регламентов;
8) срок действия сертификата соответствия, который определяется соответствующим техническим регламентом.
Форма сертификата соответствия утверждается федеральным
органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Орган по сертификации:
231
а) привлекает на договорной основе для проведения исследований (испытаний) и измерений испытательные лаборатории (центры), аккредитованные в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации;
б) осуществляет контроль за объектами сертификации, если такой контроль предусмотрен соответствующей схемой обязательной
сертификации и договором;
в) ведет реестр выданных им сертификатов соответствия;
г) информирует соответствующие органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей
ее;
д) приостанавливает или прекращает действие выданного им
сертификата соответствия;
е) обеспечивает предоставление заявителям информации о порядке проведения обязательной сертификации;
ж) устанавливает стоимость работ по сертификации на основе
утвержденной Правительством Российской Федерации методики
определения стоимости таких работ.
Федеральный орган исполнительной власти по техническому
регулированию ведет единый реестр выданных сертификатов соответствия.
Порядок ведения единого реестра выданных сертификатов соответствия, порядок предоставления содержащихся в едином реестре
сведений и порядок оплаты за предоставление содержащихся в указанном реестре сведений устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Порядок передачи сведений о выданных сертификатах соответствия в единый реестр выданных сертификатов устанавливается
федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Исследования (испытания) и измерения продукции при осуществлении обязательной сертификации проводятся аккредитованными испытательными лабораториями (центрами).
Аккредитованные испытательные лаборатории (центры) проводят исследования (испытания) и измерения продукции в пределах
своей области аккредитации на условиях договоров с органами по
сертификации. Органы по сертификации не вправе предоставлять
аккредитованным испытательным лабораториям (центрам) сведения о заявителе.
232
Аккредитованная испытательная лаборатория (центр) оформляет результаты исследований (испытаний) и измерений соответствующими протоколами, на основании которых орган по сертификации принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче сертификата соответствия. Аккредитованная испытательная лаборатория
(центр) обязана обеспечить достоверность результатов исследований
(испытаний) и измерений.
Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в порядке, предусмотренном федеральным
законом, маркируется знаком обращения на рынке. Изображение
знака обращения на рынке устанавливается Правительством Российской Федерации. Данный знак не является специальным защищенным знаком и наносится в информационных целях.
Маркировка знаком обращения на рынке осуществляется заявителем самостоятельно любым удобным для него способом.
Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов не подтверждено в порядке, установленном анализируемым федеральным законом 2002 г., не может быть маркирована
знаком обращения на рынке.
Административно-правовой статус муниципальных предприятий не аналогичен статусу государственных предприятий. Здесь
главная особенность в том, их статус реализуется в основном в отношениях с органами местного самоуправления.
В частности, отношениям органов местного самоуправления
с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями посвящена ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Этим органам предоставлено
право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок
деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и
увольняют руководителей указанных предприятий, учреждений и
организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Отношения между органами местного самоуправления и руководителями указанных предприятий, учреждений и организаций
1
См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
233
строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
Особенностью административно-правового статуса негосударственных предприятий, учреждений, иных коммерческих и некоммерческих организаций является то, что влияние на них со стороны
государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление негосударственными предприятиями и другими организациями осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями.
Особое место среди негосударственных корпоративных предприятий занимают акционерные общества – коммерческие организации, уставный капитал которых разделен на определенное число
акций, удостоверяющих обязательственные права участников обществ (акционеров) по отношению к обществам1.
В органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности и собственности субъектов
России, имеются представители государства. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской
Федерации»2 Правительство РФ, органы государственной власти
субъектов федерации, органы местного самоуправления при преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества либо принятия решений о продаже
находящихся в государственной или муниципальной собственности акций таких обществ могут принимать решения об использовании в отношении их специального права на участие соответственно
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в управлении ими.
В таком случае они назначают своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представители наделены существенными правами: имеют право вето при принятии общим собранием
открытого акционерного общества решения о внесении изменений
и дополнений в устав или об учреждении его в новой редакции; о
ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об
утверждении ликвидационных балансов; об изменении уставного
1 См.: Ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
2 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
234
капитала. Кроме того, они назначают своих представителей в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых
закреплены в государственной или муниципальной собственности.
В целом управление негосударственными коммерческими организациями имеет своеобразные организационные формы. В этой
сфере формируются органы:
1) коллективные, имеющие в своем составе лиц, не входящих
в «штат» данной организации, но участвующие в принятии решений с правом решающего голоса;
2) коллегиальные органы – организационно и юридически
оформленные группы лиц, наделенных определенной компетенцией, включающей, в частности, юридически властные полномочия
(совет директоров, дирекция, правления);
3) единоличные – директор, генеральный директор, председатель.
Общее собрание является высшим органом; совет директоров –
органом, осуществляющим общее руководство в период между собраниями, Текущее руководство возлагается на исполнительные
органы, которые могут быть единоличными и коллегиальными.
Единоличные и коллегиальные органы представляют собой по
сути администрацию соответствующих обществ, производственных кооперативов. Организация управления конкретными видами
негосударственных коммерческих организаций строится по следующим моделям:
а) хозяйственным обществом с ограниченной и дополнительной
ответственностью: высший орган – общее собрание его участников;
исполнительный орган может быть единоличным, единоличным и
коллегиальным, то есть в обществе может быть только единоличный либо одновременно единоличный и коллегиальный органы;
б) акционерным обществом, относящимся к хозяйственным обществам: высший орган – общее собрание акционеров; совет директоров (наблюдательный совет), создаваемый в обществах с числом
акционеров более 50.
Исполнительный орган: либо единоличный (директор – генеральный директор), либо одновременно единоличный и коллегиальный (дирекция, правление).
Источники:
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. СПб.: Питер, 2018.
235
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1. Ст. 2, 3,
48, 50, 51, 52, 66, 96, 103, 113–115, 120, 121, 132. М.: Омега, 2015.
Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и
ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
Федеральный закон от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4924.
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
Федеральный закон РФ от 8 мая 1996 г. № 14-ФЗ «О производственных кооперативах» // СЗ РФ. 1996. № 20. С. 2321.
Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах
с ограниченной ответственностью» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3431.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ.
2002. № 48. Ст. 4746.
Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 42. Ст. 4190.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. 1. Ст. 5140.
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии
малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»
// Рос. газета. 2007, 31 июля.
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315 «О саморегулируемых организациях» // Рос. газета. 2007, 6 дек.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249.
236
Федеральный закон от 8 августа 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст.
2716.
Указ Президента РФ от 22 июня 2012 г. № 879 «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3509.
Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 // СЗ РФ. 1999. № 39.
Ст. 4626.
Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2007 г. № 872
«О создании и регулировании деятельности федеральных казенных
предприятий» // СЗ РФ. 2007. № 52. Ст. 6456.
Примерный устав федерального государственного унитарного
предприятия. Утвержден распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 11 декабря 2003 г.
№ 6945р //Российская газета. 2004, 5 февр.
Агапов А. Б. Административное право: учебник для бакалавров.
7 е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011.
Андреева Л. В. Правовые вопросы поддержки субъектов малого и
среднего предпринимательства в торговле // Рос. судья. 2013. № 1.
С. 21–24.
Коновалов В. В. Предпринимательская деятельность в России:
законодательное обеспечение инвестиции // Рос. судья. 2013. № 1.
С. 24–28.
237
ЛЕКЦИЯ 9. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
9.1. Понятие и виды форм государственного управления
Государственное управление реализуется на практике в конкретных формах и конкретными методами. Если функции управления раскрывают основные направления целенаправленного воздействия органов управления на объекты, то формы управления
показывают, какими путями осуществляется это воздействие.
По мнению, Ю. М. Козлова, форма – это внешне выраженное действие органов исполнительной власти, осуществляемое в рамках их
полномочий и вызывающее или не вызывающее определенные последствия1. Так как посредством форм практически реализуются
задачи и функции управления, то от использования тех или других форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное
выполнение функций управления, достижение целей управления
с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Многообразие задач и функций государственного управления
обусловливает осуществление различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах,
административных регламентах и в других актах, регулирующих
деятельность органов исполнительной власти. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны
использовать только те формы, которые установлены правовыми
нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного
лица.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные
действия влекут за собой юридические последствия, в других нет.
Поэтому в зависимости от юридических последствий все формы
деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые. Различия между ними, как
правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.
1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 256.
238
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия для граждан и юридических лиц, так как являются формами реализации исполнительной власти, составляющих
ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается
неправовых форм (то есть организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий для
граждан и юридических лиц, не влекут.
В юридической литературе имеются различные точки зрения
на классификацию правовых форм управленческой деятельности.
Так, Ю.М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совершение иных юридически значимых
действий, заключение административно-правовых договоров (контрактов). Такую позицию разделяют и другие авторы1.
Поскольку издание актов управления занимает значительное
место в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму
мы рассмотрим во втором вопросе.
А сейчас перейдем к характеристике иных юридически значимых действий, как правовых форм, которые активно реализуются
в деятельности органов исполнительной власти.
Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные
органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим
участникам управленческих отношений совершение определенных
действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц,
уставов, транспортных средств); выдавать официальные документы
(паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, водительские удостоверения, виды на жительство, решение о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты таможенных пошлин, налогов
или об отказе в ее предоставлении).
Лицензирование регламентируется нормами законодательных
актов и постановлениями Правительства Российской Федерации,
утвержденными ими положениями о лицензировании.
1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова.
М.: Юристъ, 2002. С. 257–267. См. также: Административное право России: учебник / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011. С. 126–127.
239
Специальным актом по данному вопросу является Федеральный
закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности»1, которым дается определение лицензии как специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и
условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю.
В Законе закреплены и другие понятия, основные принципы
осуществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, полномочия лицензирующих органов,
лицензионные требования и условия, осуществление контроля,
приостановление действия и аннулирование лицензии, а также перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются
лицензии.
Регистрация, как юридически значимое действие (я) регламентируется нормами различных отраслей права. Отдельные нормы о
регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ). Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает регистрацию юридических лиц, однако порядок регистрации
определяется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ
«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»2.
То есть здесь мы видим смешанное регулирование отношений, основанное на нормах гражданского и административного
права.
Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее
осуществления определяется в зависимости от цели регистрации
и регламентируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния3, граждан
по месту пребывания и месту жительства; безработных; беженцев
и вынужденных переселенцев; огнестрельного оружия; нормативных актов федеральных и региональных органов исполнительной
власти и другие виды регистрации.
1 СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.
3 См.: Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданско-
го состояния» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
240
Если говорить о выдаче различных документов и справок органами исполнительной власти, как действий, имеющих юридическое значение, то примерами могут быть:
1) выдача органами регистрации актов гражданского состояния
свидетельств о рождении человека или его смерти;
2) органами Федеральной налоговой службы – свидетельств о регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, свидетельств о постановке на налоговый учет (ИНН);
3) выдача талонов-уведомлений гражданам в дежурных частях
органов внутренних дел при подаче лично гражданами письменных
заявлений о преступлениях;
4) выдача органами ГИБДД свидетельств о регистрации транспортных средств, государственных регистрационных знаков, удостоверений на право управления транспортных средств и других
документов;
5) выдача органами МВД России паспортов, удостоверяющих
личность гражданина на территории Российской Федерации или за
ее пределами, выдача разрешений и виз на въезд в России или на
выезд, разрешений на привлечение иностранных работников, разрешений и патентов иностранцам на трудовую деятельность и других документов;
6) выдача органами социальной защиты и пенсионными фондами пенсионных удостоверений, удостоверений ветеранов труда и
других документов;
7) выдача различных разрешений таможенными органами (разрешение на уничтожение, удаление или замену средств идентификации и другие виды разрешений), что определено Федеральным
законом «О таможенном регулировании и внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и более подробно – приказом ФТС России от 14 марта 2011 г. № 532 «Об
утверждении Порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на переработку товаров на
таможенной территории, а также порядка отзыва и порядка аннулирования разрешения на переработку товаров на таможенной территории».
Многие виды разрешений, выдаваемых таможенными органами, содержатся в главе 16 КоАП РФ.
Что касается заключения договоров (контрактов), как правовой
формы управленческой деятельности, речь можно вести о заключении административно-правовых договоров (контрактов), хотя, по
241
мнению Ю.М. Козлова, природа таких договоров носит дискуссионный характер, поскольку мы видим в них сочетание административно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, природоохранных элементов1.
Следует согласиться с точкой зрения М.В. Пучковой, что признаками административно-правового договора, отличающие его от
гражданско-правового и других видов договоров являются следующие.
1. Административный договор регулирует публично-правовые
отношения и направлен на обеспечение государственных, публичных, а не частных интересов.
2. Одной его из сторон всегда является орган исполнительной
власти, должностное лицо как носитель государственно-властных
полномочий в отличие от гражданско-правового договора, в котором государственный орган выступает как обычное юридическое
лицо.
3. Правовой базой административного договора служат главным
образом административно-правовые нормы. Вместе с тем, на такого
рода договоры распространяется действие общих норм обязательственного права, предусмотренных ГК РФ, а также в ряде случаев –
нормы финансового, экологического, трудового и других отраслей
права.
4. Органы исполнительной власти могут заключать административные договоры только в пределах своих полномочий в соответствии с федеральными и региональными законами, подзаконными
нормативными правовыми актами (как правило, в соответствии
с утвержденными положениями о соответствующих органах).
5. Содержание административного договора носит организационно-управленческий характер, так как он регулирует отношения,
связанные с реализацией исполнительной власти (отношения по
предоставлению государственных услуг, заключению служебных
контрактов).
6. Административный договор, как и любой договор, опосредует,
как правило, горизонтальные правоотношения, предполагает добровольное волеизъявление двух или нескольких субъектов административного права. Однако в данном случае принцип равноправия и автономии воли по отношению к участникам договора носит
1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 261–263.
242
не абсолютный, а относительный характер. Орган исполнительной
власти обычно наделен большими полномочиями по отношению
к другой стороне договора: он может устанавливать обязательные
условия договора, имеет право в одностороннем порядке изменить
условия договора, контролировать исполнение договора, в любой
момент может отказаться от продолжения договорных отношений.
7. Административные договоры вызывают определенные юридические последствия. Они влекут установление, изменение или
прекращение прав и обязанностей сторон в сфере государственного
управления и, таким образом, могут выступать в качестве юридических фактов.
8. Административные договоры заключаются в письменной форме и являются официальными документами.
9. Неисполнение или ненадлежащее исполнение административного договора влечет наступление юридической ответственности,
установленной действующим законодательством или договором (административной, дисциплинарной, гражданско-правовой)1.
Анализ Конституции России позволяет сказать, что она заложила договорный порядок разрешения многих вопросов в отношениях
между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, части 2 и 3
ст. 78 Конституции предусматривают, что федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной
власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление
части своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут также передавать им осуществление части
своих полномочий.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» содержит положение о том, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов
Федерации о передаче им части полномочий.
Примечательно здесь то, что в данных случаях говорится не
о собственно административных договорах, а о их косвенном или
опосредованном характере. Тем не менее четко вырисовывается отличительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь
идет о полномочиях по реализации исполнительной власти. Такого
1 См.: Административное право России: учебник / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.:
Проспект, 2011. С. 142–145.
243
специфического предмета не было ранее в административном праве
в советский период.
Смешанный гражданско-правовой и административно-правовой
аспекты содержит государственный или муниципальный контракт
на закупку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, предусмотренный статьей
3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд»1. И хотя такой контракт
заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом
Российской Федерации, но сама процедура его заключения в большей степени регулируется указанным Федеральным законом и другими законами, содержащие административно-правовые нормы.
Еще один пример. Водный кодекс Российской Федерации 2006
года (статьи 12–18) предусматривает возможность заключения договора пользования водными объектами между органами исполнительной власти субъектов федерации и водопользователем. Имеется
в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения
выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений, поэтому
есть основания назвать его административно-правовым соглашением.
К одному из видов административно-правовых договоров можно
отнести служебный контракт, заключаемый гражданином при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено статьей 12 Федерального закона «О системе государственной службы»,
статьей 26 Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», статьей 10 Федерального закона от
21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», поскольку содержание контракта является
служебная деятельность чиновника.
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в правоохранительных органах, в воинских формированиях, а также для руководителей государственных унитарных предприятий2. При этом кон-
1
2
См.: СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
См.: Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373.
244
тракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений
элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.
Кроме того, договорная форма по реализации одного из основных
направлений деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардии) – защите частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности, находит свою реализацию в деятельности подразделений вневедомственной охраны этой службы.
Вневедомственная охрана заключает значительное количество
таких договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан.
Главным в содержании договоров является обеспечение сохранности имущества собственников путем несения службы вооруженных
табельным огнестрельным оружием сотрудниками полиции с использованием технических средств, предупреждение и пресечение
попыток проникновения на охраняемые объекты.
Однако говорить о том, что такого рода соглашения (договоры)
стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока
вспомогательная.
Среди форм управления важная роль отводится государственным
программам: федеральным, региональным, межрегиональным.
Основными видами программ являются федеральные и региональные. Они в свою очередь подразделяются на:
а) отраслевые и межотраслевые;
б) общего характера и целевые.
Из общего количества федеральных целевых программ на ближайшие годы можно выделить следующие: Программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 годы»; Программа «Развития образования на 2013–2020 годы» и многие другие
программы.
Новой формой деятельности федеральных органов исполнительной власти, появившейся в 21 веке, следует считать национальные
проекты: здравоохранение, образование и другие. В частности, для
развития школ Правительством РФ установлены гранты не менее
1 млн. рублей, которые выделяются непосредственно директорам
школ для целевого их использования (например, компьютеризации
школ).
245
В управлении различными процессами активнее стали использоваться такие правовые формы, как концепции, доктрины и планы. Это документы государственных органов, воплощающие собой
теоретические обоснования основных направлений и содержания
государственной деятельности. Некоторые из них так и называются «концепции или доктрины». Например, Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года
одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г.
№ 1270-р; Военная доктрина, утвержденная Президентом РФ 25
декабря 2014 г. № ПР-49761, характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн,
вооруженных конфликтов, на военное строительство.
Впервые в России принят Федеральный закон 28 июня 2014 года
№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации»2, где определено, что стратегическое планирование –
деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
отраслей экономики и сфер государственного и муниципального
управления, обеспечения национальной безопасности Российской
Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Рассмотрев иные правовые формы государственного управления, перейдем к изложению неправовых форм.
К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий, способствующих
государственному управлению.
Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, в проведении совещаний, учений, тренировок; организации охраны общественного порядка и безопасности при проведении спортивных и иных массовых
мероприятий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций
техногенного и социального характера в том числе при возникнове1
2
246
См.: Российская газета. 2014, 30 дек.
СЗ РФ. 2014. № 26. Ч. 1. Ст. 3378.
нии массового инфекционного заболевания людей (эпидемий) или
массового инфекционного заболевания животных (эпизоотий).
Организационные мероприятия хотя и связаны непосредственно
с возникновением, изменением и прекращением административноправовых отношений, однако они не влекут тех последствий, которые характерны для правовых форм управления (отказ от предоставления лицензии, регистрации).
Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается
осуществление всех форм государственного управления. К таким
действиям относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение документов и другие действия. Сюда же можно отнести
анализ состояния деятельности органа исполнительной власти,
прогнозирование развития его сферы деятельности, подготовка
предложений для руководителей федеральных и региональных органов.
9.2. Понятие и классификация актов
государственного управления
По мнению Ю. М. Козлова, «Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное
на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых
отношений в целях реализации исполнительной власти»1.
Д. М. Овсянко под актом управления понимает официальное
решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по
тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия2.
Основными признаками акта управления является то, что он:
– имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован;
1 Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Административное право. М.: Юристъ, 2002. С. 269.
2 См.: Овсянко Д. М. Административное право: учеб. пособие / под ред. проф. Г.
А. Туманова. М.: Юристъ, 2008. С. 68.
247
– принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица;
– устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения;
– носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное решение управленческих дел и вопросов;
– принимается субъектом управления только по тем вопросам,
которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном
правовыми нормами.
Юридическое значение актов управления многообразно:
– они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права
(другие акты управления);
– возлагают конкретные обязанности на субъектов управления
или наделяют их определенными правами;
– выступают в качестве юридических фактов, т. е. оснований
для возникновения, изменения или прекращения правоотношений
в сфере управления;
– являются доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела1.
В теории административного права акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории
действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты; форме выражения
актов2.
По юридическим свойствам акты управления подразделяются
на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера.
В Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации Министерством юстиции Российской
Федерации делается ссылка на постановление Государственной
Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конститу-
1 См.: Коренев А. П. Административное право России: учебник: В 3 ч. Ч. 1. М.:
МЮИ МВД России, 1996. С. 167–168. О признаках и особенностях административно-правовых актов см. также: Административное право России: учебник / отв. ред.
Н. Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011. С. 129–131.
2 См.: Коренев А. П. Административное право России: учебник: В 3 ч. Ч. 1. М.:
МЮИ МВД России, 1996 С. 170–174; Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В.
Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова.
М.: Юрайт, 2011. С. 166–167.
248
ционный Суд Российской Федерации»1, в котором нормативный
правовой акт трактуется как письменный официальный документ,
принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление,
изменение или отмену правовых норм.
Индивидуальный акт обращен к одному участнику административно-правового отношения (приказ о назначении на должность,
постановление о привлечении лица к административной ответственности).
Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, например, приказы федеральных министров и руководителей
других федеральных органов исполнительной власти. Причем эти
акты по своему содержанию чаще всего являются нормативными,
поскольку они рассчитаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, однако в преамбуле приказа нередко называется
фамилия и инициалы руководителя департамента (управления),
который должен совершить определенные действия для реализации данного приказа (например, обеспечить заказ на изготовление
бланков лицензий и других документов).
По сроку действия акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Классическим примером актов, действующих в течение установленного
срока, являются указы Президента РФ о призыве на военную службу и увольнении с военной службы, поскольку они действуют полгода.
По территории действия акты управления подразделяются на
акты, действующие в масштабе Российской Федерации, и акты,
действующие в масштабе федерального округа, республики, края,
области, автономного округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города).
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и
отраслевого управления. Акты общего управления издают правительства на федеральном и региональном уровнях. Акты межотраслевого управления характерны для таких органов, как Федеральная служба государственной статистики, Федеральная антимоно-
1 Разъяснения… утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 //
Рос. газета. 2007, 24 мая.
249
польная служба и другие службы. Акты отраслевого управления
издаются федеральными министерствами, службами, агентствами.
По органам, издающим правовые акты управления. Президент
издает указы и распоряжения; федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации: Правительство – постановления
и распоряжения; министры – приказы, распоряжения, указания,
инструкции, административные регламенты по исполнению государственных функций и по предоставлению государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – постановления, распоряжения, приказы, административные
регламенты по исполнению государственных функций и по предоставлению государственных услуг1.
По форме выражения акты управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (использование
свистка, жезла, отмашки в работе дорожной полиции, сотрудников
таможенных органов).
Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на основе и во исполнение законов.
Основные требования законности к актам управления заключаются в следующем:
1. Акт управления должен быть издан полномочным органом и
в пределах его компетенции.
2. Акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами,
должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей)
большинства членов данного коллегиального органа. Без выполнения этого требования акты являются незаконными.
3. Акт управления должен быть издан по установленной форме
и подписан надлежащими должностными лицами (руководителем
1 См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и
утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» //
СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169; Постановление Правительства СПб от 25 июля 2011 г.
№ 1037 «О порядке разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга административных регламентов предоставления
государственных услуг (исполнения государственных функций) // Вестник Администрации СПб. 2011. № 6.
250
юридической службы и руководителем этого же органа исполнительной власти или его заместителем)1.
Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) активно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так,
требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта
управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его
законности. Требование подписи акта определяет ответственность
руководителя органа за его содержание.
В качестве одного из требований к правовым актам следует отнести также Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса
«Российская общественная инициатива»2. Президент постановил,
что в целях обеспечения развития и укрепления гражданского
общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан
в управлении делами государства утвердить Правила рассмотрения
общественных инициатив, направленных гражданами Российской
Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
Процесс разработки акта управления федерального органа исполнительной власти до вступления его в законную силу проходит
определенные стадии:
1) подготовка проекта акта и его согласование;
2) подписание (утверждение) акта;
3) государственная регистрация акта в установленных случаях;
4) официальное опубликование и вступление акта в силу.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на
одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.
В процессе работы над проектом правового акта должны быть
изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской
Федерации, практика применения соответствующих нормативных
1 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33.
Ст. 3895.
2 См.: СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.
251
правовых актов, научная литература и материалы периодической
печати, а также данные социологических и иных исследований,
если таковые проводились.
Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента,
постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не
установлен другой срок.
Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование
является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном акте содержатся
положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и
ведомств. Согласование оформляется визами, включающими в себя
наименование должности руководителя министерства или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и
дату на оборотной стороне последнего листа акта.
Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны
быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или
признании утратившими силу соответствующих ранее изданных
актов или их частей.
Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию
с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются
в текст нового нормативного акта.
Подготовленный проект нормативного акта до его подписания
должен быть проверен на соответствие его требованиям Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов»1, а также правилам русского языка и завизирован
руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Указанный федеральный закон, определяет, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых
актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие
1
252
См.: СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из
общих правил, а также положения, содержащие неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В таможенных органах по данному вопросу действует Приказ
ФТС от 22 марта 2010 г. № 533 «О утверждении порядка проведения
ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФТС России».
Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов
органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного,
природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность
государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим)
государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции
проводит антикоррупционную экспертизу:
1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента
Российской Федерации и проектов постановлений Правительства
Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами
исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;
2) проектов концепций и технических заданий на разработку
проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и
заключений на проекты федеральных законов – при проведении их
правовой экспертизы;
3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих
253
межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения1.
При положительной антикоррупционной экспертизе нормативные акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем.
Подписанный нормативный акт должен иметь следующие реквизиты:
– наименование органа (органов), издавшего акт;
– наименование вида акта и его название;
– дата подписания акта и его номер;
– наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, который ведет государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного акта включает
в себя:
– юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
– принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
– присвоение регистрационного номера;
– занесение в государственный реестр нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти или в феде-
1 См.: Приказ Минюста России от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы
по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» // Рос. газета. 2010, 21 апр.
254
ральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации1.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты
не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 6 экземплярах (один подлинник и 5 копий, одна из которых должна быть на магнитном носителе) в Министерство юстиции
Российской Федерации.
Государственная регистрация нормативных актов производится
в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости
срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а
в исключительных случаях – до одного месяца2.
Нормативные акты, в государственной регистрации которых
отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу
с указанием причин отказа.
В течение суток после регистрации подлинник нормативного
акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется
в федеральный орган, представивший акт на государственную регистрацию.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой
статус организаций или имеющие межведомственный характер,
подлежат официальному опубликованию в установленном порядке,
кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете»3. Срок опубликования актов
Президента Российской Федерации – в течение 10 дней после их
подписания. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
1 См.: Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 г. № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 154 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ от 13 августа
1997 г. № 1009» // Рос. газета. 1999, 24 февр.
3 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента РФ и нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
255
Федерации» постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Опубликование актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в указанных изданиях является официальным опубликованием. Кроме того, акты Президента и
Правительства могут быть переданы в установленном порядке Администрацией Президента Российской Федерации для опубликования в иных органах печати, обнародования по телевидению, радио,
передачи по каналам связи, а также разосланы соответствующим
государственным органам.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской
газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти, издаваемом еженедельно государственным
учреждением – издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)1.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также
зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций
к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя
ссылаться при разрешении споров.
Каково же действие актов управления? Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают
в силу на всей территории России одновременно по истечении семи
дней после их первого официального опубликования или с момента
опубликования, если это отражено в нормативном правовом акте.
Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе
акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со
дня их подписания.
1 См.: Указ Президента РФ от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании
порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газета. 2014, 15 окт.
256
Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями
Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты федеральных министерств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц субъектов Российской Федерации, если в актах не указан
другой срок введения его в действие.
Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания прав актам может встать вопрос об
их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.
Ничтожными называются правовые акты управления, которые
вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий. Например, ничтожными являются
акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их
органов или содержащие предписания подчиненным лицам осуществить противоправные действия.
Оспоримыми называются акты управления, которые подлежат
обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспоримыми являются
акты, которые содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным государственным органом: вышестоящим органом исполнительной власти,
прокурором, судом. В одних случаях оспоримые акты могут быть
признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них
недостатков), в других – недействительными. Однако до признания
акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и
порождает правовые последствия.
Акт управления может утратить юридическую силу не только
в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом
Так, постановления и распоряжения Правительства Российской
Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным
законам и указам Президента Российской Федерации могут быть
отменены Президентом (ст. 115 Конституции Российской Федерации).
257
Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
От отмены актов управления следует отличать приостановление
их действия или исполнения. Это означает официальное временное прекращение действия акта. Приостановление действий актов
управления производится в тех случаях, когда уполномоченный
на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов следующие:
а) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия Конституции Российской Федерации и
федеральным законам (ст. 85 Конституции);
б) Правительство Российской Федерации в целях реализации
своих постановлений и распоряжений на всей территории страны
в пределах своей компетенции вправе приостанавливать действие
актов федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации»);
в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;
г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного наказания приостанавливает
его исполнение до рассмотрения жалобы.
Источники:
Конституция Российской Федерации. СПб.: Питер, 2016. Ст. ст.
15, 18, 24, 72, 76, 85, 90, 115.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
Федеральный закон 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26.
Ч. 1. Ст. 3378.
Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
258
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти» //
СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении
общественных инициатив, направленных гражданами Российской
Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.
Указ Президента РФ от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газета. 2014,
15 окт.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа
1997 г. № 1009 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об
утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст.
1084.
Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов
предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст.
3169.
Приказ Минюста России от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов
муниципальных образований» // Рос. газета. 2010, 21 апр.
Приказ ФТС от 22 марта 2010 г. № 533 «О утверждении порядка
проведения ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных правовых актов ФТС России».
Алексеева Л. Нормативные правовые акты: выявление норм коррупционной направленности // Законность. 2014. № 3. С. 21–24.
259
ЛЕКЦИЯ 10. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
10.1. Понятие законности и дисциплины
в государственном управлении
и способы их обеспечения
Законность представляет собой сложное явление и в научной литературе рассматривается в нескольких аспектах: как конституционный принцип, как политический режим и как способ управления
делами государства.
Статья 15 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а законы и иные правовые акты не
должны противоречить Конституции страны. Именно эти основные
требования составляют сущность законности.
Иначе говоря, сущность законности состоит в соблюдении Конституции России, других законов и нормативных правовых актов
международного, федерального и регионального уровня, а также
в единообразном понимании, исполнении и применении действующего законодательства всеми органами государства, органами
местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Создание подлинно правового государства предполагает распространение действия закона на все общественной жизни,
прежде всего на функции органов государственной власти, обязательность закона для самого государства и его органов, должностных лиц, развитие государственного аппарата по пути демократизации, законности и справедливости. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, издавшее закон, не вправе
его нарушать.
В юридической литературе отмечается, что законность – это,
во-первых, наличие достаточного количества юридических норм
высокого качества с точки зрения современных представлений о
правовом государстве; во-вторых, их строгое соблюдение всеми
субъектами права; в-третьих, наличие специалистов юриспруденции, полиции, судов, учреждений по исполнению наказаний,
260
иного специального аппарата для принудительно реализации законов1.
Обеспечение законности немыслимо без строгого соблюдения государственной дисциплины, предполагающей точное соблюдение
всеми организациями, государственными службами и гражданами
установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных прав.
Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но и
взаимообусловлены. Строгое соблюдение субъектами права законов
и подзаконных актов – важнейшее требование как законности, так
и государственной дисциплины, что и послужило основанием считать законность и государственную дисциплину однопорядковыми
социальными явлениями.
Однако, при всей близости законности и государственной дисциплины они не тождественны. Различие между ними состоит в том,
что дисциплина охватывает порядок поведения людей не только
в сфере правовой регламентации общественных отношений (трудовая, финансовая, служебная, воинская и т. д.), но в сфере действия
иных норм, функционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта.). Ее содержание шире содержания «законность», ибо
включает исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях как правовых, так и иных социальных норм. Законность же
требует соблюдения и исполнения только правовых норм. Кроме
того, в содержание дисциплины включаются такие элементы, как
предприимчивость, инициативность, творческий подход к делу, эффективность и качество работы. Поэтому дисциплина значительно
глубже, чем законность, проникает в производственные отношения
и теснее связана с экономическими категориями.
Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г.
№ 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»2 определено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим
применение к виновным должностным лицам и работникам феде-
1 См.: Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающ.
по спец. «Юриспруденция» / под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 524.
2 См.: СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.
261
ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности,
являются:
– нарушение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации;
– неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных
законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших
в законную силу решений судов.
Указом определено также, что должностные лица и работники
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание, не подлежат в течение года
премированию, представлению к награждению государственными
наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при
спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или
представлению для присвоения очередного квалификационного
разряда (классного чина, воинского или специального звания. Кроме того, они могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
В зависимости от содержания, юридических последствий и субъектов в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности:
1) контроль (государственный, муниципальный и общественный);
2) прокурорский и административный надзор;
3) обжалование незаконных действий органов исполнительной
власти и их должностных лиц.
10. 2. Виды контроля в государственном управлении
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный
контроль, и характера их полномочий различают следующие виды
контроля:
1) контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти
за деятельностью органов исполнительной власти;
262
3) контроль органов судебной власти за деятельностью органов
исполнительной власти;
4) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;
5) общественный контроль.
Рассмотрим эти виды контроля.
1. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:
а) непосредственный контроль Президента Российской Федерации;
б) президентский контроль через его структуры1.
Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями в сфере обеспечения вертикали исполнительной власти как
по отношению к федеральным органам, так и к органам субъектов
Федерации. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации Президентом могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам и указам Президента РФ.
Кроме того, Президент РФ вправе принимать решения об отставке самого Правительства Российской Федерации.
Президент вправе не только присутствовать, но и председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет ему непосредственно контролировать правильность и необходимость решений Правительством по важнейшим вопросам управления страной.
Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет также
в области подбора и расстановки кадров. По представлению Председателя Правительства он назначает на должность министров, руководителей федеральных служб, высшее командование Вооруженных Сил России и освобождает их от должности.
В дальнейшем эти и другие руководители регулярно отчитываются перед Президентом при их личных встречах с ним и представлении отчетов о деятельности подчиненных им министерств и
ведомств.
На основании п. 2 статьи 85 Конституции России Президент РФ
вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной
власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции, федеральным законам, международным обязатель1 См.: Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающ.
по спец. «Юриспруденция» / под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 528–529.
263
ствам России или нарушающими права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В случае установления факта принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта, противоречащего
федеральному законодательству Президент РФ вправе применить
меры ответственности, закрепленные в Федеральном законе от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Он имеет право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю органа исполнительной власти) в следующих случаях:
а) издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным
законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта России в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло мер по исполнению решения суда;
б) уклонения высшего должностного лица субъекта России в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока лицо, издавшее акт, не обратилось в суд для разрешения спора.
Президент вправе также отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта России, если в течение месяца со дня вынесения главой государства предупреждения указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения2. Кроме того, Президент вправе отрешить
от должности высшее должностное лицо субъекта России в связи
с утратой к нему доверия.
Существенную роль в осуществлении президентского контроля
играет Администрация Президента Российской Федерации, кото1
2
См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
См. подробнее: Стародубцева И. А. Особенности полномочий органов государственной власти по обеспечению соблюдения федерального законодательства // Гос.
власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 7–11; Тарасов А. М. Президентский
контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности // Гос.
и право. 2002. № 11. С. 54–64; Тарасов А. Особенности и принципы президентского
контроля за правоохранительной деятельностью // Рос. судья. 2002. № 2. С. 14–22.
264
рая действует на основе Положения о ней, утвержденного Указом
Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 4901.
В пределах своих полномочий Администрация также осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и
распоряжений Президента Российской Федерации.
Что касается других президентских структур, то помощь Президенту оказывает Управление Президента Российской Федерации по
вопросам государственной службы и кадров, которое готовит предложения по подбору и назначении лиц на высшие должности в системе федеральных органов исполнительной власти.
Следующей структурой является Контрольное управление Президента Российской Федерации, которое осуществляет контроль
и проверку исполнения федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, их должностными лицами поручений и указаний Президента Российской Федерации, а также контроль за деятельностью
подразделений Администрации Президента.
Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний
Президента Российской Федерации»2 утвержден порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации,
в соответствии с которым руководитель Администрации Президента Российской Федерации или помощник Президента Российской
Федерации – начальник Контрольного управления Президента
Российской Федерации регулярно информирует Президента о ходе
исполнения его поручений и указаний и в случае несвоевременного или ненадлежащего исполнения поручений и указаний вносит
предложение о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.
Для реализации своих полномочий Контрольное управление
вправе создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться
правоохранительные, контролирующие органы и другие специалисты федеральных органов исполнительной власти.
При обнаружении нарушений Контрольное управление ставит
вопрос перед соответствующими руководителями федеральных и
других органов о привлечении к дисциплинарной ответственности
государственных служащих, виновных в неисполнении или ненад1
2
См.: СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
См.: Российская газета. 2011, 30 марта.
265
лежащем исполнении своих служебных обязанностей. Одновременно данное управление может направить соответствующим руководителям предписание об устранении выявленных нарушений, которое подлежит безотлагательному рассмотрению и не позднее чем
в месячный срок (или более сокращенный) должны быть приняты
меры по устранению выявленных нарушений, о чем сообщается
в Контрольное управление.
При обнаружении признаков состава преступления Контрольное
управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, Следственный комитет РФ для решения вопроса по ним.
К числу Президентских структур следует отнести также полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые действуют на основе Положения о них,
утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года1.
Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель
Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность
органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Но он вправе осуществлять контроль за деятельностью
органов исполнительной власти по выполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, решений федеральных органов исполнительной власти, а также хода
реализации федеральных программ, использования федерального
имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.
По результатам контроля он готовит и представляет Президенту
Российской Федерации регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе, вносит соответствующие предложения.
Он вправе вносить в Контрольное управление Президента Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов РФ представления
в случае нарушения или неисполнения подчиненными им органами
федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации.
Такие же представления полномочный представитель может
вносить в законодательный орган субъекта Российской Федерации в случае противоречия принятых им нормативных актов
1
266
См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
Конституции Российской Федерации, федеральным законам,
указам Президента и постановлениям Правительства Российской
Федерации.
2. Следующим видом контроля является контроль органов законодательной (представительной) власти за деятельностью органов исполнительной власти.
Контрольные полномочия палат Федерального Собрания небольшие по объему и принадлежат в основном Государственной Думе. Ее
контрольные полномочия заключаются в том, что она:
– дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
– решает вопрос о доверии к Правительству Российской Федерации;
– назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
– контролирует деятельность Правительства по разработке федерального бюджета, представляет Государственной Думе ежегодные
отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам,
поставленным Государственной Думой (ст. 114 Конституции Российской Федерации).
Контроль же за исполнением федерального бюджета относится
к совместному ведению Совета Федерации и Государственной Думы,
для чего они образуют Счетную палату, как орган финансового контроля (ст. 101 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41ФЗ «О счетной палате Российской Федерации»1 на нее возложены
следующие задачи:
1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской
Федерации;
3) определение эффективности и соответствия нормативным
правовым актам Российской Федерации порядка формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами
в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей
1
СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
267
стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;
4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными
ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка
предложений по их устранению, а также по совершенствованию
бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской
Федерации порядка формирования, управления и распоряжения
федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;
6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных
льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями
за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции
Счетной палаты;
7) определение достоверности бюджетной отчетности главных
администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
8) контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств государственных внебюджетных
фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;
9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются
также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных
государствах осуществляется Президентом Российской Федерации
после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями
обеих палат Федерального Собрания (ст. 83 п. «м» Конституции Российской Федерации).
268
Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 года № 40ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации»1
и от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке»2 закреплены
полномочия Федерального Собрания по осуществлению контроля за
деятельностью этих федеральных органов исполнительной власти.
В 2005 году появилась новая форма контроля – парламентское
расследование Федерального Собрания Российской Федерации, которое осуществляется парламентской комиссией, формируемой на
паритетных началах из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г.
№ 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»3 предметом парламентского расследования являются:
1) факты грубого или массового нарушения гарантированных
Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и
гражданина;
2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных
ситуаций техногенного характера;
3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Кроме того, Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ
«О парламентском контроле»4 определено, что парламентский контроль осуществляется в следующих формах:
1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской
Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий
по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского
контроля в сфере бюджетных правоотношений;
3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности,
в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;
1
2
3
4
См.: СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
См.: СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
269
4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по
ним;
5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка
Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
7) направление палатами Федерального Собрания Российской
Федерации парламентских запросов;
8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее – депутатский запрос);
9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания
Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных
органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках
«правительственного часа», а также заслушивание информации
указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий
палат Федерального Собрания Российской Федерации;
10) заслушивание в целях получения информации по вопросам,
носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации,
Председателя Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации, иных должностных лиц;
11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя
Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов
Счетной палаты Российской Федерации;
12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской
Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным
270
законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;
13) осуществление Государственной Думой взаимодействия
с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;
14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;
15) направление представителей палат Федерального Собрания
Российской Федерации в организации, создаваемые Российской
Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;
16) приглашение членов Правительства Российской Федерации
и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
17) проведение парламентских слушаний;
18) проведение парламентских расследований
В субъектах Российской Федерации объем контрольных полномочий представительных органов власти значительно шире, хотя и
здесь он не одинаков.
Так, согласно конституциям республик Татарстан и Башкортостан, их представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами государственной власти.
Согласно п. 5 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет следующие контрольные функции:
1) контроль за исполнением Устава Санкт-Петербурга, законов
и иных правовых актов, принятых Законодательным Собранием
Санкт-Петербурга;
2) последующий контроль за исполнением бюджета города, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, расходованием средств и валютных фондов города;
3) контроль за выполнением программ и планов социально-экономического развития города;
4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга;
5) контроль за своевременным приведением в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов органов
государственной власти Санкт-Петербурга;
271
6) контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Депутат или группа депутатов Законодательного Собрания на
основании ст. 58 Устава Санкт-Петербурга вправе обратиться с депутатским запросом к губернатору города по вопросам, входящим
в компетенцию Администрации Санкт-Петербурга. Губернатор обязан дать письменный ответ на запрос не позднее чем через 7 дней со
дня его получения.
3. Третий вид контроля – судебный контроль за деятельностью
органов исполнительной власти.
Этот вид контроля осуществляется органами судебной власти
в процессе конституционного, гражданского, административного и
уголовного судопроизводства.
Субъектами контроля являются Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи.
Конституционный Суд Российской Федерации, является судебным органом конституционного контроля и разрешает вопросы
исключительно права1. Он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федераль