close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

conf yur 0D2FDCA1A5

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки российской
федерации
Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
Межвузовская
научно-практическая конференция,
посвященная научной сессии ГУАП
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО.
ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ:
теория и практика, история и современность
8–9 апреля 2015 г.
Санкт-Петербург
2015
УДК 342.7
ББК 67
П68
П68 Правовая политика. Правовое государство. Правовая жизнь:
теория и практика, история и современность: Межвузовская
научно-практическая конференция, посвященная научной
сессии ГУАП (8–9 апреля 2015 г.) / под ред. П. П. Глущенко;
Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения. СПб., 2015. – 452 с.
ISBN 978-5-8088-1005-1
В сборник вошли материалы Межвузовской научно-практической конференции, проходившей на юридическом факультете ГУАП
8–9 апреля 2015 года. В работе конференции, круглых столов и проведении мастер-классов приняло участие более 500 студентов, преподавателей, гостей. В процессе обсуждения пленарных докладов, научных сообщений поднимались актуальные вопросы о месте и роли
правовой политики в становлении правового государства, обеспечении реализации и защиты прав, свобод и законных интересов.
УДК 342.7
ББК 67
ISBN 978-5-8088-1005-1
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2015
Коллектив сотрудников юридического факультета ГУАП
3
Состав организационного комитета:
Оводенко Анатолий Аркадьевич – Президент СанктПетербургского государственного университета аэрокосмического
приборостроения, доктор технических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Антохина Юлия Анатольевна – ректор Санкт-Петербургского
государственного университета аэрокосмического приборостроения, доктор экономических наук;
Боер Виктор Матвеевич – проректор по учебно-воспитательной
работе, декан юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации;
Бабурин Сергей Николаевич – Президент Ассоциации юридических вузов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки Российской Федерации;
Петухов Вениамин Григорьевич – профессор, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации;
Глущенко Петр Петрович – заместитель декана юридического
факультета ГУАП по научной работе, доктор юридических наук,
профессор, руководитель магистерской программы «Правозащитная деятельность», заслуженный юрист Российской Федерации,
почетный адвокат России;
Журавлев Валерий Анатольевич – декан юридического факультета филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», доктор исторических наук, кандидат юридических наук,
профессор;
Лойт Хиллар Харриевич – заведующий кафедрой государственного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации;
Прокофьев Виктор Федорович – декан юридического факультета Новгородского государственного университета имени Ярослава
Мудрого, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации;
Сафин Фярит Юсупович – первый заместитель декана юридического факультета, заведующий кафедрой уголовного права и таможенных расследований юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Кузнецов Эдуард Вениаминович – заведующий кафедрой теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор
4
юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Цмай Василий Васильевич – заведующий кафедрой международного и таможенного права юридического факультета ГУАП,
доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Боер Анна Александровна – заведующая кафедрой гражданского права юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, доцент;
Попов Андрей Владимирович – начальник Управления делами
Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации,
действительный государственный советник юстиции 3-го класса,
кандидат военных наук.
5
ПРОГРАММА
8 апреля 2015 г. (среда)
Санкт-Петербург, ул. Ленсовета, д. 14, Актовый зал (3 этаж)
09.30–10.00 – регистрация участников конференции
10.00–10.10 – приветствия, поздравления, пожелания
10.10–12.00 – пленарное заседание
Доклады
(регламент – 10–15 минут)
Кузнецов Э. В. Правовое государство: принципы становления,
совершенствования.
Боер В. М. Правовая политика: теория, практика, проблемы
осуществления.
Глущенко П. П. Правовая жизнь: история и современность.
Боер А. А. Правовая политика в сфере юридического образования.
Лойт Х. Х. Роль и место правовой политики в функционировании правового государства.
Сафин Ф. Ю. Правовая деятельность правового государства: теория и практика.
Научные сообщения
(регламент – до 10 минут)
Семенова М. В. История становления правового государства
в России, СССР, Российской Федерации.
Цмай В. В. Зарубежный опыт становления и функционирования правового государства.
Ломакина И. Б. Принципы правового государства: сущность,
содержание, проблемы повышения их эффективности.
Смольяков А. А. Принцип взаимной ответственности перед законом государства и личности.
Журавлев В. А. Роль и место правовой политики в становлении
юриста.
Култышев Е. И. Правовая политика, уголовная политика: единство, различие, пути взаимодействия, повышения эффективности.
Домбровский В. В. Правовая жизнь: признаки правовой жизни,
реальность их реализации, сферы проявления.
Агаев Г. А. Ювенальная преступность в современной России:
тенденции, проблемы противодействия.
Баженов А. В. Преступность мигрантов в Санкт-Петербурге: состояние, детерминация, прогнозы.
6
Гельдибаев М. Х. Политика в сфере борьбы с преступностью и ее
законодательное обеспечение.
Сафин Ф. Ю. К вопросу о криминологической обоснованности
некоторых реформ уголовного законодательства России.
Губко А. А. Особенности тактики расследования преступлений,
совершаемых сотрудниками полиции.
Городинец Ф. М. Демократизация и гуманизация права.
12.00–13.00 – кофейная пауза
13.00–16.30 – работа круглых столов
КРУГЛЫЙ СТОЛ № 1 (Актовый зал)
Правовое государство: механизм осуществления функционирования
Модераторы:
Боер Виктор Матвеевич – проректор по учебно-воспитательной работе, декан юридического факультета, заведующий кафедрой правоведения и таможенного дела юридического факультета
ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Кузнецов Эдуард Вениаминович – заведующий кафедрой теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Цмай Василий Васильевич – заведующий кафедрой международного и таможенного права юридического факультета ГУАП,
доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего
профессионального образования Российской Федерации.
Тематика научных сообщений:
Ломакина И. Б. Проблемы реализации идеи правового государства в России.
Смольяков А. А. Принцип разделения власти: понятие, сущность, проблемы обеспечения самостоятельности.
Булатов Р. Б. Принцип верховенства закона в правовом государстве: теория, практика.
Цмай В. В. Механизм осуществления деятельности правового
государства: история и современность.
7
Боер А. Л. Функции правового государства: теория и практика
осуществления.
Боер А. А. Компенсация морального вреда в механизме зашиты
конституционных прав личности.
Домбровский В. В. Принцип разделения власти: понятие, сущность, проблемы обеспечения самостоятельности.
Пиддубривная А. Ю. Гласность судебного разбирательства как
гарантия на доступ к правосудию.
Сербин М. В. Новые технологии в избирательном процессе.
Беляева К. А. (магистрантка, рук. Пиддубривная А. Ю.) Осуществление защиты патентных прав в рамках гражданского законодательства.
Аванесова А. С. (магистрантка, рук. Пиддубривная А. Ю.).
Подходы к пониманию термина «источник повышенной опасности» с точки зрения юридической науки.
Седюк О. М. (магистрантка, рук. Пиддубривная А. Ю.) Эволюция института защиты прав потребителей в некоторых зарубежных странах.
Александрова М. В. (магистрантка, рук. Боер А. А.) Организационно-правовые формы юридических лиц на современном этапе
развития гражданского законодательства.
Нефедова Г. А. (магистрантка, рук. Боер А. А.) Особенности перехода прав кредитора к другому лицу.
Сапожникова Я. А. (магистрантка, рук. Боер А. А.) Информация как объект гражданских прав.
Демкина А. О. (магистрантка, рук. Боер А. А.) Проблемы лицензирования отдельных видов медицинской деятельности.
Вашакидзе Г. Т. Референдум: проблемы реализации в современном мире.
КРУГЛЫЙ СТОЛ № 2 (ауд. 33-07)
Правовая политика правового государства: цели и приоритеты
Модераторы:
Лойт Хиллар Харриевич – заведующий кафедрой государственного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы
Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Сафин Фярит Юсупович – первый заместитель декана юридического факультета, заведующий кафедрой уголовного права
8
и таможенных расследований юридического факультета ГУАП,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Боер Анна Александровна – заведующая кафедрой гражданского права юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, доцент.
Тематика научных сообщений:
Сергеева Е. И. Развитие регионального законодательства в России на современном этапе.
Грызунова Е. В. Государственно-правовая политика.
Павельева О. Г. Правовая политика в сфере юридического образования.
Лойт Х. Х. Некоторые проблемы реализации программы реформирования и развития системы государственной службы.
Смольяков Андр. А. Правовое регулирование аграрного сектора
Российской Федерации.
Болотина Е. В. Некоторые аспекты реформирования местного самоуправления в России с учетом зарубежного опыта муниципального управления.
Бородин С. С. Противодействие коррупции в федеральной миграционной службе.
Булатов Р. Б. Отдельные аспекты правовой защиты культурных
ценностей в странах Таможенного союза.
Игнатьева С. В. Правовая природа валютных правоотношений.
Смольяков А. А. Правовой статус иностранцев в России и современность.
Волницкая С. С. Миграционная политика Российской Федерации на современном этапе развития общества.
Баженов А. В., Агаев Г. А. Специфика антинаркотической профилактики среди осужденных подростков
КРУГЛЫЙ СТОЛ № 3 (ауд. 34-04)
Проблемы осуществления механизма правозащитной деятельности
Модераторы:
Глущенко Петр Петрович – заместитель декана юридического
факультета ГУАП по научной работе, руководитель магистерской
программы «Правозащитная деятельность», доктор юридических
9
наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Привалов Константин Витальевич – профессор кафедры гражданского права юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации;
Прокофьев Виктор Федорович – декан юридического факультета Новгородского государственного университета им. Ярослава
Мудрого, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации.
Тематика научных сообщений:
Тимофеева И. В. Эффективность юридического образования –
признак правовой жизни в образовательном учреждении.
Боер М. А. Юридическая помощь как один из признаков правовой жизни.
Кузнецов Э. В. Правовая жизнь: история и современность.
Старин Б. С. Становление правовой культуры и воспитание
граждан в Российской Федерации.
Журавлев В. А. Подготовка кадров для судебных органов Ленинграда в 1920-е–1930-е годы.
Ломакина И. Б. Правовое государство: феноменологический ракурс (установка проблемы).
Долиновский С. Л. Становление и развитие парламентской монархии в Великобритании.
Семенова М. В. Теоретико-правовое понимание семейных ценностей в России.
Кузнецова А. В. Охрана культурного наследия России: теоретико-правовой аспект.
Землянский Д. А. Роль граждан в становлении правового государства.
Горбачев С. А. Теоретико-правовой анализ соотношения права
и саморегулирования.
Серов Е. А. Правовая политика государства в отношении прав
человека.
9 апреля 2015 г.
10.00–13.50 – мастер-классы
Мастер-класс № 1 (ауд. 32-13)
Правовое государство: теория и практика подготовки высококвалифицированных юристов.
10
Кузнецов Эдуард Вениаминович – заведующий кафедрой теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Ломакина Ирина Борисовна – профессор кафедры теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор.
Мастер-класс № 2 (ауд. 33-07)
Конституционно-правовая политика в системе государственного управления.
Лойт Хиллар Харриевич – заведующий кафедрой государственного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального
образования Российской Федерации;
Смольяков Анатолий Антонович – профессор кафедры государственного права юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Мастер-класс № 3 (ауд. 34-04)
Уголовно-правовая политика – основа борьбы с преступностью, обеспечения законности и правопорядка.
Сафин Фярит Юсупович – первый заместитель декана юридического факультета, заведующий кафедрой уголовного права и таможенных расследований юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Бaженов Александр Владимирович – доцент кафедры уголовного права и таможенных расследований юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, доцент.
Мастер-класс № 4 (ауд. 23-02)
Гражданско-правовая политика в механизме гражданско-правовых способов защиты конституционных прав граждан.
Боер Анна Александровна – заведующая кафедрой гражданского права юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, доцент;
Пиддубривная Альбина Юрьевна – доцент кафедры гражданского права, кандидат юридических наук, доцент.
11
Мастер-класс № 5 (ауд. 11-10)
Международно-правовая политика правового государства.
Цмай Василий Васильевич – заведующий кафедрой международного и таможенного права юридического факультета ГУАП,
доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Боер Артем Львович – начальник юридического отдела ГУАП,
кандидат юридических наук.
Мастер-класс № 6 (ауд. 32-11)
Правовая политика правового государства – основа обеспечения эффективной правозащитной деятельности.
Боер Виктор Матвеевич – проректор по учебно-воспитательной
работе, декан юридического факультета ГУАП, заведующий кафедрой правоведения и таможенного дела ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации, почетный работник науки и техники Российской Федерации;
Глущенко Петр Петрович – заместитель декана юридического
факультета ГУАП по научной работе, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный
адвокат России, почетный работник высшего профессионального
образования Российской Федерации.
Участники пленарного заседания, «круглых столов» и мастерклассов
Антохина Юлия Анатольевна – ректор Санкт-Петербургского
государственного университета аэрокосмического приборостроения, доктор экономических наук;
Оводенко Анатолий Аркадьевич – Президент СанктПетербургского государственного университета аэрокосмического
приборостроения, доктор технических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Бондарь Николай Семенович – судья Конституционного Суда
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный
юрист Российской Федерации;
Бабурин Сергей Николаевич – Президент Ассоциации юридических вузов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки Российской Федерации;
12
Никитин Сергей Анатольевич – руководитель российского отдела Международной правозащитной организации «Международная амнистия»;
Исаков Владимир Борисович – вице-президент Торгово-Промышленной палаты Российской Федерации, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;
Савицкая Светлана Евгеньевна – член Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по обороне, дважды Герой Советского Союза, космонавт;
Бортко Владимир Владимирович – депутат Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
Малько Александр Васильевич – директор Саратовского филиала Института государства и права РАН РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Боер Виктор Матвеевич – проректор по учебно-воспитательной
работе, декан юридического факультета ГУАП, заведующий кафедрой правоведения и таможенного дела ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации, почетный работник науки и техники Российской Федерации;
Лойт Хиллар Харриевич – заведующий кафедрой государственного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального
образования Российской Федерации;
Сафин Фярит Юсупович – первый заместитель декана юридического факультета, заведующий кафедрой уголовного права и таможенных расследований ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Боер Анна Александровна – заведующая кафедрой гражданского права юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, доцент;
Кузнецов Эдуард Вениаминович – заведующий кафедрой теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
13
Сербин Михаил Викторович – заместитель декана юридического факультета ГУАП по учебно-методической работе и магистерской подготовке, член российской академии юридических наук,
вице-президент Молодежного Союза Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент;
Цмай Василий Васильевич – заведующий кафедрой международного и таможенного права юридического факультета ГУАП,
доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Булатов Рашид Борисович – профессор кафедры государственного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических
наук, доцент;
Болотина Елена Валентиновна – профессор кафедры государственного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, доцент;
Глущенко Петр Петрович – заместитель декана юридического
факультета ГУАП по научной работе, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный
адвокат России, почетный работник высшего профессионального
образования Российской Федерации;
Прокофьев Виктор Федорович – декан юридического факультета Новгородского государственного университета имени Ярослава
Мудрого, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации;
Чернов Сергей Николаевич – декан юридического факультета
Петрозаводского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Ломакина Ирина Борисовна – профессор кафедры теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор;
Бернацкий Георгий Генрихович – заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета
Санкт-Петербургского государственного экономического университета, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, кандидат
философских наук, профессор;
Луковская Дженевра Игоревна – заведующая кафедрой теории
и истории права Санкт-Петербургского государственного университета, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;
Тимофеев Станислав Владимирович – декан юридического факультета Российского государственного гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор;
14
Попов Андрей Владимирович – начальник Управления делами Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации, действительный Государственный советник юстиции 3 класса, кандидат военных наук;
Бондуровский Владимир Владимирович – заместитель начальника Управления Межпарламентской Ассамблеи государств –
участников СНГ, кандидат юридических наук, доцент;
Бебенин Сергей Михайлович – председатель Законодательного
Собрания Ленинградской области;
Стрекозов Владимир Георгиевич – судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации;
Смольяков Анатолий Антонович – профессор кафедры государственного права юридического факультета ГУАП, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Бугель Николай Васильевич – профессор кафедры административного права и процесса Санкт-Петербургского университета
управления и экономики, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации;
Игнатенко Дмитрий Иванович – профессор кафедры административного права и процесса юридического факультета СанктПетербургского университета управления и экономики, доктор
юридических наук, доцент;
Жильский Николай Николаевич – профессор кафедры административного права и процесса юридического факультета СанктПетербургского университета управления и экономики, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской
Федерации;
Васильчикова Нина Александровна – заведующая кафедрой
гражданского права Юридического института Генеральной прокуратуры, доктор юридических наук, профессор;
Вихров Алексей Алексеевич – профессор юридического факультета Санкт-Петербургского государственного экономического
университета, доктор юридических наук, профессор;
Сапун Валентин Андреевич – профессор кафедры теории
и истории государства и права юридического факультета СанктПетербургского государственного экономического университета,
доктор юридических наук, профессор;
Драпеко Елена Григорьевна – заместитель председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре, профессор, кандидат социологических наук;
15
Лапина Марина Афанасьевна – заведующая кафедрой административного и информационного права Финансового университета
при правительстве Российской Федерации, доктор юридических
наук, профессор;
Зайченков Сергей Иванович – заместитель директора по развитию Комитета по транспортно-транзитной политике СПбГУ правительства Санкт-Петербурга;
Демидов Алексей Александрович – председатель Экспертной
комиссии по вопросам нравственности социальной информации,
председатель правления МОО «Информация для всех»;
Журавлев Владимир Павлович – Председатель избирательной
комиссии Ленинградской области, кандидат юридических наук,
доцент;
Дмитриев Владимир Яковлевич – депутат Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга;
Сокол Святослав Михайлович – член Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по строительству и земельным отношениям, член Правления Российского
Союза товаропроизводителей, кандидат технических наук;
Журавлев Валерий Анатольевич – декан юридического факультета филиала ФГОБОУ ВПО «Российская академия правосудия», доктор исторических наук, кандидат юридических наук,
профессор;
Петухов Вениамин Григорьевич – кандидат юридических наук,
профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
16
Глущенко П. П.
руководитель магистерской программы «Правозащитная деятельность», зам. декана юридического факультета ГУАП по научной работе,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ, Почетный работник ВПО РФ
ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ: ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ ИЛИ МЕЧТА?
Правовая жизнь, по нашему убеждению, есть результат повседневного срабатывания функций правовой политики и правовой культуры. Вспомним, что же должны представлять собой правовая политика и правовая культура, в чем их взаимозависимость и отличия,
что первично, что вторично или результат первого, и каким образом
они сказываются на обеспечении осуществления правовой жизни?
Мнений, предложений, обоснований понятия, сущности, особенностей формирования правовой политики и механизма проведения ее в жизнь, внедрение ее элементов, предписаний в различные виды деятельности предостаточно. Авторами, занимавшихся
сферой действия, применения положений, направлений, правовой
политики являются: Афанасьев С. Ф., Вавилин Е. В., Демидов А.
И., Невважный И. Д., Покачалова Е. В. Сенюков В. И.1 Однако,
как нам представляется наиболее убедительно, доказательно институт правовой политики представлен в работах докторов юридических наук, профессоров Малько А. В., Матузова Н. И.
А. В. Малько утверждает, что под правовой политикой следует
понимать научно обоснованную, последовательную деятельность
государственных и негосударственных структур по разработке
и обеспечению функционирования механизма правового регулирования в целях обеспечения прав и свобод граждан, укрепления дисциплины, законности и правопорядка, формирования правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой
жизни личности и общества2.
Данное понимание правовой политики конечно имеет право
на жизнь, однако, по нашему убеждению, под правовой политикой следует понимать совокупность правовой идеологии, правовой
пропаганды, правовой агитации, правового воспитания, правового
принуждения, закрепленных законодательно, на основе которых
организуется и осуществляется внутренняя и внешняя жизнь государства, его видов государственной власти, поддерживаемая большинством граждан3.
17
Из представленного понимания правовой политики следует, что
ее главное предназначение – организовать внутреннюю политику
так, чтобы содержание ст. 2 Конституции России работало повседневно, не допуская деления людей на «наших» и «не наших», т. е.
каждый из почти 150 миллионов граждан являлся бы реально высшей ценностью, а не были таковыми только те, кто владеет большими и даже очень большими ценностями, что не знает как их использовать. Правовая политика по нашему мнению обязана быть
проявляема в том, чтобы признание, соблюдение и защита прав
и свобод человека и гражданина была обязанностью государства,
но не на словах, а на деле. И тогда для излечения от тяжелых заболеваний не нужно ходить с протянутой рукой, просить граждан
о помощи, а иметь надлежащий фонд. Возможно ли это? Ответить
сложно, ибо получающий в месяц десятки сотен не рублей, а долларов, а пенсионер – 15–30 руб., медицинский работник, профессор, учитель и т. д. далеко не каждый – до 60 тысяч руб., вряд ли
вправе считать, что они одинаково ценны для сегодняшнего правового, демократического, социального государства.
Итак, правовая политика может быть признанной в наличии,
только тогда, когда законопредписание обеспечено экономически,
понимается, применяется и исполняется всеми, всегда и везде одинаково, с пользой для интересов государства, общества, личности.
Это относительно внутренней жизни, внутренней политики. Правовая политика внешней направленности обязана всех соседей сделать уважительными, добропорядочными, помнящими о том, что
мы на деле этого желаем, ведем себя аналогичным образом, но никому и никогда не позволим нас унижать, нам угрожать, то есть
мы мирные люди, но наш «ракетно-ядерный бронепоезд» находится не только на запасном пути.
Определяя сущность, функции правовой политики, мы не могли не касаться хотя бы частично понятия и функций, составляющих правовую культуру, над содержанием которой работало еще
большее число ученых, практиков, философов, юристов, политиков. Правовой культуре посвящены работы, исследования Аристотеля, Аквинского Фомы, Гегеля, Макиавелли, Новогородцева
П. И., Петражицкого Л. И., Платона, Сократа, Соловьева В. С.,
Цезаря Г. Ю., Котляревского С. А., Алексеева С. С., Марченко
М. Н., Сальникова В. П., Сапуна В. А.4
Учитывая то, что в октябре 2014 г. нашим факультетом была проведена международная научно-практическая конференция
посвященная правовой культуре, ее роли в становлении юриста,
18
в работе которой приняли участие фактически все, кто присутствует здесь и сейчас, позволим только дать определение правовой
культуре и тем ее неотъемлемым элементам, из которых она состоит и на основе которых функционирует.
Под правовой культурой: принято понимать совокупность
а) знаний каждым гражданином крайне необходимой, определенной части правопредписаний, без знания которых сложно представить цивилизованного, современного человека, тем более будущего юриста, б) наличие навыков и умений руководствоваться в своей повседневной жизни и деятельности указанным выше объемом
правопредписаний и самое главное – в) это стремление, понимание важности, необходимости всегда и всюду действовать согласно
правопредписаний5. Итак, знать, уметь и желать, понимать и исполнять правопредписания. Всегда ли и как часто мы действуем
именно в таком ключе? Увы, количество совершаемых только преступлений, не говоря о правонарушениях свидетельство тому, что
с правовой культурой мы еще не дружим.
С тем, чтобы убедительно, правдиво ответить на вопрос представляемого доклада «Правовая жизнь: действительность или мечта?»
необходимо объединить исследованные ранее два института: правовую политику и правовую культуру. Образно говоря, правовая политика – это показатель того, что собой представляет государство,
по средствам ее содержания можно определить его тип, форму, механизм устройства внутренней жизни, отношение к ней, процветанию, существованию граждан, готовых стоять, сражаться, жертвовать, в том числе и жизнью будучи уверенными в том, что это для
них, их детей, родных, знакомых, соседей.
Свидетельством тому служит история 1380, 1812, 1941–45 гг.
в которых проявились качества народа – патриота, не жалевшего
живота своего. Подтверждением тому и послевоенные годы, годы
восстановления и опять жертвование здоровьем, жизнью ради будущего детей своих. Однако, всегда ли в указанные времена и особенно сегодня представленная направленность функции правовой
политики в полной мере учитывалась, претворялась в жизнь, действует в настоящее время. Участникам конференции предоставляется право ответить на это самим, учтя при этом свое понимание,
поведение, убеждения.
В принципе, вправе заявить, что правовая политика первична,
изначальна, без наличия которой говорить о государственности,
тем более о ее привлекательности, долгожительстве бесполезно.
Примером тому события имеющие место на Украине.
19
Утверждая о первичности, первостепенности правовой политики невозможно забывать о значимости, важности правовой культуры, на основе содержания которой правовая политика формируется, совершенствуется, функционирует как внутри государства,
так и вне его. Правовую культуру вправе определять уровнем уважения своего государства, народа, его истории, традиций, обычаев. Между правовой политикой и правовой культурой имеют место
быть единство и противоречия. Единство прежде всего в том, что
они обе базируются, осуществляются на основе права, его принципов, функций. Противоречия проявляются в том, что правовая политика будучи первичной не осуществима без наличия правовой
культуры, без ее внедрения в сознание граждан, выработку у них
привычки везде, всегда и всюду сопоставлять свои деяния (действия и бездействия), мысли и слова с предписаниями, содержанием законов и подзаконных актов.
Правовая политика и правовая культура немыслимы, никогда не будут осуществимы без учета содержания правовой идеологии, правовой агитации, правовой пропаганды, правового воспитания, а они в свою очередь обязаны осуществляться, действовать
с малых лет, учитывая при этом возраст, развитие, поведенческую
и функциональную деятельность6.
Как нам представляется, экскурс в область правовой политики
и правовой культуры позволяет ответить на основной вопрос доклада, действует ли, осуществляется в нашем правовом, социальном, демократическом государстве правовая жизнь или это не просто мечта, а мечта голубого цвета.
Естественно начнем с определения понятия и содержания правовой жизни. Проблема в том, что об институте правовой жизни
чаще мечтали, чем говорили, тем более писали. Отдельные элементы данного института можно встретить в учениях и трудах Сократа, Плутарха, Гуго Гроция, Цицерона, Радищева, Ильина. В современных источниках отдельные словосочетания касающиеся правовой жизни встречаются в работах Алексеева С. С., Марченко М. Н.,
Сапуна В. А., Малько А. В., Михайлова А. Е., Невважного И. Д.
Кстати И. Д. Невважный и А. Е. Михайлов под правовой жизнью предлагают понимать форму социальной жизни, представляющей совокупность юридической деятельности субъектов права,
выражающуюся преимущественно в правоотношениях, характеризующих специфику и уровень правового развития общества, отношения субъектов права и степень удовлетворения их интересов7.
20
Весьма загадочное определение, заключающееся в том, что: а)
это форма социальной жизни; б) деятельность субъектов права,
возникающих при различных юридических фактах; в) выражающаяся преимущественно в правоотношениях; г) учитывающая
специфику и уровень правового развития данного общества; д) отношение субъектов к праву; е) степень удовлетворения интересов
видимо субъектов права.
По нашему убеждению, указанное определение имеет право на
жизнь, как и вправе автору доклада, высказать сомнения относительно отдельных представленных выше положений и содержания в целом к определению. Дело в том, что правовая жизнь – это
на самом деле многообразие элементов не только правового характера, в силу чего непонятно почему к правовой жизни авторы относят только те правоотношения, которые характеризуют специфику
(какую, не указанно) и уровень правового развития общества, отношение субъектов (кто под ними понимается граждане, или только
те, кто вступил в правоотношение) к праву. Главным недоразумением является то, что авторы правовую жизнь соотносят со степенью
удовлетворения субъектов правоотношений (не указывается каких:
правовых, экономических, нравственных). Автор руководствуясь
тем, что правовая жизнь без наличия продуманной, удовлетворяющей интересы государства и личности правовой политики, являющейся правовой основой, фундаментом для формирования правовой культуры, ее уровня, означающего понимание, приверженность
граждан и государства к правовой системе, неукоснительному исполнению правопредписаний, невозможно, несостоятельно и в силу
этого под правовой жизнью следует понимать – повседневную деятельность граждан, юридических лиц, общественных объединений,
в целом государства, регламентированную национальным законодательством, входящим в правовую систему, разработанную и действующую в полном соответствии с правовой политикой, общепризнанными принципами и нормами международного права, зависящую от уровня правовой культуры всех субъектов государственноправовых отношений (государства, граждан, общества).
В нашем определении представлены: специальные субъекты,
правовая база, специальные правоотношения, специальные объекты, механизм правового регулирования, из чего следует, что правовая жизнь – это особо важный общегосударственный правовой,
межотраслевой институт, от сущности, содержания которого
всецело зависит процветание, государства, признание и уважение его на международной арене.
21
Признаками, доказательствами тому, что правовая жизнь в Российской Федерации имеет место быть, но еще далека от того уровня, который заслуживает наш народ – труженик, человеколюб, патриот, по нашему убеждению являются:
– наличие правозащитного законодательства8;
– возможность обращения в любые органы государственной
власти, в том числе и к Президенту Российской Федерации;
– наличие правовых методов (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор)9;
– наличие правовых средств (административное расследование,
институт юридической ответственности, возбуждение уголовных
дел);
– наличие правовых способов (административно-правовой,
гражданско-правовые, уголовно-правовой, конституционно-правовой, международно-правовой);
– институт уполномоченных;
– возможность обращения в Европейский Суд по правам человека;
– обязательность соблюдения предписаний общепризнанных
принципов и норм международного права;
– участие населения в обсуждении проектов законов;
– совершенствование действия принципа народовластия.
Важно помнить, что правовая жизнь по своему содержанию, назначению вправе быть классифицирована по предмету правового
регулирования на конституционно-правовую, гражданско-правовую, административно-правовую, уголовно-правовую и международно-правовую; характеру правового регулирования на материально-правовую и процессуально-правовую; сфере правления, на
внутригосударственную и международно-правовую; субъектам,
на правовую жизнь государства, общества, классов и социальных групп; пространственной сфере, на государственно-правовую,
субъектно-правовую; органов государства, на судебную, прокурорскую, адвокатскую, нотариальную; специфике юридической деятельности, на правотворческую, правоприменительную, учредительную, распорядительную, правозащитную.
____________________
1 Малько А. В., Саломатин А. Ю. Сравнительное правоведение: УМК. М.: Норма, 2010. С. 71–79.
2 Правовая политика: Словарь и проект концепции / под общ. ред. А. В. Малько.
Саратов, 2010. С. 26–31.
3 Глущенко П. П., Сапун В. А. Правовая политика правового государства – основа и показатель содержания правовой жизни // Ученные записки СПбУУиЭ. 2011.
№ 51. С. 11–21.
22
4 Правовое государство. Правовая политика. Правовая жизнь: Международная
научно-практическая конференция, СПбУУиЭ (25–26 ноября 2011 г.) / под общ. ред.
П. П. Глущенко. СПб., 2013.
5 Правовая культура выпускника вуза – важнейший показатель качества образовательной деятельности: Международная научно-практическая конференция,
посвященная году культуры в Российской Федерации. ГУАП (24–25 окт. 2014 г.) /
под общ. ред. В. М. Боера, П. П. Глущенко. СПб.: ГУАП, 2014.
6 Боер В. М., Глущенко П. П. Правовая культура: Понятие, содержание, проблемы повышения // Закон. Право. Государство. 2014. № 3. С. 5–11.
7 Правовая политика: Словарь и проект концепции. С. 47–53.
8 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов граждан:
УМП. М.: ЮРИСТ, 2014. С. 9–52.
9 Бабурин С. Н., Прокофьев В. Ф. Порядок обращения к правовым методам
и средствам правозащитной деятельности // Закон. Право. Государство. 2014. № 3.
С. 203–213.
Лойт Х. Х.
заведующий кафедрой государственного права юридического факультета, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный работник Высшей школы РФ
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ ТРУДОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Под механизмом обращения к любой, в том числе и правозащитной деятельности и к личной, индивидуальной, в сфере трудовой деятельности, следует понимать систему закрепленных либо не запрещенных национальными и международными законами
и подзаконными актами правовых способов, методов и средств воздействия на юридических и физических лиц, от исполнения обязанностей которых зависят не только реализации но и восстановление и защита прав, свобод и законных интересов граждан в сфере
трудовых правоотношений1.
Как мы видим из определения, элементами механизма являются: система правовых способов, методов и средств, посредством которых решаются такие вопросы как реализация, защита прав либо
восстановление, свобод и законных интересов; субъекты, то есть ее
пользователи – с одной стороны и гаранты с другой стороны. К гарантам относятся прежде всего, государство и его органы и организации. Пользователями являются: юридические, физические лица и общественные объединения; объекты – охраняемые законами
23
и подзаконными актами ценности морального и материального характера, по поводу которых возникают трудовые правозащитные
отношения; правосубъектность субъектов, то есть объем полномочий по отношению друг к другу (права, свободы, обязанности);
правозащитное правоотношение – урегулированное законопредписаниями трудового характера взаимодействие между субъектами
по поводу их прав, свобод и законных интересов.
Механизм правозащитной деятельности включает в себя:
– юридическое закрепление всех видов гарантий в целях реализации прав, свобод и законных интересов граждан в трудовой сфере либо их восстановления или защиты в случае не предоставления, нарушения;
– широкую систему охраны и защиты государством, другими
субъектами трудовых прав и законных интересов граждан в данной сфере, обеспечение их реального использования, борьбы с различного рода нарушениями;
– наличие государственного и общественного контроля, направленного на охрану и защиту трудовых прав, свобод и законных интересов граждан;
– развитие общественных организаций, призванных охранять
и защищать права, свободы и законные интересы граждан в сфере
трудовых правоотношений;
– развитие общественно-политической активности граждан, их
сознательного, уважительного отношения к пользованию правами, свободами и законными интересами;
– знание каждым гражданином своих трудовых прав, свобод
и законных интересов, и умение ими правомерно пользоваться, добиваться их реализации, восстановления и защиты в случае нарушения;
– совершенствование правозащитной деятельности, осуществляемой отдельными физическими лицами2.
Раскрыв частично сущность механизма правозащитной деятельности в сфере трудовой деятельности, предпримем попытку
всесторонне исследовать содержание и особенности срабатывания
указанного механизма в сфере трудовых правоотношений. Содержание и особенности обращения к правовой защите в этой важной сфере общественных отношений во многом предопределены,
прежде всего, ролью и местом в жизни каждого человека трудового законодательства, на основе которого создается личный и семейный бюджет, появляются материальные и нематериальные
блага и ценности, фактически зависят будущее гражданина и его
24
семьи в целом. Трудовые отношения одновременно могут выходить
на множество прав, свобод и законных интересов граждан, как-то:
образование, жилье, здоровье, социальное обеспечение в силу временной либо полной нетрудоспособности, пенсионное обеспечение
и т.п. и т.д.
Говоря о защите как трудовых прав, так и защите вообще, следует отличать ее от такого термина, как «охрана». На первый
взгляд, данные понятия являются схожими, но при более детальном рассмотрении выявляется ряд различий. Защита предполагает комплекс мероприятий, направленных на пресечение
какого-либо посягательства на законные интересы, и действует
непосредственно после начала посягательства как такового. Охрана
же является более масштабным понятием, которое включает в себя
комплекс мер, направленных не только на пресечение противоправных действий, но и на защиту законных прав и интересов вообще.
Что касается защиты, то в теории трудового права она понимается
в двух смыслах: в широком и узком.
Защита трудовых прав работников в узком смысле слова – это
обеспечение соблюдения трудовых прав, защита их от нарушений,
в том числе и профилактика, восстановление незаконно нарушенных прав и установление трудовым законодательством и действиями соответствующих органов реальной эффективной ответственности работодателей и их представителей (администрации) за нарушение трудового законодательства, его неисполнение, т. е. за
нарушение трудовых прав работников. В этом узком смысле такая
защита регулируется разделом ХIII ТК РФ.
В широком смысле под защитой трудовых прав следует понимать
реализацию защитной функции трудового права, которая в свою
очередь отражает защитную функцию государства. И. А. Костян
в результате анализа защиты субъективных прав, свобод и законных интересов делает вывод о том, что «понятие «защита» является,
по своей сути, понятием доктринальным, содержание которого не
может определяться в законодательстве, в силу того, что оно является категорией общей теории права наравне с такими понятиями,
как «юридическая ответственность», «правосубъектность»3.
Исходя из содержания ст. 352 ТК РФ защита трудовых прав
и свобод может быть определена как совокупность способов, перечисленных в этой норме, использование которых полномочными
субъектами происходит с применением процессуальных правил.
Законодательно закрепленные способы защиты трудовых прав
и законных интересов могут быть реализованы через действия
25
субъектов трудового права, которые приводят к возникновению соответствующих отношений. Данная деятельность подлежит надлежащему процессуальному оформлению. Без процессуального
оформления использование любого способа защиты не может привести к восстановлению нарушенных прав работников. Поэтому
защита трудовых прав осуществляется определенными способами, которые перечислены в нормах материального права (ст. 352
ТК РФ), и с использованием установленных процессуальным законодательством форм устранения нарушений трудовых прав. Отсутствие процессуальных форм восстановления нарушенного права
приводит к тому, что способы защиты трудовых прав не выполняют своей роли, поскольку использование любого из перечисленных
способов может привести к восстановлению нарушенного материального права только при надлежащем процессуальном оформлении. Следовательно, устранение нарушений трудовых прав и свобод в рамках возникших отношений по их защите требует специального процессуального оформления, то есть оно происходит в определенных процессуальным законодательством формах.
В связи с этим только при сочетании способов, перечисленных в ст.
352 ТК РФ, с процессуальными формами защиты прав можно добиться восстановления трудовых прав и законных интересов. Поэтому защита трудовых прав не может рассматриваться исключительно как совокупность способов, которые включают в себя действия полномочных субъектов, которые являются основанием для
возникновения соответствующих отношений. В защиту трудовых
прав, следует включать и процессуальные формы, которые могут
быть использованы для устранения выявленных в этих отношениях нарушений трудовых прав.
Сказанное, полагаем, позволяет определить защиту трудовых
прав и законных интересов как совокупность способов и процессуальных форм, которые могут быть использованы для восстановления нарушенных прав и законных интересов.
Конституция РФ, провозглашая права и свободы человека
и гражданина, использует термин «законные интересы» только
единожды, касаясь вопросов владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами. Согласно ч. 2 ст. 36
Конституции РФ они могут осуществляться свободно их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В Трудовом кодексе РФ
употребляются все три термина, в различных комбинациях и словосочетаниях. Анализ их применения позволяет сформулировать
26
вывод, что законодатель по-разному относится к трудовым правам, свободам и законным интересам как к объекту, подлежащему
охране и защите. Так, согласно ч. 1 ст. 21 ТК РФ работник имеет
право на объединение, включая право на создание профессиональных союзов и вступление в них для защиты своих трудовых прав,
свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Следовательно, объектом защиты являются одновременно права, свободы и законные интересы работников. В силу ч. 1 ст.
210 ТК РФ основными направлениями государственной политики
в области охраны труда являются содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда. Согласно ст. 358 ТК РФ при осуществлении
государственного надзора и контроля за соблюдением трудового
законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственные инспекторы труда
обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы работодателей – физических лиц и работодателей – юридических лиц (организаций). Аналогичным образом по смыслу гл. 58
ТК РФ только права и законные интересы работников выступают
объектом защиты при условии, если она осуществляется профессиональными, союзами. Так, гл. 58 ТК РФ именуется «Защита
трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами». В соответствии с ч. 6 ст. 370 ТК РФ профсоюзные
инспекторы труда, уполномоченные (доверенные) лица по охране труда профессиональных союзов имеют право защищать права
и законные интересы членов профессионального союза по вопросам возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве
(работе).
Учитывая изложенное, некоторым исследователям представляется неудачным применение в наименовании раздела XIII, а также ст. 352 ТК РФ словосочетания «права и свободы» работников,
поскольку в этом случае, во-первых, отсутствует один из реальных
объектов защиты – «законные интересы» работников; во-вторых,
наименование как выше приведенного раздела, так и правовой
нормы, не соответствуют их содержанию.
В силу ст. 352 ТК РФ объектом самозащиты выступают права работников; объектом защиты, профессиональными союзами
– права и законные интересы, объектом охраны (при осуществлении надзора и контроля) – трудовое законодательство и. иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права и,
следовательно, права и свободы субъектов, ими предусмотренные.
27
Аналогичным образом положения ч. 2 ст. 355 ТК РФ, предусматривающие обеспечение государственной инспекцией труда соблюдения и защиты трудовых прав и свобод работников, не отражают
полноты объекта защиты, поскольку среди них отсутствуют законные интересы работников, которые также подлежат защите в установленном порядке:
Ученые отмечают, что словосочетание «права и свободы» применяется в ТК РФ к объекту охраны, т. е. обеспечиваемому (гарантированному) нормами трудового права. Так, в силу ст. 1 ТК РФ
среди целей трудового законодательства определены: установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан;
обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых
прав и свобод, включая судебную защиту.
Действующее законодательство позволяет говорить о том, что
как субъективные права свободы, так и законные интересы участников трудовых отношений, выступают объектом, как защиты,
так и охраны.
Защита субъективных прав и законных интересов обеспечивается правовым механизмом, который предусматривает определенные законом способы, меры и формы защиты. Как отмечают Глущенко П.П., Виноградова Ю.А., «результаты государственно-правовой защиты прав, свобод и законных интересов граждан, способы и формы, при этом используемые, во многом зависят от сути
и содержания самих трудовых правоотношений»4.
Правовые средства защиты взятые в отдельности, выступают
своего рода правовыми гарантиями защиты нарушенных прав, которые условно могут быть классифицированы на три группы: материальные, процедурные и процессуальные. Среди материальных
гарантий можно отметить способы и меры защиты, а процедурные
и процессуальные гарантии – суть ее форма. Так, способы защиты
нарушенного права – не что иное, как определенные приемы, не запрещенные законом, которые могут быть использованы субъектом
правоотношения для защиты нарушенного права. Они закреплены ст. 352 ТК РФ. Наряду с ними могут быть такие как проведение
переговоров непосредственно с работодателем в целях выявления
и устранения допущенного нарушения, проведение консультаций,
позволяющих обеспечить защиту не только субъективных прав
и свобод, но и законных интересов. Не случайно правовая норма,
предусмотренная ч. 1 ст. 21 ТК РФ, устанавливает право работника на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов
всеми не запрещенными законом способами.
28
Работник, который считает, что его право нарушено, может воспользоваться любым, не запрещенным законом способом защиты
в зависимости от объекта защиты, характера препятствия, вставшего на пути-осуществления субъективного права. В отличие от
работника, работодатель вправе использовать лишь те способы защиты, которые прямо предусмотрены законом, что обусловлено
его правовым статусом.
Правовые меры, в отличие от способов защиты, представляют собой правовые средства, защищающие права, свободы и законные интересы от противоправных посягательств, правонарушений. К ним
относятся средства, пресекающие правонарушения (противоправные посягательства), восстанавливающие нарушенные права, свободы и законные интересы, устраняющие препятствия на пути реализации, права, компенсирующие негативные последствия, вызванные правонарушением (противоправным посягательством).
Так, способами защиты могут быть надзор и контроль, трудовые споры, самозащита. Использование способа защиты позволяет
осуществить защиту нарушенного права путем применения правовой меры (правовых мер). Способ защиты, таким образом, служит
средством, в процессе которого могут быть применены правовые
меры. Поэтому цель защиты достигается в результате применения
правовых мер в процессе реализации незапрещенного законом способа защиты.
Например, восстановление работника на работе, взыскание
в его пользу среднего заработка за все время вынужденного прогула по своей сути восстанавливает его право на труд, нарушенное
незаконным увольнением, устраняет препятствие на пути его осуществления. Однако такая мера применяется в ходе рассмотрения
разрешения индивидуального трудового спора, т. е. в процессе использования одного из способов защиты.
Аналогичным образом посредством взыскания материального
ущерба; достигается цель защиты нарушенного права: обеспечение
реализации права и (или) компенсирование неблагоприятных последствий, вызванных нарушением, в том числе связанных с неосуществимостью субъективного права по тем или иным причинам.
Правовые меры защиты неразрывно связаны со способами, используемыми для достижения; единой цели. Даже в случае применения такого способа, как самозащита, правовой мерой, позволяющей пресечь правонарушение, защитить/субъективное право является, например, отказ работника от выполнения-работы, необусловленной трудовым договором.
29
В данном случае применение работником правовой меры, обеспечивает пресечение правонарушения допущенного работодателем, выразившегося в необоснованном требовании выполнять работу за; пределами трудовой функции, определенной соглашением
сторон. Таким образом, способом может быть самозащита, представляющая собой самостоятельное использование работником
правовых, мер, обеспечивающих пресечение правонарушения (защиту права).
Наряду с этим способы защиты могут предусматривать участие
третьих лиц, например, рассмотрение и разрешение индивидуального трудового спора, результатом которого является решение, вынесенное компетентным органом, имеющее юридическую силу.
При этом в первом случае наблюдается использование пассивного
способа защиты с применением правовой меры аналогичного характера (отказ от выполнения необусловленной трудовым договором работы). Пассивное воздействие работника на ситуацию само
по себе уже препятствует реализации воли работодателя; связанной с нарушением прав, свобод и законных интересов работника.
Во втором случае прослеживается использование активного способа защиты (рассмотрение и разрешение; трудового спора). При
этом по общему правилу происходит применение правовых мер,
сопряженных с принуждением работодателя, например, к отмене
неправомерно изданного распоряжения (приказа) и устранение,
таким образом, препятствий к осуществлению работником субъективного права (в том числе его восстановление).
Использование определенных способов защиты, предусмотренных законом, в ряде случаев допускается с соблюдением установленного порядка (процедуры или процесса), нарушение которого
служит основанием для признания незаконным применения правовых мер.
Регламентированный правовыми нормами порядок (процедура или процесс) осуществления защиты посредством конкретного способа представляет собой форму защиты субъективных прав,
свобод и законных интересов, являясь, по сути, правовой гарантией права на защиту.
Так, четко регламентированный порядок (процедура) осуществления такого способа защиты, как привлечение работника к материальной ответственности, в ходе которого применяется правовая мера защиты в виде удержания из заработной платы работника денежных средств в счет возмещения материального ущерба,
имеет первостепенное значение. Установленная законом форма
30
использования того или иного способа защиты, позволяет в этом
случае, с одной стороны, осуществить защиту субъективного права
работодателя путем его восстановления, а с другой обеспечить охрану прав работника от возможных нарушений (посягательств) со
стороны работодателя.
Исследование в данном параграфе позволило сделать вывод, что
защита трудовых прав и законных интересов есть совокупность
способов и процессуальных форм, которые могут быть использованы для восстановления нарушенных прав и законных интересов.
Способами защиты могут быть надзор и контроль, трудовые споры,
самозащита. Механизм защиты прав и законных интересов обладает определенными функциями: защитной, пресекательной, восстановительной, воспитательной.
____________________
1 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность:
современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов граждан: УМП. М.: Юрист, 2014. С. 234.
2 Там же. С. 233–236.
3 Костян И. А. Правовые проблемы защиты трудовых прав работников в условиях рыночных отношений: автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009.
4 Глущенко П. П., Виноградова Ю. А. Механизм обращения граждан к государственно-правовой защите прав и законных интересов в сфере трудовых правоотношений // Адвокатская практика. 2008. № 3.
Боер В. М.
проректор по учебно-методической работе, декан юридического факультета ГУАП, заведующий кафедрой правоведения и таможенного дела,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ
ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ МЕТОДОВ И СРЕДСТВ МЕХАНИЗМА ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ
В СФЕРЕ ТРУДОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В юридической литературе традиционно выделяют две формы
защиты трудовых прав: 1) неюрисдикционные; 2) юрисдикционные1. Юрисдикционная форма представляет собой деятельность
полномочных государственных органов по защите нарушенного
права, а неюрисдикционная форма защиты рассматривается как
применение мер защиты самостоятельно, независимо от органов
государственной власти.
31
Применение юрисдикционных форм, как правило, связано
с принципом диспозитивности. Вопрос об использовании или неиспользовании предоставленного права на защиту работник решает
самостоятельно. В этом случае работник для защиты своих трудовых прав может выбрать следующие варианты:
а) совершить не запрещенные законом действия по самостоятельной защите своего права, то есть осуществить самозащиту;
б) обратиться в профсоюз с целью защиты трудовых прав;
в) обратиться за защитой своих прав в компетентные государственные органы.
Если работник обращается в государственные органы за защитой своего права, то возникают отношения с участием государственного органа, в которых могут быть использованы меры государственного принудительного характера.
Однако отношения по привлечению работодателя государственным органом к административной и уголовной ответственности
в предмет трудового права не входят, хотя нельзя не признать, что
привлечение к указанным видам ответственности может способствовать восстановлению нарушенных прав.
Не юрисдикционная форма влечет возникновение отношений
без участия властных государственных органов, тогда как использование юрисдикционной формы защиты приводит к возникновению отношений с участием полномочных государственных органов, в которых они могут реализовать властные полномочия.
Известные в мире механизмы защиты пока еще используются
в России и СНГ не очень активно и отнюдь не превентивно, а скорее в пожарном порядке. К данным механизмам отнесены Европейский суд по правам человека, Европейская социальная хартия,
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин,
Конвенции МОТ, механизм Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Во многих странах, членах ОЭСР, как
сообщила А. Большева, создаются «национальные контактные
пункты», куда могут обратиться в том числе профсоюзы для решения проблем, возникших на многонациональных предприятиях.
Рекомендации по разрешению конфликтов доводятся до правительства страны местоположения предприятия и должны быть реализованы – ведь «правительства так договорились», и даже существует специальное руководство, обновленное в 2011 г. Всего в этой
сфере было подано 170 жалоб.
В процессе осуществления трудовой деятельности часто возникают ситуации, требующие применения правовых методов защиты
32
прав и законных интересов. Разногласия субъектов трудового права могут перерасти в трудовой спор, если они не урегулированы самими сторонами и переданы на разрешение органа по рассмотрению трудовых споров.
Как отмечает А. М. Куренной, «трудовые конфликты между
сторонами трудовых правоотношений, т. е. работодателем и работником, могут возникать по разным поводам, разным основаниям
и на любом этапе трудового правоотношения. Причем они могут не
только возникать в период действия трудового правоотношения,
но и предшествовать ему или приходить ему на смену. Однако при
этом конфликт не всегда рассматривается как синоним правового
термина «трудовой спор»2.
В действующем российском законодательстве трудовые споры
определяются как неурегулированные разногласия между сторонами
трудовых отношений и/или их представителями по вопросам установления, изменения и применения условий труда, установленных
в законодательном или договорном порядке (ст.ст. 381, 398 ТК РФ).
Законодательно закрепленной и имеющей практическое значение является деление трудовых споров на индивидуальные и коллективные. Индивидуальные и коллективные трудовые споры различаются по субъектному составу, предмету разногласий и порядку их разрешения.
Разногласия и нарушенные спорные правоотношения можно
урегулировать путем непосредственных переговоров, как утверждал И. Я. Киселев3, через образование органа примирения по разрешению коллективного трудового спора, как доказывала Е. И. Носырева4, и посредством иных альтернативных способов, как полагал
А. Ю. Коннов5.
С 1 января 2011 г. в России действует принятый 27.07.2010
Федеральный закон № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре
урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее – закон № 193-ФЗ). Данный Закон изменил гражданское процессуальное законодательство, в частности, предоставив
судьям право отложить рассмотрение трудового спора на срок до
60 дней для проведения сторонами процедуры медиации, а также
обязал судей разъяснять сторонам право на разрешение спора посредством медиации.
Медиатор не является арбитром, не представляет интересы какой-либо стороны спора, не обладает правом принимать решения
по спорам. Он лишь способствует урегулированию спора, помогает
сторонам спора в ходе дискуссии выявить их истинные интересы
33
и потребности, найти совместное решение, удовлетворяющее всех
участников трудового спора. В этом заключается основная задача
медиатора.
Как гласит закон № 193-ФЗ, процедура медиации может применяться при урегулировании гражданских, семейных и трудовых
(за исключением коллективных трудовых) споров и на любой стадии судебного разбирательства. Но есть ограничения.
Процедура медиации не применяется к указанным категориям споров в случае, если такие споры затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих
в процедуре медиации, или публичные интересы.
Как показывает практика, процедура медиации не нашла широкого распространения при разрешении трудовых споров. В определенной степени этому мешает непонимание как работниками,
так и работодателями сути процедуры медиации и ее последствий.
Включение медиации в систему урегулирования трудовых споров отвечает цели стабильности трудовых отношений и стимулирует работников и работодателей к поиску баланса интересов и «не
выводит» их на тяжбу судебного разбирательства.
Порядок защиты законных интереса и прав работника регулируется ТК РФ и иными федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по трудовым спорам в судах определяется также
ГПК РФ. Кроме того, федеральным законом могут устанавливаться особенности рассмотрения индивидуальных трудовых споров
отдельных категорий работников.
Рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых споров
в КТС является одной из досудебных юрисдикционных процедур.
При этом КТС имеет уникальный правовой статус. Она обладают государственными полномочиями, оставаясь общественными
органами6.
КТС рассматривает большинство индивидуальных трудовых
споров (например, споры о применении дисциплинарных взысканий, об оплате труда, об изменении существующих условий труда, споры в сфере рабочего времени и времени отдыха, льгот и компенсаций и т. д.), кроме тех, которые отнесены к исключительной
компетенции судов или для разрешения которых предусмотрен
специальный порядок.
Прежде чем обратиться в комиссию, работник должен самостоятельно или с участием своего представителя (например, профсоюзного органа, адвоката, законного представителя) попытаться урегулировать разногласия при непосредственных переговорах
34
с работодателем. Но если переговоры ни к чему не привели (например, работодатель от них уклоняется или отказывает удовлетворить требования работника), то работник вправе обратиться с заявлением в КТС.
Формой обращения в КТС является заявление, в котором работник указывает суть его требований, обосновывая их представленными доказательствами, а также указывает дату, когда он узнал
о нарушении своего права. Эта дата имеет большое юридическое
значение. Согласно ч. 1 ст. 386 ТК РФ работник может обратиться в КТС в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен
был узнать о нарушении своего права. Следовательно, трудовое законодательство устанавливает сокращенный срок давности для обращения в КТС.
Заявление составляется в произвольной форме и может быть передано работником лично либо отправлено по почте, факсом, электронной почтой. Приняв заявление, комиссия должна рассмотреть
его в десятидневный срок. Индивидуальный трудовой спор рассматривается в присутствии работника или уполномоченного им
представителя. Рассмотрение спора в отсутствие работника или его
представителя не допускается, кроме случаев, когда об этом письменно просит сам работник. В случае неявки работника или его
представителя на заседание комиссии рассмотрение спора откладывается. При вторичной неявке без уважительных причин комиссия имеет право снять заявление с рассмотрения. Закон не предусматривает перечня уважительных причин неявки, поэтому комиссия вправе по своему мнению относить причины неявки к уважительным или нет. Снятие заявления с рассмотрения не лишает
работника права подать заявление о рассмотрении спора повторно
в пределах трехмесячного срока давности.
КТС тайным голосованием принимает решение большинством
голосов присутствующих на заседании членов комиссии. Решение
КТС может быть обжаловано работником или работодателем в суд
в десятидневный срок со дня вручения ему копии решения. Причем в случае пропуска данного срока по уважительной причине он
может быть восстановлен судом при наличии ходатайства об этом
от заинтересованного лица.
За защитой прав и законных интересов в сфере труда можно обратиться в суд в случаях, предусмотренных ТК РФ, а именно:
1) если в десятидневный срок со дня получения копии решения КТС оно обжалуется в суд. С заявлением в суд могут обращаться работники, работодатели либо профессиональные союзы,
35
защищающие интересы работника по его просьбе, если они не согласны с решением КТС, а также прокурор, если работник по состоянию здоровья, возрасту и другим уважительным причинам не
может сам обратиться в суд;
2) если КТС не рассмотрела в установленный срок (10 дней) заявление работника и не разрешила индивидуальный трудовой
спор;
3) если КТС не создана у работодателя или прекратила свое действие;
4) если работник решил обратиться в суд, минуя КТС; такое
право предусмотрено ч. 1 ст. 391 ТК РФ;
5) если законом рассмотрение трудовых споров отнесено к исключительной компетенции суда.
Действующий ТК РФ (ст. 391) определяет, что непосредственно
в судах рассматриваются следующие трудовые споры:
– о восстановлении работника на работе независимо от оснований прекращения трудового договора, об изменении даты и формулировки причины увольнения, о переводе на другую работу, об
оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы
в заработной плате за время выполнения нижеоплачиваемой работы, о неправомерных действиях работодателя при обработке и защите персональных данных;
– о возмещении работником ущерба, причиненного работодателю, если иное не предусмотрено федеральными законами;
– об отказе в приеме на работу;
– все споры лиц, работающих по трудовому договору у работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, и работников религиозных организаций.
Кроме того, в судах рассматриваются споры:
– лиц, считающих, что они подверглись дискриминации
(ст. 3 ТК РФ);
– о возмещении работнику морального вреда, причиненного неправомерными действиями или бездействием работодателя
(ст. 394 ТК РФ);
– по вопросам расследования, оформления и учета несчастных
случаев на производстве, непризнания работодателем несчастного случая, отказа в проведении расследования несчастного случая
и составления соответствующего акта, несогласия пострадавшего
с содержанием этого акта (ст. 231 ТК РФ).
Средством возбуждения гражданского судопроизводства является иск, который предъявляется в суд в форме искового
36
заявления. Исковое заявление, направленное на разрешение индивидуальных трудовых споров, должно содержать сведения, предусмотренные ГПК РФ.
Так, решение КТС может быть обжаловано в суд в течение
10 дней со дня вручения работнику и работодателю копии решения. Работник вправе обратиться в суд, за разрешением спора об
увольнении в течение одного месяца со дня вручения ему копии
приказа об увольнении либо со дня выдачи ему трудовой книжки.
По всем остальным искам работника о защите его трудовых
прав установлен трехмесячный срок, который начинает течь со
дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего
права. Для защиты своих прав и интересов работодатель также
имеет право обратиться в суд, а именно: по спорам о возмещении
работником ущерба, причиненного работодателю, в течение одного
года со дня обнаружения причиненного ущерба.
В случае признания увольнения работника или перевода его
на другую работу незаконными работник должен быть восстановлен на прежней работе судом. Кроме того, суд принимает решение
о выплате работнику среднего заработка за все время вынужденного прогула или разницы в заработке за все время выполнения нижеоплачиваемой работы. По заявлению работника суд может ограничиться вынесением решения о взыскании в его пользу указанных выше сумм.
По заявлению работника суд может принять решение об изменении формулировки основания увольнения на увольнение по собственному желанию. В случаях увольнения без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения либо
незаконного перевода на другую работу суд может по требованию
работника вынести решение о возмещении работнику денежной
компенсации морального вреда, причиненного ему указанными
действиями.
Критерием разделения средств защиты и способов восстановления трудовых прав является их отношение к усмотрению. Усмотрение субъекта трудовых прав связано с реализацией способов
защиты, правоприменительное усмотрение (в том числе его нормативно-правовые основания) – с восстановлением права.
Кроме того, при выборе определенного средства защиты частного права способы защиты выбираются только в его рамках.
При выборе иного способа защиты, не предусмотренного данным
средством, необходимо изменить средство защиты, где возможно использовать иные способы защиты. Например, выбирая такое
37
средство защиты частного права, как обращение в федеральную
(государственную) инспекцию труда, лицо может реализовать такой способ защиты, как заявление о проведении проверки соблюдения норм трудового законодательства работодателем. Для того
чтобы использовать такой способ защиты права, как восстановление на работе, необходимо избрать иное средство защиты частного
права – обращение в суд.
Каждый правоприменитель может давать разъяснения о возможных способах защиты права в рамках одного или нескольких
средств защиты, а способы восстановления права определяются
только в рамках одного средства защиты.
Таким образом, каждое средство защиты включает в себя набор
способов защиты частного права и, соответственно, определенных
способов его восстановления. Такая градация осуществляется по
характеру спорного правоотношения: частноправовое или публично-правовое, а также по принципу разделения властей.
Признаками средств защиты трудовых прав являются:
1) компенсационный характер. Рассмотрим данный признак на
примере компенсации морального вреда. Способом защиты частного права в данном случае является признание права на возмещение
морального вреда в виде денежной компенсации. Критерии и размеры компенсации морального вреда отличались в истории частноправовых отношений. По оценке И. Л. Петрухина, «в бывшем
СССР размер компенсации за незаконное содержание под стражей
по приговору суда, признанному ошибочным, составлял два месячных заработка, независимо от времени, проведенного в исправительной колонии»7. В настоящее время моральный вред является
оценочным понятием.
Правило компенсации ущерба было закреплено в ст. 53 Конституции Российской Федерации 1993 года, затем получило детализацию
в отраслевом законодательстве частного и публичного права. Здесь
важно учитывать социальное и материальное положение лица;
2) юридическая и фактическая реализация лицом своих правовых и социально-экономических возможностей;
3) восстановление (признание) субъективного права.
Способы защиты трудовых прав должны соответствовать критерию соразмерности, сохранять баланс между правами отдельной
личности и охраняемыми интересами общества в целом, должны
быть необходимы в демократическом обществе8.
Важно заметить, что задачей правоприменителя является
правильное определение способа защиты нарушенного права.
38
Например, если лицо избрало судебное средство защиты, то только суд может установить правильный способ восстановления права.
Суд обязан определить процессуальный порядок обращения лица.
Например, если лицо обратилось с требованиями о взыскании среднемесячного заработка за время вынужденного прогула, то суд вправе разъяснить стороне истца правовые позиции ВС РФ о том, что
взыскание производится с момента восстановления на работе и по
день вынесения решения суда. С учетом данных разъяснений истец
в порядке ст. 39 ГПК РФ вправе уточнить свои исковые требования.
Далее представляется целесообразным рассмотреть основные
юрисдискционные средства защиты, одним из которых является
обращение в Федеральную инспекцию труда (далее – инспекция).
В соответствии со статьей 354 ТК РФ федеральная инспекция труда является единой централизованной системой, состоящей из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на
проведение федерального государственного надзора за соблюдением законодательства о труде и иных нормативных правовых актов,
содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).
Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства является способом реализации государственной защиты трудовых прав и свобод граждан. Согласно пункту «в»
статьи 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. На федеральном
уровне установлена значительная часть норм трудового права, подлежащих единообразному применению на территории всей Российской Федерации. Централизация системы федеральной инспекции
труда обеспечивает проведение единой линии практической деятельности всех государственных инспекций труда, что в деле обеспечения единой законности, общих стандартов правового положения
граждан на всей территории России имеет важное значение.
По состоянию на 1 января 2013 года в ведении Федеральной
службы по труду и занятости находилось 82 государственные инспекции труда. Согласно установленной в настоящее время в Российской Федерации структуре федеральных органов исполнительной власти федеральная инспекция труда в составе Федеральной
службы по труду и занятости находится в ведении Министерства
труда и социальной защиты Российской Федерации.
Действующее законодательство (ТК РФ, Положение о федеральной инспекции труда) закрепляет основные задачи органов федеральной инспекции труда. К их числу относятся:
39
– обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод
граждан, включая право на безопасные условия труда;
– обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
– обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений
трудового законодательства и иных нормативных правовых актов,
содержащих нормы трудового права;
– доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или
злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового
законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Исходя из возложенных задач, в соответствии с положениями
статьи 356 Трудового кодекса Российской Федерации, федеральная инспекция труда реализует следующие основные полномочия:
– осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством
проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
– анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;
– осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях;
– направляет в установленном порядке соответствующую информацию в федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, правоохранительные органы и в суды;
– осуществляет надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
– обобщает практику применения, анализирует причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых
40
актов, содержащих нормы трудового права, готовит соответствующие предложения по их совершенствованию;
– анализирует состояние и причины производственного травматизма, и разрабатывает предложения по его профилактике, принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве
или проводит его самостоятельно;
– осуществляет надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному
страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств
работодателей;
– принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения
применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых способов, используемых материалов
и методов на состояние здоровья и безопасность работников;
– запрашивает у федеральных органов исполнительной власти
и их территориальных органов, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездно получает от них информацию, необходимую
для выполнения возложенных на нее задач;
– ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы
и иные обращения работников о нарушениях их трудовых прав,
принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;
– осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
– информирует общественность о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведет разъяснительную работу
о трудовых правах работников;
– готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляет их Президенту РФ и в Правительство РФ;
41
– осуществляет контроль за результатами проводимой работодателями в установленном порядке аттестации рабочих мест по
условиям труда в целях формирования объективных сведений о
состоянии условий труда работников, в том числе занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приказ
Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 апреля 2011 года № 342н, приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 1 апреля 2010 года № 205н).
Согласно абзацу 4 статьи 357 ТК РФ должностные лица федеральной инспекции труда имеют право расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве.
Федеральной инспекции труда предоставлено право применять
предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного,
предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений
юридическими лицами и гражданами обязательных требований
в установленной сфере деятельности (пункт 6.5. Положения о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 324).
Органы федеральной инспекции труда в субъектах Российской
Федерации осуществляют надзорные мероприятия, направленные
на обеспечение хозяйствующими субъектами соблюдения требований трудового законодательства в отношении привлекаемых ими
в установленном порядке иностранных работников, а также контроль за соблюдением ограничений по использованию иностранной рабочей силы, ежегодно устанавливаемых Правительством
Российской Федерации (статья 32 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ, постановление Правительства Российской
Федерации от 12 ноября 2010 года № 895, приказ Министерства
здравоохранения и социального развития Российской Федерации
от 8 декабря 2010 года № 1081н, приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 декабря
2010 года № 1080н).
С 2012 года на федеральную инспекцию труда возложена функция по приему и учету уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с производством средств индивидуальной защиты: спецодежды; защитных перчаток, рукавиц из тканей для
рабочих; одежды из фетра, нетканых материалов, из текстильных
материалов с пропиткой или покрытием; предметов одежды и ее
42
аксессуаров из резины; защитных головных уборов, защитных очков
(Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 года № 584 (ред.
от 26 декабря 2011 года) «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»).
Для осуществления вышеуказанных полномочий закон (ст.ст. 357,
358 ТК РФ) наделяет государственных инспекторов труда широким
объемом прав:
1. Беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений посещать в целях проведения инспекции организации всех
организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей – физических лиц. При инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии
работодателя или его представителя, если только не считает, что
такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля, т. е. закон предусматривает возможность проведения проверок
без предварительного уведомления. Особый порядок установлен
для инспектирования организаций Вооруженных Сил РФ, органов пограничной службы, органов безопасности, органов внутренних дел, других правоохранительных органов, исправительных
учреждений, организаций атомной и оборонной промышленности.
Этот порядок предусматривает доступ только для инспекторов труда, получивших заблаговременно соответствующий допуск; проведение проверок в назначенное время; ограничение на проведение
проверок во время маневров или учений, объявленных периодов
напряженности, боевых действий.
2. Запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.
3. Расследовать в установленном порядке несчастные случаи на
производстве.
4. Предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных
прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от
должности в установленном порядке.
5. Направлять в суды, при наличии заключений государственной экспертизы условий труда, требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда.
43
6. Выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам
и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знаний требований охраны
труда.
7. Запрещать использование не имеющих сертификатов соответствия средств индивидуальной и коллективной защиты работников.
8. Составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать
и направлять в правоохранительные органы и суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности.
9. Выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении
трудового законодательства и иных нормативных правовых актов,
содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.
Оценивая значение работы инспекции, необходимо отметить,
что за последние годы ее авторитет значительно вырос, работодатели начали серьезно относиться к перспективам проверок со стороны инспекции и приводить управление персоналом, кадровое
делопроизводство в соответствие с требованиями российского законодательства и международной практики. Вместе с тем многие
работники, имеющие опыт обращения в инспекцию в связи с нарушениями прав, обращают внимание на ее труднодоступность,
формальное и поверхностное, а иногда – пристрастное отношение
к жалобам работников, невнимание к существенным обстоятельствам дел, что в результате заставляет их делать вывод о том, что
обращение в инспекцию бесполезно либо малоэффективен9.
Численность государственных инспекторов труда является недостаточной для осуществления эффективного контроля и даже
для рассмотрения поступающих обращений граждан по поводу
нарушений трудовых прав10. В отсутствие достаточного числа инспекторов невозможно рассчитывать на то, что может быть обеспечен качественный контроль и надзор за соблюдением трудовых
прав, что каждой поступающей жалобе может быть уделено достаточно времени для ее изучения и установления обстоятельств дела.
Проблемой является также удаленность государственных инспекторов труда.
Опыт обращения в федеральную инспекцию труда с заявлениями свидетельствует, что по жалобам работников выездные проверки проводились до последнего времени редко. Рассмотрение
44
большей части жалоб и заявлений осуществляется путем проведения документарной проверки.
Распространены ситуации, когда работодатель в процессе подготовки документов для документарной проверки готовит документацию, содержащую сведения, не позволяющие установить нарушения трудовых прав работников, и инспектор при рассмотрении жалобы делает выводы исключительно на основании таких
представленных работодателем документов. На практике это приводит к тому, что по большому числу жалоб работников инспекторам не удается выяснить, действительно ли существовали нарушения трудовых прав, и помочь работникам в восстановлении нарушенных трудовых прав. По свидетельству самих инспекторов, подобные проверки фактически сводятся к проверкам правильности
ведения кадрового делопроизводства. Работники же, обратившиеся с заявлениями о нарушении прав в инспекцию, получают ответы о том, что нарушений их трудовых прав не установлено.
Представляется, что упор в работе государственных инспекторов труда должен быть перемещен из области проведения документарных проверок, представляющих собой, по сути, контроль
за правильностью ведения кадрового делопроизводства и оформления документов, – в область проведения расследования при получении жалоб работников. В настоящее же время основная угроза со
стороны федеральной инспекции видится работодателям не в связи
с надзором за нарушениями прав работников, которые часто могут
не быть установленными инспекцией, а в связи с осуществлением
контроля за соблюдением законодательства о труде. Учитывая, что
иные, помимо обращения в Федеральную инспекцию труда, административные механизмы защиты прав существуют лишь в лице
прокуратуры, которая обладает меньшим организационным ресурсом и профессиональным уровнем для осуществления контроля за
соблюдением прав работников в сфере труда, именно за инспекцией труда должно сохраняться первое место в отношении осуществления контроля за соблюдением трудовых прав работников.
В последние полтора-два года роль прокурорского надзора в обеспечении трудовых прав граждан еще более возросла в связи с негативными последствиями мирового финансово-экономического
кризиса. В условиях острого недостатка оборотных средств, с которым столкнулось большое количество российских предприятий, у руководителей хозяйствующих субъектов возникает соблазн решить возникшие проблемы за счет ущемления трудовых
прав работников. Примерами того являются и задержки выплаты
45
заработной платы, и необоснованное сокращение численности
(штата) работников без предоставления установленных Трудовым
кодексом РФ гарантий и компенсаций. Работники же (или бывшие
работники) не всегда знают о том, как защитить нарушенные права, а если и обращаются в суд, то в индивидуальном порядке. Поэтому не секрет, что зачастую лишь угроза прокурорской проверки
удерживает должностных лиц организаций всех форм собственности от нарушения требований Трудового кодекса РФ.
Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав граждан
является в современных условиях наиболее действенной их гарантией, так как обладает необходимыми для этого оперативностью
и универсальностью. Реализуя предоставленные им законом о прокуратуре полномочия, органы прокуратуры способны предотвратить массовые нарушения трудовых прав граждан и оказать реальную помощь лицам, пострадавшим от произвола работодателей.
В правовой науке последних лет наблюдается значительное возрастание интереса к проблемам защиты трудовых прав граждан,
в том числе мерами прокурорского реагирования. Во многом благодаря опыту органов прокуратуры по защите трудовых прав граждан в законодательство внесены изменения, расширившие полномочия прокурора по участию в гражданском процессе.
Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,
действующих на территории Российской Федерации. Она играет важную и активную роль в охране и защите конституционных
прав и свобод граждан, осуществлении надзора за исполнением законов, укреплении законности и правопорядка, осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории
России, принимая меры по устранению нарушений законности,
в том числе в трудовой сфере, и привлекая виновных лиц к установленной законом ответственности.
Контроль за соблюдением законодательства в сфере труда начал формироваться в России уже с начала XIX в., и к началу XX
в. в России сформировался обширный массив подзаконных актов
в области трудовых отношений. Контрольные функции выполнялись в основном двумя государственными органами – присутствием по фабричным и горнозаводским делам и фабричной инспекцией. Надзорные же полномочия прокуратуры за исполнением норм
фабричного законодательства в правовых актах Российской империи закреплены не были11.
46
Наиболее ярким образом правозащитная функция прокуратуры в обеспечении реализации трудовых прав граждан проявилась в постреволюционный период (с момента образования прокуратуры РСФСР)12. В советском трудовом законодательстве
(КЗоТ РСФСР 1971 г.) была впервые закреплена норма о том, что
высший надзор за точным исполнением законов о труде осуществляется как Генеральным прокурором СССР непосредственно, так
и через прокурора РСФСР.
Под прокурорским надзором в науке и на практике понимают
осуществляемую от имени государства деятельность специально
уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению
точного исполнения и единообразного применения законов государственными и общественными организациями посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности13.
В целях осуществления надзорной деятельности прокурорам
предоставлены следующие права (ст. 22 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»):
– по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории, в помещения поднадзорных органов,
иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
– требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических данных и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступающим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подведомственных им организаций;
– вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушения закона.
Рассматривая особенности надзорных полномочий прокурора,
О. А. Фирсова в своем диссертационном исследовании отмечает
следующее. В связи с широкой компетенцией по осуществлению
надзора прокурору предоставлено многообразие правовых средств
реализации полномочий, однако их объем и выбор средств реагирования напрямую зависят от складывающейся надзорной ситуации и степени социальной опасности правонарушения. Прокурор обязан оценить характер нарушений законов, их причин, распространенность нарушений, вредных последствий, вызванных
нарушениями законов, степень вины нарушителей. Далее ему
47
предоставляется выбор допустимых законом действий (в определенной процессуальной форме, с соблюдением установленных сроков) и мер прокурорского реагирования (обладающих признаками
обязательности исполнения).
При установлении фактов нарушения трудового законодательства прокурор может применить одну из следующих форм реагирования:
а) принесение протеста на противоречащий закону правовой
акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу,
либо обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 22, ст. 23
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
б) внесение представления об устранении нарушений закона
в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить
допущенные нарушения (п. 3 ст. 22, ст. 24 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»);
в) привлечение лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, к административной или уголовной ответственности.
Прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации») или принять меры к уголовному преследованию виновных лиц (п. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
г) направление предостережения о недопустимости нарушения
закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии
сведений о готовящихся противоправных деяниях (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
д) предъявление иска в интересах лиц, пострадавших от нарушений трудового законодательства (п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
____________________
1 Бахрах Д. Н. Административное право: учеб. для вузов. М.: Норма-Инфра,
2001. С. 401.
2 Куренной А. М. Правовое регулирование коллективных трудовых споров:
науч.-практ. пособие. М.: Юстицинформ, 2010. С. 192.
3 Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: учеб. для вузов. М.: Дело, 1999. С. 268.
4 Носырева Е. И. Экономические споры: суд, арбитраж или примирение // Государство и право. 1998. № 9. С. 17.
5 Коннов А. Ю. Понятие, классификация и основные виды альтернативных способов разрешения споров // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 121.
6 Костян И. А. Особенности рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров // СПС «Консультант Плюс».
48
7 Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / под ред. В. А. Туманова, Л. М. Энтина. М., 2002. С. 82.
8 Степин А. Б. Способы защиты трудовых прав // Современное право. 2013.
№ 6. С. 133–136.
9 Бизюков П. В. Индивидуальные трудовые конфликты: Могут ли работники защитить свои права в одиночку. М.: ЦСТП, 2011. С. 54–64.
10 Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении в 2010
г. государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права //
URL: http:// www.rostrud.ru/ activities/ 28/doklad.
11 Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
С. 18–26.
12 Фирсова О. А. Реализация прокурором полномочий по защите трудовых прав
граждан в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2009. С. 10.
13 Абдулаев Э. Защита трудовых прав граждан российской федерации методами
прокурорского реагирования // СПС «Консультант плюс».
Цмай В. В.
заведующий кафедрой международного и таможенного права юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, Почетный
работник ВПО РФ
Тимонов В. В.
магистрант 2 курса юридического факультета ГУАП
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
И ЕЕ МЕСТО В ИНСТИТУТЕ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ
СЕМЕЙНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Зарубежная программа по социально-правовой защите, в разных странах проводится по-разному, так например, в некоторых
странах действует одновременно несколько правовых систем,
что дает основание для проведения разных государственных программ, такое преимущественно в странах с федеральным государственным устройством (Великобритания, Мексика и др.). Наличие нескольких семейно-правовых систем в некоторых странах обусловливается религиозными причинами (Иран и другие мусульманские страны)1. Но существуют и те страны, где единое семейное
право, а значит применяются одинаковые (единые) семейные положения (Испания, Япония, ФРГ и др.)
Подробнее рассмотрим систему социально-правовой защиты в странах Западной Европы, в основе данной системы лежит
соотношение социального страхования и социальной помощи,
49
организованная государством. Все страны по данному принципу
можно разделить на четыре группы:
1) Страны с явным доминированием страхового принципа,
в этих странных размеры пособий зависят от страховых взносов
гражданина (Германия, Бельгия, Франция).
2) Страны с менее выраженным доминированием принципа
страхования, в таких странах размеры выплат и пособий зависят
от индивидуальных потребностей и осуществляются из бюджета
налоговых фондов (Ирландия, Дания, Великобритания).
3) Страны, обеспечивающие социальную защиту при помощи
и принципа страхования и исходя из индивидуальных потребностей, в равной степени (Италия, Нидерланды).
4) Страны с формирующейся системой социально-правовой защиты (Испания, Португалия, Греция).
Для сравнения, в скандинавских странах преобладает государственная модель организации социально-правовой защиты населения. В этих странах понятие социально-правовая защита идентична, понятию социальное благополучие. В систему социально-правовой защиты входят такие составляющие как: государственная
политика, регулируемый государством уровень доходов, а так же
социальные льготы и пособия.
Отношения субъектов семейных правоотношений чаще всего
являются личными и имущественными, где личным делам в правовой практике внимания уделяется гораздо меньше, чем имущественным. В разных странах заключая брак, супруги самостоятельно решают вопросы относительно фамилии и относительно
отдельных прав супругов, такое положение действует, например
в ФРГ. Супружеские отношения по англосаксонскому законодательству предусматривает создание единства между мужем и женой, однако ни в английском, не в американском источниках, данному институту не дано четкого определения.
Правое положение имущества в брачных договорах практически во всех зарубежных государствах, заключается с согласия супругов, при этом определяется статус до брачного имущества и порядок регулирования совместно нажитого имущества. Правовой
режим общего имущества супругов имеющий легальное закрепление предусматривается законодательством Франции, Испании
и отдельных штатов США. В то же время разделенное его значение
закреплено отдельным законодательством США и Англии, и смешанный режим предусмотрен такими штатами как ФРГ, Финляндия, Дания, Норвегия.
50
Право общей совместной собственности, нажитое в браке, регламентируется тогда, когда определяется режим общности супругов,
при этом имущество, полученное в дар или в наследство в период
брака, закрепляется за каждым супругом отдельно. Как нам представляется, подтверждением чему является зарубежное семейное
законодательство, что супругам принадлежит не только до брачное
имущество, но и нажитое на собственные денежные средства, в то
же время в отличии от российского законодательства указанное
выше имущество, считается общим и делится поровну.
Отличия в содержании российского семейного права имеют место и в сфере управления имуществом супругов, так общее имущество находиться под управлением мужа, распоряжение им возможно только на основе общего согласия.
По нашему мнению под принципом взаимного материального
содержания супругов принято понимать обязанность мужа содержать жену не взирая, на ее нуждаемость, трудоспособность и наличие собственных источников к существованию.
Рассмотрим молодежную политику, проводимую в разных странах. Молодежная политика – это отношения двух субъектов, где
молодежь выступает в роли социального заказчика на определенную систему деятельности, которая обеспечивает поддержку, защиту и условия самореализации, а государство, в лице своих институтов, удовлетворяет этот заказ. Возникает вполне правомерный вопрос: социальное развитие молодежи и подрастающего поколения – это процесс стихийный или ответственность за его реализацию берет на себя государство?
Считается, что государственные структуры обладают чёткими,
инструментально обеспеченными программами работы с молодежью, включающими финансы, штат специалистов, систему фиксации и контроля результатов, идеологию. На самом деле, эти программы более, чем декларативны. Молодежь сама не в состоянии
решать свои насущные проблемы, и, реально, она выступает как
объект политики, крайне нуждающийся в продуманной государственной поддержке. Понятно, что государственная молодежная
политика является отраслью социальной политики, но формирование этой отрасли на сегодняшний день не добавляет определенности
в отношении идеологического, организационного и нормативного
обеспечения этого процесса. Сама же эта политика осуществляется
эпизодически по принципу прямого действия. Без идеологии в сфере молодежной политики нет и ясного содержания программ, отсутствуют критерии оценки их эффективности, нет четких принципов
51
финансирования социального и государственного заказа на эти программы, не может не быть и противоречивой законодательной базы.
Все разговоры о «гражданском» обществе с молодежным партнерством, просто – миф, где инициативы молодежи находятся в плоскости интересов политиков, вспоминающих о ней накануне выборов. Необходимы государственные программы, развивающие общественные инициативы молодежи, а также общественные институты, выражающие ее интересы.
В содержание понятия молодежная политика, входит понятие
культурная ценность. Рассмотрим подробнее, что же такое культура
и каковы культурные ценности разных стран. Культура – один из
приоритетов устойчивого развития, на котором государство сосредоточивает свои усилия и ресурсы для обеспечения национальной
безопасности, что объясняется целом рядом факторов:
– необходимостью обеспечить социальную стабильность, этническое и конфессиональное согласие внутри России;
– стремлением последовательно формировать общее пространство с Европейским союзом в сфере культуры;
– национальными интересами России в условиях многополярного – и, заметим, поликультурного – мира2.
В важнейших государственных актах нашей страны подчеркивается, что нельзя изолировать международное сотрудничество
в сфере культуры от иных форм межгосударственного взаимодействия. Искусство, образование и наука неразрывно взаимосвязаны
с идеологическими, политическими и экономическими явлениями
современности.
Также следует сказать, что международное взаимодействие
в сфере культурного наследия – эффективный способ реализации
внешнеполитической доктрины России и один из факторов, обеспечивающих достойный нашей страны статус на мировой арене.
Россия подписала ряд международных договоров в области защиты культурных ценностей. Однако реально действующего международного механизма обеспечения данных соглашений пока не
создано. В связи с этим, в России может быть создан специальный
орган осуществляющий координацию и помощь в защите культурных ценностей на международном уровне.
Как следует из европейского семейного законодательства механизм защиты субъектов семейных правоотношений призван выполнять одиннадцать функций, отвечающих за социальные риски,
такие как заболевания инвалидность, профессиональные заболевания, потеря кормильца, необходимость миграции, потеря жилья.
52
В то же время имеют место по зарубежному семейному законодательству, другие виды социально правовой защиты, такие как дополнительное обеспечение бедняков, профилактика правонарушений, выплаты жертвам военных действий и стихийных бедствий.
Расходы на указанные функции и дополнительные виды затрат,
весьма разнообразны: Греция, Италия Португалия, выделяют
менее 1% ВВП; Германия и Нидерланды в зависимости от особенности экономики от 12,5%–2%; в остальных государства согласно
законодательству выделяется более 2%.
Согласно литературным и юридическим источникам, во многих
европейских странах, особую важность занимает проблема низкой
рождаемости, в силу этого многие из них занялись разработкой законов в поддержание многодетных семей с одновременным увеличением размеров пособий на детей, при прогрессирующем ростом
с каждым новым ребенком. имеет место исключение такие страны
как Ирландия, Нидерланды, Великобритания увеличили пособия
не на количество детей, а на продолжительность выплат по беременности и родам. По их мнению таким образом создаются более
благоприятные условия для сочетания работы, карьеры и семейном счастье. Как представляется автору исследования данное содержание законодательной базы не лишне бы взять на вооружение в Российской Федерации. Особое внимание в европейском законодательстве занимает увеличение продолжительности отпуска
по беременности и родам. В то же время с особым удовольствием
автор отвечает, что отпуск по беременности и родам в Росси саамы продолжительный по сравнению с европейскими странами.
К примеру, в Дании отпуск составляет 28 недель, во Франции –
26 недель, в остальных странах от 13-26 недель.
Осуществление правовой защиты прав и законных интересов
граждан в сфере алиментных отношений требует знаний о: видах
заработка (дохода), из которых производится удержание алиментов; размерах алиментов; формах и видах взысканий алиментов;
участии родителей в дополнительных расходах на детей; обязанностях совершеннолетних детей по содержанию родителей; участии
совершеннолетних детей в дополнительных расходах на родителей; взаимных обязанностях супругов по взаимному содержанию;
праве бывшего супруга на получение алиментов после расторжения брака; основаниях и условиях освобождения либо ограничения супругов по содержанию друг друга; особенностях алиментных отношений, действующих между иными членами семьи
(братья и сестры, дедушки и бабушки, внуки и внучки, воспитанники, пасынки и падчерицы, отчимы и мачехи)3.
53
Особенности обращения к государственно-правовой защите супругов в сфере имущественных правоотношений порождены, прежде всего, видами режимов их имущества. Согласно семейному
законодательству России имущество супругов может иметь договорный и законный режим. Законный режим распространяется на
имущество, которое супругами нажито, приобретено в период их
совместного проживания. К такому имуществу относятся: доходы
каждого из них от трудовой, предпринимательской и интеллектуальной деятельности; получаемые пенсии, пособия и иные денежные выплаты (материальная помощь, возмещение ущерба в связи
с утратой трудоспособности); приобретенное движимое и недвижимое имущество; ценные бумаги, паи, вклады, доли в любом виде
капиталов, внесенных в кредитные и иные коммерческие структуры; имущество (движимое и недвижимое) фермерского хозяйства.
Указанное выше имущество супругов считается совместной собственностью вне зависимости от того, на чье имя оно было приобретено, построено и работал ли один из супругов4. В силу этого владение, пользование и распоряжение такой собственностью требует
достижения обоюдного согласия супругов. Как правило, считается, что сделка, совершаемая одним из супругов, согласована с другим. В том случае, если имеется возможность доказать, что одним
из супругов сделка совершена без согласования с другим супругом,
суд вправе признать ее незаконной. Любые сделки с недвижимостью, требующие нотариального удостоверения и (или) регистрации в установленном законом порядке требуют получения нотариально удостоверенного согласия второго супруга. Нарушение указанного порядка наделяет одного из супругов, без чьего согласия
сделка была заключена правом на ее признание недействительной
в судебном порядке в течение года.
В совместное имущество (собственность) супругов не включаются вещи индивидуального пользования каждого из них (одежда
, обувь), за исключением драгоценностей и других видов роскоши. В качестве исключения имущество одного из супругов может
быть признано совместной собственностью, но в том случае, если станет возможным доказать, что в период брака за счет общего имущества супругов были произведены вложения, значительно
увеличившие стоимость прежнего имущества (реконструкция, капитальный ремонт, сложение капиталов, перепланировка, замена
двигателя и другие). В совместную собственность также не включаются: вещи, приобретенные исключительно для потребностей
несовершеннолетних детей (одежда, обувь, школьное и спортивное
54
имущество, музыкальные инструменты, детская библиотека);
вклады, внесенные на имя общих несовершеннолетних детей.
Кроме имущества, имеющего законный режим, к совместной
собственности супругов относится еще и имущество с договорным
режимом. В данном случае на основе заключенного между супругами договора, они вправе определить свои права и обязанности по:
взаимному содержанию, участию в доходах друг друга; порядку
несения каждым из них семейных расходов; определению перечня
имущества, который будет передан каждому из супругов в случае
расторжения брака. В брачный договор могут быть внесены и иные
вопросы, относящиеся к имущественным правоотношениям, кроме тех, которые прямо либо косвенно: ограничивают правоспособность либо дееспособность супругов; регулируют личные неимущественные отношения между супругами, а также их права и обязанности в отношении детей; ограничивают право нетрудоспособного
нуждающегося супруга на получение содержания; ставят одного
из супругов в крайне неблагоприятное положение; противоречат
действующему российскому семейному законодательству5.
Отдельно следует остановиться на особенностях механизма обращения к государственно-правовой защите прав и законных интересов супругов, имеющих различное гражданство. В данной ситуации личные неимущественные и имущественные права и обязанности таких супругов определяются законодательством государства, на территории которого они имеют совместное место жительства. В том случае, если такое совместное место жительства
отсутствует, то применяется законодательство того государства,
где они имели совместное жительство до его утраты. Если такого
общего места жительства у супругов нет, тогда действует правило,
согласно которому указанное выше имущество регламентируется
законодательством России.
Приведенные особенности, действующие в сфере регламентации личных неимущественных и имущественных прав супругов
естественно обязывают граждан при обращении к правовой защите, в случае нарушения своих прав, свобод и интересов учитывать
их и руководствоваться ими. Решая вопросы социально-правовой
защиты прав и законных интересов граждан в сфере семейных правоотношений, следует помнить еще и о том, что имущество, находящееся в совместной собственности, может быть долевым. Если
доли определить не предоставляется возможным, то они либо считаются равными, либо в зависимости от вклада каждого супруга
доли могут быть изменены с учетом такого вклада, приращения
55
со стороны одного из них. Доли могут быть изменены в том случае, если один из участников такой собственности осуществил в соответствии с действующим законодательством за свой счет значительные материальные либо моральные затраты.
Важно помнить о существовании особенностей, связанных с отчуждением долей в совместном имуществе. Так, при продаже своей доли постороннему лицу нужно вначале предложить ее купить
одному из участников долевой собственности по цене, за которую
она продается. Как это выглядит в натуре, – продавец доли обязан
в письменной форме уведомить остальных долевиков о намерении
продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других
условий, на которых она продается. Участники долевой собственности, получив такое извещение, обязаны по недвижимому имуществу дать ответ в течение одного месяца, а по движимому в течение десяти дней со дня извещения о намерении продажи. Если продажа осуществлена с нарушением указанных выше требований,
участники долевой собственности вправе требовать в течение трех
месяцев в судебном порядке перевода на них прав и обязанностей
покупателя.
Очень сложно решаются вопросы относительно совместной собственности в жилищной сфере. Дело в том, что из прежнего жилищного законодательства граждане знали об отсутствии какихлибо проблем, связанных со статусом жильца, ибо основной квартиросъемщик ничем не отличается от остальных прописанных
с ним на жилой территории. С началом приватизации сведения
остались у граждан те же, а содержание статуса существенно изменилось и во многом зависит от того, является, проживающий
в жилом помещении собственником или он только с собственником
прописан. Что же изменилось с принятием нового жилищного законодательства. Собственник жилого помещения имеет право распорядиться своим жильем, а лица только прописанные не наделены правом ни на один миллиметр данного жилого помещения. Однако, они не могут быть из него выписаны, а жилое помещение не
может собственником отчуждено до тех пор, пока в нем прописаны
такие лица.
Право собственности на жилье у лишь прописанных граждан
может возникнуть в следующих случаях: при продаже им части
жилья; при дарении; при вступлении в наследство на основе завещания либо по закону о наследовании. В том случае, если речь идет
о кооперативном жилье и оно также оформлено на одного из супругов, а приобретено в годы совместного проживания, второй вправе
56
требовать признания его приватизации недействительной либо
уступки 50% жилого помещения в виде дара. Отказ от указанных
вариантов дает право обделенному супругу обратиться в суд и в судебном порядке восстановить свое нарушенное право.
Как уже упоминалось выше, алиментные обязательства возлагаются и на других членов семьи. Так, согласно ст.93 СК РФ судом они могут быть возложены на братьев и сестер, если несовершеннолетних либо нетрудоспособных больше некому содержать;
ст.94 СК РФ такие обязанности возлагает на бабушек и дедушек
по отношению к внукам, а ст.95, наоборот, на внуков, обязывая их
содержать бабушек и дедушек. На основе ст.96 обязанность по алиментному содержанию нетрудоспособных воспитателей возлагается на воспитанников, однако это возможно только в том случае, если их воспитывали не менее пяти лет и осуществляли надлежащее
воспитание и содержание.
Согласно Семейному законодательству Российской Федерации
в судебном порядке можно истребовать содержание от пасынков
и падчериц для отчима и мачехи. Условия принятия решения судом те же, что для воспитателей и воспитанников, то есть не менее пяти лет и надлежащее содержание и воспитание. Ст.98 СК РФ
предоставляет так называемым иным членам семьи (ст.93-97) порядок и размер уплаты алиментов определить на основе обоюдного соглашения. Отсутствие договоренности – есть основание для
обращения в суд. Суд в такой ситуации руководствуется наличием
оснований (они указаны в соответствующих статьях Семейного кодекса РФ), материальным, семейным положением сторон и отсутствием противопоказаний для удовлетворения иска об обязательствах оплатить алименты.
Сроки обращения в суды для взыскания алиментов не ограничены, если они не выплачивались ранее на основе соглашения, достигнутого между сторонами. В случае пропуска срока обращения
в суд за алиментами они могут быть взысканы не более чем за три
предыдущих года до обращения в суд, но при условии, что лицо,
обязанное содержать члена семьи не уклонялось от выплаты алиментов. Семейным российским законодательством, да и не только, предусматриваются случаи, основания изменения судом размера алиментов, освобождение от их уплаты и прекращение выплаты. Рассмотрим данные ситуации подробно, ибо их знание необходимо для всех участников алиментных отношений. К их числу относятся: изменение материального или семейного положения
одной из сторон либо иных заслуживающих внимания проблем,
57
возникающих после принятия судом решения; достижение ребенком совершеннолетия или в случае приобретения несовершеннолетними лицами полной дееспособности. Полная дееспособность
для несовершеннолетних детей может наступить либо в силу эмансипации (разрешения родителями, опекунами, воспитателями либо судом заниматься с 16 лет предпринимательской деятельностью)
или по вступлению в брак. И то и другое возможно с 16 лет; усыновление (удочерение) ребенка, на содержание которого взыскивались
алименты; признание судом восстановления трудоспособности
или прекращение нуждаемости в помощи получателя алиментов;
вступление нетрудоспособного нуждающегося в помощи бывшего
супруга – получателя алиментов в новый брак и смерть лица, получавшего алименты либо обязанного их уплачивать.
Отрицательным примером в этом отношении, к сожалению, служит сегодняшняя Россия, в которой сейчас масштабно осуществляется порочная практика, направленная на противопоставление одной части населения другой, например: пенсионеры и работающие,
здоровые люди и инвалиды, жители севера и юга, горожане и сельчане и т.д. Уравнять права тех и других и обязано законодательство.
Рассмотрим социальное страхование в странах Европы и Запада. Основным элементом социально-правой зашиты шведской системы является социальное страхование, за которое отвечает министерство здравоохранения и министерство социальных дел, а закреплена указанная нами особенность, законом «О всеобщем страховании 1965 г.», согласно которому в Швеции установлено три
типа страхования:
1. Система страхования по болезни и страхование супругов.
2. Система народных пенсий.
3. Система дополнительных пенсий.
При этом граждане, постоянно проживающие на территории
Швеции, в возрасте от 16 лет и старше обязательно регистрируются в местных конторах социального страхования. Особое внимание
сосредоточим ни системе страхования по болезни и страховании
родителе, согласно которому, содержание законодательства предусматривает такие виды страхования как обязательное медицинское, пособие по болезни, стоматологическое и пособия родителям.
Все выше перечисленные выплаты оплачиваются конторами социального страхования, при этом пациент оплачивает расходы только за консультацию. Данную особенность, очень бы хотелось увидеть в Российском государстве. Следует положительным отметить
и то что услуги частных врачей оплачиваются частично пациен58
том, а именно 60 крон, а остальную часть врач получает из национальной системы социального страховании «Здоровье».
Важно отметить особенность зарубежной системы страхования
заключающуюся в том что в случае небольшого пособия гражданину выплачивается общественные пособия. Более того согласно закону «О социальных услугах 1982 г.» коммуны несут полную ответственность за людей проживающих в рамках их границ, в не
зависимости от их гражданства. Из исследования содержания
шведской модели социально-правовой защиты семьи, следует, что
достижение равенства супругов в семье закрепляется еще одним
принципом семейной политики, а именно равным распределением
общественных благ. Осуществляется данный принцип путем создания частного сектора оказания социальных услуг и справедливого разделения ответственности между мужчиной и женщиной, о
чем не лишне подумать нашему законодательному органу.
По мнению автора к основным мерам социально-правовой защиты субъектов семейных правоотношений зарубежное законодательство относит: компенсации пособий; общественную компенсацию одинокому родителю и многодетным семьям. При этом указанные пособия выплачиваются государством.
По иному социально-правовая защита семейных отношений организована в Великобритании; социальные услуги предоставляемые гражданам Великобритании начали свое развитие с принятия
Закона помощи бедным (1601), на основе которого ответственность
за обеспечение бедной части населения возложены на местной власти приходов.
Основное законодательство по предоставлению социальных услуг описаны в следующих нормативных документах: Закон о национальной помощи 1948 г; Закон об усыновлении 1958 г.; Закон о системе здравоохранения и общественном здоровье 1968г.; Закон о детях и подростках 1968 г.; Закон о хронически больных и об инвалидах 1970 г.; Закон о национальной системе здравоохранения 1977 г.;
Закон об уголовных преступлениях 1983г.; Закон о здравоохранении и социальных службах 1983 г.; Закон о зарегистрированных домах 1984 г.; Закон об инвалидах 1986 г.; Закон о детях 1989 г.; Закон
о национальном здравоохранении и об уходе, предоставляемом общинами 1990г.
Позиция авторов сводится к единству законов, одинаково защищающих любого гражданина, к какой бы категории он ни относился. Организации же по полу, возрасту, разрезу глаз пусть
будут, пусть они представляют интересы отдельных групп населения, используя при этом общие для всех уголовный, гражданский,
59
административный, жилищный, пенсионный законы. И тогда не
придется больше говорить о том, что даже один слой населения
страны – пенсионеры – люди разных профессий: сельский труженик, шахтер, летчик, моряк – защищены законом по разному,
но далеко не потому, что сфера труда этих людей была различна,
а лишь потому, что соответствующие пенсионные фонды и государственные организации работают неодинаково: наиболее «пробивные» получают дотации за счет менее расторопных.
Особое место в семейном законодательстве в Великобритании занимает закон о детях, правомерно признанный хартией для детей
основным содержанием которого является его функции направленные на: повышение благосостояния ребенка; обязанность учета мнения ребенка при принятии решения о его будущем; наделение родителей и детей правом обжалования действий местных органов власти; возможность передачи детей по ответственность местных органов власти по распоряжению суда, которое к тому же не может быть
оспорено родителями; детей-инвалидов обязано обеспечить таким
же уровнем защиты как и иных детей; местные обязаны учитывать
расовое происхождение детей переданных им на попечение.
Итак, как это следует из проведенного исследования, механизм государственно-правовой защиты прав и законных интересов граждан в сфере алиментных отношений сложен, многогранен,
требующий дополнительного знания отдельных деталей, без которых от него не будет той отдачи, эффективности ради которых он
и применяется.
Согласно семейному законодательству Великобритании, особое
внимание в последнее время, уделяется «социальной маргинализации», т е оказанию помощи людям не имеющим доходов, либо
с низким трудовым доходом. В целом можно утверждать, что согласно семейному законодательству Великобритании выработана
и утверждена политическая стратегия адресованная следующим
ключевым темам: детям, семьям и школе; работе и доходам; жилью, межотраслевым отношения; преступности; здоровью пожилых людей, здравоохранению и здоровью населения, и недееспособности.
Особое внимание правительство Великобритании направлено на предотвращение безработицы и наращиванию человеческого потенциала. Подтверждением тому является особое внимание
уделяемое Великобританией рабочим семьям, которым предоставляется даже отсрочки от уплаты налогов, что позволяет повысить
минимальную заработную плату, кроме того с апреля 2001 г одиноким родителям гарантирован минимальный доход в 214 фунтов
60
в неделю, при 35 часовой рабочей неделе; оказание финансовой
помощи на затраты связанные с трудоустройством. В результате
указанного число детей в семьях где ни кто не работает уменьшилось с 17,9% до 15,1% в 2001 г.
Исследование зарубежного семейного законодательства позволило увидеть как положительное, что правомерно использовать
в РФ, так и некоторые преимущества российского законодательства над зарубежным. В то же время следует акцентировать внимание на том, что до сих пор имеет место значительная разница
в оплате за один и тот же вид труда для женщин. Детские пособия
далеки от возможности удовлетворить потребностям детей, так же
не достаточно высок уровень заработной платы, который не соответствует затратам на здравоохранение и жилье, особенно в связи
с современной экономической обстановкой.
Рассмотрение понятия, сущности, содержания истории становления института социально правовой защиты субъектов семейных
правоотношений позволяет утверждать о значительном его совершенствовании, эффективности, качестве, которое к сожалению
в современных условиях не достаточно высоко.
Институт социально-правовой защиты субъектов семейных
правоотношений в праве быть признан правовым институтом, в силу того, что он имеет: свои специальные субъекты (государство,
юр. Лица, общественные объединения, граждане), свои объекты
(права, свободы, законные интересы, имущество, честь, достоинство); специальные правоотношения (субъект, объект, правосубъектность); правовую базу (Конституция РФ, национальное законодательство, общепризнанные принципы и нормы международного права), механизм правового регулирования (методы, средства,
способы); принципы и нормы.
Во всех странах мира уделяется большое внимание развитию
и совершенствованию социально-правовой защиты семьи. Сама система по социально-правовой защите достаточно молода и имеет
погрешности и недочеты. Государственная политика разных стран
решает задачи социально-правовой защиты семьи по-разному, исходя из актуальных проблем: это могут быть проблемы экономического характера, демографического, повышение социально-экономического уровня жизни населения. Не все способы и методы социально-правовой защиты семейных отношений заимствованные
у других стран в нашей стране будут так же эффективны. Россия
на данный момент находится на этапе развития системы по защите
прав и свобод граждан, в нашей стране повышается уровень юридической грамотности людей, ведется активная государственная
61
политика по улучшению социально-экономического уровня жизни населения. Огромное внимание уделяется воспитанию детей,
детям оставшимся без попечительства родителей, многодетным
и малоимущим семьям, семьям, имеющим большое количество
детей, или детей с ограниченными возможностями. Государством
разработаны различные виды программ для молодых семей, введена программа улучшения жилищных условий для семей имеющих двух и более детей. Система социально-правовой защиты семьи Западных стран, является более совершенной, по сравнению
с нашей, однако политика государственного правления и законодательная система права в целом, стран различны от нашей. Большое значение для развития социально-правовой деятельности по
отношению к семье имеет эпоха СССР. В 1969 г. был принят новый кодекс о браке и семье, где основные нововведения коснулись
условий и порядка заключения брака, расторжения брака и признания брака не действительным, а так же имущественных прав
супругов. В этот период появляются такие понятия как «защита
детства и материнства», развивается система образования и повышения уровня грамотности населения, в том числе женщин и детей. Улучшается качество социально-экономического обеспечения
беременных женщин и женщин с несовершеннолетними детьми.
Понятия страхования в нашей стране не было, однако в советский
период появились такие понятия как социальное пособие, льготы
и медицинское обслуживание, которое по сей день в нашей стране
является бесплатным.
Сложившаяся экономическая ситуация настоятельно требует
значительных преобразований как в законодательной базе, прежде
всего в семейном законодательстве, так и в механизме социальноправовой защиты прав, свобод и законных интересов субъектов семейных правоотношений.
Основными направлениями повышения эффективности и качества социально-правовой защиты субъектов семейных правоотношений, по мнению автора, является: совершенствование законодательной базы, повышение уровня правой культуры, прежде
всего должностных лиц юридических органов, уполномоченных
оказывать социально-правовую помощь и защиту субъектам семейных правоотношений, повышение ответственности за любое
нарушение прав свобод и законных интересов субъектов семейных
правоотношений, особенно детей и одиноких матерей. Существенное повышение уровня правовой культуры, абсолютно всех субъектов семейных правоотношений, всесторонний контроль и надзор
62
со стороны правоохранительных органов; государство обязано обеспечивать надлежащую правовую помощь любому нуждающемуся
субъекту семейных правоотношений.
____________________
1 Куркин Б. А. Международное право: учеб. пособие. М., 2008. С. 429–431.
2 П. 25, 52, 83 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 г. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537.
3 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов граждан:
УМП. М.: Юрист, 2014. С. 175–185.
4 Гнетов А. В., Глущенко П. П., Музычук А. И. Судебно-правовая защита семейных прав и законных интересов // Ученные записки СПбУУиЭ. 2009. № 3. С. 53–63.
5 Глущенко П. П. Государственно-правовая защита семьи в РФ: Монография.
СПб., 2010. С. 77–81.
Кузнецов Э. В.
заведующий кафедрой теории права и государства юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель
науки РФ, почетный работник высшего профессионального образования
РФ
ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Русские юристы ведут начало истории правовой жизни с античных времен. В этом есть своя логика, так как понять явление,
исторически созревшее и оформившееся в полной мере возможно,
лишь изучив его предысторию. Более того, знание процесса формирования науки позволяет глубже осмыслить ее развитое состояние.
Каково влияние западноевропейских мыслителей на становление права в России, что было воспринято или усовершенствовано в ее развитии, каким было отношение представителей русского правоведения к предшествовавшим естественно-правовым конструкциям? На эти и другие вопросы в определенной степени можно ответить, предварительно совершив краткий экскурс в историю
развития науки о праве.
Сам вопрос о праве возник давно, вместе с вопросом о государстве. Правда, у древних греков изучение права еще не выделялось
в общую отрасль научного знания. Однако уже в поэмах Гомера
и Гесиода, по словам П. Г. Редкина, можно найти «зародыш двух
понятий, проходящих через всю историю греческой философии
63
права: понятие о праве по природе и естеству (фесеи) и понятие о
праве по человеческому положению или установлению (номо) или
понятие о естественном и положительном праве…»1 Почти через
все работы древних мыслителей красной нитью проходит мысль
о необходимости преклонения перед авторитетом закона. Следует
заметить, что под законом в то время зачастую понимались вообще
все правило общественного поведения как результат мудрого опыта, придавшего им характер естественности и неизменности.
Большое влияние на развитие политико-правовой мысли
в Древней Греции оказала демокритовская разработка проблемы
различия «естественного» и «искусственного», «истины» и «общего мнения», природной справедливости и закона. Эта, по сути
своей, естественно-правовая проблематика оказывается в дальнейшем в центре внимания софистов, а затем также и Сократа, Платона и Аристотеля2.
Уже Гиппий противопоставляет природу и закон, естественное
право и право положительное. В «Платоновом диалоге» Протагор
называет закон тираном, принуждающем людей поступать вопреки природе. По свидетельству Ксенофонта, Протагор отличал абсолютную значимость писаных законов, так как люди, создав их, сами же постоянно вносят в них изменения3.
У Аристотеля неоднократно встречаются ссылки на законы
природы. К таким неизменным законам природы, как известно, он
относит разделение людей на рожденных повелевать и рожденных
повиноваться, господство мужа над женой, войну между эллинами
и варварами.
С эпохи Августа в Риме учение о естественном праве привлекает
к себе вновь внимание многих юристов. Римские юристы восприняли от греческой философии представление о естественном праве
(jus naturale), хотя в большей мере этому понятию соответствовало
их право народов (jus gentium), ибо в первом случае имелось в виду
право, которому природа научила все живые существа.
В сущности не все римские юристы противопоставляли естественное право положительному. Нормы естественного права выводились ими как их природы, так и из отношений между людьми. В дигестах Юстиниана, например, приводятся слова римского
юриста Павла о том, что не право должно выводиться из отвлеченных правил, но сами правила должны быть основаны на действующем праве. Часто слово jus (право) в дигестах обозначает норму
права4. В тех случаях, когда нельзя было сослаться на естественную необходимость или на нормы положительного права, римские
64
юристы прибегали к так называемому чувству справедливости
и использовали выражение «naturalis aequitas», которое мало чем
отличалось от естественного права.
Как полагал Г. Ф. Шершеневич, римская юриспруденция не сумела провести границу между правом и нравственностью, так как
ее представители слишком привыкли превращать свои нравственные представления в нормы положительного права. То, что им казалось справедливым, должно было стать правом5.
В средние века, когда основой мировоззрения становится религия, всякое проявление разума, противостоящее вере, рассматривалось как грехопадение. «Мудрость мира» сравнивалась с «безумием перед Богом». В средневековом мировоззрении Природа
и Бог противопоставляются. Отречение от всего того, что требовала природа, расценивалось как угождение Богу. Добро и зло рассматривалось с точки зрения веры, которая могла объяснить все
земные поступки. Этот религиозный мотив завоевывает прочные
позиции и в праве.
Теократическое направление достигло высшей точки в XIII в.
и нашло свое выражение, прежде всего, в учении Фомы Аквинского (1225–1274 г.), которое в 1964 г. главой католической церкви
были признано официальным выражением католического мировоззрения. В своем учении о праве он выделяет четыре вида закона. Во главе их стоит вечный закон, как вечный божественный
разум, управляющий миром. За вечным законом идет закон естественный (lex naturalis), который существует благодаря сопричастности Богу.
Естественный закон составляет, по мнению Фомы Аквинского, основу всякого положительного законодательства. Таким образом, человеческое, или позитивное, право у него выводится из
вечного права не непосредственно, а через естественное право. Наконец, ввиду того, что природа человека не всегда дает ему ясное
представление о цели, к которой должна стремиться его деятельность, возникает необходимость обращаться к разновидности положительного закона, который представляют, по его мнению, Ветхий и Новый завет6.
В средние века возникает школа постглоссаторов, или комментаторов, среди которых выделялись Бартоло (1314–1357), Бальд
(1327–1400). Объектом их внимания, как и у глоссаторов, являлось
римское право. Однако у комментаторов наблюдается не только интерес к памятникам древности, но и обнаруживается стремление приспособить нормы римского права к новым историческим условиям.
65
Дальнейшее развитие естественно-правовая тематика получила
в работах Декарта, Бэкона, Вико, Макиавелли, Мора, Гроция, Гоббса, Локка, Юма, Монтескье, Руссо, Спинозы, Лейбница, Вольфа,
Канта, Фихте, Гегеля7.
Макиавелли сделал первый шаг в освобождении науки от теологии. В XVI–ХVII вв. Спиноза и Гроций продолжили утверждение
и развитие буржуазной политической и правовой мысли.
Гуго Гроций (1583–1645), которого за его редкие способности называли «чудом Голландии», считал, что право делится на естественное и волеустановленное (voluntarium). Естественное право незыблемо, это закон природы. Волеустановленное право, по Гроцию,
имеет своим источником волю (человеческую или божественную)8.
Задача юристов в соответствии с этим сводилась к тому, чтобы
сообразовывать существующий закон с идеалом справедливости
в лице естественного права.
Являясь видным теоретиком естественного права, Гроций большое значение придавал и позитивному праву. Следует заметить,
что вслед за П. И. Новгородцевым, отмечая некоторую неопределенность и сбивчивость учения Гроция о праве, Г. Ф. Шершеневич
подвергает сомнению утверждение о том, что именно Гроция следует считать отцом естественного права. Тем не менее несомненным вкладом Гроция в развитие естественно-правовой доктрины
является придание ей буржуазной направленности, что позволило
дать ему обоснование перехода общества от феодализма к более высокой ступени развития – капитализму.
В эпоху укрепления позиций буржуазии, нуждавшейся в сильной государственной власти, перед лицом социальных кризисов
учение Гоббса (1588–1679), заложившего основы теории общественного договора, явилось тем дополнением государственной
идеологии, в основе которого лежало не право, а сила. Естественное состояние человека у Гоббса – это состояние войны против всех.
Такое состояние противоречит инстинкту самосохранения, поэтому в целях собственного самосохранения природа требует мира9.
В представлении Гоббса государство образуется перенесением
прав, принадлежащих отдельным людям, на государство, которое в силу этого приобретает абсолютное право. Оно ограничивает естественную свободу, чтобы гарантировать совместную жизнь.
У Гоббса естественное право – это то, которое действует, когда господство еще не создано10.
Такое утверждение противоречит принципу историзма при анализе общественных явлений. Естественному праву он противопоставляет естественный закон, представляющий собой правило,
66
запрещающее делать то, что противоречит самой человеческой
природе. Как же соотносятся между собою естественный и положительный законы? Существуют ли между ними противоречия?
Автор «Левиафана» отвечает на это отрицательно. Положительный закон развивает положения естественного права, поэтому пробелы и неясности положительного закона должны быть восполнены естественным правом.
В отличие от Гоббса Джон Локк (1632–1704) понимал под естественным состоянием не войну против всех, а сравнительно упорядоченное отношение между людьми, регулируемое нормами естественного права. Что же побудило, по мнению Локка, людей оставить естественное состояние и создать государство? Причина заключается в недостаточной обеспеченности прав. «Закон природы, –
писал он, – оказался бы, как и все другие законы, касающиеся людей в этом мире, бесполезным, если бы в этом естественном состоянии никто не обладал властью исполнять этот закон и тем самым охранять невинных и обуздывать нарушителей»11.
Отсутствие гарантий от посягательств на права приводят к заключению общественного договора, к созданию государства. В отношении Локка к собственности буржуазный характер его концепций находит чрезвычайно яркое выражение. Продолжая аристотелевскую традицию, Локк видит в собственности основу не только свободы и независимости человека, но и организации общества
в соответствии с законом природы. Он даже иногда включает все
другие естественные права в понятие собственности12.
В XVIII веке идеи общественного договора и народного суверенитета получают широкое развитие в работах Жан-Жака Руссо
(1712–1778). Общественный договор у Руссо дает бытие государству, движение ему придает законодательство. Он считает, что существует общая, вытекающая из разума, справедливость. Но для
того, чтобы она применялась, ее следует понимать одинаково.
Поскольку законы справедливости не имеют санкций, они бездействуют. Те законы, которые создаются народом, соединяют
права с обязанностями. Таким образом, под законом он понимает
общее правило и по субъекту, от которого оно исходит, и по объекту, к которому оно относится. «Повеления, делаемые одним человеком, кто бы он ни был, от своего имени, не суть законы»13.
Идеи Руссо оказали большое влияние на развитие сознания общественности в период французской буржуазной революции XVIII
века, явились существенным вкладом в процесс дальнейшего развития теории естественного права.
67
Безусловные предпосылки для перехода от метафизического материализма к диалектическому были подготовлены учением
Канта и Гегеля.
Иммануил Кант (1724–1804) является родоначальником классической философии. Взгляды о праве были изложены им в классической философии. Взгляды о праве были изложены им в таких
работах как «Критика практического разума», «Учение о праве»,
«Метафизика нравственности». Задача юристов в соответствии
с этим учением сводилась к тому, чтобы сообразовывать существующий закон с идеалом справедливости в лице естественного права.
И. Кант окончательно противопоставил это право положительному, при этом естественное право им выводится из априорного,
которое есть ни что иное, как безусловное веление нашего разума.
Действовать следует так, полагал он, чтобы своя свобода совмещалась со свободою всех и каждого14.
По мнению П. И. Новгородцева, у Канта центром противоречий, которые свойственны человеческой природе, является соотношение необходимости и свободы. За каждым из этих начал он
признает самостоятельное значение. Явления опытного мира – это
область необходимости, но за этим миром у Канта лежит «царство
свободы», раскрыть которое может лишь нравственное сознание.
Это основной результат философии Канта. Каковы же его последствия? Путь к практическому разуму лежит у него через критику разума теоретического. Только установив границы теоретического, опытного познания, Кант открыл доступ для деятельности
практического разума. Нравственный идеализм выдвигается на
почве теоретического критицизма. Это две неразрывные части единого целого, и чтобы прийти ко второй, надо начать с первой15.
Мысль Канта состоит в том, чтобы возвысить нравственное сознание над течением времени, над миром опытных явлений. Его
стремление вырвать моральную свободу из оков необходимости отрывало область морали от мира действительности, отождествляло
мораль с отвлеченными правилами.
И. Кант не мог, естественно, обойтись без определений, излагая
основы своей нравственной философии. В учении о праве он определяет право и государство в их моральной основе, какими они
должны быть на основании законов разума. Естественное право покоится у него на априорных принципах, а положительное вытекает из воли законодателя. При этом под априорными принципами
он понимает законы морального долженствования. Такая трактовка естественного права оказала значительное влияние на развитие
68
философии права в России, в частности, на многие положения в работах П. И. Новгородцева16. По мнению неокантианцев, в душе человека заложены идеи социализма, реализовать которые возможно лишь через нравственную эволюцию.
В 1820 г. была опубликована «Философия права» немецкого мыслителя-диалектика Георга Вильгельма Фридриха Гегеля
(1770–1831). «Наука о праве, – отмечал он, – есть часть философии»17. Философская наука о праве у него имеет своим предметом идею права. Причем, Гегель исключает возможность однозначного понимания права. В. С. Нерсесянц справедливо замечает,
что право рассматривается Гегелем как свобода (идея права), как
определенная ступень и форма свободы (особое право) и как закон
(позитивное право)18.
Свое «философское право» Гегель называет также «естественным правом». Так же, как и в естественно-правовых конструкциях, его право не отличается от закона. Но он не доводит отличия
между философским, или естественным, правом и положительным
правом до их противоположности19. «Поскольку в Гегелевской философии права философское право различается от позитивного, –
пишет В. С. Нерсесянц, – постольку она содержит в себе естественно-правовые принципы»20.
Следует согласиться с В. С. Нерсесянцем в том, что характеристика гегелевской философии права в качестве системы естественного права неправомерна21. «Специфический смысл философии
права Гегеля ярко раскрывается именно в его расхождении с естественно-правовыми идеями Гоббса, Канта и их критике. Резко
критикует Гегель индивидуализм естественно-правовых концепций, которые исходят из первичности не целого (государственного
организма, нравственной жизни народа, народного духа), а отдельной личности. В «Философии права», как и в предыдущих работах, Гегель критикует утопичность и вневременность естественноправовых абстракций, отсутствие в них конкретного содержания,
пустоту формы и т. п.»22.
Никто не придавал столь большого значения системе знания,
как Гегель. Такую систему имеет и его философия права, где существенными частями права называются абстрактное право, мораль
и нравственность. Из этой схемы видно, что философия права Гегеля выходит далеко за рамки права и государства.
Абстрактное право у него делится на собственность, договор
и правонарушение, при этом в собственности проявляется воля одного лица (субъективная воля), в договоре – воля нескольких лиц,
в правонарушении – воля одного противоречит воле другого лица.
69
Противоположностью абстрактного права является мораль,
представляющая сферу должного, а не возможного. Мораль у него делится на умысел и вину, намерение и благо, добро и совесть.
Нравственность, отличаемая Гегелем от морали, рассматривается как понятие, приводящее право и мораль к единству, как условие проявления последних. Нравственность включает семью,
гражданское общество и государство. Такое необычное построение
свидетельствует скорее не о системе, а об оригинальности суждений, которую не отрицал и сам Гегель23. Дело в том, что право он
рассматривал как проявление свободной воли, которая находит
свое выражение и в нравственности, поэтому его философия права
охватывает все эти области.
Несмотря на существующие различия между его концепцией
права и иными доктринами естественного права (софистов, Платона, Аристотеля, Гоббса, Руссо, Канта, Фихе), а также воззрениями
представителей исторической школы права (Гуго, Савиньи), Гегелю не удается избежать коллизии между правом и законом. В самом общем виде и в гегелевской концепции право предшествует закону24. Не все, что есть право, является законом. Право у него существует независимо от закона, но в законе оно получает свое утверждение, становится всеобщим и известным всем.
Учение Гегеля о государстве и праве оказало большое влияние
на многих философов и теоретиков права. Высокая оценка гегелевского учения нашла отражение в работах русских юристов: К. Неволина, П. Редкина, И. Максимовича, Б. Чичерина, П. Новгородцева и других. Анализу учения Гегеля о праве, его отношения к естественному праву и связи последнего с позитивным были посвящены
работы Г. Ф. Шершеневича, Н. М. Коркунова.
По словам Н. М. Коркунова, Гегель окончательно приходит
к отрицанию противопоставления естественного и позитивного
права. Естественным, или философским, правом он называет просто разумные основы положительного права. Неподвижное, неизменное естественное право его предшественников заменяется
у него осуществляющейся в положительном праве идеей свободы.
И вся история человечества понимается им как постепенное развитие сознания свободы25.
Действительно, Гегель никогда не противопоставлял естественное право и положительному. Но Н. М. Коркунов не мог понять,
что Гегель идеализировал буржуазные идеи свободы, буржуазный
строй и потому стремился видеть в позитивном праве отражение
этой свободы и разума, что в действительности свидетельствует
лишь об ограниченности его политико-правовых воззрений26.
70
Касаясь соотношения гегелевской философии права с современными философско-правовыми концепциями, В. А. Туманов отмечает, что позднее понятие «философия права» выступило уже в более узком значении – не как философское осмысление всей социально-политической деятельности (с широким применением правовых категорий), не как универсальная форма политического
сознания, а как попытка дать на философском уровне ответ на вопрос, что такое право. «Гегель считал философию права философской наукой и в качестве таковой отличал ее от правовой науки,
или юриспруденции. В рассматриваемый период философия права понималась уже как составная часть юриспруденции и противопоставлялась не ей, а лишь «общей теории права и государства».
Другими словами, речь шла о разграничении дисциплины в рамках юридической науки»27.
На развитие философии права в России XIX и в начале XX в. наряду с бесспорным воздействием указанных мыслителей оказали
влияние и взгляды представители отечественной юриспруденции.
Русское правоведение имеет свою особую историю. По словам
Н. М. Коркунова, «русскому юристу стыдно не знать своих предшественников. Много или мало они сделали, мы должны это знать.
Да к тому же мы можем пожаловаться разве только на малое число
людей, посвятивших себя научному изучению права, но никак не
на их качество»28.
Как правило, люди стремятся не просто к праву, но к справедливому праву с нравственным потенциалом. Опыт тоталитарной
правовой действительности свидетельствует о том, что юридический позитивизм продемонстрировал поразительное неуважение
к праву, перечеркнув его как высокий духовный феномен. Конец ХХ в. ознаменовался крушением многих рационалистических мифов о человеке, обществе, праве и государстве. Утратившее
связь с бытием человеческое сознание единственно достоверной реальностью самоуверенно признало самое себя (cogito, ergo sum).
В соответствии с этим смысл жизни должен был быть не обретен, а создан, сконструирован самим человеком. Религия начала казаться иллюзией, а правоведение постепенно превращалось
в прибежище позитивистских концепций, в соответствии с которыми государственный закон был призван подменить естественную суть права, неразрывно связанного с нравственностью.
Духовность, объявленная чем-то второстепенным, быстро была
отодвинута на последнее место. Подобно расщеплению атома в социальной сфере началось разрушение самих основ человеческого
71
существования. Потребовался чудовищный историко-метафизический эксперимент тоталитаризма, приведший к гибели миллионов людей и разрушению почти всех сфер жизнедеятельности общества, чтобы избавиться (но пока, к сожалению, не до конца) от
рационалистических иллюзий, прочно укоренившихся в сознании
многих людей ХХ в.
В действительности оказалось, что социальная жизнь имеет
свои законы, и важнейший из них – это признание того, что существует граница, за которой недопустимо никакое стороннее вторжение. Эта граница на языке философии права есть личная свобода человека и его естественные права.
Философия права – это дух закона, буква которого должна соответствовать этому духу. Почти 100 лет назад в «Вехах» было замечено, что ошибка русской интеллигенции заключалась в том, что
она воспринимала право не как правовое убеждение, а как принудительное правило. Необходимо понять, наконец, что от человека,
поставленного в положение раба или наемника, нельзя требовать
гражданских добродетелей, без которых немыслимо никакое цивилизованное государство, не будут действовать никакие законы.
XXI в. знаменует начало перехода к новой социокультурной парадигме. Сегодня кризис потрясает все сферы человеческой деятельности и культуры. Коллективные и индивидуальные социальные потрясения, которым мы подвергаемся, требуют глобального
научного ответа. Ответ на этот вопрос возможен только при условии объединения всех структур нашего общества.
____________________
1 См.: Редкин П. Г. Указ. соч. С. 395. В. С. Нерсесянц обращает особое внимание
на употребляемые Гомером понятия «дике» (справедливость) и «темис» (обычай,
право, справедливость), которые весьма существенны для характеристики правопонимания того периода (Нерсесянц В. С. Политические учения Древней Греции.
М., 1979. С. 10). Интересные данные о развитии правовой мысли в этот период приводит Д. И. Луковская, которая считает, что Гомер еще не знал термина «закон»
(см.: Луковская Д. И. У истоков правовой мысли в Древней Греции // Правоведение. 1977. № 1. С. 79; Она же. Политические и правовые учения: Историко-теоретический аспект. Л., 1985).
2 См.: Нерсесянц В. С. Политические учения Древней Греции. М., 1979. С. 86.
3 См.: Коркунов Н. М.История философии права. СПб.,1908.. С. 13.
4 См.: Перетерский И. С. Дигесты Юстиниана. М., 1956. С. 102–106.
5 См.: Шершеневич Г. Ф. История философии права. С. 122.
6 См.: Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 161–165. В работе Юзефа Боргоша о Фоме Аквинском выделяются три вида права – вечное, естественное и позитивное
(см.: Боргош Юзеф. Фома Аквинский. М., 1975).
7 Первым философию права как первый естественное право стал читать в Гейдельбергском университете в 1661 г. С. Пуфендорф. Ровно через 155 лет лекции по
естественному праву в этом же университете читал Гегель.
8 См.: Гроций Гуго. О праве войны и мира. Кн. 1. М., 1965. С. 44, 46, 49.
72
9 См.: Гоббс Т. Избранные произведения: В 2 т. Т.
10 Рассматривая в развитии естественного права
2. М., 1964. С. 156.
три фазы, Г. Ф. Шершеневич
неосновательно считает, что «первый камень» в этом построении заложен Гоббсом,
называя его «отцом естественного права» (см.: Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 319).
11 Локк Д. Избранные философские произведения. Т. 2. М., 1960. С. 8.
12 См.: Политические учения: История и современность. М., 1976. С. 334.
13 Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 177.
14 См.: Кант И. Метафизические начала учения о праве // Соч. Т. 4. Ч. 2. М.,
1965. С. 139. О Канте подробно см.: Баскин Ю. Я. Кант: Из истории политической
и правовой мысли. М., 1984.
15 См.: Новгородцев П. И. Нравственная проблема в философии Канта. М., 1903.
С. 5.
16 См., например: Новгородцев П. И. Кант и Гегель в их учениях о праве и государстве. М., 1901.
17 Гегель. Соч. Т. 7. М.; Л., 1935. С. 24.
18 См.: Нерсесянц В. С. Гегелевская философия права: История и современность.
М., 1974. С. 57.
19 См.: Гегель. Указ. соч. С. 26.
20 Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 71.
21 См.: Нерсесянц В. С. Право и закон. Из истории правовых учений. М., 1983.
С. 310.
22 Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 74–75.
23 См.: Гегель. Философия права. М.; Л., 1934. С. 54, 196–198.
24 См.: Политические учения: История и современность. С. 463.
25 См.: Коркунов Н. М. История философии права. С. 316–317.
26 См.: Нерсесянц В. С. Право и закон. Из истории правовых учений. С. 311, 272.
27 См.: Туманов В. А. Гегель и современная буржуазная философия права //
Философия Гегеля и современность. М., 1977. С. 29, 32.
28 См.: Коркунов Н. М. История философии права. С. 232.
Привалов К. В.
профессор кафедры гражданского права юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, Почетный работник ВПО РФ
РЫНОК ЦЕННЫХ БУМАГ: ПРАВОВЫЕ ТРАКТОВКИ
СОДЕРЖАНИЯ
Революционный переход России в 1990-х годах к рыночной экономике привел к динамичному становлению всех ее структурных
элементов, включая и рынок ценных бумаг. Правовое регулирование рынка ценных бумаг, как и всей российской рыночной экономики, складывалось с некоторым запаздыванием, что не могло не отразиться на проработке сущностного вопроса, связанного с пониманием правового содержания рынка ценных бумаг. Сохранению тайны содержания рынка ценных бумаг способствует также сложный
комплексный характер присущих ему общественных отношений.
73
Не случайно, юридического определения рынка ценных бумаг
и на сегодняшний день, по прошествии более чем 20 лет функционирования современного российского рынка ценных бумаг, нет
в действующем законодательстве, нет его консенсуальной трактовки и в правовых доктринальных взглядах.
Первой попыткой трактовки понятия рынок ценных бумаг
стал цивилистический подход. Его сторонники определяли рынок
ценных бумаг как совокупность гражданско-правовых сделок,
совершаемых участниками имущественного оборота по поводу
ценных бумаг1.
Отмечая базисное значение гражданско-правовых сделок,
гражданского права в регулировании отношений на рынке ценных бумаг, оппоненты, правильно подчеркивают, что определение
рынка ценных бумаг только через институты и характеристики
гражданского права обедняет его содержание и не дает возможности
в наиболее эффективной степени регулировать возникающие отношения, использовать весь арсенал правовых средств.
Так Е. П. Губин, касаясь этого вопроса, пишет: «Узкое цивилистическое понимание рынка ценных бумаг только как совокупности гражданско-правовых сделок не дает полного представления
о комплексном характере отношений на рынке, его особенностях
как такого сектора рыночной экономики, в котором государственное регулирование выступает в качестве необходимого элемента
всей системы отношений»2.
Действительно, для того, чтобы эмитенту осуществит эмиссию
ценных бумаг, а инвестору их приобрести одних только их намерений недостаточно. Эмитенту необходимо совершить определенную
последовательность процессуальных действий, включая государственную регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг, а инвестору следует обратиться к услугам посредников: брокерам, фондовой бирже, депозитариям, регистраторам и другим участникам
рынка ценных бумаг, деятельность которых в значительной степени регулируется государством.
Таким образом, функционирование рынка ценных бумаг невозможно без наличия соответствующей его инфраструктуры, требующей регулирующего воздействия со стороны государственных органов с помощью публичного права. Органическое единство частноправовых и публично-правовых отношений на рынке ценных бумаг
совершенно справедливо отмечается в монографии А. В. Габова.
Анализируя структуру общественных отношений на рынке ценных бумаг, он выделяет в них следующие основные блоки:
74
1) в связи с созданием ценной бумаги как объекта гражданских
прав (эмиссия ценных бумаг и иные формы возникновения ценных
бумаг) и с их присвоением эмитентом;
2) в связи с обращением ценных бумаг;
3) в процессе осуществления субъектами учетной системы своих функций по учету прав владельцев ценных бумаг (требующих
такого учета);
4) в процессе осуществления инвестиционной деятельности;
5) вследствие осуществления субъективных гражданских прав,
закрепленных ценной бумагой;
6) в процессе осуществления профессиональных и иных тесно
связанных видов деятельности на рынке ценных бумаг;
7) в процессе государственного регулирования рынка ценных
бумаг3.
Наиболее последовательно соединяет частные и публичные начала правого регулирования рынка ценных бумаг, назовем этот
подход правовой трактовкой содержания рынка ценных бумаг,
А. Е. Молотников.
«Рынок ценных бумаг, – пишет он, – это система взаимоотношений по поводу ценных бумаг и иных финансовых инструментов, возникающая между эмитентами, инвесторами, профессиональными участниками и иными лицами, функционирование которой обеспечивается регулирующим воздействием государства,
а также основывается на принципах саморегулирования (выделение и курсив – А. Е. Молотникова)»4.
Однако сложность понимания содержания рынка ценных бумаг
состоит не только в его комплексном частно-правовом и публично-правовом характере, но и в неопределенности объекта правового регулирования. Ценные бумаги являются объектами правового
регулирования, справедливо отмечает В. Ф. Попандопуло на нескольких рынках:
«1) на товарном рынке (в отношениях по выпуску и обращению
товарных ценных бумаг, например, закладных, складских свидетельств, коносаментов);
2) на денежном рынке (в отношениях по выпуску и обращению
чеков, сберегательных и депозитарных сертификатов, банковских
векселей и др.);
3) на рынке капиталов (в отношениях по выпуску и обращению
акций, облигаций и других эмиссионных ценных бумаг)»5.
В ст. 1 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» указывается, что объектом правового регулирования на рынке ценных бумаг являются, во-первых, отношения, возникающие при эмиссии
75
и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента; во-вторых, отношения, при обращении иных ценных бумаг
в случаях, предусмотренных федеральными законами, в частности, инвестиционные паи и ипотечные сертификаты, производные
финансовые инструменты (ст. 14.1; п. 2, ст. 44 упомянутого ФЗ).
Позиция законодателя однозначно показывает, что объектом
правового регулирования на рынке ценных бумаг могут быть только эмиссионные и приравненные к ним ценные бумаги. Эти бумаги, обращающиеся на рынке капиталов, обладают свойствами товара: потребительной стоимостью (способностью удовлетворять какую-либо человеческую потребность) и стоимостью (ценностью).
Человеческие потребности, которые удовлетворяют ценные
бумаги на рынке капиталов, различны. Они зависят от целей
участников рынка ценных бумаг. Эмитент имеет цель привлечь
и их помощью дополнительный капитал для ведения своей деятельности. Инвестор желает от покупки ценных бумаг достичь для
себя положительного имущественного результата, например, возрастания своего капитала, вследствие роста курса стоимости акций. Профессиональные участники рынка ценных бумаг хотят получить прибыль от осуществления посреднической деятельности.
Стоимость (ценность) эмиссионной ценной бумаги проявляется
в эквивалентном обмене денежных средств инвестора на имущественные права, закрепленные за эмиссионной ценной бумагой.
Мы согласны с позицией А. Ю. Голубкова, что особенность ценной бумаги на рынке капиталов проявляется в двух моментах:
а) свободной обращаемости – передача ценной бумаги не зависит от воли лиц, не являющихся субъектами соответствующей
сделки (таким образом, объектами рынка ценных бумаг не могут
являться акции закрытых акционерных обществ);
б) потенциальной материальной заинтересованности в приобретении ценной бумаги неограниченным кругом инвесторов, выражающейся в выплачиваемых по ценной бумаге дивидентах, процентах, в росте курсовой стоимости акций (таким образом, объектами рынка ценных бумаг не являются ценные бумаги, выпускающиеся и обращающиеся на товарном и денежном рынках: закладные, складские свидетельства, коносаменты, чеки, сберегательные
сертификаты, банковские векселя и др.)6.
Совокупность выделенных двух моментов определяет положение ценной бумаги на рынке капиталов как специфического товара. Эту специфику объекта правового регулирования на рынке
ценных бумаг, на наш взгляд, следует учесть при формулировке
76
его определения, которую предлагаем назвать как правовую с выделением объекта правового регулирования.
Рынок ценных бумаг – это система отношений между его участниками по поводу ценных бумаг, обладающих свойствами специфического товара, функционирование которой обеспечивается регулирующим воздействием, как частного, так и публичного права.
При такой трактовке правового содержания рынка ценных бумаг его следует отождествлять с фондовым рынком (англ. stock
market), что и делают многие авторы.
____________________
1 См.: Суханов Е. А. Вступительная статья к работе В. Белова «Ценные бумаги в российском гражданском праве». М., 1996. С. 3; Белов В. А. Особенности методики чтения отдельных спецкурсов по гражданскому праву и их программы:
Сб. учеб.-метод. материалов по гражданскому праву. М., 2001. С. 143; Петров М.
И. Правовое регулирование рынка ценных бумаг. СПб., 2005. С. 72; Российское
предпринимательское право: учеб. / отв. ред. И. В. Ершова, Г. Д. Отнюкова. М.,
2006. С. 532 и др.
2 Предпринимательское право Российской Федерации / отв. ред. Е. П. Губин,
П. Г. Лахно. М.: Юристъ, 2005. С. 578.
3 См.: Габов А. В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования
рынка. М., 2011. С. 16–19.
4 Молотников А. Е. Правовое регулирование рынка ценных бумаг: учеб. пособие. М., 2013. С. 24.
5 Попандопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право России: учеб.
М., 2006. С. 656.
6 См.: Голубков А. Е. Правовое регулирование рынка ценных бумаг // Предпринимательское (хозяйственное) право: учеб.: В 2 т. Т. 1 / отв. ред. О. М. Олейник. М.,
2003. С. 615.
Боер А. А.
доцент кафедры гражданского права ГУАП, кандидат юридических наук
КОМПЕНСАЦИЯ МОРАЛЬНОГО ВРЕДА В МЕХАНИЗМЕ
ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЛИЧНОСТИ
Опыт проводимой в России правовой реформы показал, что существуют объективные трудности такого реформирования, связанные с преобразованиями во всех сферах государственной и общественной жизни. Правовая реформа, призванная, в первую очередь, обеспечить верховенство права, повысить правовой статус
личности и гарантировать ее безопасность, на начальных этапах
вызвала в стране глубокий социальный кризис, одним из проявлений которого является морально-правовой конфликт.
77
Противоборство различных конфликтующих сторон в обстановке политической и социально-экономической нестабильности
и в условиях морально-правового кризиса часто переходит к конфронтации, оборачивается насилием и принуждением. В этой связи возникает объективная необходимость поставить нарастающей
в обществе конфликтности ограничительные рамки, найдя для
этого подходящие способы и средства. Одним из таких стратегических средств может стать научное управление морально-правовыми конфликтами.
Управление морально-правовым конфликтом представляет собой сознательное, основанное на комплексных научных знаниях
систематическое воздействие субъекта управления на общественные отношения, регулируемые одновременно правом и моралью,
характеризующиеся наличием острых противоречий. Главная задача управления морально-правовым конфликтом решается путем
согласования противоречивых интересов индивидов и социальных
групп с общегосударственными и общенародными интересами,
а также приведением права и морали в определенную гармонию.
Основными средствами управления морально-правовым конфликтом являются право, мораль, социальный контроль, общественное
мнение, воспитание, образование, правовая информированность.
Важным элементом управления морально-правовым конфликтом
является механизм защиты конституционных прав личности. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина – это юридически обеспеченная система, включающая в себя деятельность органов публичной власти, негосударственных правозащитных организаций и самостоятельную реализацию субъективных прав и свобод, направленную на предупреждение и(или) пресечение правонарушения,
и особенно на восстановление нарушенных прав и свобод личности,
реализуемые в установленных законом формах и способах.
Одним из способов защиты конституционных прав и свобод личности является компенсация морального вреда. Российское гражданское законодательство понимает под компенсацией морального
вреда денежное возмещение за причиненные физические и нравственные страдания (см. Гражданский кодекс Российской Федерации). Предусматривая, таким образом, возможность имущественного возмещения, причиненного нематериального вреда, то
есть вреда, не имеющего стоимостного выражения. Как следствие,
одной из проблем применения данного способа защиты является
определение размера суммы компенсации морального вреда.
Критерии определения размера компенсации морального вреда
установлены статьями 151 ГК РФ и 1101 ГК РФ.
78
В соответствии с положениями статьи 151 ГК РФ:
«При определении размеров компенсации морального вреда суд
принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства. Суд должен также учитывать
степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред».
Статья 1101 ГК РФ несколько дополняет список критериев
определения размера компенсации:
«2. Размер компенсации морального вреда определяется судом
в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения
вреда. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости.
Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен
моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего».
Таким образом, можно выделить следующие критерии:
1. Степень вины правонарушителя.
2. Индивидуальные физические, психические особенности потерпевшего, определяющие степень перенесенных страданий.
3. Социальный статус потерпевшего.
4. Фактические обстоятельства, сопутствующие правонарушению и оказавшие влияние на степень переживаний потерпевшего.
5. Разумность и справедливость.
Однако практика правоприменения доказывает, что сформулированных законодателем оснований для объективного вынесения
решения, определяющего сумму компенсации морального вреда не
всегда достаточно.
Так степень вины правонарушителя не может быть использована в качестве критерия определения суммы компенсации морального вреда, в следующих случаях: вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности; вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного
применения в качестве меры пресечения заключения под стражу
или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ; вред
причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию; в иных случаях, предусмотренных
законом.
79
Вызывает проблемы необходимость определения индивидуальных особенностей потерпевшего. Названные особенности могут
быть выявлены в результате исследования психического, физического и социального статуса потерпевшего. При этом следует учитывать состояние истца до правонарушения, во время и после правонарушения, так разница статусов и должна отразить объем причиненного правонарушением вреда. Под состоянием потерпевшего
следует понимать изменения, возникающие в связи с воздействием
патогенных и (или) физиологических факторов и требующие возмещения, устранения или нейтрализации последствий.
При исследовании психического и физического статуса наиболее эффективным представляется использование медицинской
экспертизы, то есть проводимого в установленном порядке исследования, направленного на установление состояния здоровья
гражданина, в целях определения его способности осуществлять
трудовую или иную деятельность, а также установления причинно-следственной связи между воздействием каких-либо событий,
факторов и состоянием здоровья гражданина и (или) медицинского освидетельствования лица, которое представляет собой совокупность методов медицинского осмотра и медицинских исследований, направленных на подтверждение такого состояния здоровья
человека, которое влечет за собой наступление юридически значимых последствий.
Однако необходимость учета индивидуальных особенностей потерпевшего вызывает трудности, связанные с необходимостью соблюдения принципа равенства всех перед законом. В рассматриваемом случае может сложиться ситуация, при которой при схожих
обстоятельствах правонарушения, один виновник понесет ответственность большую, чем другой.
Критерий разумности также вызывает затруднение при правоприменении. Еще сравнительно недавно принцип разумности использовался только в законодательстве отдельных государств –
Великобритании, США и др. В России упоминания о данной категории можно было встретить в основном в трудах по философии,
которая первой выдвинула тезис о разуме господствующем в мире.
Однако сегодня принцип разумности введен в законодательные
акты России. Так ГК РФ содержит упоминания принципа разумности применительно к цене товара, расходам, мерам, предпринимаемым к уменьшению убытков, замене мест передачи товара, предвидению изменения обстоятельств, пониманию интересов присоединившейся стороны, в отношении сроков. Несмотря на широкое
80
использование. Легальные определения указанных понятий на сегодняшний день отсутствуют. Законодатель предоставил решение
вопроса об установлении их содержания субъектам правоприменительной практики. Однако представления о разумности могут быть
различными, в связи с чем действие, в одном случае, признанное
разумным, в другом может быть таковым не признано. Данное обстоятельство приводит к непоследовательности правоприменительной практики, и как следствие, провоцирует снижение уровня
правосознания граждан и укрепление правового нигилизма.
Таким образом, следует признать, что до настоящего времени
проблема определения справедливой суммы компенсации морального вреда не имеет окончательного решения, текст закона требует
совершенствования.
Багаутдинова И. Р.
магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП
Сафин Ф. Ю.
заведующий кафедрой уголовного права и таможенных расследований
юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист РФ
РОЛЬ И МЕСТО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ ПРАВ,
СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ СЕМЕЙНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ
В семейно-правовой сфере существует два емких и важных понятия: ответственность и защита. Основания применения мер защиты в целом схожи с основаниями привлечения к ответственности. Исходя из этого, в данной работе правовые средства зашиты,
рассматриваются через призму правовой ответственности. В юридическом словаре дано следующее определение: правовые средства – правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение
социально полезных целей1.
81
Ранее было упомянуто о том, что механизм организации и осуществления правозащитной деятельности, кроме правовых способов, включает в себя еще и правовые методы и средства. Авторы
настоящего исследования основное внимание акцентировали на
возможностях, эффективности правовых способов защиты не случайно в силу того, что они более доступны, понятны и поддаются
контролю не только со стороны к ним обращающихся, но и со стороны правозащитных, общественных структур.
В чем же заключаются особенности использования правовых методов и средств и с какими проблемами приходится при этом сталкиваться? Прежде всего, еще раз вспомним, что же именуется методами и средствами, что они из себя представляют и каким образом
их можно обратить на пользу гражданам, государству, обществу.
Начнем с правовых методов. До стих пор ни в науке, ни в практике,
и не только Российской Федерации, нет единого мнения относительно их классификации. Это и хорошо и плохо; хорошо потому, что
имеются возможности для дальнейшего совершенствования, подбора наиболее эффективных, постоянно работающих методов, а плохо
потому, что предоставлена возможность под предлогом поиска новых, не признания действующих, проявлять элементы самоуправства, злоупотребления служебными полномочиями.
Авторский коллектив в составе: Алехина А. П., Кармолицкого
А. А. и Козлова Ю. М. – считает, что в число правовых методов следует включать убеждение и принуждение2. Они не придерживаются
мнения о том, что в свою очередь методы необходимо подразделять
на административные и экономические, где административные подразделяются на: предупредительные, пресекательные и принудительно-применительные.
Коллектив авторов под общим руководством В. П. Сальникова3 считает, что следует придерживаться следующей классификации методов: убеждение, принуждение, предупреждение, обеспечение и взыскание. Примерно такой классификации, за некоторым исключением, а именно методов взыскания, придерживается
А. В. Воронков4. Авторский коллектив в составе Григоряна С. А.,
Бровко Н. В. и Соколовой Ю. А.5 считает, что в состав методов следует включать: убеждение, принуждение, наблюдение, контроль.
Коллектив авторов учебного пособия «Административное право» под общим руководством П. П. Глущенко основными методами
признают убеждение и принуждение, считают, что любые иные являются лишь производными, вспомогательными от них6. Авторы
согласны с мнением коллектива авторов под общим руководством
82
П. П. Глущенко. Обоснования, касающиеся того, что обжалование,
предупреждение, обеспечение, взыскание, тем более наблюдение
сложно согласуются с механизмом государственно-правовой защиты конституционных прав, свобод и законных интересов вряд ли подлежат сомнению. Хотя, и это естественно, любой специалист вправе
иметь свою позицию, свой подход к тому или иному явлению.
Предпримем попытку выяснить, что представляют эти два правовых метода в сфере обеспечения реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и как и кому следует иметь их на вооружение. Метод убеждения в нашем
случае применим всеми субъектами государственно-правовых отношений: государством, юридическими лицами, общественными
объединениями и физическими лицами (гражданами и должностными лицами). На каком этапе взаимоотношений его можно использовать? Как нам представляется, на любом, начиная с обращения в соответствующую инстанцию за государственно-правовой
помощью и защитой и вплоть до их получения, убеждая чиновников в необходимости помнить о том, что Конституция РФ и иные
нормативные правовые акты требуют от них признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы. Однако совестливостью чиновники в настоящее время особенно не страдают,
и в силу указанного надежда на возможность убедить не нарушать
прав, свобод, законных интересов, либо своевременно выполнить
законные требования граждан о их предоставлении, восстановлении или защите так и остается лишь надеждой.
Данный метод имеет положительный результат, подтверждением чему являются результаты проведенного исследования, судебная практика и личная авторская правозащитная деятельность
в том случае, если он используется общественными объединениями, вышестоящими органами и должностными лицами, а также
должным образом подготовленными адвокатами. Указанные юридические и физические лица способны убедить строптивого либо
допустившего неуважение к закону работника, начальника в целесообразности разрешить положительно создавшуюся ситуацию, не
доводя ее до применения метода принуждения. Итак, гражданам
не особенно приходится рассчитывать на положительный исход от
применения метода убеждения и, в силу указанного, желательно
овладеть методикой использования метода принуждения.
Применение метода принуждения имеет свои особенности, то
есть не сам гражданин его применяет, а только соответствующие вышестоящие инстанции, должностные лица и правоохранительные
83
органы. Могут ли применить данный метод законодательные органы, как нам представляется, могут, но его применение имеет
свои особенности, заключающиеся в опосредовании принуждения,
применяемого по ходатайству, обращению, депутатскому запросу
в компетентные органы, наделенные полномочиями по применению различных видов принуждения, предусмотренных нормами
права (административного, трудового, гражданского, уголовного).
Итак, метод принуждения, применяемый в мере обеспечения
реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных
интересов есть часть функциональных полномочий, в первую очередь, правоохранительных органов. В то же время необходимо напомнить о том, что применение принуждения отвечает соответствующим правилам, установленным действующим законодательством, а именно: наличие основания для принуждения, установление причин совершенного правонарушения, определение степени
и вида вины допустившего нарушение прав, свобод и законных интересов граждан; классификацию видов принуждения; полномочия органов, должностного лица по применению того или иного
вида принуждения.
Указанные особенности обращения к методу принуждения
и особенно его применение, естественно, породили особенности
его воздействия на взаимоотношения между обратившимся к нему
и обязанными юридическими и должностными лицами должным
образом разобраться с поступившим сообщением о допущенных
нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов
граждан. В чем состоят эти особенности, прежде всего в поведении
принявших сообщение. Дело в том, что компетентные органы государственной власти, местного самоуправления или должностные
лица обязаны в установленные законными предписаниями сроки
уведомить заявителя в начале о получении заявления, а затем о его
результатах. Максимальный срок ответа на поступившее заявление, сообщение равен 30 дням. Его превышение влечет уже иной
вид, форму и результат действий со стороны определенных правоохранительных органов и иных органов государственной власти.
Завершая исследование сущности и содержания метода принуждения, важно напомнить о том, что основная нагрузка по его
применению, использованию ложится на органы государственной
власти, уполномоченные осуществлять правоохранительную деятельность. В силу указанного и нарушения в процессе его применения допускаются именно ими. Выводы: а) граждане, направляющие жалобы, заявления о нарушении их прав, свобод и законных
84
интересов, должны помнить о подведомственности дел органам,
должностным лицам, к которым их направляют, б) правоохранительные органы и их должностные лица в свою очередь должны
четко, принудительно исполнять свои обязанности и особенно те,
которые обязывают их признавать, соблюдать и защищать права,
свободы и законные интересы граждан, и в) вышестоящие органы
государственной власти и должностные лица с тем, чтобы предупреждать негативные явления во взаимоотношениях с гражданами, по поводу использования метода принуждения, обязаны чаще
контролировать и надзирать за правоохранительными органами,
находящимися в их подчинении.
Следующую составную часть механизма правозащитной деятельности представляют, о чем уже говорилось ранее, такие правовые средства, как: возбуждение административных (служебных)
расследований, обращения к различным видам юридической ответственности и возбуждение уголовных дел. Предпримем попытку с тем, чтобы исследовать порядок, возможности, основания, условия и особенности использования каждого из названных видов
средств в процессе реализации, восстановления и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Сразу же
возникает несколько вопросов, имеющих непосредственное отношение к правовым средствам, а именно: а) кто и каким образом их
использует, б) какие основания и условия должны этому предшествовать, в) в какие органы, инстанции и каким образом следует
обращаться в том случае, если допускаются какие-либо сбои, нарушения, отступления в процессе их использования?
Правом возбуждения административного (служебного) расследования наделены все субъекты государственно-правовых отношений, то есть физические и юридические лица. Разница заключается лишь в том, что одни вправе требовать, добиваться проведения,
другие его назначают и контролируют, третьи осуществляют, проводят, четвертые надзирают за законностью возбуждения, проведения и принятия мер по его результатам. В жизни любого коллектива (большого, малого) нередко возникают мелкие, средние и большие проблемы, чаще всего их истоки неведомы, неизвестны, и вот
для выяснения ответов на вопросы: кто, что, где, когда, как, почему и зачем (для чего) назначается административное (служебное)
расследование.
Своевременно и с соблюдением требований, предъявляемым
к этому правовому средству, проведенное расследование позволяет
решать такие задачи, как: выявить не только причинителя вреда
85
(морального, материального), но и определить причины, условия,
поводы, способствовавшие или использованные для нарушения
законных прав, свобод и законных интересов членов коллектива;
восстановить добрый порядок; удовлетворить моральные и материальные требования; принять надлежащие меры для искоренения,
предупреждения причин и условий, приведших к нарушениям
прав, свобод и законных интересов граждан.
Практика обращения к административному расследованию7
свидетельствует о том, что оно способно решать многие вопросы
и задачи:
– обеспечить поддержание законности, правопорядка, нормальных взаимоотношений в любом коллективе;
– восстановить, защитить нарушенные права, свободы, законные интересы;
– вскрыть причины, условия, поводы, повлекшие, способствовавшие, облегчившие совершение деяний (действий, бездействий),
нарушивших чьи-либо права, свободы и законные интересы;
– принять надлежащие меры с тем, чтобы не допускать в последующем нарушений прав, свобод и законных интересов членов
коллектива.
Итак, административное расследование как эффективное средство разрешения вышеперечисленных вопросов назначается в тех
случаях, когда имеется нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, но еще неизвестно, кто и зачем это сделал либо
известен нарушитель, но неизвестны причины, цели его действия
или бездействия. Прибегают к нему и в тех случаях, когда следуют предписания от вышестоящих органов и должностных лиц. Что
касается органов и должностных лиц, то такими являются любые:
государственные и негосударственные, общественные объединения, точнее те, которые управляют коллективами граждан и наделены определенными правомочиями, в том числе и на назначение
административного (служебного) расследования.
Учитывая то, что практика деятельности различных органов, организаций и должностных лиц свидетельствует о допускаемых различных отступлениях от порядка и правил назначения
и осуществления административного расследования и, в целях
их предупреждения, к нему предъявляются следующие требования: а) обеспечение законности возбуждения, проведения и принятия по нему решений, б) всесторонность проведения расследования и в) объективность оценок всех собранных доказательств. Любое отступление от названных требований недопустимо и влечет
86
применение соответствующих степени виновности в отступлении
от них мер государственного принуждения, о которых будет подробнее сказано несколько позже.
Доказательством эффективности представленный нами правового средства, механизма, социально правовой защиты, т е административного расследования заключается в том, что не подключая правоохранительные органы можно получить ответы на такие
вопросы как. Кто нарушил права субъектов семейных правоотношений, как нарушены права свобода и законные интересы субъектов семейных правоотношений, когда имело место нарушение, что
именно явилось основанием для административного расследовании, какие последствия наступили после нарушения и что именно
предполагается сделать для того, что бы были восстановлены права
свободы и законные интересы.
В тех же целях, то есть для исключения обращения к административному расследованию с тем, чтобы избавиться от неугодного
сотрудника, работника, довести его до подачи заявления об уходе
из коллектива по собственному желанию, «помочь» в объявлении
ему бойкота, приостановлении карьерного роста, значительного
продвижения по службе и т.п. За время осуществления прокурорских проверок, закрепленных за прокуратурами соответствующих
структур (прокурорского надзора), контрольных проверок деятельности нижестоящих структур и должностных лиц обязательно проверяются книги учета проведенных административных расследований, что позволяет выявить нарушения и принять соответствующие содеянному и законодательству меры8.
Следующим весьма эффективным и в то же время вызывающим
различные точки зрения специалистов и практиков является обращение к методике применения к виновным в нарушении прав,
свобод и законных интересов субъектов семейных правоотношений различных видов юридической ответственности. Позволим
напомнить их классификацию: административная, дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, уголовная и конституционно-правовая. Кстати больше всего споров в настоящее время
вызывает именно методика применения конституционно-правовой
ответственности за нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов.
Практика свидетельствует о том, что в Российской Федерации
применяются такие методы защиты как гражданско-правовые,
муниципально-правовой, угловно-правовой, конституционно-правовой и международно-правовой. Первой причиной множества
87
мнений, связанных с применением в механизме правоохранительной деятельности мер государственного принуждения за допускаемые «вольности» в признании, соблюдении и защите конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, как об этом свидетельствует организационно-правовая и судебная практика, является отсутствие единства в понимании и применении роли и места
важнейшего требования принципа законности, – неотвратимости
наступления юридической ответственности для любого правонарушителя любых видов правонарушений. В силу указанного немногие
верят в то, что юридическая ответственность может и должна признаваться надежным и эффективным средством защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.
В каждом конкретном случае названные выше виды юридической ответственности за нарушение конституционных прав, свобод
и законных интересов семейных правоотношений вправе быть применимы только при обнаружении в противоправном деянии (действии, бездействии) того или иного юридического либо должностного лица в указанной сфере всех четырех признаков: субъекта, объекта, субъективной и объективной сторон, то есть предусмотренного действующим законодательством законного основания. Каждый
вид юридической ответственности за нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина для юридических и должностных лиц применяется с учетом: их правомочий; условий и тяжести нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан; формы и вида вины правонарушителя; наличия либо отсутствия повторяемости, многократности нарушений и т.п.
Каждый из признаков имеет свои особенности для субъекта семейных отношений имеют возраст и дееспособность, более того по
достижению ребенка 10 лет его мнение и решения имеет первостепенное значения для суда. Объектом правонарушений рассматриваемых в сфере семейного права, являются ценности морального
и материального характера которыми наделены субъекты семейных правоотношений. Субъективная сторона в сфере семейного законодательства требует уяснения вида и формы вины правонарушителя. Объективная сторона правонарушений в сфере семейных
отношений требует выявления виновности, наступление негативных последствий и обязательного наличия между ними причинно
следственной связи.
Результаты исследований действующего и не только российского законодательства, организационно-управленческой деятельности существующей и функционирующей в системе государственной
88
службы, в правоохранительной в том числе, судебная практика
свидетельствует о том, что различные виды юридической ответственности, как правило, применяются в конкретных видах правоотношений и за нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов, затрагиваемых именно в процессе участия в них.
Так, за нарушение политических, трудовых, жилищных прав
и законных интересов граждан могут наступать такие виды юридической ответственности, как: административная9 (практически
за любые вышеназванные виды юридических прав), дисциплинарная применяется в сфере трудовых10 и государственно-правовых
отношений11, гражданско-правовая – как правило, в сфере имущественных и право-предпринимательских отношений, уголовная применяется за преступление против личности (ст. 105–125
УК РФ), против свободы, чести и достоинства (ст. 126–130 УК РФ),
против половой неприкосновенности и половой свободы личности
(ст. 131–135 УК РФ), против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 136–157 УК РФ), против прав и интересов
экономического характера (ст. 158–200 УК РФ).
Наиболее сложной и чаще всего оспариваемой многими учеными и практиками является конституционно-правовая ответственность. Ее особенность заключается в том, что отдельно взятые физические лица ответственность конституционно-правовую не несут. Она применяется лишь к юридическим и должностным лицам
за нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов. Вторая особенность этого вида ответственности заключается
в том, что каких-либо форм, видов конституционно-правовой ответственности ни одним законом до сих пор не закреплено, и она
выступает как бы опосредованно, через административную, материальную, гражданско-правовую и уголовную. Имеется и третья особенность, заключающаяся в том, что к ней обращаются после того, как иными видами юридической ответственности сатисфакции добиться не удалось. Данное положение легко оспариваемо, ибо оно не согласуется со ст. 18 Конституции РФ, гласящей о
том, что: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Однако действительность такова, что, опираясь лишь
на соответствующие статьи Конституции РФ, решить вопросы невозможно не только в правоохранительных органах, но и в иных
государственных инстанциях, так как они будут требовать, и не
89
безосновательно, ссылки на конкретные статьи соответствующих
кодексов, законов.
Даже краткий экскурс в существо содержания такого правового средства механизма государственно-правовой защиты конституционных, прав, свобод и законных интересов граждан, как в применение мер юридической ответственности позволяет утверждать
то, что если бы оно применялось в каждом случае нарушения прав
и свобод граждан, если бы граждане научились должным образом
уважать себя и стремились каждое покушение на свои права и свободы не оставлять без должного внимания, то должностные лица различных органов системы государственной службы России,
и особенно правоохранительной, стали бы более ответственными
и исполнительными.
Третьим средством, успешно используемым в механизме обеспечения реализации и защиты конституционных прав, свобод
и законных интересов граждан, является возбуждение уголовных
дел. Естественно, что оно применяется в тех случаях, когда иные
средства мер государственного воздействия на нарушителей прав,
свобод и законных интересов граждан не возымели должного действия. Основанием возбуждения предварительного расследования
является совершение таких противоправных деяний (действий,
бездействий) против конституционных прав, свобод и законных
интересов граждан, которые подпадают под соответствующие статьи УК РФ.
Принцип добровольности обращения к государственно-правовой защите, использованию ее механизма имеет также очень важное значение в системе правозащитной деятельности. Сущность,
назначение этого принципа настолько очевидны, что вряд ли требуются значительные усилия для комментариев, интерпретации.
Тем не менее, обратим особое внимание на то, что гражданин самостоятельно решает, как ему быть в той или иной ситуации: самообороняться или надеяться на государство, общество, общественные объединения; какой метод, способ, средство применить в случае обращения к индивидуальной самообороне; довольствоваться
только национальным механизмом социально-правовой защиты
или обратиться к международному; обратиться к самообороне лично или доверить своему представителю, родственнику, адвокату,
общественному защитнику.
Наиболее спорным и в тоже время сложным является принцип
разумности и объективности оценки значимости, эффективности
правовой защиты. В силу чего данный принцип так неоднозначно
90
воспринимается и оценивается? Во-первых, потому, что граждане
по своему внутреннему убеждению оценивают его значимость, эффективность, игнорируя многие факторы, несвоевременность обращения к ней, неверный выбор средства, способа, метода, нежелание считаться с требованиями законных предписаний). Во-вторых,
отсутствием четких критериев оценки эффективности, кроме как
положительно либо отрицательно завершившаяся операция по
реализации, восстановлению или защите прав, свобод и интересов (без учета сколько сил, времени, экономических затрат, здоровья было на эту «пиррову» победу затрачено). Принцип разумности и объективности оценки значимости, эффективности государственно-правовой защиты требует наличия должного уровня правовой культуры (с одной стороны потерпевший, с другой стороны
нарушитель).
Принцип ответственности, за отступление от порядка и правил
осуществления государственно-правовой защиты означает, что,
невзирая на принцип добровольности, гражданин, обратившийся
к ней, но допустивший отступление от принципа законности, обязан отвечать по закону, ибо нельзя создать личное благополучие
посредством лишения его других. Права, свободы и интересы небезграничны и должны быть взаимно уважаемы, взаимно соблюдаемы. Виды ответственности зависят от вида и степени нарушений
порядка и правил обращения и пользования механизмом государственно-правовой защиты. Наличие настоящего принципа имеет
особое значение, ибо он способен корректировать поведение участников – сторон, воздействовать друг на друга, с одной стороны
и помогать исключению, предупреждению более тяжких последствий отступления от порядка и правил применения ее механизма,
с другой стороны.
Принцип гласности использования, обращения к государственно-правовой защите настолько понятен, доступен для восприятия,
что вряд ли требует дополнительных пояснений. В какой-то части
данный принцип созвучен с принципами законности и государственного признания правомерности и обязательности государственно и означает запрет какой-либо закрытости, затруднения обращения к ней, получения информации о ее содержании, результатах. Исключением являются лишь сведения, способные нанести
ущерб государственным интересам или если они не подлежат разглашению в силу требований нравственности.
Принцип презумпции означает, что гражданин прав, настаивая на том, что его права, свободы и интересы не представляется
91
возможным реализовать, восстановить и защитить, надеясь только на обязательность это сделать со стороны государства, общества.
Этот принцип также означает, что обязанность опровергать несостоятельность требований граждан, отсутствие у них права на соответствующие права и свободы возложена на тех, кто подозревается в их
ущемлении (кроме дел так называемого частного обвинения).
Содержание рассмотренных принципов государственно-правовой защиты прав, свобод и законных интересов граждан, позволяет сделать следующие выводы:
– применение всех семи обоснованных нами принципов делает
их устойчивой ее юридической базой, на основе которой уже разработан механизм правовой защиты;
– каждый принцип в отдельности служит активизации деятельности граждан в части приобретения навыков самообороны, однако только усвоение всех вместе способно сделать его надежно защищенным;
– значимость принципов далеко не однозначна, но каждый из
них служит не только дополнением, но и продолжением друг друга, что делает их взаимозависимыми и взаимно дополняемыми;
– предложенные принципы обоснованны и закреплены не только конституционно, но и находятся в полном соответствии с международно-правовыми актами и находятся под охраной международного права;
– механизм государственно-правовой защиты, покоящийся на
предложенных принципах, доступен каждому гражданину и обязан быть взят на вооружение всеми, кто уважает себя, кому небезразлично отношение к его личным правам, свободам и интересам
со стороны юридических и физических лиц.
Исследование сущности и возможностей принципов государственно-правовой защиты дает возможность сделать следующие
предложения относительно повышения эффективности, качества
механизма личной правозащитной деятельности:
1. На основе требований принципа законности обращения граждан к правовой защите необходимо значительно усилить правоохранительную сторону деятельности юридических и должностных
лиц, общественных объединений.
2. Принцип государственного признания правомерности и актуальности государственно-правовой защиты обязывает государственные органы власти, кардинально изменить отношение к обеспечению исполнения законов, прежде всего, представителями государственной власти. Указанный принцип налагает особую ответственность на законодательную власть.
92
Граждане – субъекты гражданско-правовых отношений, чьи права, свободы и законные интересы нарушены, – обращаются в орган
дознания, либо в прокуратура с письменным или устным заявлением, в котором указывают основание обращения в названные органы,
конкретных виновных лиц, вид и степень тяжести совершенного нарушения и требуемые меры действий со стороны сотрудников правоохранительных органов против правонарушителей.
Особый порядок установлен для дел так называемого частного
обвинения, к которым относятся клевета (ст. 129 УК РФ) и оскорбление (ст. 130 УК РФ). В случае их совершения граждане обращаются не в органы дознания и предварительного расследования,
а непосредственно в суды и не с заявлением, а с жалобой о возбуждении уголовного дела против клеветников и оскорбителей. Еще
одним существенным отличием является обязанность лиц, участников судебного разбирательства, самостоятельно без адвокатской помощи свидетельствовать, обвинять и защищаться. Из этого
следует, что прежде чем решиться на указанные действия, нужно
взвесить свои возможности и не только интеллектуальные, ибо любые обращения в суды, кроме рассмотрения трудовых споров, стоят денег, порой немалых (разработка жалоб, исковых заявлений,
государственная помощь, услуги юриста, судебные издержки, стоимость проведения любой экспертизы и т. д.).
Анализ законодательства, регламентирующего порядок, основания, условия и особенности использования для реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан правовых методов и средств, а также практики их применения
позволяют сделать следующие выводы и предложения:
– обращаться к ним необходимо лишь на первом этапе, более
раннем, нарушения прав, свобод и законных интересов и при наличии определенных правовых знаний в сфере того законодательства, нормы которого нарушены;
– принимая решение об обращении к методам и средствам, желательно предварительно получить консультацию у специалиста;
– рассчитывать на положительный результат применения правовых методов и средств можно только в том случае, когда собраны
доказательства (желательно письменные) о совершенном правонарушении, результатом которого явилось нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов. Важное значение имеют
живые свидетельские показания;
– перед обращением в соответствующий орган, к должностному
лицу обязательно необходимо выяснить, находится ли в их компетенции разрешение возникшей ситуации. Это нужно делать с тем,
93
чтобы не тратить время на прочтение резолюции о том, что содержание жалобы, заявления, иска им неподведомственно;
– приняв окончательное решение об обращении к тому или иному методу, либо средству, необходимо запастись терпением и выдержкой, ибо процесс разрешения отдельных вопросов может
длиться не один десяток месяцев;
– получив ответ, решение, заключение, определение либо отказ
в рассмотрении, возбуждении административного расследования,
дознания, предварительного следствия, важно запомнить то, что
у Вас всего семь либо 10 суток для их обжалования. В силу указанного необходимо сразу же заявить о своем несогласии с ними и желанием их оспорить, подав либо направив свои возражения и доказательства;
– эффективное своевременное разрешение любых ситуаций, сопряженных с нарушением конституционных прав, свобод и законных интересов, во многом зависит от деятельности соответствующих общественных объединений. Вот почему очень важно сосредоточить усилие на скорейшем создании гражданского общества,
способного влиять на решения органов государственной власти,
местного самоуправления и должным образом защищать граждан;
– надлежащее обеспечение реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан станет более реальным лишь после завершения объединения всех правоохранительных органов в единую государственную правоохранительную
службу Российской Федерации;
– активность общественности в оказании помощи правоохранительным органам находится в прямой зависимости от их желания,
стремления и умения быстро и качественно разрешать любые ситуации, возникающие в сфере реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.
Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод, что правовыми средствами социально-правовой защиты субъектов семейных отношений, является совокупность правовых средств защиты
гражданского, уголовного и административного права. Защита семейных прав, свобод и интересов предполагает применение участником правоотношения и (или) органами власти предусмотренных
законом формы и способов защиты.
Рассмотрим еще одну классификацию средств защиты, применяемых в правозащитной деятельности. Глущенко П. П. выделяет правовые средства, такие как: возбуждение административных (служебных) расследований, обращения к различным видам
94
юридической ответственности и возбуждение уголовных дел.
Предпримем попытку с тем, чтобы исследовать порядок, возможности, основания, условия и особенности использования каждого
из названных видов средств в процессе реализации, восстановления и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан12.
Правом возбуждения административного (служебного) расследования наделены все субъекты государственно-правовых отношений,
то есть физические и юридические лица. Разница заключается лишь
в том, что одни вправе требовать, добиваться проведения, другие его
назначают и контролируют, третьи осуществляют, проводят, четвертые надзирают за законностью возбуждения, проведения и принятия
мер по его результатам. В жизни любого коллектива (большого, малого) нередко возникают мелкие, средние и большие проблемы, чаще
всего их истоки неведомы, неизвестны, и вот для выяснения ответов
на вопросы: кто, что, где, когда, как, почему и зачем (для чего) назначается административное (служебное) расследование.
Своевременно и с соблюдением требований, предъявляемым
к этому правовому средству, проведенное расследование позволяет
решать такие задачи, как выявление не только людей причинивших вред (морального, материального), но и помогает определить
причины, условия, поводы, способствовавшие или использованные для нарушения законных прав, свобод и законных интересов
членов коллектива; восстановить добрый порядок; удовлетворить
моральные и материальные требования; принять надлежащие меры для искоренения, предупреждения причин и условий, приведших к нарушениям прав, свобод и законных интересов граждан.
Итак, административное расследование как эффективное средство разрешение вышеперечисленных вопросов назначается в тех
случаях, когда имеется нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, но еще неизвестно, кто и зачем это сделал либо
известен нарушитель, но неизвестны причины, цели его действия
или бездействия. Прибегают к нему и в тех случаях, когда следуют предписания от вышестоящих органов и должностных лиц. Что
касается органов и должностных лиц, то такими являются любые:
государственные и негосударственные, общественные объединения, точнее те, которые управляют коллективами граждан и наделены определенными правомочиями, в том числе и на назначение
административного (служебного) расследования.
Следующим весьма эффективным, и в то же время вызывающим различные точки зрения специалистов и практиков является
95
обращение к методике применения к виновным в нарушении конституционных прав, свобод и законных интересов граждан различных видов юридической ответственности. В данной работе уже
описаны такие виды ответственности как: административная, дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, уголовная
и конституционно-правовая. На данный момент, больше всего споров вызывает именно методика применения конституционно-правовой ответственности за нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов.
В каждом конкретном случае названные выше виды юридической ответственности за нарушение конституционных прав, свобод
и законных интересов граждан, вправе применяться только при
обнаружении в противоправном деянии (действии, бездействии)
всех четырех признаков: субъекта, объекта, субъективной и объективной сторон, то есть предусмотренного действующим законодательством законного основания.
Результаты исследований действующего и не только российского законодательства, организационно-управленческой деятельности существующей и функционирующей в системе государственной службы, в правоохранительной в том числе, судебная практика свидетельствует о том, что различные виды юридической ответственности, как правило, применяются в конкретных видах
правоотношений и за нарушение конституционных прав, свобод
и законных интересов, затрагиваемых именно в процессе участия
в них.
Третьим средством, успешно используемым в механизме обеспечения реализации и защиты конституционных прав, свобод
и законных интересов граждан, является возбуждение уголовных
дел. Естественно, что оно применяется в тех случаях, когда иные
средства мер государственного воздействия на нарушителей прав,
свобод и законных интересов граждан не оказали должного действия. Основанием возбуждения предварительного расследования
является совершение таких противоправных деяний (действий,
бездействий) против конституционных прав, свобод и законных
интересов граждан, которые подпадают под соответствующие статьи УК РФ.
Очень сложно решаются вопросы относительно совместной собственности в жилищной сфере. Дело в том, что из прежнего жилищного законодательства граждане знали об отсутствии какихлибо проблем, связанных со статусом жильца, ибо основной квартиросъемщик ничем не отличается от остальных прописанных
96
с ним на жилой территории. С началом приватизации сведения остались у граждан те же, а содержание статуса существенно изменилось
и во многом зависит от того, является, проживающий в жилом помещении собственником или он только с собственником прописан.
Что же изменилось с принятием нового жилищного законодательства. Собственник жилого помещения имеет право распорядиться
своим жильем, а лица только прописанные не наделены правом ни
на один мм данного жилого помещения. Однако, они не могут быть
из него выписаны, а жилое помещение не может собственником отчуждено до тех пор, пока в нем прописаны такие лица.
Право собственности на жилье у лишь прописанных граждан
может возникнуть в следующих случаях: при продаже им части
жилья; при дарении; при вступлении в наследство на основе завещания либо по закону о наследовании. В том случае, если речь идет
о кооперативном жилье и оно также оформлено на одного из супругов, а приобретено в годы совместного проживания, второй вправе требовать признания его приватизации недействительной либо
уступки 50% жилого помещения в виде дара. Отказ от указанных
вариантов дает право обделенному супругу обратиться в суд и в судебном порядке восстановить свое нарушенное право.
Исследовав существо имущественных прав и интересов супругов и механизм их реализации, восстановления и защиты посредством обращения к социально-правовой защите, в случае нарушения, подробнее рассмотрим порядок и особенности социально-правовой защиты прав и интересов родителей и детей в сфере алиментных отношений.
Вывод: исходя из описания и анализа средств применяемых при
защите гражданских, конституционных и семейных прав, можно
выделить несколько основных моментов. Применение на практике, какого-либо средства защиты, всегда основывается исходя из
типа ситуации в которой требуется защита, а так же зависит от
типа нарушенного права. Если дело касается имущественного характера, то зачастую используются, гражданско-правовые средства защиты, если личного, то здесь можно использовать перечень
средств исходя из классификации видов ответственности и тяжести причиненного вреда. В семейном праве нет единой классификации средств социальной и правовой защиты, так как данная область права интегрированная, а значит и средства защиты могут
быть использованы из разных сфер и областей применения защиты. Что касается средств социально-правовой защиты субъектов
семейных отношений, так их применение не ограничено, так как
97
они составляют совокупность социальных, правовых средств защиты исходя из вида правонарушения, либо ущемления. Социально-правовая защита может применяться не только по отношению к гражданскому лицу, но и в случае ущемления прав и свобод
субъектов семейных отношений, и семьи в целом, со стороны государства, государственных органов, государственных служащих
и т.д. В таких ситуациях можно воспользоваться таким средством
защиты как административное расследование, которое может перейти и в уголовное. В данной работе наибольший акцент ставиться на выявлении особенностей семейно-правовых отношений и механизме социально-правовой защиты этих отношений. За частую
семейные отношения рассматриваются как что-то личное, интимное и по сути в развитие данных отношений со стороны государства
вмешиваться ни кто не хочет, однако для стабилизации семейного права, семейных отношений, семейных ценностей, государству
и государственным органам необходимо включаться в работу по защите и развитию семейных отношений.
____________________
1
2
Большой юридический словарь терминов. М., 2009.
Административное право Российской Федерации: учеб. / А. П. Алехин, А. А.
Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М.: Зерцало, Текс, 1996. С. 254; Административное
право. 2-е изд. / под общ. ред. П. П. Глущенко. СПб.: Питер, 2011. С. 137–160.
3 Административное право (общая часть). СПб., 2000. С. 137–138.
4 Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002. С. 142–144.
5 Административное право / С. А. Григорян, Н. В. Бровко, Ю. А. Соколова. М.:
ИКЦ «МарТ» – Ростов н/Д, 2002. С. 120–121.
6 Административное право / под общ. рук. П. П. Глущенко. СПб.: Питер, 2011.
С. 143–147.
7 Глущенко П. П. Методика проведения административного расследования.
СПб.: СПбАУЭ, 2007. С. 45.
8 Горовенко С. В. Административное расследование как стадия административно-юрисдикционного процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.
9 Главы 5–8, 10, 12, 14, 16–21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
10 Трудовой Кодекс РФ. Ст. 54, 86, 234–237, 415–417; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 2.4, 2.6, 5.27–5.34, 5.42.
11 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
12 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина:
УМП. СПб.: ГУАП, 2014. С. 105–115.
98
Бачило И. Л.
доктор юридических наук, Заслуженный юрист России, профессор, заведующая сектором информационного права Института государства
и права РАН
Бондуровский В. В.
кандидат юридических наук, доцент, начальник информационно-аналитического управления ОДКБ – заместитель Ответственного секретаря
Парламентской Ассамблеи ОДКБ
Вус М. А.
кандидат технических наук, старший научный сотрудник СПб института информатики и автоматизации РАН, дважды лауреат Премии
Правительства России в области образования
Макаров О. С.
доктор юридических наук, доцент, заместитель начальника Института национальной безопасности Республики Беларусь
РОЛЬ И МЕСТО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В РАЗРАБОТКЕ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СНГ В СФЕРЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Понятие «информационная безопасность» получило свое легальное определение в международно-правовых актах Содружества Независимых Государств (СНГ) в 2002 г., в модельном законе
«О международном информационном обмене». В 2008 г. Советом
глав государств – участников СНГ была принята Концепция сотрудничества в сфере обеспечения информационной безопасности,
а в 2013 г. подписано межгосударственное Соглашение о сотрудничестве в области обеспечения информационной безопасности1.
Современный уровень вызовов и угроз в информационной сфере
детерминировал необходимость поиска новых подходов к комплексному нормативному правовому противодействию им. Интересы
международного сотрудничества требуют обеспечения совместимости национальных векторов информационного развития и приоритетных направлений обеспечения информационной безопасности2.
Концепцией сотрудничества в сфере обеспечения информационной безопасности предусматривалась разработка Рекомендаций
по совершенствованию и гармонизации национального законодательства государств – участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности. Целью таких Рекомендаций должно было стать формулирование общих подходов для государств –
99
участников СНГ к правовому регулированию в этой предметной области. В планах модельного законотворчества, однако, этот вопрос
нашел своё отражение с запозданием3.
Успешную попытку разработки концептуального по своему характеру документа осуществил коллектив российских и белорусских учёных (представители СПИИРАН, ИГПРАН, ИНБ и Академии МВД Республики Беларусь). Разработчиками было обращено
внимание на актуальность и необходимость обеспечения терминологической ясности и единообразного понимания (трактовок)
законодательными органами государств – участников СНГ широкоупотребительных сегодня понятий, включая базовые общетехнические категории информационной сферы. Разработчики проекта Рекомендаций предложили опереться на трактовку понятия
«информационная безопасность – состояние защищенности личности, общества, государства и их интересов от угроз, деструктивных и иных негативных воздействий в информационном пространстве», заложенную в Соглашении о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности,
заключённом в 2009 г. между правительствами государств – членов Шанхайской организации сотрудничества4.
Материалы разрабатывавшегося интернациональным научным коллективом проекта Рекомендаций по совершенствованию
и гармонизации национального законодательства государств –
участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности в 2010–2012 гг. публиковались для широкого обсуждения на
страницах ряда периодических научных изданий, выносились на
обсуждение научных конференций, что и предопределило успешное завершение работы. Прошедшие экспертизу в парламентах государств – участников Содружества эти Рекомендации были приняты на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи
(МПА СНГ), постановление от 23.11.2012 № 38-205.
Отдельного внимания требуют вопросы развития понятийного
аппарата в затрагиваемой предметной области. Для комплексных
институтов законодательства понятийный аппарат является фактически единственным обозначающим их пределы показателем,
а также системообразующим фактором, способным упорядочить
правовое регулирование. В целях повышения эффективности межгосударственного сотрудничества важно обеспечить ориентацию
всех участников на использование единого понятийного аппарата
при разработке конкретных международных и национальных правовых актов. В данной связи актуальной задачей представляется
разработка глоссариев правовой лексики6.
100
Параллельно с разработкой Рекомендаций по совершенствованию и гармонизации национального законодательства в сфере информационной безопасности был подготовлен и выпущен в свет
Словарь-справочник понятийного аппарата модельного законодательства СНГ, отмеченный профессиональной премией национального ИНФОФОРУМА по информационной безопасности7.
Обоснованные российскими и белорусскими учёными предложения по изменению базового модельного закона СНГ «Об информатизации, информации и защите информации» и разработке нового модельного закона «О критически важных объектах информационно-коммуникационной инфраструктуры», будучи поддержаны Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, нашли своё отражение в обновлённом перспективном
плане законотворчества МПА СНГ на 2012–2015 гг. Комплекс законодательных инициатив получил своё закрепление в межгосударственных программах сотрудничества государств – участников
СНГ в сфере безопасности, утверждённых Советом глав государств
СНГ на период 2014–2018 гг.8
К приоритетным задачам обеспечения безопасности относится
сегодня борьба с терроризмом. В рамках мероприятий Программы
сотрудничества государств – участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма тем
же российско-белорусским научным коллективом были разработаны Рекомендации по правовому регулированию эксплуатации открытых телекоммуникационных сетей для предупреждения их использования в террористических и иных противоправных целях.
Разработчики Рекомендаций исходили из необходимости соизмерять временно вводимые ограничения прав и свобод человека характеру и уровню связанных с этим угроз, а также важности обеспечивать приоритет мер по профилактике и предупреждению возможного противоправного использования ОТКС9. Такой подход
получил одобрение и Рекомендации, прошедшие экспертизу в парламентах государств – участников, приняты МПА СНГ (постановление от 28.11.2013 № 39-25)10.
В 2014 г. сложившимся вокруг СПИИРАН российско-белорусским коллективом учёных разработаны проекты: Стратегия обеспечения информационной безопасности государств – участников СНГ; Модельный регламент административных процедур,
осуществляемых уполномоченными органами в сфере обеспечения информационной безопасности государств – участников СНГ;
Модельный закон «О критически важных объектах информационно-коммуникационной инфраструктуры»; а также изменения
101
в Модельный закон «Об информации, информатизации и защите
информации», которые обусловили выход в свет его новой редакции. Материалы и наработки вышеназванных проектов докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях «Теоретические и прикладные проблемы информационной безопасности» (Республика Беларусь, г. Минск), «Региональная информатика (РИ-2014)» в Санкт-Петербурге, на секциях национального ИНФОФОРУМА по информационной безопасности, публиковались
в научных изданиях11.
Все подготовленные законопроекты прошли комплексную экспертизу в государствах Содружества и были приняты на 41-й сессии МПА СНГ в ноябре 2014 г. Одобренный проект Стратегии обеспечения информационной безопасности государств – участников
Содружества Независимых Государств направлен в Исполком СНГ
для рассмотрения в установленном порядке с перспективой его
принятия и подготовки новых межгосударственных программ сотрудничества в сфере безопасности.
____________________
1 Бондуровский В. В., Вус М. А., Макаров О. С. СНГ: информационная безопасность // История. Политика. Право. 2012. № 3–4. С. 45–55.
2 Бачило И. Л., Вус М. А., Кучерявый М. М., Макаров О. С. К вопросу о концептуальных направлениях организационно-правового обеспечения информационной
безопасности государств – участников СНГ // Информатизация и связь. 2012. № 4.
С. 4–11.
3 Вус М. А., Макаров О. С. К вопросу о разработке рекомендаций по совершенствованию и гармонизации национального законодательства государств – участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности // Информатизация
и связь. 2012. № 1. С. 5–8.
4 Бачило И. Л., Бондуровский В. В., Вус М. А., Кучерявый М. М., Макаров О. С.
О совершенствовании и гармонизации национального законодательства государств –
участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности // Информационное право. 2013. № 1(32). С. 24–27.
5 Информационный бюллетень МПА СНГ. 2013. № 57. Ч. 2. C. 161–179.
6 Вус М. А., Кучерявый М. М., Шакин Д. Н., Юсупов Р. М. Эскиз системного подхода к формированию понятийного аппарата информационной безопасности // Информатизация и связь. 2012. № 9. С. 7–15.
7 Словарь-справочник терминов и определений понятий модельного законодательства государств – участников СНГ / под ред. М. А. Вуса и В. В. Бондуровского.
СПб.: Юрид. центр – Пресс, 2012.
8 Бачило И. Л., Вус М. А., Макаров О. С. К вопросу о развитии информационного
законодательства СНГ // Информатизация и связь. 2014. № 1. С. 13–16.
9 Вус М. А., Лепёхин А. Н., Перевалов Д. В. К вопросу предупреждения использования открытых телекоммуникационных серей в террористических и иных противоправных целях // Информатизация и связь. 2013. № 1. С. 22–25.
10 Информационный бюллетень МПА СНГ. 2014. № 60. Ч. 2. С. 458–477.
11 Бачило И. Л., Вус М. А., Макаров О. С. Об изменениях модельного закона
СНГ «Об информатизации, информации и защите информации» (2005) в его новой
редакции с изменённым названием «Об информации, информатизации и обеспечении информационной безопасности» // Информатизация и связь. 2014. № 3.
С. 9–13.
102
Бородин С. С.
профессор, кандидат юридических наук, профессор кафедры государственного права юридического факультета ГУАП
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЕ
Игорь Агеев, начальник Управления по вопросам кадров и государственной службы ФМС России отметил, что сотрудники миграционной службы ежегодно принимают больше 40 миллионов
человек по вопросам выдачи паспортов, регистрации, оформления
гражданства. Поэтому потенциальные коррупционные риски ведомства весьма широки.
Наличие коррупционных рисков в миграционной службе подтверждается обращениями граждан. С начала 2008 г. года в ФМС
России поступило 16 745 обращений граждан. В большинстве из
них – критические замечания, связанные с организацией работы
территориальных органов миграционной службы. Люди жаловались на длительные сроки оформления документов, некомпетентность сотрудников, истребование дополнительных документов, не
предусмотренных законодательством.
Приведем несколько примеров коррупционных проявлений
в действиях сотрудников ФМС России. Так, следственными органами Следственного комитета Российской Федерации по Алтайскому краю завершено расследование уголовного дела в отношении 36-летнего бывшего исполняющего обязанности начальника отдела по вопросам гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев регионального управления ФМС России М. Седишева. Он обвиняется в совершении преступления, предусмотренного
ч. 3 ст. 30, ч. 3 ст. 159 УК РФ (покушение на мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения).
По данным следствия, Седишев потребовал от жителя города
Барнаула 220 тысяч рублей за покрывательство использования
иностранных работников без соответствующих разрешений, а также за непривлечение его и иностранцев к административной ответственности. При этом сотрудник миграционной службы не имел
полномочий для решения указанных вопросов. Потерпевший обратился в правоохранительные органы, в связи с чем все дальнейшие
действия происходили под контролем оперативных сотрудников.
30 марта 2011 года на автопарковке возле здания торгового центра
103
«Россия» после получения первой части денежных средств в сумме
120 тысяч рублей Седишев был задержан сотрудниками управления ФСБ России по Алтайскому краю1.
Другой пример: следственными органами Следственного комитета Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу возбуждено уголовное дело в отношении начальника отделения миграционного контроля районного отдела управления ФМС России по
Санкт-Петербургу и Ленинградской области М. Мокова, подозреваемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30,
ч. 2 ст. 290 УК РФ (покушение на получение взятки).
По версии следствия, 11 февраля 2011 года подозреваемый получил от одной из местных жительниц в качестве взятки 11 тысяч рублей за незаконные действия, выразившиеся в составлении
протокола за совершение единичного факта административного
правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ (предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного
учета), тогда как в ее действиях были выявлены и другие аналогичные правонарушения2.
Другое уголовное дело было возбуждено в отношении инспекторов отдела по организации миграционного контроля УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, старших лейтенантов внутренней службы 33-летнего А. Максимова и 26-летнего П. Воронцова по признакам преступления, предусмотренного
п. «а» ч. 4 ст. 290 УК РФ (получение взятки).
По версии следствия, Воронцов и Максимов 16 марта 2011 года по месту службы, в доме 78 по набережной реки Фонтанки, получили взятку в сумме 127 тыс. рублей от генерального директора
ООО «Росс-Авто», за не привлечение его к административной ответственности, за совершенное правонарушение, выявленное ими
в ходе внеплановой выездной проверки3.
Третий пример: собранные следственными органами Следственного комитета по городу Санкт-Петербургу доказательства
признаны судом достаточными для вынесения приговора 34-летнему бывшему инспектору отделения УФМС России по СанктПетербургу и Ленинградской области в Кронштадтском районе
Санкт-Петербурга К. Толкачеву и его соучастнику – 34-летнему
А. Солохову. Они признаны виновными в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 322.1 УК РФ (организация незаконной миграции) и ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями).
Следствием и судом установлено, что в Кронштадтском районе
Санкт-Петербурга Толкачев, используя свое служебное положение,
104
организовал незаконное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации. Для этого он привлек своего знакомого –
Солохова, который приобрел уставные документы коммерческой
организации ООО «Ультрамарин», через которую организовал незаконный приём паспортов у иностранных граждан, делал отметки в их паспортах и миграционных картах о якобы совершенном
ими пересечении Государственной границы Российской Федерации, которые затем сдавал в местное отделение УФМС. С декабря
2008 по июль 2009 года злоумышленники организовали незаконное
пребывание 33 иностранных граждан (26 граждан Таджикистана
и 7 граждан Узбекистана) в Российской Федерации, получив от них
денежные средства в общей сумме не менее 150 тыс. рублей, которыми они распорядились по своему усмотрению.
Приговором суда Толкачеву назначено наказание в виде
2,5 лет лишения свободы, а Солохову – 1 год лишения свободы,
обоим условно4. Чтобы устранить саму возможность подобных явлений, в ФМС России согласно приказу от 29 октября 2007 года
№ 424 была разработана ведомственная целевая Программа противодействия коррупции в Федеральной миграционной службе и ее
территориальных органах. Мы ожидаем, сказал начальник Управления по вопросам кадров и государственной службы ФМС России
И. Агеев, что следствием внедрения программных мероприятий
будет повышение качества и доступности исполняемых ФМС России государственных функций, повысятся открытость и эффективность деятельности службы, уменьшатся издержки граждан и организаций на преодоление административных барьеров, а в конечном итоге – укрепится доверие общества к миграционной службе.
Наряду с этим меры по предупреждению коррупционных рисков
предпринимаются в рамках выполнения рекомендаций Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией.
Во многом перечисленные факты противоправных действий сотрудников ФМС – это уже результат реализации Программы противодействия коррупции. В ФМС России создана и работает комиссия по противодействию коррупции. На заседаниях комиссии
рассматриваются самые острые вопросы борьбы с коррупцией: меры по противодействию проникновения в систему миграционной
службы криминально ориентированных лиц и вовлечению сотрудников в противоправную деятельность. Анализируется состояние
дисциплины и законности в территориальных органах ФМС России. Предполагается доработать и ввести перечень должностей,
105
в наибольшей степени подверженных риску коррупции в ФМС
России, а также примерный перечень коррупционных действий
и проявлений в деятельности государственных служащих ФМС
России.
Проводятся практические мероприятия по совершенствованию
организации деятельности ФМС России в размещении государственных заказов. Особое внимание комиссия уделяет внедрению
механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности
государственных служащих, замещающих должности, в наибольшей степени подверженные риску коррупции. В том числе применению в ФМС России технических средств контроля за деятельностью данной категории госслужащих, а также применению технических средств контроля в процессе непосредственного взаимодействия с физическими и юридическими лицами. Систематически
ведется анализ действующих ведомственных и иных нормативных
правовых актов для выявления в них положений, способствующих
проявлению коррупции. Создается система информационного взаимодействия с подразделениями правоохранительных органов, занимающимися вопросами противодействия коррупции. Формируется система мер дополнительного стимулирования для государственных служащих, в наибольшей степени подверженных риску
коррупции (так называемый компенсационный пакет).
При разработке Программы противодействия коррупции в системе ФМС России с участием Департамента собственной безопасности МВД России и Управления «М» ФСБ России были определены основные коррупционно-ёмкие факторы в деятельности территориальных органов миграционной службы.
К ним относятся в первую очередь использование различных
фирм-посредников (адвокатских или однотипных бюро), через которые предоставляются услуги по оформлению заграничных паспортов, разрешений на работу, проставление регистрационных
отметок (часто по несуществующим адресам), возможно, с помощью сотрудников территориальных органов ФМС России.
Не меньшего внимания в этом перечне требует проблема легализации лиц стран ближнего и дальнего зарубежья не только по действующим, но, как правило, по недействительным документам.
Здесь же и нарушения порядка выдачи разрешений на временное проживание, разрешений на работу иностранным гражданам
или замены паспортов гражданам России. Особое внимание комиссии уделяется такому явлению, как создание режима благоприятствования для определенных этнических или преступных
106
сообществ, связанного с легализацией и вымогательством денежных средств для создания им «спокойной жизни».
Правовым управлением ФМС России антикоррупционная экспертиза проектов ведомственных актов проводится в соответствии
с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации
от 5 марта 2009 г. № 196, и Методическими рекомендациями по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов в Федеральной миграционной службе на коррупциогенность, утвержденными приказом ФМС России от 22 января 2009 года № 3.
Одной из мер, принимаемых в рассматриваемой службе, является приказ ФМС от 27 ноября 2009 г. № 20 «Об утверждении
Порядка представления в кадровые подразделения Федеральной
миграционной службы сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Порядок разработан в соответствии с Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей
федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера», и определяет порядок представления гражданами, претендующими на замещение
должностей федеральной государственной службы в Федеральной
миграционной службе, сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, прикомандированными к ФМС России, и федеральными государственными гражданскими служащими ФМС
России сведений о полученных ими доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах
имущественного характера, а также сведений о доходах супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера в Управление по вопросам кадров и государственной службы ФМС России и в кадровые подразделения территориальных органов ФМС России.
Кроме того, в целях совершенствования деятельности службы руководителем ФМС были изданы несколько приказов. Так,
107
приказ ФМС от 22 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении Порядка
формирования и деятельности комиссии территориального органа
ФМС России по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» издан в соответствии со статьей
19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», Положением о комиссиях по соблюдению требований
к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821
«О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, и Указом Президента Российской Федерации от
21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».
Другой приказ ФМС от 3 октября 2011 г. № 381 «Об организации и проведении мониторинга качества предоставления государственных услуг в системе ФМС России» утвердил Положение
о проведении мониторинга качества предоставления государственных услуг в системе ФМС России.
Данное Положение определяет порядок анализа и оценки мероприятий, направленных на достижение качественных результатов
предоставления ФМС России государственных услуг; цели, объект, предмет мониторинга; этапы его организации и проведения;
методы его проведения, требования к методикам и инструментам
их использования (применения); требования к анализу и оценке
первичной информации о качестве и доступности исследуемой государственной услуги, ожидаемые результаты мониторинга.
____________________
1 Источник: СУ СК РФ по Алтайскому краю. 06.06.2011.
2 Источник: СК РФ. 14.02.2011.
3 Источник: СУ СК РФ по Санкт-Петербургу. 18.03.2011.
4 Источник: http://www.sledcomproc.ru/news/28246.html. 09.09.2010.
108
Булатов Р. Б.
профессор кафедры государственного права юридического факультета
ГУАП, доктор юридических наук, доцент
Лякина Е. В.
магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Важным является вопрос о понятии механизма государственноправовой защиты права граждан на жилье. Его уяснение, по нашему мнению, обеспечивает всесторонность и объективность анализа сущности и роли института правовой защиты жилищных прав
и свобод граждан. Ранее рассматривались сущность, понятие, признаки, принципы, особенности государственно-правовой защиты
жилищных прав и свобод граждан, то есть речь шла о статических
аспектах данного института. Изучение механизма ее действия позволяет выявить динамику этой защиты и, следовательно, создать
и реализовать этот механизм на практике.
Механизм государственно-правовой защиты жилищных прав
и свобод граждан, по авторскому мнению, представляет собой систему закрепленных законами национальными и общепринятыми
принципами и нормами международного права правовых методов,
средств и способов воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов юридических
лиц и граждан в сфере жилищных правоотношений, оказания им
помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса1.
Этот механизм, по убеждению автора, в себя включает:
1. Систему юридических методов, средств и способов, установленных либо санкционированных государством и поддерживаемых, разделяемых обществом, используемых в сфере жилищных
правоотношений.
2. Субъекты, то есть – пользователей, к которым относятся
юридические и физические лица, общественные объединения, государство в целом. Юридические лица и общественные объединения могут быть национальными и международными, межгосударственными и межправительственными, двусторонними и многосторонними.
109
3. Объекты, по мнению автора – охраняемые законом ценности
материального и морального характера, на которые посягает правонарушитель либо по поводу которых возникают государственноправовые отношения.
4. Правосубъектность субъектов – объем полномочий и обязанностей по отношению друг к другу.
5. Нормативные акты национального и международного уровня, относящиеся к правозащитной деятельности, направленной на
обеспечение реализации и защиты права граждан на жилье2.
6. Акты реализации прав и свобод граждан в жилищной сфере.
7. Правовая культура участников жилищно-правовых отношений.
8. Правосознание субъектов жилищно-правовых отношений.
9. Взаимодействие между субъектами и объектами, то есть жилищное правоотношение.
Основной объем правомочий у субъектов правозащитных отношений, свидетельством чему является правозащитная практика,
различен и зависит от основы этих отношений. Проводя анализ
сущности, содержания механизма государственно-правовой защиты жилищных прав и свобод граждан позволяет утверждать, что
он еще очень далек от совершенства, что процесс его создания всецело зависит от специалистов – юристов, экономистов, социологов; от умения различных правозащитных органов и организаций,
представляющих интересы многих государств, объединить усилия
в целях повышения эффективности оказания помощи и совершенствования правозащитных действий.
Всякое субъективное право, по убеждению авторов работы,
имеет свою социальную ценность лишь постольку, поскольку его
возможно осязать, ощутить, осуществить. Под правореализацией
в широком смысле, как нам представляется, понимается претворение, воплощение юридических норм в фактическую деятельность
организаций, органов, должностных лиц и граждан, в само поведение участников общественных отношений3. В научной литературе определены различные способы (формы) правореализации, исходя из объективного существования права в виде основополагающих нормативных суждений о представляемом (разрешенном, допустимом) должном и запретном; использование, исполнение, соблюдение и, как особая форма, применение. Конечно, существуют
и иные точки зрения, отношение к существу, содержанию правореализации, однако авторы разделяют позицию названных авторов,
считая ее более верной.
110
Использование правовых норм, по убеждению автора, представляет собой форму реализации, которая выражается в добровольных активных действиях субъектов, в частности, граждан, по осуществлению закрепленных в норме субъективных прав. Отличительной чертой данной формы является пассивное поведение лиц:
они не совершают действий, запрещенных законом.
Специфической формой реализации правовых норм, по нашему
мнению, служит их применение. В процессе использования своего
права на жилье гражданин нередко имеет дело с целым рядом разнообразных по содержанию юридических норм, а не только с той,
в которой субъективное право сформулировано в общем виде. Процесс реализации личностью ряда прав зависит от его сложности
и многоступенчатости. Он может регулироваться сразу правовыми
нормами нескольких нормативных актов (Конституцией, Трудовым кодексом РФ – вопросы реализации прав в процессе трудовых
отношений). Иными словами, в чем убежден автор, реализация
субъективных прав на практике означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм,
в которых могут конкретизироваться содержание данного права,
условия, порядок его использования, особенности применения,
реализации, восстановления. К тому же законодательная норма
материального свойства, предусматривающая субъективное право реализуется через осуществление обеспечивающих ее действие
процессуальных норм4.
В отличие от реализации правовых норм, реализация прав всегда, по убеждению автора работы, связана с исполнением чьей-то
обязанности, порожденной желанием гражданина реализовать
свое право либо восстановить уже нарушенное. Именно управомочиващие, но не обязывающие или запрещающие нормы предоставляют обладателю прав возможность свободного выбора варианта,
порядка их использования. Личность самостоятельно принимает
решение о том, когда, как и каким конкретно способом из нормативно предусмотренных, реализовать свое право, и нужна ли реализация вообще. Например, гражданин, осуществляя свое конституционное право на образование (ст.43), может выбрать обучение
в вузе, техникуме, ином учебном заведении, очную или заочную
форму обучения, определенную специальность: может отказаться
от того или иного предоставляемого пути получения образования;
может заниматься самообразованием.
Субъектом, который обязан гарантировать права и свободы
граждан в сфере жилищных правоотношений, как считает автор,
111
является государство. В ст. 40 Конституции Российской Федерации зафиксировано, что каждый гражданин наделен правом на
жилье, а в статье 45 зафиксировано, что государственная защита
прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Роль государства в сфере обеспечения защиты прав
граждан в жилищной сфере, вытекает и из содержания ст. 2, 7, 13,
17, 19, 25, 28, 37, 39, 40, 43, 45–53 Конституции России. Следовательно, по Конституции Российское государство осуществляет защиту прав и свобод человека и гражданина через всю систему государственных органов.
В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, Президент России, абсолютно обосновано признан гарантом прав и свобод человека и гражданина. Федеральное собрание
осуществляет защиту прав и свобод, закрепление их гарантий посредством законодательной деятельности. Соответствующие в этой
сфере полномочия возложены и на Правительство Российской Федерации, органы государственной власти (ст. 72–74, 114 Конституции РФ). Однако, предусмотренная Конституцией государственная система, призванная обеспечивать гарантии прав и свобод человека, по убеждению автора, до сих пор не справляется в должной
мере со своими задачами. Об этом свидетельствуют многочисленные нарушения прав человека, многомесячные задержки зарплаты, пенсий, детских пособий, отсутствие необходимых механизмов
и условий для реализации многих конституционно закрепленных
прав человека, трудности в защите нарушенных прав граждан, отсутствие в ряде случаев необходимой законодательной базы и многое другое. Необходимо также отметить, что в соответствии со ст.
18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и механизм применения законов, деятельность власти
и обеспечиваются правосудием.
Принцип прямого действия конституционного права граждан
в сфере жилищных правоотношений, по нашему убеждению, подчеркивает их значение как высшей ценности общества, их верховенство в правовой системе государства. Все нормативные правовые акты, вся правоприменительная практика в нашей стране
должны им соответствовать. Так, по убеждению автора, запрещено издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы
человека и гражданина (ч. 2, ст. 55 Конституции Российской Федерации). Не секрет, что любое социально-экономическое право остается фикцией, если нет определенных условий его осуществления.
112
Для реального воплощения субъективных прав требуются, на наш
взгляд, многие условия, в том числе лежащие за рамками права,
закона: экономические, политические и другие.
В сложившейся практике принято различать экономические,
политические и юридические гарантии. Социально-экономические гарантии, в чем убежден автор, предполагают соответствующую среду и материальную основу, обеспечивающую свободное использование прав и свобод. Это и социальная стабильность, и соответствующие производственные возможности, и сложившаяся
система учреждений, дающих возможность обслужить все виды
социальных потребностей общества. Однако следует учитывать,
что выполнение социальных функций потребует усиления административных функций государства, поскольку осуществление таких функций неотделимо от воздействия на экономику через налогообложение, инвестиции, антимонопольное законодательство,
государственный кредит, финансирование социальных программ
и др. В этой связи очень важно, чтобы меры, направленные на осуществление социальных функций, не переросли вновь только в администрирование.
Под политическими гарантиями, по нашему мнению, следует
понимать соответствующим образом ориентированную политику
государства, ее направленность на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия, исключая дестабилизацию в обществе, должный уровень политической культуры граждан, возможность отстаивать, защищать свои политические права в любых инстанциях,
на любом уровне5.
Юридические гарантии, что само по себе верно, обязаны охватывать все правовые средства, обеспечивающие осуществление
и охрану прав и свобод. К ним относятся, прежде всего, конституционное закрепление гарантий прав как общего принципа и конкретных гарантий каждого права, а также режим законности. Воеводин Л. Д. называет три разновидности юридических гарантий,
от действенности которых зависит степень реализации прав и свобод граждан. Во-первых, это компетентность органов государства,
выражающаяся, прежде всего, в решении вопросов, возникающих
в связи с обладанием конституционным правом, особенно с его реализацией. Во-вторых, это установление ответственности, как
должностных лиц, так и граждан за надлежащую реализацию прав
и свобод и, напротив, за допущение при этом злоупотреблений.
113
В-третьих, это процедурно-процессуальный порядок защиты и восстановления ущемленных и нарушенных прав граждан.
Кроме того, по убеждению автора, все юридические гарантии
можно подразделить на три группы:
а) гарантии использования прав (юридические средства, которые обеспечивают правомерную реализацию прав граждан на жилье);
б) гарантии защиты прав субъектов жилищных правоотношений (юридические средства, охраняющие их);
в) гарантии закрепления оптимальной системы прав и свобод
субъектов жилищных правоотношений законодательным путем.
Гарантии правомерного использования лично своих прав, по убеждению автора, конечно нацелены на создание для нее и общества
оптимальной социально-правовой среды их реализации и, в отличие от гарантий охраны, непосредственно не связаны с правонарушениями. В данную группу входят нормотворчество, обуславливающее юридическую силу, значимость, объем, границы использования прав, материальную основу, процессуальные процедуры их
осуществления. Потребность в охране (защите) прав и свобод личности возникает, как правило, в случаях их нарушений: будь то
создание препятствий на пути их реализации, отказ в признании
за лицом права, неисполнение какой-либо юридической обязанности противоположной стороной правоотношения и др.
По мнению Лукашевой Е. А., принцип законности означает презумпцию правовой природы закона, действующего в государстве,
и поэтому этот закон подлежит обязательному соблюдению. Если
же в законе качество отсутствует, то такой недостаток может быть
преодолен лишь уполномоченными на то органами, которые должны издать новый закон, отвечающий «правовой природе вещей».
В принципе, с Лукашевой Е. А. нельзя не согласиться, но только
до тех пор, пока не будет установлено, что сам закон вряд ли таковым может быть признан в силу его несоответствия соответствующим критериям.
Несоблюдение принципа законности самым пагубным образом,
по убеждению автора, сказывается на том, что согласно Конституции Российской Федерации должно быть первейшей обязанностью
государства – на признании, на соблюдении и защите прав человека. Защищать права человека в условиях несовершенных, разрушенных или деформированных механизмов – дело крайне сложное, но оно, по убеждению автора, усложняется. Но оно осложняется еще одним фактором – отсутствием ответственности долж114
ностных лиц за неисполнение обязанностей, связанных с охраной
и защитой прав граждан.
Говоря о юридическом механизме защиты прав граждан в сфере
жилищных правоотношений, по убеждению автора, следует всегда
помнить, что он действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может усиливать эффективность правозащитных институтов или, напротив,
снижать их действие6. Самые совершенные юридические механизмы, как нам представляется, будут бессильны в условиях такой нестабильной политической ситуации, разваливающейся экономики, потери ценностных ориентиров, моральной деградации, социальной конфронтации. К сожалению, именно такие неблагоприятные условия сложились в настоящее время в российском обществе.
Другими словами, в механизме реализации прав и свобод граждан на жилье определенную роль, по нашему мнению, играют самые различные факторы: наличие необходимого материально-правового регулирования; использование возможностей судебных органов; включение в процесс реализации прав институтов государственной власти, обеспечивающих работу с жалобами граждан;
использование регламентированных методов прокурорского надзора; активная деятельность профсоюзов и т.д. К этому также необходимо добавить развитие институтов гражданского общества,
местного самоуправления7. Так, Конституция Российской Федерации (ст. 18, 33, 45 и др.) обязывает органы государственной власти
защищать права граждан. Но именно в системе государственной
власти пока еще не запущен работающий механизм такой государственно-правовой защиты. Поэтому зачастую реализация гражданами его прав зависит не столько от закона, сколько от усмотрения
администрации и произвола недобросовестных чиновников. В связи с этим актуален вопрос о способах государственно-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов личности в сфере
деятельности органов исполнительной власти. К таким способам
следует отнести контроль за деятельностью администрации, внутриведомственный и неведомственный надзор, президентский контроль и др.
Итак, механизм реализации конституционного права граждан
на жилье, по нашему убеждению, призван охватить направления,
все виды деятельности по закреплению и обеспечению использования прав, которые включают:
– юридическое закрепление всех видов гарантий прав, свобод
и законных интересов в сфере жилищных правоотношений;
115
– широкую систему охраны и защиты государством, другими
субъектами прав граждан на жилье, обеспечение его реального использования, борьбы с различного рода нарушениями;
– развитие общественно-политической активности граждан, сознательного отношения к использованию прав, свобод и законных
интересов, наличие государственного и общественного контроля
(который в настоящее время отсутствует), направленных на охрану прав и свобод, законных интересов в сфере жилищных правоотношений;
– знание каждым гражданином своих прав, свобод и обязанностей в сфере жилищных правоотношений, и умение ими правильно
пользоваться, добиваться их реализации, восстановления в случае
нарушения;
– развитие общественных организаций, призванных охранять
и защищать права граждан на жилье;
– совершенствование правозащитной деятельности в сфере жилищных правоотношений, осуществляемой отдельными физическими лицами.
К сожалению, реальная картина с обеспечением государственно-правовой защиты жилищных прав и свобод граждан в России,
согласно действующей практики, далека от идеальной. Сложные
процессы социально-экономических преобразований применительно к правам человека, обусловили не только позитивные, но
и негативные результаты, обнажили старые и выявили новые болезни общества. Граждане России все чаще сталкиваются с экстремальными ситуациями, порождающими подчас непреодолимые
препятствия при осуществлении ими указанных прав и законных
интересов в сфере жилищных правоотношений. Никого уже, по
убеждению автора, не удивляет положение, когда права провозглашаются, а лежащие в их основе блага отсутствуют. Закон формально действует, а цели его не достигаются, совершаются должностные правонарушения, а ответственности никто не несет, действующий механизм государственно-правовой защиты прав и свобод еще малоэффективен.
Наблюдаемый сегодня кризис в экономике, политике, культуре, правовой системе снижает содержательный уровень официально признанных и провозглашенных прав, свобод и интересов граждан в жилищной сфере, ссужает возможности их реализации. Негативное изменение качества жизни нередко, по мнению автора, не
редко предопределяет невозможность осуществления людьми своих прав из-за отсутствия минимально необходимой материальной
116
основы. К тому же зачастую люди страдают от издержек, казалось
бы, формально демократических, но должно не управляемых властью процессов, от рассогласованности законодательства центра
и регионов, от конфронтации властей и т.д.
К сожалению, российское государство, по мнению авторов, было вынуждено отступить от ряда уже достигнутых социально-правовых завоеваний. В частности, право на труд более не провозглашается в Конституции и не гарантируется, право на жилье провозглашено, но с трудом реализуется. Результат не замедлил сказаться. Возникла безработица и как следствие – обнищание большей
части населения. Право на получение бесплатного жилья закреплено лишь за малоимущими и приравненными к ним категориями граждан, а введение в действие нового жилищного кодекса позволило лишать права членов семей и даже детей, не являющихся
собственниками жилья. Вследствие этого основа общества – средний класс – утрачивает возможность приобретения жилья из-за
его дороговизны, либо теряет его из-за плохого знания жилищного законодательства. Новое решение относительно «реформирования» жилищной сферы уже повлекло за собой утрату жилья многими миллионами граждан, хотя они заработаны ими честно. Иными словами, сегодня в России налицо значительное несоответствие
между действительностью и юридическими нормами о правах человека, и предстоит значительная и вдумчивая работа по усовершенствованию механизма государственно-правового обеспечения
реализации социально-экономических прав граждан8.
Уяснение сущности, содержания, особенностей действия механизма государственно-правовой защиты жилищных прав, по
убеждению автора, требует раскрытия сущности реализации, восстановления прав субъектов жилищных правоотношений. Осуществление рыночных реформ, преобразования в политике, культуре, образовании, военной сфере, их социальные последствия существенно изменили представления о субъектах права социальной защиты и его механизме. Так, в круг граждан, нуждающихся
в правовой помощи и защите, вошли безработные, вынужденные
переселенцы, беженцы, военнослужащие, члены их семей, бездомные и другие категории граждан. В этих условиях общество нуждается в стройной и целостной государственной системе государственно-правовой защиты населения, в устойчивом и надежном
функционировании органов государственной (законодательной,
исполнительной, судебной) власти по оказанию правовой помощи и поддержки граждан. Необходимым условием осуществления
117
такой деятельности должна стать система правовых норм, которая регламентировала бы сложные и многоуровневые вопросы действия механизма социально-правовой защиты конституционных
прав и свобод граждан.
Ранее нами подчеркивалось, что в недавнем прошлом вопросы
правового регулирования государственно-правовой помощи и защиты в сфере жилищных правоотношений населения в качестве
самостоятельной проблемы специально не рассматривались9. При
этом предусматривался довольно узкий круг субъектов, социально-экономических прав граждан и возникающих с их реализацией отношений, связанных с пенсионным обеспечением (пенсии по
старости, инвалидности, выслуге лет, по случаю потери кормильца), по государственному страхованию работников, по некоторым
видам обеспечения государственным социальным страхованием
(пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по случаю рождения ребенка) и т.д. Отсюда возникает широкая и многоуровневая проблема государственно-правовой помощи
и защиты граждан. В условиях рыночных реформ необходима более емкая и широкая, соответствующая характеру общественных
отношений система правовых норм, которая охватывала бы весь
круг субъектов государственной правовой помощи и защиты.
Определяющее место социально-экономических прав в системе обеспечения граждан жильем требует, по нашему убеждению,
формирования самостоятельной, структурной правозащитной системы. Этот факт, а также масштабы и общественное значение рассматриваемых отношений побуждают выделить всю совокупность
правовых норм о социально-экономических правах в институт социально-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан. Важность наличия указанного института определяется, в чем
убежден автор, системой социально-экономических прав и объемом совокупности отношений, возникающих при реализации –
всего комплекса социально-экономических прав, включая право
в сфере трудовых отношений, социального обеспечения в случае
нетрудоспособности, право на образование, медицинскую помощь,
охрану семьи, право на защиту окружающей среды – в рамках сложившейся в российском обществе системы правозащитного характера в силу исторических, экономических, социальных условий.
Как указывалось нами ранее, государственно-правовая защита права граждан на жилье включает в себя компоненты различных отраслей международного и национального права. Право государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод
118
граждан имеет по нашему убеждению, ряд устойчивых признаков,
позволяющих характеризовать его как институт права. Рассматриваемая правовая система обладает своим предметом регулирования, включающим в себя комплексную систему однородных общественных отношений, а также специфическим методом правового
регулирования, представляющим собой совокупность комплексных (правовых) методов, способов и средств воздействия государства на участников общественных отношений10. Степень законодательного оформления этих отношений гарантирует их реализацию
и определяет общий уровень государственно-правовой защищенности личности в том или ином обществе.
Предметом правового регулирования социально-экономических прав в сфере жилищных правоотношений, как нам представляется, являются отношения, возникающие между государственными, негосударственными структурами и личностью по поводу
их реализации. В современных условиях, в России основу предмета права государственно-правовой защиты права граждан на жилье составляют отношения социального обеспечения, охватывающие реализацию государством (или посредством государства) благ
или способов удовлетворения той или иной потребности, закрепленной законом (подзаконным актом). В этот предмет необходимо включать также отношения по поводу медицинского обслуживания, реализации права на качественное бесплатное образование,
пользование достижениями культуры, обеспечения жильем за
счет муниципального жилого фонда, реализации права на труд, на
гарантированный минимальный заработок в размере среднего прожиточного минимума при обязательной и своевременной его выплате и решение ряда других социальных вопросов.
Методом правового регулирования государственно-правовой защиты права граждан на жилье, по нашему мнению, является совокупность способов и приемов формирования поведения субъектов
социально-правового отношения на основе законодательного закрепления за ними соответствующих прав и обязанностей. Метод
правового регулирования социально-правовых отношений может
быть определен и как система юридических и социальных способов воздействия на субъектов правовой защиты конституционных
прав и свобод граждан посредством норм национального и международного права.
Общим признаком указанных отношений является, в чем абсолютно убежден автор, их единая цель – реализация субъективных социально-экономических прав в сфере жилищных правоотношений
119
каждого гражданина. Эти отношения также имеют общие признаки правового характера, ибо они по мнению автора, характеризуют
не одностороннюю, а, по крайней, мере двустороннюю связь субъектов. Праву одного лица соответственно корреспондирует активная или пассивная обязанность другого лица или лиц и наоборот.
Кроме того, отношения, регулируемые рассматриваемым институтом права, должны также включать часть отношений, входящих
в предмет регулирования других отраслей права. Скажем, здесь
необходимо рассматривать административно-правовые отношения
по поводу учета нуждающихся в предоставлении жилья или улучшении жилищных условий. С другой стороны, среди общественных отношений, регулируемых правом государственно-правовой
защиты конституционных прав и свобод граждан, возникают отношения, связанные, скажем, с установлением и проверкой фактов, имеющих значение для предоставления гарантий, связанных
с рассмотрением разногласий между участниками отношений, то
есть процедурные и процессуальные отношения11.
К группе процедурных отношений возникающих в сфере реализации гражданами права на жилье, в праве отнести, отношения, возникающие, например, между государственными органами
и гражданами по поводу назначения пенсий, между медицинскими учреждениями и гражданами по поводу определения необходимости госпитализации, между органами просвещения и родителями по поводу устройства ребенка в дошкольные учреждения и т.п.
Процессуальные отношения, по нашему мнению, как правило, сопутствуют материальным и возникают в тех случаях, когда между
участниками материального отношения по поводу пользования жильем возникает спор, порядок разрешения которого не урегулирован
нормами гражданско-процессуального права. Общественные отношения, урегулированные правовыми нормами, принимают форму правоотношений. Их участники наделяются субъективными правами
и несут соответствующие обязанности. Надлежащее поведение сторон обеспечивается принудительной силой государственной власти.
Правоотношение в сфере государственно-правовой защиты права граждан жилье, как правило, носит собирательный, множественный характер. Государственно-правовое отношение в отличие от других может возникать между установленным нормами
российского права и правозащитным национальным и международным законодательством поведением его субъектов, к которым,
как уже упоминалось, относятся: физические лица, юридические
лица, государство в целом и общественные объединения.
120
Однако неисполнение одной из сторон (государством, юридическим лицом) требований закона, наделяет вторую сторону (гражданина, его представителей, правозащитные инстанции) правом на
обращение за государственно-правовой защитой в соответствующие
компетентные органы государственной власти либо в суды общей,
специальной юрисдикции, в иные правоохранительные органы. После ратификации Государственной Думой России Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950
г. граждане Российской Федерации вправе обратиться за правовой
помощью и в международные правозащитные инстанции.
Значительное число существенных общих и специальных признаков правозащитной деятельности позволяет, по убеждению
автора, рассматривать их как самостоятельную разновидность
правоотношений. Отметим, что правоотношения в сфере государственно-правового обеспечения, предлагается отдельными учеными объединить в три большие группы: а) материальные (по поводу
отдельных видов обеспечения), б) процедурные и в) процессуальные правоотношения. Рассмотрим, насколько обоснованным является такое суждение. При помощи материальных правоотношений
удовлетворяются соответствующие потребности граждан, реализуются задачи государства по социально-правовой помощи и защите населения. Данные правоотношения в зависимости от объекта
можно подразделить на правоотношения по материальному обеспечению и по обслуживанию. Вторую группу, к примеру, будут
составлять правоотношения по оказанию медицинской помощи,
предоставлению услуг в сфере здравоохранения, образования, по
возможности использования достижений культуры и т.д.
Процедурные правоотношения, по нашему убеждению, также
можно разделить на две группы. С одной стороны, это правоотношения по установлению юридически значимых фактов и обстоятельств. С другой стороны – отношения по установлению конкретных видов гарантий. Этим правоотношениям должны предшествовать материальные правоотношения.
Процессуальные правоотношения, абсолютно верно, возникают
при рассмотрении споров, жалоб, нарушений прав, свобод и законных интересов граждан в сфере жилищных правоотношений. Элементами любого правоотношения являются субъект, объект, правомочия и юридические обязанности, а также в соответствующих
случаях и юридические факты, но только те, которые порождают,
изменяют и прекращают правоотношения. В качестве субъектов
рассматриваемых правоотношений выступают гражданин, либо
121
семья, с одной стороны, и государственные органы или общественные организации, а также физические лица – с другой. Для того,
чтобы стать субъектом правоотношения, сторона должна обладать
право- и дееспособностью, которая является одной из предпосылок
возникновения правоотношения.
В некоторых случаях субъектом правоотношения выступает коллективный орган – семья. Правоспособность семьи в правоотношениях по поводу назначения всех видов пособий на детей наступает
только с появлением в семье ребенка. Итак, наличие правоспособности позволяет гражданину (или семье) быть субъектом правоотношений. Но чтобы реализовать это право самостоятельно, необходимо обладать и дееспособностью, которая не всегда соответствует правоспособности. Дееспособность в праве государственно-правовой помощи и защиты возникает вместе с административной, гражданскоправовой и трудовой дееспособностью, поскольку правоотношения
в социально-правовой сфере носят в основном материальный характер. До наступления гражданско-правовой дееспособности, а также
в тех случаях, когда лицо в судебном порядке признано недееспособным или ограничено дееспособным, реализацию соответствующих
прав осуществляют законные представители.
В правоотношение, где субъектом является семья, как правило,
по нашему мнению, вступает выбранное семьей дно лицо, которое
обязательно должно быть дееспособным. Второй стороной рассматриваемых правоотношений, могут выступают государственные
или общественные органы. Они являются субъектами материальных, процессуальных и процедурных отношений. Все эти государственные или общественные органы должны быть юридическими
лицами, правоспособность которых регламентируется гражданским законодательством. Для всех этих видов материальных правоотношений характерно, что гражданин выступает в качестве
стороны, испрашивающей тот или иной вид права, свободы, а государственный орган – в роли обязанной стороны. Только в этом случае реализуются основные права и обязанности, образующие социально-правовое правоотношение.
В процедурных и процессуальных правоотношениях управомоченной стороной, как правило, является гражданин, поскольку ему принадлежит право требовать установления фактов, имеющих юридическое значение, проверки полноты юридического состава, а в необходимых случаях обращения с жалобами. Противоположная сторона обязана выполнять эти требования. Ещё одной
обязанностью является выполнение других необходимых действий
122
в установленные законом процессуальные сроки. Это может служить своеобразным гарантом, обеспечивающим выполнение законных требований граждан.
Еще одним признаком, свидетельствующим о самостоятельности института государственно-правовой защиты права граждан на
жилье, по нашему мнению, является специфический метод правового регулирования. В соответствии с положениями общей теории
права его признаками являются:
общее юридическое положение участников жилищного правоотношения;
порядок возникновения, изменения и прекращения жилищного правоотношений;
характер установления прав и средств обеспечения исполнения
обязанностей, возникающих в сфере жилищного правоотношения.
Общее юридическое положение участников жилищного правоотношения характеризуется, по мнению авторов, прежде всего,
тем, что отношения между ними определены и санкционированы
соответствующими нормативными актами национального и международного права12. Государство (в лице его органов) при этом выступает обязанным субъектом, причем эта обязанность возникает,
как уже указывалось, не на добровольных началах, а в силу объективной необходимости, закрепленной законодательно.
Второй признак, заключающийся в порядке возникновения, изменения и прекращения правоотношений, проявляется в том, что
как правило, их основания закреплены в правовых нормах. Дополнять этот перечень, на договорных между собой началах, стороны
не вправе. Гарантия представляется только в случаях наступления
определенных условий – достижения указанного возраста, утраты трудоспособности, рождение ребенка, необходимость в услугах
здравоохранения, потребность в жилье и т.д. Весь цикл правоотношений возникает только после волеизъявления гражданина или
его законного представителя.
Последний из приведенных признаков, по мнению автора, есть
характер установления гарантийных прав и средств обеспечения
исполнения обязанностей, суть которого заключается в том, что он
используется в качестве императивного метода. Конкретное соотношение императивности и диспозитивности зависит от вида представляемой государственно-правовой помощи, гарантии.
Критерием самостоятельности института государственно-правовой защиты права граждан на жилье, в чем мы полностью убеждены, является не только предмет и метод правового регулирования,
123
но и наличие специфичных, характерных только для него принципов. Практика правозащитной деятельности, организуемой и осуществляемой в России и за рубежом, проблемы, возникающие
в процессе оказания государственно-правовой помощи и защиты
в сфере жилищных правоотношений, позволили нам определить
следующие направления совершенствования механизма реализации, восстановления и защиты конституционных прав и свобод
граждан на жилье:
1. Кардинальное повышение эффективности всей правовой системы, без чего, по нашему мнению, вряд ли даже самые лучшие
правозащитники мира способны до конца выполнить функцию
оказания гражданину надлежащей государственно-правовой помощи и защиты в сфере жилищных правоотношений. Возможно
ли это? Да, и непременно, но при условии появления надлежащих
законов, экономических возможностей, подготовленных кадров
и способных, обученных правовой самозащите граждан.
2. Учет опыта деятельности международных правозащитных
органов и организаций, а также физических лиц в сфере оказания надлежащей помощи субъектам жилищных правоотношений,
имеет особое значение. Для этого следует организовывать и проводить международные семинары, конференции, обмен опытом, наработать соответствующие методики, рекомендации13.
3. Повышение уровня правовой культуры14, прежде всего,
должностных лиц различных органов и организаций, в которые
вынуждены обращаться граждане за получением соответствующих видов государственно-правовой помощи в сфере разрешения
жилищных проблем, имеет особое значение. Правовая культура
является показателем способности и готовности субъектов правовой защиты конституционных прав и свобод граждан активно
и эффективно разрешать вопросы, возникающие в процессе социальных противоречий.
4. Открытие разветвленной и доступной сети правозащитных
инстанций (центров, правовых клиник, консультационных пунктов и т.п.), в которых каждый нуждающийся может получить
надлежащую юридическую помощь в сфере жилищных правоотношений, по нашему убеждению, крайне необходимы.
5. Создание Всероссийского центра подготовки специалистов по
организации и осуществлению государственно-правовой помощи
и защиты конституционного права граждан на жилье, обязательное введение в учебный процесс курса правозащитной деятельности и защиты жилищных прав граждан. Как это сделано юриди124
ческим факультетом Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.
6. Разработка и выпуск специальной методической и практической литературы для обеспечения центров оказания государственно-правовой помощи и защиты граждан вынужденных стать субъектом жилищных правоотношений. В этом направлении работа
уже ведется, издано более двух десятков сборников и юридических
справочников, на основе которых граждане могут самостоятельно решать вопросы правовой самозащиты. Доказательством тому
является издание в 2014 году, учебника правозащитная деятельность: современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов граждан и направленного на бесплатной основе
во все юридические вузы России в целях подготовки выпускников,
способных защищать себя и иных граждан, в том числе и в сфере
жилищных правоотношений.
7. Учреждение постоянно действующих семинаров для осуществления обмена опытом правозащитной деятельности (федеральных, региональных, муниципальных и международных). Для
организации таких семинаров, по убеждению автора, необходимо
создание центра, который и занялся бы согласованием взаимообусловленных мер в этом важном направлении.
8. Принятие обоснованных мер государственного и юридического воздействия к должностным лицам, органам, организациям, общественным объединениям, допускающим ущемление прав граждан в жилищной сфере, либо халатно относящихся к государственно-правовой помощи и защите восстанавливаемых, попранных их
прав, свобод и интересов, имеет крайне важное значение, что возможно только при условии неотвратимости наступления соответствующего принуждения к тем, кто допустил отступление от законопредписаний, регламентирующих государственно-правовые отношения.
Вряд ли имеется необходимость акцентировать внимание на
том, что механизм организации и осуществления государственноправовой защиты прав граждан на жилье будет эффективен, способен удовлетворять требованиям всех участников жилищных
отношений только в том случае, если будут проведены в жизнь
предложенные выше направления его совершенствования, упорядочения, без наличия у государства на это экономических возможностей. Вполне понятно, что без сбалансированной правовой
системы, значительного подъема уровня правовой культуры, учета
опыта деятельности отечественных и зарубежных правозащитных
125
инстанций, наличия подготовленных специалистов, наработанных методик, разветвленной, доступной сети центров оказания государственно-правовой помощи любые намерения и благие пожелания в области жилищных правоотношений останутся невостребованными, невыполнимыми.
К изложенному необходимо добавить, что все вышеназванные
юридические и социально-правовые меры возможны при одном непременном условии, как нам представляется, при наличии политической воли власть предержащих к проведению социально-ориентированной внутренней и внешней политики государства.
____________________
1 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность: Современная теория и практика. Ч. 1. М.: Юрист, 2013. С. 68–90.
2 Цмай В. В., Вихров А. А. Источники института правозащитной деятельности –
юридическая база его функционирования // Закон. Право. Государство. 2014. № 4.
С. 236–240.
3 Шавлохов А. И. Гражданско-правовая защита субъектов жилищных правоотношений // Сб. науч. трудов междунар. конф. СПбАУиЭ 11–12 ноября 2010 г. СПб.,
2010. С. 133–138.
4 Глущенко П. П., Вихров А. А. Механизм гражданско-правовой защиты субъектов жилищных правоотношений: теория и практика, проблемы // «Черные дыры»
в российском законодательстве. 2012. № 4. С. 24–27.
5 Смирнова Ю. В. Правовые формы реализации права граждан на жилище в Российской Федерации // Сб. науч. трудов междунар. конф. СПбУУиЭ 22–23.03.2013 г.
СПб., 2013. С. 258–262.
6 Подробнее см.: Права человека в инновационном развитии региона. Белград,
2012. С. 51–68.
7 Глущенко П. П. Конституционное право России: учеб. пособие. СПб.: Питер,
2012. С. 56–58.
8 Вихров А. А., Глущенко П. П. Роль и место правовой культуры в сфере стабилизации общественных отношений // Закон. Право. Государство. 2014. № 3. С. 24–28.
9 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Указ. соч. С. 225–230.
10 Глущенко П. П., Коваленко В. В. Порядок и особенности обеспечения реализации права граждан на жилое помещение // Закон. Право. Государство. 2014. № 4.
С. 273–280.
11 Матузов Н. И., Ушанова Н. В. Возможность и действительность в российской
правовой системе. Саратов, 2010. С. 110–130.
12 Цмай В. В. Механизм рассмотрения и разрешения жалоб в Европейском суде
по правам человека и порядок исполнения принятых постановлений // Закон. Право. Государство. 2014. № 2. С. 114–116.
13 Цмай В. В. Указ. соч. С. 115–118.
14 Правовая культура выпускника вуза – важнейший показатель качества образовательной деятельности // Сб. науч. трудов конф. ГУАП 24–25.10.2014. СПб.:
ГУАП, 2014. С. 15–20.
126
Гельдибаев М. Х.
доктор юридических наук, профессор, член Российской академии юридических наук
Перекислов В. Е.
доцент кафедры правовых дисциплин ИМБ и П НИУ ИТМО, адвокат
Адвокатской палаты Санкт-Петербурга, доцент
ОСОБЕННОСТИ АРЕНДЫ НЕЖИЛЫХ ЗДАНИЙ
И СООРУЖЕНИЙ, НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 17 апреля 2001
года № 282-39 «О Реестре собственности Санкт-Петербурга (Часть I.
Недвижимое имущество)»1 (далее – Закон о Реестре собственности»)
в Санкт-Петербурге формируется и поддерживается в актуальном
состоянии Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга. В соответствии с Законом о Реестре собственности все здания и сооружения, являющиеся государственным недвижимым имуществом
Санкт-Петербурга подлежат включению в Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга (далее – Реестр).
Целью Закона о Реестре собственности является установление
порядка учета недвижимого имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга. Данный закон устанавливает: назначение, принципы составления и ведения Реестра; органы государственной власти Санкт-Петербурга, ответственные за ведение Реестра; виды недвижимого имущества, подлежащего учету в Реестре; сведения, указываемые в Реестре, и структуру Реестра; информационное обеспечение составления Реестра; порядок ведения
и изменения Реестра, предоставления информации из Реестра.
Учет недвижимого имущества осуществляется в целях формирования полной и достоверной информации о хозяйственной деятельности Санкт-Петербурга и его имущественном положении,
а также в целях предотвращения отрицательных результатов хозяйственной деятельности Санкт-Петербурга и выявления резервов обеспечения его финансовой устойчивости. Данные Реестра
недвижимого имущества Санкт-Петербурга используются органами государственной власти Санкт-Петербурга при принятии градостроительных и иных решений, связанных с планированием
хозяйственной деятельности Санкт-Петербурга, а также для осуществления эффективного управления недвижимым имуществом
и контроля за его сохранностью.
127
Закон о Реестре собственности не устанавливает конкретные уполномоченные органы государственной власти СанктПетербурга, ответственные за ведение Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга, а наделяет компетенцией по определению таких органов Правительство Санкт-Петербурга. К функциям
органов, ответственных за ведение Реестра, в соответствии со ст. 3
Закона о Реестре собственности, относятся следующие функции:
составление Реестра; ведение Реестра; разработка проектов планируемых изменений в Реестре.
Следует подчеркнуть, что работа по учету недвижимого имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, началась
еще до принятия Закона о Реестре собственности. Так, в 1998 году
губернатор Санкт-Петербурга издал приказ, регламентирующий
взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при учете недвижимого имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга2 (данный приказ имеет
статус действующего правового акта и в настоящее время). Правовым основанием издания этого приказа явилась статья 214 ГК РФ
(право государственной собственности).
После принятия Закона о Реестре собственности были изданы соответствующие нормативные акты Правительства СанктПетербурга, регламентирующие составление и ведение Реестра3.
На основе подзаконных актов Правительства Санкт-Петербурга,
принятым во исполнение Закона о Реестре собственности, органом,
ответственным за ведение Реестра, является Комитет по управлению городским имуществом (КУГИ).
Во исполнение статьи 6 Закона о Реестре собственности Правительством Санкт-Петербурга определена структура Реестра, включающая 12 показателей (качественных и количественных характеристик) объекта недвижимости, в том числе адрес (местонахождение объекта), кадастровый номер объекта, тип объекта, сведения
о характере использования (назначении) объекта, основная характеристика объекта (площадь, протяженность, иное), доля СанктПетербурга в праве общей долевой собственности на объект, учтенная (например, балансовая, кадастровая) и рыночная стоимость
объекта (в рублях) на первое января текущего года, правовой режим (хозяйственное ведение, оперативное управление, имущество
казны Санкт-Петербурга, постоянное (бессрочное) пользование,
иное), признак наличия обременения (да/нет), вид обременения,
Сведения об основании возникновения права государственной собственности Санкт-Петербурга на объект.
128
Ведение Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга
состоит в постоянном наблюдении за состоянием и изменением
в составе недвижимого имущества, включая его оценку и анализ
сведений, включенных в Реестр. Изменение Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга представляет собой регистрацию в Реестре прекращения и возникновения права собственности Санкт-Петербурга, изменения правового режима недвижимого
имущества, а также сведений о недвижимом имуществе, включенных в Реестр.
Реестр имеет большое значение для обеспечения финансовой
устойчивости Санкт-Петербурга, для формирования его бюджета.
Поэтому законодатель установил, что Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга одновременно с представлением проекта
бюджета Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год
(ст. 10 Закона о Реестре собственности).
Таким образом, все недвижимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, подлежит обязательному учету в Реестре недвижимого имущества Санкт-Петербурга. Учет недвижимого имущества необходим для формирования полной и достоверной информации о хозяйственной деятельности Санкт-Петербурга
и его имущественном положении. Кроме того, на наш взгляд, значимыми целями учета недвижимого имущества являются также
предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности Санкт-Петербурга (предотвращение так называемых
случаев «разбазаривания» государственного имущества) и выявление резервов обеспечения финансовой устойчивости и экономической независимости Санкт-Петербурга.
Анализ Реестра позволяет определить виды и количество включенных в Реестр объектов недвижимого имущества, находящегося
в собственности Санкт-Петербурга (таблица 1).
Таблица 1
Виды и количество объектов недвижимого имущества, включенных
в Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга (2014 год)4
Вид объекта
недвижимого имущества
Количество
объектов
В процентах
к итогу (100%)
1
Земельный участок
Здание
Часть здания
2
13 143
14 678
8
3
5,524
6,169
0,003
129
Окончание табл. 1
Вид объекта
недвижимого имущества
Количество
объектов
В процентах
к итогу (100%)
Инженерные сооружения (улично-дорожные
сети, водопроводные
сети, иные сооружения)
Объект благоустройства (участки набережных, мосты,
иные объекты)
Помещение
Часть помещения
Квартира
Часть квартиры
Объект транспорта
(морские, речные,
воздушные суда)
ИТОГО
1 065
0,448
516
0,217
20 571
3
187 581
34
327
8,646
0,001
78,840
0,014
0,137
237 926
100,000
Из сведений, представленных в таблице 1, следует, что в процентом отношении большинство объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга и включенных в Реестр, – это жилая недвижимость (квартиры и части
квартир). Таких объектов – около 80 процентов (78,6%). Количество объектов нежилой недвижимости (земельные участки, здания, части зданий, инженерные сооружения, объекты благоустройства, помещения, части помещений), внесенных в Реестр, составляет немногим более 20 процентов (21,0%). Количество объектов транспорта, отнесенных к недвижимому имуществу на основании части 2 пункта 1 статьи 130 ГК РФ, составляет в Реестре 0,137
процента (327 объектов).
Распределение объектов нежилой недвижимости по их видам
представлено в таблице 2.
Таблица 2
Виды и количество объектов нежилого недвижимого имущества, включенных в Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга5
130
Вид объекта
недвижимого имущества
Количество
объектов
В процентах к итогу
(100%)
1
Земельный участок
2
13 143
3
26,294
Здание
14 678
29,365
Окончание табл. 2
Вид объекта
недвижимого имущества
Количество
объектов
Часть здания
8
В процентах к итогу
(100%)
0,016
Инженерные сооружения (улично-дорожные сети, водопроводные
сети, иные сооружения)
Объект благоустройства (участки
набережных, мосты, иные объекты)
Помещение
Часть помещения
ИТОГО
1 065
2,131
516
1,032
20 571
3
49 984
41,155
0,006
100,000
Среди объектов недвижимого имущества Санкт-Петербурга,
включенных в Реестр, КУГИ особо выделяются два вида объектов:
объекты для малого и среднего бизнеса, к которым относятся объекты недвижимого имущества (здание, часть здания, помещение, часть помещения), находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, свободного от прав третьих лиц
(за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге) и предназначенного для предоставления во владение и (или) в пользование
на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства
в Санкт-Петербурге и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге. В настоящее время объектов для малого
и среднего бизнеса, включенных в Реестр6, – 1946;
объекты для социально значимых видов деятельности, к которым относятся объекты, составляющие фонд находящихся в собственности Санкт-Петербурга объектов нежилого фонда (здание,
часть здания, помещение, часть помещения), предназначенных
для предоставления в аренду исключительно для осуществления
социально значимых видов деятельности. В настоящее время объектов для социально-значимых видов деятельности, включенных
в Реестр7, – 4483.
Общая площадь нежилого фонда Санкт-Петербурга – это 70,8 млн.
кв.м. Почти 89 процентов площадей (62,9 млн. кв. м) – отдельно стоящие здания, 8 млн. кв.м приходится на нежилые помещения, встроенные в жилые дома. В городе насчитывается 38290 нежилых зданий. При этом 6138 нежилых строений находятся в частной собственности или в собственности акционерных обществ. Доля частного
131
нежилого фонда в его общей структуре составляет около 20 процентов площадей8.
Поступления от сдачи в аренду зданий, помещений и земельных участков составляет достаточно большую часть доходов бюджета Санкт-Петербурга.
В таблице 3 приведены сведения о доходах бюджета СанктПетербурга от использования государственного и муниципального
имущества, в том числе о доходах в виде арендной платы с 2011 по
2015 годы, поступление которых предусмотрено законами о бюджете Санкт-Петербурга9.
Таблица 3
Доходы бюджета Санкт-Петербурга от использования государственного
и муниципального имущества, в том числе доходы, получаемые
в виде арендной платы, поступление которых предусмотрено законами
о бюджете Санкт-Петербурга, тыс. руб.10
Источники
доходов
Доходы
от использования
имущества
Доходы, получаемые
в виде арендной либо
иной платы за передачу в возмездное пользование имущества
В том числе в процентах к итогу
Плановый период (год)
2011
15 689
215,0
2012
15 026
791,6
2014
16 126
854,8
2015
14 732
211,3
7 359
779,9
2013
14
788
133,5
7 694
547,9
7 109
393,3
13 293
244,5
13 380
678,4
45,31
48,98
52,03
82,43
90,83
Как следует из приведенных данных (таблица 3), общая сумма
доходов Санкт-Петербурга от аренды недвижимого имущества стабильно растет. Это объясняется целенаправленной деятельностью
Правительства Санкт-Петербурга по повышению эффективности
использования государственного и муниципального имущества.
Эффективность использования государственного имущества повышается за счет введения методик расчета арендной платы, максимально приближенных к уровням, сложившимся на рынке, выявления неиспользуемых объектов недвижимости и сокращения
объема льготных категорий арендаторов.
Рассмотрим далее особенности передачи недвижимости в аренду, если арендодателем выступает публичный собственник.
Арендодатель-государство передает принадлежащее ему имущество в аренду для достижения различных целей: получения
постоянного фиксированного дохода, целевого использования
132
имущества, окупаемости объекта и возвратности его собственнику
в натуральной форме и др. С прекращением договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии,
в каком он его получил. А так как имущество, подлежащее возврату, находится в распоряжении арендатора, то и сохранность его
должна быть связана с обязанностью вернуть имущество по окончании срока аренды. Поэтому необходимо учитывать особую ценность объектов данного договора, а также специфику арендодателя, имущественную ответственность арендатора, которая приобретает решающее значение11. Судебная практика по арендным спорам также исходит из принципа необходимости соблюдении баланса частных и публичных интересов в арендных отношениях, когда
арендодателем выступает публичный собственник12.
Поэтому существуют некоторые особенности передачи недвижимости в аренду, если арендодателем выступает публичный собственник, по сравнению с регулированием арендных отношений
без публично-правового элемента. Постараемся далее выделить эти
особенности.
Во-первых, заключение договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. В изъятие
из данного общего правила определен перечень субъектов, с которыми такие договоры в отношении указанного государственного
или муниципального имущества могут заключаться без проведения торгов (конкурсов или аукционов) в целях укрепления социально-экономической политики государства и защиты интересов
государственных или муниципальных учреждений, финансируемых из бюджетов соответствующих уровней. Особенности порядка
заключения договоров (аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров) в отношении государственного и муниципального имущества установлены
статьей 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции»13.
Во-вторых, особенности заключения договоров аренды зданий и сооружений могут определяться нормами законодательства
о концессионных соглашениях. В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях» по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой
счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между
133
собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на
которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется
предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
Из приведенного определения следует, что здания и сооружения, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, могут являться объектами концессионных соглашений. Концессионное
соглашение является договором, в котором содержатся элементы
различных гражданско-правовых договоров, в том числе договора
аренды зданий и сооружений. Требования, регулирующие процедуру заключения концессионных соглашений, установлены нормативными правовыми актами РФ (конкурс на право заключения
концессионного соглашения, решение о заключении концессионного соглашения, конкурсная документация, критерии конкурса,
конкурсная комиссия, сообщение о проведении конкурса, представление заявок на участие в конкурсе, вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе, проведение предварительного отбора участников конкурса, представление конкурсных предложений, вскрытие конвертов с конкурсными предложениями, порядок
рассмотрения и оценки конкурсных предложений, порядок определения победителя конкурса, содержание протокола о результатах проведения конкурса и срок его подписания, опубликование
и размещение сообщения о результатах проведения конкурса, уведомление участников конкурса о результатах проведения конкурса, порядок заключения концессионного соглашения, заключение
концессионного соглашения без проведения конкурса)14.
На региональном уровне (Санкт-Петербург) особенности передачи государственного имущества, включая здания и сооружения по
концессионным соглашениям, предусмотрены нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, регулирующими участие города в государственно-частных партнерствах15, а также актами, регулирующими отношения в сфере привлечения инвестиций в экономику, в том числе в целях строительства и реконструкции зданий и сооружений16.
В-третьих, к аренде зданий и сооружений как к определенному
виду деятельности применимы нормы о представлении государственной помощи (государственных преференций) с предварительного согласия территориального антимонопольного органа.
134
Государственные или муниципальные преференции в соответствии Федеральным законом «О защите конкуренции» – предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, иными осуществляющими
функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов
гражданских прав либо путем предоставления имущественных
льгот, государственных или муниципальных гарантий17.
Предоставление зданий, строений, сооружений и объектов незавершенного строительства также может квалифицироваться как
государственная преференция и, если не соблюдены нормы антимонопольного законодательства, то предоставление таких преференций является незаконным.
В 2013 году Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал недействующими отдельные положения
Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции»
(далее – Закон № 282-4)18. В частности, были признаны недействующими как не соответствующие Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ
«О защите конкуренции», Федеральному закону от 25.02.1999
№ 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» пункт 4
статьи 2, пункты 1, 2, 4 части 2 статьи 5 Закона № 282-43, а также
пункт 1 части 3 статьи 5 Закона № 282-43 (в части слов «стратегическими инвесторами»).
Нормы, признанные арбитражным судом недействующими, регулировали случаи предоставления инвесторам объектов недвижимости Санкт-Петербурга без проведения торгов («целевое предоставление объектов недвижимости»). Суд обоснованно квалифицировал такие нормы как государственные преференции, указав, что
они противоречат Федеральному закону о защите конкуренции,
поскольку не допускают конкуренции хозяйствующих субъектов
за право получения указанного имущества. Приобретателю права на объект инвестиций обеспечивается преимущество в осуществлении деятельности на инвестиционно-строительном рынке, поскольку иные инвесторы, в связи с непроведением торгов, лишены
возможности конкурировать за такое право.
135
Кроме того, предоставление государственной преференции
«стратегическому инвестору» (инвестору, принимающему участие
в реализации инвестиционных проектов, имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга) нарушает гарантию равных прав всем инвесторам на осуществление инвестиционной деятельности, которая
(гарантия) установлена Федеральными законами о защите конкуренции и об инвестиционной деятельности.
В-четвертых, особенностью аренды зданий и сооружений как
объектов недвижимости, находящихся в собственности СанктПетербурге, является сочетание гражданско-правовых механизмов регулирования (нормы ГК РФ, регулирующие арендные отношения) с элементами публично-правового регулирования в рамках утверждаемых административных регламентов представления государственных услуг и исполнения государственных
функций исполнительными органами государственной власти
Санкт-Петербурга (в первую очередь, КУГИ как уполномоченного
государственного органа в сфере арендных отношений).
Применительно к конкретным административным регламентам
КУГИ следует заметить, что в этой сфере существуют проблемы,
требующие своего разрешения. В некоторых случаях процедуры,
установленные регламентами, требуют независимой экспертизы на
предмет их соответствия нормам федерального законодательства.
В частности, следует указать на регламент, утверждающий порядок контроля за использованием и сохранностью государственного
имущества Санкт-Петербурга (включая здания и сооружения), утвержденный Распоряжением Комитета по управлению городским
имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 08.04.2010 № 51р (ред. от 07.06.2012).
В-пятых, арендная плата за объекты нежилого фонда, включая
здания и сооружения, устанавливается на основе императивных
правовых норм и не может быть произвольно изменена сторонами
договора.
В Санкт-Петербурге с начала 2006 года вступила в действие новая методика определения арендной платы за объекты нежилого
фонда. Региональный законодатель, приняв соответствующий закон, определил, что арендная плата за объекты нежилого фонда
устанавливается на основании ее рыночной стоимости, определенной с применением методов массовой и индивидуальной оценки.
При этом метод массовой оценки – это метод оценки рыночных стоимостных характеристик объекта нежилого фонда, базирующийся
136
на учете основных характеристик объектов и использующий методы статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости в СанктПетербурге, а метод индивидуальной оценки – это метод оценки
рыночных стоимостных характеристик объекта нежилого фонда,
базирующийся на учете всех существенных характеристик данного объекта, состояния рынка недвижимости в Санкт-Петербурге,
условий договора аренды19.
Иной размер арендной платы, не ниже рассчитанного методом
массовой или индивидуальной оценки, в частности, может быть
установлен:
по итогам торгов на право аренды объектов нежилого фонда;
по заявлению лица, имеющего намерение использовать объект
нежилого фонда по договору аренды, в случае, если предложенный
размер арендной платы превышает размер арендной платы, определенный в соответствии с методикой определения арендной платы20.
Кроме того, законом предусмотрено, что ставка арендной платы подлежит ежегодной индексации. Индекс ежегодного изменения размера ставки арендной платы по отношению к предыдущему
году утверждается Правительством Санкт-Петербурга каждые три
года (отдельно на соответствующий год) на основании прогнозных
данных о развитии рынка аренды объектов нежилого фонда СанктПетербурга, полученных по результатам проведения в установленном порядке государственной организацией Санкт-Петербурга,
уполномоченной в сфере инвентаризации и оценки недвижимости,
исследования (мониторинга) рынка аренды недвижимости и его
динамики21.
Динамика индекса ежегодного изменения размера ставки
арендной платы по отношению к предыдущему году представлена
на рис. 1.
В-шестых, особенностью аренды зданий и сооружений, находящихся в собственности Санкт-Петербурге, является возможность
предоставления арендатору льгот по арендной плате, если арендатор осуществляет социально значимые виды деятельности.
Порядок предоставления льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург,
установлен Законом Санкт-Петербурга от 19.07.2005 № 377-5722.
Частью 6 статьи 1 данного Закона определено, что социально значимые виды деятельности – это виды деятельности арендаторов
объектов нежилого фонда, перечисленные в пункте 6 статьи 5-1
Закона Санкт-Петербурга от 03.09.1997 № 149-51 «О порядке
137
Рис. 1. Динамика индекса ежегодного изменения размера ставки
арендной платы по отношению к предыдущему году (составлен автором
по данным, приведенным в законах о бюджете Санкт-Петербурга)
определения арендной платы за нежилые помещения, арендодателем которых является Санкт-Петербург».
Кроме того, на территории Санкт-Петербурга действует закон23, определяющий методику определения арендной платы за
объекты нежилого фонда, арендодателем которых является СанктПетербург. Применяется также в части, не противоречащей этому
закону, распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга, изданное
в 1997 году24.
В соответствии со статьей 1 Закона Санкт-Петербурга от
19.07.2005 № 377-57 (ред. от 13.03.2013) «О порядке предоставления
льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда, арендодателем
которых является Санкт-Петербург» льготы по арендной плате за
объекты нежилого фонда (здания, строения, сооружения, встроенные
помещения, арендодателем которых является Санкт-Петербург) –
это денежная сумма, на которую уменьшается подлежащая уплате
арендная плата с учетом социальной значимости вида деятельности,
осуществляемого в арендуемом объекте нежилого фонда.
Уменьшение арендной платы осуществляется с применением
коэффициента социальной значимости (Кс), под которым понимается коэффициент, корректирующий расчетную ставку арендной платы с учетом социальной значимости вида деятельности,
138
осуществляемого в арендуемом объекте нежилого фонда. В свою
очередь, расчетная ставка – это размер арендной платы за один
квадратный метр объекта нежилого фонда в год (квартал, месяц,
час), который определен методом оценки рыночных стоимостных
характеристик объекта нежилого фонда.
Таким образом, чем меньше значение коэффициента социальной значимости, тем выше льгота по арендной плате и тем меньше размер арендной платы. Естественно, что предоставление льгот
по арендной плате приводит к снижению доходной части бюджета
Санкт-Петербурга. Поэтому льготы по арендной плате предоставляются только в размере так называемой «суммы выпадающих доходов». Статьей 1 вышеуказанного закона (о порядке предоставления льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда) установлено, что сумма выпадающих доходов – это устанавливаемая законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на очередной
финансовый год сумма денежных средств, в пределах которой допускается предоставление льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда.
Статьей 27 Закона Санкт-Петербурга от 06.12.2012 № 654-110
(ред. от 24.05.2013) «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов»25 установлено, что предоставление льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург, осуществляется:
в 2013 году – в объеме не более 2 271 670 тыс. руб.; в 2014 году –
в объеме не более 2 412 513 тыс. руб.; в 2015 году – в объеме не более 2 559 677 тыс. руб. Объем льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда (суммы выпадающих доходов) в 2013–2015 гг.
представлены на рис. 2.
Изучив положения вышеуказанных законов и подзаконных
нормативных актов Санкт-Петербурга в части предоставления
льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда, можно сделать выводы о том, что установленные значения коэффициентов
социальной значимости позволяют определить, каким именно видам деятельности законодательные органы Санкт-Петербурга предоставили наибольшие льготы по арендной плате.
Анализ значений коэффициентов социальной значимости показывает, что наибольшие льготы по арендной плате предоставлены
государственной властью Санкт-Петербурга организациям и гражданам, арендующие объекты нежилого фонда, включенные в фонд
творческих мастерских (Кс = 0,03). Однако для научных организаций льготы по арендной плате (Кс = 0,6) являются, на наш взгляд,
незначительными.
139
Рис. 2. Объем льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда
(суммы выпадающих доходов из бюджета Санкт-Петербурга)
в 2013–2015 гг., тыс. руб.
В-седьмых, применительно к аренде зданий и сооружений можно выделить особенности, связанные с капитальным ремонтом.
Следует отметить, что в городе действует постановление Правительства Санкт-Петербурга, которым утверждено Положение,
устанавливающее:
– порядок согласования производства капитального ремонта,
иных неотделимых улучшений арендуемых объектов нежилого
фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург, когда
осуществление указанных действий за счет арендатора с согласия
арендодателя предусмотрено договором аренды объекта нежилого
фонда, а также выполнения работ по осуществлению отделимых
улучшений объектов нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург, связанных с обеспечением беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам социального и иного назначения, в случае, если
договор аренды содержит условие о том, что отделимые улучшения
арендуемого объекта нежилого фонда являются собственностью
арендодателя (далее – ремонтные работы);
– порядок принятия решения о сумме и периоде возмещения затрат арендатора на производство ремонтных работ;
– порядок переноса арендатором срока окончания производства
ремонтных работ26.
Таким образом, вышерассмотренные особенности аренды нежилых зданий и сооружений, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, в том числе особенности правового
140
регулирования передачи недвижимости в аренду, если арендодателем выступает публичный собственник, позволяют в результате
сделать вывод о том, что Санкт-Петербург как субъект РФ обладает
существенной региональной спецификой в данной сфере.
____________________
1 Закон Санкт-Петербурга от 17.04.2001 № 282-39 «О Реестре собственности
Санкт-Петербурга (Часть I. Недвижимое имущество)» // Вестник Законодательного
Собрания СПб. 2001. № 5–6; 2011. № 18 (СПС «КонсультантПлюс»).
2 См.: Приказ губернатора Санкт-Петербурга от 01.07.1998 № 46-п (ред. от
02.04.2001) «О взаимодействии органов Администрации Санкт-Петербурга при учете недвижимого имущества казны Санкт-Петербурга» // СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 24.09.2001 № 14 (ред. от
14.08.2002) «О Реестре недвижимого имущества Санкт-Петербурга» (утратило силу в связи с изданием постановления Губернатора Санкт-Петербурга от 02.12.2008
№ 67-пг); Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 11.04.2002 № 16
«О ходе реализации Закона Санкт-Петербурга «О Реестре собственности СанктПетербурга (Часть I. Недвижимое имущество)»; Постановление Правительства
Санкт-Петербурга от 31.12.2008 № 1678 (ред. от 31.10.2012) «О Реестре недвижимого имущества Санкт-Петербурга» // СПС «КонсультантПлюс».
4 Источник данных: Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга //
http://www.commim.spb.ru/objects/realty (официальный интернет-сайт КУГИ)
(столбец 3 – расчеты авторов).
5 Источник данных: Реестр недвижимого имущества Санкт-Петербурга //
http://www.commim.spb.ru/objects/realty (официальный интернет-сайт КУГИ); дата обращения: 28.05.2014 (столбец 3 – расчеты авторов).
6 См.: Объекты для малого и среднего бизнеса // Официальный интернет-сайт
КУГИ – http://www.commim.spb.ru/objects/misp.
7 См.: Объекты для социально-значимых видов деятельности // Официальный
интернет-сайт КУГИ – http://www.commim.spb.ru/objects/fszo.
8 См.: Взаимодействие органов имущественного блока Санкт-Петербурга с юридическими и физическими лицами по вопросам оборота государственного недвижимого имущества и управления государственной собственностью: справ. пособие. 2-е
изд., испр., доп. и перераб. / под общ. ред. Л. Г. Фридганта. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2007. С. 459; 461.
9 См.: Закон Санкт-Петербурга от 24.11.2010 № 651-144 (ред. от 31.05.2011)
«О бюджете Санкт-Петербурга на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»
(принят ЗС СПб 17.11.2010); Закон Санкт-Петербурга от 02.11.2011 № 658-120 (ред.
от 29.05.2012) «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013
и 2014 годов» (принят ЗС СПб 26.10.2011); Закон Санкт-Петербурга от 27.11.2013
№ 654-102 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2014 год и на плановый период 2015
и 2016 годов» (принят ЗС СПб 20.11.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
10 Составлено авторами по сведениям, приведенным в законах о бюджете СанктПетербурга.
11 См.: Короткова О. И. О балансе интересов государства и частного собственника в арендных правоотношениях // Законодательство и экономика. 2006. № 5 (СПС
«КонсультантПлюс»).
12 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 187-О; Апелляционное определение Московского областного суда от 05.06.2012 по делу
№ 33-10479; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.08.2009 по делу
№ А63-22171/2008-С6-36 // СПС «КонсультантПлюс».
13 См.: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) // СПС «КонсультантПлюс».
14 См.: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О концессионных соглашениях» (Глава 3. Порядок заключения концессионного соглашения) // СПС «КонсультантПлюс».
141
15 См.: Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 (ред. от 06.12.2010)
«Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (принят
ЗС СПб 20.12.2006) // СПС «КонсультантПлюс».
16 См.: Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 (ред. от 11.12.2013)
«О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» (принят ЗС СПб
26.05.2004) // СПС «КонсультантПлюс».
17 См.: Статья 4 (п. 20) Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от
28.12.2013) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) //
СПС «КонсультантПлюс».
18 См: Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской
области от 15.02.2013 по делу № А56-71381/2012 (Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 15.05.2013 по делу № А56-71381/2012 решение оставлено без изменения) // СПС «КонсультантПлюс».
19 См.: Статья 1 Закона Санкт-Петербурга от 14.07.2004 № 387-58 (ред. от
13.03.2013) «О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда,
арендодателем которых является Санкт-Петербург» // СПС «КонсультантПлюс».
20 Пункт 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 14.07.2004 № 387-58 (ред. от
13.03.2013) «О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда,
арендодателем которых является Санкт-Петербург» // СПС «КонсультантПлюс».
21 Пункт 4 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 11.12.2007 №
1589 (ред. от 30.12.2009); пункт 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга
от 14.12.2011 № 1704; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от
21.12.2005 №№ 1958 (ред. от 17.07.2013) «О Порядке определения базовых ставок
и коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за объекты нежилого
фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург» // СПС «КонсультантПлюс».
22 См.: Закон Санкт-Петербурга от 19.07.2005 № 377-57 (ред. от 13.03.2013)
«О порядке предоставления льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда,
арендодателем которых является Санкт-Петербург» (принят ЗС СПб 29.06.2005) //
СПС «КонсультантПлюс».
23 См.: Закон Санкт-Петербурга от 14.07.2004 № 387-58 (ред. от 13.03.2013)
«О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург» // СПС «КонсультантПлюс».
24 См.: Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 22.12.1997 № 1291-р
(ред. от 04.03.2003) «О Методике определения уровня арендной платы за объекты
нежилого фонда» // СПС «КонсультантПлюс».
25 См.: Закон Санкт-Петербурга от 06.12.2012 № 654-110 (ред. от 24.05.2013)
«О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
(принят ЗС СПб 28.11.2012) // СПС «КонсультантПлюс».
26 См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 № 499
(ред. от 12.07.2011) «О мерах по обеспечению содержания объектов нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург» // СПС «КонультантПлюс».
142
Князева Е. А.
коммерческий директор клиринговой фирмы «Докман», магистр юриспруденции, выпускница юридического факультета ГУАП
Глущенко П. П.
руководитель магистерской программы «Правозащитная деятельность» юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ ТРУДОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Россия все более интегрируется в мировое правовое пространство,
принимает на себя обязательства по международным документам
в области прав человека, в том числе прав в сфере труда. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ признаются составной частью правовой системы
РФ, а права и свободы человека и гражданина в России признаются
и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права (ч. 4 ст. 15, ст. 17 Конституции РФ). Правовой механизм защиты трудовых прав, установленный российским
законодательством, может дополняться международными средствами в случае недостаточности мер национальной защиты. Право обращаться в соответствии с международными договорами РФ в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой
защиты, гарантировано ч. 3 ст. 46 Конституции РФ.
В Советском Союзе воздействие международных трудовых стандартов на внутреннее законодательство было достаточно ограниченным1, что было связано, во-первых, с относительной закрытостью советской экономики и, во-вторых, с тем, что подавляющее
большинство международных актов в сфере труда не были «идеологически нейтральными»2. И важнейший субъект международного трудового права – МОТ, и международные акты в сфере труда
в большей степени были ориентированы не на социалистические,
а на капиталистические государства.
В настоящее время, поскольку идеология России ориентирована на рыночную экономику в «западном» понимании этого термина, внутреннее российское трудовое законодательство в наибольшей
143
степени открыто для воздействия со стороны международных трудовых стандартов, в основном отражающих именно такую идеологию.
Международных договоров в сфере труда с участием Российской
Федерации довольно много. Наиболее фундаментальные международные договоры, касающиеся вопросов труда, – это два Пакта
ООН 1966 г. о правах человека3. Кроме того, Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах ребенка 1989 г.4 Россия участвует
в 56 конвенциях МОТ (66 ратифицировано и 10 денонсировано)5.
Из этих 56 конвенций 356 имеют статус актуальных7.
Из региональных международных договоров важнейшим можно назвать Европейскую социальную хартию, ратифицированную Россией в 2009 г.8 Поскольку это допускается самой Хартией,
Россия ратифицировала из 31 статьи основной части Хартии лишь
19 статей и ряд отдельных пунктов других статей. Выбор статей
и отдельных положений осуществлялся таким образом, чтобы уже
действующее российское законодательство не оказывалось в противоречии с соответствующими нормами Хартии. В связи с этим
затруднительно найти противоречия между буквальным текстом
Хартии и внутренним трудовым законодательством РФ. Тем не менее аутентичное толкование Хартии Европейским комитетом по
социальным правам значительно расширяет ее содержание.
Кроме того, в рамках Совета Европы Россией в 1998 г. была ратифицирована9 Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В данном акте содержатся общие положения, касающиеся запрета рабства и принудительного труда, а также закреплена
свобода ассоциации и право на вступление в профсоюзы. Поскольку прямых противоречий между текстом Конвенции и внутренним
российским законодательством обнаружить нельзя, факт ее ратификации важен с точки зрения эффективности реализации закрепленных в ней положений. Кроме того, рассматриваемые в связи
с Конвенцией дела в отношении России в Европейском суде по правам человека основываются на применении не только Конвенции,
но иных конвенций МОТ и Европейской социальной хартии, а также актов их аутентичного толкования.
Из юридически обязательных для России актов СНГ о труде
можно выделить Конвенцию о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.10, а также Соглашение о регулировании социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях,
действующих на территории государств – участников Содружества
независимых государств от 9 октября 1997 г.11
144
Как правило, в международных договорах, касающихся вопросов труда, устанавливаются минимальные стандарты, уже считающиеся нормальной практикой в экономически развитых странах.
В российском и зарубежном законодательствах достаточно острой
является проблематика пределов допустимости осуществления работодателем контроля и мониторинга действий работников в рабочее время (перлюстрации электронной почты, отслеживания интернет-активности, использования офисного оборудования и в целом поведения работников на рабочих местах и вне их).
За рубежом работники достаточно часто обращаются в суд с исковыми заявлениями о нарушении их частной жизни, конфиденциальности переписки. Однако, если работодателю удастся доказать целесообразность таких действий для эффективного ведения
его бизнеса, ограниченность сферы контроля исключительно вопросами, непосредственно связанными с трудовыми функциями
работников, и отсутствие в этом личных мотивов, суды нередко
встают на сторону работодателя.
Например, британские и американские суды, опираясь на описанные выше нормы и закрепленное в доктрине и прецедентных
решениях право работодателя на свободное управление собственным бизнесом, квалифицируют такие попытки работников прикрыть нецелевое использование ресурсов и оборудования работодателя ссылками на нарушение своей частной жизни и конфиденциальности как злоупотребление правом и также предписывают им
возместить нанесенный ущерб.
По нашему мнению, в российском трудовом законодательстве
механизмы защиты права неприкосновенности частной жизни работника прописаны крайне скудно, пределы вторжения работодателя в частную жизнь работника на рабочем месте не регламентированы. В Трудовом кодексе Российской Федерации предусмотрен
только порядок получения информации о частной жизни работника: с его письменного согласия (п. 4 ст. 86). В связи с этим назрела
необходимость закрепления в трудовом законодательстве Российской Федерации такого личного неимущественного права, как защита личной (частной) жизни работника12.
Злоупотребление со стороны работодателя возможно при наложении дисциплинарного взыскания на работника, в частности
при его увольнении. Н. Демидов указывает, что вмешательство
закона в дисциплинарные увольнения предельно минимизировано в трудовом праве США. Правовая доктрина устанавливает, что
решение об увольнении основывается на учете всех конкретных
145
обстоятельств и основных принципов отрасли. Согласно постановлению Верховного суда штата Теннеси «не допускается вмешательство в действия работодателя по увольнению работников, связанные с его собственными интересами, интересами производства,
а также по любой другой причине»13.
Судебная практика Германии развивается по такому же пути.
В частности, известны случаи дисциплинарных увольнений, когда работодатели, имея формальное основание для прекращения
трудового договора, избавляются от ненужных им работников под
удобным для себя предлогом за совершение ими малозначительных проступков. По своей природе такие увольнения подпадают
под злоупотребление правом.
Так, в феврале 2009 г. в Берлине кассир супермаркета после
31 года работы в магазине была уволена из-за присвоения двух бонус-талонов от сдачи пустых бутылок на общую сумму в 1,3 евро;
мусорщика Мехмета Гюлера выгнали за то, что он присвоил себе
выброшенную на свалку детскую кровать. Работодатель счел это
кражей. А в сентябре 2008 г. двое сотрудников пекарни потеряли
работу за то, что не оплатили 10 центов за употребленный продукт.
Еще один пример – увольнение в начале октября 2009 г. секретарши из строительного союза в Дортмунде Магдалены Х., которая
неосторожно съела фрикадельку и две маленькие булочки, предназначавшиеся для банкета. Готовя угощение для своего шефа и его
гостей, Магдалена Х. неожиданно почувствовала голод. Ее начальнику это не очень понравилось, он посчитал произошедшее классическим воровством и уволил ее, потому что не мог ей больше доверять, хотя она отработала на своем посту 34 года. Правда, позднее
работодатель раскаялся и извинился перед уволенным секретарем
за поспешное решение и нечуткость. Однако приняло ли предприятие провинившуюся сотрудницу обратно, неизвестно.
В российском трудовом законодательстве также возможны случаи злоупотребления правом работодателем при привлечении работника к дисциплинарной ответственности, в частности:
1) при применении максимального срока привлечения к ответственности (думается, что при расторжении трудового договора в последний день истечения срока этот срок должен быть обоснован);
2) когда примененное дисциплинарное взыскание не соответствует тяжести дисциплинарного проступка;
3) при подмене реального основания расторжения трудового договора на более выгодное для работодателя основание;
4) при использовании формальных критериев в момент увольнения.
146
Безусловно, зарубежной и российской теории и практике известно и злоупотребление правом со стороны работников. Некоторые формы злоупотреблений работников достаточно распространены: это и сокрытие информации об использовании донорских
дней, об инвалидности, и непредставление сведений о беременности при расторжении трудового договора по инициативе работодателя. Приведем примеры.
Судами штата Луизиана в конце августа – начале сентября
2005 г. после разрушительного урагана Катрина были вынесены
постановления по ряду случаев, связанных со злоупотреблением
правом работниками по «донорским» дням. Многие жители штата в то время сдавали кровь для пострадавших в результате разрушений. Некоторые из них не уведомили об этом своих работодателей и позже использовали так называемый восстановительный
день по своему усмотрению. В результате на некоторых из них работодатели подали в суд, в том числе и за прогулы. В большинстве
случаев суды становились на сторону работодателей и определяли
такие действия работников-доноров именно как злоупотребление
правом14.
Судебная практика России по этому вопросу диаметрально противоположна. Суды, как правило, встают на сторону защиты прав
и интересов работников. В частности, Постановление Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2
(пп. «д» п. 39) разъясняет, что не является прогулом использование работником дней отдыха в случае, когда работодатель вопреки
закону отказал в их предоставлении и время использования работником таких дней не зависело от усмотрения работодателя (например, отказ работнику, являющемуся донором, в предоставлении
в соответствии со ст. 186 Трудового кодекса Российской Федерации15 дня отдыха непосредственно после каждого дня сдачи крови
и ее компонентов).
Статья 186 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливает следующие обязанности работодателя: освободить работника от работы в день сдачи крови и ее компонентов, а также в день
связанного с этим медицинского обследования; предоставить дополнительный день отдыха работнику после каждого дня сдачи
крови и ее компонентов; сохранить за работником его средний заработок за дни сдачи крови и ее компонентов. Одновременно с этим
ст. 6 закона Российской Федерации от 9 июня 1993 г. № 5142-1
«О донорстве крови и ее компонентов» обязывает работодателей содействовать донорству крови и ее компонентов. Так, руководители
147
предприятий, учреждений, организаций, командиры (начальники)
воинских частей должны: оказывать содействие государственным
и муниципальным организациям здравоохранения в привлечении
граждан в ряды доноров; беспрепятственно отпускать работника,
являющегося донором, в организацию здравоохранения в день обследования и сдачи крови и ее компонентов; предоставлять безвозмездно необходимые помещения для взятия крови; предоставлять
работнику, являющемуся донором, установленные законодательством меры социальной поддержки.
Однако указанные акты не содержат обязанности работника информировать своего работодателя о том, что он собирается сдавать,
сдает или уже сдал кровь и ее компоненты, что предоставляет им
(работникам) возможность злоупотреблять имеющимися правами.
В законодательстве многих стран увольнение работника в трудный для работодателя момент считается злоупотреблением правом
и существенно ограничивается или влечет для работника материальную ответственность за ущерб. Как недобросовестное поведение и возможная попытка злоупотребить своими правами рассматривается за рубежом и уклонение работника от предоставления
работодателю обязательной информации о состоянии своего здоровья там, где от этого зависит допуск к работе или в целом перспектива заключения трудового договора. В случае, когда работник получает какую-то специфическую производственную травму
или профессиональное заболевание, не характерное для остальных
работающих в данной сфере, суд может поставить вопрос о том, не
послужили ли причиной тому какие-то особенности его здоровья,
о которых работник знал и должен был добросовестно предупредить работодателя.
В судебной практике США имеются другие достаточно нетипичные формы злоупотреблений правом работником. При этом обращает на себя внимание тот факт, что в случае установления злоупотреблений со стороны работников суд встает на защиту прав и интересов работодателей. Кроме этого, интересны устанавливаемые
судами США правовые последствия злоупотребления правом.
Сам факт злоупотребления правом со стороны работников в зарубежной практике является обоснованной причиной для расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя. Как указывает Н. Демидов, в отраслях трудового права Великобритании, США, Ирландии, Новой Зеландии правовые нормы
о расторжении трудового договора за совершение проступка направлены скорее на защиту работодателя от недобросовестного работника, чем на разграничение их интересов.
148
Кроме этого, обращают на себя внимание правовые последствия, применяемые в отношении злоупотребившего правом работника: суды не только расторгали трудовые договоры с работниками, злоупотребившими своими правами, но и обязывали их возместить работодателям причиненный ими ущерб (например, выплатить деньги, полученные на лечение в период после снятия диагноза, а также деньги, полученные в качестве надбавки и бонусов).
Подобного правового последствия трудовое законодательство
и судебная практика России не знают. Думается, что российскому
законодателю было бы целесообразно перенять данный позитивный опыт зарубежных стран: закрепить в Трудовом кодексе Российской Федерации обязанность злоупотребившего правом работника возместить причиненный им ущерб работодателю, а также
возможность освободить работодателя, добросовестно выполняющего свои трудовые обязанности, от несения неблагоприятных
последствий, возникших в результате злоупотребления правом со
стороны работника.
Противодействием злоупотреблению правом со стороны работодателей в зарубежных странах является признание увольнения работника незаконным; а работники, доказавшие факт претерпевания ими физических и (или) нравственных страданий в связи с недобросовестными действиями работодателей, требовали компенсации причиненного им морального вреда.
Основанием возмещения морального вреда согласно ст. 237 Трудового кодекса Российской Федерации является неправомерное
действие или бездействие работодателя (правонарушение), а при
злоупотреблении правом нормы права не нарушаются. Соответственно, лицо лишается права на удовлетворение данных требований. Следовательно, в Трудовой кодекс Российской Федерации
необходимо ввести норму, предоставляющую лицу, чье право (как
имущественное, так и связанное с ним личное неимущественное)
нарушено, требовать компенсации физических и нравственных
страданий, причиненных ему в результате злоупотребления правом. При этом лицо обязано доказать факт страданий и причинную
связь между деянием (злоупотреблением правом) и наступившими
неблагоприятными последствиями16.
Международные трудовые стандарты оказывают достаточно существенное влияние на современное внутреннее российское законодательство. При этом имплементация международных трудовых
норм в российском законодательстве приводит к их значительной
трансформации под влиянием как национальных особенностей
149
российской системы трудового права, так и недостаточного понимания содержания и сути международных норм отечественным
законодателем. В самом же внутреннем законодательстве России
осталось достаточно много положений, либо вступающих в прямое
противоречие с международными трудовыми нормами, либо могущих быть улучшенными с учетом содержания международных
трудовых стандартов.
Наибольшее количество несоответствий между внутренним
российским законодательством и международными трудовыми
стандартами связано с двумя блоками вопросов, одновременно являющимися основополагающими принципами и правами в сфере труда: свободой объединения (включая коллективные переговоры и право на забастовку) и запретом дискриминации в сфере
труда и занятий. Это неудивительно – с учетом истории развития
отечественного трудового права. Советский период истории наложил на оба эти правовых института весьма специфический отпечаток. При трансформации российской системы в сторону рыночной экономики были заимствованы и закреплены в законодательстве базовые, декларативные положения о свободе объединения,
признании права на коллективные переговоры и забастовки. Однако институциональные особенности профсоюзного движения,
их восприятие самими социальными партнерами сохранило многие черты советского времени. Законодательство содержит очень
важные пробелы, касающиеся обеспечения реальной независимости профсоюзов от работодателей, а также наличия прозрачных
правил, касающихся внутрипрофсоюзной демократии и межпрофсоюзных отношений.
Таким образом, подводя итоги первой главы, мы пришли к следующим выводам.
Во-первых, по нашему мнению, правовое регулирование прав
и законных интересов субъектов трудовых правоотношений представляет собой осуществляемую с помощью системы юридических
средств и приемов деятельность субъектов трудового права в целях
упорядочения трудовых и непосредственно с ними связанных общественных отношений и их прогрессивного развития.
Процесс правового регулирования прав и законных интересов
субъектов трудовых правоотношений предполагает систему взаимосвязанных между собой юридических форм, методов, средств
и способов, с помощью которых осуществляются регулирование
общественных отношений и воздействие на поведение участников
трудовых правоотношений.
150
Во-вторых, правовые методы, способы и средства17 регулирования прав и законных интересов субъектов трудовых правоотношений обладают рядом особенностей, отражающих специфику
рассматриваемых отношений и института защиты трудовых прав
в целом. К числу этих особенностей следует отнести:
1) закрепление рассматриваемых правовых средств в трудовом
законодательстве;
2) формализованность и законность применения этих средств;
3) направленность на достижение основной цели правового регулирования прав и законных интересов субъектов трудовых правоотношений – защиты интересов лиц, в пользу которых оно осуществляется.
Также необходимо отметить, что тот факт, что трудовые права
в должной мере не соблюдаются и существующие государственные
гарантии не позволяют добиться их повсеместной реализации, позволил поставить в обществе вопрос о том, что ответом на решение
этих проблем должно стать не усиление государственных гарантий
защиты установленных трудовых прав, а осуществление дерегулирования трудовых отношений, т. е. снятие излишних прав и гарантий работникам.
И наконец, по нашему мнению, в российском трудовом законодательстве механизмы защиты права неприкосновенности частной
жизни работника прописаны крайне скудно, пределы вторжения
работодателя в частную жизнь работника на рабочем месте не регламентированы. Международные трудовые стандарты оказывают
достаточно существенное влияние на современное внутреннее российское законодательство. При этом имплементация международных трудовых норм в российском законодательстве приводит к их
значительной трансформации под влиянием как национальных
особенностей российской системы трудового права, так и недостаточного понимания содержания и сути международных норм отечественным законодателем. В самом же внутреннем законодательстве России осталось достаточно много положений, либо вступающих в прямое противоречие с международными трудовыми нормами, либо могущих быть улучшенными с учетом содержания международных трудовых стандартов.
____________________
1 Об истории взаимоотношений СССР с МОТ см.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Международное и сравнительное трудовое право и право социального
обеспечения. М., 2011. С. 17, 26.
2 Защита от распространения коммунистической идеологии в качестве одной из целей существования МОТ, разумеется, не зафиксирована в юридических
151
документах, но о ней откровенно пишут исследователи истории трудовых отношений. См., напр.: Kaufman B. E. The global evolution of industrial relations: events,
ideas and the IIRA. Geneva, 2004. P. 79, 80; Standing G. The ILO: An Agency for
Globalization? // Development and Change, Vol. 39, Issue 3, 2008. P. 380.
3 Пакт 1966 г. о гражданских и политических правах и Пакт 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах // Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1976.
Вып. XXXII. С. 3–26, 44–58.
4 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
5 Перечень ратифицированных Россией конвенций МОТ в базе данных МОТ N
ormlex: http:// 184.73.195.103:7777/ dyn/ normlex/ en/ f?p = 1000:11200:37183357
25810124:::: P11200_INSTRUMENT_SORT:1.
6 Конвенции МОТ № 14, 29, 77, 78, 81, 87, 95, 98, 100, 105, 106, 111, 115, 120,
122, 124, 135, 138, 142, 147, 148, 149, 150, 152, 154, 155 (с Протоколом к ней), 156,
159, 160, 162, 163, 179, 182, 185, 187.
7 О классификации актов МОТ по статусу см.: Гусов К. Н., Лютов Н. Л. Международное трудовое право: учеб. М., 2012. С. 152–156.
8 Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской
социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» // СЗ РФ. 2009. № 23.
Ст. 2756.
9 Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции
о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998.
№ 14. Ст. 1514.
10 СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489; См.: Федеральный закон от 4 ноября 1995 г.
«О ратификации Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4239.
11 Дипломатический вестник. 1997. № 11. С. 33–35. Россия является участником данного Соглашения, но выразила свое намерение его денонсировать. См.:
Постановление Правительства РФ от 24 июня 2003 г. № 364.
12 Басаргин И. Н. Личные неимущественные права в трудовом правоотношении: автореф. дис. … канд. юрид. наук / И. Н. Басарагин. Екатеринбург, 2002.
С. 23.
13 Basic guide to the National Labor Relations Act. Washington: U.S. Government
Printing office, 1997; Burnham W. Introduction to the law and legal system of the US.
St. Paul, Minn., 1995; Демидов Н. Выбор работодателя: увольнять или нет? Применение пункта 6 статьи 81 ТК РФ // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2008.
№ 9.
14 ew Maplecroft report highlights poor labour standards in the Middle East. URL:
www.maplecroft.com/ news/ new_ report_ highlights_ poor_ labour_ standards_ in_
middle_ east_10.php.
15 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ
РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 3.
16 Офман Е. М., Станскова У. М. Противодействие злоупотреблению правом:
зарубежный опыт и трудовое законодательство Российской Федерации // Трудовое
право в России и за рубежом. 2011. № 1. С. 57–62.
17 Глущенко П. П. Основные функции механизма правозащитной деятельности:
теория, практика, проблемы // Закон. Право. Государство. 2014. № 2. С. 289–297.
152
Городинец Ф. М.
профессор кафедры уголовного права и таможенных расследований юридического факультета ГУАП, доктор юридических наук, профессор
РОЛЬ И МЕСТО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ФОРМИРОВАНИИ
ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
СУБЪЕКТОВ ЖИЛИЩНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
История зарождения института государственно-правовой защиты уходит глубоко в прошлое1. Существовал он еще в римском праве. До наших дней этот институт дошел со значительными изменениями, так как предназначение и направленность государственноправовой защиты, в чем автор убежден, определяются сущностью
государства и его внешней и внутренней политикой. Наша история свидетельство тому, что в советское время была создана стройная система государственно-правовой защиты. И, несмотря на то,
что пенсии и пособия были невелики, жилье можно было назвать
примитивным, но его имели около 100% граждан, этот институт
обеспечивал в основном потребности граждан. Вот это и привлекало представителей различных комиссий из США, Англии, Канады, Японии, из стран «третьего мира», которые прибывали в СССР
с тем, чтобы изучать наработки в социальной сфере: сущность и содержание институтов по обеспечению в старости, заботе о детях
(в детских учреждениях), системы образования, медицинского обслуживания, занятости населения (кстати, этой у нас фактически
не существовало до 1991 г.). И надо сказать, что многие социальные системы СССР и РСФСР сейчас с успехом внедрены за рубежом, однако в Российской Федерации в большинстве своем утратили свое применение.
Развал некогда мощной экономики, всей социальной структуры, разрыв традиционных взаимоотношений с народами, населяющими территорию, как Российской Федерации, так и всего СССР,
значительный подрыв правоохранительной, финансовой, таможенной, фискальной деятельности (касающейся интересов государственной казны) с каждым днем, как нам представляется, усугубляют обстановку, взвинчивают ситуацию и влекут большие экономические и социально-правовые потрясения. Особенно это стало
заметно с момента применения к Российской Федерации экономических санкций и резкого снижения стоимости нефти.
153
Безусловно, в чем мы убеждены эта проблема весьма самостоятельна и требует провести исследования, осмысливания причин
происходящего, поиска путей выхода из сложившейся ситуации,
найти ответы на вопросы и думать о том, как быть дальше и что
нужно делать сегодня, завтра, в обозримом будущем. Но именно это и предопределяет актуальность становления института государственно-правовой защиты прав и свобод граждан особенно
в жилищной сфере.
В силу того, что права и свободы по своему значению, содержанию, роли в жизни человека различны (к примеру, реализация
права на труд, жилье, означает возможность своевременно получить жилье, стать на очередь, улучшить жилищные условия, получить рабочее место, а, следовательно, средства к существованию не
только на этапе участия в трудовых правоотношениях, но и будучи
на пенсии, а право участия в выборах, даже реализованное, вряд
ли сравнимо с первыми двумя). Особенно, по нашему убеждению,
значимым на данном этапе является наличие у граждан жилья,
возможность его получения и сохранения.
Показ сущности, содержания и особенностей механизма государственно-правовой защиты прав граждан в сфере жилищных
правоотношений как в России, так и за рубежом, по нашему убеждению, невозможен без исследования истоков и этапов становления института государственно-правовой защиты2. Ретроспективный анализ нормативных актов (национальных и международноправовых), относящихся к государственно-правовой защите прав
граждан в сфере жилья, а также действующее российское, международное и зарубежное законодательство вышеуказанного назначения свидетельствуют о том, что институт государственно-правовой защиты прав граждан на жилье прошел несколько периодов
становления, совершенствования.
Первым периодом, как в этом убежден автор, является период
обоснования необходимости принятия элементарных правил приобретения гражданами жилых помещений чаще представлявших
собой хижины, землянки и т.д., но приспособленных к тем условиям жизни человека, сохранения самых сильных, приспособленных
к тем условиям жизни человеческих особей. В этот период действовал практически в любых, так называемых государственных формированиях, поиск вариантов создания жилищной сферы (признаваемой эффективной) для семьи, рода, человечества. Понятно,
что это были элементарные ростки так называемого института государственно-правовой защиты рода, племени. Длился данный
154
период фактически до завершения феодальных взаимоотношений и начала формирования капиталистических отношений. В силу этого на более поздней стадии первого периода институт государственно-правовой защиты пополняется такими положениями,
как: сохранение жизни пленных, порабощенных, установление
различных видов ответственности за покушение на жизнь и здоровье, виды собственности, обеспечение их хотя бы элементарными
жилищными условиями. Однако в этот период шло только количественное накопление элементов института государственно-правовой защиты. Качественный рост стал возможным только со сменой социально-экономической формации. Вначале родоплеменная
формация была сметена рабовладельческой, затем рабовладельческая – феодальной и, наконец, последняя – капиталистической.
Второй период – это зарождения основных элементов института государственно-правовой защиты прав, свобод и законных интересов граждан в сфере жилищных правоотношений, как нами
уже упоминалось выше, начинается со сменой феодального строя
и началом становления капиталистической социально-экономической формации. Данный период характеризуется бурным ростом
промышленности, механизации различных производственных циклов; жаждой передела сфер влияния любой ценой; появлением
многочисленных армий, укомплектованных сложной, дорогостоящей техникой, оснащенных новыми разрушительными видами
оружия; вовлечением в вооруженные столкновения фактически
всего населения соперничающих государств; способностью к полному уничтожению промышленного потенциала соперника, обеспечение различных слоев населения соответствующими видами
жилых помещений. Ясно и понятно, что отдельные люди наделялись дворцами, хоромами, а другая часть населения ютилась в элементарных жилых постройках и т.п. Указанные характерные особенности второго периода не могли не сказаться на сущности, содержании государственно правовой защиты, направленности этого института на обеспечение реализации и защиты прав граждан
на жилье. Именно в этот период, по нашему мнению, шло быстрое
развитие тех составных частей института государственно правовой защиты, которые выходили на трудовые, жилищные, имущественные правоотношения3.
Особенно быстро и эффективно, свидетельством чему является
изучение нами международного права, шло становление международного направления института государственно-правовой защиты прав, свобод и интересов граждан в жилищной сфере. Началось
155
формирование эффективного механизма защиты юридических
и физических лиц с началом военного периода взаимоотношений
в процессе которого в значительной степени государства лишались
жилищного фонда, а граждане крыши над головой. Второй период,
как и первый, также имеет свои этапы, стадии. Первый этап занял
время от смены феодальных отношений до 1917 г. – этапа появления социалистического государства, с иной направленностью социальных преобразований. Второй этап берет свое начало с 1917 г.
и завершается в 1949–1950 гг. – появлением социалистической системы. Третьим этапом второго периода, как нам представляется,
возможно признать период с 1949–1950 гг. до 1985 г. – начала так
называемой капитуляции СССР и умышленного, санкционированного международным капиталом развала всей социалистической
системы и системы обеспечения граждан жильем чаще в народном именуемом «Хрущевским подарком», т.е. квартир без особых
удобств и наличия лифтов.
Важность каждого из определенных нами этапов второго периода становления института государственно-правовой защиты прав
граждан в сфере жилья далеко не однозначна, имеет свои особенности, отличия, однако, общим для них является: стремление надежно защитить права власть имущих; не допустить социальных потрясений; обеспечить будущее так называемых цивилизованных
государств за счет государств третьего мира, к которым с 1991 г.
США и государствам Европы очень хочется отнести Россию, бывшие республики СССР, кроме Украины, и государства, входившие
в социалистическую систему, кроме Китая и Кубы.
Главной особенностью второго периода, по нашему убеждению,
становления института государственно-правовой защиты является
выработка в основном его понимании международных стандартов
прав, свобод и законных интересов человека. Именно в этот период в подавляющем большинстве государств принимаются Конституции, в которых и закрепляются основные права и свободы, в том
числе и право на жилье (ст. 40 Конституции РФ). Одновременно
в международном масштабе государствами были приняты конвенции, пакты, декларации и резолюции, обязывающие либо рекомендующие им уважать, соблюдать и охранять основополагающие
права и свободы человека, такие как право на: жизнь, жилье, труд,
обеспечение в старости, образование, медицинскую помощь.
Третий период, с позиции автора, частично берет свое начало
с 1917 г. и в силу этого совпадает со вторым и третьим этапами второго периода становления института государственно правовой за156
щиты права граждан на жилье. Указанная особенность наложения
одного периода на другой предопределена, как нам представляется, вначале появлением одного социалистического государства
среди стран капиталистического мира, а затем возникновением целой социалистической системы, которые и продолжали соревнование в этой области вплоть до 1991 г., пока так называемые реформаторы (старые и молодые), и не только в России, не создали «условия» для утраты своими государствами суверенности и независимости (экономической, политической, военной).
На развитие и становление элементов института государственно-правовой защиты прав граждан на жилье, в третьем периоде, по
нашему мнению, оказали воздействие внешняя и внутренняя политика, вначале Советского Союза, а затем государств социалистической системы. Значимость, направленность, содержание институтов государственно-правовой защиты жилищных прав граждан
имели существенные отличия.
Таким образом, третий период становления института государственно-правовой защиты права граждан на жилье в основе своей,
по нашему мнению, зависел от социальных преобразований, происходивших в различных государствах как в социалистических
так и капиталистических. Одновременно следует подчеркнуть, что
уровень социально-правовой обеспеченности граждан государств
социалистической системы, конечно, желал быть гораздо лучше,
хотя по сравнению с нынешним периодом, о том уровне государственно-правовой защиты населения в сфере жилищных правоотношений остается лишь мечтать подавляющему большинству
граждан не только Российской Федерации, ибо в настоящее время
один квадратный метр стоит больше, стоимости нескольких домов
времен существования Союза ССР.
Третий период становления института государственно-правовой
защиты права граждан на жилье, по убеждению автора исследования, требует особого внимания и подхода и не только потому, что
он частично совпадает со вторым:
во-первых, это следует сделать в силу того, что его становление
шло разными путями, с различной степенью интенсивности, но
при общей цели, направленности, – облегчить участь работающего, воздать должное утратившему способность трудиться, предоставить ему жилье, защитить детей, инвалидов, иные группы мало
защищенных граждан;
во-вторых, это необходимо сделать еще потому, что наработки ученых и практиков различных государств в жилищной сфере
157
крайне необходимы с тем, чтобы обеспечить сложение общих усилий на повышении эффективности, отдачи правозащитной деятельности;
в-третьих, особенно для граждан Российской Федерации и других государств бывшей социалистической системы, их правозащитных инстанций, органов социального обеспечения, изучение
особенностей становления института государственно правовой защиты прав граждан на жилье важно тем, что в этих государствах
повторяются проблемы, которые уже «успешно» разрешены в капиталистических государствах. К числу проблем относятся такие
«радости» демократических преобразований в России как безработица, утрата жилья, невозможность его приобретения из-за дороговизны, платное обучение, медицинское обслуживание, непомерная стоимость оплаты жилья, железнодорожных, воздушных
перевозок, которые многим не дают возможность даже выехать на
похороны родственников.
Проведенные исследования действующих социальных систем различных государств, ознакомление с практикой правозащитной деятельности, осуществляемой в Финляндии, Германии,
Швеции, Австрии и США, свидетельствуют по нашему мнению о
том, что с началом так называемых демократических преобразований в России, государственно правовая защита различных категорий населения Российской Федерации стала на несколько порядков ниже той, которая имелась до 1991 г. в Советском Союзе и значительно ниже, чем в указанных выше государствах.
К сожалению, свидетельством чему результаты исследования,
приходится констатировать, что одной из причин слабой государственно-правовой защиты граждан в Российской Федерации является правовой нигилизм, низкий уровень правовой культуры буквально всех: государственных служащих, лиц, взявшихся за правозащитную деятельность, большинства депутатов Федерального
Собрания Российской Федерации и членов Правительства и, конечно, подавляющего большинства простых граждан.
Проведенное нами исследование позволяет утверждать, что
история становления и содержания института государственно-правовой защиты граждан в том числе и в жилищной сфере, за рубежом было и является гораздо богаче и разнообразнее нашей отечественной. Тому имеется множество причин: условия и особенности
социально-экономических и политических систем, значительная
правовая подготовленность граждан и т.д. и особенно в настоящее
время предпринимаемые санкции экономического характера абсолютно ко всем институтам Российской Федерации.
158
Зарубежный опыт деятельности правозащитных органов и организаций, демонстрирует нам, что там она чаще была направлена не на последствия, а на раскрытие причин того или иного негативного явления и осуществления поиска кардинальных путей их
ликвидации. Пример тому – общественная правозащитная организация «Гринпис», международная организация ученых за запрещение ядерного оружия «Иоланта» и множество других, деятельность которых направлена на предотвращение катастроф в мировом и региональном масштабах.
Отрицательным примером в этом отношении, к сожалению служит сегодняшняя Россия, в которой в настоящее время масштабно, по нашему убеждению, осуществляется порочная практика,
направленная на противопоставление одной части населения другой, например: пенсионеры и работающие, здоровые люди и инвалиды, жители севера и юга, горожане и сельчане и т.д. Уравнять
права тех и других особенно в жилищной сфере и обязано государство, его законодательство. У нас же законы, подзаконные акты
принимаются подчас в угоду тем или иным общественным объединениям, организациям, об эффективности которых ошибочно судят именно по количеству законов, которые удалось «пробить».
Позиция автора сводится к единству законов, одинаково защищающих любого гражданина, к какой бы категории он ни относился, особенно это относится к жилищной сфере. Организации же по
полу, возрасту, разрезу глаз пусть будут, пусть они представляют
интересы отдельных групп населения, используя при этом общие
для всех уголовный, гражданский, административный, жилищный, пенсионный законы. И тогда не придется больше говорить о
том, что даже один слой населения страны – пенсионеры – люди
разных профессий: сельский труженик, шахтер, летчик, моряк
– защищены законом по разному, но далеко не потому, что сфера
труда и обеспечения жильем этих людей была различна, а лишь
потому, что соответствующие пенсионные фонды и государственные организации обязанные обеспечивать жильем работают неодинаково: наиболее «пробивные» получают дотации за счет менее
расторопных.
История зарождения и становления института государственноправовой защиты в России и за рубежом свидетельствует, что она
во многом предопределена традициями, обычаями, особенностями
взаимоотношений, веками складывавшихся между народами, нациями, населявшими то или иное государство, тот или иной континент4. Современная Россия имеет в этой области значительные
159
отличия, традиции, учет которых крайне необходим, так как они
не могут быть подменены чужими. Безусловно, отдельные элементы, имеющие сходство, нужно и должно после проб брать на вооружение, но не бездумно насаждать, как это делается у нас в настоящее время.
История становления института государственно-правовой защиты права граждан на жилье со всей очевидностью показывает,
что наряду с глобальными международными либо региональными программами, нужны законы и акты, защищающие каждого
отдельного человека, которому нужно ютиться не по подвалам, а
иметь добротное жилое помещение. Автор считает, что именно
с этого надо начинать. В связи с этим как никогда актуальным является умелое направление деятельности законодательных органов в целом, государственных организаций, общественных объединений на выработку обще масштабных мер оказания государственно-правовой помощи и защиты гражданам России в приобретении
и сохранении жилых помещений.
Отношение к истории становления института государственноправовой защиты права граждан на жилье, как в России, так и за
рубежом, свидетельством чему является проведенное исследование, неоднозначно. Так, доктор юридических наук А. В. Стремоухов, занимающийся проблемой правовой защиты человека, утверждает, что к сущности, содержанию, предназначению правовой
защиты законодательство, юридическая наука и ученые стали обращаться только в 60–80 годы5. Отдельные отечественные авторы
считают, что проблемы государственно-правовой защиты в России
начали исследоваться с 1991 г. с принятием первых законов и упоминанием понятий социальной и правовой защиты. Почти аналогичное мнение содержится в работах И. А. Зинченко, А. В. Коровникова, А. А. Магомедова, Г. Штайнбергера, Н. В. Кальченко,
А. А. Вихрова и других.
Иной позиции в данном вопросе придерживаются зарубежные
юристы и историки. Французский юрист Марк Ансель еще в 60е годы утверждал о том, что институт социальной защиты имеет многовековую историю. Примерно так же относятся к истории
возникновения института социальной защиты Жак Беллон, Анри
Жоли, Фоктан Балестра, Джером Холл, Роже Мерль и многие другие.
Магистрант считает приемлемой позицию, которой придерживается Марк Ансель. Он в силу служебного положения и, главное, глубокого изучения проблемы имел все основания утверждать
160
о весьма длительной истории правовой защиты. Позиция об относительно раннем возникновении института государственно-правовой защиты верна еще и потому, что теория и история становления
государства и права, политико-правовые учения, сохранившиеся
и дошедшие до наших дней, свидетельствуют об одновременном
развитии государства и права, об их неразрывной связи, а значит,
возникновение и становление рассматриваемого нами института
шло параллельно становлению общественных отношений, при опережающих темпах развития государства.
Вряд ли имеются основания утверждать, что идеи социальной,
а затем и государственно-правовой защиты права граждан на жилье являются порождением научной мысли в период демократических преобразований, ибо, сколько существует человечество,
столько оно и занимается демократическими преобразованиями.
Весь вопрос в том, кому достаются их результаты, народам или
только «представителям» народа.
Возникновение и становление института государственно-правовой защиты права граждан на жилье в историческом плане, по нашему убеждению, базировалось на таких идеях, началах как:
а) стремление обеспечить эффективную защиту граждан в сфере
получения жилья;
б) создание условий для предотвращения нарушений в сфере
жилищных прав, свобод и интересов граждан;
в) воздание гражданам должного за их труд, отношение к соблюдению государственных интересов и своевременное наделение
их жильем;
г) создание механизма перевоспитания и исправления тех членов общества, которые допускают посягательство на жилищные
права, свободы и интересы других граждан;
д) воспитание у граждан нетерпимости к посягательству на их
законные интересы. Выше названные идеи государственно-правовой защиты и помощи актуальны и по сей день.
На каждом этапе развития общественных отношений, смены формаций менялись лишь формы, виды, содержание государственно-правовой защиты. Она же, как обязательное условие становления государственности, стабилизации отношений между государством и личностью, совершенствовалась, становилась многогранной и весомой. Ретроспективный анализ содержания, предназначения государственно-правовой защиты и помощи, идей,
на которых базировалось рождение, становление нового правового института, исследование современных начал правозащитной
161
деятельности в России и за рубежом в сфере жилищных правоотношений, дают возможность нам сделать следующие выводы:
1. Зарождение, становление института государственно-правовой защиты диктовались необходимостью сохранения человеческой популяции, предотвращения самосудов, самозащиты от анархии и вакханалий. Это относится как к глобальным, так и к местным проблемам. Первая и Вторая мировые войны, более 800 вооруженных конфликтов после Второй мировой войны – это отсутствие
согласованности в работе Лиги Наций, а затем и в настоящее время
ООН, которая после разрушения Союза ССР стала открыто проамериканской организацией.
2. Государственно-правовая защита формировалась из отдельно взятых ее элементов, способов, традиций и обычаев, практики
жизнедеятельности отдельных наций, народностей.
3. Институт государственно-правовой защиты конституционного права граждан на жилье тем действеннее, эффективнее, чем выше уровень экономики, социально-культурной деятельности, образования в стране, отдельно взятом регионе (крае, области, субъекте
Федерации)6.
4. Создание института государственно правовой защиты права
граждан на жилье – это процесс кодификации норм международного и национального права, это постоянная замена нецелесообразных, отживших норм, законов, подзаконных актов новыми, соответствующими уровню экономического, социального и идеологического развития в обществе, способных как обеспечить граждан
жильем, так и защитить от его утраты.
5. Эффективность института государственно-правовой защиты
права граждан на жилье определяется уровнем развития экономики, а также уважения гражданина к государству, а государств как
каждому своему гражданину.
6. Государственно правовая защита права граждан на жилье, ее
уровень и эффективность есть показатель могущества, стабильности, социальной направленности внутренней и внешней политики
государства и наоборот.
7. Становление, совершенствование института государственноправовой защиты права граждан на жилье всегда предопределялось такими идеями как: создание условий эффективности приобретения и защиты жилищных прав граждан, предотвращение посягательств на их жилище, свободы и интересы, вознаграждение
граждан адекватно их вкладу в общие дела государства и общества.
Исследование понятия, сущности, социального предназначения института государственно-правовой защиты жилищных прав
162
граждан невозможно без показа содержания и функций его механизма, выработки основных направлений его дальнейшего совершенствования, методики овладения ими государственными и негосударственными структурами, должностными лицами и отдельными гражданами, занимающимися правозащитной деятельностью
по должности либо по призванию.
Результаты проведенного нами исследования сущности и содержания института государственно-правовой защиты права граждан
на жилье могут быть активно использованы в целях коренного изменения взглядов на его предназначение и, главное, применение
в повседневной жизнедеятельности, значительного повышения эффективности государственно-правовой защиты даже при наличии
имеющихся для этого ресурсов: экономических, социальных, административно-правовых и человеческих (имеется в виду подготовленность специалистов в данной сфере правоотношений).
____________________
1 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Правозащитная деятельность. Современная теория и практика. Ч. 1. М.: Юрист, 2013. С. 9–15.
2 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин В. М. Современная теория и практика защиты прав, свобод и законных интересов граждан: УМП. М.: Юрист, 2014.
С. 225–230.
3 Боер В. М., Глущенко П. П., Сербин М. В. Указ. соч. С. 10–15.
4 Механизм гражданско-правовой защиты субъектов жилищных правоотношений: теория и практика, проблемы / П. П. Глущенко, А. А. Вихров // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2012. № 4. С. 24–27.
5 Стремауков А. В. Человек и его правовая защита. Теоретические проблемы:
монография. СПб., 1996. С. 9–13.
6 Косякова Н. И., Глущенко П. П. Принципы, механизм правозащитной деятельности, пути дальнейшего повышения в сфере гражданско-правовых, образовательных и жилищных правоотношений // Закон. Право. Государство. 2013. № 1.
С. 146–162.
Старин Б. С.
кандидат исторических наук, доцент кафедры теории государства
и права юридического факультета ГУАП
СТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ И ПРАВОВОЕ ВОСПИТАНИЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Роль правовой культуры в жизни общества многогранна. Как
известно, правовую культуру можно рассматривать как оценочную (аксиологическую) категорию и как содержательную. В первом случае она понимается как качественное состояние правовой
163
жизни общества на каждом данном этапе его развития. Это позволяет охватить и оценить правовую жизнь в целом и основные сферы ее деятельности. Применительно к личности каждого гражданина в рассматриваемом аспекте, правовая культура – это знание
и понимание права, осознанное исполнение его предписаний.
Содержание правовой культуры определяется направленностью
правовой идеологии и правовой политики, а также правовой системой. Уровень же правовой культуры – это степень интенсивности,
насыщенности.
Правовая культура – это особое социальное явление, которое характеризует правовое состояние общества и личности и представляет собой целостную систему взаимосвязанных компонентов. Констатируя факт повышения роли личности в современной правовой жизни, важно разобраться в фундаментально-содержательном аспекте
правовой культуры. Здесь правовая культура представляется разновидностью общественной культуры, которая отражает определенный уровень правосознания и законности, совершенства законодательной деятельности и юридической практики. При этом она охватывает собой все ценности, созданные в области права.
Правовая культура общества зависит от уровня развития правового сознания населения, т.е. от того насколько глубоко освоены такие правовые феномены, как ценность прав и свобод человека, ценность правовой процедуры при решении споров, поисков
компромиссов и т.д., насколько информировано в правовом отношении население, его социальные, возрастные, профессиональные и иные группы, каково эмоциональное отношение населения
к закону, суду, различным правоохранительным органам, юридическим средствам и процедурам, какова установка граждан на соблюдение или несоблюдение правовых предписаний и т.д.
Существенно влияет на правовую культуру общества и правоприменение, т.е. властная деятельность государственных органов
осуществляющих индивидуальное регулирование общественных
отношений на основе закона с целью его реализации. Важен в целом и уровень развития вообще всей системы нормативно – правовых актов, начиная от законов, актов центральных исполнительных органов власти и кончая актами местных органов власти
и управления. Любой юридический акт должен быть правовым,
т.е. отвечать господствующим в общественном сознании представлениям о справедливости, равенстве и свободе.
Закон должен быть совершенным с точки зрения его формы: быть
непротиворечивым, по возможности быть кратким и обязательно
164
ясным и понятным для населения, содержать определение основных терминов и понятий, быть опубликованным в доступном для
населения источниках.
Как известно, в юридической литературе принято выделять
шесть функций правовой культуры. Познавательно-преобразовательная функция. Ее содержание – это цель, которую ставит перед
собой любое демократическое общество – формирование правового государства. В связи с этим данная функция направлена на согласование различных интересов общества, на создание правовых
и нравственных гарантий свободного развития личности, уважения ее достоинства, признание ее высшей ценностью.
Праворегулятивная функция ставит своей задачей обеспечить
устойчивый, эффективно действующий механизм развития правовой системы, внесение упорядоченности в общественные отношения на основе идеалов, прогрессивных взглядов, традиций и образцов поведения, утверждаемых правовой культурой.
Ценностно-нормативная функция проявляет свое действие через отражение в сознании индивидов, их групп, разнообразных
фактов, имеющих ценностное значение. Другими словами, все элементы структуры правовой культуры выступают объектами оценки, что позволяет говорить о ценностях в праве и праве как социальной ценности.
Правосоциализаторская функция направлена на формирование
правовых качеств личности и обязанностей, механизма их правовой защиты, уважения прав и свобод других людей, готовности человека действовать во всех ситуациях правомерно.
Коммуникативная функция обеспечивает общение людей и их
групп в юридической сфере, воздействуя на данное общение посредством аккумулирования в правовой культуре всего ценного,
что было присуще прошлым поколениям, и, заимствуя прогрессивные начала из правовой жизни других стран и народов.
Прогностическая функция предполагает анализ тенденций развития данной правовой системы, определение адекватных средств
для достижения правовых культурных целей, нахождение новых
ценностей, качеств и свойств, присущих правовой материи.
Все названные функции тесно взаимосвязаны, и нередко бывает их трудно разграничить. Анализ правовой культуры необходим для того, чтобы сначала выделить и описать правовые ценности, идеалы и образцы, к которым следует стремиться законодателю, правоприменителю, гражданину и обществу в целом, а затем,
оценив с этой точки зрения реальное состояние дел, искать пути
165
и средства достижения намеченных идеалов, построения правового государства и общества, в котором обеспечиваются соответствующие его социально – экономическому и духовному строю права
и свободы человека.
Государство и общество заинтересовано в формировании высокой правовой культуры на всех уровнях и во всех формах, используя для этих целей правовое просвещение и правовое воспитание.
Правовое воспитание – это целенаправленное, систематическое
воздействие на сознание и поведение человека со стороны государства, общественных организаций и отдельных граждан в целях
формирования позитивных представлений, взглядов, ценностных
ориентаций, установок, обеспечивающих соблюдение, исполнение
и использование юридических норм.
Правовое воспитание обладает относительной самостоятельностью целей, спецификой методов их достижения и организационных форм. Оно является многоцелевой деятельностью, которая предполагает наличие стратегических и тактических целей.
Эти цели могут конкретизироваться с учетом специфики субъекта и объекта воспитательного воздействия, использованных форм
и средств этой деятельности, а также институтов осуществляющих
правовое воспитание.
Содержанием правового воспитания является распространение
знаний о государстве и праве, законности, правах и свободах личности, выработка у граждан устойчивой ориентации на законопослушное поведение. Это сложный процесс, который реализуется в конкретных способах организации воспитательного процесса
и включает в себя ряд составных частей:
– субъекты воспитания (органы государства, государственные
служащие, политики, преподаватели, журналисты и т.д.);
– объекты воспитания (граждане, трудовые коллективы, социальные группы и т.п.);
– содержание воспитания (выражается в приобщении людей
к политическим и юридическим ценностям, идеям, принципам,
информации, опыту и т.п.);
– методы воспитания (убеждения, поощрение, наказание
и иные приемы психолого-педагогического воздействия на объект
воспитания);
– формы воспитания;
– правовое обучение (состоит в передаче, накоплении и усвоении правовых знаний в школе, средних специальных и высших заведениях);
166
– правовая пропаганда (заключается в распространении правовых идей и требований среди населения посредством телевидения,
радио, иных средств массовой информации);
– юридическая практика (способствует передаче юридической
информации, знаний посредством участия граждан в процессе,
прежде всего правоприменительной деятельности и т.п.);
– самовоспитание (связано с личным опытом, самообразованием, собственным анализом правовых явлений).
Для того чтобы разобраться какое место занимает правовая
культура в нашем обществе необходимо знать какое место она занимала в прошлом. Высокий уровень правосознания включает
в себя и знание права и понимание значения права в жизни общества. А этого у нас, к сожалению, не хватает даже законодателям,
политическим лидерам, руководителям общественных организаций. Дело не в том, что они не знают закона, а в том, что они не считаются с ним. А это уже пренебрежение правом. Низкий уровень
правовой культуры, неразвитость у населения юридических традиций, зачастую переходящая в откровенный правовой нигилизм,
отрицание необходимости и ценности права имеют глубокие корни
в нашем обществе. Из поколения в поколение в России проявляется неуважение к закону и суду, терпимость к произволу. Все это не
могло не сказаться на правовой культуре нашего населения.
На практике существуют различные модели правовой культуры. Например, западная модель правовой культуры, конфуцианская правовая культура, мусульманская правовая культура и т.д.
Россия как евразийская и многонациональная держава впитывала
в себя отдельные элементы вышеобозначенных моделей правовых
культур. На наше общество и власть сильное влияние оказывали
как восточные цивилизации, так и западные. В течение длительного времени в российском обществе не существовало благоприятных
предпосылок для развития правовой культуры, что обосновывалось различными объективными и субъективными факторами. Отечественной правой системе были свойственны не развитые институты конституционализма, характерное для западноевропейской
правовой системы, а неуважительное отношение к личности, к ее
правам и свободам, низкая роль судебной власти, долгое господство советского тоталитарного режима и т.п.
После распада СССР в начале 90-х годов ХХ века Россия встала
на путь реформ во всех областях общественного развития, серьезные изменения начались также в сфере права. Этот путь реформ
довольно сложен. Обществу нужен определенный переходный
167
период. Российские реформаторы не учитывали в своей политике
многих факторов. Изменить разом все обычаи и представления людей, их образ жизни – дело непростое. Все эти факторы повлияли
на последующее развитие российского общества.
Оказалось, что большинство принятых нормативно-правовых
актов, так же как и Конституция, носят декларативный, идеальный характер. В жизни же они выполняются крайне редко и частично. Защита прав и свобод личности отдельно взятого индивида
до сих пор на очень низком уровне.
Права человека – ядро гуманистического, демократического
правосознания. Они обретут реальное значение тогда, у людей будет не только формальное знание этих прав, но и чувство твердой
веры в их гарантии, обеспечение прав человека, которые они воспринимают как благо, как ценности жизни. А вот гарантии прав
человека в России до сих пор находятся на очень низком уровне,
несмотря на то, что важнейшим условием формирования гражданского общества и правового государства является надежная защита прав и свобод человека.
Таким образом, органам государственной власти России, общественным организациям, юридическим учреждениям необходимо
предпринять максимум усилий и использовать в своей деятельности все необходимые методы и средства, направленные на усиление правового воспитания и роста правовой культуры населения
нашей страны.
Источники:
1. Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993;
2. Морозова Я. А. Проблемы современной российской государственности. М., 2008.
3. Попов В. В. Некоторые формы преодоления правового нигилизма и пути его преодоления // Юрист. 2002. № 1.
4. Юрашевич Н. М. Эволюция понятия правового сознания //
Правоведение. 2004. № 2.
168
Глущенко П. П.
руководитель магистерской программы «Правозащитная деятельность» юридического факультета СПб ГУАП, доктор юридических наук,
профессор, Заслуженный юрист РФ, Почетный работник ВПО России
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА.
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСЛОВИЙ
ПРАВОВОЙ ЖИЗНИ ГРАЖДАН, ОБЩЕСТВА
Назначением настоящего доклада является показ содержания,
сущности, значения трех важнейших дефиниций: «правовое государство», «правовая политика», «правовая жизнь». Справедливым
в праве признать, что о такой тройственности, использовании базовых для любого государства составляющих, основ – ученые, политики, юристы, практики не считают необходимым затевать полемику,
руководствуясь тем, что и так все ясно, зачем они все три нужны,
чем важны. В этой связи следует с уважением отнестись к разработке и изданию доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки Российской Федерации Малько А.В. в 2010 г.
словаря и проекта концепции правовой политики1. В нем правда,
к сожалению, не нашлось места для дефиниции «правовое государство», в то время как между строк иных, представленных в нем дефиниций, она просматривается, угадывается.
Заявленное назначение настоящего доклада требует ответа на
указанные в аннотации его элементы: правовое государство, правовая политика, правовая жизнь, взаимосвязь и взаимодействие
между ними, причины, ослабляющие такую взаимосвязь и что особо важно, пути их преодоления, локализации с тем, чтобы взаимодействие углублялось, расширялось и способствовало достижению реальности, сущности, содержания Российской Федерации
как правового, демократического, светского и социального государства, политика которого направлена на создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»
(ст. 7 Конституции РФ).
Начнем с правового государства. К сожалению фиксированного каким-либо законом дефиниции «правовое государство» до сих
пор нет. В силу указанного авторы представляют свой вариант,
свое видение, не только сущности, но и определения правового государства. Автор под правовым государством предлагает понимать
169
осуществление политической власти на основе законов во имя их
совершенствования и неукоснительного исполнения. Базой, основой такого государства он считает принципы: а) верховенства, господства закона; б) взаимной ответственности перед законом, правом человека и государства; в) преимущественного права на защиту законом прав человека, личности и г) всестороннего, повсеместного контроля и надзора за исполнением законно предписаний всеми, всегда и везде.
А. М. Лесников, вместо принципов называет следующие условия создания правового государства2:
– приведение отечественного законодательства в соответствии
с общеевропейским и международным правом;
– подготовка профессиональных кадров юристов, обеспечивающих защиту интересов юридических и физических лиц;
– демократическая, основанная на конкуренции идей политическая система;
– свобода предпринимательства и личные права и свободы граждан, на базе которых и создается гражданское общество.
Автор в свою очередь считает, что условиями построения правового государства, вправе признать: а) обучение граждан праву,
закону, т.е. подготовить строителей правового государства, вооруженных знанием законов; б) проведение в жизнь правовой реформы с тем, чтобы появилась легитимная, обеспеченная экономическими возможностями правовая система; в) проведение в жизнь
экономической реформы с тем, чтобы умеющим и желающим работать платили зарплату соответствующую существующим условиям жизни; г) создание механизма контроля и надзора за исполнением законопредписаний, с непременным условием наступления
обоснованного, правомерного воздействия за любое совершенное
правонарушение, кем бы оно не совершалось.
Проблема правового государства по мнению, весьма справедливому, В. А. Сапуна занимает центральное место в теории государства и права, конституционном праве, политологии, социологии
права. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает
Россию правовым государством, которому присущи основные черты (принципы): верховенство права и закона; свобода личности;
разделение властей. Однако зачастую мы сталкиваемся с нарушением этих принципов. Стоит ли тогда считать Российскую Федерацию правовым государством?
Между правом и государством существует глубокая связь. Можно сказать, что право без властной функции государства – ничто,
170
иллюзия, в лучшем случае – обычай и традиция. С другой стороны, и государство без права теряет свою цивилизационную сущность и превращается по отношению к этой сущности в суррогат,
а то и тиранию, произвол и анархию3. Как справедливо отмечает
В. А. Четвернин, «в едином юридическом понятии права и государства предполагается правовое понятие государства»4.
Идея правового государства имеет многовековую историю. Она
уходит корнями в античное общество. Философская основа теории
правового государства была сформулирована немецким философом И. Кантом (1724–1804 гг.). А уже в конце XIX столетия российская правовая мысль уделяла проблеме формирования правового государства огромное внимание. Построение правового государства – задача сложная и чрезвычайно трудная, и ее решение
возможно лишь при соблюдении конституционных принципов:
разделение властей, независимость суда, законность, правовая защита граждан, право на возмещение ущерба. Как бы ни были прекрасны принципы правового государства, их никогда не удавалось
воплотить в жизнь в атмосфере нестабильности, безверия и нравственной деградации общества.
Как уже отмечалось, основными признаками правового государства являются: верховенство права и закона; реальность прав
и свобод человека; организация публичной власти на основе разделения властей. Первый признак правового государства заключается в разделении права и закона. При отождествлении этих понятий
публичная власть под видом законности, опираясь на изданные ею
же законы, может творить произвол. Второй признак предлагает
правовую форму взаимоотношений личности и государства. По существу, он обеспечивает права человека. Суть третьего признака
состоит в том, что организационно-правовые структуры публичной
власти должны соответствовать требованиям закона и быть приспособлены к их соблюдению. Однако признак разделения властей
в России, фактически, ликвидирован всесилием исполнительной
власти и силовым диктатом над законодательной властью, являющейся приоритетной в демократических обществах5.
Правовое государство – это не просто государство, соблюдающее
законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном соотношении, расширяющуюся меру свободы и справедливости, которая должна быть
выражена в актах международного уровня, в конституции, в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и прочее6.
171
Формирование в России правового государства – не дань мировым традициям и западным теориям, а существующая российская
действительность и потребность самого государства и гражданского общества. В соответствии с Конституцией Российской Федерации соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина
– обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения (ч. 2 ст. 17). Здесь же
подчеркивается, что права и свободы человека являются непосредственно действующими (ст. 18). Несомненно, в случае реализации
конституционных основ прав и свобод человека мы имели бы серьезные достижения в деле создания правового государства. Однако наблюдается существенный разрыв между положениями Конституции Российской Федерации и правовой действительностью.
Более того, ограничение прав и свобод человека стало одним из
признаков нашей жизни: набирающая темпы безработица лишает
человека свободы использовать право на труд; ухудшается материальное положение большей части населения; растет преступность,
в том числе учащаются случаи террористических актов, заказных
убийств7.
Анализируя проблемы Конституции РФ как правовой основы перехода к устойчивому развитию, профессор В. В. Невинский
справедливо замечает, что «игнорирование провозглашенных прав
превращало Конституцию в бумажную фикцию и подрывало серьезность гуманитарных обязательств, взятых Россией перед международным, прежде всего, европейским сообществом»8.
Большинство русских ученых: М. М. Ковалевский, П. И. Новгородцев, В. В. Ивановский, Б. Н. Чичерин связывали идею прав
и свобод личности с идеей верховенства права и правового государства. Б. А. Кистяковский отмечал, что в правовом государстве личность наделена всеми правами и свободно ими пользуется. Культурный человек и государство – это два понятия, взаимно дополняющие друг друга. Поэтому культурный человек даже не мыслим
без государства9.
Российская Федерация приняла на себя обязательство по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Закрепленные права являются eстecтвенными и неотъемлемыми, обязательными для всех, и прежде всего для государственной власти,
призванной гарантировать их беспрепятственное осуществление.
В программе развития страны, обозначенной в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2004 г., сказано: «Наши цели – высокий уровень жизни в стране, жизни – безопасной,
172
свободной, комфортной; зрелая демократия и развитое гражданское общество; укрепление позиций России в мире»10.
Права человека и правовое государство – взаимосвязанные понятия, одно дополняет другое. Только в правовом государстве человек способен выражать и удовлетворять свои потребности посредством своих способностей, но с учетом интересов других лиц.
Права человека в правовом государстве – это тот стержень, вокруг
которого кристаллизируется деятельность не только государства,
гражданского общества, но и отдельного индивида. Государство
должно не только предоставить своим гражданам весь объем прав
и свобод, но и взять на себя обязанность по защите этих прав. Демократическое государство становится «сильным», лишь опираясь
на право11.
Для России проблема построения сильного государства заключается в том, что реализация этой идеи на практике может привести к дальнейшему усилению бюрократического аппарата, расширению прав номенклатуры. Государство должно установить общеобязательные правила поведения – законы и обеспечить неукоснительное их исполнение; взять под свое покровительство слабых
и умерить притязание сильных12.
В заключение следует отметить, что принцип правового государства неразрывно связан с правами и свободами личности, а также
с деятельностью самого государства в лице его органов и должностных лиц. Российская Федерация не может и не должна отвергать
значимость этой категории, которая нашла свое законодательное воплощение в нормах и принципах Конституции Российской Федерации. Нельзя не согласиться с академиком В. Н. Кудрявцевым в том,
что, «торжественно провозгласив создание правового государства,
мы тут же уничтожаем его основные предназначения – гарантии
прав человека»13.
В Российской Федерации отсутствует эффективная система защиты человека от произвола государства. Граждане России далеко не всегда могут безболезненно, в короткие сроки восстановить
свои нарушенные права, защитить законные интересы. Это во многом объясняется тем, что государственные и муниципальные органы не используют весь имеющийся в их распоряжении арсенал
организующих и юридических методов для защиты прав граждан,
для оказания им правовой помощи. До сих пор многие из этих органов еще не могут привыкнуть к тому, что не только граждане,
но и власть ограничены правом. Не адаптировались к новой обстановке, складывающейся в России, многие граждане, которые
173
не знают, как в новых условиях отстаивать свои права, к кому обращаться в тех или иных случаях, каковы обязанности различных
государственных органов в отношении защиты их прав, а государственные и муниципальные органы не оказывают помощи гражданам в ориентации их в окружающей социальной среде. Вот почему построение в России правового государства потребует больших
усилий у государства, и его граждан в преодолении всех этих трудностей и недостатков.
Особое место в правовых и не только науках занимает вопрос о
государстве и личности, особенно этот вопрос актуализирован с заявлением России о том, что она есть правовое государство. Человечество с древнейших времён ищет оптимальные формы соотношения личности (как представителя и первичной «клеточки» всего
общества) и государства, сочетания их интересов. В идеальном варианте интересы личности должны стоять на первом месте, благо
народа должно представлять собой высший закон для государства.
Однако практика далеко не всегда свидетельствует о наличии, поддержании в обществе таких высоких идеалов и обычно «останавливалась» на более низких – выгоде для государства, отдельных
слоев, облечённых публичной властью14.
Наше понимание государства, утверждающее временный и преходящий характер государственного насилия и угнетения, покоится на нашей вере в человеческую личность. Личность с ее идеальными стремлениями и высшими целями не может мириться с тем,
чтобы государство, долженствующее осуществлять солидарные
интересы людей, занималось истреблением и уничтожением их.
Неотъемлемые права человеческой личности не создаются государством; напротив, они по своему существу непосредственно
присвоены личности. Среди этих неотъемлемых, непосредственно
присущих человеку прав на первом месте стоит свобода совести.
Вся сфера мнений, убеждений и верований должна быть безусловно неприкосновенна для государства. Непосредственным следствием свободы совести является свобода слова. Человек имеет право
не только думать, как ему угодно, и верить, во что ему угодно, он
имеет также право свободно высказывать свои мнения и убеждения, проповедовать свои верования, отстаивать и распространять
их путем устного и печатного слова при условии соблюдения определенных законами требований. Для высказывания своих мнений и проповеди своих взглядов человек должен иметь свободу
общения. Без свободы общения не может происходить даже простой обмен мнений и взглядов. Поэтому среди неотъемлемых прав
174
личности, признаваемых в правовом или конституционном государстве, одним из существенных прав является свобода союзов
и свобода собраний. Человек имеет право свободно собираться,
объединяться в общества и союзы. Благодаря неотъемлемым правам и неприкосновенности личности государственная власть в правовом или конституционном государстве не только ограничена, но
и строго подзаконна.
Государство – это единая политическая организация общества,
распространяющая свою власть на все население в пределах территории, имеющая для этого аппарат управления и принуждения,
и задающая общеобязательные юридические веления и обладающая суверенитетом. Сущность государства состоит в том, чтобы
обеспечивать с помощью аппарата политической власти целостность общества и его надлежащее функционирование.
Государство следует понимать как общественное явление, состоящее из множества взаимосвязанных внутренних и внешних
сторон, придающих ему качественную определенность универсальной управляющей системы15. Личность – это индивидуально
определенная совокупность социально значимых свойств человека, проявляющихся в отношениях между людьми16. Поиск оптимальных моделей взаимоотношений государства и личности всегда представлял собой сложнейшую проблему. Эти модели в решающей степени зависели от характера общества, типа собственности,
демократии, развитости экономики, культуры и других объективных условий. Однако во многом они определялись также властью, законами, правящими классами, т.е. субъективными факторами17. Характер взаимоотношений государства и личности является важнейшим показателем состояния общества в целом, целей
и перспектив его развития. Невозможно понять современное общество и современного человека без учения многообразных отношений людей с государством18.
Личность, независимо от того, является человек гражданином
данного государства или нет, имеет по отношению к государству
различные права. Принято различать, с одной стороны, прирожденные, естественные права человека (права на жизнь, свободу,
собственность и др.), которые, как считается, не могут быть отчуждены государством: его органами по их прихоти (лишение даже
имущества, не говоря уже о жизни или свободы, возможно только на основании закона и с соблюдением строгой судебной процедуры), с другой – позитивные права гражданина как члена политического сообщества, предоставляемые человеку от имени государства (например, право на государственную пенсию).
175
Перечень конституционных прав в основных законах государств, как правило, соответствует международным стандартам, общим принципам и нормам международного права (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Пакты о социально-экономических, культурных, гражданских, политических правах
1966 г., вступившие в силу в 1976 г.). Среди этих прав есть или добавились в последние десятилетия «новые поколения» прав: на чистую окружающую среду, на достойное человека существование,
на информацию и др.
Закрепляя права человека и гражданина в конституции, иных
законах и правовых актах, государство берет на себя обязанность
защищать личность, ее жизнь, свободу, достоинство, имущество,
гарантировать осуществление ею своих прав. Индивид может обратиться в суд с иском против государства, его органов, должностных лиц. В некоторых странах (США и др.) иск против государства
(например, по поводу дискриминационных законов) может подаваться как иск против президента как конституционного представителя государства с требованием восстановить нарушенное право.
В России также в последние годы имели место подобные иски (например, в 1996 г. суд удовлетворил иск мэра Владивостока гражданина Черепкова против Президента России о восстановлении
в должности, поскольку он был ранее смещен указом Президента,
а возможность такого смещения не предусматривается законом).
Наряду с судом (в том числе конституционными судами) права человека охраняют другие органы государства: прокуратура, омбудсманы (уполномоченные парламента) по правам человека и т.д.
Пройдя все стадии защиты прав в государстве пребывания и будучи неудовлетворенным, индивид (теперь и российский гражданин
после ратификации парламентом в 1997–1998 гг. ряда документов
Совета Европы) может обратиться в международные органы (Европейский суд по правам человека в городе Страсбурге). Можно также обращаться в Комиссию ООН по правам человека, но ее решения не имеют обязательного характера.
Личность имеет не только определенные права по отношению
к государству, но несет и определенные обязанности. В самом общем виде это положение сформулировано как конституционное
требование: исполнять конституцию и законы государства, а также общепризнанные принципы и нормы международного права
и ратифицированные государством международные договоры, поскольку в соответствии со многими современными конституциями
эти нормы и акты, ратифицированные государством, составляют
176
часть права системы страны или даже имеют приоритет по отношению к внутреннему законодательству. Есть и другие конституционные обязанности граждан: платить налоги, служить в армии или
на альтернативной службе. Некоторые конституции (например,
Германии) устанавливают, что гражданин обязан защищать конституционный строй и свободный демократический порядок.
Государство имеет определенные права по отношению к личности, возлагает на нее обязанности. Оно вправе требовать от индивидов соответствующего поведения, которое предусмотрено правовыми нормами (некоторые нормы морали, нравственности в отдельных правовых системах тоже обеспечиваются государством),
и при отклоняющемся поведении может применять санкции. При
совершении индивидом преступлений могут быть применены весьма суровые наказания, вплоть до применения смертной казни (во
многих государствах смертная казнь конституциями и законами
отменена, в России установлен мораторий на ее применение). Государство вправе требовать уплаты установленных законом налогов,
которые идут на затраты для выполнения «общих дел» (оборону
государства, расходы по содержанию государственного аппарата
для управления обществом и др.), соблюдения общественного порядка. В случаях нарушений могут быть установлены штрафные
санкции (административная ответственность). Существует гражданско-правовая ответственность индивида перед государством:
помимо возмещения ущерба возможны и другие взыскания. Для
служащих, некоторых работников другого рода предусмотрена
дисциплинарная ответственность (выговор, понижение в должности и др.).
Обладая правами, государство несет обязанности по отношению к личности. Организуя охрану общественного порядка, используя подчиненные его органам полицию, внутренние войска,
другие свои «материальные придатки», государство обязано защищать человека и гражданина. В соответствии с конституционными формулировками о «социальном государстве» оно должно предоставлять индивидам на его территории социальные услуги (образования, здравоохранения, пенсионное обеспечение, забота об условиях труда и отдыха и т.д.), должно принимать меры
по улучшению качества жизни гражданина. Не всегда отношение
личности и государства являются правовыми или осознаются таковыми. В повседневной жизни индивид обычно даже не задумывается над вопросами правовой урегулированности. Не всегда эти
отношения складываются только в формах, предписанных правом.
177
Во-первых, как отмечалось, есть множество фактических отношений, которые не нуждаются в урегулировании правовыми нормами. Во-вторых, существует отклоняющееся, правонарушающее поведение человека (преступления и др.). Со своей стороны, государство в деятельности его органов нарушает установленные им правовые нормы, не обеспечивает необходимых гарантий личности
(например, длительные и массовые задержки выплаты заработной
платы и пенсии в России).
Взаимная ответственность личности и государства – неотъемлемый признак правового государства. В недемократическом государстве признается только ответственность гражданина перед государством. Оно как бы дарует ему права и свободы и определяет
его статус. В правовом же государстве, напротив, делается акцент
на обязательности наступления ответственности государственных
органов и должностных лиц перед гражданами за их посягательство на их права и свободы. Эта ответственность обретает реальный характер только при наличии соответствующих нормативно-правовых актов, закрепляющих процедуру привлечения к ней
должностных лиц, виновных в нарушении прав и свобод граждан
и предусматривающих жесткие санкции.
Важным гарантом незыблемости прав и свобод граждан является конституционное положение, в соответствии с которым
властные структуры государства обязаны обеспечить каждому
возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В правовом
государстве признается и право каждого гражданина защищать
свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом
(ст. 33, 45 часть 2 Конституции Российской Федерации). Все это
вместе взятое делает государство ответственным перед гражданином. В свою очередь гражданин несет ответственность за свои незаконные действия перед государством в лице его органов (ст. 57, 58,
59 Конституции Российской Федерации)19.
Соотношение личности и государства может быть весьма различным. Государство рассматривается как необходимое средство
согласования интересов различных социальных групп, личности
и общества, как организация, подчиненная общественным интересам и контролируемая обществом. Человек, его основные права
и свободы рассматриваются как конечная цель вмешательства государства в общественную жизнь и одновременно являются пределом такого вмешательства20.
Связь и соотношение личности и государства находят выражение в правовом статусе личности21. Основы правового статуса
178
личности закреплены в главе 2 Конституции РФ, в которой последовательно перечислены личные, политические, социально-экономические и культурные права и свободы. По своей сути идея закрепления правового статуса – это идея государственного управления.
Посредством статуса осуществляется государственное нормативноправовое регулирование общественных отношений. Статус выступает лишь инструментом, средством юридической регламентации,
характерной чертой которого является абстрагирование от индивидуальных особенностей конкретных правовых субъектов и обобщающее представление их правового положения, закрепление
наиболее значимых с точки зрения государства правовых моментов (юридических прав, обязанностей, гарантий и т.д.). Статус есть
приложение общей меры, единого лекала к конкретным правовым
субъектам, что обеспечивает государству определенные удобства
в ходе осуществления процесса управления обществом, придает
данному процессу унифицированный, системный характер. Само
понятие правового статуса не предполагает персонифицированности правового регулирования, оформления и закрепления индивидуальных особенностей лица в праве.
Таким образом, закрепление юридического статуса лица можно рассматривать лишь в качестве вспомогательного приема установления отношений между личностью и правопорядком. Данный
прием не заменяет индивидуально-правового регулирования и не
должен приводить к ограничению правовой свободы личности,
к юридическому ее усреднению, типизации. Для правового государства закрепление статуса не может выступать средством обязывания личности (в правовом статусе, на наш взгляд, должен быть
только один обязательный для всех элемент – признание человека в качестве первичного и «суверенного» субъекта права), а может служить лишь ориентиром для уточнения, детализации правосубъектной связи, сигналом к установлению и обеспечению тех
правовых возможностей, которые еще не гарантированы порядком. Смысл правового статуса заключается в том, чтобы развернуто и доходчиво показать место и значение личности в правовой
системе, так, чтобы не осталось ни малейшей тени сомнений, кто
в ней «суверен»22.
Можно сказать, что характер отношений личности и государства в историческом развитии зависел от принадлежности личности к определенному классу, социальной группе. В связи с этим
государство или подавляло личность, ограничивало его свободу
(рабов, крепостных), или предоставляло привилегии.
179
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, связь личности и государства проявляется во взаимном влиянии и, как следствие, во взаимных правах и обязанностях. Во-вторых, влияние личности на государство проявляется как в опосредствованных формах, через институты гражданского общества (партии, движения, общественные объединения),
так и непосредственно. В-третьих, государство обладает большими возможностями влияния на личность, чем отдельная личность – на государство. Здесь роль государства может проявляться в признании и юридическом закреплении прав и свобод личности, в их охране, возложении на нее определенных обязанностей23.
В-четвертых, главным институтом, гарантирующим защиту интересов личности, является установленная Конституцией РФ судебная защита прав и свобод человека и гражданина (статья 46 Конституцией РФ).
Далее предпримем попытку разобраться с понятием, содержанием, ролью и местом правовой политики в любом государстве, тем
более в правовом. Так, А. В. Малько под политикой вообще предлагает считать объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов24.
Довольно своеобразное понимание, однако оно имеется, его использует признанный не только в Российской Федерации, специалист по специальности 12.00.01.
П. П. Глущенко считает, что политика это выверенная, экономически и социально обоснованная, регламентированная не только национальным правом, но и общепризнанными принципами
и нормами международного права, система взглядов, идей, положений, принципов, методов и форм осуществления деятельности
и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных юридических лиц, обеспечивающих бесконфликтные отношения
как внутри государства, так и во взаимоотношениях с соседними
и дальними государства, народами.
Под правовой политикой А. В. Малько, в указанном выше труде признает научно обоснованную, последовательную и системную
деятельность государственных и негосударственных структур по
созданию эффективного механизма правового регулирования, по
цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей как наиболее полное обеспечение прав и свобод
180
человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности
и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой уровня правовой культуры и правовой
жизни общества и личности. Данное определение еще более пространное и, с нашей точки зрения, не сконцентрированное, не
целенаправленное представление функционирования государства, заявившего о том, что оно правовое, демократическое, светское и социальное. Однако, это авторское видение профессора
А. В. Малько имеющее право на существование.
Автор считает, что правовая политика есть учитывающая сложившуюся социально-экономическую и международно-правовую
ситуацию, обстановку, организация деятельности государственных и негосударственных структур, регламентированная национальным и международным правом, способная обеспечить уровень
должной законности, достаточности для реализации предписаний
ст. 2 Конституции РФ констатирующей, что «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность
государства» и ст. 18 Конституции РФ согласно которой права
и свободы граждан «определяют» смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
А что же следует понимать под правовой жизнью? Неоднократно цитируемый А. В. Малько, под ней понимает «форму социальной жизни, представляющей собой совокупность юридической деятельности множества субъектов права и возникающих при этом
различных юридических актов, выражающаяся преимущественно
в правоотношениях, характеризующая специфику и уровень правового развития данного общества, отношение субъектов к праву
и степень удовлетворения их интересов»25. Данное определение
конечно вызывает желание получить ответы на такие вопросы,
как: а) почему автор считает, что не все субъекты права, а лишь
«множество» может относиться к «совокупности юридической деятельности»?, б) что собой представляет «форма социальной жизни», как ее понимать, где обнаружить? в) почему правовая жизнь
выражается преимущественно в правоотношениях, а не во всех видах общественных отношений?
Автор убежден, что под правовой жизнью следует понимать готовность и обязанность граждан, юридических лиц, общества, государства в целом, всегда, везде, в любых видах общественных отношений действовать только на основе законопредписаний, то есть правовая жизнь, это жизнь абсолютно всех граждан, представленных
181
в пределах государственных границ, а в отдельных случаях и за
их пределами, органов и организаций, юридических лиц и общественных объединений осуществляемая только на предписаниях
законов и подзаконных актов. При ином подходе нам сложно утверждать о наличии правового государства созданного и функционирующего на основе правовой политики.
Таким образом, из заявленного, обещанного, соавторы не ответили еще на вопрос, в чем и как отслеживается, проявляется взаимодействие, взаимосвязь между правовым государством, правовой
политикой и правовой жизнью. С позиции соавторов доклада правовая политика на самом деле является определяющим, главным
звеном в представленной триаде, ибо на основе ее принципов, идей
взглядов определяется форма государственного устройства, вид государства и виды государственной власти. Определившись с формой и видом государства, требуется для их сохранения, развития,
совершенствования подчинить жизнь, деятельность все и везде, то
есть создать условия для правовой жизни, а ее наличие непременно обязано отрицать телефонное и указное право, деление субъектов права на обязанных соблюдать законы и нести ответственность
за их нарушение и не исполнение и «способных» обходить, объезжать, не видеть законы, в силу того, что для них это не целесообразно. Целесообразность же где корень ЛЕС означает, что в лесу
медведь хозяин, а не закон, правопорядок, законность, справедливость. Из всего выше сказанного следует, что правовое государство
может быть только там, где в цене правовая политика, на принципах которой организуется правовая жизнь, а без ее наличия правового государства не построить.
____________________
1 Малько А. В. Правовая политика: словарь и проект концепции. Саратов:
Изд-во Сарат. гос. академии права, 2010. С. 276.
2 Лесников А. М. Становление правового государства в России: проблемы и противоречия // Материалы междунар. науч.-практ. конф. «Правозащитная деятельность правового государства: История и современность, теория и практика.
11–12 ноября 2010 г. СПб.: СПбАУиЭ, 2010. С. 136.
3 Черненко А. К. Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества. Новосибирск, 2004. С. 271.
4 Четвертин В. А. Введение в курс общей теории права и государства. М., 2003.
С. 10.
5 Лонуха А. Д. Правовое государство: гражданское общество, права человека
и обычное право // Современные вопросы теории права: Сб. статей. Новосибирск,
2001. С. 125–126.
6 Баглай М. В. Конституционализм и политическая система в современной
России // Журнал росс. права. 2003. № 11. С. 11.
7 Кокорина Н. В. Защита прав граждан в РФ // Современные вопросы теории
права: Сб. статей. Новосибирск, 2001. С. 131.
8 Невинский В. В. Конституция РФ – правовая основа перехода к устойчивому развитию России // Современные проблемы юридической науки. Томск, 2002.
Вып. 3. С. 69.
182
9 Кистяковский Б. А. Государство и личность // Власть и право: из истории русской правовой мысли. Л., 1990. С. 146.
10 Российская газета. 2004. № 5. С. 16.
11 Морозов А. П. Права человека как фактор формирования правового государства // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2005.
С. 54.
12 Мамонов В. В. Конституционные основы национальной безопасности Российской Федерации: автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 20.
13 Кудрявцев В. Н., Керимов Д. А. Право и государство (опыт философско-правового анализа). М., 1993. С. 13.
14 Козлихин И. Ю. Идея правового государства: история и современность. СПб.,
1993. С. 46.
15 Анохин Д. В. Государство – основа политической системы общества и его роль
в обеспечении прав и свобод личности. Барнаул, 2003. С. 27.
16 Марченко М. Н. Общая теория государства и права. М., 1998. С. 261.
17 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Курс лекций. М.,
2001. С. 98–99.
18 Брень А. Б. Рефераты по праву. Ростов-на-Дону, 2002. С. 52.
19 Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 50–53.
20 Марченко М. Н. Общая теория государства и права. М., 1998. С. 262–263.
21 Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2001. С. 106.
22 Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 1997.
С. 180–181.
23 Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2001. С. 105.
24 Малько А. В. Указ. соч. С. 9.
25 Малько А. В. Указ. соч. С. 47.
Красняков С. Н.
магистрант 2 курса юридического факультета ГУАП
Боер А. А.
заведующая кафедрой гражданского права, кандидат юридических наук,
доцент
РОЛЬ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ФОРМИРОВАНИИ
ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН В ЗОНЕ
ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПРОИСШЕСТВИЯ
Начиная с 1988 г. по многим национальным республикам Союза
ССР не считаясь с содержанием правовой политики, прокатилась
волна массовых беспорядков, направленная против лиц «некоренной» национальности, на уничтожение их жилищ, насильственное
выселение с мест постоянного проживания. Массовые беспорядки
и другие чрезвычайные ситуации охватили значительную часть
территории СССР, обрели повторяющийся характер1. Однако
183
согласно правовой политике, Конституция СССР 1977 г. предусматривала возможность введения только одной чрезвычайной меры,
предназначенной для защиты СССР от внешнего нападения, – объявление военного положения. Данная мера не была рассчитана на
разрешение внутренних социально-политических конфликтов2.
В силу этого в отечественной правовой системе пришлось возрождать одно из крайних правовых средств обеспечения безопасности
граждан – введение чрезвычайного положения3.
Система правовых норм, регламентировавших чрезвычайное
положение, сложилась не сразу. Она дополнялась и уточнялась по
мере упорядочения, содержания, сущности правовой политики,
накопления трагического опыта урегулирования социально-политических конфликтов и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций природно-техногенного характера в различных регионах
бывшего СССР. В 1988 г. в Конституцию СССР 1977 г. было внесено дополнение (п. 14 ст. 119), в полной мере удовлетворяющее
содержанию правовой политики, наделявшее Президиум Верховного Совета СССР правом в целях защиты интересов государства
и обеспечения безопасности его граждан, объявлять чрезвычайное положение на всей территории страны, а также в отдельных её
местностях. Эта же норма предусматривала возможность введения
в указанных случаях особых форм государственного управления.
С учётом обострения обстановки в Азербайджанской ССР и Армянской ССР в связи с событиями вокруг Нагорного Карабаха,
и во исполнение содержания, направленности правовой политики,
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 ноября 1988 г.
«О неотложных мерах по наведению общественного порядка
в Азербайджанской ССР и Армянской ССР»4 должностным лицам
органов внутренних дел и внутренних войск, уполномоченных министром внутренних дел СССР, в местностях или населённых пунктах, в которых был введён комендантский час, предоставлялось
право задерживать в административном порядке на срок до 30 суток лиц, разжигавших своими действиями национальную рознь
или провоцировавших нарушения общественного порядка, либо
понуждавших к антиобщественным действиям, а также активно
препятствовавших осуществлению гражданами и должностными
лицами их законных прав и обязанностей (ст. 1 Указа).
В связи с продолжавшейся напряжённостью межнациональных отношений в Нагорно-Карабахской автономной области и вокруг неё, Указом ПВС СССР от 12 января 1989 г. «О введении особой формы управления в Нагорно-Карабахской автономной области»
184
на территории Нагорного Карабаха была введена особая форма управления – Комитет особого управления Нагорно-Карабахской автономной областью. С вступлением Указа в действие (20 января 1989 г.)
приостанавливались полномочия органов государственной власти
и управления Нагорно-Карабахской автономной области.
Комитет особого управления подчинялся непосредственно высшим органам государственной власти и управления Союза ССР,
действовал в полном соответствии с правовой политикой и наделялся всеми правами государственных органов, чья деятельность
приостанавливалась. Председатель Комитета особого управления
наделялся правами председателя исполнительного комитета Совета народных депутатов. Комитету особого управления вменялось
в обязанность руководство местными органами государственной
власти и управления. Для реализации возложенных на Комитет
задач ему предоставлялись следующие права: а) приостанавливать
полномочия местных органов государственной власти и управления, а также назначать и организовывать проведение выборов
в представительные органы; б) приостанавливать противоречащую
Конституции и законодательству СССР деятельность общественных организаций и самодеятельных объединений, в случае необходимости, распускать их; в) при необходимости входить с предложениями по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства непосредственно в Президиум
Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР, министерства,
государственные комитеты и ведомства СССР.
Указ определял, что деятельность органов прокуратуры и судов на территории Нагорно-Карабахской автономной области обязано была осуществляться в соответствии с правовой политикой,
согласно действовавшему законодательству и порядку, который
устанавливали соответственно Генеральный прокурор СССР, Министерство юстиции СССР и Верховный Суд СССР. Меры, предусмотренные Указом ПВС СССР от 12 января 1990 г., были дополнены Постановлением Верховного Совета СССР от 5 марта 1990 г.
«О положении в Азербайджанской ССР и Армянской ССР и мерах
по нормализации обстановки в этом регионе».
Государственным органам Азербайджанской ССР и Армянской ССР, Министерству внутренних дел СССР и Комитету государственной безопасности СССР поручалось провести полное разоружение боевых групп и изъятие находившегося у населения
оружия. Постановление предписывало обеспечить роспуск экстремистских организаций, ответственных за террористические
185
действия, погромы, массовые беспорядки. Запрещалась деятельность политических организаций, открыто проповедовавших национализм, расизм, религиозный фанатизм (п. 2 Постановления).
Закон СССР от 26 марта 1990 г. «Об обязанностях и правах внутренних войск Министерства внутренних дел СССР при охране общественного порядка»5 предоставил достаточно широкие полномочия военнослужащим Внутренних войск. Следует отметить, что
в данном акте специально не оговаривался перечень мер, которые
могли применять военнослужащие Внутренних войск только в условиях чрезвычайного положения.
2 апреля 1990 г. принимается закон СССР «Об усилении ответственности за посягательство на национальное равноправие
граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР»6. Законом СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме
чрезвычайного положения»7 впервые был определён комплексный
подход к правовой регламентации чрезвычайных мер, которые
могли применять органы государственной власти и управления
СССР в порядке отступления от обычного правового режима.
Необходимо отметить, что принятию союзного закона «О правовом режиме чрезвычайного положения» способствовало не только
обострение межнациональных отношений на территории бывшего
СССР, хотя они были, несомненно, доминирующими. Социальным
катаклизмам, происходившим в различных регионах накануне
распада СССР, сопутствовали и участившиеся природно-техногенные катастрофы.
26 апреля 1986 г. произошла ядерная катастрофа на Чернобыльской АЭС (Украинская ССР). В результате запоздалой эвакуации (преступно запоздалой по вине союзных и республиканских
властей) из зоны бедствия было вывезено 140 тыс. человек8. Точное же количество жертв катастрофы установить невозможно, так
как и сейчас продолжается разрушающее воздействие радиации на
организмы выживших ликвидаторов и иных лиц, подвергшихся
ядерному заражению.
7 декабря 1988 г. катастрофическое по своим последствиям
землетрясение произошло в северо-западных районах Армянской ССР. В эпицентре землетрясения – в городе Спитаке – было
10, в городе Ленинакане – 9 баллов по шкале Рихтера. Стихийное
бедствие охватило территорию с населением свыше 700 тыс. человек. В результате крупномасштабных спасательных работ в зоне
бедствия 15 254 человека были вызволены из-под завалов живыми. В то же время 24 390 человек, извлеченных из-под руин, ока186
зались погибшими; умерли в больницах 427 человек. В результате землетрясения без крова осталось более полумиллиона людей,
а ущерб составил примерно 8,5 млрд. рублей. Из районов бедствия
были вывезены 105 тысяч человек, из них 65 тысяч – в здравницы
и дома отдыха южных регионов страны.
В апреле 1988 г. произошла вспышка заболеваний брюшным
тифом в Цхинвали, столице Юго-Осетинской автономной области. Причиной этой эпидемии явилось неудовлетворительное санитарно-техническое состояние водопроводов. Взрыв газовой смеси, произошедший 3 июня 1989 г. в районе станции Улу-Теляк под
Уфой (Башкортостан), повлек за собой самую крупную транспортно-промышленную катастрофу в истории отечественного железнодорожного транспорта. В результате взрыва возник пожар, который мгновенно охватил территорию 250 га. В зоне взрыва и пожара оказались два расходящихся пассажирских поезда (37 вагонов).
В вагонах следовало 1284 человека, в том числе 383 ребенка. Из находившихся в поездах пассажиров на месте аварии погибли 259 человек. Получили различной степени ожоги и травмы 806 человек
(19% из пострадавших находились в крайне тяжелом состоянии,
61,6% – в тяжелом, 16,4% – средней тяжести, 3% – в удовлетворительном состоянии), которые эвакуировались с места катастрофы в медицинские учреждения. Сорок шесть пострадавших пассажиров после оказания первой медицинской помощи самостоятельно покинули место трагедии. Всего погибли и умерли в больницах
573 человека, 623 – получили телесные повреждения9. Эвакуация
пострадавших в ближайшие лечебные учреждения участниками
ликвидации последствий взрыва была завершена к 5 часам утра
4 июня 1989 г. Для этих целей было задействовано 2500 человек
медицинского персонала, 37 вертолетов, 138 санитарных машин,
четыре автобуса, а также электропоезд. В целом при проведении
эвакуационных и иных аварийно-спасательных работ были задействованы около 8 тыс. человек и более 7 тыс. единиц различного
рода техники10.
В соответствии с действовавшими в тот период нормативными
правовыми актами, непосредственная работа по ликвидации последствий стихийных бедствий возлагалась на краевые, областные, окружные, районные, городские и поселковые Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты.
Компетенция указанных органов в данной сфере определялась
рядом союзных и республиканских нормативных правовых актов
о местных Советах. К этим актам относились:
187
Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1968 г.), «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся» (1971 г.);
Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных
Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»;
республиканские законы о сельских и поселковых Советах
(1968 г.), о районных Советах, городских, районных (в городах)
Советах (1971–1972 гг.), о краевых и областных Советах.
В соответствии с названными актами местные Советы народных депутатов наделялись следующими правами: а) принимать
меры по предупреждению и ликвидации последствий стихийных
бедствий; б) привлекать в необходимых случаях к борьбе с ними
колхозы, совхозы, предприятия и другие организации, а также
население; в) организовывать в случае угрозы возникновения или
распространения эпидемических инфекционных заболеваний мероприятия по их предупреждению и ликвидации (введение в установленном порядке на территории края, области, района, города,
особых условий и режима труда, учёбы, передвижения, перевозок
и т.д.). Местные Советы наделялись правом принимать решения
и устанавливать правила, за нарушение которых наступала административная ответственность, в том числе и по вопросам борьбы
со стихийными бедствиями.
На территории, подвергшейся стихийному бедствию, общее руководство всеми мероприятиями по ликвидации его последствий
осуществляли постоянные чрезвычайные комиссии при Советах
Министров союзных и автономных республик, исполкомах краевых, областных, городских и районных Советов народных депутатов. В зависимости от характера, масштаба и опасности стихийного бедствия могли создаваться: комиссия Политбюро ЦК КПСС;
правительственные комиссии при Совете Министров СССР, а также межреспубликанские правительственные комиссии.
На территории, повергшейся эпидемии или эпизоотии, общее
руководство всеми мероприятиями по предупреждению и ликвидации их последствий осуществляли специальные чрезвычайные
комиссии, которые создавались исполкомами краевых, областных, городских и районных Советов народных депутатов. В зависимости от характера, масштаба и опасности эпидемий, могли
188
создаваться всесоюзная и республиканские чрезвычайные противоэпидемические комиссии, а также республиканские правительственные комиссии.
Таким образом, обострение межнациональных отношений,
массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, катастрофические последствия, вызванные причинами природно-техногенного, биогенного, антропогенного характера, явились предпосылками принятия союзного закона «О правовом режиме чрезвычайного положения». Этим законом устанавливались единые основания и единый правовой режим для двух различных ситуаций –
природно-техногенных катастроф и социальных конфликтов.
Статья 1 указанного закона определяла: «Чрезвычайное положение является временной мерой, объявляемой в соответствии с Конституцией СССР и настоящим законом в интересах обеспечения
безопасности граждан СССР при стихийных бедствиях, крупных
авариях или катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях, а также при
массовых беспорядках».
Нетрудно заметить, что в приведённой статье к первоочередным основаниям введения чрезвычайного положения были отнесены причины природно-техногенного характера. Это, конечно же,
было обусловлено тем, что после долгих лет неприятия советской
юридической наукой института чрезвычайного положения и с учётом социально-политического кризиса в СССР, вполне понятно было желание авторов союзного закона сместить акцент от социально обусловленных оснований введения чрезвычайного положения,
в сторону чрезвычайных ситуаций, связанных с природно-техногенными катастрофами.
Правом объявления чрезвычайного положения на территории
союзной, автономной республики или в отдельных местностях,
входивших в состав одной республики, наделялся Верховный
Совет соответствующей союзной, автономной республики с уведомлением об этом Верховного Совета СССР, Президента СССР,
а также Верховного Совета соответствующей союзной республики.
Президент СССР обладал правом введения чрезвычайного положения по просьбе или с согласия Президиума Верховного Совета или высшего органа государственной власти соответствующей союзной республики. При отсутствии такого согласия, Президент СССР наделялся правом введения чрезвычайного положения
с незамедлительным внесением принятого решения на утверждение Верховного Совета СССР. Постановление Верховного Совета
по данному вопросу принималось большинством, не менее двух
третей от общего числа его членов.
189
Правом введения чрезвычайного положения на всей территории
СССР обладал Верховный Совет СССР (ст. 2 закона). Содержавшиеся в законе СССР от 3 апреля 1990 г. нормы, регулировавшие правовой режим чрезвычайного положения, по целевому назначению
можно разделить на несколько групп, выделив направленные на:
предупреждение правонарушений; обеспечение нормальной жизнедеятельности; выявление допущенных правонарушений; пресечение правонарушений; привлечение правонарушителей к ответственности.
С целью предупреждения правонарушений и обеспечения общественного порядка, компетентным органам (должностным лицам)
государства предоставлялось право применять следующие меры:
запрещать проведение собраний, митингов, уличных шествий
и демонстраций, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий (п. 6 ст. 4);
вводить особый режим въезда и выезда граждан (п. 3 ст. 4);
запрещать отдельным гражданам покидать определенную местность, свою квартиру (дом) (п. 4 ст. 4);
временно изымать у граждан оружие и другие объекты разрешительной системы (п. 5 ст. 5);
ограничивать или запрещать торговлю определёнными предметами (п. 12 ст. 4);
ограничивать или запрещать использование определенных технических средств, а также устанавливать контроль за средствами
массовой информации (п. 14 ст. 4);
вводить особые правила пользования связью (п. 15 ст. 4);
ограничивать движение транспортных средств и проводить их
досмотр (п. 16 ст. 4);
вводить комендантский час (п. 17 ст. 4).
Приведённые меры предназначались в основном для предупреждения правонарушений, когда чрезвычайное положение вводилось в связи с массовыми беспорядками. Вместе с тем, в законе
была предусмотрена группа мер правового принуждения, предназначенная и для других ситуаций, когда основанием для введения
чрезвычайного положения являлись стихийные бедствия, крупные
аварии, катастрофы, эпидемии, эпизоотии. В этих случаях, компетентным органам (должностным лицам) государственного управления предоставлялись следующие полномочия: временно выселять граждан из районов, опасных для проживания (п. 2 ст. 4);
вводить карантин и проводить другие обязательные санитарнопротивоэпидемические мероприятия (п. 13 ст. 4). Помимо мер,
190
направленных на предупреждение нарушений общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, закон СССР «О
правовом режиме чрезвычайного положения» предусматривал ряд
мер, направленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности населения в регионе, где было объявлено чрезвычайное положение. К таким мерам относились:
усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения и народного хозяйства
(п. 1 ст. 4);
запрещение проведения забастовок (п. 10 ст. 4);
привлечение трудоспособных граждан для работы на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств (п. 11 ст. 4);
использование ресурсов предприятий, учреждений и организаций для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств (п. 9 ст. 4);
решение вопросов хозяйственной деятельности предприятий,
учреждений и организаций (п. 7 ст. 4);
решение вопросов приема и увольнения с работы (п. 8 ст. 4).
С целью выявления нарушений общественного порядка и режима чрезвычайного положения, законом СССР «О правовом режиме
чрезвычайного положения» предусматривались следующие полномочия правоохранительных органов:
проводить досмотр транспортных средств (п. 16 ст. 4);
проверку документов в местах массового скопления граждан, а
в необходимых случаях, при наличии данных о том, что у граждан
имеется оружие, личный досмотр, досмотр вещей и транспортных
средств (п. 20 ст. 4);
личный досмотр задержанных за нарушение комендантского
часа, а также досмотр находящихся при них вещей (ст. 7 закона).
В целях пресечения нарушений общественного порядка использовались полномочия органов внутренних дел и внутренних войск МВД СССР, предусматривавшиеся законодательством, в частности, упомянутым выше законом СССР от 26 марта 1990 г. «Об
обязанностях и правах внутренних войск Министерства внутренних дел СССР при охране общественного порядка». Эти полномочия были весьма обширны – от доставления нарушителей в милицию (п. 1 ст. 5), до применения в исключительных случаях оружия
(ст. 7 закона).
Кроме мер пресечения, предусматривавшихся законодательством о милиции, о внутренних войсках министерства внутренних
191
дел, закон «О правовом режиме чрезвычайного положения» допускал возможность применения ряда специальных мер. Эти меры позволяли: приостанавливать деятельность политических партий, общественных организаций, массовых движений, самодеятельных объединений граждан (п. 18 ст. 4); запрещать создание
и деятельность незаконных вооружённых формирований граждан
(п. 19 ст. 4 закона).
В законе СССР от 3 апреля 1990 г. устанавливались специальные
меры юридической ответственности за нарушение установленных
правил режима чрезвычайного положения. Так, в соответствии со
ст. 8 закона, нарушение требований, установленных в соответствии
с пунктами 3, 4, 6, 10, 12–16 статьи 4, а также требований, предусмотренных ч. 1 ст. 7 закона, влекло применение административного
взыскания в виде штрафа в размере до одной тысячи рублей, либо
административного ареста на срок до 15 суток.
В соответствии со ст. 9 закона, распространение провокационных слухов, действия, провоцировавшие нарушения правопорядка или разжигавшие национальную рознь, активное воспрепятствование осуществлению гражданами и должностными лицами
их законных прав и обязанностей, а также злостное неповиновение законному распространению или требованию сотрудника органов внутренних дел, военнослужащего, народного дружинника
или иных лиц, выполнявших служебные обязанности или общественный долг по охране общественного порядка, либо другие подобные действия, нарушавшие общественный порядок и спокойствие граждан, либо нарушение правил административного надзора, совершенное в местностях, где было объявлено чрезвычайное
положение, – влекло наложение штрафа в размере одной тысячи
рублей или административный арест на срок до 30 суток.
Статья 10 закона определяла, что руководство запрещенной забастовкой в условиях чрезвычайного положения, воспрепятствование работе предприятий, учреждений и организаций, – влекли уголовную ответственность и наказывались штрафом до десяти тысяч рублей или исправительными работами на срок до двух
лет, или лишением свободы на срок до трех лет. К особой правовой мере, предусматривавшейся законом СССР от 3 апреля 1990 г.
«О правовом режиме чрезвычайного положения» следует отнести
возможность введения временного президентского правления.
Так, статья 16 закона определяла: «В случаях, когда в местностях, где объявлено чрезвычайное положение, органы государственной власти и управления не обеспечивают надлежащего
192
осуществления своих функций, Президент СССР может вводить
временное президентское правление при соблюдении суверенитета
и территориальной целостности союзной республики». Сущность
данной правовой меры заключалась в том, что в случае введения
президентского правления, полномочия соответствующих органов
государственной власти и управления приостанавливались, а осуществление их функций возлагалось на создаваемый Президентом
СССР орган или назначаемое им должностное лицо.
Указанные компетентные субъекты наделялись следующими
правами: применять меры, предусмотренные законом «О правовом режиме чрезвычайного положения» (ст. 4); приостанавливать
полномочия местных Советов народных депутатов и временно исполнять их функции; входить с предложениями по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в высшие органы государственной власти и управления
Союза ССР, соответствующей союзной, автономной республики;
переподчинять любые, расположенные в соответствующей местности предприятия, учреждения и организации, в порядке, определяемом Советом Министров СССР (ч. 2 ст. 16 закона). Такова общая характеристика закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения», регламентировавшего порядок использования
системы чрезвычайных мер и временных ограничений прав и свобод физических лиц, прав организаций и общественных объединений в СССР.
С учётом положений закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения», в РСФСР был принят закон РСФСР
«О чрезвычайном положении»11, подписанный 17 мая 1991 г. тогда ещё Председателем Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельциным.
Этот закон согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР
от 17 мая 1991 г. «О порядке введения в действие закона РСФСР
«О чрезвычайном положении» был введён в действие «с момента
его опубликования, а в части, касающейся прав и обязанностей
Президента РСФСР, – с момента избрания Президента РСФСР».
Чрезвычайное положение считалось временной мерой и могло
вводиться «исключительно в интересах обеспечения безопасности
граждан и охраны конституционного строя республики». Целью
введения чрезвычайного положения являлась «скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка,
устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи» (ст. 2 закона). К обстоятельствам, служившим основанием для введения чрезвычайного положения, закон относил
193
те, которые представляли собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан и конституционному строю
Российской Федерации, устранение которых было невозможно без
применения чрезвычайных мер (ст. 3 закона).
Согласно ст. 13 указанного закона, срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не мог превышать 30 дней, а вводимого на части территории
страны – 60 дней. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращалось или продлевалось на такой же срок постановлением Верховного Совета РСФСР. Срок действия чрезвычайного
положения, введённого указом Президиума Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, не мог превышать 60 дней
и продлевался постановлением Верховного Совета этой республики. Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» устанавливал две
группы оснований для введения чрезвычайного положения.
К первой группе оснований введения чрезвычайного положения
закон относил следующие: попытки насильственного изменения
конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождавшиеся
насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожавшие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов (п. «а» ст. 4 закона).
Ко второму основанию закон относил: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставившие под угрозу жизнь
и здоровье населения, и требовавшие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (п. «б» ст. 4 закона).
Чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных её местностях могло вводиться указом Президента РСФСР
с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета
РСФСР или указом Президиума Верховного Совета РСФСР с незамедлительным уведомлением Президента РСФСР. О введении чрезвычайного положения Президент РСФСР либо Президиум Верховного Совета РСФСР в течение суток был обязан известить Президента СССР и Президиум Верховного Совета СССР. Чрезвычайное положение на всей либо на части территории РСФСР могло вводиться
также Президентом СССР с согласия Верховного Совета РСФСР.
Если чрезвычайное положение вводилось только на территории одной из республик, входивших в состав РСФСР, требовалось
предварительное согласие Президиума Верховного Совета этой
республики. Однако закон допускал введение чрезвычайного положения и без подобного согласия «с целью пресечения массовых
беспорядков, сопровождающихся насилием».
194
Если обстоятельства, служившие основанием для введения
чрезвычайного положения, затрагивали территорию только одной
республики, входившей в состав РСФСР, чрезвычайное положение
в этой республике могло быть введено указом Президиума Верховного Совета этой республики с уведомлением Президента РСФСР
и Президиума Верховного Совета РСФСР.
До введения чрезвычайного положения по основаниям социально-политического, криминогенного характера (п. «а» ст. 4 закона),
Президент РСФСР либо Председатель Верховного Совета РСФСР
или Председатель Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, были обязаны обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являвшихся инициаторами или участниками
действий, служивших основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием о прекращении противоправных действий в течение установленного в обращении срока.
В случае неподчинения указанных лиц и организаций обращённым к ним требованиям и продолжении ими противоправных
действий по истечении установленного срока, могло быть введено
чрезвычайное положение. Введение чрезвычайного положения по
основаниям природно-техногенного, биогенного или антропогенного характера (п. «б» ст. 4 закона) допускалось только с согласия
органов государственной власти пострадавшей территории, если
они продолжали нормально функционировать. В обстоятельствах,
требовавших неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение могло быть введено и без предупреждения соответствующих органов государственной власти.
Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» устанавливал требования к Указу Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения, которым закреплялись:
обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
перечень и пределы чрезвычайных мер, и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан;
государственные органы, ответственные за осуществление чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов;
границы территории, на которой вводилось чрезвычайное положение;
время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводилось чрезвычайное положение.
195
Указ о введении чрезвычайного положения должен был доводиться до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления в силу. Исключением
из этого общего правила являлось возможность введения чрезвычайного положения без предварительного предупреждения в обстоятельствах, требовавших неотложных мер по спасению населения. Указ о введении чрезвычайного положения в период работы
сессии Верховного Совета РСФСР подлежал немедленной передаче
на утверждение Верховного Совета РСФСР. При этом Верховный
Совет РСФСР должен был рассмотреть указ в срок, не превышавший 24 часов. В период между сессиями Верховного Совета РСФСР
одновременно с решением о введении чрезвычайного положения
Президиум Верховного Совета РСФСР принимал решение о созыве внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР, на которой Верховный Совет рассматривал указ о введении чрезвычайного положения в срок, не превышавший 72 часов с момента его принятия.
При объявлении через средства массовой информации о введении
чрезвычайного положения народные депутаты – члены Верховного Совета РСФСР были обязаны прибыть к месту заседания Верховного совета РСФСР в возможно короткие сроки без специального вызова.
Закон устанавливал, что на территории, где было введено чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения либо отдельным указом могли вводиться особые формы государственного управления. Сущность введения особых форм государственного управления заключалась в следующем. Высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик,
входивших в состав РСФСР, наделялись правом отмены любого решения нижестоящих органов, действовавших на территории, где
было введено чрезвычайное положение. Государственные органы,
осуществлявшие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться полномочиями по принятию чрезвычайных
мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.
Органы исполнительной власти территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое
подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу. Если чрезвычайное положение вводилось указом Президиума Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, орган исполнительной власти,
196
ответственный за нормализацию сложившейся обстановки, назначался Президиумом Верховного Совета соответствующей республики. В целях координации работ по ликвидации обстоятельств,
вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае
ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой было введено чрезвычайное положение, могли образовываться специальные
временные органы. Этим органам моли быть переданы полностью
или частично исполнительные и распорядительные полномочия
органов государственной власти и управления на территориях, где
было введено чрезвычайное положение.
В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям социально-политического, криминогенного
характера (п. «а» ст. 4 закона), постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ
РСФСР могло было быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории, на которой было введено чрезвычайное положение. Государственные органы, ответственные за обеспечение режима чрезвычайного положения на
соответствующих территориях, наделялись правом издания обязательных к исполнению приказов и распоряжений по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Закон устанавливал, что в случае создания специальных органов управления территорией, на которой вводилось чрезвычайное положение, полномочия местных Советов народных депутатов
и их исполнительно-распорядительных органов могли быть временно органичны либо приостановлены органом, принявшим решение о введении чрезвычайного положения.
На территории, где было введено чрезвычайное положение, все
государственные органы, предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане были обязаны оказывать содействие
государственным органам РСФСР и входивших в состав РСФСР республик, осуществлявших особое управление на соответствующих
территориях, и выполнять их обязательные распоряжения и приказы. Невыполнение распоряжений и приказов соответствующих
государственных органов влекло ответственность, предусмотренную законом РСФСР «О чрезвычайном положении». Помимо этого, закон РСФСР «О чрезвычайном положении» определял, что
для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья,
безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан, могли
использоваться силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлялось чрезвычайное положение.
197
По предложению министра внутренних РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР наделялся правом привлечения дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ. В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям природно-техногенного характера, Президент РСФСР по
поручению Верховного Совета РСФСР наделялся правомочием по
принятию мер по привлечению Вооружённых Сил, находившихся
в подчинении органов Союза ССР.
В соответствии с указом Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения, либо отдельным указом органа, принявшего
решение о введении чрезвычайного положения, устанавливался перечень, и пределы чрезвычайных мер, использование которых допускалось в условиях чрезвычайного положения, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан.
Статья 22 закона РСФСР «О чрезвычайном положении» устанавливала систему, так называемых, «общих» чрезвычайных мер.
Особенность этой группы мер заключалась в том, что их применение допускалось в условиях обычного правового режима, в случаях, предусматривавшихся законодательством РСФСР. Эти же меры могли применяться и при введении чрезвычайного положения.
Причём как при введении чрезвычайного положения по основаниям, обусловленным чрезвычайными ситуациями социально-политического, криминогенного характера, так и по основаниям, обусловленным природно-техногенными, биогенными факторами.
К этим мерам относились:
особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы
передвижения по территории, на которой вводилось чрезвычайное
положение;
усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;
запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий
и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
запрещение забастовок;
ограничение движения транспортных средств и их досмотр.
В соответствии со ст. 23 закона РСФСР «О чрезвычайном положении», при введении чрезвычайного положения по основаниям
социально-политического, криминогенного характера (п. «а» ст. 4
закона), наряду с системой общих, предусматривавшихся ст. 22 закона мер, могли вводиться следующие чрезвычайные меры:
комендантский час, то есть запрет находиться на улицах и в
иных общественных местах без специально выданных пропусков
198
и документов, удостоверявших личность, в установленное время
суток; ограничение свободы печати и других средств массовой информации путём введения предварительной цензуры; допускался
временный арест печатной продукции до отмены чрезвычайного
положения, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление,
после предварительного предупреждения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений,
препятствовавших нормализации обстановки; проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях,
при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, – личный
досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях допускалось временное
изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия, а у предприятий, учреждений и организаций – также и учебной военной
техники и радиоактивных веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой было введено чрезвычайное положение, за их счёт.
Согласно ст. 24 закона РСФСР «О чрезвычайном положении»,
при введении чрезвычайного положения по основаниям природно-техногенного, биогенного характера (п. «б» ст. 4 закона), в дополнение к системе «общих» мер, предусматривавшихся ст. 22 закона, могли применяться следующие меры: временное выселение
(эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания, с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений; введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических
мероприятий; мобилизация ресурсов государственных предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы,
переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, иные изменения производственной деятельности, необходимых для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ; отстранение от работы на период чрезвычайного положения руководителей государственных
учреждений, предприятий и организаций, при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, и назначение временно исполняющими обязанностей указанных руководителей других лиц;
мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств
199
граждан для проведения аварийно-спасательных работ, при обязательном обеспечении безопасности труда.
Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» устанавливал правовые последствия нарушения правил и требований режима чрезвычайного положения. Так, согласно ст. 29 закона, граждане, нарушившие правила комендантского часа могли задерживаться силами охраны правопорядка до окончания комендантского часа,
а лица, не имевшие при себе документов, – до установления их
личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находившиеся при них вещи могли быть подвергнуты досмотру.
В соответствии со ст. 30 закона за нарушение гражданами требований режима чрезвычайного положения, предусматривавшихся ст. 22–24 закона (за исключением правил комендантского часа), допускалось наложение административного взыскания в виде
штрафа в размере от 50 до 500 рублей, если эти действия не влекли
уголовной ответственности в соответствии с УК РСФСР. Процессуальный порядок наложения административных взысканий регламентировался Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Статья 31 закона определяла, что в условиях чрезвычайного положения допускалось наложение штрафа в размере до 1000
рублей или административного ареста до тридцати суток за совершение следующих правонарушений:
за неоднократное нарушение установленных требований режима чрезвычайного положения;
за действия, провоцировавшие нарушение правопорядка или
разжигавшие национальную рознь, а также нарушавшие общественный порядок;
за активное воспрепятствование осуществлению гражданами
и должностными лицами их законных прав и обязанностей, а равно неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудников ОВД или КГБ при исполнении ими служебных обязанностей по охране общественного порядка. В случае совершения вышеуказанных противоправных действий должностными лицами,
законом предусматривалось наложение штрафа в размере до 3000
рублей или административный арест до 30 суток. Дела об административных правонарушениях рассматривались народным судьей,
в порядке, установленном КоАП РСФСР 1984 г., в срок до трёх суток. Причём лица, совершившие указанные правонарушения, могли быть задержаны вплоть до рассмотрения дела народным судьёй.
В период действия чрезвычайного положения на всей территории РСФСР, равно как и на части её территории по основаниям
200
социально-политического, криминогенного характера (п. «а» ст. 4
закона), не допускалось изменение Конституции и избирательного законодательства РСФСР, конституций республик, входивших
в состав РСФСР. Также не проводились выборы высших органов
государственной власти РСФСР и референдумы РСФСР. На территориях, где было введено чрезвычайное положение, выборы органов государственной власти и местного самоуправления не проводились в течение всего периода чрезвычайного положения.
В соответствии с международно-правовыми обязательствами
СССР и РСФСР, вытекавшими из Международного Пакта о гражданских и политических правах12, в случае объявления чрезвычайного положения Президент РСФСР либо Президиум Верховного Совета РСФСР в трёхдневный срок были обязаны принять меры
к оповещению генерального секретаря ООН об ограничениях прав
и свобод граждан, составлявших отступления от обязательств по
указанному Международному Пакту, об объёме этих отступлений
и о причинах такого решения. В уведомлении также должно было
быть указано о дате предполагаемого прекращения соответствующих отступлений от обязательств, предусмотренных Международным Пактом.
Следует отметить, что в сравнении с законом СССР от 3 апреля
1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения», в котором устанавливались единые основания введения чрезвычайного
положения и единый правовой режим для двух различных по своей сущности экстраординарных ситуаций (обусловленных чрезвычайными ситуациями природно-техногенного характера и социально-политическими, криминогенными факторами), закон
РСФСР от 17 мая 1991 г. имел существенные конструктивные преимущества.
Это проявлялось, прежде всего, в том, что в законе РСФСР
«О чрезвычайном положении» был закреплён более дифференцированный подход в определении оснований введения чрезвычайного положения, а также в определении системы экстраординарных
мер, применение которых допускалось в той либо иной чрезвычайной ситуации.
Так, только при введении чрезвычайного положения по социально-политическим, криминогенным основаниям (п. «а» ст. 4 закона), допускалось применение системы чрезвычайных мер, закрепленных в статье 23 закона (например, введение комендантского часа, ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры и др.).
201
В свою очередь, только при введении чрезвычайного положения
по основаниям природно-техногенного, либо биогенного характера
(п. «б» ст. 4 закона), допускалось применение системы экстраординарных мер, закрепленных в ст. 24 закона (например, временное
выселение (эвакуация) граждан из районов опасных для проживания, введение карантина, мобилизация ресурсов государственных
предприятий, учреждений, организаций и др.).
Вместе с тем, как было сказано выше, закон РСФСР «О чрезвычайном положении» закреплял систему так называемых «общих»
мер, применение которых допускалось как при возникновении
чрезвычайных ситуаций социально-политического, криминогенного характера, так и в ситуациях, обусловленных природными,
техногенными либо биогенными факторами (ст. 22 закона). Такая
конструкция закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (в части касавшейся определения оснований введения чрезвычайного положения, а так же порядка применения чрезвычайных мер
и временных ограничений) подвергалась критике ряда отечественных учёных.
«Соединение в одном законодательном акте принципиально разных оснований объявления чрезвычайного положения и разных
по интенсивности правоограничений, – отмечет по этому поводу
И. Л. Петрухин, – представляется недопустимым. Эти основания
и ограничения перемешаны и переплетены таким образом, что их
дифференцированное применение крайне затруднительно, если не
невозможно. При этом велика опасность применения неоправданно суровых мер к гражданам, терпящим экологическое бедствие,
переживающим техногенную катастрофу, эпидемию и т.п. В такого рода ситуациях объявление чрезвычайного положения следует
признать в принципе недопустимым»13. И. Л. Петрухин подчеркивает: «Основной недостаток закона «О чрезвычайном положении»
от 17 мая 1991г. состоит в том, что в соответствии с ним режим
чрезвычайного положения охватывает как социальные конфликты, так и бедствия, вызванные природными, техногенными и биологическими факторами. Эти две ситуации качественно различны
и требуют от государства разного реагирования: при социальных
конфликтах должны преобладать меры сдерживания и принуждения, а при социальных бедствиях – меры оказания помощи и аварийно-спасательные работы».
С учётом того, что от граждан и властей требуется максимальное
напряжение сил для преодоления последствий природной или экологической катастрофы, замечает И. Л. Петрухин, в пострадавших
202
регионах должно вводиться состояние бедствия, гораздо менее обременительное для граждан, чем правовой режим чрезвычайного
положения.
Только в тех случаях, когда «ситуация в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными или биологическими факторами, вышла из-под контроля вследствие мародерства, неповиновения или по другим причинам, то при наличии
предусмотренных законом оснований может быть объявлено чрезвычайное положение».
И. Л. Петрухин особо подчёркивает, что «введение чрезвычайного положения необходимо связывать лишь с острыми социальными, национальными конфликтами, массовыми беспорядками,
геноцидом и ни в коем случае не распространять его на социальные
бедствия, вызванные природными и техногенными факторами».
С учётом этого, И. Л. Петрухин обосновал мысль о необходимости
разработки двух разных законов – о чрезвычайном положении, и о
состоянии национального (регионального) бедствия.
Подобной точки зрения в тот период времени придерживался и А. М. Ларин, полагая необходимым принятие нового закона
о чрезвычайном положении, а также закона «О мерах предупреждения народных бедствий и устранения их последствий», который
должен был регламентировать порядок организационно-правового
воздействия на социальные бедствия, вызванные природно-техногенными и биологическими факторами14.
По этому поводу А. В. Грязнов так же высказывал мысль о необходимости «разработки либо двух законов, позволяющих адекватно реагировать на чрезвычайные ситуации социально-политического характера и на природно-техногенные катастрофы, либо,
в крайнем случае, используя опыт зарубежных стран, выделить
в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении соответствующую главу». Необходимо отметить, что теоретические изыскания указанных и других авторов были восприняты законодателем, и нашли свое практическое применение. Так,
21 декабря 1994 г. Президентом РФ был подписан Федеральный
закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Статья 1 этого Федерального закона определяет: «Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь
или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью
203
людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».
В приведённой дефиниции к чрезвычайным ситуациям законодатель не относит те, которые обусловлены социально-политическими, криминогенными факторами. Кроме этого, из сферы действия указанного Федерального закона исключаются экстраординарные ситуации, вызванные военными причинами. Правовая регламентация общественных отношений в условиях чрезвычайного
и военного положения осуществляется в соответствии с Конституцией России 1993 г. и федеральными конституционными законами об этих видах чрезвычайных правовых режимов, принятых
уже в начале XXI в.15 Исследованию различных аспектов института чрезвычайного положения после принятия и вступления в силу закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»
были посвящены многие научные работы, в том числе и диссертационные исследования.
Говоря о практике использования чрезвычайного положения в конце 80-х начале 90-х гг. прошлого столетия в Союзе ССР
и РСФСР следует отметить, что в той или иной форме оно неоднократно вводилось союзными и республиканскими органами государственной власти и управления.
В сентябре 1988 г. в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе Азербайджанской ССР («особое положение»); в январе 1989 г. в НКАО («особая форма управления»);
в январе 1990 г. в НКАО, и прилегавших к ней районах Азербайджанской ССР, Горисском районе Армянской ССР и в приграничной зоне вдоль государственной границы СССР на территории
Азербайджана; в феврале 1990 г. в столице Таджикской ССР городе Душанбе; в июне 1990 г. в городе Ош и прилегавших к нему
Узгенском, Советском, Кара-Суйском, Араванском и Анайском
районах Узбекской ССР; в июне 1990 г. в столице Киргизской ССР
городе Фрунзе и некоторых других районах; в июне 1990 г. в городе Андижане Узбекской ССР и пяти районах Андижанской области, граничивших с Киргизией: Джалалкудукском, Кургантепинском, Мархаматском, Пахтаабадском и Ходжаабадском; в августе
1990 г. в столице Армянской ССР городе Ереване; в октябре 1990 г.
в местах компактного проживания гагаузов на юге Молдовы – на
территории Комратского, Вулканештского и Чадыр-Лукгского
районов, а также в некоторых населённых пунктах Бессарабского
района; в ноябре 1990 г. в Приднестровской Республике в городах
Дубоссары, Тирасполь и Бендеры; в декабре 1990 г. на территории
204
города Цхинвали и Джавского района Южной Осетии; в июне 1991 г.
в столице Дагестана городе Махачкале.
19 августа 1991 г., в период пребывания Президента СССР
М. С. Горбачёва на отдыхе в Крыму, группа лиц союзного руководства, включая вице-президента СССР, премьер-министра, председателя КГБ, министра обороны, внутренних дел и ряда других высших должностных лиц, объявила о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП). Пытаясь взять под
контроль ситуацию с целью предотвращения распада СССР, в Москве и «отдельных местностях» Союза ССР было введено чрезвычайное положение. Введение чрезвычайного положения было расценено Верховным Советом РСФСР как «антиконституционный
заговор» и «государственный переворот». Предпринятая попытка введения чрезвычайного положения на территории бывшего
Союза ССР, включая Россию, как известно из истории, закончилась провалом. С тех пор, чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации не вводилось, однако, в отдельных
её регионах оно все же объявлялось. Так, например, чрезвычайное
положение вводилось на сопредельных территориях Северной Осетии и Ингушетии и действовало с 1992 по 1995 г., периодически
продлеваясь указами Президента России.
В начале октября 1993 г. чрезвычайное положение вводилось
в городе Москве. Октябрьские события 1993 г. в Москве не укладываются в рамки чрезвычайного положения, так как они были более похожи на гражданскую войну, для которой свойственны свои законы.
____________________
1
Григорьев В. Н. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях //
Правоведение. 1992. № 3. С. 53.
2 Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях
обострения социальных конфликтов: монография / СПбГУАП, СПбУ МВД России.
СПб., 1999. С. 49; Рушайло В. Б. Конституционные и административно-правовые
основы содержания режима военного положения в Российской Федерации // Право
и политика. 2003. № 12. С. 82.
3 Бессарабов В. Г., Шаров Р. В. Правовое регулирование ограничений прав и свобод в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве.
2006. № 4. С. 65.
4 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 47. Ст. 712.
5 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 14. Ст. 233.
6 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 247.
7 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 250.
8 Савичев В. Н. Основы организации административной деятельности ОВД при
ликвидации последствий на АЭС. Минск, 1990.
9 Лесков С. Взрыв поездов под Уфой: пять лет спустя прорабы назначены стрелочниками // Известия. 1994. 15 ноября.
10 Микеев А. К., Порфирьев Б. Н. Управление деятельностью органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М.,
1995. С. 57.
205
11
12
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.,
вступил в силу 23 марта 1976 г. // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
13 Петрухин И. Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. № 2. С. 47–48.
14 Ларин А. М. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных
органов // Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С. 110.
15 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; Федеральный конституционный закон
от 30 января 2002 г. «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 375.
Агаев Г. А.
доктор юридических наук, профессор СПбУ МВД России
ЮВЕНАЛЬНАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ТЕНДЕНЦИИ, ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
Проблема преступности несовершеннолетних в России является
одной из самых актуальных и обсуждаемых. В средствах массовой
информации постоянно обсуждаются темы кровавых убийств, разбоев, грабежей и изнасилований, совершённых несовершеннолетними. Сегодня нет особой нужды доказывать очевидную опасность
того, что именно молодежь, подростки совершают самые тяжкие
преступления. Экспертные оценки реального состояния преступности несовершеннолетних в России представлены в криминологической литературе, которой велико множество.
Вместе с тем, для того, чтобы исследовать ту или иную проблему, очень полезно представить себе, как выглядит официальная статистика по анализируемому вопросу. Так, данные уголовной статистики свидетельствуют о том, что в России в 2004–2014гг.
число выявленных несовершеннолетних лиц, совершивших преступления, в целом, неуклонно снижалось: 2004 г. – 154 414
(+ 6,2%); 2005–154 734 (+0,2%); 2006–150 264 (– 2,9%);
2007–139 099 (– 7,4%); 2008–116 090 (– 16,5%); 2009–94 720
(–18,4%); 2010–78 548 (– 17,1%); 2011–68 853 (– 12,3%); 2012–64
270 (– 6,65%); 2013 г. – 67 225 (+ 4,59%); 2014 г. – 59240 (11,9%)[1].
В последние годы заметно уменьшилось количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними и при их соучастии
(тыс.): 2005 г. – 154,7; 2006 г. – 150,3; 2007 г. – 139,1; 2008 г. –
116,1; 2009 г. – 94,7; 2010 г. – 78,5; 2011 г. – 71,9; 2012 г. – 64,3;
2013 г. – 67, 2; 2014 г. – 62,3[2].
206
Несмотря на некоторое снижение общего числа расследованных преступлений, совершенных несовершеннолетними, и выявленных несовершеннолетних лиц, совершивших преступления,
основания для оптимистичных криминологических прогнозов пока отсутствуют. Преступность несовершеннолетних продолжает
оставаться тревожной реальностью нашей жизни и серьезной государственной проблемой. Причин для опасения много, а главное
одной из них являются то, что официальная уголовная статистика
преступности несовершеннолетних страдает существенной неполнотой и недостаточно адекватно отражает тенденции преступность
несовершеннолетних в России.
Сразу отметим, что при изучении подростковой преступности
в Российской Федерации, следует также не забывать, что до достижения возраста уголовной ответственности малолетние совершают
значительное число общественно опасных деяний, аналогичных по
объективной стороне уголовно наказуемым деяниям. Это не только
имущественные преступления (кражи, грабежи и т. д.), но и убийства, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, оружия, похищением людей. Так, по официальной статистике в 2002–2007 гг. в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей в РФ ежемесячно доставлялось около
2 тыс. 600 детей в возрасте от 11 до 14 лет[3]. В 2009 г. общественно
опасных деяний, совершаемых несовершеннолетними, не достигшими возраста уголовной ответственности, было выявлено 67,5 тыс.,
а в 2010 г. – 54,9 тыс.[4] В целом, ежегодно 100 тыс. малолетних
лиц совершают общественно опасные деяния, примерно 2/3 из них
нуждаются в направлении в специальные учебно-воспитательные
учреждения.
Из вышесказанного, можно сделать вывод: наличие большого
числа несовершеннолетних преступников и правонарушителей говорит об отклоняющемся развитии подростков, которые через некоторое время должны стать стержнем нации. Дальнейший даже
незначительный рост преступности несовершеннолетних может
привести к непоправимым последствиям и ставит под угрозу все
российское общество. В чем же причина?
На наш взгляд отсутствие внятной ювенальной политик является причиной для криминальной активности несовершеннолетних. Но главным пороком являются то, что с 90-х годов стране
стала производить меньше материальных затрат на развитие образования, охрану здоровья детей и подростков. Ежегодно снижаются объемы предоставляемых семьям социальных услуг, в итоге
207
досуговая среда теряет положительные формы и криминализируется. Отечественные криминологи откровенно указывают, что деструктивные процессы, сопровождающие преобразования, проводимые в стране, существенно ослабили прежде всего семью как
важный социальный институт, ранее наиболее последовательно
и надежна защищавший жизнь и здоровье детей и подростков, обеспечивавший их моральное и интеллектуальное развитие. Разрушение родительской семьи существенно повлияло и на рост числа
преступлений как самих несовершеннолетних, так и против несовершеннолетних. Изучение причин и условий, способствующих
совершению преступлений подростками, криминологи на верном
материале убедительно доказали, что в большинстве своем наиболее криминогенным фактором, продуцирующим противоправное
поведение детей и подростков, является кризисная, неблагополучная, незащищенная и необеспеченная родительская семья. Именно она чаще всего и наиболее интенсивно формирует личность, способную совершать преступления. В связи с этим защита семьи и детей, воспитывающихся в ней, должна рассматриваться в качестве
одной из приоритетных задач цивилизованного общества и государства.
Важен и другой аспект. Как известно после распада Советского
Союза на смену советским ценностям пришли ценности западного
мира, и динамика разводов стала ежегодно увеличиваться. В последнее время в стране каждый год расторгается примерно 800 тысяч браков, в результате около 400 тысяч несовершеннолетних детей остаются без одного из родителей. Россия по числу разводов на
1000 человек находится на первом месте в мире. Десять лет назад
разводилась каждая третья пара, а сейчас расстается больше половины пар, и поэтому статистика настолько печальна. Да и можно
ли верить этим цифрам, если они не учитывают так называемые
гражданские браки, число которых постоянно растет, и в статистике нет их точного количества. Если брак гражданский, то нет
и развода. Такие негативные явления, как развод, лишение родительских прав, рождение детей вне брака и сиротство в целом,
усиливают криминогенную обстановку в стране (вероятность стать
преступником в неполной семье возрастает в разы).
Вряд ли стоит также говорит о том, что после распада советского коммунистического система и ликвидации таких организаций, как октябрятские, пионерские и комсомольские, разделяющих идеологию патриотизма, вакуум заполнился криминальной
идеологией, культом насилия, национализма, индивидуализма
208
и цинизма. Слабая деятельность летних оздоровительных, пришкольных лагерей с дневным пребыванием на базе образовательных учреждений, уменьшение числа детей, охваченных летним отдыхом, связано с сокращением финансирования лиц, находящиеся
в трудной жизненной ситуации. Низкий уровень организации деятельности подростковых клубов военно-патриотической, секций
спортивной, музыкальной и танцевальной направленности, а также театральных студий, кружков декоративно-прикладного творчества. Наряду с другими институтами, оказывающими влияние
на психику, развитие, формирование личности подростков и идеологических воззрений, СМИ играют важную роль в этой сфере.
Отсутствие качественных телепередач приводит к негативным явлениям в жизни подростков: наркотизму, проституции, самоубийствам, распутству и в целом к деградации общества. Мы рассмотрели лишь некоторые причины преступности несовершеннолетних.
Но на практике количество причин преступности может составить
гораздо большее число. В обрисованных ситуациях недостаточно
говорить лишь о причинах. Важной представляется профилактическая деятельность в сфере ювеналистики. Таковыми могут быть:
1) в установлении причин и условий, способствовавших совершению несовершеннолетними преступлений (ст. 421 УПК РФ);
2) в обязательном рассмотрении возможности применения принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетним при постановлении приговора (п. 15 ч. 1 ст. 299 УПК РФ);
3) в обязательном рассмотрении вопроса об освобождении от наказания несовершеннолетних с применением принудительных мер
воспитательного воздействия при исполнении приговора (п. 16 ст.
397 УПК РФ);
4) в создание в РФ ювенальной юстиции. Использование в судебной практике принципов ювенальной юстиции позволит применять более широкий спектр мер, направленных на предупреждение преступности несовершеннолетних. В основе данных и других
мер должен быть вложен комплекс социально-педагогических воздействий.
Источники:
1. Портал правовой статистики Генеральной Прокуратуры РФ
http://crimestat.ru/24 (дата обращения 17.03.2015г.)
2. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/
pravo/10-03.htm (дата обращения 17.03.2015 г.)
209
3. Кафарова Д. М. Криминологический анализ и профилактика
общественно опасных деяний подростков, не достигших возраста
уголовной ответственности: дис... канд. юрид. наук. Махачкала,
2009.
4. Леонов Р. А. Общественно опасные деяния (проступки), совершаемые лицами, не достигшими возраста уголовной ответственности (уголовно-правовой и криминологический аспекты): автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996
№ 63-ФЗ (ред. от 03.02.2015) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954
6. См.: Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), приняты
29 ноября 1985 г. Резолюцией 40/33 на 96-м пленарном заседании
Генеральной Ассамблеи ООН // Международные акты о правах человека: сб. документов. М.: Норма-Инфра-М, 2000. С. 4; Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г. // Дипломатический вестник.
1992. № 6. С. 10–13; Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. // Ведомости Верховного
Суда СССР. 1990. № 45. Ст. 955; Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности
среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) (приняты 14 декабря 1990 г. Резолюцией 45/112 на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международные акты о правах человека: сб. документов. М.: Норма-Инфра-М,
2000. С. 185; Правила Организации Объединенных Наций, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (приняты
14 декабря 1990 г. Резолюцией 45/113 на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международные акты о правах человека: сб. документов. М.: Норма-Инфра-М, 2000. С. 196.
7. См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от
02.12.2013) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; закон от 24 июня 1999 г.
№ 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 31.12.2014) //
СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
210
Кузнецова А. В.
магистрант 1 курса юридического факультета ГУАП
ОХРАНА КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Проблемы в области охраны культурного наследия имеет место быть во всех странах, однако постоянно находясь в поле зрения государства и общества. Деятельность по сохранению историко-культурного наследия осуществляется целенаправленно и комплексно при симбиозе структур гражданского общества, бизнеса
и государства.
Показателем актуальности вопроса охраны культурного наследия служат международные сообщества, союзы, трасты, количество которых уже насчитывают сотни, а общее число их членов на
сегодня превышают десятки тысяч правительственных, неправительственных, национальных, научных организаций, ученых, специалистов в области сохранения памятников истории и культуры.
Между тем, как показывает практика, памятники истории
и культуры зачастую становятся объектами противоправных посягательств, актов вандализма, разрушения, в результате чего множество ценнейших объектов культурного наследия не дошли до
наших дней.
В соответствии с международными и отечественными нормативными правовыми актами культурными ценностями признаются независимо от их происхождения и формы собственности:
– движимые, недвижимые ценности, существенные для культурного наследия каждого народа, а именно: памятники (искусства, архитектуры, истории, светские, религиозные), архитектурные ансамбли, имеющие художественный или исторический интерес, археологические месторождения, рукописи, книги, произведения искусства и иные предметы исторического, художественного, археологического значения, важные коллекции книг, научные
коллекции, коллекции архивных материалов а также репродукции ценностей, перечисленных выше;
– объекты капитального строительства (здания), основное
и фактическое назначение которых заключается в сохранении или
экспонировании движимых культурных ценностей (музеи, хранилища архивов, крупные библиотека, укрытия для сохранения
культурных ценностей в случае вооруженного конфликта);
211
– центры сосредоточения культурных ценностей центры, то
есть места сосредоточения значительного количества культурных
ценностей1.
Культурное достояние народов России входит в общее наследие
человечества. Но в наше время, когда культурным ценностям угрожают опасности самого различного характера, становится необходимостью забота о сохранении этих ценностей, об использовании
их в интересах нынешних и грядущих поколений.
Наиболее важными документами, регламентирующими вопрос
охраны культурного наследия, являются международные нормативные правовые акты, такие как: Гаагская конвенция «О защите
культурных ценностей в случае вооруженного конфликта», Конвенция «Об охране всемирного культурного и природного наследия», Конвенция «Об охране нематериального культурного наследия», Конвенции УНИДРУА «По похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям». Именно на эти документы ориентируется российское законодательство, обеспечивающее защиту
памятников истории и культуры.
Стоит также отметить, что более стройную систему сохранения
и использования российские природные и культурные памятники
получили благодаря сотрудничеству Российской Федерации с международными организациями, в частности с ЮНЕСКО.
Рекомендации ЮНЕСКО сыграли важную роль в формировании
нового законодательства России о культурном наследии. В частности, положения таких рекомендаций ЮНЕСКО, как: «О сохранении культурных ценностей, подвергающихся опасности в результате проведения общественных или частных работ», «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза
и передачи прав собственности на культурные ценности», «Об охране движимых культурных ценностей», нашли свое отражение
в нормах российского права.
Основополагающие нормы об охране памятников истории
и культуры в России закреплены в статье 44 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры,
на доступ к культурным ценностям»; «Каждый обязан заботиться
о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры»2.
Базовым законом в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), разработанным в России, является
212
Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Данный закон направлен на реализацию указанных выше конституционных прав и обязанности, а также на реализацию прав
народов и иных этнических общностей в Российской Федерации
на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной
среды обитания, защиту и сохранение источников информации о
зарождении и развитии культуры.
Когда Россия стояла на пути демократических преобразований
после развала Советского Союза, и не было железного занавеса эпохи Советского комитета, появилась реальная возможность свободного перемещения и широкого натурного ознакомления с памятниками и историческими городами по всему миру, обмена опытом
и сотрудничества со специалистами разных стран. Однако, в тоже
время, Россия никогда не была так далека от научных принципов
и методов, которые декларировалась всемирными организациями (например, Международный совет по сохранению памятников
и достопримечательных мест – ИКОМОС), и от соблюдения положений международных хартий по сохранению культурного наследия. Прежде всего, это касалось концепции подлинности, выраженное игнорированием этого понятия, как в отношении отдельного сооружения, так и городской ткани в целом.
В связи с поступающими в течение последних десятилетий обращениями и жалобами, касающимися применения административных регламентов, нормотворцами, после изучения отечественного законодательства, были внесены корректировки в нормы градостроительного права. В основном данные поправки касались
вопросов предоставления юридическим и физическим лицам государственной услуги по выдаче разрешения и задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения. Конкретизировался порядок проведения работ по
сохранению и охране памятников истории и культуры, устанавливая новые требования к составу и содержанию научно-проектной
и проектной документации. Стоит отдельно обратить внимание на
то, что законодатель закрепляет положение об учитывании мнения собственника объекта культурного наследия либо пользователя данного объекта.
Повысился уровень работы Министерства Культуры Российской Федерации, расширив круг своих полномочий.
213
Стоит обратить внимание на тот факт, что нормативно-правовая база, регулирующая вопросы охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации развивается и расширяется. Свидетельством тому являются постоянные изменения таких законов,
как: Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»,
Законы Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных
ценностей», «Основы законодательства Российской Федерации
о культуре».
В целом охрана культурного достояния в современном мире становится все более сложной и острой. Эта проблема требует постоянного внимания. Вез преувеличения можно сказать, что об уровне
развития культуры того или иного народа следует судить по тому,
как он относится к своему культурному наследию. Сохраняя прошлое, мы продлеваем будущее.
Источники:
1. Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2014.
2. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
3. Конвенция «Об охране всемирного культурного и природного
наследия» от 16 ноября 1972 г. // Сб. международных договоров
СССР. Вып. XLV. 1991.
4. Письмо Министерства культуры Российской Федерации от 22
июля 2013 г. № 90-01-39/12-ГП «О применении Административных регламентов предоставления государственной услуги по выдаче разрешения и задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия» // Росс. газета: Федеральный выпуск.
2012. 24 октября.
5. Культурное наследие народов Российской Федерации: актуальные вопросы // Экспериментальная версия Ежегодного доклада. Общественная палата РФ. 23 ноября 2009 г.
____________________
1 См.: Гаагская конвенция «О защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта» от 14 мая 1954 г. // Ведомости ВС СССР. 1957. № 3. Ст. 1.
2 Конституция Российской Федерации. М.: Норма, 2014. Ст.44.
214
Баженов А. В.
кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и таможенных расследований юридического факультета ГУАП
Агаев Г. А.
профессор кафедры уголовного права СПбУ МВД России, доктор юридических наук, профессор
СПЕЦИФИКА АНТИНАРКОТИЧЕСКОЙ ПРОФИЛАКТИКИ
СРЕДИ ОСУЖДЕННЫХ ПОДРОСТКОВ
Массовое распространение наркотиков в подростковой среде
на Западе относится к концу 50-х началу 60-х годов. В конце 60-х
наркотики проникли в нашу страну, но до недавнего времени об
этом умалчивалось. Наша молодежь сидела в те годы на скудной
«духовной диете», комсомольские организации все больше утрачивали свое влияние на нее. Вначале наркотики стали экзотическим
дурманом «золотой молодежи», отдельных «богемных» групп. Однако вскоре наркомания распространилась в студенческой среде,
учащейся и рабочей молодежи. При этом вовлечение молодежи,
подростков происходило так стремительно, что с полным правом
можно говорить о заразительности этого недуга.
В возникновении и распространении наркомании среди подростков, молодежи особую роль играет социальный фактор. Влияние социальных факторов опосредствуется через внутренние условия – через особенности личности человека, которые раскрываются в его индивидуальном развитии. Не последнее место в приобщении к наркотикам занимает феномен «запретного плода», который
привлекателен.
Подростков, склонных к употреблению наркотиков, можно разделить на три условные группы. Первую из них составляют те, которые пробовали наркотическое средство просто из любопытства.
Подобное любопытство трудно предвидеть заранее, предугадать,
кто из ребят может его проявить. Но все же кое-какие основания
для прогнозирования имеются. Нездоровое любопытство такого
рода чаще других проявляют те дети, которых в семье до школы
и в период обучения еще в младших классах неправильно воспитывали. Воспитание должно укреплять две сферы психической организации ребенка – интеллектуальную и волевую для того, чтобы
он понимал, что можно делать, а чего нельзя, и умел сдерживать
215
свое любопытство и побуждения. Если такого воспитания в семье
не было, то ребенок может попасть в первую группу.
Вторую группу составляют те подростки, у которых сложилась
неблагополучная семейная обстановка: отец или оба родителя пьяницы; кто-то из родителей психически болен; постоянные ссоры
и конфликты в семье из-за невротических или психопатических
черт одного из родителей, что ведет к отсутствию необходимого внимания к детям. К этой группе можно отнести подростков, родители
которых заботятся об удовлетворении материальных благ детей, а
моральную и духовную «пищу» эти ребята получают на улице.
Третью группу образуют те подростки, мозг которых был деформирован какой-либо патологией, вследствие чего произошло ослабление волевых качеств, возможно и интеллектуальных, а влечения
гипертрофировались и приобрели извращенный характер. Такие
подростки легко попадают под влияние тех лиц, которые пропагандируют потребление алкоголя и другие формы наркотизации.
По мнению академика АМН СССР Г. В. Морозова, существует два главных пути, по которым молодой человек может прийти
к болезни: психопатология, когда у человека расстроена психика
и утрачен самоконтроль; второй – беда по неведению. Подростки
нередко наслышаны о каких-то приятных ощущениях, которые
дает употребление наркотиков. Сначала из-за любопытства пробуют наркотик, а затем втягиваются и не могут отказаться от него.
Многих молодых людей как раз и сгубил роковой по легкомыслию и необоснованности расчет на то, что можно попробовать затяжку, уколоться и бросить. Но привыкание, психологическая
и физическая зависимость от наркотика наступает чуть ли не после
двух-трех недель приема. Проходит определенное время, и наркоман деградирует как личность, становится опасным своей готовностью на тягчайшие преступления.
Как показала клиническая практика в стране и за рубежом,
консультационное, амбулаторное лечение наркоманов является малоэффективным или вообще неэффективным. Лицо, зависящее от наркотических средств, требует длительного лечения.
Профилактическая антинаркотическая деятельность у нас практически отсутствует, если не считать лекций и бесед с родителями и школьной молодежью. Еще раз подчеркнем эмпирически
обоснованный в настоящее время взгляд, существующий среди
профессионалов, что наркомания в определенном смысле неизлечима, а у лица, которое в результате возникновения зависимости от наркотиков потеряло естественный биологический барьер
сопротивляемости этим средствам, уже не удается восстановить
216
эту сопротивляемость. В связи с этим наркомана можно только
подлечить, а его спасти может только полное воздержание от употребления этих средств.
Основная цель профилактической работы состоит в том, чтобы
подростки прекратили принимать наркотики. Что же для этого
нужно делать? В местах лишения свободы наркоманов можно разделить на две группы:
– тех, которые могут, но не хотят покончить с употреблением
наркотиков;
– тех, которые хотят, но сами не способны отказаться от наркотических веществ.
Психотерапия в отношении этих категорий лиц различна. У несовершеннолетних первой группы следует вызвать негативное отношение к употреблению одурманивающих веществ. Подросткам
второй категории нужно помочь в преодолении сильного психического влечения к приему наркотиков, с которым он борется и от
которого хочет избавиться. Для решения этих проблем нужно использовать опыт лечения и воспитания наркоманов, накопленный
в России и за рубежом.
Несмотря на справедливое заявление врачей, что «лечение молодых наркоманов неразрывно связано с воспитанием», все же
можно четко выделить фазу специфического медицинского воздействия и фазу особых мероприятий воспитательного характера.
Методы фармакологического лечения являются лишь вспомогательными и эффективными только в первой, самой короткой фазе этого процесса. Полный курс лечения от наркомании проходит
обычно в четыре этапа, из которых первые два носят специфический медицинский характер, а в двух последующих преобладают
воспитательные меры.
I этап – нейтрализации яда в организме. Нейтрализация предусматривает: удаление еще не усвоенного организмом яда; выведение яда уже усвоенного тканями организма, применение специальных мер – в зависимости от рода употреблявшихся пациентом наркотических веществ.
II этап – устранение последствий отравления, прежде всего, нарушений функции внутренних органов (печени, почек, легких
и др.), патологических изменений нервной системы и иных расстройств.
III этап – принятие мер по преодолению вредных привычек.
В этой фазе лечения преобладает психотерапевтическое и воспитательное воздействие. Цель – вызвать у больного отрицательное отношение к наркотическому пристрастию с помощью постоянного
217
ориентирования интересов больного и сосредоточение его эмоциональной сферы на занятиях, полезных для него самого и окружающих. На этом этапе преобладает применение психологических,
психотерапевтических и педагогических методик.
IV этап – социальная реабилитация и ресоциализация наркомана. Цель этих мероприятий – возврат человека к нормальной общественной жизни.
На всех этапах подростки нуждаются не только в должном лечении, но и в жестком контроле, надзоре и привитии им навыков соблюдения дисциплины.
Употребление подростками-наркоманами наряду с одурманивающими препаратами спиртных напитков делает необходимой
наряду с антинаркотической работой проведение антиалкогольного воспитания. Следует иметь в виду, что принудительное лечение – не панацея от наркомании. Подростков-наркоманов следует
не столько принуждать к лечению, сколько убеждать в его необходимости, показывать вредность их заболевания во всех аспектах
– медицинском, юридическом, социальном. Но об одном нужно
предупреждать сразу: лечение способно помочь только тем, кто хочет вылечиться.
И еще нужно учитывать тот фактор, что алкоголизм и наркомания принципиально отличаются от всех других болезней. Больные
этими недугами, как правило, таковыми себя не считают, а стало
быть и не желают лечиться. Тогда как с любым иным заболеванием человек сам обращается к врачу, с готовностью принимает все
прописанные ему лекарства и процедуры.
Под воспитанием в широким смысле слова подразумевают организованную, целенаправленную деятельность по формированию
психологии воспитуемого, различных его личностных качеств,
возникающих в процессе определенных отношений между воспитателем и воспитуемым.
В воспитательных колониях, где работают специалисты-наркологи, не должны возникать затруднения в организации антинаркотической пропаганды. Для решения указанной задачи необходимо
дать воспитанникам сведения относительно употребления наркотиков в такой форме, чтобы они могли понять, что все социальные,
медицинские, правовые и моральные вопросы, относящиеся к употреблению наркотиков, касаются лично их. Поэтому антинаркотическое воспитание следует организовывать в двух формах:
– традиционная форма – сообщение подросткам сведений, касающихся употребления наркотиков;
– активная форма – семинарские занятия.
218
Однако, чтобы побудить воспитанников к принятию самостоятельных решений по вопросам употребления наркотиков, необходимо умение воспитателя создать на этих занятиях доверительную
обстановку, организовать откровенный разговор, дать возможность каждому почувствовать, что означает для него лично прием
наркотических средств. Какое действие они оказывают, к каким
результатам приводят. Это обстоятельство является решающим
моментом в антинаркотическом воспитании, ибо, пока сам подросток не будет готов порвать с наркотиками, ни одна форма юридического или родительского контроля не защитит его от этого зла.
Семинарские занятия предназначены для более глубокого изучения того или иного предмета и могут проводиться в формах активного диалога, учебного диспута, коллективного обсуждения,
учебно-ролевой игры. Они эффективны лишь тогда, когда проводятся как заранее подготовленное совместное обсуждение выдвинутых вопросов каждым участником семинара.
Структура семинарского занятия в форме диспута может иметь
следующую структуру:
– короткое вступление (актуальность, проблема);
– «прения сторон»;
– подведение итогов;
– заключительное слово.
Для проведения семинарских занятий можно предложить ряд
следующих тем:
1. Показания для применения наркотика с лечебной целью.
2. История злоупотребления наркотиком.
3. Физиологические последствия употребления наркотиков.
4. Последствия употребления наркотика для умственной деятельности.
5. Медицинские и социальные последствия неоднократного
и чрезмерного употребления наркотика.
6. Методы лечения физической зависимости от наркотика.
7. Законы, регулирующие продажу и употребление наркотиков,
и их применение на практике.
Необходимо применять технологические и наглядные средства:
фильмы, интернет-ресурсы, плакаты, репродукции произведений
художников.
Многие подростки знают о наркотиках намного больше сотрудников колонии, спокойно приводят противоположные доводы, опровергающие доводы учителя, воспитателя. Такие противопоставления наносят вред авторитету преподавателя и снижают
219
эффективность воспитания. Поэтому те сотрудники, которым поручено вести занятия по антинаркотическому воспитанию, должны пройти соответствующую подготовку, чтобы детально разбираться в данном предмете.
Лечение больных наркоманией – весьма нелегкая задача, имеющая свои специфические трудности. Следует учитывать динамические особенности душевного склада многих больных. Важным элементом является задача выявления конфликтов, которые создавали невротическое предрасположение в состоянии больного.
Психотерапия – это метод лечебного воздействия на психику
больного или одновременно группы больных с помощью слова через вторую сигнальную систему с целью устранения болезненных
симптомов и изменения отношения к себе, к своему состоянию
и окружающей среде. Основа психотерапевтического воздействия –
речевое воздействие врача. Однако не каждое слово является терапевтическим, лечебным. Слово, произнесенное врачом, может
оставить больного безучастным, не затронуть его. Слово может лечить больного лишь тогда, когда оно несет полезную информацию,
дающую ответ на самые жизненно важные вопросы, когда это слово способно затронуть больного, воодушевить, ободрить его или
принести успокоение. Слово, сказанное необдуманно, без учета
влияния на психику больного, может оказать травмирующее воздействие и даже привести к возникновению заболевания.
Большое значение в искусстве психотерапии приобретает
не только умение говорить самому, вести логично построенную
и продуманную беседу, но и умение слушать больного, вызывать
его на откровенный разговор, завоевывать его доверие. Задачей
психотерапии является реконструкция грубо нарушенной личности наркологического больного. В психотерапии, в каждом индивидуальном случае необходимо обращать внимание на позитивные компоненты личности пациента и на этой основе строить
работу с больным.
У наркозависимого подростка необходимо повысить уровень самоуважения, который часто является низким, обратить внимание
на повышение ощущения собственной ценности и веры в свои возможности. Необходимо освободить наркомана от предвзятых суждений о жизни, помочь ему в развитии интересов и талантов.
Многолетний практический опыт позволяет сформулировать
ряд выводов и научно-практических рекомендаций сотрудникам
ВК по осуществлению антинаркотического воспитания осужденных подростков:
220
1. Злоупотребление наркотиками может возникнуть в результате воздействия самых различных причин. В одних случаях оно может оказаться результатом экспериментирования с наркотиками
по совету «плохих товарищей», в других – указывает на серьезные
психологические проблемы, с которыми сталкивается подросток:
– потеря интереса к обучению в школе;
– трудности в отношениях с учителями в школе;
– проблемы в отношениях с родителями, с другими лицами;
– скука;
– привлекательность мифов о свойствах наркотиков.
2. Преподаватели и воспитатели должны создавать в классе, отделении обстановку доверия. Во время беседы о наркотиках и наркоманах очень важно (хотя это иногда и бывает трудно) избегать
излишней морализации. Часто во время обсуждений сотрудникам
ВК приходится занимать оборонительную позицию, сознавая при
этом свою непоследовательность, поскольку в повседневной жизни
они сами употребляют табачные изделия и алкогольные напитки.
Тем не менее, существуют убедительные доводы против употребления наркотиков, которые можно сформулировать таким образом:
многие подростки считают употребление наркотиков способом
проявления своей внутренней свободы. Следует указать подросткам, что трудно добиться этой цели, если у них вырабатывается
физическая зависимость от наркотиков.
3. Следует избегать методов запугивания воспитанников сенсационными сообщениями о последствиях употребления наркотиков.
Разъяснение о неминуемой ответственности (в дальнейшем) может уменьшить стремление подростка к употреблению наркотиков. Необходимо указать, что юридические и социальные последствия пребывания в ВК (по поводу наркомании) будут сказываться
в течение всей жизни и на это следует указывать, как на основные
факторы, которые требуется учитывать, отвечая для себя на вопрос: принимать или не принимать наркотики.
4. Сотрудники, работающие с наркоманами, должны обладать
обширными знаниями о наркотиках. Им следует знать, что собой
представляют наркотики, как они применяются в медицине и как
возникает массовое злоупотребление ими.
В системе антинаркотического воспитания огромное значение
имеет личность самого воспитателя: он является проводником знаний, олицетворением той активной силы, которая влияет на формирование взглядов и всю деятельность подростков. Сотрудники,
221
работающие в области антинаркотического воспитания подростков должны быть честны, вызывать уважение у подростков и понимать с какими явлениями сталкивается больной наркоманией.
5. Организовывая профилактическую работу с подростками, сотрудникам необходимо иметь в виду, что ее основные задачи заключаются в следующем:
– необходимо формировать негативное отношение к наркотикам и злоупотреблению наркотическими веществами;
– учить тому, что нелегальная торговля запрещенными наркотическими веществами, злоупотребление наркотиками и наркомания тесно связаны с преступностью взрослых и малолетних;
– прививать знание законов и ответственности за их нарушение
в отношении наркотиков и злоупотребления наркотическими веществами;
– воспитывать у подростка чувство опасности в связи с употреблением наркотиков, приводящим к привыканию и возможности
превращения в наркомана;
– воспитывать понимание того, что душевное и физическое здоровье может быть достигнуто и сохранено только благодаря своим
собственным усилиям, а не путем регулярного употребления лекарств и наркотиков;
– знакомить подростков с наиболее важными историческими
вехами, относящимися к употреблению наркотических средств;
– раскрывать содержание научных терминов, имеющих связь
с проблемами наркотизма и наркомании;
– информировать учеников о существующих лечебных учреждениях и методах, применяемых при лечении наркоманов.
Источники:
1. Саблина Л. С., Гомонов Н. Д., Баженов А. В. Криминогенное
поведение несовершеннолетних. СПб., 2003.
2. Гомонов Н. Д., Баженов А. В. Социально опасное поведение
несовершеннолетних с психическими отклонениями. Мурманск,
2006.
3. Баженов А. В., Гомонов Н. Д., Сафин Ф. Ю. Детерминация
и превенция девиантного поведения несовершеннолетних в России. СПб., 2010.
222
Багаутдинова И. Р.
магистр юриспруденции
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ПРАВОГО ГОСУДАРСТВА
В МЕХАНИЗМЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАЩИТЫ
СУБЪЕКТОВ СЕМЕЙНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Для более глубокого понимания специфики семейного законодательства и семейных правоотношений необходимо обратиться
к истокам зарождения, становления и развития семейного права
в нашей стране. Рассмотрим историю развития общественных и семейных отношений более подробно. Природой создано уникальное
творение – Земля со всеми ее океанами, морями, озерами, реками,
горами и равнинами. И все это покрыто растительностью и заселено животным миром. Миллионы лет жизнь на Земле поддерживается благодаря тому, что природа предусмотрела механизм продолжения рода. Разнополые живые существа способны произвести на
свет подобное себе и в этом, видимо, заключается вечная жизнь.
Особо это касается высшего, разумного существа – человека. Мужчина и женщина решают одну из величайших задач – создание
и воспитание человека, способного разумно использовать блага
Земли. К сожалению, в последние века человек наносит огромный
вред нашей кормилице, истощая ее энергетику, делая ее грязной
и не обихоженной.
Форма дореволюционного брака имела договорную основу.
Представляет интерес брачный союз на основе договора, заключенного в 1820 году между русскими гражданами Лавром Соколовым
и Анной Соколовой. Он состоял из 10 пунктов. Помимо решения
имущественных вопросов, были и моральные. Вполне понятно, что
такие взаимные моральные обязательства супругов создавали хорошую и мудрую основу будущей семейной жизни.
Начало XX века внесло свои уточнения в семейное право. Так
были изменены правила совместного проживания супругов. Проживание семьи определялось мостом проживания мужа. До революции в России действительным был церковный брак – как частное дело брачующихся. В первые годы революции был признан
только гражданский брак, зарегистрированный в государственных
органах. В последствии в РСФСР и некоторых других республиках
был допущено замужество, т.е. фактические супруги были прирав223
нены в правовом отношении к супругам, чей брак был зарегистрирован. Однако для этого необходимо было судебное установление
фактического брака в каждом конкретном случае. Судебное решение как бы заменило регистрацию брака. Это правовое положение,
несомненно, не могло на законодательной основе решить все проблемы, связанные с семейными правоотношениями.
В послевоенные годы социальная политика государства была
направлена на улучшение жизни населения, что, прежде всего,
создавало условия, необходимые для естественного прироста населения. Так, в 1947 году был принят закон, запрещающий сверхурочные работы кормящих матерей и подростков, в 1949 году – закон, дающий право на сохранение для женщин с детьми до года непрерывного трудового стажа при переходе на другую работу, введение обязательного медосмотра на предприятиях с вредными условиями труда. Определённую положительную роль сыграл и факт
учреждения правительственных наград: орденов и медалей материнства. Особое место в сохранении семьи занимала общественнонравственная позиция. Парткомы, профкомы, комитеты комсомола – своего рода общественные треугольники, формировали определённое нравственное табу на любые попытки разрушения семьи.
При судебных разбирательствах по расторжению брака главная
цель была та же – помирить супругов, сохранить семью. Именно всё это способствовало улучшению демографического состояния страны. Об этом говорят следующее статистические данные по
стране (количество на 1 тыс. человек).
Год
Родилось
Умерло
Естественный
прирост
1913
47, 0
30, 2
16,8
1940
31,3
18,3
13,2
1950
26,7
9,7
17,0
1960
24,9
7,1
17,8
Данная таблица свидетельствует о том, что естественный прирост населения шёл не только по рождаемости, но, прежде всего,
с увеличением продолжительности жизни. А это результаты продолжительной социальной политики, и она осуществлялась в последующие годы. Однако этому позитивному процессу пришел
конец в связи с теми событиями, которые произошли в СССР, затем в РСФСР. Это был глубоко продуманный план разрушения
СССР, его экономики и социальной сферы. Достаточно сказать, что
224
в 1990 году был получен фактический урожай – 300 млн. т. зерна,
причём собрать и обмолотить также удалось рекордный объем –
220 млн. т. И в этих благоприятных условиях вдруг начался хлебный кризис.
Кризис табачными продуктами был зафиксирован в данный период. То же самое было и с дефицитом мясопродуктов. Это был глубокий кризис. Он затрагивал глубинные процессы основы жизни
общества и охватывал всю страну. Его и сегодня переживают и еще
долго будут переживать не отдельные, а все стороны жизни общества – экономика, политика, идеология, культура, вся социальная
сфера, социально-классовые и национально-этнические отношения. Безусловно, кризис серьезно затронул российскую семью, нанес ей трудноизлечимые раны, требующие длительного лечения.
Почти 20 лет длится процесс «перестройки», а положительных результатов нет. Население катастрофически сокращается.
Дальнейшая демографическая статистика – это исключительно статистика вымирания России. В 2001 году численность ее сокращается уже до 146,3 млн. человек, то есть на два миллиона за
пять лет, и в среднем на 400 тысяч в год. Только за год с 2001 по
2002 численность россиян уменьшилась на 1 млн. 100 тыс. человек. С 2002 года по 2004 в среднем за год население уменьшилось
на 800 тыс. человек. С 2004 по 2006 года – на 700 тысяч. К началу
2007 года оно сократилось до 142 млн. 200 тыс. человек. К началу
2008 года оно убавилось еще на 200 тыс. человек.
Произошло изменение в демографической ситуации, и Россия
стала на 136 место по продолжительности жизни у мужчин. За эти
неполные 20 лет естественная убыль населения со всем возмещением её рождаемостью составила 15 млн. человек. А если прибавить
к этому 1,5-2 млн. ученых и молодых специалистов, выехавших
в другие страны, более 2 млн. молодых женщин, покинувших страну в поисках хорошей жизни, а также огромное число без вести пропавших, то потери России составят далеко за 20 млн. человек. Восполнить убыль за счет мигрантов Россия не может, она не в состоянии преодолеть тот уровень населения, который имела в 1990 году.
Демографическая ситуация в России оценивается как сложная
почти всеми исследователями. Характерные её черты: старение
населения и рост естественной убыли трудоспособного населения.
Особенностью России в сравнении с развитыми странами является
высокий уровень смертности в целом и среди трудоспособного молодого населения в частности. Об этом можно судить по демографии в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в 2007 году1.
225
Родилось
В т.
ч. на
1000
Умерло
В т. ч. на
1000
Превышение
смертности над
рождаемостью
Субъекты
РФ
всего
СанктПетербург
42975
9,4
67600
14,8
14625
Ленинградская область
13597
8,3
29800
18,2
16203
всего
Тенденция сокращения численности населения приобрела
в России устойчивый характер. 2007 год подтвердил, что ни один
Федеральный округ России не сумел преодолеть разрыв между
смертностью и рождаемостью. Число умерших, т.е. естественная
убыль населения на 1000 человек превышает число родившихся и эта тенденция кардинально не меняется. Известный российский кардиохирург современности Лео Бокерия прямо заявляет
«никак не можем осознать, что вымираем, что нужно принимать
экстренные меры, чтобы приостановить убыль населения, которая
происходит в стране. Сохранение жизни россиян должно быть объявлено национальным приоритетом»2. Серьезной проблемой является смертность детей в возрасте до 1 года на 1000 родившихся.
По России она составляет 9,4. Это значительно больше, чем в европейских и других странах3.
Несомненно, что российская семья сегодня не способна воспроизвести население, родить и воспитать детей даже для своего будущего благополучия. Следует, видимо, подчеркнуть, что семья – это
основанное на браке или родстве объединение лиц, связанных между собой личными или имущественными правами и обязанностями,
моральной и материальной общностью, ведением общего хозяйства
и воспитанием детей. Семья – это важный источник социального
и экономического развития общества, она творец цивилизации. Ясно, что без семьи ни один человек не чувствует себя в полной мере
счастливым. Но, естественно, что это присуще только прочной семье, сплоченной, дружной, имеющей здоровый морально-психологический климат, достаточно уравновешенный характер, необходимый уровень общей и психолого-педагогической культуры.
В России резко увеличилось число неполных семей. Растёт число гражданских браков. Сегодня среди молодёжи до 25 лет половину всех партнерских союзов можно назвать неформальными. Такая же каждая пятая-шестая пара у тех, кому за 30. Даже в старшем поколении, у 60 летних – 10% мужчин и 7% женщин живут
без регистрации. Каждый третий ребенок рождается вне брака.
Дети плохо вписываются в сегодняшний стиль жизни. Только по
российским детдомам их свыше 700 тысяч. Социальное сиротство –
226
это постсоветское явление. 46% опрошенных считают, что основной
причиной низкой рождаемости является нищета, маленькие зарплаты и пособия. 35% заявляет, что о молодых семьях, их жилищных
проблем, трудоустройстве государство заботы не проявляет4.
Действительно, по социологическим опросам в России бедняки
составляют 30–35% или 43–50 млн. человек. К ним относятся те, кто
не имеет денег на покупку пищи (13% – 18480 тыс.); кто имеет средства на приобретение еды, но не имеет на покупку одежды (19–22% –
28–35 млн. человек). Как же могут работники бюджетной сферы,
а их почти 6 млн. россиян прожить и воспитать детей, если их заработная плата составляет 2300 руб. Такое же положение и с пенсионерами, у большинства которых пенсия не дотягивает до прожиточного минимума. Ст. 7 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах человека говорит, что труд
людей должен обеспечивать «уверенное существование для них самих и их семей», а также «достаточное питание, одежду и жилище… непрерывное улучшение условий жизни семьи».
Действительно, при таком материальном уровне жизни, у большинства населения вопрос о браке, семье и рождении детей стоять
не может. А если к этому еще присовокупить неуверенность в завтрашнем дне, болезни, бескультурье и многое другое, то проблема
деторождения отодвигается на многие годы.
Безусловно, национальные программы дали свой первый результат. Федеральные власти и, прежде всего, субъектов стали
уделять больше внимания семье и детям, ее социальной поддержке. Особое внимание уделяется детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. В Санкт-Петербурге с 2004–2007 года принято 13 законов и постановлений, связанных с мерами социальной поддержки родителей, имеющих детей. В их числе следует указать такие, как: «О социальной поддержке семей, имеющих
детей в Санкт-Петербурге» (20.11.2008); «О дополнительных мерах социальной поддержки детей и молодёжи в Санкт-Петербурге»
(в ред. от 18.07.2007); «Об обеспечении питанием школьников
и учащихся профессиональных училищ в Санкт-Петербурге»
(26.09.2002); «Об организации отдыха и оздоровления детей и молодёжи в Санкт-Петербурге» (15.11.2006); «О плате за содержание ребёнка в общеобразовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования» (01.06.2007); «О мерах по реализации Закона
Санкт-Петербурга «О социальной поддержке семей, имеющих
детей в Санкт-Петербурге» (Постановление Правительства СПб
от 16.01.2007) и др. Это уже дало некоторый рост рождаемости
227
в городе и области. Следует отметить, что в детородный возраст,
вступили девушки, рождённые в благополучные 80– е годы. Несомненно, они рассчитывали на материальный капитал и, наверное,
ещё 2–3 года он будут репродуктивными. Но им на смену придут те
девушки, которые родились в период социально-политических катаклизмов. У некоторых их них серьезные патологические заболевания, нарушение психики. Все это, несомненно, скажется на детородной функции. Поэтому не случайно в демографической политике упор делается на тех женщинах, которые по своему возрасту
способны к рождению детей. 15 января 2007 года Принятие данного решения связано с демографическим кризисом, а в стране ежегодно совершается около. Однако сокращением перечня показаний
к абортам демографическую проблему вряд ли можно решить. Возникнут новые – нездоровые дети, болезни которых не будут поддаваться лечению (моральные уроды, садисты и т.д.).
Нельзя не учитывать и того, что в стране 5 млн. бесплодных пар.
170 тыс. детей Россия теряет в год из-за не вынашиваемой беременности. Ежегодно 150 тыс. детей нуждаются в наружных операциях
на сердце. Но в год их делается всего 7,5 тыс., в т.ч. 3,5 тысячи –
детям, из них 1,5 тыс. детей до года. У медицины нет возможностей, а у родителей – нет средств. Государство бесплатно для пациентов эти операции не делает. В Санкт-Петербурге насчитывается
40–45 тыс. женщин с проблемами бесплодия. К 2017 году их процент может возрасти до 20%. И ими будут, прежде всего, те женщины, которые ради карьеры не собираются рожать. Нельзя массово решить проблемы рождаемости за счёт экстракорпорального
оплодотворения (ЭКО), широко распространённого в других странах. Стоимость одного цикла ЭКО равняется 70–80 тыс. рублей
и это возможно только в крупных мегаполисах.
Не лучше обстоят дела с состоянием здоровья у молодых мужчин, тех, кто должен быть или уже является отцом ребенка. Начальник Центральной военно-врачебной комиссии Министерства
обороны РФ, генерал – майор Медицинской службы Василий Куликов указывает, что в 2006 году только из армии были уволены 8,2 тысячи солдат и офицеров с диагнозом больной психики.
А если к этому приплюсовать увольнение по этой же статье из Внутренних войск, Пограничных войск и МЧС и других, то видимо эта
цифра далеко перейдёт 10 тысяч, и так уже в течение многих лет,
не считая увольнения по другим заболеваниям. В 2006 году по этой
же причине на стадии комиссии, проводимой Военкоматом, было
отчислено около 100 тыс. призывников.
228
Несомненно, что армию нельзя рассматривать в отрыве от того,
что происходит в стране в целом. Наше общество нельзя признать
психически здоровым. В армии же есть свои обстоятельства, которые способствуют развитию психологических стрессовых реакций,
сопровождаемых частичной или полной утратой боеспособности.
В армии психические заболевания вышли на первое место после
простудных и кожных.
Подростки плохо питаются. Они не имеют возможности употреблять сбалансированное питание, необходимое их возрастной
группе. Сегодня в стране 26 млн. подростков, а это будущие отцы,
и, казалось, что должна быть государственная семейная политика.
Именно государство обязано провести все расчеты, связанные
с реальной жизнью современной семьи с одним, двумя и более
детьми. Оно должно подготовить законопроекты по всему пакету
семейного законодательства, в том числе ужесточить ответственность за совершение противоправных деяний в отношении семьи
и детей. Ежегодно в России пропадает 10 тыс. детей в возрасте до
трех лет5. В последние годы российская общественность встревожена всплеском педофилии. Особой жестокости, садизму подвергаются малолетние дети.
Очень медленно снижается детская проституция. Ситуация с детской беспризорностью и безнадзорностью остаётся попрежнему тяжёлой. Ежегодно находятся в розыске от 50 до 55 тысяч несовершеннолетних, самовольно ушедших от родителей, либо
из детских воспитательных учреждений. Ежегодно милиция ставит на учёт более 100 тыс. неблагополучных семей и около 170 тысяч несовершеннолетних. В российском законодательстве практически нет норм, которые бы позволяли привлекать плохих родителей к ответственности. Такого закона нет, а в других странах они
имеются и успешно работают.
Вывод: проанализировав историческое развитие гражданского
общества в нашей стране с точки зрения развития семейных отношений, можно выявить несколько основных этапов. Первый этап –
главенство церкви в обществе и семье, основной характеристикой данного периода является отсутствие государственной семейной политики и как следствие социально-правовой защиты. Семья не рассматривалась с точки зрения юридических прав
и обязанностей, она являлась союзом мужчины и женщины, регламентированным церковью.
Второй период характеризуется появлением в обществе понятия
«гражданский брак» – это союз мужчины и женщины добровольно зарегистрированный в органах государственной власти. Исходя
229
из того, что данный союз имеет гражданский характер, вытекают,
установленные законом права и обязанности, между субъектами
семейных правоотношений. На данном этапе появляется потребность в социально-правовой защите семьи, в основном она касается области детства, материнства и имущественных отношений
между супругами. Самый большой вклад в развитие правозащитной деятельности в семейных отношениях был сделан в советское
время, появились государственные программы по охране и защите
семьи, появились государственные учреждения куда можно было
обратиться субъектам семейных отношений за помощью (юридической, экономической, правоохранительной, медицинской, социальной и т.д.). Не которые способы и принципы социально-правовой защиты наша страна перенимала из зарубежных стран, далее
этот аспект будет освещен более подробно.
____________________
1
2
3
4
5
Санкт-Петербургские ведомости. 2007. 4 февраля.
Российская газета, 2007. 26 апреля.
Российская газета. 2008. 14 марта.
Аргументы и факты. 2008. № 12.
Российская газета. 2008. 26 марта.
Андрейцо С. Ю.
профессор кафедры конституционного и международного права СПбУ
МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Грищенко Т. А.
заместитель начальника кафедры организации деятельности полиции
СПбУ МВД России, кандидат юридических наук
РОЛЬ И МЕСТО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В МЕХАНИЗМЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ НА ИНФОРМАЦИЮ БЕЖЕНЦЕВ И ЛИЦ,
ИЩУЩИХ УБЕЖИЩЕ
В 1996 году в Государственную думу первым Президентом России Б. Н. Ельциным был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А. Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. При подготовке ко второму чтению
230
законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться
«О праве на доступ к информации» (рабочая группа под руководством Ю. М. Нестерова). Однако на обсуждение он так и не был поставлен.
В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин
и С. Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев. Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к вопросу регулирования права на информацию с либеральных
позиций. В основе либерального подхода лежит признание права
на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина.
При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных
стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии)
в сфере правового регулирования права граждан на информацию1.
Под правом на информацию в законопроекте Похмелкина
и Юшенкова понимается право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на
территории Российской Федерации любым законным способом.
В качестве субъектов права на информацию называются: физические лица; юридические лица, независимо от их формы собственности и организационной формы; органы государственной власти
и органы местного самоуправления. Таким образом, иностранные
граждане и лица без гражданства разработчиками законопроекта
также наделяются правом на информацию наравне с гражданами
Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такая позиция созвучна современным нормативным актам большинства европейских стран, регулирующих отношения,
связанные с информационной открытостью власти.
Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, закрепляющие права граждан по производству, распространению, поиску, получению и передаче информации, принимаются и на уровне
субъектов Российской Федерации. Можно даже говорить об опережающем характере регионального законодательства в сфере
регулирования информационных правоотношений.
Так, в Волгоградской области принят Закон от 28 января 2003 года № 782-ОД «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области» Он во многом повторяет положения принятого в 2002 году Закона Калининградской
231
области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» При этом калининградский закон содержит отдельную главу, в которой устанавливается порядок предоставления документов и материалов на основании запроса.
Владимирская область пошла по пути законодательного закрепления порядка доступа к информации, касающейся отдельных
направлений деятельности органов власти. Так, в 2003 году был
принят Закон «О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Владимирской области».
Закон города Москвы от 24 октября 2001 года «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» определяет перечень информационных ресурсов, находящихся в собственности
Москвы, их правовой режим, а также порядок их формирования.
Обратим внимание на определенный в Законе перечень социально
значимой информации, доступ к которой осуществляется бесплатно. Закон также предусматривает получение информации за плату. Однако до сих пор получение платной информации из информационных ресурсов правительства Москвы затруднено – в частности, из-за отсутствия утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.
Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2003 года
«Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций» утверждает перечень предприятий города,
для которых создание и ведение информационных ресурсов является обязательным, также утверждается перечень сведений о деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления, подлежащих обязательному размещению в общедоступных
информационных ресурсах в сети Интернет.
Анализ российского законодательства показывает, что система
нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор
не разработана2. Из-за отсутствия специального закона, регламентирующего универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или
иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены
в самых разных федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах, ведомственных инструкциях. При этом
большинство указанных положений либо декларативны, либо
232
носят отсылочный характер, а самое главное – не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Необходимо
законодательно урегулировать ряд принципиально важных вопросов, определив:
1) состав информации, подлежащей обязательному обнародованию органами государственной власти и органами местного самоуправления3;
2) основания, порядок и ограничения для отнесения той или
иной информации к информации для служебного пользования;
3) порядок и способы предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления информации,
представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
4) закрепление обязанности органов государственной власти
и органов местного самоуправления предоставлять информацию
по обращениям граждан;
5) четкие правила и процедуры предоставления информации органами государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям граждан;
6) ответственность должностных лиц за непредставление информации, неполное предоставление информации, дезинформацию, которые повлекли нарушения прав граждан.
Делая выводы по первой главе, отметим следующее:
Конституционное право личности па информацию является
важнейшим элементом всей системы прав и свобод и во многом характеризует степень цивилизованности общества и государства,
тот уровень личной свободы, который существует в данном обществе и обеспечивается государством. Однако характер теоретического осмысления проблемы обеспечения права личности на информацию отстает не только от существующих потребностей практики, но и от самих происходящих в обществе процессов. Возникающие в последнее время проблемные ситуации свидетельствуют о
наличии серьёзных пробелов в законодательстве, регламентирующем эту сферу общественных отношений, а также о недостаточной
концептуальной проработке роли государственных органон в механизме реализации права личности па информацию.
Право личности на информацию находится в системной взаимосвязи и взаимообусловленности с другими правами и свободами личности4. Указанная взаимообусловленность проявляется в том, что
исследуемое право выступает в отношении других конституционных прав в качестве гарантии их реализации (нормы ст. 22, 23, 42
233
Конституции РФ), в свою очередь другие права (нормы ст. 24, 28
Конституции РФ) являются своеобразным гарантом исследуемого права, поскольку информация пронизывает все стороны общественной и личной жизни.
Одной из важнейших гарантий реализации права на информацию для беженцев и лиц, ищущих убежище, ввиду их низкого материального уровня является бесплатность предоставления информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося,
а также перечней имеющихся у органов и организаций информации и услуг, связанных с получением информации. За предоставление иной информации может взиматься плата, не превышающая
расходы на ее предоставление. Организация, основной деятельностью которой является предоставление информации на коммерческой основе, самостоятельно определяет размер платы за нее.
Необходимо разработать концепцию системы нормативно-правового регулирования права на информацию и обеспечения информационной открытости власти. Представляется, что системообразующим должен стать рамочный федеральный закон о праве
на информацию, содержащий гарантии прав граждан на информацию, общие требования к порядку и условиям ее поиска, получения, предоставления, передачи, производства и распространения,
общие ограничения, меры ответственности, общественный контроль. Имеется в виду рамочный закон для регионального законодателя по принятию соответствующих законов субъектов Федерации и для федерального законодателя по принятию специальных
дополняющих и конкретизирующих законов.
Право на информацию может обладать как имущественным,
так и неимущественным характером. Таким образом, отмечается
невозможность применения вещных прав непосредственно для самой информации как нематериального явления. Вещное право может применятся только к носителю информации.
Изучение и анализ информации в сфере вынужденной миграции позволят прогнозировать последствия возникающих в регионе
неблагоприятных событий миграционного характера и, как итог,
предусматривать необходимые меры безопасности, предпринимать
своевременные общие предупредительные меры, организовывать
более действенный контроль за въездом и перемещением беженцев
и нелегальных мигрантов, проводить научные исследования в данной области правоотношений, дифференцированно осуществлять
правоприменительную практику, формировать аналитическую базу, необходимую для выработки обоснованных предложений в проекты законодательных актов.
234
Беженцы и лица, ищущие убежища испытывают значительные
трудности в реализации права на информацию в России, что вызвано рядом причин юридического, финансового, социального характера. Необходим комплекс специальных мер направленных на
обеспечения права на информацию указанной категории.
____________________
1
2
Афанасьева О. А. Право на информацию и его гарантии. М., 2002 С. 25.
Губин П. Е. Право на информацию и обязанность по ее предоставлению как
элементы правового статуса субъекта предпринимательской деятельности: дис. …
канд. юрид. наук. М., 2004.
3 Сытников А. А., Туманова Л. В. Обеспечение и защита права на информацию.
М.: Городец-издат, 2001. С. 201–230.
4 Европейское соглашение об отмене виз для беженцев // Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми: сб. докладов. М.:
Инфра-М, 2004. С. 250–255.
Гацалов Р. Р.
председатель студенческого научного общества Юридического института СПбУ УиЭ
РОЛЬ И МЕСТО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ СОТРУДНИКОВ
ПОЛИЦИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН,
УЧАСТВУЮЩИХ В ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ,
ПИКЕТИРОВАНИИ
При рассмотрении данного вопроса необходимо в первую очередь определить, какими же правами и свободам обладают граждане Российской Федерации, участвующие в публичных массовых
мероприятиях, таких как демонстрации, шествия, пикетирование. Гарантии свободы проведения мирных собраний, митингов,
демонстраций, шествий и пикетирований – неотъемлемый и один
из основополагающих элементов правового статуса гражданина
любого демократического государства1.
Цель публичных мероприятий политического характера – доведение до сведения органов государственной власти и всего общества коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой государства, с действиями его отдельных органов
и должностных лиц, а также с позицией или действиями какихлибо общественно-политических сил.
235
В современном демократическом государстве одним из важных аспектов является обеспечение свободы мирных собраний, которую необходимо рассматривать как гарантии участия граждан
в управлении самим государством. Ограничение этой свободы не на
основе разумных, понятных всем гражданам и универсально применяемых законов –отступление от базовых принципов конституционного строя демократического государства, угроза его подлинной стабильности. Вместе с тем нельзя, конечно, не сказать
и о том, что не меньшей угрозой стабильности демократического
государства и всего общества является злоупотребление свободой
мирных собраний, митингов, шествий, пикетирований и, в частности, использование ее для выдвижения антиконституционных экстремистских лозунгов, для провоцирования общественных беспорядков и иных посягательств на права и интересы граждан, общества, государства. Примерами таких «антиобщественных» собраний, угрожающих стабильности демократического государства,
являются мероприятия, проводимые под эгидой «Русского марша» в преддверии ежегодно отмечаемого 4 ноября – Дня народного
единства, «Марша несогласных», «Стратегии 31», «Марш мира»
и др. Как правило, данные мероприятия проводятся при участии
националистов и общественных активистов, среди которых можно выделить: Алексея Навального, принимавшего участие в «Русском марше», проводимом в 2011 году в Москве, Гарри Каспарова,
Эдуарда Лимонова и других.
Следует отметить, что в публичных средствах массовой информации, сообщения о проведении подобных мероприятий, упоминаются вскользь, чтобы не привлекать излишнее внимание населения. Основным же источником информации, являются независимые интернет-издания.
Вот какую характеристику дают журналисты интернет-издания Правда.ру проводимому в 2011 году в Москве «Русскому маршу»: мероприятие сопровождалось антиправительственными лозунгами, направленными на подрыв авторитета и дискредитацию действующего руководства страны. По данным пресс-службы
ГУ МВД России по г. Москве на демонстрации под эгидой
«Русского марша» собралось порядка 10 тысяч человек. Еще пример: по информации интернет-издания Газета.ру, 15.03.2014 в Москве прошли протестные акции, посвященные событиям на Украине «Марш Мира». На оппозиционный митинг пришло порядка
50 тысяч человек. Приведенные примеры подтверждают массовость проводимых мероприятий.
236
Возникновение в обществе социальной и политической напряженности способствует росту протестных акций со стороны социально незащищенных слоев граждан, экстремистски настроенной
молодежи. В ходе массовых публичных мероприятий зачастую
проявляются групповые нарушения общественного порядка. Под
прикрытием массовых нарушений общественного порядка осуществляется посягательство на жизнь и здоровье граждан, случайно оказавшихся в непосредственной близости от места проведения
массовой акции, осуществляется посягательство на собственность
физических и юридических лиц и др.
Особую обеспокоенность вызывает увеличение количества проводимых в настоящее время молодежных экстремистских митингов, в которых принимают участие подростки-школьники и студенты, одевающие фашистскую символику, портящие здания,
оставляющие надписи на памятниках и в общественных местах.
Исход таких митингов неизбежно приводит к дракам, побоям
и усилению агрессии между людьми.
Несмотря на вышеизложенные негативные стороны проведения рассматриваемых массовых публичных мероприятий, право
граждан на собрания закреплено на законодательном уровне в национальных и международных нормативно-правовых документах. Среди международных документов можно выделить Международный пакт о гражданских и политических правах. Данный
документ определяет, что право человека на мирные собрания не
подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются
в соответствии с законом в интересах обеспечения государственной
или общественной безопасности, общественного порядка, охраны
здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод
других лиц2, а также Всеобщую декларацию прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948)3, которая определяет, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций.
В Российской Федерации это положение оговорено конституцией Российской Федерации (ст. 31) закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Для обеспечения реализации
прав граждан установленных Конституцией Российской Федерации на собрания. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Данный федеральный закон определяет основные понятия, принципы публичных
237
мероприятий, порядок их проведения и организации, а также дает
гарантии реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия.
В своем докладе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации4, отмечал, что вплоть до 2004 года нормативноправовое регулирование права граждан на проведение собраний,
митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской
Федерации осуществлялось в соответствии с Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 28.07.1988 № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий
и демонстраций в СССР», с некоторыми изменениями продленного Указом Президента Российской Федерации от 25.05.1992
№ 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных
шествий, демонстраций и пикетирования». При издании данных
указов подразумевалось, что нормы упомянутого Указа Президиума Верховного Совета СССР будут применяться до принятия соответствующего закона Российской Федерации. Уже одно то, что такое временное положение сохранялось на протяжении двенадцати
последующих лет, позволяет понять, как непросто решался вопрос о
выработке механизма реализации конституционного права граждан
на мирные собрания. Поэтому принятый 19 июня 2004 года Федеральный закон № 54-ФЗ стал значительным шагом вперед в развитии российской демократии.
Новый закон выгодно отличается от действовавшего до его принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988.
Указ предусматривал право органов исполнительной власти запрещать проведение митингов, шествий или демонстраций, если их цели противоречили Конституции страны и конституциям
ее субъектов либо угрожали общественному порядку и безопасности граждан. Напротив, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» такого права не
предусматривает, а лишь устанавливает перечень мест, где проведение собраний запрещено. Таким образом, 54-ФЗ вводит уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Суть нововведения в том, что, согласно п. 7 ст. 2 этого закона, организатор
не спрашивает у органа исполнительной власти или местного самоуправления разрешения на проведение публичного мероприятия,
а лишь информирует о своих намерениях. Ч. 1 ст. 10 предусматривает право организатора публичного мероприятия информировать
граждан о месте, времени и целях его проведения с момента подачи уведомления об этом.
238
Понятие терминов «демонстрация», «шествие», «пикетирование»
определено на законодательном уровне:
– под демонстрацией понимается организованное носящее публичный характер, выражение общественных настроений группой граждан, с использованием во время передвижения плакатов,
транспарантов и иных средств наглядной агитации;
– под шествием понимается массовое прохождение граждан
по заранее определенному маршруту для привлечения внимания
к каким-либо проблемам;
– под пикетированием понимается форма публичного выражения мнений без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств с помощью размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты,
транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Действующим Федеральным законом «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определены основные принципы проведения публичного мероприятия:
– законность – соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях», иных законодательных актов Российской Федерации;
– добровольность участия в публичном мероприятии. Не допускается привлекать граждан на рассматриваемые публичные и общественные мероприятия за денежное вознаграждение. Нередко в средствах массовой информации появляется информация о привлечении
для проведения митингов, шествий, пикетирований радикально настроенной молодежи, студентов за денежное вознаграждение.
Во время проведения публичных мероприятий, к которым относятся демонстрации, шествия, пикетирование, его участники обязаны выполнять ряд обязательных требований, определенных ст. 3
Федерального закона от «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», среди которых, применительно
к рассматриваемой теме можно выделить обязанность участников
выполнять все законные требования сотрудников органов внутренних дел, соблюдать общественный порядок, требования транспортной безопасности и безопасности дорожного движения.
В указанном Федеральном законе (ст. 6) определены и права
участников публичного мероприятия. Участники имеют право:
– принимать участие в обсуждении и принятии решений, иных
коллективных действиях в соответствии с целями публичного
мероприятия;
239
– использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, которые не запрещены законодательством РФ. При проведении массовых акций не допустимо привлечение для участия
экстремистских организаций, использование их символики или
атрибутики, а также распространение экстремистских материалов
(абз. 3 ст. 16 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»);
– принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения,
международные и иные органы и организации.
На участников публичного мероприятия распространяется ряд
ограничений. Участники публичных мероприятий не вправе:
– скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства
маскировки, иные предметы, затрудняющие установление личности;
– иметь при себе оружие, боеприпасы, колющие или режущие
предметы, другие предметы, которые могут использоваться в качестве оружия, взрывные устройства, взрывчатые, ядовитые, отравляющие, едко пахнущие, легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пиротехнические изделия (за исключением спичек и карманных зажигалок), предметы (химические материалы), которые
могут быть применены для изготовления пиротехнических изделий
или дымов, горючие материалы и вещества, иные вещества, предметы, изделия, в том числе самодельного изготовления, использование которых может привести к задымлению, воспламенению; иметь
при себе и (или) распивать алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе;
– находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.
Наряду с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», субъектами Российской Федерации могут приниматься местные нормативные правовые акты, регламентирующие особенности и порядок проведения
общественных собраний, с учетом территориальных и этнических
особенностей.
Так, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 8 июня 2011
года принят Закон Санкт-Петербурга от 21.06.2011 № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях
240
в Санкт-Петербурге». Настоящий Закон Санкт-Петербурга принят
в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях» и в целях защиты права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в Санкт-Петербурге,
а также защиты конституционных прав жителей Санкт-Петербурга,
не являющихся участниками публичных мероприятий.
Из особенностей указанного закона можно отметить следующие
положения:
– единые специально отведенные или приспособленные места
для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов
и выражения общественных настроений, а также для массового
присутствия граждан для публичного выражения общественного
мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера определяются Правительством
Санкт-Петербурга;
– предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомления о проведении которых не требуется, составляет 200 человек;
– запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций на Дворцовой площади, Исаакиевской площади и Невском проспекте;
– запрещается проведение собраний и митингов на территориях, прилегающих к зданиям, занимаемым органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями
и учреждениями здравоохранения, железнодорожным вокзалам
и платформам, автобусным и морским вокзалам, аэропортам, зданиям и входам в вестибюли станций метрополитена.
После того, как определены права и свободы граждан Российской Федерации, участвующих в публичных массовых мероприятиях, таких как демонстрации, шествия, пикетирование, рассмотрим роль сотрудников правоохранительных органов (сотрудников
полиции) при обеспечении прав и свобод граждан, участвующих
в рассматриваемых нами публичных мероприятиях.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О полиции»,
полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц
без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
241
Органы внутренних дел обеспечивают порядок и безопасность
в ходе проведения шествий, митингов и демонстраций, религиозных обрядов и церемоний, народных гуляний. Цель достигается путем предупреждения правонарушений, устранения препятствий, мешающих реализации гражданами своих личных, политических и культурных прав и свобод, или устранения прямых нарушений обеспечения и безопасности порядка.
К обязанностям полиции, применительно к рассматриваемому
вопросу, относятся: обязанность обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством Российской Федерации содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых
мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного
порядка в местах проведения этих мероприятий (ч. 6 ст. 12 Федерального закона «О полиции»).
Сотруднику полиции запрещается применять специальные
средства при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций, (ст. 22 Федерального закона
«О полиции»).
Применение силы для прекращения публичного мероприятия,
в соответствии с законодательством Российской Федерации, согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», допустимо
только в случаях невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и других ситуаций, которые требуют экстренных действий. При этом ясно, что и в указанных случаях применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму.
Организатор публичного мероприятия обязан обеспечивать
в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в определенных случаях (в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников) выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного
самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел и выполнять при этом все их законные требования.
242
Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» (ст. 14) определяет права и обязанности уполномоченного представителя органа внутренних дел:
1. Начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого
находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия по предложению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или
органа местного самоуправления обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел для оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Назначение указанного представителя оформляется распоряжением начальника органа
внутренних дел.
2. Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:
1) требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие
и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);
2) требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
3) по просьбе организатора публичного мероприятия удалять
с места его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.
3. Уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан:
1) оказывать содействие в проведении публичного мероприятия
в пределах своей компетенции;
2) обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного
самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а
также соблюдение законности при его проведении.
4. Неисполнение законных требований сотрудников полиции
или неповиновение (сопротивление) им отдельных участников
публичного мероприятия влечет за собой ответственность этих
участников, предусмотренную законодательством Российской
Федерации.
Следует отметить, что организатор публичного мероприятия,
должностные лица и другие граждане не вправе препятствовать
участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений
243
способом, не нарушающим и регламента проведения публичного
мероприятия общественного порядка.
Как же обстоит дело с проведением митингов, шествий в реальной жизни? Журналист информационно-аналитической службы «Русская народная линия» Евгений Андрющенко, в статье от
27.02.2014 «Ассоциация Украины с ЕС и мятеж евроинтеграторов» пишет, что 16 февраля 2014 года в Санкт-Петербурге прошёл
согласованный городским правительством митинг «Петербург за
майдан». В разосланном через социальные сети приглашении на
митинг содержалась фотография человека, кидающего бутылку
с зажигательной смесью в горящий милицейский автобус, с надписью «ПЕТЕРБУРГ ЗА МАЙДАН. МАРСОВО ПОЛЕ 14:00». Таким образом, организаторами мероприятия было заявлено, что мероприятие проводится не в поддержку мирного протеста, а в поддержку террористической деятельности. Патриотические организации многократно обращались в городское правительство и правоохранительные органы с требованием отменить согласование
митинга на основании экстремистских призывов заявителей, однако мер по недопущения экстремистского митинга принято не было. Более того, сотрудники полиции задержали людей, пытавшихся протестовать против проведения митинга. Примечательно, что,
несмотря на размещение экстремистских и сепаратистских плакатов, сотрудники полиции отказались пресечь митинг.
Имеются факты, позволяющие предполагать, что работа по дискредитации городских властей и подготовке уличных протестных
акций координируется из единого центра, связанного с иностранными спецслужбами, и ведётся при поддержке некоторых сотрудников силовых служб и городской администрации. Эта работа проводится по следующим направлениям:
– легализация проведения экстремистских мероприятий (согласование и защита полицией митинга «Петербург за майдан» даёт
сигнал экстремистским силам, что в городе может быть проведено
любое мероприятие, даже призывающее к насилию в отношении
правоохранительных органов);
– организация преступлений в отношении сотрудников правоохранительных органов. Через день после проведения митинга
«Петербург за майдан», 18.02.2014 был расстрелян курсант Университета МВД Мурад Агамирзоев. Ответственность за убийство
взяла на себя нацистская организация «Славянское Сопротивление». В этом усматривается также попытка спровоцировать межнациональное противостояние;
244
– неисполнение законодательства. Отказ правоохранительных
органов от пресечения противозаконных мероприятий, разжигающих экстремизм и сепаратизм, пропагандирующих половые извращения среди несовершеннолетних, расшатывание границ применения законодательства. Ситуация подобная тому, что происходило на Украине в начальный момент силового противостояния. Отсутствие наказания за противозаконные действия «мирных» протестующих привело к тому, что экстремисты почувствовали свою
безнаказанность и перешли к открытым боевым действиям;
– противопоставление правоохранительных органов, попустительствующих противозаконным акциям, и патриотических движений государственнического толка, требующих исполнения законодательства;
– формирование среди горожан общественного мнения, что городская власть не контролирует ситуацию в городе и не в состоянии справиться даже с мелкими вызовами. Формирование образа
беспорядка на улице. Так, центральные улицы города в течение
последнего года оказались заполнены массовой незаконной рекламой интимных услуг и мошенников, маскирующихся под «Русскую православную церковь» (деятельность этих лиц запрещена
судом, но их рекламы стало еще больше и она стала носить еще более вызывающий характер).
Одним из средств обеспечения правопорядка при проведении
публичных мероприятий является институт административной ответственности5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающий ответственность за нарушения порядка проведения и организации публичных мероприятий, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации.
Административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий – это мера административного
принуждения, которая применяется за совершение административного правонарушения в соответствующей сфере. За нарушение
законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях предусматривается такое наказание, как административный штраф (ст. 5.38, 20.2 КоАП РФ), в некоторых
случаях за правонарушения в данной сфере предусмотрена ответственность в виде обязательных работ.
К субъектам, которые реализуют меры административной ответственности в сфере организации и проведения публичных
245
мероприятий, относятся судьи (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные
лица органов внутренних дел (сотрудники полиции) по данной категории дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ).
Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации
(ст. 19 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях»).
Вот как «Радио Свобода» отметило прошедший 4 ноября 2014 года: в День народного единства, в Москве прошли две акции националистов. Так называемый «Русский марш» состоялся в районе Люблино. Еще одна националистическая акция под названием «Новорусский марш» под лозунгами в поддержку сепаратистов в Донбассе
прошла на севере Москвы. Отмечается, что 18 человек были задержаны после того, как спели украинскую песню, в которой фамилия
«Путин» употребляется вместе с нецензурным словом. Люблинский
районный суд Москвы назначил наказание в виде штрафа в размере
одной тысячи рублей пятерым из 18 задержанных в ходе «Русского
марша» 4 ноября. Как сообщает сайт «ОВД-Инфо», все пятеро признаны виновными в мелком хулиганстве в виде нецензурной брани
в общественном месте.
В отличие от уголовной ответственности, административная ответственность не влечет судимости, отличается меньшей тяжестью
наказания и более коротким сроком давности. Следует сказать, что
УК РФ (ст. 149, 212.1) предусматривает ответственность за правонарушения, представляющие повышенную общественную опасность.
В июне 2012 года в КоАП РФ был внесен ряд изменений, которые предусматривали ужесточение административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. В частности: были увеличены максимальные размеры административного штрафа для
граждан по санкциям статей 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18, части 4 статьи
20.25 – до трехсот тысяч рублей, а для должностных лиц по санкциям статьи 5.38, частей 1–4 статьи 20.2, статей 20.2.2, 20.18 –
до шестисот тысяч рублей.
Статья 20.2 КоАП «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации,
246
шествия или пикетирования» изложена в расширенной редакции
в семи частях. Здесь дифференцируются размеры административных штрафов и сроков обязательных работ по каждому составу
правонарушения.
Виды административных наказаний дополнены новым наказанием – обязательными работами, которые при этом отнесены к основным видам административных наказаний. Установлена административная ответственность за уклонение от отбывания обязательных работ.
Чаще всего бывают следующие правонарушения:
1. Несоблюдение обозначенных в уведомлении цели, формы
и места проведения, времени начала и окончания, предполагаемого количества участников мероприятия.
2. Нарушение общественного порядка и безопасности в ходе
проведения мероприятия.
3. Ношение участниками мероприятия сп