close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Geldibaev

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
М. Х. Гельдибаев
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Учебное пособие
УДК 34.038
ББК 67.629.1
Г32
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор Ф. М. Городинец;
кандидат юридических наук, доцент В. Н. Медведев
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
Г32
Гельдибаев, М. Х.
Прокурорский надзор: учеб. пособие / М. Х. Гельдибаев. –
СПб.: ГУАП, 2018. – 209 с.
ISBN 978-5-8088-1255-0
Подготовлено в соответствии с действующим законодательством и
федеральным государственным образовательным стандартом.
Предназначено для подготовки студентов юридического факультета ГУАП по направлению 40.03.01 (бакалавр юриспруденции) очного и заочного обучения.
УДК 34.038
ББК 67.629.1
ISBN 978-5-8088-1255-0
© Гельдибаев, М. Х., 2018
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения, 2018
ПРЕДИСЛОВИЕ
Учебными планами подготовки студентов юридических вузов
и факультетов по специальности «Юриспруденция» предусматривается изучение специальной учебной теоретико-правовой дисциплины «Прокурорский надзор». Это обусловлено следующими
причинами. Во-первых, курс «Прокурорский надзор» представляет
собою самостоятельную правовую дисциплину, которая включает
в себя знание законодательства о прокурорском надзоре, теории
и практики деятельности прокурорских работников в традиционно
сложившихся отраслях надзора и основных направлениях деятельности прокуроров. Во-вторых, прокурорский надзор как практическая сфера деятельности органов прокуратуры за соблюдением
Конституции России и единообразным исполнением иных законов
на территории России рассматривается как одна из самостоятельных организационно-правовых форм государственной деятельности, обеспечивающая успешную реализацию задач по укреплению
законности и правопорядка в обществе, осуществлению принципов
социальной справедливости. В-третьих, прокурорский надзор следует рассматривать как одну из наиболее существенных конституционных гарантий по охране и защите прав и законных интересов
человека и гражданина.
Учебник структурно включает 3 раздела, состоящих из 5 глав
с соответствующими параграфами.
Первая глава содержит параграфы, посвященные общим положениям прокурорского надзора. В содержании второй главы идет
речь о надзорной деятельности прокурора за исполнением законов.
Третья глава рассматривает иные виды прокурорско-надзорной
деятельности. Органам прокуратуры некоторых зарубежных государств посвящена четвертая глава. В пятой главе идет речь о роли
и значении прокурорского надзора на современном этапе построения правового государства.
В результате изучения учебной дисциплины «Прокурорский
надзор» обучаемые должны знать:
– определение понятия «прокурорский надзор»;
– основы прокурорского надзора и прокурорско-надзорного
права;
– основные категории и понятия деятельности органов прокуратуры;
– основы теории и практики прокурорского надзора;
3
– основные организационно-правовые принципы деятельности
органов прокуратуры;
– направления прокурорской деятельности по соблюдению законодательства России;
– содержание предмета надзора и специфику деятельности по отдельным отраслям прокурорского надзора;
– формы реагирования прокурора на выявленные нарушения законности;
– основные формы координирования деятельности правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью;
– основы организации взаимодействия органов правоохранительной системы между собой и с другими государственными и общественными институтами в сфере охраны общественного порядка
и борьбы с преступностью.
Кроме того, в результате изучения курса «Прокурорский надзор» обучаемые должны уметь:
1. Реализовать полномочия сотрудников правоохранительных
органов России (следователя, дознавателя и др.) по охране и защите
конституционных прав человека и гражданина в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства России;
2. Организовать взаимодействие следователя (дознавателя)
с прокурором по вопросам:
а) расследования конкретных видов преступлений;
б) проведения отдельных следственных действий;
в) выявления причин и условий, способствовавших совершению
преступлений;
г) проведения профилактических мероприятий по недопущению
совершения преступлений, особенно среди несовершеннолетних;
3. Обеспечивать выполнение требований закона в соответствии
с этическими особенностями следственной или оперативной ситуации;
4. Не допускать нарушений законности по соображениям целесообразности;
5. Представлять себе возможную линию поведения противостоящей стороны и избрать оптимальную тактику противодействия.
4
РАЗДЕЛ I
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ГЛАВА 1
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
§ 1. Предмет и система прокурорского надзора
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» единственным предназначением органов прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации является единственным государственным органом в стране, который выполняет данные функции [7].
При соблюдении законности важно, чтобы было обеспечено не
только точное, но и единообразное исполнение законов на территории всей федерации.
Почему так важно создать режим законности в государстве, особенно в современных условиях его развития?
Каждое государство, независимо от его формы, создает систему
гарантий, обеспечивающих исполнение принятых им законов. Одной из этих гарантий, которая на наш взгляд, является наиболее
существенной, является прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, точным и единообразным исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации. Без подобного надзора, так уж сложилось исторически, не
может быть и общего представления законности в нашем обществе.
Кроме этого, государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона в зависимости от степени общественной опасности нарушения. Данная ответственность
может быть уголовной, административной, дисциплинарной или
материальной. Подход в любом обществе должен быть единым для
всех – ответственность должна неотвратимо наступать.
5
1.1. Понятие законности
и ее содержание как социально-правового явления
На понятие и содержание законности в современных условиях
развития права существуют различные точки зрения. Правоведы
исследуют данное социальное явления с различных сторон теории
и практики многих отраслей права.
Используем для примера одно из многих определений законности, которое наиболее близко к предмету и содержанию нашего
направления исследования. «Законность – это неуклонное соблюдение и исполнение предписаний Конституции Российской Федерации, законов и соответствующих им нормативных актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти».
Как видно из приведенного определения, в понятие и содержание законности включаются, как правило, следующие обязательные составные элементы:
а) наличие законов и подзаконных актов, соответствующих Конституции Российской Федерации;
б) разработка системы исполнения указанных законов и подзаконных актов;
в) создание определенного правового механизма проведения их
в жизнь;
г) наличие системы контроля;
д) установленная в обществе система надзора за точным и единообразным исполнением принятых законов;
е) ответственность за допущенное нарушение законов, определенная действующим законодательством Российской Федерации [7].
Однако рассмотрение законности только в подобном аспекте значительно обедняет ее понятие и содержание. Это объясняется тем,
что возможность укрепления законности в данном случае сводится
к изменению законов и нормативных актов, регулирующих те или
иные вопросы.
Мы солидарны с тем, что «законность… – это социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных проблем».
Это особенно актуально в современных условиях развития нашего общества, в период перехода к рыночной экономике и созданию
правового государства, когда одним из основных стратегических
направлений деятельности государства является укрепление законности и правопорядка в стране [21].
6
При этом под стратегическим направлением деятельности следует понимать определенные конкретные пути совершенствования
развития общества в конкретных условиях.
Определяя основные направления совершенствования деятельности государства в области законности, в современных условиях
следует исходить из комплексного подхода, в котором выделяют
следующие конкретные пути:
– дальнейшее совершенствование законодательной основы деятельности общества применительно к новым экономическим условиям [40];
– усиление деятельности органов исполнительной власти;
– усиление ответственности за допущенные нарушения законов;
– активизация и совершенствование деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также точным и единообразным исполнением
всех законов, действующих на территории Российской Федерации.
Понятие законности не следует отождествлять с правопорядком.
Если в первом случае мы имеем дело с нормами, установленными
государством в законодательных актах, то во втором случае следует
иметь в виду содержание всех норм права.
Право – понятие более широкое, чем закон; оно включает в себя
две составляющие. Первая – обычаи, то есть некие нормы поведения, нарушая которые человек получает «пощечину от общества»
в самых разнообразных формах. Вторая, наиболее важная из всех,
– набор естественных прав человека, которые принадлежат ему независимо от того, прописаны они в законе или не прописаны, например, право на свободу или на жизнь. Документально это отражено во Всеобщей декларации прав человека.
Из этого утверждения можно сделать вывод, что в принципе закон может быть и не правовым. Примером этому могут служить законы фашистской Германии, расистской ЮАР, которые по своему
содержанию были античеловечны, хотя вполне легитимны. Даже
если государство завтра напишет, что все рыжие должны быть рабами черноволосых, то это тоже будет закон, но он будет нарушать
естественные права человека.
Но пик, когда закон и право максимально расходились, человечество уже прошло в XVII веке при Людовике XIV, который утверждал: «Государство – это я». В современных условиях развития
человечества четко просматривается мировая тенденция – приближение закона к праву. Между тем, нарушение естественных прав
человека имеет место и в настоящее время.
7
В повседневной жизни любой человек в любом государстве (обществе) опирается на закон. Тут простая истина – мы не выбираем
это государство, но мы в нем живем и должны подчиняться его законам независимо от того, хороши они или нет.
Традиционно сложились несколько уровней законопослушания.
Первый – самый древний человек считает, что все законы от Бога.
Понятно, сегодня такой подход не очень годится: у одного – один
Бог, у другого – другой, а кто-то и, вообще, атеист. Второй: человек
боится, что если не будет соблюдать закон, то его накажут. Но жить,
испытывая страх, не очень комфортно. И, наконец, третий вариант:
человек соблюдает закон, потому что считает, если он принят людьми, которым он доверяет, то он справедлив.
Решение вопросов законопослушания зависит не только от деятельности органов прокуратуры. На наш взгляд, успех дела укрепления законности зависит от активности всего общества, всех
ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной
и судебной.
Законность в нашем государстве – это мощный организующий
и дисциплинирующий фактор, требующий строгого соблюдения государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым своих обязанностей, способствующий росту активности граждан и в то же время удерживающий их от беззакония и произвола.
Важное значение в укреплении законности принадлежит Основному Закону – Конституции Российской Федерации. Это определяется не только тем, что принцип законности обозначен в Конституции как непременное условие жизни нашего общества, а еще и тем,
какой механизм обеспечения законности заложен в содержании
Основного Закона.
В современной Конституции Российской Федерации, которая, на
наш взгляд, является итогом развития правового статуса личности,
гармонично сочетаются права и обязанности граждан, среди которых: право на труд, образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, право на судебную защиту от посягательств на
честь и достоинство, право обжаловать в суд незаконное решение
государственных органов и должностных лиц и многие другие.
Кроме этого, следует особо подчеркнуть, что данные права не
только провозглашаются, но и созданы определенные механизмы
их обеспечения.
Так, неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, презумпция невиновности, тайна переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений должны обеспечиваться опре8
деленным механизмом практического использования указанных
основных прав и свобод человека и гражданина, а также путем их
защиты от противоправного посягательства.
Традиционно принцип законности включает следующее:
– верховенство закона;
– единство законности (общеобязательность);
– недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
– неотвратимость наказания за совершенное правонарушение;
– равенство всех перед законом;
– взаимосвязь законности и культуры.
Как можно заметить, одним из положений принципа законности
является общеобязательность законов для всех и каждого, а также
равенство всех перед законом. Основное содержание этого положения сводится к тому, что никакие, социальные слои населения не
могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону (ст. 19 Конституции РФ).
Закрепление указанных выше положений в действующих законах вполне закономерно, так как речь идет об основных правах
и обязанностях граждан в правовом государстве.
Соблюдение принципа законности очень важно в уголовном процессе при решении таких вопросов, как возбуждение и расследование уголовного дела, задержание, арест, производство обыска, применение иных мер уголовно-процессуального принуждения [36].
Вместе с тем, действующее законодательство Российской Федерации предусматривает ряд исключений из этих основополагающих принципов законности в обществе. Прежде всего, речь идет
о членах Совета Федерации и депутатах Государственной Думы, которые обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты
обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других граждан.
Конституция Российской Федерации определяет также неприкосновенность судей. Судья не может быть привлечен к уголовной
ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным
законом.
Серьезным шагом вперед на пути укрепления законности и соблюдения прав граждан в уголовном процессе явилось значительное расширение в современном отечественном законодательстве
9
рамок правового института, получившего в теории уголовного
процесса название свидетельского иммунитета, под которым следует понимать совокупность нормативно закрепленных правил,
освобождающих некоторые категории свидетелей и потерпевших
от предусмотренной законом обязанности давать показания по уголовному делу, а также освобождающих любого допрашиваемого от
обязанности свидетельствовать против самого себя.
Свидетельский иммунитет в таком объеме не получал в нашей
стране официального признания и законодательного закрепления,
что порождало на практике большие нравственные и правовые проблемы. Близкие родственники обвиняемого, привлекаемые в качестве свидетелей по уголовному делу, оказывались перед лицом
мучительного выбора: отказ от дачи показаний делал их в глазах
закона преступниками, изобличающие показания противоречили
неписаным нравственным нормам взаимоотношений между близкими людьми.
В научной литературе того времени отмечалось, что именно по
этой причине в большинстве случаев показания близких родственников обвиняемого представляли собой лишь более или менее удачные попытки выгородить «своего человека».
Это подтверждалось и соответствующими исследованиями: 71%
свидетелей и потерпевших, осужденных за лжесвидетельство, были
родственниками обвиняемого (подсудимого).
Данное противоречие между нормами права и нормами нравственности было устранено только после принятия Конституции
Российской Федерации 1993 года, в ч. 1 ст. 51 которой содержится
следующее императивное правило: «Никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников».
В настоящее время свидетельский иммунитет, как можно, заметить, содержит дополнительное правило об освобождении допрашиваемого от обязанности свидетельствовать против самого себя, т.
е. не только подозреваемый и обвиняемый, но и свидетель получает
право не отвечать на вопросы, уличающие его в совершении преступления.
Следует обратить внимание на то, что роль этих положений
столь велика, что законодатель поднял планку их разрешения на
конституционный уровень. В новом Уголовно-процессуальном кодексе данное положение получило развитие и конкретизацию (ст.
56 УПК РФ).
В ч. 2 ст. 51 Конституции Российской Федерации указано также,
что «федеральным законом могут устанавливаться случаи освобож10
дения от обязанности давать свидетельские показания, кроме тех,
которые предусмотрены ч. 1 ст. 51».
К числу таких случаев относятся освобождение от обязанности
давать свидетельские показания по уголовному делу лиц, обладающих депутатской неприкосновенностью. Кроме того, свидетельский
иммунитет распространяется также на лиц, которые в силу своих
физических или психических недостатков не способны правильно
воспринимать обстоятельства, имеющие значение для дела, и давать о них объективные показания.
Законодательно закрепленные правила свидетельского иммунитета связаны и с гарантиями прав участников уголовного процесса,
обладающих профессиональной тайной. До 1993 г. они распространялись только на защитника обвиняемого, адвоката, представителя профессионального союза и другой общественной организации,
которые не могли допрашиваться в качестве свидетеля об обстоятельствах дела, ставших им известными в связи с выполнением, соответственно, обязанностей защитника или представителя.
В 1994 г. круг этих лиц был дополнен священнослужителями.
В общем виде положения свидетельского иммунитета могут быть
структурированы следующим образом:
1) освобождение свидетеля от самообвинения, т. е. обязанности
свидетельствовать против самого себя;
2) освобождение супруга и близких родственников обвиняемого
(подозреваемого) и потерпевшего от обязанности давать против него
свидетельские показания;
3) освобождение некоторых категорий лиц, обладающих профессиональной тайной, от обязанности давать свидетельские показания;
4) освобождение от обязанности давать свидетельские показания
лиц, занимающих определенное должностное положение в государстве (депутатов, членов Совета Федерации и т. п.);
5) освобождение от привлечения в качестве свидетелей лиц, которые в силу своих физических или психических недостатков не
способны правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для дела, и давать о них объективные показания.
Таким образом, можно сделать вывод о влиянии на состояние законности в обществе следующих факторов:
1) состояние и совершенствование действующего законодательства и расширение сферы правового регулирования в соответствии
с уровнем развития правого государства;
2) совершенствование гарантий законности как общегосударственных, так и правовых;
11
3) принятие мер по совершенствованию деятельности органов
суда, прокуратуры, внутренних дел и иных правоохранительных
органов;
4) участие широкой общественности в деле борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в преодолении других негативных явлений.
Все это вместе взятое должно способствовать процессу формирования правового государства, обеспечения верховенства закона.
Ни один государственный орган, коллектив или общественная организация, ни одно должностное лицо или гражданин, какое бы
положение в обществе они не занимали, не должны освобождаться
от обязанности подчинения установленному в обществе закону [38].
1.2. Прокурорско-надзорное право – самостоятельная
отрасль права
Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» являются основными законодательными актами, определяющими принципы как организации, так и деятельности органов
прокуратуры по соблюдению Конституции Российской Федерации
и осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением
законов в государстве.
В Конституции Российской Федерации и Федеральном законе
Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»
отмечено, что прокуратура в Российской Федерации представляет
собой единую систему и осуществляет свои полномочия независимо
от каких бы то ни было государственных органов власти и управления, общественных формирований и должностных лиц, подчиняясь только Генеральному прокурору Российской Фе-дерации.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» по
своему правовому назначению занимает особое место среди иных
нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность
органов прокуратуры как по отдельным отраслям надзора за исполнением законов, так и по другим направлениям деятельности органов прокуратуры.
Его особенность выражается прежде всего в его универсальности, т. е. он регулирует деятельность органов прокуратуры в полном
объеме как по предмету и пределам надзора, так и по полномочиям
прокуроров по устранению установленных нарушений закона.
12
В то же время Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» не подменяет и не заменяет соответствующих норм
иного законодательства по сложившимся отраслям права: уголовно-процессуального, семейного, уголовно-исполнительного, административного, трудового и т. д. Более того, в отдельных случаях он
отсылает к нормам отдельных отраслей права.
Так, например, Федеральный закон Российской Федерации
«О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 36) предусматривает полномочия прокурора по уголовным делам, в то же время они
предусмотрены и в самом Уголовно-процессуальном кодексе (ст. 37
УПК РФ).
В тех случаях, когда кроме Закона «О прокуратуре Российской
Федерации» нет иных нормативных актов, прокурор обязан руководствоваться соответствующими нормами Закона «О прокуратуре
Российской Федерации» (ст.ст. 23 – 25).
Назначение Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» состоит не только в том, чтобы
определить перечень полномочий прокурора по различным отраслям надзора, но и в том, чтобы определить принципы организации
и деятельности прокуратуры, ее систему и структуру, кадровую политику и т. д.
Говоря о целях, стоящих перед прокурорами, осуществляющими надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации
и исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральный закон определяет их в следующем:
а) обеспечение верховенства закона;
б) единство и укрепление законности;
в) охрана социально-экономических, политических и иных прав
и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и республик в составе Федерации, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, местных
представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций,
общественных и политических организаций и движений.
В Федеральном законе учтены не только современные экономические и социально-политические реалии Российской Федерации,
но и их перспективы, по крайней мере, на переходный период, и прежде всего острейшая общественная потребность в укреплении законности и правопорядка в сложных условиях преобразований [40].
Не будет преувеличением сказать, что Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» аккумулирует многое из
13
того позитивного, полезного, что накоплено российской прокуратурой на протяжении всей истории ее развития.
Следует отметить, что правозащитная функция прокуратуры
возникла не сегодня. Она была присуща прокурорскому надзору
практически с момента возникновения органов прокуратуры. Разумеется, что содержание этой функции, ее характер определялись
по-разному, но всегда прокуроры одной из приоритетных задач имели осуществление надзора за строгим соблюдением законов, защищающих те права, которые государство предоставляло подданным
и гражданам. Так было при Петре I, в период Екатерины II и Александра I, при Николае I и Александре II. Эта направленность была
и в документах о прокуратуре в период 1922–1979 гг., усилилась
в изменениях закона в 1987 г., особенно оформилась в дополнениях
и изменениях в законе «О прокуратуре РФ» в 1995 и 1999 гг.
Главное состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил
ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности. Он предусмотрел значительное усиление правозащитной функции прокуратуры. Особенно
это касается надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Четко определены предмет надзора, полномочия прокуроров
в этой жизненно важной сфере, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения личной неприкосновенности, политических, социально-экономических прав и свобод гражданина.
На прокуратуру Российской Федерации возлагается надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина как федеральными министерствами, государственными комитетами и службами, представительными (законодательными) и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так
и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций,
что особенно актуально в наше время.
Реальная защита юридическими средствами прав и свобод человека и гражданина – задача огромной политической важности.
Ее решение требует больших разноплановых усилий государства,
многообразия форм и методов его взаимодействия с гражданским
обществом.
Безусловно, большую роль в этом деле призваны играть суды.
Но в реальной действительности здесь есть над чем потрудиться
и исполнительной власти, и органам местного самоуправления,
и контролирующим органам, всем остальным звеньям государственного механизма и, конечно же, органам прокуратуры.
14
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
(всего по Санкт-Петербургу)
Наименование показателя
2016
2017
% (+;–)
Выявлено нарушений закона
48 540
29 893
–38,4
Принесено протестов
3 595
3 644
1,4
По удовлетворенным протестам отменено
и изменено незаконных правовых актов
3 271
3 382
3,4
Направлено исков, заявлений в суд
5 485
4 358
–20,5
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора
4 305
3 026
–29,7
Внесено представлений
4 344
4 373
0,7
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц
4 603
4 451
–3,3
По постановлению прокурора привлечено
лиц к административной ответственности
2 362
1 443
–38,9
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона
578
677
17,1
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п.
2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
358
157
–56,1
Возбуждено уголовных дел
161
125
–22,4
(за январь – август 2017 года)
Охраняя права и свободы граждан, мы одновременно защищаем
общественные и государственные интересы. и наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе.
Таким образом, как самостоятельная отрасль права прокурорский
надзор за точным и единообразным исполнением законов в государстве определяется совокупностью правовых норм, регулирующих:
а) цели, задачи, функции и основные направления деятельности
органов прокуратуры;
б) систему и структуру органов прокуратуры;
в) принципы и условия их организации и деятельности;
г) полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности;
15
д) средства прокурорского реагирования на нарушения закона
и процессуальные акты.
Решение вопроса о самостоятельности прокурорско-надзорного
права как отдельной отрасли права является актуальным не только
теоретически, но и практически, так как речь идет не только о научной классификации, но и месте, роли, положении органов прокуратуры как института государства. Кроме этого, в не меньшей
степени важно и для развития законодательного регулирования деятельности прокурорских органов определение их места в государственной структуре, в системе органов государства.
Несомненно, что многие вопросы деятельности органов прокуратуры регламентируются законодательством, относящимся к вопросам государственного права, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства, а также административного права.
В соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации
прокуратура действует как единая федеральная система, осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура обладает только присущим ей правовым механизмом реализации возложенных на нее полномочий, который не может рассматриваться в других областях и отраслях права, так как
имеет свою специфику, требующую особого рассмотрения.
Поэтому можно с полным основанием поддерживать высказываемую идею о необходимости выделения прокурорско-надзорного
права и прокурорско-надзорных отношений. Несомненно, что наука
прокурорского надзора в современных условиях развития общества
развивается в тесной связи с общей теорией права, иными отраслевыми правовыми науками. Но рассмотрение совокупности правовых норм, регулирующих прокурорский надзор, прокурорско-надзорные отношения в качестве единого целого, не только позволяет
выявить закономерности надзорной деятельности, но в ряде случаев приводит к необходимости пересмотра традиционных взглядов
на теорию и практику прокурорского надзора.
1.3. Прокуратура в системе органов
государственной власти
Прокуратура, не входя в ту или иную ветвь власти, выступает
как система сдержек и противовесов между ветвями власти, содействует их функционированию в соответствии с Конституцией Рос16
сийской Федерации, способствуя выполнению ими тех задач, которые возложила на них Конституция России[3].
Вместе с тем, прокуратура является опорой органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) в решении возложенных на них задач, способствует укреплению федерализма, осуществлению централизованного управления государством, в частности, в лице президентской власти.
Это предполагает постоянное и тесное взаимодействие со всеми
властными структурами в решении общих задач государства.
1.4. Прокуратура и законодательная власть
Взаимоотношения прокуратуры с законодательной властью
определены Конституцией Российской Федерации, в соответствии
с п. «з» ч. 1 ст. 102 которой назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации
относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации. Это назначение производится Советом Федерации по представлению Президента России.
Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации
и Президенту России доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению (ст. 12 ФЗ
«О прокуратуре РФ») [21].
Взаимодействие между прокуратурой и законодательной властью осуществляется постоянно. Чем совершеннее будет российское
законодательство и качество отдельных законов, тем, естественно,
прокуратура будет лучше выполнять свое государственно-правовое
предназначение – надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Укрепляя свои связи с законодательной властью, прокуратура способствует устранению многих
возникающих проблем, связанных с правотворчеством, при этом
на эффективности этой деятельности сказывается отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации конституционного
права законодательной инициативы. В то же время в конституциях
(уставах) ряда субъектов Федерации право законодательной инициативы прокуроров предусмотрено. Нелогичность данной ситуации
очевидна, и она требует законодательного разрешения [39].
Тем не менее, в сложившихся условиях законопроектная деятельность прокуратуры осуществляется достаточно интенсивно.
Генеральная прокуратура РФ регулярно направляет в Государ17
ственную Думу информацию о недостатках законодательного регулирования отдельных областей общественной жизни. В прокуратуре постоянно ведется серьезная законопроектная работа, проекты
отдельных законов направляются субъектам законодательной инициативы (Президенту РФ и Правительству РФ) для последующего
их внесения в Государственную Думу.
Более перспективным было бы видеть наделение прокуратуры
правом законодательной инициативы. Существуют и другие широко используемые формы влияния прокуратуры на законотворческий
процесс (экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Государственной Думы по подготовке ими законопроектов, в парламентских слушаниях и т. д.).
1.5. Прокуратура и исполнительная власть
Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти строятся по двум направлениям: отношения надзора и отношения взаимодействия. В предмет прокурорского надзора входят исполнение
законов федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля их должностных лиц,
а также законность издаваемых ими правовых актов [6].
Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти проводится в разных формах: участие в правительственных
программах, например по борьбе с преступностью; инициирование
разработки и издания постановлений правительства, затрагивающих права граждан и т. д.
Особое место в этом взаимодействии занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
1.6. Прокуратура и судебная власть
Взаимодействие прокуратуры и суда – это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля, имеющих целью
повышение уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Суд осуществляет контроль за законностью применения прокурором мер уголовно-процессуального принуждения
при производстве предварительного расследования преступлений.
Прокурор в ходе судебного производства по уголовному делу поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность
и обоснованность (ст. 37 УПК РФ).
18
Проблема взаимодействия прокуратуры с судом – это проблема
ее отношений с судебной властью (Конституционным судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами).
Взаимоотношения прокуратуры с Конституционным судом осложняют положения Конституции РФ 1993 г. Согласно этим положениям Генеральный прокурор РФ был выведен из числа субъектов, которым принадлежит право обращения в этот суд. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (1995 г.)
(п. 6 ст. 35), правда, говорится о том, что Генеральный прокурор РФ
вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Соответствующие поправки и дополнения на этот счет, видимо,
должны быть внесены в Конституцию РФ и Закон о Конституционном суде РФ. Думается, что настало время для восстановления
права обращения Генерального прокурора в Конституционный суд
в полном объеме. В частности, ему необходимо предоставить право
обращения в Пленум Конституционного суда относительно отмены
необоснованного решения этого суда либо исправления неточностей
в решении.
Взаимодействие прокурора с судами общей юрисдикции, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводства, и с судами арбитражной системы достаточно специфично. Специфика
роли прокурора состоит в том, что, с одной стороны, он выступает
как субъект судебного разбирательства в соответствующих формах,
предусмотренных процессуальным законодательством, а с другой –
осуществляет некоторые иные функции в отношении судебных решений [30].
Роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма значительна. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию
государственного обвинения. Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, если этого требует защита интересов государства и граждан.
1.7. Прокуратура и контролирующие органы
Одной из существенных причин, порождающих возникновение
острейших социальных ситуаций в стране, является недостаточно эффективный контроль за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных
19
решений. Установление оптимальных соотношений прокурорского
надзора и функций органов, осуществляющих контрольные полномочия, – важное средство решения данной проблемы, при этом прокурорский надзор – основная форма государственного надзора за
исполнением всех действующих законов на территории России.
Прокуратура – универсальный орган правозащиты, охранитель
законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества
и государства. На прокуратуру возложен также надзор за исполнением законов всеми другими правоохранительными и контролирующими органами. Последние же осуществляют не надзор, а
функцию контроля за соблюдением и исполнением законов в соответствующих сферах правовых отношений.
Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру
материалы, иную информацию, требующую прокурорского реагирования (в частности, уголовного преследования лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений), оказывать
прокуратуре и другим правоохранительным органам содействие
при расследовании уголовных дел (путем проведения аудита, выделения специалистов для участия в проверках, предоставления дополнительной информации и т. п.).
Прокуратура, в свою очередь, обязана информировать контролирующие органы о принятых мерах по представленным ими материалам; принимать меры, чтобы контролирующие органы использовали все возможности для устранения условий, способствующих
правонарушениям.
1.8. Содержание и система
учебного курса «Прокурорский надзор»
Прокуратура Российской Федерации является государственным
органом, который от имени верховной власти в государстве выполняет возложенные на него функции по надзору за точным и единообразным исполнением законов органами государственной власти
и управления, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Содержание курса «Прокурорский надзор» как теоретико-правовой дисциплины позволяет обучаемым овладеть знаниями основных принципов организации и деятельности прокуратуры.
Прокурорско-надзорное право представляет собою самостоятельную отрасль права. Это определяет как содержание предмета, так и систему курса «Прокурорский надзор». Прокурорский
20
надзор как отрасль правовой науки имеет самостоятельный характер.
Вышеуказанные положения определяют совокупность правовых
норм, регулирующих систему и структуру органов прокуратуры,
принципы их организации и деятельности, полномочия прокуроров
по установлению и устранению нарушений законности, средства
прокурорского реагирования на нарушения закона и процессуальные акты, исходящие от прокуроров как блюстителей законности.
Курс «Прокурорский надзор» дает возможность обучаемым получить представление о сложной деятельности органов прокуратуры, которые не только обеспечивают надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации точным и единообразным исполнением иных законов, действующих на всей территории страны, но
и максимально приспособлены к исполнению этих сложных функций как единая, централизованная система со строгим подчинением нижестоящих прокуратур вышестоящим.
В настоящее время в условиях правового государства органам
прокуратуры отводится особое место и в создании режима законности в Российской Федерации, и в борьбе с уголовной преступностью.
Следует отметить, что деятельность прокуроров и следователей,
так же как и работников других правоохранительных органов, в существенной мере осложняется ростом преступности и ухудшением
ее криминогенной характеристики. За последние годы преступность в Российской Федерации неуклонно возрастает и становится,
по существу, национальным бедствием. Особенно опасен рост организованной и коррумпированной преступности, которая становится силой, разрушающей социальные устои нашего общества.
К сказанному выше следует добавить, что вместе с ростом преступности ухудшается ее криминогенная характеристика. В целях реализации своего преступного умысла преступники все чаще
и чаще используют огнестрельное и холодное оружие; при совершении преступлений против личности проявляется неоправданная
жестокость, садизм, глумление над личностью.
Тревожным симптомом является рост преступности среди несовершеннолетних. Из общего числа расследуемых преступлений
несовершеннолетними или при их соучастии ежегодно совершаются около 230 тыс. преступлений. Удельный вес преступлений, совершенных несовершеннолетними, из числа раскрытых составляет
15%. Отмечается рост преступности в Вооруженных силах. Растет
преступность и в исправительных колониях, призванных исправлять правонарушителей.
21
Говоря о структуре и динамике преступности, необходимо отметить, что число зарегистрированных преступлений не отражает истинного состояния преступности в Российской Федерации. Немало
преступлений, в особенности квартирных краж, укрывается от учета, велика еще латентная преступность.
Все это повышает ответственность прокурора за раскрытие и расследование преступлений.
Сохраняя традиционно сложившуюся методику раскрытия преступлений, следует отчетливо обозначить двойную роль прокуроров
на стадии расследования.
С одной стороны, прокурор выступает как представитель органа
надзора за соблюдением законности следователями и органами дознания при раскрытии и расследовании ими преступлений, а с другой – является непосредственным участником уголовно-процессуальной деятельности по раскрытию и расследованию преступлений, вплоть до того, что он вправе принять на себя обязанности по
расследованию преступления в полном объеме.
Помимо этого прокурор выполняет сугубо административные
функции относительно следственного аппарата органов прокуратуры. Выполнение всех этих разноплановых функций требует от прокуроров хорошего знания основ уголовного процесса, уголовного
права и криминалистики. Изучая вышеуказанные научные дисциплины, студент должен быть подготовлен к восприятию проблем,
связанных с осуществлением прокурором своих функций как блюстителя законности.
В то же время было бы неправильно сводить курс «Прокурорский
надзор» лишь к надзору прокуроров в уголовном процессе. В нем
в одинаковой степени должны найти место проблемы и по другим
отраслям прокурорского надзора и основным направлениям в деятельности прокуроров.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,
имеющий юридическую силу в настоящее время, в сопоставлении
с ранее действовавшими нормативными актами о прокурорском
надзоре, является ориентиром для преподавания этой дисциплины: в нем в одинаковой степени получили правовую регламентацию
полномочия прокуроров и средства реагирования на нарушения законов во всех без исключения отраслях надзорной деятельности.
При определении места прокурорского надзора как самостоятельной учебной дисциплины необходимо исходить из тех задач,
которые стоят перед прокурорами и следователями. Они обусловлены не только ростом преступности, о чем было сказано выше,
22
но и сложностями в связи с изменившейся правовой базой, не всегда
успевающей за социально-экономическими изменениями в стране.
Следует отметить, что Генеральный прокурор Российской Федерации в своих приказах и указаниях руководящего характера
твердо и последовательно проводит в жизнь такие принципы, как
строгая централизация и безусловная подчиненность органов прокуратуры вышестоящим органам, их независимость при принятии
решений об устранении нарушений законности от каких-либо государственных органов, различного рода общественных формирований и должностных лиц.
Значительное место в курсе «Прокурорский надзор» отведено рассмотрению проблем, связанных с укреплением законности
и правопорядка, и роли в этом прокурорского надзора. В этих целях рассматривается понятие законности как социально-правового явления, ее влияние на различные стороны жизнедеятельности
государства, взаимодействие органов прокуратуры с другими правоохранительными органами, общественными формированиями
и широкой общественностью.
В учебной дисциплине нашли отражение цели и задачи, стоящие перед прокурорами в различных отраслях надзора, их полномочия по установлению и устранению нарушений закона, а также
процессуальные акты прокурорского реагирования на нарушения
закона, применяемые прокурорами в различных отраслях надзора.
Предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» акты прокурорского реагирования – протесты,
представления, постановления – универсальны, но в каждой из
отраслей они имеют свою специфику: есть особенности в содержании этих документов в сфере уголовного и гражданского судопроизводств, порядке общего надзора, стадии исполнения приговоров.
Будущему юристу и, прежде всего, следователю или оперативному сотруднику органов внутренних дел необходимо иметь четкое
представление о классификации, содержании и структуре различного рода процессуальных актов, об их реквизитах, о предъявляемых к ним требованиях юридического и стилистического
характеров.
В содержание курса включены тактика и методика практической
реализации полномочий прокурора в различных отраслях надзора
за исполнением законов, определения пределов и степени императивности использования прокурором прав, предоставленных ему
законом при осуществлении надзора в стадии предварительного
расследования, а также в стадии исполнения приговоров прокурору
23
предоставлен целый ряд дополнительных императивных полномочий, реализация которых позволяет ему не только устранить выявленные нарушения законов, но и в определенной мере гарантировать правильность организации и деятельности поднадзорных органов и должностных лиц. Иное дело в сфере общего надзора, когда
перед прокурорами ставится запрет, если они пытаются вмешаться
в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных государственных предприятий, учреждений или организаций. К тому же
прокурор вправе проверить исполнение законов только в тех случаях, когда он располагает данными о нарушенном законе или к нему
поступили сообщения о допущенном нарушении.
В курсе находят отражение достижения правовой науки, в том
числе и в сфере прокурорского надзора, а также практики по осуществлению прокурорско-надзорной деятельности в современных
условиях.
Условно курс «Прокурорский надзор» можно разделить на две
части: общую и особенную. Значительное место отводится раскрытию становления, формирования и совершенствования прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Известна истина, что историю нельзя ни улучшить, ни ухудшить. Прокуратура
Российской Федерации прошла весьма трудный путь; экскурс в ее
историю позволит современному юристу понять высшую целесообразность организации и принципы ее деятельности в современных
условиях; избежать ошибок, которые допускались ранее; принять
на вооружение все передовое, прогрессивное, что позволит сделать
прокурорский надзор более эффективным.
В условиях практической реализации судебно-правовой реформы важное значение приобретает выработка научно обоснованной
концепции прокурорского надзора за точным и единообразным
исполнением законов, определение места прокуратуры в системе
государственных органов и различного рода общественных формирований. Научно обоснованная, опирающаяся на передовую
практику концепция дает возможность определить процессуальное
положение прокурора в различных сферах его деятельности, историческую необходимость деления прокурорских полномочий по
установлению и устранению нарушений закона, созданию режима
законности в государстве.
В общей части курса излагается материал о существующей системе и структуре органов прокуратуры, различных ее звеньев, порядок их формирования, предъявляемые к следователям и прокурорам требования как по образовательному и возрастному цензам,
24
так и морально-этическим, нравственным качествам. Из этого раздела курса обучаемые получат представление об особенностях деятельности прокуратур.
В особенной части курса раскрыты сущность, задачи и полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законов
в различных отраслях и основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Самостоятельные разделы курса посвящаются
организации и деятельности прокуроров в сферах общего надзора,
надзора в стадии осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском процессах, в стадии исполнения приговоров, определений
и постановлений суда [4]. Один из разделов отводится прокурорскому надзору в отношении несовершеннолетних. В нем в комплексе
рассматриваются проблемы, связанные с предупреждением беспризорности и безнадзорности детей, охраной прав и законных
интересов несовершеннолетних, а также деятельность прокуроров
в уголовном процессе по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними или с их участием.
Значительное место в особенной части курса отводится раскрытию сущности и значению прокурорского надзора в области хозяйственной деятельности. В настоящее время в условиях рыночной
экономики важное значение приобретает проблема сочетания строжайшего соблюдения законности как одного из условий построения
правового государства с хозяйственной инициативой различного
рода коммерческих, акционерных объединений, предприятий с разными организационно-правовыми формами. За последнее время
стали самостоятельными такие отрасли права, как хозяйственное,
коммерческое, предпринимательское, банковское. От грамотных,
урегулированных законом новых правоотношений ведения хозяйства в рыночных условиях зависит успех выхода страны из экономического кризисного состояния. Поэтому роль и значение прокурорского надзора как в теоретических изысканиях, так и в практическом его осуществлении весьма велика.
В содержании курса «Прокурорский надзор» нашло обоснование
то бесспорное положение, что прокурорский надзор един, неделим,
его не следует понимать как изолированную деятельность прокуроров на различных участках осуществляемого надзора (надзор за
исполнением законов при издании правовых актов, деятельности
должностных лиц по исполнению законов; надзор за органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие и дознание; надзор за соблюдением конститу25
ционных прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов судебными приставами и др.) [4].
Единство и неделимость прокурорского надзора особенно четко
просматривается на уровне районной (городской) прокуратуры как
основного звена органов прокуратуры. В ней нет структурных подразделений, занятых различными отраслями надзора; прокурор
района или города в одинаковой степени занят всеми проблемами
по осуществлению надзора. Он полномочен принять решение о возбуждении административного производства, принесении кассационного протеста по уголовным и гражданским делам, освобождение
из-под стражи незаконно содержащегося лица или, наоборот, заключить под стражу лицо, представляющее социальную опасность
для общества и государства [6]. Последние полномочия в свете нового уголовно-процессуального законодательства претерпели определенные изменения, о некоторых из них будет сказано ниже.
Методологическую основу курса «Прокурорский надзор» составляет метод диалектического и исторического материализма. Наряду с этим находят широкое применение в исследовании проблем
надзорной деятельности и такие методы исследования, как социологический, статистический, системно-правовой и логико-правовой.
Курс «Прокурорский надзор» тесно связан с другими отраслями
права, такими как уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное право и др. Указанные отрасли
права в своем содержании отводят определенное место роли и значению прокурорского надзора в конкретной отрасли права.
§ 2. Создание и развитие прокуратуры в России
2.1. Становление Российской прокуратуры
Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора
в России по праву считается Петр I. Период конца XVI и начала
XVII веков был отмечен значительным ростом должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества, что вызывало практическую потребность создания государственной службы по борьбе
с этими явлениями.
Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы « ... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд,
также сбор казны и прочего». За образец этой службы Петр I взял
26
государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится
должность генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта
1714 г. «О должности фискалов». В указе получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов и других
чинов.
К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования. Фискальная служба являлась сугубо
тайной, поэтому была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки соблюдения законности
и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.
Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов.
Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской империи. В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.
27 января 1722 г. Петром I был подписан указ, учредивший
должность генерал-прокурора: «Сей чин яко око наше и стряпчий
в делах государственных». Эти слова великого реформатора как
нельзя лучше характеризуют то предназначение прокуратуры, которое ей отводил император. Прокуроры должны были выполнять
роль «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности».
Принятый Указ «О должности генерал-прокурора» оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII века.
Причинами создания органов прокуратуры, по мнению историков, исследовавших деятельность Петра I, являлись следующие:
1. потребность проведения государственных реформ, направленных на совершенствование государственного управления;
2. борьба с государственным бюрократическим аппаратом;
3. усиление контроля деятельности судов, всего государственного аппарата;
4. борьба с раздорами и распрями во всем государстве;
5. укрепление целостности и единства созданной им империи.
Подчиняться такой орган должен был только императору. Генерал-прокурор лично отвечал за деятельность подчиненных перед
царем.
27
Основная функция прокурора на начальном этапе становления
прокурорской системы состояла в надзоре за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли. Генерал-прокурор надзирал
за Сенатом, обер-прокурор Синода (органы, ведающие делами духовенства) надзирал за деятельностью Синода. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора были
довольно скромными и сводились к принесению протеста, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесению о бездеятельности и беззаконии.
Таким образом, изначально органы прокуратуры создавались
как органы надзора за деятельностью государственного аппарата
и сохранения единства как самого государства, так и проводимой
политики в области отправления правосудия.
После смерти Петра I значение и престиж прокуроров заметно упали. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при
императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров.
Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне
Иоанновне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливается деятельность органов прокуратуры (генерал-прокурора, прокуроров коллегий, надзорных судов).
Причины этого решения были разъяснены в самом указе: «…в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по
делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получать не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды
и разорения претерпевают».
Прокурорам вменялось в обязанность следить за тем, «чтобы
челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а
в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со
всякой ревностью и добрым порядком».
По-видимому, сыграло и стремление Анны Иоанновны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские
прокуроры получили право приносить протесты на незаконные
действия местных властей и судов с одновременным уведомлением
генерал-прокурора.
Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском
28
надзоре. Указом Елизаветы Петровны прокуратура была восстановлена в прежнем виде. Вместе с тем, какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила.
Только реформа Сената при Екатерине II в 1764 г. привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации
и деятельности прокуратуры.
Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров; за первым департаментом,
выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно
генерал-прокурор. В остальные, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры.
Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе «Учреждения
в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах.
Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II,
практически в неизменном виде функционировала до середины
XIX столетия.
Новый этап развития прокурорской системы наступил во второй
половине XIX века. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства.
Но его начало хронологически опережало принятие судебных
уставов. 29 сентября 1862 года император Александр II утвердил
«Основные положения преобразования судебной части в России»,
которым была осуществлена реорганизация прокурорских органов.
«Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокуроров и при необходимости их товарищей (помощников). Ст. 48 данного закона предусматривала утверждение прокуроров окружных судов и их товарищей министром юстиции (он же
генерал-прокурор) по представлению прокурора судебной палаты,
а обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра
юстиции.
Прокуратуре было предписано наблюдать за единообразным
и точным соблюдением закона, преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать
предложения суду в случаях, предусмотренных законодательством
о гражданском и уголовном судопроизводствах.
Судебные уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор
за исполнением законов судебной властью, возложением на про29
куроров функций поддержания государственного обвинения по
уголовным делам в суде [36]. Кроме того, прокуроры наделялись
обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций
прокуратуры предусматривалось изменение организации: губернские прокуратуры постепенно заменялись прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся
на несколько десятилетий, во многих губерниях, где еще не были
образованы общие суды, сохранялись губернские прокуратуры.
В 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Этим актом губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были
определены прокурорам судебными уставами. За губернскими
прокурорами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме,
функция общего надзора.
В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять
надзор и за дознанием и следствием. На них также была возложена
обязанность поддержания обвинения в судах по уголовным делам.
Несмотря на то, что в течение длительного времени существовали две прокурорские системы – прокуратуры судов и губернские
прокуратуры, принципы их организации и деятельности были
едины: единство и централизация органов прокуратуры; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании
или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она
была ликвидирована после победы Октябрьской революции 1917 г.
Созданное молодое социалистическое государство длительное
время обходилось без прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский
центральный исполнительный комитет (ВЦИК) принял постановление об утверждении положения «О прокурорском надзоре», первого в истории российской прокуратуры нормативного акта, специально посвященного регламентированию организации и деятельности органов прокуратуры.
Надо, однако, признать, что в содержании этого нормативного
акта легко просматривается влияние дореволюционного законодательства о прокурорском надзоре.
Государственная прокуратура послеоктябрьской России была
учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного Комиссариата юстиции в качестве его структурного подразделения. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики (как и министр юстиции царского правитель30
ства). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры
назначались и увольнялись прокурором Республики.
28 мая 1922 г. было подписано постановление ВЦИК о принятии
Положения «О прокурорском надзоре». С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.
В Положении «О прокурорском надзоре» прежде всего нашли
отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся:
– централизация и единоначалие органов прокурорского надзора;
– строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим;
– независимость органов прокуратуры от местных влияний;
– опора прокурорских органов на широкую общественность.
Положение «О прокурорском надзоре» определило как предмет,
так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов.
На прокуратуру были возложены следующие функции:
а) осуществление от имени государства надзора за законностью
деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений,
общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения административного производства и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и органами ГПУ;
в) поддержание обвинения в суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под
стражей.
Существенной особенностью деятельности прокуратуры этого
периода являлось включение в нее общего надзора в качестве самостоятельной отрасли.
С образованием Союза ССР наряду с другими общесоюзными государственными органами были учреждены Верховный суд СССР
и Прокуратура Верховного суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем
законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось постановление ЦИК и СНК
СССР от 20 июня 1933 г. об учреждении Прокуратуры СССР.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было
утверждено Положение «О Прокуратуре Союза ССР», упразднена
Прокуратура Верховного суда Союза ССР. Положение конкретизировало функции Прокуратуры СССР, определяло взаимоотношения
и формы руководства Прокурора СССР деятельностью прокуратуры
РСФСР и прокуратур других союзных республик.
31
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР» органы
прокуратуры были окончательно выделены из системы народных
комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору СССР.
Следует иметь в виду, что в советский период история развития
прокуратуры России (РСФСР) представляла собой часть истории советской прокуратуры. Вслед за конституциями СССР (1936г. и 1977
г.) принимались и конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, касающихся организации и деятельности органов прокуратуры.
Вместе с тем, другие нормативные акты общесоюзного уровня,
регулирующие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались
российским законодательством.
Имеется в виду прежде всего Положение «О прокурорском надзоре в СССР», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 24 мая 1955 г.
Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получили правовое закрепление задачи, принципы прокурорского
надзора и его содержание, дан перечень его основных направлений,
полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия,
надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений,
определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы.
Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчиненными ему
прокурорами в пределах их компетенции на поднадзорной территории.
Наименование прокурорского надзора высшим можно объяснить стремлением подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась в тот период несколькими десятками государственных органов и учреждений.
В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. прокурорский
надзор распространялся на все иные контрольно-надзорные органы
и утверждения, предусмотренные основным законом страны.
Закон «О прокуратуре СССР» 1979 г. расширил коллегиальность
принятия решения и обсуждения результатов деятельности, пред32
усмотрев создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей) [31].
В 1987 г. были внесены изменения в Закон «О прокуратуре
СССР», который был дополнен нормами, направленными на защиту
прав и свобод, гарантированных Конституцией 1977 г., а также расширены средства реагирования на нарушения законов в качестве
которых были введены предписания и предостережения.
Современный этап развития российской прокуратуры знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом Российской
Федерации Закона «О прокуратуре Российской Федерации», внесшим существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение направлений его деятельности,
полномочий прокуроров.
Прокурорский надзор был распространен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы, относящиеся к регулированию порядка привлечения к уголовной и административной ответственности прокуроров и следователей [4].
Закон 1992 г. содержал специальный раздел об особенностях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как
составной части прокурорской системы [31].
В Конституции Российской Федерации 1993 г. со всей определенностью указано, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих
прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской
Федерации (ст. 129 Конституции РФ).
Конституция Российской Федерации установила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской
Федерации определяются федеральным законом.
Таким образом, историю становления и развития российской
прокуратуры, с учетом вышеизложенного, можно условно разделить на четыре этапа:
1) с момента образования прокуратуры до судебной реформы
1864 г. (1722–1864);
2) с момента осуществления судебной реформы 1864 года до образования РСФСР (1864–1917);
3) с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г.
(1922–1992);
4) с момента принятия указанного закона по настоящее время.
33
Место прокуратуры в государственном механизме на различных этапах исторического развития определялось по-разному,
но укладывалось довольно четко в две противоположные тенденции. Первая из них заключалась в том, что прокуратура являлась органом власти и обладала, в связи с этим, достаточно широкими полномочиями. Вторая тенденция заключалась в том, что
место прокуратуры определялось в рамках системы разделения
властей.
При этом первому и третьему этапам соответствует первая из названных тенденций ее развития, а второму и, с некоторыми оговорками, четвертому – вторая из них.
На первом этапе прокуратура возглавлялась генерал-прокурором при Сенате. Сенат в то время являлся одновременно высшим судом, высшим органом надзора и административным органом. Надзор же, по утверждению авторов «Судебных уставов с изложением
рассуждений, на коих они основаны», был в то время распространен
на все отрасли управления, даже на армию и флот. Таким образом,
прокуратура в то время была единым, централизованным и самостоятельным органом государственной власти.
На втором этапе развития прокуратуры (1864–1917), в связи
с общими демократическими изменениями в России, она была преобразована в систему, при которой прокуроры состояли при судах
и подчинялись генерал-прокурору, который являлся одновременно
и министром юстиции. В это же время, полномочия прокуратуры
снизились до функций уголовного преследования и поддержания
обвинения в суде. Известный деятель и теоретик прокурорского
надзора XIX века Н. В. Муравьев писал в этой связи, что понятие
о прокуратуре как о «царском оке» могло расшириться, однако этого не произошло, несмотря на предоставление ей функции государственного обвинения.
На третьем этапе (1922–1992), после почти пятилетнего перерыва, прокуратура в России была восстановлена. Прокуратура РСФСР
первоначально входила в состав Народного Комиссариата юстиции,
т. е. в орган исполнительной власти. Созданная в 1923 г. прокуратура СССР официально называлась Прокуратура Верховного суда
СССР. Однако, на самом деле, она в то время осуществляла широкие
полномочия в области общего надзора и, по существу, являлась самостоятельным органом государственной власти. В 1933 г. создается официально единый, централизованный и самостоятельный орган государственной власти – Прокуратура СССР. В таком качестве
он и просуществовал до распада СССР. Полномочия прокуратуры,
34
заложенные Законом СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября
1979 года, выглядели следующим образом.
1. Надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями,
должностными лицами и гражданами (общий надзор).
2. Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
3. Надзор за исполнением законов при рассмотрении дел судами.
4. Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении
наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых
судом.
На четвертом этапе, начатом в связи принятием нового российского Закона «О прокуратуре» в 1992 году, лишь незначительно
и только чисто декларативно стали изменяться функции прокуратуры в сторону их сужения и предприняты попытки более четко
определит место прокуратуры в государственном механизме, что
нашло отражение в Конституции Российской Федерации 1993 года.
2.2. Концепция развития прокуратуры
В истории развития российской прокуратуры неоднократно ставился вопрос о ее реформировании и изменении. Особенно остро
этот вопрос встал в период проведения судебной реформы 60-х годов
XIX века и неоднократно поднимался в дальнейшем. Он вновь появился в повестке дня в период изменений, которые начались в начале девяностых, когда произошли значительные изменения в государственном и социально-экономическом строе России.
Прокуратура всегда выступала как орган государства, на который, в основном, возлагалась функция надзора за законностью, но
с предоставлением ей различных полномочий, иногда особо широких, которые превращали ее не только в надзорный, но и административно-управленческий орган, например в период царствования
Екатерины II.
В научных исследованиях даже отмечалось, что прокуратура являлась одним из звеньев государственной власти – контрольно-надзорной власти.
Вместе с тем, некоторые авторы отмечали, что прокуратура являлась самостоятельным органом государственной власти, который
не относился ни к законодательной, ни исполнительной, ни судебной власти.
35
Когда в 1862 г. были подготовлены «Основные положения преобразования судебной власти в России», то встал вопрос о надзорных
полномочиях прокуратуры и большинство высказалось за значительное сокращение ее общенадзорных полномочий. В последовавших актах эти полномочия были значительно сокращены, так же
как и изменены полномочия прокуратуры по надзору за судом.
Однако и тогда, как указывалось в публикациях, связанных с судебной реформой и положением прокуратуры, отмечалось, что прокуратура оставалась органом надзора. Так, в сборнике «Судебные
уставы 20 ноября 1864 г.» (СПб., 1866) была опубликована статья,
обобщавшая опыт прокурорского надзора в России с петровских
времен и до момента судебной реформы. В ней, в частности, рассматривая положение прокуратуры в связи с судебной реформой,
говорилось: «Прокуроры суть органы правительства для сохранения силы закона и на этом основании сущность их обязанностей
заключается: 1) в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению; 2) в предложении суду предварительных заключений по
судебным делам, подчиненным особому их наблюдению уставами
гражданского и уголовного судопроизводств; 3) в наблюдении за
единообразным и точным применением закона; … Прокуроры должны быть ходатаями. Защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственного имущества, до Государева
имущества, а также лиц, которые неспособны защищать себя, а поэтому нуждаются в опеке государственной власти».
В советский период органы прокуратуры были признаны органами высшего надзора за соблюдением законов, что дало возможность
некоторым ученым считать ее органом тоталитарного, полицейского государства, выдвигать требования о ее ликвидации, говорить
о том, что она «должна уйти в прошлое».
Между тем, прокуратура продолжает оставаться органом государства, видом государственной деятельности, главной функцией
которой является надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и законов.
Концепция развития прокуратуры заключается в том, чтобы
она, выполняя поставленные перед ней задачи, становилась именно надзорным органом, причем вмешивалась бы только тогда, когда
действительно нарушен закон; чтобы она реагировала на стратегические вопросы, те нарушения, которые затрагивают конституционные права граждан, наиболее существенные интересы государства
и общества. Вместе с тем прокуратура должна оставаться независи36
мым органом государства. занимающим такое положение и имеющим такие полномочия, которые соответствуют поставленной перед
ней задаче – осуществлять от имени Российской Федерации надзор
за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на
ее территории законов (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Разумеется, что прокурорская система нуждается в реформировании с учетом меняющейся обстановки и задач, стоящих перед
обществом и государством, но это не означает коренной ломки, а
должно преследовать цель укрепления законности, усиления государственной власти, строгого соблюдения принципов деятельности
федеративного государства, исключающих проявление сепаратизма и местничества.
Прокуратура не является и не может являться ветвью государственной власти. Она не осуществляет государственную власть,
а выполняет надзорные функции. Она не входит в исполнительную
власть и не может в нее входить, поскольку осуществляет надзор за
органами исполнительной власти. Прокуратура не издает законы,
а осуществляет надзор за их исполнением и, следовательно, не входит в законодательную (представительную) власть. Прокуратура не
осуществляет правосудия и поэтому не входит в судебную власть.
Она не контролирует и не надзирает за деятельностью судов, но выполняет функцию надзора за законностью и обоснованностью судебных постановлений, причем имеет право, если по ее мнению допущено нарушение законов, обратиться в вышестоящую судебную
инстанцию [23].
Таким образом, прокуратура способствует соблюдению требований Конституции России по разделению ветвей власти, одновременно взаимодействуя с ними, участвует в решении общей задачи –
укрепления законности.
Прокуратура является уникальным органом государства, который обслуживает все ветви власти. Это подтверждает история развития прокуратуры с момента ее создания. Абсолютно прав известный ученый-юрист, генерал-прокурор и министр юстиции России
в последней трети XIX века Н. В. Муравьев, который писал: «Русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на
практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения».
Это подтвердила и практика работы, которая дала возможность
Генеральному прокурору Российской Федерации в канун 275-летия
прокуратуры заявить, что «сложившаяся в нашей стране система
37
прокуратуры выдержала испытание временем. Она может без коренных структурных изменений служить надежным гарантом законности и правопорядка…успешно справляться с возложенными
на нее задачами». Это подтверждено и в итоговом документе многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, в котором сказано, что феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических
условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры и что изменение статуса, задач и форм
работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является.
Следует сделать вывод, что право и механизмы его реализации
не могут изменяться произвольно. Их развитие социально обусловлено и задача законодателя – усвоить, осознать реальные потребности общества, выявить факторы, которыми определяются и эти
потребности, и характер их правового обеспечения.
§ 3. Система органов прокуратуры
В современных условиях, на наш взгляд, нужно всячески способствовать развитию судебной системы, превращению ее в реально
независимую ветвь власти. При этом не только возможно, но и необходимо расширение сферы полномочий судов, возложение на них
части функций, осуществляемых другими звеньями правоохранительной системы государства.
Однако становление судебной системы – не одномоментный акт,
а определенный процесс, причем довольно длительный. Он проходит в стране, где исторически не сложилось устойчивых правовых
традиций, высокой правовой культуры населения. Наоборот, получили широкое распространение такие явления, как правовой нигилизм, привычки действовать не по закону, а по вольному усмотрению, а то и произволу.
И было бы просто неразумно в самом начале строительства новой
системы правоохраны, на вершине которой, несомненно, должна стоять судебная власть, безоглядно крушить составляющие этой системы, в том числе и особенно прокуратуру, обладающую большим правоохранным потенциалом. Последнее положение обуславливается
тем, что органы прокуратуры в настоящее время, как и прежде, представляют собой единую, централизованную систему, призванную
обеспечить единообразное исполнение законов всеми и повсеместно.
38
3.1. Прокуратура как единая и централизованная система
государственных органов
Федеральный закон устанавливает, что прокуратура Российской
Федерации в современных условиях – это единая, федеральная централизованная система органов, осуществляющая надзор за исполнением действующих на ее территории законов от имени Российской
Федерации. Это предопределяет и структуру органов прокуратуры
в целом, структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, структуру органов управления подразделениями во всех прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ней. Система
органов прокуратуры в современных условиях определяется ст. 11
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Для исследования системы органов прокуратуры в современных
условиях используются несколько подходов.
Если взять за основу исследования территориальный подход,
то систему органов прокуратуры можно представить следующим
образом:
– Генеральная прокуратура Российской Федерации;
– прокуратуры федеральных округов;
– прокуратуры субъектов Федерации;
– прокуратуры городов, районов.
В построении системы органов прокуратуры Российской Федерации, в основном, лежит административно-территориальное деление
и национально-государственное устройство, установленное Конституцией Российской Федерации. Наименование прокуратур на местах может отличаться своеобразием, вытекающим из особенностей
территориального деления некоторых субъектов Российской Федерации. Так, в республике Бурятия имеются прокуратуры улусов, а
не районов. В Москве средним звеном структуры органов прокуратуры являются прокуратуры административных округов. В некоторых регионах имеются межрайонные прокуратуры, юрисдикция
которых распространяется на территорию двух районов.
В современных условиях в связи с введением должности полномочного представителя Президента в федеральном округе деятельность правоохранительных органов изменилась. Указанные полномочные представители Президента Российской Федерации осуществляют руководство всей системой правоохранительных органов по
округу, объединяют и координирует их совместную деятельность.
Система органов прокуратуры призвана учитывать специализацию структурных подразделений при осуществлении надзорной
39
деятельности. В целях совершенствования организации прокурорского надзора Генеральный прокурор России издает приказы, на основаниях которых проводятся организационно-штатные мероприятия. Так, приказом Генерального прокурора России выполнение
функций по надзору за региональными и межрегиональными органами железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта, внутренних дел на транспорте, таможенными органами, осуществлявшихся транспортными прокуратурами, возложено с момента их ликвидации, а именно с 30 марта 2001 г., на прокуратуры
субъектов Российской Федерации. Прокуратуры войсковых частей,
действующих на особо режимных объектах, также включены в состав прокуратур субъектов Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на
должность и освобождается от должности Советом Федерации по
представлению Президента Российской Федерации. Заместители
Генерального прокурора Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению
Генерального прокурора.
Прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность
и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. В соответствии
с Конституцией России сделано лишь одно исключение из правил
(п. «о» ст. 71), когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъекта Федерации
и в каком порядке производится такое согласование.
Конституциями, уставами (основными законами) различных
субъектов Федерации этот вопрос регламентируется неодинаково:
1. В соответствии с Уставом Ставропольского края прокурор
края назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71).
2. По Уставу Курганской области прокурор области назначается
Генеральным прокурором России по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130).
3. В Липецкой области – по согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст. 143).
4. По Уставу Оренбургской области – Генеральным прокурором
Российской Федерации (п. 2 ст. 92).
Остальные работники прокуратуры Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации либо
его заместителями.
40
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации и прокуратурах субъектов Федерации создаются Коллегии, членов которых
в Генеральной прокуратуре Российской Федерации назначает Генеральный прокурор Российской Федерации, а в прокуратурах субъектов Федерации – соответствующий прокурор.
Образование и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается. Структура органов
прокуратуры характеризует внутреннюю организацию прокуратур,
образующих систему органов прокуратуры Российской Федерации.
В структуре прокуратуры имеются также научные и учебные
подразделения.
Кроме того, на договорных началах Генеральная прокуратура
РФ может осуществлять подготовки кадров органов прокуратуры
в научных и учебных заведениях, не входящих в систему прокуратуры.
Генеральный прокурор Российской Федерации руководит деятельностью всех органов прокуратуры и осуществляет контроль за
их работой. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания,
распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы
организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников [23].
В пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты
труда он устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также штаты и структуру подчиненных прокуратур и учреждений прокуратуры.
Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры
Федеральным законом. Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской
Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению [21].
3.2. Основные подразделения центрального аппарата
Генеральной прокуратуры
Основными подразделениями центрального аппарата Генеральной прокуратуры являются: Секретариат; организационно-контрольное управление; управление кадров; управление по надзору
41
за исполнением законов и законностью правовых актов; управление
по надзору за расследованием преступлений; управление по надзору
за исполнением законов о федеральной безопасности; управление по
делам несовершеннолетних и молодежи; управление по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам; управление
по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам; управление по обеспечению участия прокуроров в арбитражном
процессе; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; управление правового обеспечения; центр информации и общественных связей; приемная; управление делами; управление организации работы, статистики и делопроизводства и др.
В Генеральной прокуратуре действует научно-консультативный
совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о научно-консультативном совете утверждается Генеральным прокурором Российской
Федерации.
Соответствующие управления и отделы создаются также в прокуратурах субъектов Федерации. По решению Генерального прокурора Российской Федерации отделы могут создаваться и в прокуратурах городов и районов.
Начальники главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры являются старшими помощниками Генерального прокурора Российской Федерации, а их заместители – помощниками Генерального прокурора Российской Федерации, соответственно старшими помощниками и помощниками прокурора
субъекта Федерации – начальники управлений и отделов и их заместители в прокуратурах субъекта Федерации.
3.3. Организационно-правовое обеспечение деятельности
органов прокуратуры Российской Федерации
В соответствии с Конституцией России и Федеральным законом
«О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации,
исполнением действующих на территории Российской Федерации
иных законов; принимает меры, направленные на устранение их
нарушений и привлечение виновных к ответственности; осуществляет уголовное преследование.
Прокурорские органы – органы надзора за неуклонным соблюдением законности, прав и свобод человека и гражданина – являются
одной из структур государства.
42
3.4. Принципы организации и деятельности прокуратуры
Принципы организации и деятельности прокуратуры – это исходные положения деятельности, теории, науки, на основе которых
организуется осуществление тех задач, которые ставит перед собой
та или иная структура, организация.
Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность на основе определенных принципов, базирующихся на положениях Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В них выражаются политическое
и государственное предназначения прокуратуры, определяются
задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер
правовых средств и методов по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов
в государстве.
Можно выделить следующие принципы организации и деятельности прокуратуры;
– законности;
– единства;
– централизации всех органов;
– независимости;
– гласности;
– внепартийности.
Рассмотрим основное содержание этих принципов в современных условиях развития общества.
Принцип законности – основной принцип деятельности всех
органов прокуратуры, определяющий основное содержание деятельности этой системы. Требуя соблюдения закона от поднадзорных органов, прокурор во всех своих действиях и решениях должен
и вправе основываться только на законе.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.
Каждый прокурор действует в структуре прокуратуры как единой федеральной централизованной системе органов на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени
Российской Федерации в целом.
Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.
43
Так, любой прокурор, от районного до Генерального прокурора Российской Федерации, обязан реагировать как на незаконные действия (бездействие), так и на выявленный незаконный правовой акт,
принятый органом, на который распространяется его компетенция.
Актами прокурорского реагирования на установленные факты
нарушения закона в зависимости от их характера, степени общественной опасности и других обстоятельств могут быть:
– внесение представления об устранении нарушений;
– внесение протеста на противоречащий законам правовой акт;
– обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании правового акта недействительным. Так:
1) внесение постановления об освобождении лица, незаконно
подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебного органа;
2) постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;
3) объявление в письменной форме должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона;
4) письменное требование о привлечении виновного лица к иной
установленной законом ответственности;
5) письменные указания или поручения в случаях, указанных
в законе.
Акты реагирования прокурора на выявленные нарушения закона имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению
соответствующими органами и должностными лицами.
Кроме того, следует отметить еще одну особенность этих актов
– они универсальны, но в то же время, учитывая направленность
отрасли прокурорского надзора, имеют свою специфику.
Действие принципа единства проявляется и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих
обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменять или отменять любое его решение, кроме
случаев, специально предусмотренных в законе.
Централизация органов прокуратуры проявляется в том, что
нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам
и Генеральному прокурору Российской Федерации. Он назначает
на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию
с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов назначаются на должность только Генеральным прокурором.
Независимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются
от должности Генеральным прокурором Российской Федерации,
44
они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют
контроль за ними.
Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции,
которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации
деятельности системы прокуратуры обязательны для исполнения
всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том,
что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор
и следователь осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследования, проведенного в соответствии с требованиями полноты, всесторонности
и объективности.
Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных
объединений или их представителей на прокурора или следователя
с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке).
Еще одной стороной принципа независимости прокуратуры как
условия объективности и принципиальности ее деятельности по
укреплению законности, охране прав и свобод граждан является
недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью.
Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими
и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, может повлиять на объективность и принципиальность действий по устранению как самих
правонарушений, так и условий, способствующих их совершению.
Исключением является преподавательская, научная и творческая
деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе[2].
Принцип гласности означает открытость деятельности органов
прокуратуры, доступность для граждан и средств массовой информации. Таким образом общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.
Гласность повышает уровень информированности населения
о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспече45
нию прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и, в порядке
обратной связи, позволяет им обращаться в органы прокуратуры.
При этом и граждане, и средства массовой информации сообщают
об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.
Для обеспечения принципа гласности в деятельности органов
и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры
создано самостоятельное структурное подразделение – Центр информации и общественных связей.
Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности
органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства.
Так, согласно ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации,
«каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что органы прокуратуры
должны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и государственной или иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен ст. 5 Закона «О государственной тайне» от 21
июля 1993 г.
Однако, кроме государственной тайны, существуют и различные
виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, арбитражная и пр.).
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры. Они, в частности, действуют гласно в той мере, в какой это не
противоречит действующему законодательству о государственной
тайне. Более того, в Законе «О государственной тайне» изложены
специальные требования осуществления прокурорского надзора
в этой сфере. Так, ст. 32 Закона определяет: «Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему
прокуроры».
Понятие «служебная и коммерческая тайна» содержится в ст.
139 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно указанной норме информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет
46
свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом или иными правовыми
актами. Так, Правительством Российской Федерации установлен
Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую
тайну.
На органы прокуратуры возложена обязанность информировать
властные структуры Российской Федерации и ее субъектов, а также
органы местного самоуправления и население о состоянии законности. В результате своей специфической надзорной и следственной
деятельности прокуратура осведомлена о состоянии законности
практически во всех сферах правовых отношений.
Прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и получают от них
необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления по отдельным правонарушениям или по группе (виду) правонарушений.
Вместе с тем, когда это не нарушает специально охраняемой тайны, не ущемляет права и свободы человека и гражданина, интересов общества и государства, результаты проверок и расследований
широко доводятся до сведения населения, в том числе через средства массовой информации.
О необходимости данного информирования прямо указано Генеральным прокурором Российской Федерации: «Рассматривать сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том
числе в теле и радиопередачах о допущенных нарушениях государственными служащими как самостоятельный повод для прокурорского вмешательства. По результатам проверок сообщать в средства
массовой информации о том, что сделано для восстановления законности и наказания виновных лиц».
Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное
представление Генеральным прокурором Российской Федерации
палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности
и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.
Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Все прокуроры представляют подобную информацию,
выступая по радио, телевидению, на страницах печати, а также
с лекциями и докладами перед населением.
47
Принцип внепартийности заключается в том, что в своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями никаких общественных объединений – не только тех, которые
преследуют политические цели (партии, движения и т. п.), но и прочих (профессиональные союзы и т. п.). Действие этого принципа
распространяется не только на прокуроров и следователей органов
прокуратуры, но и на научных и педагогических работников органов и учреждений прокуратуры.
3.5. Отрасли прокурорского надзора
и направления прокурорской деятельности
Основной функцией прокуратуры, согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», является осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации
и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации.
Эта функция включает в себя надзор за исполнением законов
и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях
единства и укрепления законности, обеспечения верховенства закона и защиты законных интересов общества и государства.
Закон поставил перед органами прокуратуры разнообразные
и сложные задачи, требующие эффективной организации работы
всех структур прокурорской системы.
Такое требование во многом определяется как разнообразием объектов надзора, сложностью их деятельности, требующей определенной специализации и знаний специфики при осуществлении надзора, так и наличием среди поставленных задач таких, которые невозможно выполнять какой-то одной структуре органов прокуратуры.
Это предопределило особенности и в организации прокурорской
деятельности, и в структурном подразделении системы органов прокуратуры.
Вышеизложенное предопределяет выделение как в деятельности прокуратуры, так и в ее структуре соответствующих отраслей
и направлений работы.
Отрасли прокурорского надзора – определенные участки прокурорского надзора, которые имеют свой предмет надзора, установленные объекты надзора, специфические полномочия прокурора
при осуществлении надзора.
В прокурорской системе имеется и соответствующее организационное структурное построение. С учетом этого можно говорить
48
об отрасли прокурорского надзора – надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов (так называемый общий надзор).
Это одна из наиболее объемных по поднадзорным органам и сложная по задачам отрасль надзора, охватывающая сферу экономики,
вопросы социальных проблем, трудовых правоотношений, соблюдения политических прав граждан и другие вопросы [40].
В Генеральной прокуратуре РФ создано управление, состоящее
из отделов в соответствии с поставленными задачами. Такие же подразделения имеются в прокуратурах субъектов Федерации. В прокуратурах городов и районов выделяются специальные сотрудники, которые осуществляют надзор по вопросам этой отрасли.
Кроме этого, следует выделить надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие [4]. Эта одна
из важнейших отраслей надзора, поскольку играет главную роль
в деле борьбы с преступностью, что является основной задачей органов прокуратуры, ибо преступления – это самые опасные формы
нарушения законов. Организационно-методическим управлением
этой работой также занимаются специальные сотрудники подразделения как в Генеральной прокуратуре РФ, так и в прокуратурах
субъектов Федерации. В прокуратурах городов и районов руководит
этой работой и возглавляет надзорную деятельность заместитель
прокурора и выделенные ему в помощь работники прокуратуры.
Органы прокуратуры надзирают за соблюдением законов органами Министерства юстиции, которым передана как система исполнения наказаний, так и следственные изоляторы и система судебных
приставов, а также органами Министерства внутренних дел, в ведении которых находятся места содержания задержанных.
Для осуществления надзора прокуроры наделены специальными полномочиями, что предопределяет особенности как организации, так и методики надзора.
В системе органов прокуратуры созданы специальные структурные подразделения. В Генеральной прокуратуре – специальное
управление, в прокуратурах субъектов Федерации – отделы. Созданы и специальные прокуратуры по надзору за местами лишения
свободы, подчиненные прокурорам субъектов Федерации. На местах соответствующий надзор осуществляют прокуроры городов
и районов в соответствии с их полномочиями.
В структуре прокуратуры Российской Федерации с учетом требования Конституцией уделяется особое внимание вопросам семьи, воспитания подрастающего поколения, необходимости особой
49
защиты прав несовершеннолетних граждан России, действует специальная отрасль надзора – надзор за соблюдением законодательства о несовершеннолетних. Эта отрасль занимается как охраной
прав несовершеннолетних, так и соблюдением законодательства
при расследовании совершенных ими преступлений или административных проступков. В Генеральной прокуратуре РФ имеется
специальное управление по делам несовершеннолетних и молодежи, такие же подразделения – отделы имеются в прокуратурах
субъектов федерации, а в городах и районах – специальные помощники прокуроров по этим вопросам.
Законом «О прокуратуре Российской Федерации», другими законодательными актами (в частности, УПК, ГПК, АПК РФ и др.)
предусмотрено, что прокуроры принимают участие в рассмотрении
судами дел: уголовных, гражданских, административных, арбитражных.
Они выступают в суде в разном качестве: государственным обвинителем; истцом; заявителем; представителем органа надзора, участвующим в рассмотрении дела по решению прокурора или определению суда.
Но прокурор наряду с участием в деле, согласно закону «О прокуратуре Российской Федерации» и установлениям других законов,
уголовно-процессуального и гражданско-процессуального кодексов, осуществляет надзор за законностью и обоснованностью постановлений суда, обладает правом опротестования незаконных судебных постановлений. Эта деятельность прокурора подразделяется:
1) на надзор за законностью и обоснованностью судебных решений по уголовным делам;
2) на надзор за законностью и обоснованностью судебных решений по гражданским делам.
В структуре органов прокуратуры организованы соответствующие подразделения как в Генеральной прокуратуре РФ, так и в нижестоящих прокуратурах. В прокуратурах субъектов Федерации,
в прокуратурах городов и районов имеются старшие помощники
и помощники по надзору за законностью судебных постановлений. С учетом роли прокуроров в арбитражном процессе, в котором
также рассматриваются возникшие споры гражданско-правового
характера, в Генеральной прокуратуре РФ создано управление по
участию прокуроров в арбитражном процессе, а в прокуратурах
субъектов Федерации – специальные отделы и группы. Генеральным прокурором РФ специальными приказами установлены задачи и порядок выполнения поставленных задач [30].
50
Основные отрасли прокурорского надзора отличаются предметом надзора, полномочиями, методикой осуществления надзорной
деятельности, имеют специфические формы прокурорского реагирования и обеспечивают выполнение задач специальными структурными подразделениями.
Наряду с этим при осуществлении прокурорского надзора есть
такие задачи, которые могут быть выполнены и должны выполняться всей прокурорской системой и стоят перед всей прокурорской системой, перед всеми отраслями надзора. Для их выполнения
не требуется создания каких-либо специальных структурных подразделений, либо эти подразделения выполняют в основном координирующую, методическую роль, обеспечивая взаимодействие всех
отраслей.
Рассмотрим основные направления прокурорского надзора.
Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина является приоритетной задачей для всей прокурорской системы, что подтверждается приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.
Организует и направляет эту работу Генеральная прокуратура
РФ, ее коллегия, все прокуроры: Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации. районные и городские прокуроры. При
решении любых задач, осуществления надзора по любому вопросу
в первую очередь в центре внимания находится надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Одним из приоритетных направлений также является осуществление прокуратурой уголовного преследования. Реализация задач,
связанных с осуществлением уголовного преследования, непосредственно связана с основной функцией прокуратуры – осуществлением надзора за исполнением законов и защитой прав и свобод человека и гражданина [36].
Совершение преступления – это грубейшее нарушение закона,
требующее прокурорского реагирования независимо от того, кем
выявлено это нарушение закона, в какой отрасли надзора. Если
оно выявлено при осуществлении общенадзорной проверки, то прокурор, осуществляющий проверку, должен возбудить уголовное
дело и передать его для расследования. По окончании расследования и передачи дела в суд продолжается осуществление надзорной
деятельности работников, выполняющих свои полномочия уже
в другой отрасли, но единого прокурорского надзора. и здесь, в этом
направлении деятельности, главной задачей остается обеспечение
принятия соответствующих мер к нарушителю закона, но при стро51
гом соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина.
Одной из важных задач при осуществлении надзора является выявление причин и условий, которые способствовали совершению преступления для принятия соответствующих мер. Это также задача
всех отраслей прокурорского надзора. Генеральный прокурор РФ
неоднократно подчеркивал это требование.
Одним из важных направлений прокурорской деятельности,
восстановленных дополнениями и изменениями к закону «О прокуратуре Российской Федерации» в 1995 г. (ст. 8 действующего закона), является осуществление прокурором координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Борьба с преступностью – одна из важнейших задач государства, которую организуют и осуществляют все органы государства,
все ветви государственной власти в соответствии со своим положением и полномочиями. Не выступая организатором борьбы с преступностью, прокуратура согласно закону должна координировать
эту работу, чтобы обеспечить более эффективную и результативную
работу всей правоохранительной системы государства. При этом
прокуратура не подчиняет себе правоохранительные органы, которые действуют в пределах своих полномочий, являясь органами исполнительной власти. Осуществляя это направление деятельности,
прокуратура организует взаимодействие всех органов, причастных
к борьбе с преступными проявлениями.
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ,
исполнением законов органы прокуратуры имеют целью не только
выявить нарушение, но и установить причины, которые привели
к нарушению. Это необходимо для предотвращения и предупреждения правонарушений и преступлений. Большую роль в этом играет
совершенствование правовой базы, законов и других нормативных
актов. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
в ст. 1 ч. 4 и в ст. 9 предусмотрел, что прокуратура участвует в правотворческой деятельности. Это и определяет деятельность прокуратуры еще в одном направлении. Хотя Генеральный прокурор
Российской Федерации и не обладает правом законодательной инициативы, но имеются достаточно широкие возможности участия
в правотворческой деятельности, для чего прокуратура несомненно обладает весьма большой информационной базой [39].
Участие в правотворческой деятельности – задача всех структур
органов прокуратуры от Генеральной прокуратуры РФ до прокуратур городов и районов. Проводя анализ состояния законности, изучая действенность законодательства, его пробелы и недостатки,
52
органы прокуратуры разными средствами и способами воздействуют на совершенствование законодательства и правовой базы. Эта
работа регламентирована приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 9 августа 1996 г. «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства».
Названные направления прокурорской деятельности взаимосвязаны со всеми отраслями прокурорского надзора, проводятся всеми
структурными подразделениями органов и учреждений прокуратуры, обеспечивают осуществление основных функций, возложенных
на прокурорскую систему.
С учетом отраслей и направлений прокурорской деятельности
для обеспечения реализации целей и задач, которые призваны решать прокурорские органы, определена и структура прокурорской
системы, ее подразделения, причем в рамках основных принципов
организации и деятельности прокуратуры: единства, централизации и законности.
3.6. Кадровое обеспечение деятельности органов прокуратуры
Для осуществления серьезных и ответственных задач, которые
Конституция Российской Федерации и иное действующее законодательство Российской Федерации возложили на органы прокуратуры в современных условиях, необходимо наличие соответствующего кадрового, организационного, материально-технического,
финансового и иного обеспечения.
Действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» содержит специальный раздел «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры», который создает организационно-правовые предпосылки осуществления поставленных задач.
Прокурорами и следователями прокуратуры могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. При назначении на должность может
быть установлен испытательный срок продолжительностью до шести месяцев.
На должность помощников прокуроров и следователей прокуратур городов и районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся в образова53
тельных учреждениях высшего профессионального образования по
юридической специальности.
Лица, впервые назначаемые на должность, принимают Присягу
прокурора, текст которой указан в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Порядок принятия Присяги прокурора (следователя) устанавливается Генеральным прокурором
Российской Федерации.
Прокурорам, научным и педагогическим работникам научных
и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской
Федерации в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы присваиваются классные чины.
Для работников органов прокуратуры (кроме военных) установлено одиннадцать классных чинов. Право присвоения классных чинов
младшего юриста, юриста третьего, второго, первого классов, младшего советника юстиции, советника и старшего советника юстиции принадлежит Генеральному прокурору Российской Федерации.
Чины государственного советника юстиции третьего, второго и первого классов, а также действительного государственного советника
юстиции присваиваются Президентом Российской Федерации.
Прокурорские работники подлежат аттестации в порядке, определяемом Генеральным прокурором Российской Федерации.
Лица, обучавшиеся в образовательных учреждениях высшего
профессионального образования по юридической специальности
с оплатой обучения Генеральной прокуратурой Российской Федерации, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами
проработать в органах прокуратуры не менее пяти лет. При увольнении из органов прокуратуры до истечения указанного срока (за
исключением случаев увольнения по состоянию здоровья, в связи
с призывом на действительную военную службу, увольнения женщины, имеющей ребенка до восьми лет, в связи с ликвидацией органа прокуратуры или сокращения численности работников) этими
лицами полностью возмещаются затраты на обучение.
Офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих, проходят службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, в других министерствах и ведомствах в соответствии с Законом Российской Федерации «О воинской обязанности и военной
службе» и обладают правами и льготами, уставленными Законом
Российской Федерации «О статусе военнослужащих» [31].
Призыв и поступление граждан на военную службу в органы военной прокуратуры, их увольнение в запас и отставку производятся
по представлению Главного военного прокурора.
54
Важным условием обеспечения независимости прокуроров при
осуществлении ими своих служебных обязанностей является наделение их определенными привилегиями, или служебным иммунитетом. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» любая проверка сообщения о фактах
правонарушений, совершенных прокурорами, возбуждение против
них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления), производство расследования являются органов следствия.
На период расследования возбужденного в отношении прокурора
уголовного дела он отстраняется от должности.
Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокуроров, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения
безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
Законом «О прокуратуре Российской Федерации» установлен
также порядок поощрения прокурорских работников, предусмотрены меры их материального и социального обеспечения, меры правовой и социальной защиты.
Прокуроры органов прокуратуры, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства.
Под такой же защитой находятся их близкие родственники, имущество, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь
и здоровье которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров.
Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров определяются Федеральным законом «О государственной
защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
55
РАЗДЕЛ II
НАДЗОРНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ
ГЛАВА 2
НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
§ 1. Надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов
Основной функцией органов прокуратуры является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на
ее территории законов.
Как мы установили, всю надзорную деятельность прокуратуры
можно условно разделить на относительно самостоятельные, тесно
взаимосвязанные отрасли.
Первой отраслью, которая определена Федеральным законом
«О прокуратуре Российской Федерации», является «надзор за исполнением законов».
Эта отрасль традиционно называется общим надзором. Такое название отрасль получила еще при образовании и действии советской
прокуратуры, а затем основное содержание данной отрасли надзора
было закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской
Федерации» в современной редакции.
1.1. Понятие и значение надзора прокурора
за исполнением законов
Сущность и значение надзора заключается главным образом
в том, что надзор осуществляется за исполнением законов и Конституции Российской Федерации. Именно в части исполнения существующих законов чаще всего допускаются нарушения, проявляется местничество.
56
Указанный надзор прокуратуры по задачам, количеству и разнообразию поднадзорных объектов и направленности приложения
усилий является наиболее сложным и трудоемким.
Это требует очень четкой и продуманной организации надзора,
хорошо сформулированной и апробированной методики его осуществления.
При осуществлении надзора выделяют два основных направления:
а) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации
и исполнением законов в деятельности органов управления и контроля, должностных лиц этих органов;
б) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами
и должностными лицами.
Это усложняется еще и тем, что в настоящее время существует
весьма сложное правовое регулирование вопросов экономики, социальной сферы, регламентации предпринимательской деятельности
и т. д., что нередко ставит прокуроров перед очень непростыми проблемами. При этом следует подчеркнуть, что нарушения законодательства, как при издании правовых актов, так и при исполнении
законов в управленческой деятельности органов государственной
власти, контролирующих органов может привести к созданию благоприятных условий для совершения криминальных действий.
Это весьма характерно для деятельности в сфере приватизации
государственной собственности, в банковской сфере, в сфере налогообложения. Такое положение требует от прокурора особого внимания исходя из того, что, в сфере общего надзора, он должен помнить и о возложенной на него задаче осуществлять уголовное преследование и координировать деятельность правоохранительных
органов в сфере борьбы с преступностью.
Таким образом, если определять содержание предмета прокурорского надзора в данной отрасли, то в соответствии с действующим законодательством, регулирующим деятельность прокурора –
это надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации
и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, которым предоставлено право на
издание актов.
Содержание понятия «исполнения законов» достаточно широкое. Наряду с собственно исполнением законов, представляющим
собой активную деятельность по осуществлению предписаний закона, оно охватывает также и все иные формы реализации права,
57
в том числе и соблюдение законов, которое обычно трактуется как
следование запретам, установленным законом.
Исполнение законов может выражаться в виде действий или
правовых актов, направленные на проведение в жизнь требований
закона. Различия состоят в их оформлении. Правовые акты имеют
форму документов, действия такой формы в определенном смысле
не имеют.
Однако в большинстве случаев и действия по исполнению законов также оформляются документально. Поэтому документальная
форма деятельности по исполнению законов является доминирующей. Она позволяет более точно и определенно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения
от требований правовых норм и принимать меры по их устранению.
Закон возлагает на прокуратуру надзор за исполнением законов
строго определенным кругом органов и должностных лиц.
К этому кругу закон относит:
1) федеральные министерства, государственные комитеты,
службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
2) представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации;
3) органы местного самоуправления;
4) органы военного управления;
5) органы контроля;
6) должностные лица вышеперечисленных министерств, государственных комитетов, служб и иных органов;
7) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Этот перечень является исчерпывающим и расширению не подлежит.
Из системы объектов прокурорского надзора исключены общественные и политические организации и движения, поскольку
в условиях демократизации общества, упрочения и развития отношений применительно к названным общественным, политическим
структурам должны использовать иные средства контроля.
Это не означает, что прокуроры не должны реагировать на факты
нарушения законов указанными общественными организациями
и политическими партиями. Имеющиеся в их распоряжении надзорные полномочия, функции уголовного преследования и т. п. обеспечивают реальные возможности принятия необходимых мер по
устранению противозаконных действий.
58
В частности, прокуроры обязаны реагировать на действия указанных организаций и их руководителей, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание социальной, национальной, расовой, религиозной розни и вражды,
пропаганду фашизма, создание незаконных вооруженных формирований.
Прокурор осуществляет надзор только за исполнением законов,
в число которых входят:
1) Конституция Российской Федерации;
2) федеральные конституционные законы;
3) федеральные законы;
4) законы Российской Федерации;
5) законы РСФСР, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации
1993 года в части, не противоречащей ей;
6) конституции, уставы и законы субъектов Федерации.
Принцип верховенства закона, закрепленный в Конституции
Российской Федерации, лежит в основе надзора за соответствием правовых актов, издаваемых федеральными министерствами,
государственными комитетами и службами, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления и органами контроля.
Надзор за соответствием закону правовых актов является одной
из основных задач прокуратуры. Принцип верховенства федеральных законов обуславливает необходимость соответствия им также
законов субъектов Российской Федерации.
Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь,
в частности, может выражаться в следующем:
– отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих
правовых актов;
– издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
– произвольное толкование положений закона, обусловившее
принятие противоречащего ему правового акта;
– умышленное искажение смысла закона в изданном правовом
акте;
– неправильный выбор закона, положенного в основу решения
представленных в правовом акте вопросов;
– несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.
59
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия
мер прокурором (ч. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
С учетом требований федерального законодательства о недопустимости подмены прокуратурой иных государственных органов
проверки исполнения законов проводятся при наличии двух обязательных условий:
а) прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения законов;
б) содержание данной информации должно свидетельствовать
о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуется принятие мер непосредственно прокурором.
Основанием для прокурорских проверок являются данные о нарушении закона.
Поводами соответственно являются поступившие в прокуратуру:
– заявления, жалобы и иные обращения граждан;
– материалы средств массовой информации;
– материалы контролирующих органов;
– материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел;
– иные материалы;
– результаты анализа статистики и правоприменительной практики;
– непосредственное обнаружение прокурором правонарушений.
Прокурорские проверки могут быть двух видов:
1) тематические;
2) текущие.
Тематические проверки разнообразны. В настоящее время к числу важнейших направлений проверочной работы прокуратуры относится надзор за исполнением действующей на территории Российской Федерации всей совокупности законов; за соблюдением
конституционных прав и свобод граждан; надзор за соблюдением
законодательства о собственности, предпринимательской деятельности, приватизации, охране окружающей среды; за соблюдением
налогового, банковского, таможенного, земельного и иного законодательства [32].
Проверки по указанным направлениям прокурорской деятельности, как правило, заранее планируются. Их проведению предшествует относительно длительный этап подготовительной работы.
60
Другой вид проверок – это проверки текущего характера. На них
приходится основной объем надзорной деятельности прокуратуры.
Поводом для проведения данного вида проверок служит поступающая в прокуратуру информация о конкретных фактах нарушения
закона.
В качестве источников информации по ним выступают:
– акты представительных и исполнительных органов власти, органов местного самоуправления;
– статистические и иные материалы о работе указанных органов;
– материалы контролирующих органов;
– материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел;
– заявления и жалобы граждан;
– сообщения средств массовой информации и др.
Говоря о границах «общего надзора» прокуратуры, можно сказать, что следует исходить из правила «…там, где действует закон,
должен «срабатывать» общий надзор». Генеральная прокуратура
Российской Федерации определяет надзорную политику и проводит
курс на решение органами прокуратуры вопросов, которые входят
в их компетенцию.
1.2. Полномочия прокурора
Для реализации функций надзора за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением законов прокурор наделен
следующими полномочиями, установленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 22).
По предъявлению служебного удостоверения прокурор имеет
право:
1) беспрепятственно входить на территории и в помещения:
– федеральных министерств, государственных комитетов, служб
и иных федеральных органов исполнительной власти;
– представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации;
– органов местного самоуправления;
– органов военного управления;
– органов контроля;
– органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;
2) получать доступ к их документам и материалам;
3) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы
прокуратуры информацией о фактах нарушения законов;
61
4) требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов:
– предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
– выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
– проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры
материалам и сообщениям, ревизий деятельности подконтрольных
или подведомственных им организаций;
– вызова должностных лиц и граждан для дачи объяснений по
поводу нарушений законов.
Для выполнения задач, стоящих перед исследуемой отраслью
прокурорского надзора, предусмотрены необходимые организационные и структурные формы на всех уровнях прокурорской системы, необходимые структурные звенья.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образовано
Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, осуществляющее деятельность:
1) по надзору за законностью в сфере экономики;
2) по надзору за законностью в социальной сфере;
3) по надзору за соблюдением законов о международных и национальных отношениях.
Соответствующие виды деятельности осуществляют и подразделения прокуратур субъектов Российской Федерации. На эти структурные подразделения возложены задачи организации работы,
планирования, обеспечения выбора объектов проверок, разработки
методик прокурорской проверки, информационного обеспечения
общего надзора, проверка и оказание помощи нижестоящим органам прокуратуры.
В городских и районных прокуратурах для проведения обще
надзорной работы выделяются старшие помощники и помощники,
которые занимаются этим направлением согласно приказу прокурора, которым он распределяет обязанности в своем аппарате.
При организации работы в целом по обще надзорному направлению прокурору необходимо особое внимание уделять вопросам
взаимодействия разных отраслей прокурорского надзора, причем
как при организации проверок, обобщений, анализов состояния законности, так и при реализации полученных материалов, при определении мер прокурорского реагирования, подготовке актов прокурорского надзора.
Проводя проверки, принимая те или иные меры реагирования,
прокурор должен особое внимание уделять эффективности и ре62
зультативности надзора, выделяя те действия, которые он предпринимает по устранению выявленных нарушений. Поэтому при организации работы и ее планировании особое внимание следует уделять
проведению повторных контрольных проверок, чтобы устанавливать, насколько устранены выявленные нарушения; ликвидированы
условия, способствовавшие совершению нарушений законов.
1.3. Формы реагирования прокурора
на выявленные нарушения закона
Предоставляя прокурору достаточно широкие полномочия для
устранения нарушений законности, Федеральный закон, регламентирующий деятельность органов прокуратуры, четко определяет
формы прокурорского реагирования.
Такая регламентация необходима, так как прокурор не обладает властными полномочиями в сфере обще надзорной деятельности
для отмены непосредственно им незаконных правовых актов и прекращения незаконных действий должностных лиц; его документы
обладают определенной юридической силой, делающих их обязательными для рассмотрения.
Именно поэтому форма, содержание и порядок рассмотрения актов прокурорского надзора специально регламентированы законом,
который придает им характер документов, рассматриваемые в установленный законом срок.
Формы прокурорского реагирования установлены ст. 23–25, 25-1
и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Это следующие акты: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, подача прокурором иска в суд.
Каждый из этих актов имеет определенную специфику, причем их правовое положение отличается в разных отраслях надзора,
в том числе имеет и разный порядок их использования и правового
положения.
Если же отмечать только обще надзорную деятельность прокурора, то положение и содержание актов прокурорского реагирования
на нарушения законов характеризуется нижеизложенным.
1.4. Протест прокурора
Одним из основных правовых средств реагирования прокурора
на выявленные факты нарушения закона является протест прокурора. Он приносится на правовой акт в случае его противоречия
63
закону. В данном документе прокурорской деятельности заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведение данного правового акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене.
Сфера применения протеста прокурора ограничена только правовыми актами. Внесение протеста является не только правом прокурора, но и его обязанностью. Протест приносится во всех случаях
выявления актов, противоречащих закону.
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Вышестоящий
прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты не
только своего уровня, но и нижестоящих.
В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за деятельностью которых осуществляет вышестоящий прокурор, он готовит проект протеста и представляет его в вышестоящее звено прокурорской системы.
Обязательными реквизитами протеста являются:
1) точное название органа, в который приносится протест;
2) точное название акта, являющегося противоречащим закону;
3) конкретное название закона и его положения, в противоречие
с которым вступил опротестованный акт;
4) четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста;
5) подпись лица, принесшего протест, с указанием должности
и чина.
Законом установлен предельный 10-дневный срок рассмотрения
протеста, исчисляемый с момента его поступления в орган. Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного
акта. Прокурор имеет право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства.
Ответ на протест прокурора в любом случае должен быть направлен прокурору в письменной форме. Прокурор, принесший протест,
вправе его отозвать.
Если орган или должностное лицо, которому принесен протест,
отклоняют его, то прокурор вправе перенести его рассмотрение
в вышестоящий орган либо в суд.
64
1.5. Представление прокурора
Представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин
и способствующих им условий.
Правом внесения представления в соответствии с действующим
законодательством наделены прокурор и его заместитель.
Представление готовится на основе материалов прокурорской
проверки. Основанием для его внесения служат установленные
факты нарушения закона. Представление вносится в орган или
должностному лицу, компетенция которых позволяет обеспечить
принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Такими органами и должностными лицами могут быть как те, в деятельности которых обнаружены нарушения, так и вышестоящие по отношению к ним органы
и должностные лица.
Практика выработала ряд требований к структуре и содержанию представлений. В представлении должны найти отражение:
– орган, должностное лицо, которому оно вносится;
– источники информации о вскрытых нарушениях закона;
– характеристика нарушений закона;
– анализ их причин способствующих нарушениям условий;
– требование прокурора об устранении нарушений и породивших их причин;
– указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений;
– предложение о привлечении к ответственности виновных лиц.
При подготовке представления могут быть использованы как материалы обще надзорных проверок, так и данные, полученные при
прокурорской деятельности не только в сфере надзора по всем его
направлениям, но и материалы иной прокурорской деятельности.
В представлении прокурор вправе ставить вопрос об отмене конкретных правовых актов, о привлечении тех или иных лиц к дисциплинарной, материальной или административной ответственности.
Разумеется, что в таком случае представление должно быть направлено в тот орган или тому должностному лицу, который правомочен
принимать соответствующие решения.
Рекомендации прокурора по устранению нарушений законов
должны иметь правовую направленность и не могут вторгаться
в оперативно-хозяйственную деятельность.
65
Представления должны быть безупречными в правовом отношении, обоснованными, логичными, доходчивыми и стилистически
грамотно оформленными.
Представление рассматривается безотлагательно, в месячный
срок с момента внесения. По результатам рассмотрения должны
быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем
нарушений закона, их причин и способствовавших им условий.
Закон возлагает на органы и должностных лиц, которым вносится представление, обязанность сообщать прокурору о принятых мерах в письменной форме.
Постановления правительства, как подзаконные акты, должны
в полной мере основываться на требованиях Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации. В механизме
обеспечения законности постановлений правительства Генеральный прокурор Российской Федерации выступает как руководитель
ведомства, чья деятельность подчинена целям обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.
1.6. Постановления прокурора
Прокурор, исходя из характера нарушений закона должностным
лицом, в пределах своих полномочий принимает меры к возбуждению производства об административном правонарушении.
И если нарушение действительно носит характер административного проступка, выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Каждое из указанных постановлений должно быть мотивированным [34].
Право вынесения указанных постановлений дано только прокурору и его заместителю.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется соответствующему органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об
административных правонарушениях. Постановление прокурора
должно быть рассмотрено в сроки, установленные законом для дел
об административных правонарушениях.
Законом определен 15-дневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение.
О решении, принятом по постановлению прокурора, ему направляется письменное сообщение. В случае, когда решение принято
с нарушением закона, прокурором на него приносится протест.
66
1.7. Предостережение о недопустимости нарушения закона
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
установил новую форму реагирования прокурора на нарушения
закона, в которой указано, что «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных
деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной
форме должностным лицам предостережение о недопустимости
нарушения закона» (курсив автора).
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном
предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
1.8. Подача иска в суд
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам
не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права
и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело
особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших
(ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ») [30].
§ 2. Надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина
Как установлено федеральным законодательством Российской
Федерации основной функцией органов прокуратуры является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Выделение в Федеральном законе надзора за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления надзорной деятельности прокуратуры – наглядное свидетельство существенного усиления ее правозащитной функции
в современных условиях.
Нормы Федерального закона в этой части обеспечивают развитие
и закрепление Конституцией Российской Федерации норм и прин67
ципов международного права, закрепивших значение прав и свобод
человека и гражданина как фундаментальной основы жизни демократического правового государства, каким ныне провозглашена
Россия [7].
То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение
прав и свобод человека, основано на признании их верховенства
в правовой системе Российской Федерации. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония.
Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом
правил, определяющих правовой статус личности в государстве.
Ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь
при наличии соответствующих оснований и только в случаях, предусмотренных законом.
2.1. Предмет прокурорского надзора
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Правовой основой соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в современных условиях следует признать совокупность следующих норм:
1) нормы и акты международного права, к которым относятся:
Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и Международный пакт «О гражданских и политических правах», одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. и др.;
2) Конституция Российской Федерации 1993 г.;
3) федеральные конституционные законы Российской Федерации, к которым следует отнести, прежде всего, регламентацию деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
4) федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»;
5) иные законы Российской Федерации.
Первоочередное значение для данной отрасли надзора имеет ст.
2 Конституции Российской Федерации, которая фиксирует: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Признание государством прав и свобод человека и гражданина означает, что оно закрепляет эти права и свободы в Конституции Российской Федерации, в других законах и нормативно-правовых актах.
68
Прежде всего признание прав и свобод находит отражение именно в Конституции Российской Федерации. Глава вторая Конституции 1993 г. называется «Права и свободы человека и гражданина»,
причем эта глава, равно как глава первая «Основы конституционного строя» и глава девятая «Конституционные поправки и пересмотр
Конституции», не может быть пересмотрена Федеральным собранием Российской Федерации, а только специально созванным Конституционным собранием.
Поскольку Федеральный закон «О Конституционном собрании
Российской Федерации» в настоящее время отсутствует, то и пересмотр второй главы Конституции Российской Федерации практически невозможен (ст. 135 Конституции РФ).
Признавая основные международные нормы по соблюдению
прав и свобод человека и гражданина, государство в Конституции
Российской Федерации в 1993 г. провозгласило их как основную
ценность общества.
Однако длительное время не существовало определенного механизма надзора за соблюдением провозглашенных прав и свобод человека и гражданина.
Отрасль прокурорского надзора впервые была закреплена в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября
1995 г. Прежняя редакция закона не содержала указания на подобную отрасль прокурорского надзора. Не было упоминания о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и во всех
прежних нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность органов прокуратуры.
Уровень решения в Федеральном законе вопросов о роли и организации деятельности прокуратуры по соблюдению прав и свобод
человека и гражданина позволяет характеризовать его как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том числе
стандартам Совета Европы.
Эта отрасль надзора предусмотрена в одноименной главе третьего раздела Федерального закона, который включает в себя следующие нормы:
ст. 26 «Предмет надзора»;
ст. 27 «Полномочия прокурора»;
ст. 25-1 «Предостережение о недопустимости нарушения закона»;
ст. 28 «Протест и представление прокурора».
Соблюдение государством прав и свобод человека и гражданина означает, что государство в целом, все его органы, их должностные лица должны соблюдать эти права и свободы как сво69
ими действиями, так и в издаваемых ими нормативно-правовых
актах.
Так, например, в ст.5 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ
«О полиции» отмечено: «Полиция осуществляет свою деятельность
на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина».
При этом ст. 55 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы,
отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и они могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.
Подзаконные нормативно-правовые акты, затрагивающие права
и свободы человека и гражданина, подлежат обязательному опубликованию, в противном случае они не могут применяться (ч. 3 ст.
15 Конституции Российской Федерации).
Защита государством прав и свобод человека и гражданина означает, что государство, его органы и должностные лица, кроме
признания и соблюдения этих прав и свобод, обязаны принимать
активные меры к предупреждению, пресечению возможных нарушений прав и свобод, восстанавливать нарушенные права и свободы всеми имеющимися у них средствами и в первую очередь посредством деятельности правоохранительных органов.
Если признание прав и свобод человека и гражданина – это обязанность законодательных органов, то соблюдение этих прав и свобод и особенно их защита составляют обязанность деятельности
органов исполнительной власти и, прежде всего, правоохранительных органов.
Исходя их этих замечаний на прокуратуру Российской Федерации как правоохранительный орган, возложена обязанность осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Но в то же время прокуратура как орган государства на
основании ст. 2 Конституции и сама должна в своей деятельности
соблюдать эти права и свободы, т. е. не предпринимать действий,
направленных на нарушение указанных прав; не издавать нормативно-правовых актов, нарушающих права и свободы человека
и гражданина и т. д.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» данная отрасль прокурорского над70
зора, равно как и все остальные, осуществляется в определенных
целях.
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»
установлены следующие основные цели:
1) соблюдение Конституции Российской Федерации;
2) обеспечение верховенства закона;
3) единство и укрепление законности;
4) защита прав и свобод человека и гражданина и охраняемых
законом интересов общества и государства.
Таким образом, прокуратура Российской Федерации как орган
государства принимает активное участие в соблюдении и защите
прав и свобод человека и гражданина, причем Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на нее возложен и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Предмет этой отрасли прокурорского надзора – это права и свободы человека и гражданина. Эти права и свободы перечислены
в гл. 2 Конституции России 1993 г.
Кроме того, существуют общепризнанные мировым сообществом и международно-правовыми актами права и свободы человека и гражданина, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции
Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом России, то
применяются правила международного договора.
Поэтому можно сказать, что предмет прокурорского надзора
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – это права
и свободы человека и гражданина, предусмотренные:
– общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами России;
– Конституцией Российской Федерации (гл. 2);
– иными законами и нормативно-правовыми актами России.
В настоящее время все международно-правовые документы
о правах и свободах человека и гражданина получили адекватное
отражение в Конституции Российской Федерации, а в других нормативно-правовых актах Российской Федерации лишь конкретизируются основные права и свободы, закрепленные в Конституции
Российской Федерации.
Если взять для примера Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», который направлен на урегулирование особой сферы деятельности, то в и данном законе есть норма, направленная на соблюдение прав и свобод человека и гражданина [4].
71
В данной норме закона следует обратить внимание на следующие
обстоятельства, имеющие прямое отношение к предмету нашего исследования в рамках этой книги.
Органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную
тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.
Не допускается осуществление оперативно-розыскной деятельности для достижения целей и решения задач, не предусмотренных
Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».
Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав
и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган,
осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору
или в суд.
Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело
прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, и которое располагает фактами проведения в отношении его оперативно-розыскных
мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права,
вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации
в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны [4].
В случае, если будет отказано в предоставлении запрошенных
сведений или если указанное лицо полагает, что сведения получены
не в полном объеме, оно вправе обжаловать это в судебном порядке.
В процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность отказа в предоставлении этому лицу сведений, в том
числе в полном объеме, возлагается на соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность.
В целях обеспечения полноты и всесторонности рассмотрения
дела орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность,
обязан предоставить судье по его требованию оперативно-служебные документы, содержащие информацию о сведениях, в предоставлении которых было отказано заявителю, за исключением сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы,
о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих опе72
ративно-розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе.
Полученные в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, хранятся один год, а затем уничтожаются, если служебные
интересы или правосудие не требуют иного. За три месяца до дня
уничтожения материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судебного решения, об этом уведомляется соответствующий судья.
Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативнорозыскную деятельность, запрещается:
1) проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах
какой-либо политической партии, общественного и религиозного
объединений;
2) принимать негласное участие в работе федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и не
запрещенных политических партий, общественных и религиозных
объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;
3) разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя
граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц вышестоящий орган, прокурор либо судья в соответствии с законодательством Российской
Федерации обязаны принять меры по восстановлению этих прав
и законных интересов, возмещению причиненного вреда.
Нарушения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» при осуществлении оперативно-розыскной деятельности влекут ответственность, предусмотренную законодательством
Российской Федерации [4].
Если останавливаться только на тех правах и свободах, которые
предусмотрены Конституцией Российской Федерации, следует отметить следующую специфику их реализации.
Понятия права и свободы тесно связаны между собой и дополняют друг друга. Право – это свобода действовать тем или иным об73
разом или же не пользоваться предоставленной свободой. В то же
время свобода – это отсутствие каких-либо препятствий и запретов
в осуществлении предусмотренного права. Различие между этими
понятиями, таким образом, чисто теоретическое.
Права и свободы человека и гражданина отличаются от просто
прав и свобод гражданина, поскольку первые относятся ко всем без
исключения людям от рождения, а вторые – только к гражданам
России.
Все конституционные права и свободы можно условно разделить
на три группы:
1) естественные (личные) права и свободы:
– право на жизнь (ст. 20 Конституции);
– на честь и достоинство (ст. 21);
– на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22);
– на неприкосновенность частной жизни (ст.23);
– на неприкосновенность жилища (ст. 25);
– на определение и указание своей национальной принадлежности (ст. 26);
– свобода передвижения (ст.27);
– свобода совести и вероисповедания (ст. 28);
– свобода мысли и слова (ст. 29);
2) политические права и свободы (как правило, относятся только
к гражданам Российской Федерации):
– право на объединения (ассоциации) (ст. 30);
– право на демонстрации, митинги, собрания, шествия и пикетирования (ст. 31);
– право на участие в управлении делами государства (ч.1 ст. 32);
– избирательное право (ч.2 ст. 32);
– право на петиции (ст. 33);
3) социально-экономические, культурные и иные права и свободы [40]:
– право на предпринимательскую деятельность (т. 34);
– право на частную собственность (ст. 35);
– право на труд (ст. 37);
– право на материнство и детство (ст. 39);
– на жилище (ст. 40);
– на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);
– на благоприятную окружающую среду (ст. 42);
– на образование (ст. 43);
– на интеллектуальное творчество и интеллектуальную собственность (ст. 44).
74
Указанная нами классификация прав и свобод человека и гражданина не является единственной. В литературе можно встретить
и иной подход к данной проблеме. Так, например, профессор В. И.
Рохлин, исследуя данную проблему, выделяет восемь групп прав
и свобод человека:
1) политические права;
2) право на обеспечение жизни, неприкосновенность и защиту
достоинства личности;
3) право на неприкосновенность частной жизни, на нераспространение информации о частной жизни;
4) права на участие в экономической жизни;
5) право на свободное распоряжение своими способностями
к труду, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и на вознаграждение за труд;
6) правовая защита семьи;
7) право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на социальное обеспечение;
8) право на образование.
Данные права и свободы и составляют предмет рассматриваемой
отрасли прокурорского надзора.
В ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» указаны поднадзорные прокурору органы и должностные лица. К ним относятся:
1) федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
2) представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации;
3) органы местного самоуправления;
4) органы военного управления;
5) органы контроля и их должностные лица;
6) органы управления;
7) руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Указанные поднадзорные прокурору органы и их должностные
лица в данном случае почти совпадают с органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей предмет общего
надзора.
Например, прокурорское реагирование может иметь место, если
местная администрация (орган местного самоуправления) приняла
незаконное, с точки зрения прокурора, решение о выселении лица
из занимаемого им жилища, чем нарушается ст. 40 Конституции
75
Российской Федерации о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т. е. нарушается конституционное право на жилище.
Другой пример. Командир воинской части (т. е. орган военного
управления) отказывается госпитализировать больного военнослужащего, чем нарушает ч. 1 ст. 41 – право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Военный прокурор обязан должным образом
отреагировать на такое нарушение.
Есть примеры судебного реагирования на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина. У юного петербуржца
А. были проблемы со здоровьем. Врач призывной комиссии предложил ему лечь на обследование. Но мальчик отказался – ему очень
хотелось служить. Врач махнул рукой и написал, что призывник
годен к строевой. Обман вскрылся в первые же дни службы. Его положили в госпиталь, а потом отправили домой с белым билетом.
На транспортировку молодого человека в оба конца, обслуживание
всеми видами довольствия и пребывание в госпитале государство
в лице Министерства обороны затратило 8,3 тыс. рублей. В масштабе страны сумма не очень большая, но если ее взыскать с конкретного виновника, то можно не сомневаться – в следующий раз
он больного служить не пошлет. Прокуратура Ленинградского военного округа провела прокурорскую проверку и установила врача,
выдавшего липовое заключение. Но по закону лично к нему иск
предъявить было нельзя – ответственность за слова «годен к строевой» несет не он, а призывная комиссия. Возглавляет данную комиссию глава соответствующего территориального образования.
Поскольку дело происходило в Петроградском административном
районе Санкт-Петербурга, военная прокуратура обратилась с иском
к территориальному управлению и в Арбитражный суд.
С подобными исками Арбитражному суду сталкиваться пока не
приходилось, и первая инстанция, усомнившись в правомерности
претензий военной прокуратуры, ее требования оставила без удовлетворения. Однако после того, как кассационная инстанция вернула дело на новое рассмотрение, суд свое мнение изменил, приняв
решение о взыскании вышеозначенной суммы с ответчика в пользу
Министерства обороны. Разумеется, наказанные районные власти
могут теперь сами наказать и конкретного виновного в нанесенном
им ущербе, предъявив ему аналогичный иск, в порядке регресса [6].
Событие это можно назвать знаменательным. Появился наконец
действенный механизм контроля за качеством деятельности призывных комиссий.
76
Все прежнее законодательство о прокуратуре Российской Федерации предусматривало прокурорский надзор за исполнением законов предприятиями, учреждениями, организациями и их руководителями. Это было преднамеренное вторжение государственного
органа – прокуратуры в деятельность предприятий, учреждений
и организаций.
В какой-то мере это было оправдано существовавшими условиями социальной экономики того периода. Прокуроры надзирали,
например, за исполнением обязательных договоров поставки, выполнением государственного заказа, выполнением плановых заданий и т. д.
При ведении хозяйства на основе рыночных отношений, выполнение подобных функций прокуратурой не имеет под собой никаких оснований, поэтому упоминание о поднадзорных предприятиях, учреждениях и организациях в ст. 21 Федерального закона
о предмете «общего» надзора исключено [40].
Иначе дело обстоит в области надзора за соблюдением прав и свобод человека. В многочисленных коммерческих и некоммерческих
организациях любой формы собственности нередки нарушения
права на труд (незаконное увольнение, необоснованный прием на
работу, нарушение правил охраны труда), права на образование
(например, взимание платы за обучение в государственных муниципальных учебных заведениях, что запрещено ч. 3 ст. 26 Конституции Российской Федерации), право на благоприятную окружающую среду (например, загрязнение промышленными предприятиями атмосферы, водоемов и т. д.).
Поэтому среди поднадзорных прокурору должностных лиц в данный отрасли надзора ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» называет и руководителей коммерческих
и некоммерческих организаций. При этом во избежание порочной
практики прошлых лет в ч.2 ст. 26 Федерального закона специально подчеркивается, что органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность данных организаций.
Кроме того, в ч. 2 ст. 26 Федерального закона установлено, что
органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы
и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина [23].
Такой контроль в целом осуществляют другие высшие органы
государственной власти:
– Президент Российской Федерации;
– Федеральное Собрание Российской Федерации;
77
– Правительство Российской Федерации;
– федеральные министерства, (в частности, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и др.).
Эти органы осуществляют указанный контроль наряду с другими задачами и функциями.
Специализированным должностным лицом в сфере соблюдения
прав и свобод человека и гражданина является Уполномоченный по
правам человека в Российской Федерации. В соответствии со ст. 1
Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.
должность уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод
граждан, их соблюдения и уважения государственными органами
местного самоуправления и должностными лицами.
Располагая правовыми средствами и формами реагирования,
указанными в Федеральном конституционном законе, Уполномоченный по правам человека способствует:
1) восстановлению нарушенных прав;
2) совершенствованию законодательства Российской Федерации
о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного
права;
3) развитию международного сотрудничества в области прав человека;
4) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека,
форм и методов их защиты.
При этом в Федеральном законе отмечается, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и не подчинен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
А деятельность Уполномоченного дополняют существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих
защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
В компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит рассмотрение жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее
78
заявитель обжаловал эти действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми
по жалобе.
При проведении проверок по жалобам и заявлениям граждан
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
руководствуется предоставленными ему полномочиями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Это означает, что Уполномоченный по правам человека в этой
сфере вправе рассматривать жалобы на действия органов прокуратуры и ее сотрудников.
Прокуроры не вправе вмешиваться в деятельность Уполномоченного по правам человека, однако последний в процессе своей
деятельности вправе обратиться к прокурору с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи.
2.2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина
Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина указаны в ст. 27 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации».
Среди этих полномочий следует выделить:
1. Рассмотрение и проверка заявления, жалобы и иного сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.
2. Разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод.
3. Принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений
прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
4. Использование всех полномочий, которые прокурор вправе
осуществлять в соответствии с действующим законодательством
Российской Федерации.
Рассмотрим основное содержание полномочий, предоставленных прокурору федеральным законом.
2.3. Рассмотрение и проверка заявления, жалобы
и иного сообщения о нарушении прав и свобод
человека и гражданина
Порядок рассмотрения заявлений и жалоб в органах прокуратуры установлен приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора
79
за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека
и гражданина». В частности, в нем сказано, что жалобы на нарушения конституционных прав граждан должны рассматриваться
в пятидневный срок, в то время как остальные обращения граждан и должностных лиц разрешаются в срок не позднее 1-го месяца.
Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации приказом от 15 декабря 1998 г. «О порядке рассмотрения обращений
и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»
обязал всех прокуроров рассматривать безотлагательно обращения,
поступившие от Президента Российской Федерации и его помощников, председателя правительства Российской федерации и его
заместителей, руководителя Администрации Президента Российской федерации, секретаря Совета Безопасности, Председателя Совета Федерации и Государственной Думы, их заместителей, руководителей федеральных министерств и государственных комитетов
и служб; а также обращения, взятые на контроль председателями
комитетов и комиссий палат Федерального собрания, депутатами
Государственной Думы и членами Совета Федерации.
При необходимости проверки и дополнительного изучения вопроса указанные лица информируются об этом прокурором в трехдневный срок с момента поступления обращения. Окончательный
ответ представляется им не позднее 20 дней, а ответ на депутатский
запрос – не позднее 15 дней со дня его получения.
Обращения военнослужащих и членов их семей, поступившие
в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и прокуратуры
субъектов Российской Федерации, разрешаются в срок до 15 дней,
а поступившие в районные (городские) прокуратуры, военные прокуратуры армии, соединения, гарнизонов и иные специализированные прокуратуры, – безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня их
поступления [31].
Остальные обращения граждан и должностных лиц разрешаются в срок, не позднее месяца со дня их поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительной проверки, – не позднее
15 дней.
Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб
и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека.
Жалобы и заявления служат той отправной точкой, которая
определяет необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной массе лица, права и свободы которых
80
нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других
категорий граждан, а также государственных органов, различных
организаций.
Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяют
прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него.
В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не
содержат всех необходимых для принятия решения данных, либо
когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения служат поводом для
проведения проверок.
Помимо поводов должны быть также основания для проведения
проверок. Прокурорская проверка может проводиться лишь при
наличии поступившей в прокуратуру информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина.
В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства:
– имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;
– в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод;
– какие правовые нормы при этом были нарушены;
– каким органом, организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;
– какие обстоятельства способствовали нарушению.
Установление указанных обстоятельств позволяет прокурору не
только не допустить нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и проводить активную профилактическую
работу по предупреждению подобных нарушений [28].
Если заявление, жалоба или иное сообщение свидетельствует
о многочисленных нарушениях законов, систематическом ущемлении прав граждан, не получивших принципиальной оценки со
стороны местных правоохранительных органов, то их проверять
следует с выездом на места.
Результаты проверок и принятые меры, представляющие общественный интерес, прокуроры делают достоянием гласности, активно используя Возможности средств массовой информации.
Вышесказанное подтверждает, что прокурорские меры реагирования, в том числе и такие, как принесение протеста и внесение
представления, достаточно эффективны и способствуют охране
прав и свобод человека и гражданина, восстановлению нарушенных прав.
81
2.4. Разъяснение пострадавшим
порядка защиты их прав и свобод
Потребность в разъяснении возникает, в основном, в следующих
случаях:
а) личное обращение пострадавшего за защитой своих прав
в компетентный орган;
б) иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному
вопросу.
Прежде всего прокурору надлежит указать конкретный орган,
правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание
закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права.
Такая ситуация может возникнуть тогда, когда заявление или
жалоба не подлежи разрешению в органах прокуратуры. Например,
гражданин обжалует нарушенную, по его мнению, норму Федерального закона или нормативно-правового акта Правительства Российского
Федерации. Прокурор должен разъяснить заявителю порядок обращения с такой жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации.
Например, решением Конституционного суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 г., возбужденного по жалобе одного пострадавшего, ст. 418 УПК РСФСР признана не соответствующей Конституции Российской Федерации (ст. 120 и ч.3 ст. 123): суд не может одновременно осуществлять правосудие и уголовное преследование.
Государственная Дума 22 октября 1997 г. ст. 418 УПК РСФСР исключила из действующих норм уголовно-процессуального законодательства.
В связи с принятием Государственной Думой нового УПК 22 ноября 2001 г. указанное положение уже не имеет процессуального
значения.
2.5. Принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений
прав и свобод человека и гражданина,
привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон
и возмещению причиненного ущерба
Данные полномочия осуществляются в тесном взаимодействии
с другими правоохранительными органами: Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопас82
ности Российской Федерации, Министерством юстиции Российской
Федерации и другими правоохранительными органами, а также
посредством правовой пропаганды органами прокуратуры о недопустимости нарушения прав и свобод человека и гражданина.
2.6. Использование прокурором полномочий,
предоставленных действующим законодательством
Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации в Особенной части предусматривает ряд статей, устанавливающих уголовную ответственность за преступления против конституционных
прав и свобод человека и гражданина (гл. 19, разд. VII):
– ст. 136 (нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина);
– ст. 137 (нарушение неприкосновенности частной жизни);
– ст. 138 (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров,
почтовых, телеграфных или иных сообщений);
– ст. 139 (нарушение неприкосновенности жилища);
– ст. 140 (отказ в предоставлении гражданину информации);
– ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных
прав или работе избирательных комиссий);
– ст. 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума);
– ст. 143 (нарушение требований охраны труда);
– ст. 144 (воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов);
– ст. 145 (необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет);
– ст. 146 (нарушение авторских и смежных прав) [9];
– ст. 147 (нарушение изобретательских и патентных прав);
– ст. 148 (нарушение права на свободу совести и вероисповеданий);
– ст. 149 (воспрепятствование проведению собрания, митинга,
демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них).
Все преступления, входящие в гл. 19 Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации согласно ст. 151 УПК РФ относятся к подследственности Следственного комитета Российской
Федерации. Поэтому при выявлении признаков составов этих преступлений, прокурор передаёт имеющиеся материалы в Следственный комитет Российской Федерации, а следователь в свою очередь,
83
по указанию руководителя Следственного комитета Российской Федерации, решает вопрос о возбуждении уголовного дела.
Если же нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет
характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы
проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны
рассматривать дела об административных правонарушениях.
Например, к сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина относятся административные правонарушения, предусмотренные гл. 5 КоАП Российской Федерации «Административные
правонарушения в области охраны труда и здоровья населения»
и гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры» [5].
Если же нарушение прав и свобод носит характер гражданскоправового нарушения, то прокурор, как правило, разъясняет пострадавшему порядок его обращения в суд.
Но если пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или
иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, то прокурор представляет и поддерживает в суде иск в интересах таких пострадавших.
Равным образом прокурор действует и в случае, когда нарушены
права и свободы значительного числа граждан (ч. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре»). Формами прокурорского реагирования на нарушения
прав и свобод граждан являются протест, представление прокурора
и предостережение о недопустимости нарушения закона, порядок
вынесения которых, сроки их рассмотрения и другие вопросы аналогичны таким же вопросам, связанным с «общим» надзором.
§ 3. Надзор за органами и должностными лицами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
и предварительное расследование
Как установлено федеральным законодательством Российской
Федерации, все виды надзорной деятельности прокуратуры имеют
самостоятельные надзорные отрасли. Эти направления деятельности тесно связаны между собой, поскольку выполняя именно их,
органы прокуратуры решают одну из важнейших государственных
задач, определенных законодательством Российской Федерации.
Рассматриваемая отрасль прокурорского надзора является одной
из приоритетных, поскольку борьба с преступностью, особенно с ее
84
организованными формами, коррупцией, является одной из главных
задач государства в любое время, особенно в современных условиях.
Кроме того, следует принимать во внимание, что осуществление
борьбы с преступностью возложено на ряд государственных органов, входящих в правоохранительную систему общества и наделенных весьма большими полномочиями, пользование которыми может существенно затрагивать права и свободы граждан, интересы
общества и государства. Данное обстоятельство в свою очередь требует особого внимания к соблюдению законности соответствующими органами и должностными лицами.
Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, а также органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, регламентирована Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации» (ст. 29–31) [4].
3.1. Предмет и задачи надзора
Предметом надзора прокурора в данной отрасли в соответствии
с действующим федеральным законодательством являются (ст. 29
ФЗ «О прокуратуре РФ»):
1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
2) соблюдение установленного порядка разрешения заявлений
и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
3) выполнение оперативно-розыскных мероприятий;
4) проведение расследования;
5) законность решений, принимаемых органами и должностными лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Задачи, стоящие перед прокурорами, осуществляющими надзор
за исполнением законов органами и должностными лицами предварительного расследования определены:
– Конституцией Российской Федерации;
– Уголовно-процессуальным законодательством РФ;
– Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»;
– иными федеральными законами;
– приказами Генерального прокурора Российской Федерации.
Данные задачи решаются для того, чтобы:
1) ни одно преступление не осталось не раскрытым и ни одно
лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности;
85
2) задержание лиц по подозрению в совершении преступления
производилось, не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом;
3) никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах и свободах;
4) никто не подвергался аресту без судебного решения;
5) соблюдались установленные законом порядок возбуждения
и расследования уголовных дел, сроки расследования, права участников уголовного процесса и других граждан;
6) при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном, объективном исследовании
всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;
7) выявлялись причины совершения преступлений и способствующих им условий, принимались меры к их устранению.
Объектом надзорной деятельности прокуратуры в данном случае
являются:
1) защита прав и законных интересов потерпевших от преступного посягательства;
2) обеспечение полного и всестороннего рассмотрения их жалоб
и заявлений;
3) принятие всех необходимых мер к восстановлению нарушенных прав;
4) возмещение материального и морального ущерба;
5) обеспечение личной безопасности потерпевших, членов их семей и близких;
6) законные интересы общества, их охрана от преступного посягательства;
7) надзор за исполнением законов о раскрытии и расследовании
преступлений, обеспечивающих неотвратимость наказания виновных за содеянное.
3.2. Разрешение заявлений и сообщений
о совершенном и готовящемся преступлении
Действующее законодательство Российской Федерации установило поводы для возбуждения и проведения расследования преступлений. Основными поводами являются заявления и сообщения
о совершенном или готовящемся преступлении.
86
Как показывает практика деятельности многих правоохранительных органов Российской Федерации, осуществляющих борьбу
с преступностью, от оперативности и мобильности деятельности на
первоначальном этапе расследования зависит успех раскрытия многих особо тяжких преступлений.
В то же время, практике известны и случаи отказа в принятии
заявления, волокиты по принятому заявлению или сообщению,
укрытие от учета принятых сообщений и заявлений по совершенным или готовящимся преступлениям.
Данные обстоятельства и вызвали усиленное внимание со стороны органов прокуратуры за порядком разрешения заявлений и сообщений о совершенном или готовящемся преступлении.
Порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенном
и готовящемся преступлении определен УПК РФ (ст. 140–145).
Сообщения о преступных проявлениях могут быть выражены
в различных формах:
– заявления и письма граждан;
– сообщения общественных организаций;
– сообщения органов и учреждений исполнительной и законодательной властей;
– сообщения государственных, муниципальных, частных предприятий;
– сообщения средств массовой информации.
Указанные заявления и сообщения граждан о преступлениях
могут быть устными и письменными. Устные заявления граждан
заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом,
принявшим заявление. Письменное заявление должно быть подписано гражданином. При этом заявитель предупреждается об уголовной ответственности за заведомо ложный донос (ст. 306 УК РФ).
Сообщения предприятий, учреждений, организаций, органов
власти, должностных лиц должны быть сделаны в письменной
форме.
По поступившим сообщениям и заявлениям могут быть выполнены некоторые проверочные действия – истребованы материалы,
получены объяснения. Следственные действия до возбуждения уголовного дела производиться не могут, кроме тех, которые специально оговорены в законе.
Анонимные заявления и сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях не могут служить поводом для возбуждения уголовного дела. Однако они могут являться поводом для проведения оперативно-розыскных мероприятий, особенно когда речь
87
в них идет о таких опасных преступлениях, как террористические
акты, убийства и т. п. [4].
Своеобразным заявлением о совершенном или готовящемся преступлении является явка с повинной, о чем составляется соответствующий протокол (ст. 142 УПК РФ).
Осуществляя надзор, прокурор должен проверять:
– не было ли отказов в принятии заявлений и сообщений о преступлениях;
– правильность и обоснованность принятия решения по поступившим сообщениям и заявлениям;
– сроки принятия решений по данным материалам;
– было ли сделано сообщение заявителю о принятом решении.
Если прокурор не является лицом, принявшим заявление
и в дальнейшем лично разрешившим его, то надзор с его стороны
заключается в следующем:
а) в установлении факта регистрации всех без исключения заявлений о преступлениях, для чего прокурор вправе истребовать
и проверить книги регистрации таких заявлений;
б) в проверке сроков рассмотрения заявлений и сообщений – решение по ним должно быть принято в течение трех суток, и только
в исключительных случаях десяти суток, когда для принятия обоснованного решения необходимо истребовать дополнительные материалы и получить объяснения;
в) в проверке правильности и обоснованности принятого решения.
Если уголовное дело возбуждено поднадзорным лицом или органом без достаточных и законных поводов и оснований, прокурор отменяет постановление о возбуждении уголовного дела либо прекращает дело, если по нему уже проводились следственные действия.
Если же имел место необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, прокурор отменяет принятое постановление.
3.3. Надзор за порядком расследования преступлений
осуществляемого в форме дознания
и предварительного следствия
Порядок предварительного расследования преступлений как
в форме дознания, так и предварительного следствия регламентируется действующим уголовно-процессуальным законодательством
Российской Федерации [36].
88
Дознание в соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством производится дознавателями (ст. 151
УПК РФ):
1) органов внутренних дел;
2) органов Государственной противопожарной службы;
3) органов безопасности;
4) органов службы судебных приставов;
5) таможенных органов;
Деятельность указанных должностных лиц в соответствии
с действующим уголовно-процессуальным законодательством направлена на производство предварительного расследования по уголовным делам о преступлениях, перечисленных в п. 1 ч. 3 ст. 150
УПК РФ, а по уголовным делам об иных преступлениях небольшой
и средней тяжести – по письменному указанию прокурора (п. 2 ч. 3
ст. 150 УПК РФ). Предварительное расследование в данном случае
осуществляется в форме дознания.
При этом дознание осуществляется в двух формах:
1) дознание по делам, по которым предварительное следствие
обязательно;
2) дознание по делам, по которым предварительное следствие не
обязательно.
В первом случае дознание состоит в производстве неотложных
следственных действий по установлению и закреплению следов
преступления (осмотр места происшествия; допросы: потерпевших,
подозреваемых, свидетелей; проведение освидетельствования; производство: обысков, выемки, задержания).
Дознание начинается с момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, которое согласовывается с прокурором.
После производства неотложных следственных действий и не
позднее 10 суток со дня возбуждения уголовного дела орган дознания направляет уголовное дело прокурору. Дальнейшая работа по
данному делу производится дознавателем только по выполнению
отдельных поручений следователя.
Вторая форма дознания предполагает проведение расследования
уголовного дела в полном объеме, заканчивая его составлением обвинительного акта или вынесением постановления о прекращении
производства по уголовному делу.
В целях полного и быстрого раскрытия преступлений, изобличения и наказания виновных уголовно-процессуальный закон
устанавливает определенный порядок деятельности органов дознания.
89
Уголовно-процессуальный закон при этом исходит из того, что
деятельность органов дознания по каждому уголовному делу должна обеспечить всесторонность, полноту, объективность исследования обстоятельств дела и надлежащее процессуальное оформление
всего хода и результатов расследования. Практика показывает, что
от того, как будут соблюдены эти указания закона, в значительной
степени зависит качество следствия (дознания).
Дознаватель оценивает доказательства по своему внутреннему
убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном
рассмотрении обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием.
На дознавателя возлагается обязанность принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного
исследования обстоятельств дела.
Начальник органа дознания может лично расследовать уголовное дело, принимать по нему любые предусмотренные законом решения. В этих случаях он руководствуется нормами, адресованными как органу дознания, так и дознавателю.
При этом новый УПК в отличие от действовавшего определяет
обязанности органа дознания и дознавателя.
На основании действующего законодательства Российской Федерации органы дознания осуществляют следующие уголовно-процессуальные функции:
1) прием, рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений
о преступлениях (ст.ст. 140–145 УПК РФ);
2) осуществление дознания (ст.ст. 150–151 УПК РФ);
3) производство следственных и розыскных действий по поручениям следователей (ст.ст. 37–41 УПК РФ);
4) оказание помощи следователям в проведении ими отдельных
следственных действий (п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ).
Среди перечисленных органов дознания следует выделить прежде всего полицию, которая производит наибольшее число расследований в форме дознания.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 7 февраля
2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» состав и задачи подразделений полиции урегулированы Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 250
(ред. от 07.12.2016) «Вопросы организации полиции».
Полиция обязана принимать заявления и сообщения о совершенных, совершаемых или подготавливаемых преступлениях и разрешать их в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации.
90
По любому такому сообщению или заявлению может быть принято одно из следующих решений:
а) возбуждено уголовное дело;
б) отказано в возбуждении уголовного дела;
в) материалы переданы для рассмотрения по подследственности.
Процессуальными полномочиями органа дознания обладают непосредственно руководители территориальных и линейных отделов
полиции и их заместители.
Данные лица поручают проведение дознания и производство
отдельных следственных действий по поручениям следователей
подчиненным работникам, находящимся на должностях среднего
и старшего начальствующего составов. Чаще всего производством
дознания занимаются наиболее подготовленные сотрудники уголовного розыска, органов борьбы с экономическими преступлениями
(ОБЭП), участковые инспектора полиции, инспекторы Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) и др.
На руководителей органов дознания, с учетом требований уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации,
возлагается:
1) обеспечение личной безопасности граждан и защита любых
форм собственности от противоправных посягательств путем предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений по делам, по
которым производство предварительного следствия необязательно;
2) организация контроля и принятие мер по обеспечению законности при производстве дознания [23].
Как показывает практика и в соответствии с уголовно-процессуальным законом, дознаватель принимает активное участие в установлении истины по уголовному делу и вправе согласно нового УПК
самостоятельно производить следственные действия и розыскные
мероприятия (ст. 41 УПК).
Действующим уголовно-процессуальным законодательством
установлен еще один орган дознания, деятельность которого требует более полного раскрытия. Командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений действуют в качестве органа
дознания с момента поступления к ним заявлений или сообщений
о совершенном преступлении или в случае непосредственного обнаружения признаков преступления (ст.40 УПК РФ).
Указанные командиры для осуществления функций дознания
своим приказом назначают из числа наиболее подготовленных офицеров дознавателей, которые осуществляют дознание по уголовным
делам от имени командира войсковой части, руководствуясь нор91
мами уголовно-процессуального закона. В этом процессе своей деятельности военный дознаватель осуществляет:
а) процессуальную деятельность;
б) поисковую деятельность;
в) профилактическую деятельность.
Функции дознания командиры воинских частей осуществляют
по делам о всех преступлениях, совершенных:
а) подчиненными им военнослужащими;
б) подчиненными им военнообязанными во время прохождения
ими сборов;
в) рабочими и служащими Вооруженных сил России, в связи
с исполнением служебных обязанностей или в расположении части,
соединения, учреждения.
На органы дознания, применительно к данным условиям, возлагаются:
а) принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц,
их совершивших, а также для предупреждения и пресечения преступлений;
б) производство дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно;
в) производство неотложных следственных действий по установлению, закреплению следов преступлений по делам, по которым
предварительное следствие обязательно;
г) выполнение указаний и поручений военного прокурора и следователя.
Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»
установлен исчерпывающий перечень органов и подразделений, которым предоставлено право осуществлять оперативно-розыскные
мероприятия, среди которых нет командира воинской части как органа дознания.
Однако Инструкция органам дознания Вооруженных Сил
и иных воинских формирований Российской Федерации, утвержденная Главным военным прокурором 1 августа 1994 г., устраняет
данный правовой пробел в части запрета на проведение оперативнорозыскных мероприятий.
Так, в ст. 4 Инструкции отмечается, что оперативно-розыскная
деятельность командира воинской части включает в себя предусмотренные Уголовно-процессуальным законом и уставами Вооруженных сил Российской Федерации:
1) общие и индивидуальные профилактические мероприятия;
92
2) сбор данных о личности и местонахождении правонарушителя;
3) организацию в необходимых случаях его преследования по
следам совершенного преступления;
4) выявление и опрос очевидцев;
5) обследование местности в целях отыскания лиц, предметов
и следов;
6) заградительные и иные меры раскрытия и предотвращения
готовящегося или совершенного преступления.
Мероприятия проводятся во взаимодействии с военной прокуратурой, другими правоохранительными органами, трудовыми и воинскими коллективами, армейской и флотской общественностью.
Для производства дознания и установления обстоятельств преступления приказом командира воинской части назначаются дознаватели сроком на 2 года из числа подготовленных для этого офицеров. Один из них назначается старшим дознавателем. Старшим
дознавателям поручается расследование наиболее сложных дел.
Предварительное следствие в соответствии с действующим Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации осуществляют (ст. 151. УПК РФ):
– следователи Следственного комитета РФ;
– следователи органов внутренних дел МВД РФ;
– следователи органов Федеральной службы безопасности РФ;
Прокурорский надзор за неукоснительным соблюдением действующего Уголовно-процессуального законодательства служит
одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса (подозреваемых, обвиняемых, потерпевших, свидетелей и других граждан), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты общества и государства
от преступных посягательств.
Значение точного и неукоснительного соблюдения процессуальных норм при расследовании преступлений столь велико, что один
из принципов получения доказательств зафиксирован даже в п. 2
ст. 50 Конституции Российской Федерации: при осуществлении
правосудия не допускается использовать доказательств, полученных с нарушением Федерального закона.
Надзор за законностью расследования преступлений заключается в следующем:
1. Надзор за соблюдением органами, ведущими расследование,
следующих норм Конституции Российской Федерации:
– решения и действия (бездействия) органов государственной
власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд;
93
– каждый задержанный, заключенный под стражу или обвиняемый имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) соответственно с момента задержания, заключения под стражу или
предъявления обвинения;
– обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого;
– никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего
супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законодательством);
– права потерпевших от преступления и злоупотреблений властью охраняются законом;
– государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию
и компенсацию причиненного ущерба.
2. Своевременное выявление и предупреждение нарушений законности, прав граждан на протяжении всего периода расследования путем:
– проверки обоснованности применения мер процессуального
принуждения, обысков;
– реального обеспечения права на защиту, на неприкосновенность жилища;
– пресечение применения незаконных методов ведения следствия и дознания, обвинительного уклона при сборе доказательств.
3. Обеспечение квалифицированного расследования и раскрытия преступлений путем:
– создания следственно-оперативных групп, должного взаимодействия следователей и органов дознания;
– обсуждения на оперативных совещаниях уголовных дел, представляющих особую сложность, по которым преступники не установлены;
– исключения формального подхода при решении вопроса об освобождении лиц, совершивших преступления, от уголовной ответственности;
– повышения ответственности руководителей следственных
подразделений органов внутренних дел и Федеральной службы
безопасности за надлежащую реализацию своих процессуальных
полномочий по осуществлению контроля за своевременностью действий следователей по раскрытию и надлежащему расследованию
преступлений, выполнением указаний прокуроров по конкретным
делам;
94
– исключения фактов приостановления и прекращения дел,
пока не исчерпаны все возможности для сбора доказательств и изобличения преступников;
– повышения роли руководителей структурных подразделений
прокуратур республик (областей) по надзору за расследованием преступлений, в предупреждении и пресечении нарушений законности
при производстве следствия и дознания;
– принятия своевременных мер по защите процессуальной самостоятельности следователей и пресечения незаконного воздействия
на них с целью повлиять на ход расследования и принимаемые по
делу решения;
– систематического обобщения и распространения положительного опыта прокурорского надзора за расследованием преступлений.
3.4. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие,
установлены Конституцией Российской Федерации, действующим
Уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами.
В литературе, исследующей эти полномочия, дается классификация возможностей прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
1. Надзорные мероприятия в отношении уже состоявшихся решений в целях устранения нарушений закона:
– отмена незаконных и необоснованных постановлений как
о возбуждении, так и об отказе в возбуждении уголовного дела;
– отстранение следователя или дознавателя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия;
– возвращение уголовного дела органу дознания или следователю с указанием о производстве дополнительного расследования.
Прокурором могут быть отменены и другие незаконные или необоснованные постановления (ст. 37 УПК).
2. Полномочия по выявлению нарушений законности:
– проверка уголовных дел, документов, материалов и иных сведений о преступлениях;
– проверка (не реже одного раза в месяц) исполнения требований
закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений;
95
– ежедневная проверка законности содержания подозреваемых
в изоляторах временного содержания и на гауптвахтах;
– рассмотрение жалоб на действия следователя и лица, производящего дознание;
– разрешение заявлений об отводе;
– проверка законности и обоснованности возбуждения уголовных дел или отказа в их возбуждении, прекращения и приостановления производства по уголовным делам.
Полномочия прокурора по предотвращению нарушений закона:
а) дача письменных указаний:
– о расследовании преступлений;
– об избрании, изменении или отмене меры пресечения;
– о квалификации содеянного;
– о розыске лиц, совершивших преступление;
б) личное участие в производстве дознания и предварительного
следствия;
в) изъятие дела от органа дознания и передача его следователю;
г) передача дела от одного органа предварительного следствия
другому и от одного следователя другому;
д) дача поручений органам дознания:
– о задержании, приводе, заключении под стражу, выполнении
следственных действий;
– дача указаний о принятии необходимых мер для раскрытия
преступлений и обнаружения лиц, их совершивших.
– освобождение из-под стражи обвиняемых, когда отпали основания для их ареста.
Указания прокурором даются в письменной форме и являются
обязательными для органов дознания и предварительного следствия.
Прокурор также дает указания о производстве необходимых оперативно-розыскных мер для раскрытия преступлений и обнаружения совершивших их лиц.
Прокурор лично расследование преступлений не проводит, но
осуществляет надзорную деятельность за его производством. Данный вид прокурорско-надзорной деятельности – одно из важнейших средств предупреждения, выявления и устранения выявленных нарушений прав, свобод и законных интересов участников уголовного процесса, а также других граждан.
На прокуроре лежит обязанность осуществлять надзор за соблюдением сроков расследования и содержания обвиняемых под стражей в качестве меры пресечения.
96
Надзор за исполнением законов на досудебной стадии
уголовного судопроизводства по Санкт-Петербургу
Наименование показателя
2016
2017
% (+;-)
Всего выявлено нарушений законов
135 381 155 152
14,6
В том числе при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении
116 196 131 578
13,2
Направлено требований об устранении нарушений законодательства в порядке п. 3 ч.
2 ст. 37 УПК РФ
Внесено представлений и информаций
об устранении нарушений
Привлечено лиц к дисциплинарной ответственности
Отменено постановлений следователей и дознавателей о возбуждении уголовного дела
Отменено прокурором постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела
Отменено прокурором постановлений
о прекращении уголовного дела (уголовного
преследования)
Отменено прокурором постановлений
о приостановлении предварительного расследования
3 648
4 395
20,5
773
903
16,8
1 903
2 187
14,9
241
305
26,6
95 170 105 287
10,6
358
343
–4,2
8 476
8 893
4,9
(за январь – август 2017 года)
При невозможности по уважительным причинам закончить расследование в назначенный срок он может быть продлен районным,
городским прокурором, прокурором или заместителем прокурора
субъекта Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем.
При возвращении для дополнительного расследования и при возобновлении прекращенного или приостановленного дела срок дополнительного расследования устанавливается надзирающим прокурором, а далее – по общему правилу. При необходимости продления срока предварительного расследования дознаватель и следователь составляет мотивированное постановление.
97
Если предварительное следствие необязательно, расследование
от начала до конца производится органами дознания.
Более строгий правовой режим установлен для продления сроков содержания обвиняемых под стражей. В действующем Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации указано, что содержание под стражей при расследовании преступлений не может
продолжаться более двух месяцев.
Однако в случае невозможности закончить предварительное
следствие в срок до двух месяцев и при отсутствии оснований для
изменения или отмены меры пресечения этот срок может быть продлен в установленном порядке до 18 месяцев (ст. 109 УПК РФ). Дальнейшее продление срока содержания под стражей не допускается, а
содержащийся под стражей обвиняемый должен быть немедленно
освобожден, за исключением случаев, предусмотренных в законе
(п. 1. ч. 8. ст. 109 УПК).
Надзор на заключительном этапе расследования обязывает прокурора обеспечить обязательную проверку всех материалов уголовного дела. При этом должны быть исключены факты приостановления и прекращения дел, пока не исчерпаны все возможности для
сбора доказательств и изобличения виновных.
Прокурор, получив уголовное дело с обвинительным заключением или постановлением о прекращении дела и обнаружив нарушения закона, возвращает его в орган дознания или предварительного
следствия со своими указаниями о производстве дополнительного
расследования.
3.5. Надзор за соблюдением законности
в оперативно-розыскной деятельности
Оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая гласно
или негласно уполномоченными на то законом государственными органами, имеет целью защиту жизни, здоровья, прав и свобод
граждан, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Эта деятельность должна осуществляться строго в рамках законности. Она подробно регламентируется Федеральным законом
«Об оперативно-розыскной деятельности», в котором установлены:
1) основания и порядок производства оперативно-розыскных мероприятий;
2) органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
98
3) правила и правовой порядок содействия граждан органам,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
4) меры финансового обеспечения деятельности указанных в законе органов;
5) формы правового контроля и надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности.
Ст. 13 Федерального закона Российской Федерации от 12 августа
1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» определен конкретный круг органов, которым предоставлено право на территории Российской Федерации осуществлять оперативно-розыскную
деятельность. К ним относятся оперативные подразделения:
– органов внутренних дел;
– органов и учреждений ФСИН России;
– органов Федеральной службы безопасности;
– Федеральных органов государственной охраны;
– таможенных органов Российской Федерации;
– органов пограничной службы Российской Федерации;
– Службы внешней разведки Российской Федерации.
Кроме того, указанным Законом, если не затрагиваются полномочия вышеназванных органов, право осуществлять оперативнорозыскную деятельность предоставлено и оперативным подразделениям: органам внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации.
Особо следует отметить, что в Законе имеется специальная оговорка о том, что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только
Федеральным законом.
В Законе определен и круг оперативно-розыскных мероприятий.
Для решения задач органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, могут проводиться следующие оперативно-розыскные мероприятия (ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»):
1) опрос;
2) наведение справок;
3) сбор образцов для сравнительного исследования;
4) проверочная закупка;
5) исследование предметов и документов;
6) наблюдение;
7) отождествление личности;
8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств;
99
9) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;
10) прослушивание телефонных переговоров;
11) снятие информации с технических каналов связи;
12) оперативное внедрение;
13) контролируемая поставка;
14) оперативный эксперимент.
Перечень этих действий является исчерпывающим и может быть
изменен или дополнен только законом.
Осуществляя надзор, прокурор следит за соблюдением законодательства, регламентирующего проведение оперативно-розыскной деятельности (ст. 7 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприятий
закон относит:
1. Наличие возбужденного уголовного дела.
2. Ставшие известными органам, осуществляющим оперативнорозыскную деятельность, сведения:
а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
б) о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда
или уклоняющихся от уголовного наказания;
г) о лицах, без вести пропавших;
д) об обнаружении неопознанных трупов.
3. Поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определение суда по уголовным делам, находящимся в их
производстве.
4. Запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
5. Постановление о применении мер безопасности в отношении
защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
6. Запросы международных правоохранительных организаций
и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
100
Прокуроры в соответствии с действующим законодательством
надзирают за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность. Однако заниматься данным
видом надзора может не каждый прокурор, а только специально назначенный, уполномоченный Генеральным прокурором Российской
Федерации [4].
Это объясняется тем, что:
а) прокурор сам должен хорошо знать специфику оперативно-розыскной деятельности и быть к ней подготовлен;
б) утечка информации может помешать работе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также поставить
под угрозу жизнь и здоровье как сотрудников, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность, так и тех лиц, которые оказывают содействие в ее проведении.
В процессе осуществления надзора уполномоченный на то прокурор вправе запросить (в связи с поступившей в прокуратуру информацией) материалы о законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принятых при этом решений.
В соответствии с прямыми указаниями, содержащимися в ст. 29
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
и ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», прокурорский надзор осуществляется за законностью решений, принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий:
1) о заведении и прекращении дела оперативного учета;
2) о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий;
3) о предоставлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания, следователю или в суд;
4) об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судебного решения;
5) о рассекречивании сведений:
6) об использованных или используемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности;
7) о лицах, внедренных в организованные преступные группы;
8) о внештатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
9) о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной
основе;
101
10) об организации и тактике проведения оперативно-розыскных
мероприятий.
Прокурорский надзор не распространяется на законность решения судьи, содержащегося в постановлении об удовлетворении
ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции,
о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации
с технических каналов связи, об обследовании жилища.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» руководители органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность, обязаны по требованию уполномоченных прокуроров предоставить им:
– оперативно-служебные документы, включающие в себя дела
оперативного учета;
– материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий
с использованием оперативно-технических средств;
– учетно-регистрационную документацию;
– ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность.
Законом также предписано требование о создании необходимых
условий для защиты сведений, содержащихся в представленных
прокурору оперативно-служебных материалах.
Поэтому данные о лицах, внедренных в организованные преступные группировки, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору, даже уполномоченному, только с письменного согласия указанных лиц. Исключение
составляют случаи, требующие их привлечения к уголовной ответственности.
Актами прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, являются:
а) письменные указания о проведении оперативно-розыскных
мероприятий;
б) письменное требование об отмене незаконного постановления,
принятого при проведении оперативно-розыскной деятельности;
в) представление об устранении выявленных нарушений закона;
г) протест, принесенный в связи с признанием, противоречащим
закону нормативного акта, изданного в сфере оперативно-розыскной деятельности;
102
§ 4. Надзор за соблюдением законов о несовершеннолетних
Почти половина населения Санкт-Петербурга моложе 30 лет –
это дети, подростки, молодежь.
В результате проведенного социологического опроса были установлены три главнейшие жизненные ценности современной петербургской молодежи:
1) занятость;
2) качественное образование;
3) улучшение материального положения.
При всей неоспоримости этих основ человеческого существования во все времена такое понятие, как духовность, не является сегодня важным для молодых петербуржцев. Отсюда и заметное возрастание агрессии в молодежной среде.
4.1. Правовые основы надзора и организация работы прокурора
В Конвенции ООН о правах ребенка, обязательства по выполнению которой взяла на себя Российская Федерация, провозглашен
приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни
государства.
Конституция Российской Федерации провозгласила, что «основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (п. 2 ст. 17) и гарантирует, что
«материнство и детство, семья находится под защитой государства»
(п. 1 ст. 38).
Следовательно, забота о детстве, несовершеннолетних, обеспечении их прав и интересов, обеспечении их воспитания и соблюдении
всех свобод, которые установлены гл. 2 Конституции РФ, – это приоритетные направления деятельности государства.
Эта забота проявилась, в частности, в утверждении специальной
программы «Дети России», а также различных региональных программ, таких как городская целевая программа «Молодежь СанктПетербурга».
Действующее законодательство Российской Федерации и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации специально
выделяют разделы или статьи, регламентирующие особое положение несовершеннолетних.
Правовую основу рассматриваемого направления прокурорского
надзора составляют следующие законодательные акты:
1) Конституция Российской Федерации;
103
2) Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 г.
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
3) Уголовный кодекс Российской Федерации;
4) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
5) Семейный кодекс Российской Федерации;
6) Трудовой кодекс Российской Федерации;
7) Гражданский кодекс Российской Федерации;
8) Кодекс РФ об административных правонарушениях;
9) другие законы Российской Федерации и нормативно-правовые
акты субъектов Российской Федерации.
В этих законодательных актах определена специальная защита
их прав и интересов как при расследовании и судебном рассмотрении дел с их участием или затрагивающих их интересы, так и при
рассмотрении семейных, наследственных, жилищных и трудовых
споров, положения и взаимоотношений в семье.
Такое внимание к этим вопросам в законодательстве не могло
не сказаться и на положении органов прокуратуры по отношению
к осуществлению надзора по названным вопросам.
Следуя принципу соблюдения прав и свобод, отраженному
в Конституции Российской Федерации (п. 2 ст. 17), прокуратура
обязана осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, имеется конкретное указание Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», где специально отмечено:
«В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не
может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права
и свободы … прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших» (ст. 27).
Как мы заметили, действующее законодательство требует от
прокурора обязательного его участия при рассмотрении в судах дел,
касающихся прав и интересов несовершеннолетних.
Внимание к защите прав и интересов несовершеннолетних характерно для деятельности органов прокуратуры на всем протяжении их развития. В условиях нашего общества данное направление прокурорской деятельности приобретает особую актуальность.
Генеральным прокурором Российской Федерации с учетом важности данного направления прокурорской деятельности 18 мая
104
1995 г. издан специальный приказ «О задачах органов прокуратуры по повышению эффективности надзора за исполнением законов
о несовершеннолетних».
В обществе возникла проблемная ситуация, вызванная следующими причинами:
1) во-первых, обстановкой, которая сложилась с исполнением
всего законодательства, когда все еще превалирует правовой нигилизм, что особенно сказывается в деле защиты прав и интересов несовершеннолетних;
2) во-вторых, социально-экономической обстановкой, отрицательно сказывающейся на положении многих семей, что приводит
к росту беспризорности и безнадзорности детей, упущениям в системе школьного образования.
Как показывает практика, такое положение является во многом
результатом того, что органы государственной власти и управления,
те органы и организации, на которые законом возложены обязанности по охране прав и интересов несовершеннолетних, созданию нормальных условий для воспитания детей и контроль за проведением
законов в жизнь, не выполняют должным образом установленные
законом обязанности.
Кроме того, не имея порой необходимых экономических и финансовых возможностей, данные организации не ставят эти вопросы перед надлежащими инстанциями и, более того, используют отпускаемые на это средства не по назначению.
Практика свидетельствует о серьезном обострении криминальной ситуации в молодежной среде, низкой эффективности прежних
средств профилактики в изменившихся условиях, необходимости
основательного пересмотра и обновления всего опыта социального
и правового контроля [28].
Нынешний конституционный статус субъектов Федерации предполагает значительное расширение самостоятельности и инициативы органов и организаций, работающих на местах с несовершеннолетними; творческое отношение к решению проблем, связанных
с их защитой как наиболее уязвимого социального слоя.
Охрана детства, забота о наиболее полной реализации прав несовершеннолетних и молодежи – гуманная миссия и профессиональный долг всех работников прокуратуры.
Такое положение требует особого внимания органов прокурорского надзора, для чего имеется достаточная правовая база.
Для реализации поставленных задач и осуществления должного
надзора за законностью по охране прав и интересов несовершенно105
летних в органах прокуратуры созданы специальные подразделения (отделы, группы), в низовых звеньях прокуратуры выделяются
работники, на которых возлагается осуществление надзора в этом
направлении.
Данная деятельность осуществляется, как правило, по двум направлениям:
а) работа по надзору за выполнением требований законов соответствующими органами и должностными лицами, включая контролирующие органы местных администраций;
б) работа по координации различных отраслей прокурорского
надзора и правоохранительных органов, которые обязаны по положению осуществлять контроль за соблюдением законодательства
о несовершеннолетних, защите их прав и интересов.
Однако это совсем не означает, что указанной надзорной деятельностью занимаются только специально выделенные работники прокуратуры. Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает обращать внимание на эти вопросы в деятельности всех отраслей
прокурорского надзора.
Таким образом, предметом прокурорского надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних является:
а) соблюдение прав и интересов несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, культурной и семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений,
организаций и предприятий;
б) соблюдение прав и интересов несовершеннолетних со стороны родителей и лиц, осуществляющих воспитание несовершеннолетних;
в) соблюдение прав, свобод и интересов несовершеннолетних при
расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных ими
преступлениях, правонарушениях или дел о защите их интересов;
г) выявление причин и условий, которые способствуют совершению несовершеннолетними преступлений и правонарушений, либо
преступлениям и правонарушениям, направленным на нарушение
законных прав и интересов несовершеннолетних.
Практика показывает, что в современных условиях наиболее
распространены нарушения:
– жилищных прав несовершеннолетних;
– прав на неприкосновенность личности;
– трудовых прав (при приеме на работу и установлении порядка
и режима рабочего времени);
– прав на образование;
106
– порядка и сроков выплаты пособий на детей;
– процессуально установленного порядка при расследовании дел
о преступлениях, совершенных несовершеннолетними.
Задачи органов прокуратуры по осуществлению данного направления деятельности состоят в том, чтобы, используя полномочия по
осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации:
– обеспечить гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних;
– активизировать работу по борьбе с преступностью и правонарушениями несовершеннолетних;
– выявлять и устранять причины и условия, способствовавшие
правонарушениям;
– добиваться возвращения к честной, трудовой жизни каждого
оступившегося подростка.
В целях устранения нарушений закона и восстановления нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних прокуроры используют предусмотренные законом «О прокуратуре Российской Федерации» средства реагирования: протест, представление,
вынесение постановления, предостережение о недопустимости нарушения закона подача иска в суд.
Органам прокуратуры субъектов Федерации предоставлено право заслушивать на заседаниях Коллегий прокуратур республик,
краев и областей сообщения и объяснения руководителей и иных
должностных лиц органов государственного управления, предприятий и организаций о соблюдении законодательства о несовершеннолетних.
Использование указанных средств реагирования на нарушения
законов об охране прав и законных интересов несовершеннолетних
является обязанностью деятельности прокурорских органов.
Как было установлено выше, действующее законодательство закрепляет положение о том, что граждане обязаны заботиться о воспитании детей, готовить их к общественно-полезному труду, растить достойными членами общества.
В настоящее время, когда решение социальных проблем по воспитанию молодежи является первостепенной задачей государственных и общественных органов, неизмеримо возросли возможности
правового воздействия на совершенствование воспитания и образования подрастающего поколения, его гражданское, трудовое и интернациональное становление.
107
Важная роль в выполнении этих государственных задач принадлежит органам прокуратуры. Далее, обратим особое внимание на
рассмотрение некоторых аспектов деятельности органов прокуратуры:
а) деятельность органов прокуратуры по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних;
б) охрана прав и законных интересов несовершеннолетних средствами прокурорского надзора;
в) надзор за соблюдением законов о несовершеннолетних в уголовном процессе.
4.2. Деятельность органов прокуратуры
по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями
несовершеннолетних
Одной из проблем, связанных с исполнением законов о несовершеннолетних, является борьба с безнадзорностью несовершеннолетних.
Государство постоянно проявляло заботу о молодом поколении
и разрабатывало определенную систему мер по предупреждению
безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, обеспечению надлежащих условий для воспитания педагогически запущенных подростков, склонных или уже совершающих правонарушения.
Забота государства о подрастающем поколении в современных
условиях развития общества получила дальнейшее развитие. Предусмотрен комплекс мер по применению административной, материальной и уголовной ответственности, порядок и условия предъявления исков о лишении родительских прав и т. д. [22].
Кроме того, следует особо выделить значение Федерального Закона Российской Федерации от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Указанный закон внес терминологическую ясность в основные
понятия, возникающие в связи с деятельностью по профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [28].
Так, в соответствии с законом введены следующие основные понятия:
безнадзорный – несовершеннолетний, контроль за поведением
которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или)
108
содержанию со стороны родителей или законных представителей,
либо должностных лиц;
беспризорный – безнадзорный, не имеющий места жительства
и (или) места пребывания;
несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении – лицо в возрасте до восемнадцати лет, которое вследствие
безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья, либо не отвечающий требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия;
семья, находящаяся в социально опасном положении – семья,
имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а
также семья, где родители или законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию,
обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их
поведение либо жестоко обращаются с ними;
индивидуальная профилактическая работа, – деятельность по
своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социальнопедагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий;
профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – система социальных, правовых, педагогических
и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних,
осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися
в социально опасном положении.
Основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с законом являются:
1) предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;
2) обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;
3) социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;
4) выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественные действия.
109
Деятельность по профилактике безнадзорности, беспризорности
и правонарушений несовершеннолетних основана на принципах:
– законности;
– демократизма;
– гуманного обращения с несовершеннолетними;
– поддержки семьи и взаимодействия с ней;
– индивидуального подхода к исправлению несовершеннолетних с соблюдением конфиденциальности полученной информации;
– государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
– обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за
нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.
Правовые основы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отображены в следующих правовых актах:
– международные правовые документы;
– Конституция Российской Федерации;
– Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 г.
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
– другие федеральные законы и иные нормативные правовые
акты Российской Федерации;
– законы и нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации [28].
В систему органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних,
входят:
1. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления.
2. Органы управления социальной защитой населения, которые
создают специализированные учреждения и учреждения социального обслуживания для несовершеннолетних и их семей, нуждающихся в социальной реабилитации.
К специализированным учреждениям относятся:
а) социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной
жизненной ситуации;
б) социальные приюты для детей, обеспечивающие временное
проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних,
110
оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;
в) центры помощи детям, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей
или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.
Учреждениями социального обслуживания являются:
а) территориальные центры социальной помощи семьям и детям;
б) центры психолого-педагогической помощи населению;
в) центры экстренной психологической помощи;
г) иные учреждения социального обслуживания.
3. Органы управления образованием, в которых создаются:
а) образовательные учреждения (начального, общего, основного
общего, среднего (полного) общего образования);
б) образовательные учреждения начального профессионального,
среднего профессионального образования;
в) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс;
г) детские дома и школы-интернаты для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей;
д) специальные учебно-воспитательные учреждения открытого
типа:
– специальные общеобразовательные школы открытого типа;
– специальные профессиональные училища открытого типа;
– другие виды образовательных учреждений открытого типа для
несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях воспитания;
е) специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого
типа:
– специальные общеобразовательные школы закрытого типа;
– специальные профессиональные училища закрытого типа;
– специальные (коррекционные) образовательные учреждения
закрытого типа.
4. Органы опеки и попечительства.
5. Органы по делам молодежи, в которых создаются:
а) социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи;
б) центры социально-психологической помощи молодежи;
в) центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи;
г) молодежные клубы;
д) иные учреждения органов по делам молодежи.
111
6. Органы управления здравоохранением.
7. Органы службы занятости.
8. Органы внутренних дел, в которых имеются:
а) подразделения по делам несовершеннолетних;
б) центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;
в) подразделения полиции.
9. Другие органы и учреждения, осуществляющие меры по
профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
а) органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма;
б) уголовно-исполнительная инспекция органов юстиции (участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, контроль за поведением которых осуществляется ими в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации);
в) федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная
служба, принимающая в пределах своей компетенции участие
в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе зачисления детей-сирот в списки воинских частей в качестве воспитанников с согласия указанных несовершеннолетних, а также с согласия органов опеки и попечительства.
Вопросы развития охраны прав и законных интересов несовершеннолетних являются одним из актуальных направлений деятельности многих органов государства и общественных организаций. Эти направления деятельности учитывают традиции, а также
вырабатывают новые формы и методы воспитания и обучения молодежи, определяемые современным состоянием общества.
Поэтому в современных условиях на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов указанными органами по осуществлению мер, направленных на профилактику безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних и особо педагогически запущенных подростков.
Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 г.
«О профилактике безнадзорности и правонарушений» четко определил систему контроля и надзора за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей
112
компетенции осуществляют в установленном порядке контроль за
деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Ведомственный контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется вышестоящими органами и их
должностными лицами.
Прокурорский надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами
в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации».
Несовершеннолетним, их родителям или законным представителям, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, обеспечиваются права и свободы, гарантированные: Конвенцией ООН о правах ребенка; международными
договорами Российской Федерации; Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом Российской Федерации от 24 июня
1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; законами и нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях
системы профилактики безнадзорности и правонарушений, в установленном порядке имеют право на:
1) уведомление родителей или законных представителей об их
помещении в учреждение системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних;
2) обжалование решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в вышестоящие органы указанной системы, а также в органы прокуратуры и суд;
3) гуманное, не унижающее человеческое достоинство обращение;
4) поддержание связи с семьей путем телефонных переговоров
и свиданий без ограничения их количества;
5) получение посылок, бандеролей, передач и отправление писем
и телеграмм без ограничения их количества;
6) обеспечение бесплатным питанием, одеждой, обувью и другими предметами вещевого довольствия по нормам, утвержденным
Правительством Российской Федерации.
113
В законе особо отмечается, что органы и учреждения системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в пределах своей компетенции обязаны:
а) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних;
б) осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации;
в) выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении.
При обнаружении нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних указанные органы обязаны незамедлительно
информировать:
1) орган прокуратуры – о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;
2) комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав –
о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
3) орган опеки и попечительства – о выявленных несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, либо находящихся в обстановке, представляющей
угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
4) орган управления социальной защитой населения – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства
в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
5) орган внутренних дел – о выявлении родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступлений или антиобщественных действий, или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния,
а также несовершеннолетних, совершающих правонарушение или
антиобщественное действие;
6) орган управления здравоохранением – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических
средств, психотропных или одурманивающих веществ;
7) орган управления образованием – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самоволь114
ным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских
учреждений, либо в связи с прекращением по неуважительным
причинам занятий в образовательных учреждениях;
8) орган по делам молодежи – о выявлении несовершеннолетних,
находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой
связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.
Проверки, проведенные прокурорами в специализированных
детских учреждениях показывают, что в большинстве из них не
создано элементарных условий содержания; неудовлетворительные
бытовые условия; плохое питание и санитарное обслуживание; не
организован досуг детей; низкая требовательность к педагогическим кадрам и др.
Прокурор проверяет законность и обоснованность наложения
мер воздействия на правонарушителей, штрафов на подростков
и их родителей, направления несовершеннолетних в специальные
учебно-воспитательные учреждения, прекращения уголовных дел
с принятием мер воспитательного характера.
На незаконные и необоснованные решения комиссий по делам
несовершеннолетних прокурор приносит протест на предмет их отмены или изменения.
Однако практика показывает, что наиболее эффективны результаты деятельности у тех прокуроров, которые обращают больше
внимания не столько на опротестование принятых решений, сколько на предупреждение принятия незаконных и необоснованных решений, принимая активное участие в работе комиссий, подготовке
материалов, оказании правовой помощи, выработке проектов решений, в организации проверок по выполнению решений комиссий.
Необходимо отметить, что надзор за законностью и охрана средствами прокурорского воздействия прав детей, оставшихся без родителей, является наиболее слабым звеном в деятельности органов
прокуратуры.
Из года в год растет число детей-сирот, оставшихся без какоголибо надзора. В последнее пятилетие выявлено 525 тыс. таких детей. В настоящее время воспитываются в других семьях около 700
тыс. усыновленных и подопечных; свыше 170 тыс. детей содержатся в домах ребенка, детских домах и в школах-интернатах. Но еще
очень много детей, оставшихся без родителей, находятся вне сферы
органов опеки и попечительства.
Прокуроры обязаны систематически и всесторонне проверять
соблюдение законности в деятельности учебно-воспитательных учреждений, строго следить за тем, чтобы их работа с воспитанника115
ми была более эффективной. Особое внимание прокуроры должны
уделять трудовому и бытовому устройствам лиц, освобождаемых из
этих учреждений.
Это вызвано тем, что многие не имеющие родителей несовершеннолетние, обучающиеся в специальных образовательных заведениях, освобождаясь из этих учреждений, не могут ни устроиться на
работу по полученной специальности, ни найти жилье. В итоге они
снова оказываются без надзора, совершают правонарушения и теперь уже попадают на скамью подсудимых.
4.3. Охрана прав и законных интересов несовершеннолетних
средствами прокурорского надзора
Прокуроры охраняют права и законные интересы несовершеннолетних, используя все предоставленные им средства. Охрана осуществляется путем применения обще надзорных, гражданско-правовых, уголовно-правовых средств по обнаружению и устранению
допущенных нарушений закона.
Действующее российское законодательство регулирует различные стороны формирования личности несовершеннолетних:
1) воспитание в семье или в детских учебно-воспитательных учреждениях;
2) получение среднего образования и профессионально-технического обучения;
3) трудовое обучение и охрана труда несовершеннолетнего;
4) охрана здоровья и культурно-воспитательная работа.
В соответствии с требованиями, содержащимися в Семейном кодексе Российской Федерации, родители обязаны воспитывать своих
детей, заботиться об их физическом и нравственном развитии, обучении и подготовке к общественно полезной деятельности. В случаях уклонения родителей от воспитания детей или злоупотребления
родительскими правами, аморального или антиобщественного поведения они могут быть лишены родительских прав. Лишение родительских прав осуществляется по исковым заявлениям государственных или общественных организаций.
Так, основанием для предъявления прокурором исков о лишении родительских прав являются (ст. 69 СК РФ):
1) уклонение от выполнения обязанностей родителей, в том числе при злостном уклонении от уплаты алиментов;
2) отказ без уважительных причин взять своего ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного лечебного, воспитатель116
ного учреждения, учреждения социальной защиты населения или
других аналогичных учреждений;
3) злоупотребление своими родительскими правами;
4) жестокое обращение с детьми, в том числе осуществление физического и психического насилия над ними, покушение на их половую неприкосновенность;
5) болезнь хроническим алкоголизмом или наркоманией;
6) совершение умышленного преступления против жизни или
здоровья своих детей, либо против жизни или здоровья супруга.
Осуществляя надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, прокурорам надлежит не выпускать из внимания положения законодательства о предоставлении несовершеннолетним определенных льгот:
а) запрещение применения труда несовершеннолетних на тяжелых работах, с вредными и опасными условиями, на подземных работах;
б) запрещение работы несовершеннолетних в выходные дни и на
сверхурочных работах;
в) дополнительное установление сокращенной рабочей недели,
ежегодного отпуска в летнее время, льготной оплаты труда;
г) увольнение может быть произведено только с согласия комиссий по делам несовершеннолетних.
Выполняя функцию надзора за соблюдением законов о труде несовершеннолетних, прокуроры следят за тем, чтобы их труд сочетался с обучением и воспитанием, подготовкой к участию в общественном производстве.
4.4. Надзор за соблюдением законов
о несовершеннолетних в уголовном процессе
При осуществлении надзора по делам несовершеннолетних в уголовном процессе прокуроры должны исходить из определенных методических правил, которые сформировались на основе требований
уголовно-процессуального законодательства, Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», других законодательных
и нормативных актов, регламентирующих эти вопросы [36].
К ним, в частности, относятся:
1) надзор, особенно при возбуждении уголовных дел, за соблюдением требований закона о подследственности;
2) соблюдение требований о возрастных границах уголовной ответственности – о том, что подлежит прекращению уголовное дело
117
в отношении несовершеннолетнего, который хотя и достиг возраста, после которого может наступать уголовная ответственность, но
в силу недостатков психического развития (при отсутствии психического заболевания) не мог осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (ст. 20 УК РФ);
3) особое внимание должно уделяться наличию данных о возможности прекращения уголовного дела, с применением принудительных мер воспитательного воздействия (ст. 90 УК РФ);
4) необходимость установления точного возраста несовершеннолетнего, в том числе в порядке, установленном для случаев, когда
не имеется соответствующих документов – через судебно-медицинскую экспертизу;
5) постоянный надзор за соблюдением прав, предоставленных
несовершеннолетнему в части защиты его интересов, в частности
участие педагога, законного представителя, а в необходимых случаях специалиста-психолога, особенно при:
а) задержании в качестве подозреваемого;
б) предъявлении обвинения;
в) решении вопроса об избрании меры пресечения;
г) решении вопроса о порядке допроса;
6) следует постоянно учитывать необходимость надзора за соблюдением следователем, органами полиции, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований глубокого изучения:
а) личности несовершеннолетнего;
б) условий его жизни, воспитания;
в) его окружения, имея в виду необходимость установления организаторов, подстрекателей со стороны взрослых, которые очень
часто, вследствие недоработок при расследовании, уходят от ответственности, подставляя несовершеннолетних как основных фигурантов преступления;
7) прокурор должен постоянно знать и изучать уголовное дело,
возбужденное в отношении несовершеннолетнего, чтобы:
а) обеспечить соблюдение законности;
б) быть готовым принять участие в рассмотрении дела судом.
Сложившаяся практика и требования Генерального прокурора
Российской Федерации установили обязательное участие прокурора при рассмотрении судом уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних.
При осуществлении надзора за предварительным следствием,
при участии в судебных заседаниях прокурор должен уделять осо118
бое внимание выявлению причин совершения преступления, условий, способствующих этому, особенно со стороны организаций, учреждений, предприятий, которые должны были бы осуществлять
контроль или выполнять те или иные установки закона. Это, несомненно, поможет затем в предупреждении нарушений законов об
охране прав и интересов несовершеннолетних, а также выявлению
преступных проявлений с их стороны.
4.5. Прокурорский надзор
в воспитательных колониях для несовершеннолетних
Одним из важных участков прокурорского надзора за соблюдением законодательства об охране прав и интересов несовершеннолетних является надзор в воспитательных учреждениях для несовершеннолетних.
Осуществляя эту функцию, прокурор основывает свою деятельность исходя из требований уголовно-исполнительного законодательства, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других законодательных и нормативных актов, регламентирующих эти вопросы.
В первую очередь должны проверяться условия содержания, трудового устройства, организация воспитательной работы и образовательной деятельности, что несомненно потребует от прокурора знаний основ психологии, педагогики как общей, так и специальной.
В предмет данного надзора должен быть включен весь комплекс
мероприятий, направленных на исправление несовершеннолетнего.
Особенно важно обращать внимание, чтобы не ущемлялись права несовершеннолетнего:
1) на неограниченность переписки с родными и близкими;
2) на свидания;
3) на телефонные переговоры;
4) на краткосрочный отпуск;
5) на своевременное и обоснованное представление на условнодосрочное освобождение.
При надзоре за соблюдением прав несовершеннолетних, находящихся в данных учреждениях, следует уделять особое внимание
законности деятельности специальных комиссий, наблюдающих за
работой указанных органов. В частности, очень важен вопрос о возможности оставления его в воспитательной колонии, когда осужденный достиг 18-летнего возраста, что предусмотрено уголовно-исполнительным законодательством (до достижения 20 лет).
119
4.6. Проблема образования ювенальных судов
Все вышеизложенное говорит об усиленном внимании к подросткам, повышенной ответственности в защите прав и справедливости
при разрешении уголовно-правовых вопросов, однако практика показывает, что далеко не всегда все хорошо получается.
Только в Санкт-Петербургском регионе во многих федеральных
районных судах (Выборгском, Красносельском, Колпинском, Петроградском) нет судьи, который бы специализировался на «слушаниях по делам детей».
У стражей закона на этот счет свои аргументы. За последние
пять лет нагрузка на судей увеличилась в два раза, а штаты остались прежними. В результате сложившейся ситуации следственные
изоляторы переполнены ожидающими суда несовершеннолетними.
Между тем работа судьи по делам несовершеннолетних дает колоссальный результат. В Красногвардейском районе, например,
(там имеется такой специалист, он освобожден от повседневной рутины и занимается только подростками), все дела слушаются вовремя и с учетом всех обстоятельств, которые привели подростка на
скамью подсудимых.
И нередко выясняется, что он – только жертва нечестных дельцов, наркоторговцев или «воровских общаков», что для него самого
еще не все потеряно. В хороших, заботливых руках такой подросток
станет нормальным человеком, следовательно, появиться надежда
навсегда покончить с опасным промыслом. А если он попадет в колонию, за колючую проволоку – велик шанс, что общество получит
не исправившегося гражданина, а убежденного правонарушителя.
Но есть надежда, что общее положение все же изменится. Идея
создания ювенальных судов уже, что называется, витает в воздухе.
Сейчас в Петербурге – впервые в России – проводится эксперимент
по подготовке социальных работников, которые войдут в состав подобных судов.
Инициаторами этого проекта вместе с федеральным городским
судом Санкт-Петербурга стали ювенальный судья из Франции
Мари-Анн Болон, Международный центр по проблемам развития
ребенка ЮНИСЕФ и Международная организация «Программа развития ООН».
Эксперимент только начался. Пока социальные работники будут
вести дела лишь в трех районах: Невском, Калининском и Красногвардейском. В круг их обязанностей входят подробнейшее изучение и анализ всех жизненных ситуаций, которые привели ребенка
120
к конфликту с законом. Особенно это касается детей, относящихся
к так называемым «группам повышенного риска». Кроме этого, социальным работникам нужно будет предложить и реальные пути
исправления ситуации, а значит – наладить контакты с семьей,
школой, найти организации, где молодому человеку помогут подняться – дадут профессию, работу, поддержат в учебе. и особая обязанность таких работников – меры по предупреждению повторных
правонарушений.
По результатам проведенного эксперимента будет подготовлен
проект постановления Правительства России, где Государственному
комитету по делам молодежи и соответствующим министерствам
предлагается разработать проект Федерального закона «Основы законодательства о ювенальный юстиции». Одновременно предполагается внести изменения в Конституцию Российской Федерации, введя статью 27-1, которая так и будет называться «Ювенальные суды».
Идея образования ювенальных судов прошла апробацию среди
ученых, юристов-практиков, политиков, представителей правозащитных и общественных организаций на специально проведенной
международной научно-практической конференции. Обмен мнениями по существу данной проблемы, по мнению большинства участников, получился полезным и конструктивным.
Состояние законности в сфере соблюдения прав несовершеннолетних
по Санкт-Петербургу
Наименование показателя
2016
2017
% (+; –)
Выявлено нарушений
15 912
8991
–43,5
Принесено протестов
1175
1214
3,3
969
1009
4,1
Внесено представлений
(за январь – август 2017 года)
§ 5. Надзор за исполнением законов администрациями органов
и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест
содержания задержанных и заключенных под стражей
Предметом исследования в данном разделе является прокурорский надзор за соблюдением законов в стадии исполнения приговоров по уголовным делам. Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации», регулирующий деятельность прокурора
121
за исполнением законов в данной отрасли надзора, выделяет надзор
за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных
и заключенных под стражу.
Указанное направление деятельности имеет свое правовое регулирование, свой предмет надзора и свои полномочия надзорной деятельности прокурора.
Надзор за законностью исполнения уголовных наказаний
по Санкт-Петербургу
Наименование показателя
2016
2017
% (+; –)
Проведено проверок
230
217
–5,7
Принесено протестов
13
15
15,4
Внесено представлений
122
123
0,8
По представлению прокурора привлечено
к дисциплинарной ответственности
231
266
15,2
(за январь – август 2017 года)
Исполнение приговоров – это завершающая стадия уголовного
процесса, в которой происходит реализация вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда, а также
разрешение судом вопросов, возникающих как при обращении приговоров к исполнению, так и в ходе самого его исполнения.
Именно на этой стадии уголовного процесса осуществляется
одна из главных задач судопроизводства – не только карать, но и исправлять осужденного, а также предупреждать совершение преступлений как со стороны лица, совершившего преступления, так и со
стороны других неустойчивых лиц.
5.1. Организационно-правовая основа
надзорной деятельности прокурора
Вступившие в законную силу приговор, определение и постановление суда обязательны для исполнения всеми государственными
и общественными организациями, должностными лицами и гражданами и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Это закрепленное в законе основополагающее положение способствует успешному обращению к исполнению вступившего в за122
конную силу приговора и устранению препятствий, которые могут
встретиться при реализации предписаний суда, содержащихся
в постановленном им приговоре.
Однако само по себе это положение, закрепленное в законе, без
вмешательства государственных органов, способствующих его фактическому исполнению, не может гарантировать успешное и своевременное исполнение приговоров.
Прокурорский надзор за соблюдением законности в стадии исполнения приговоров является одним из тех процессуальных
средств, которые обеспечивают реальное проведение этого закона
в жизнь.
Правовую основу анализируемой отрасли прокурорского надзора составляют следующие законодательные акты:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре
Российской Федерации»;
3) Федеральный закон Российской Федерации «О содержании
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления»;
4) Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 года «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;
5) Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
6) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
7) Уголовный кодекс Российской Федерации;
8) Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации.
На основании норм Конституции Российской Федерации, норм
уголовно-процессуального права, современных требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и сложившейся практики деятельности органов прокуратуры можно выделить задачи деятельности прокуроров по надзору за исполнением
законов администрациями органов и учреждений, исполняющих
наказание. Решение этих задач направлено на то, чтобы:
1) вступившие в законную силу приговоры своевременно и правильно обращались к исполнению;
2) обращенные к исполнению приговоры приводились в исполнение в строгом соответствии с законом;
3) содержание осужденных в местах лишения свободы производилось не иначе как по основаниям и в порядке, установленном
законом;
123
4) соблюдалось законодательство о порядке и условиях отбывания наказания и исправления осужденных;
5) обеспечивалось соблюдение установленных законом прав
и обязанностей осужденных;
6) исполнялось законодательство об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания и досрочного освобождения осужденных по болезни.
5.2. Организация прокурорского надзора
в стадии исполнения приговоров суда
Для того чтобы определить организацию надзорной деятельности прокуроров в анализируемой отрасли, следует остановиться на
видах наказания по российскому законодательству. Нормы действующего уголовного законодательства Российской Федерации устанавливают следующие виды уголовного наказания (ст. 44 УК РФ):
1) штраф;
2) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
3) лишение специального, воинского или почетного звания,
классного чина и государственных наград;
4) обязательные работы;
5) исправительные работы;
6) ограничения по военной службе;
7) ограничение свободы;
8) арест;
9) содержание в дисциплинарной воинской части;
10) лишение свободы на определенный срок;
11) пожизненное лишение свободы;
12) смертная казнь.
Данные виды наказания могут применяются как в качестве основных, так и дополнительных.
Для того чтобы установить механизм действий указанных видов наказания, действующее уголовное и уголовно-исполнительное
законодательство Российской Федерации определяет учреждения
и органы, исполняющие указанные наказания (ст. 16 УИК РФ):
1. Наказания в виде штрафа и конфискации имущества исполняются судом, вынесшим приговор, судом по месту нахождения
имущества и судом по месту работы осужденного.
2. Наказание в виде обязательных работ исполняется уголовноисполнительной инспекцией по месту жительства осужденного.
124
3. Наказание в виде лишения права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью исполняются уголовно-исполнительной инспекцией по месту жительства
осужденного, исправительным центром, исправительным учреждением или дисциплинарной воинской частью.
Требования приговора о лишении права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью исполняются администрацией организации, в которой работает осужденный, а
также органами, правомочными в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью.
4. Наказание в виде исправительных работ исполняется уголовно-исполнительной инспекцией.
5. Наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы и смертной казни исполняются учреждениями уголовно-исполнительной системы.
6. Наказание в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград исполняется судом, вынесшим приговор. Требования приговора о лишении специального, воинского или почетного звания, классного чина
и государственных наград исполняются должностным лицом (соответствующим органом Российской Федерации), присвоившим звание, классный чин или наградившим государственной наградой.
7. Наказание военнослужащих исполняется:
– содержание в дисциплинарной воинской части – специально
предназначенными для этого дисциплинарными воинскими частями;
– арест – командованием гарнизонов на гауптвахтах для осужденных военнослужащих или в соответствующих отделениях гарнизонных гауптвахт;
– ограничение по военной службе – командованием воинских
частей, учреждений, органов и воинских формирований, в которых
проходят службу указанные военнослужащие [31].
8. Условно осужденные находятся под контролем уголовно-исполнительной инспекции. За условно осужденными военнослужащими контроль осуществляется командованием воинских частей.
Каждый из установленных законом видов уголовных наказаний
имеет свою специфику, особенности правового регулирования и методику исполнения.
Так, например, места лишения свободы – специальные подразделения системы ФСИН России, предназначенные для исполнения
наказания в виде лишения свободы.
125
Изоляторы временного содержания задержанных и арестованных входят в систему органов Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Однако независимо от ведомственной принадлежности деятельность администрации мест лишения свободы, а также мест содержания задержанных и арестованных урегулирована действующим
федеральным законодательством.
В соответствии с основными положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (ст. 74 УИК) местами лишения свободы являются:
1) исправительные колонии: общего режима; строгого режима;
особого режима; колонии-поселения;
2) воспитательные колонии;
3) тюрьмы;
4) лечебные исправительные колонии.
Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров
является деятельностью строго процессуальной и представляет собой самостоятельную отрасль надзора, которая существенно отличается от других отраслей, как по методам осуществления, так и по
полномочиям прокурора.
Прокурор не только проверяет законность правовых актов, издаваемых администрациями исправительных учреждений, но и осуществляет надзор за законностью всей деятельности этих учреждений. В деятельности исправительных учреждений нет ни одного
участка, который бы оставался вне сферы прокурорского надзора.
Ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет предмет надзора. К нему отнесена, прежде всего,
законность нахождения лиц в местах содержания задержанных,
заключенных, исправительных и иных учреждениях, исполняющих наказание и применяющих меры принудительного характера,
назначаемые судом.
Под законностью нахождения лиц в таких местах понимается:
1) законность водворения и содержания;
2) соблюдение сроков содержания;
3) законность освобождения из них.
Основанием содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления является протокол задержания, составленный в соответствии с требованиями Уголовно-процессуального кодекса (ч. 1 ст. 5 ФЗ РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»;
ст. 91–96 УПК РФ).
126
Основанием для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, является судебное решение (ст. 108
УПК РФ).
Основанием для отбывания уголовного наказания является приговор суда, вступивший в законную силу (ст. 7 УИК РФ).
Сроки содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых
определяются нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (ст. 109).
Освобождение от отбывания наказания установлено нормами
Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, среди
которых выделены (ст. 172):
а) отбытие срока наказания, назначенного по приговору суда;
б) отмена приговора с прекращением дела производством;
в) условно-досрочное освобождение от отбывания наказания;
г) замена неотбытой части наказания более мягким видом наказания;
д) помилование или амнистия;
е) тяжелая болезнь или инвалидность;
ж) иные основания, предусмотренные законом.
В соответствии со ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» к предмету прокурорского надзора отнесены:
1) законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, заключенных, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера,
назначаемые судом;
2) соблюдение установленных законодательством России прав
и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
3) соблюдение установленного законодательством порядка и условий их содержания.
Прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях распространяют свою юрисдикцию на территорию, на которой может быть расположено несколько учреждений,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.
5.3. Полномочия прокурора при осуществлении надзора
Осуществляя надзор за соблюдением законов в местах лишения
свободы, а также при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, иных мер принудительного характера, назначаемых
127
судом, прокурор в пределах своей компетенции вправе (ст. 33 ФЗ
«О прокуратуре Российской Федерации»):
1) посещать в любое время органы и учреждения, которым действующее федеральное законодательство предоставило право осуществлять содержание арестованных, задержанных и осужденных
(места содержания задержанных, заключенных под стражу, исправительные и иные органы и учреждения, исполняющие наказание
и меры принудительного характера, назначаемые судом);
2) опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
3) знакомиться с документами, на основании которых эти лица
задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты
мерам принудительного характера, и с оперативными материалами;
4) требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных
и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
5) проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений;
6) требовать объяснений от должностных лиц;
7) вносить протесты и представления;
8) возбуждать производства об административных правонарушениях;
9) отменять дисциплинарное взыскание, наложенное в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных; немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;
10) немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих
наказание и меры принудительного характера, либо подвергнутого
задержанию, заключенного под стражу или помещенного в судебнопсихиатрическое учреждение с нарушением закона.
Кроме этого, следует обратить внимание на следующие права
надзирающего прокурора, установленные нормами уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права:
1) дача заключения в суде о законности и обоснованности представления осужденного к условно-досрочному освобождению от
отбывания наказания или замене неотбытого наказания более
мягким;
128
2) участие в судебном заседании при рассмотрении вопросов, связанных с устранением сомнений и неясностей, возникающих при
исполнении приговоров.
5.4. Организация прокурорского надзора
в следственных изоляторах
Подозреваемые и обвиняемые, к которым применена мера пресечения в виде содержания под стражей, содержатся в следственных
изоляторах ФСИН России.
В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых
в качестве меры пресечения применено заключение под стражу,
могут помещаться на ограниченный срок в изолятор временного содержания.
В настоящее время только в уголовно-исполнительной системе
Министерства юстиции Российской Федерации имеется 178 следственных изоляторов.
Следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы
действуют на основании Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской
Федерации.
Следует подчеркнуть, что данное надзорное направление деятельности органов прокуратуры имеет прочную правовую базу.
К основным нормативным актам, регламентирующим организацию
надзорной деятельности прокурора относятся:
1) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
2) Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации;
3) Федеральный закон Российской Федерации «О содержании
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления»;
4) Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Кроме указанных нормативных актов важное значение для
практического осуществления надзорной деятельности имеют
ведомственные нормативные документы, регламентирующие не
только сам процесс содержания задержанных и содержащихся под
стражей подозреваемых и обвиняемых, но осуществление надзорной деятельности органов прокуратуры.
К данным документам следует отнести:
– Положение о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, ут129
вержденное приказом Министра юстиции Российской Федерации
от 25 января 1999 г.;
– Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 12 мая
2000 г., в котором утверждены Правила внутреннего распорядка
следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерство юстиции Российской Федерации;
– Методические рекомендации по проверке соблюдения законности в следственных изоляторах Генерального прокурора Российской Федерации от 4 октября 1996 г.;
– Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
26 февраля 1997 г. «О совершенствовании прокурорского надзора за
соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний в следственных изоляторах»;
– Указание Генерального прокурора Российской Федерации от
18 июня 1998 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при продлении сроков предварительного следствия,
дознания и содержания обвиняемых под стражей»;
– Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
30 марта 1999 г. «Об изменении порядка исчисления срока предварительного следствия при соединении уголовных дел» и др.
Надзор прокурора в следственных изоляторах производится
в целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Подобное пристальное внимание
к осуществлению надзорной деятельности прокурора вызвано тем
обстоятельством, что в следственных изоляторах в соответствии
с действующим уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации содержатся:
1. Лица, подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений, в том числе:
а) подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений, заключенные под стражу по уголовным делам, принятым к производству органами дознания и следствия;
б) обвиняемые в совершении преступлений, заключенные под
стражу, уголовные дела в отношении которых приняты к производству судом (подсудимые);
в) осужденные по уголовным делам, в отношении которых обвинительные приговоры вступили в законную силу;
г) осужденные, привлекаемые к ответственности по другим уголовным делам, в отношении которых в качестве меры пресечения
применено заключение под стражу.
130
2. Свидетели и потерпевшие из числа осужденных, в том числе:
а) осужденные к лишению свободы, оставленные в следственном
изоляторе для выполнения хозяйственных работ;
б) осужденные, оставленные в следственном изоляторе по определению суда в связи с участием в судебном разбирательстве по делу
о преступлении, совершенном другим лицом.
3. Осужденные к лишению свободы и смертной казни, подлежащие передаче конвою для этапирования к месту исполнения уголовного наказания.
Участие в осуществлении проверок позволяет прокурору не только принимать меры по обеспечению соблюдения законности администрацией следственных изоляторов, устранению выявленных
нарушений закона, но также оценивать уровень законности при
выполнении требований закона о содержании лиц, временно изолированных от общества.
Так, согласно Методическим рекомендациям по проведению
проверки соблюдения законности в следственных изоляторах Генеральной прокуратуры Российской Федерации должно быть обращено внимание на законность содержания подозреваемых и обвиняемых под стражей, соблюдение норм, регламентирующих обязанности администрации, касающиеся изоляции и предотвращения
правонарушений в местах содержания под стражей, на соблюдение
прав подозреваемых и обвиняемых, привлечение их к труду, законность применения к ним мер поощрения и взыскания, рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений и предложений арестованных.
Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской
Федерации, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации № 148 от 12 мая 2000 г. и Положение о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, предусматривают, что документом, являющимся основанием для приема в следственный изолятор подозреваемого или обвиняемого, служит судебное решение
об избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу,
вынесенное в порядке, установленном нормами уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, либо выписка из
одного из указанных документов (приговор, определение, постановление суда).
При осуществлении надзора прокурору следует выяснить, имеется ли в документах следственного изолятора письменное уведомление о продлении срока содержания под стражей обвиняемых,
131
в отношении которых установленный законом или ранее продленный срок содержания под стражей истек.
Прокурору, осуществляющему надзор за законностью нахождения лиц под стражей в местах содержания, целесообразно убедиться в том, что срок действия меры пресечения продлен в соответствии
с нормами, установленными законодательством.
В соответствии с Указаниями Генерального прокурора Российской Федерации от 18 июня 1998 г. «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов при продлении сроков предварительного следствия, дознания и содержания обвиняемых под стражей» следователи обязаны незамедлительно извещать администрацию следственных изоляторов о продлении срока содержания под
стражей в отношении каждого обвиняемого.
Кроме этого, обязанность направлять в следственные изоляторы сообщения о продлении срока содержания под стражей свыше трех месяцев возложена на управления (отделы) прокуратур субъектов Федерации и иных (на уровне областных) прокуратур. Наличие указанных
извещений проверяется прокурором по личным делам арестованных.
Если подобного извещения нет, то Федеральный закон Российской Федерации «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» в ст. 50 обязывает начальников следственных изоляторов освобождать своим постановлением
обвиняемого, срок содержания под стражей в качестве меры пресечения которого истек.
Кроме этого, закон установил, что начальник следственного изолятора должен не позднее чем за двадцать четыре часа до истечения
срока содержания под стражей, уведомить об этом орган или должностное лицо, в производстве которого находится уголовное дело, а
также надзирающего прокурора.
Поэтому при осуществлении надзора прокурору следует обращать внимание, как выполняются данные требования закона администрацией следственного изолятора.
Есть еще один аспект надзорной деятельности прокуроров – это
соблюдение сроков направления администрацией предложений,
заявлений, жалоб, исходящих от содержащихся под стражей лиц.
Если эти обращения адресованы прокурору, в суд или иные органы государственной власти, имеющие право контроля за местами
содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, то они не
подлежат цензуре и должны быть направлены в запечатанном виде
в течение рабочего дня, следующего за днем подачи предложений,
заявлений или жалоб [23].
132
Предложения, заявления и жалобы, адресованные в другие органы государственной власти, общественные объединения, а также
защитнику должны быть рассмотрены администрацией и направлены по принадлежности не позднее трех дней с момента их подачи.
Прокурор проверяет, своевременно ли освобождаются обвиняемые в случаях поступления в следственный изолятор соответствующего решения суда, или истечения непродленного срока содержания под стражей.
Помимо подозреваемых, обвиняемых, осужденных судом первой
инстанции и ожидающих результатов рассмотрения дела в кассационном порядке, как мы уже отмечали, в следственных изоляторах постоянно содержится определенное, обычно весьма небольшое, число осужденных, в отношении которых приговор вступил
в законную силу. Речь идет об осужденных к лишению свободы,
оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию следственных изоляторов, а также этапированных из колоний
и тюрем по постановлениям следователей в связи с необходимостью
производства следственных действий [6].
В отношении первой категории лиц, обязанность прокурорского надзора состоит в выяснении наличия условий, установленных
Уголовно-исполнительным кодексом (в частности, ст. 77 УИК РФ),
предусматривающих возможность оставления в следственном изоляторе для отбывания наказания и выполнения работ по хозяйственному обслуживанию впервые осужденных к лишению свободы на срок не свыше пяти лет к отбыванию наказания в колонии
общего режима и при наличии их письменного согласия.
В отношении второй категории осужденных прокурор, как правило, проверяет: наличие постановления на этапирование, на какой
срок имеется разрешение содержать осужденного в следственном
изоляторе. Если этот срок истек, то осужденный должен быть возвращен в место отбывания наказания, установленное судом.
Случаи незаконного содержания лиц в следственных изоляторах встречаются редко, и, как правило, связаны с несвоевременным поступлением уведомления о продлении срока содержания под
стражей.
Нарушения прав подозреваемых и обвиняемых в следственных
изоляторах носят распространенный характер. В связи с этим Генеральный прокурор Российской Федерации требует повысить
действенность прокурорского надзора за соблюдением прав содержащихся в следственных изоляторах подозреваемых и обвиняемых. Федеральный закон Российской Федерации «О содержании
133
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» четко и полно определяет права и обязанности лиц, содержащихся под стражей.
Поэтому прокурор обязан проверять, обеспечены ли администрацией следственного изолятора права, установленные законом.
Одним из основных условий соблюдения прав лиц, находящихся
под стражей, является право подозреваемых и обвиняемых получать информацию о своих правах и обязанностях, режиме содержания под стражей, дисциплинарных требованиях, порядке подачи
предложений, заявлений и жалоб.
При обходе камер, в которых находятся лица, содержащиеся под
стражей, прокурору следует убедиться в наличии стенда с текстом
прав и обязанностей, что предусмотрено ведомственными нормативными актами, кроме того прокурор выясняет у подозреваемых
и обвиняемых жалобы на нарушение конкретных прав, предусмотренных законом, а также не было ли случаев преследования в любой форме за обращение с предложениями, заявлениями и жалобами в связи с нарушением их прав и законных интересов.
Осуществляя надзор за соблюдением законов администрациями следственных изоляторов, прокурору необходимо выяснить,
как администрация мест содержания под стражей реагирует на
жалобы по обеспечению личной безопасности. Законом установлено незамедлительное реагирование, принятие всех мер по обеспечению личной безопасности подозреваемых и обвиняемых при
возникновении угрозы их жизни и здоровью либо угрозы совершения преступления против личности со стороны других лишенных
свободы лиц.
Данную информацию можно получить и при ознакомлении
с имеющимися в личных делах заявлениями о переводе в другую
камеру. При рассмотрении такого заявления важно выяснить чем
оно обосновано: стремлением избежать преследования со стороны
сокамерников, опасением за свою жизнь, здоровье и неприкосновенность личности или чем-то иным.
Кроме вышеизложенного хотелось обратить внимание на одну
особенность прокурорского надзора при соблюдении законности
в деятельности администрации следственных изоляторов.
При посещении следственного изолятора прокурор проверяет
соблюдение законов администрацией следственного изолятора не
только в отношении лиц, содержащихся под стражей, но и других
лиц, которые не имеют никакого отношения к нарушению закона.
В соответствии со ст. 18 Федерального закона Российской Федера134
ции «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» лица, содержащиеся под стражей (подозреваемые и обвиняемые), имеют право на свидание с защитником
наедине без ограничения количества и продолжительности сроков.
Закон также предоставляет указанным лицам право на свидания (не более двух раз в месяц) с родственниками и иными лицами
продолжительностью до трех часов каждое. Администрации некоторых следственных изоляторов своим решением ограничивают
сроки свидания в целях увеличения числа лиц, получивших свидания. Однако сокращение сроков свиданий, какими бы причинами
это не объяснялось, является нарушением закона, что требует соответствующего реагирования прокурора.
Это же касается и обеспечения права подозреваемых и обвиняемых на переписку с родственниками и иными лицами, получения
бесплатного питания, материально-бытового и медико-санитарного
обеспечения, а также улучшенных условий содержания под стражей беременных женщин или имеющих при себе детей в возрасте
до трех лет.
Следует отметить, что после передачи уголовно-исполнительной
системы из МВД в Министерство юстиции начался новый этап ее
реформирования. Обобщенным документом на пути ее реализации
станет Концепция стабилизации и реформирования уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, работа над которой уже завершена. После согласования с заинтересованными ведомствами и одобрения Правительством Российской Федерации она будет представлена на утверждение Президенту Российской Федерации. Этот документ – долгосрочный,
отвечающий современным требованиям, международным нормам
и стандартам. Программа после утверждения главой государства
позволит эффективнее продолжить дальнейшее реформирование
пенитенциарной системы страны.
Параллельно идет интенсивная работа по подготовке законопроектов, основная цель которых – сокращение контингента в следственных изоляторах и исправительных учреждениях, создание
в них условий, отвечающих духу времени и взятым международным обязательствам. Это будет означать гуманизацию карательной
политики по отношению к лицам, совершившим преступления небольшой и средней тяжести, что выразится в сокращении практики применения ареста и содержания под стражей в качестве меры
пресечения; уменьшении сроков содержания под стражей лиц, числящихся за органами расследования и судами; расширении основа135
ний для применения различных видов досрочного освобождения от
отбывания наказаний; улучшении условий отбывания наказаний.
Далее при улучшении экономического и финансового положения в стране будут приниматься и другие шаги по стабилизации
и дальнейшему реформированию системы, укреплению социального статуса персонала, решению других задач [40].
§ 6. Прокурорский надзор за исполнением законов
в стадии исполнительного производства
Предметом исследования в данном разделе является прокурорский надзор за соблюдением законов в стадии исполнения приговоров по уголовным делам и судебных решений по гражданским делам, а также за исполнением законов судебными приставами.
Действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность прокурора в данной отрасли надзора, выделяет надзор за исполнением законов судебными приставами.
Указанное направление деятельности имеет свое правовое регулирование, свой предмет надзора и свои полномочия надзорной деятельности прокурора.
Правовую основу анализируемого направления прокурорского
надзора составляют следующие законодательные акты:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре
Российской Федерации»;
3) Федеральный закон Российской Федерации «О судебных приставах»;
4) Федеральный закон Российской Федерации «Об исполнительном производстве».
В стадии исполнительного производства реализуются предписания судов и других государственных органов и общественных организаций, содержащиеся в их решениях (ст. 338 ГПК). Вынесение
судом решения об удовлетворении иска еще не означает его автоматического проведения в жизнь.
Восстановленный на работе гражданин как незаконно уволенный
может иметь на руках положительное решение суда, однако если
руководитель предприятия откажется исполнять решение суда, оно
остается нереализованным и нарушенные права и законные интересы незаконно уволенного гражданина не будут восстановлены.
Эффективность и действенность решений суда определяется
в конечном счете их реальным исполнением. Поэтому прокуроры,
136
осуществляющие надзор за законностью рассмотрения дел в судах,
обязаны уделять такое же пристальное внимание правильному
и своевременному исполнению решений суда, какое они уделяют соблюдению законов в предшествующих стадиях уголовного и гражданского судопроизводств.
Предметом надзора являются законность и обоснованность исполнительного производства:
– гражданских и уголовных дел;
– всех процессуальных действий, совершаемых в стадии исполнения решений, определений и постановлений суда;
– постановления суда или судьи в части имущественных взысканий по делам об административных нарушениях;
– исполнительных надписей нотариальных органов;
– решений третейских судов;
– постановления профсоюзных комитетов предприятий, учреждений, организаций по трудовым спорам о возмещении вреда;
– постановления прокуроров о выселении в административном
порядке граждан, самоуправно занявших жилые помещения или
проживающих в домах, находящихся в аварийном состоянии и др.;
– судебных решений по уголовным делам в части разрешения
гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного преступлением (ст. 133–139 УПК РФ).
Субъектами исполнения решений являются:
– суды;
– судебные приставы-исполнители;
– предприятия, учреждения и организации;
– должностные лица и граждане.
Деятельность по исполнению судебных решений, вынесенных
по гражданским делам, и приговоров – по уголовным делам в части
имущественных взысканий представляет собой самостоятельную
область правоохраны. Особая сфера правоприменения и правоохраны образуется в связи с организацией судебного процесса, обеспечением условий для соблюдения его установленного законом порядка.
И то, и другое обусловливает необходимость проведения определенных действий, а иногда и противодействия лицам, препятствующим нормальному отправлению правосудия.
В связи с этим организация исполнения судебных решений и судебных актов является одним из важнейших участков обеспечения
эффективной деятельности судебных органов. Обязательность исполнения вступивших в законную силу судебных постановлений
федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской
137
Федерации представляет собой один из основных принципов организации и деятельности судебной системы (ст. 6 Федерального
Конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
Однако реализация этого принципа требует не только установления ответственности за его неисполнение, но и осуществления ряда
организационных мер, определенной процедуры, а в необходимых
случаях и применения мер принуждения.
Создание в системе Министерства юстиции Российской Федерации службы судебных приставов имеет принципиальное значение
для развития исполнения решений судебной власти. Эта служба
обеспечит соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысит
эффективность деятельности по исполнению принятых судебных
решений, позволит освободить судебную власть от осуществления несвойственных ей функций по исполнению собственных решений.
В зависимости от направленности исполнения служебных обязанностей судебные приставы подразделяются на две группы:
а) обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;
б) исполняющие судебные акты и акты других органов.
Федеральный закон Российской Федерации «О судебных приставах» устанавливает определенный перечень обязанностей и прав
судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов по осуществлению правосудия. Обязанностями судебных приставов являются:
1) обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей;
2) выполнение распоряжений председателя суда, судьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с соблюдением порядка в суде;
3) исполнение решения суда (судьи) о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения;
4) обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат
и судебных помещений в рабочее время и т. д.
Судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятельности судов при исполнении служебных обязанностей вправе:
– обращаться за помощью к сотрудникам полиции, органов безопасности, военнослужащим внутренних войск;
– применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях, предусмотренных законом.
138
В частности, он может применять специальные средства, находящиеся на вооружении, для:
а) отражения нападения на судей, заседателей, участников судебного процесса, свидетелей, а также граждан, находящихся в судебном помещении;
б) пресечения сопротивления, оказываемого судебному приставу, или нападения на него в связи с выполнением им своих обязанностей;
в) исполнения принудительного привода в суд или к судебному
приставу-исполнителю лиц, которые уклоняются от выполнения
законных требований судебного пристава по явке в суд или к судебному приставу-исполнителю.
Функции и полномочия судебных приставов-исполнителей
определены Федеральным законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» и имеют свои особенности. Судебный
пристав-исполнитель принимает меры по своевременному полному
и правильному исполнению исполнительных документов (ст. 12 ФЗ
«О судебных приставах»).
Судебный пристав-исполнитель имеет право:
1) получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки;
2) проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников;
3) входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками
или принадлежащие им, и производить осмотры указанных помещений и хранилищ;
4) арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество и др. (ч. 2 ст. 12 ФЗ «О судебных приставах»).
Требования судебного пристава обязательны для всех органов,
организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации.
Осуществляя надзор за исполнением закона, прокурор изучает
исполнительное производство и проверяет:
а) правильность оформления исполнительного листа;
б) соответствие его содержания предписаниям суда, изложенным в решении;
в) приложены ли к исполнительному листу соответствующие документы;
г) соблюден ли установленный порядок взыскания ущерба (удержание из зарплаты должника не выше 50%);
139
д) списанные в архив исполнительные документы по мотивам
«безнадежности» взыскания причиненного материального ущерба;
е) сводное исполнительное производство (при определении судом
солидарной ответственности).
Кроме вышеуказанных действий, прокурорам, как показывает
практика, следует обращать внимание и на то, производят ли судебные приставы-исполнители повторные проверки у должников,
имущество которых может быть возвращено на прежнее место после того, как судебный пристав-исполнитель убедился в его «отсутствии».
Проверяя на предприятиях и в организациях законность исполнения решений судов, прокуроры следят за тем, чтобы руководители совместно с главными бухгалтерами необоснованно не отзывали
исполнительные листы и не снижали размера удержаний из заработной платы должника, установленного судебным исполнителем.
При проверке деятельности судебного пристава-исполнителя
прокурор вправе истребовать любое исполнительное производство,
потребовать представления ему объяснений при нарушении порядка исполнения судебных решений.
При установлении нарушения закона о порядке исполнения судебного решения прокурор вносит представление в суд или местные органы юстиции, которые обязаны принять меры к упорядочению исполнения решений и сообщить об этом прокурору (ст. 23 ФЗ
«О прокуратуре РФ»).
В случае нарушения судебным приставом-исполнителем закона
о порядке исполнения судебного решения, прокурор приносит протест в орган, которому подчинен судебный пристав. Если отказ от
исполнения решений суда носит преступный характер, прокурор
вправе возбудить против виновного уголовное преследование.
ГЛАВА 3
ИНАЯ ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
§ 1. Координация прокурором
деятельности правоохранительных органов
в сфере борьбы с преступностью
Защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Провозгласив это в ст. 2 Конституции Российской Федерации, государство взяло на себя обязанность обеспечить осущест140
вление прав на жизнь, достоинство, неприкосновенность, свободу
мысли, слова, на объединения и предпринимательскую деятельность, на частную собственность и ее охрану и др. [7].
Следовательно, государство взяло на себя обязанность защиты
граждан, в том числе их объединений, предусмотренных законами,
действующих в качестве юридических лиц, от посягательств лиц,
нарушающих закон, в том числе и наиболее опасных посягательств
в виде преступных деяний.
Борьба с преступностью, организация этой борьбы – одна из приоритетных задач государства, особенно в условиях, которые сложились в нашей стране.
Эта обязанность включает в себя разработку и принятие необходимых законов, что является компетенцией законодательной (представительной) власти. Органы исполнительной власти: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты и службы, федеральные агентства, соответствующие органы законодательной и исполнительной власти субъектов
Федерации, администрации городов и районов, органы местного
самоуправления в пределах своих полномочий обязаны осуществлять деятельность, которая гарантировала бы реализацию предоставленных Конституцией Российской Федерации, прав и свобод,
а также их защиту от преступных посягательств.
Общеизвестно, что преступность – сложное биосоциальное явление, определяемое многими факторами экономического, политического, культурного, нравственного и воспитательного характеров.
Поэтому в борьбе с ней одинаково важно не только осуществление целенаправленной борьбы с уже совершенными преступлениями, но и осуществление предупредительной деятельности, направленной на предостережение неустойчивых лиц от совершения
уголовно-наказуемых деяний, устранение причин, порождающих
преступления, и условий, которые способствуют их совершению.
Предупреждение преступлений, выявление и устранение причин
и условий, которые вызывают и способствуют совершению преступлений – это задача органов государственной власти, поскольку решение ее возможно только комплексом социально-экономических,
политических, культурно-просветительских и воспитательных
мер, обеспечить которые можно только средствами государственной
власти и общественных организаций, с участием различных общественных органов, а также различных слоев общества.
При определении основных задач и направлений обеспечения
национальной безопасности государства в современных услови141
ях, было выделено много аспектов, но главным среди них, на наш
взгляд, является усиление борьбы с преступностью.
Важнейшими задачами в области борьбы с преступностью являются:
1) выявление, устранение и предупреждение причин и условий,
порождающих преступность;
2) усиление роли государства как гаранта безопасности личности
и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения;
3) укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего, структур, противодействующих организованной преступности
и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности;
4) привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний;
5) расширение взаимовыгодного международного сотрудничества в правоохранительной сфере, в первую очередь, с государствами – участниками Содружества Независимых Государств.
Решения и меры, принимаемые органами государственной власти в области борьбы с преступностью, должны быть открытыми,
конкретными и понятными каждому гражданину; носить упреждающий характер; обеспечивать равенство всех перед законом и неотвратимость ответственности; опираться на поддержку общества.
Для профилактики преступности и борьбы с нею в первую очередь необходимо развитие правовой базы как основы надежной
защиты прав и законных интересов граждан, а также соблюдение международно-правовых обязательств Российской Федерации
в сферах борьбы с преступностью и соблюдения прав человека.
Важно лишить преступность питательной среды, обусловленной
недостатками в законодательстве, кризисом в экономике и социальной сфере [5].
В целях предупреждения коррупции и устранения условий для
легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходимо
создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать меры административного, гражданского и уголовно-правового воздействий, отработать механизм проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц и служащих
организаций и учреждений независимо от форм собственности,
а также соответствия их расходов этим доходам.
Борьба с терроризмом, наркобизнесом и контрабандой должна
осуществляться на основе общегосударственного комплекса контрмер по пресечению этих видов преступной деятельности [24].
142
Надзор за исполнением законов в сфере экономики по Санкт-Петербургу
2016
2017
% (+; –)
Выявлено нарушений закона
Наименование показателя
12 197
9 491
–22,2
Принесено протестов
1 292
1 570
21,5
По удовлетворенным протестам отменено
и изменено незаконных правовых актов
1 131
1 373
21,4
Направлено исков, заявлений в суд
744
973
30,8
Удовлетворено исков и прекращено дел
ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора
511
581
13,7
Внесено представлений
1 473
1 472
-0,1
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц
1 342
1 149
-14,4
По постановлению прокурора привлечено
лиц к административной ответственности
848
553
-34,8
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона
55
106
92,7
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании
в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
50
60
20,0
Возбуждено уголовных дел
45
46
2,2
(за январь – август 2017 года)
Основываясь на международных соглашениях, необходимо эффективно сотрудничать с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также
международными организациями, в задачу которых входит борьба
с терроризмом.
Необходимо также шире использовать международный опыт
борьбы с этим явлением, создать скоординированный механизм
противодействия международному терроризму, надежно перекрыть
все возможные каналы незаконного оборота оружия и взрывчатых
веществ внутри страны, а также их поступления из-за рубежа.
Федеральные органы государственной власти должны преследовать на территории страны лиц, причастных к террористической деятельности, независимо от того, где планировались и осуществлялись
террористические акции, наносящие ущерб Российской Федерации.
В осуществлении и проведении этой работы в сфере борьбы с преступностью и заключается организующая роль государства. Имен143
но оно выступает гарантом нашей безопасности и является организатором целенаправленной борьбы с преступностью.
В действующем законодательстве Российской Федерации не содержится прямого определения понятия правоохранительного органа по борьбе с преступностью. В теории и на практике выработан
соответствующий подход к определению круга таких органов на основе функционального анализа содержания деятельности соответствующих государственно-правовых структур.
С учетом данного анализа к числу правоохранительных органов
в сфере борьбы с преступностью могут быть отнесены структуры,
которые наделены полномочиями по выполнению одной или одновременно нескольких правоохранительных функций, направленных на борьбу с преступностью.
Правоохранительными функциями по борьбе с преступностью
являются:
а) дознание по делам о преступлениях;
б) предварительное следствие;
в) оперативно-розыскная деятельность;
г) процессуальный властно-распорядительный прокурорский
надзор и судебный контроль за исполнением законов в оперативнорозыскной и уголовно-процессуальной деятельности;
д) правосудие по делам о преступлениях.
К правоохранительным функциям следует отнести и деятельность специальных воинских и иных формирований (структур), созданных специально для защиты охраняемых объектов от преступных посягательств, их предотвращения, охраны лиц, задержанных, арестованных или осужденных за совершение преступлений.
Государственные органы, выполняющие правоохранительные
функции, участвующие в координации по противодействию преступности, могут по-разному именоваться. Они иногда подвергаются реорганизациям, лишаются или вновь наделяются какими-либо
из этих функций; некоторые (суды общей юрисдикции) олицетворяют собой определенную ветвь власти.
Для некоторых государственно-правовых структур выполнение
правоохранительных функций является основным, преобладающим видом деятельности. Такие органы обычно наделены рядом
правоохранительных функций. Например, органы МВД выполняют помимо других функции оперативно-розыскной деятельности,
дознания, предварительного следствия, а также функции охраны
различных объектов от преступных посягательств, задержания
преступников [4].
144
Для других структур правоохранительные функции являются
дополнительными к основным видам деятельности. Например, органы Федеральной пограничной службы наделены функциями оперативно-розыскной деятельности и дознания по делам о преступлениях, отнесенных законом к их ведению. Причем для деятельности
Федеральной пограничной службы правоохранительная функция
является вспомогательным, но неотъемлемым элементом, условием
надлежащего выполнения возложенных на них задач.
В некоторых случаях выполнение правоохранительных функций деятельности правоохранительных органов распространяется
и на определенную сферу правовых отношений (например, налоговую, таможенную и др.).
В процессе осуществления этой деятельности органы правоохранительной системы, разумеется, обязаны кроме указанных
мер выявлять причины преступлений; а также условия, которые
способствуют их совершению, и принимать необходимые меры по
предупреждению преступных деяний и устранять условия, способствующие их совершению. При этом такая деятельность осуществляется в пределах полномочий, предоставленных действующим
законодательством Российской Федерации.
Следует особо подчеркнуть, что органы правоохранительной системы могут проводить и осуществлять деятельность по устранению
причин и условий, способствующих совершению преступлений,
как правило, только через органы власти, соответствующие общественные организации и предпринимательские структуры, ставя
перед ними необходимые вопросы и привлекая к этим проблемам
внимание общественности.
Таким образом, органы правоохранительной системы, главным
образом, имеют задачу выявлять и пресекать преступную деятельность, привлекать виновных к ответственности и тем самым предупреждать преступные деяния. Организация же в широком плане
борьбы с преступностью, в том числе и проведение мероприятий по
устранению причин и условий, способствующих преступлениям, –
это задача государства в целом, всех ветвей государственной власти,
особенно органов государственного управления, исполнительной
ветви государственной власти.
Звенья правоохранительной системы в лице МВД, ФСБ, таможенных органов как частей исполнительной власти, ведут борьбу
с преступностью в пределах тех полномочий и задач, которые им
определены действующим законодательством Российской Федерации.
145
Как мы уже отмечали, органы прокуратуры не входят ни в одну
из ветвей государственной власти, хотя и являются органом государства, но особым органом, главной задачей которого является
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации
законов.
В то же время, в соответствии с федеральным законом, регламентирующим деятельность органов прокуратуры, на них, кроме
надзора за исполнением законодательства, возложена обязанность
осуществления уголовного преследования в порядке, определяемом
действующим уголовно-процессуальным законодательством. Именно поэтому органы прокуратуры и входят в правоохранительную
систему государственных органов.
Выполняя функцию уголовного преследования в соответствии
с действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и надзирая за соблюдением законов органами,
которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, проводят дознание и предварительное следствие, прокуратура в системе правоохранительных органов выполняет особую функцию –
функцию координации деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью (ст. 1, 8 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
1.1. Понятие координации
правоохранительной деятельности
Координация – слово латинского происхождения, которое означает согласование, приведение в соответствие, соподчинение; установление взаимосвязи, контакта между действиями, понятиями,
явлениями и т. д.
Координацию деятельности правоохранительных органов в деле
борьбы с преступностью следует понимать как разработку, совместное обсуждение, а затем реализацию в пределах полномочий каждого органа совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и иными правонарушениями, по
укреплению законности и правопорядка [21].
Координация деятельности правоохранительных органов помогает устранить разнобой и параллелизм в работе; создавать в необходимых случаях концентрацию сил, осуществляющих борьбу
единым фронтом, находя правильное сочетание методов убеждения
и принуждения, воспитания и наказания.
146
В то же время координация не означает подчинение одних органов другим, создание какого-либо специального органа над другими для осуществления распорядительных команд или отдачи распоряжений.
Координация – это именно согласование действий с тем, чтобы
каждый орган в пределах своих полномочий и задач, присущими
ему методами и средствами решал общую задачу – принятие наиболее эффективных мер по борьбе с преступными проявлениями.
Нам представляется несколько необоснованным и не до конца
продуманным мнение, особенно применительно к работе правоохранительных органов по борьбе с преступностью, о том, что координация как «управленческая категория» предполагает обязательное
наличие властных полномочий координатора относительно взаимодействующих, не подчиненных друг другу структур.
Главное здесь, при осуществлении координации, не в подчинении, а в том, что взаимодействующие структуры имеют общую главную задачу – борьбу с преступностью; предупреждение, раскрытие,
расследование преступлений; а также выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступления.
Каждая из названных структура имеет достаточно широкие полномочия, предоставленные ей законодательством, дающие возможность решать поставленные задачи, используя имеющиеся возможности. Координация, согласованные действия при добросовестном
и правильном выполнении намеченных решений только усиливает
совместные возможности органов, осуществляющих борьбу с преступностью. Тем самым увеличивается значимость проблем, подлежащих исследованию в рамках данной лекции, так как координация деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы
с преступностью основывается на достаточно прочном правовом
фундаменте, имеющем четкую правовую основу и довольно длительную положительную практику деятельности. Начало данной
совместной правоохранительной деятельности различных органов
государства по борьбе с преступностью было положено еще в двадцатые годы прошлого столетия.
Практика дальнейшей совместной деятельности показала жизнеспособность выбранных форм борьбы с преступностью, поэтому уже
в начале шестидесятых годов минувшего века координация деятельности органов прокуратуры, министерства внутренних дел и других
правоохранительных органов получила широкое распространение.
В современных условиях развития общества данная координирующая роль прокуратуры получила дальнейшее развитие на более
147
высоком правовом уровне. Об этом свидетельствуют следующие положения:
а) при принятии Федерального закона, регламентирующего деятельность органов прокуратуры, были четко отмечены положение
и роль прокуратуры в совместной координирующей деятельности
правоохранительных органов в борьбе с преступностью (ст. 8 ФЗ
«О прокуратуре РФ»);
б) во исполнение положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 18 апреля 1996 г. был принят Указ Президента Российской Федерации, утверждающий Положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью».
Разумеется, что необходимо находить новые оптимальные формы и виды координации совместных действий по усилению борьбы
с преступностью в современных условиях развития нашего общества.
Практика совместных действий показала, что осуществление
координации не исключает четкого разграничения компетенции
отдельных органов, в том числе по отдельным направлениям этой
сложной работы, например, в сфере оперативно-розыскной деятельности.
В то же время практика показала, что нет никакой необходимости и для создания какого-то особого органа, который был бы наделен особыми полномочиями по руководству правоохранительными
органами при осуществлении ими своих функций по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Это подтверждается многолетней практикой совместной работы
на уровне федеральных министерств, государственных комитетов
и служб, наличием четкой правовой базы; об этом свидетельствует практика деятельности многих регионов, прокуратур субъектов
Федерации, многих городов и районов.
Координирующая роль прокуратуры среди правоохранительных органов государства в деле борьбы с преступностью основывается на имеющейся законодательной основе и иных нормотворческих документах и возникла не случайно.
В процессе реформирования структуры государственных органов в различные периоды предпринимались попытки изъять функцию координации у прокуратуры и возложить ее на вновь создаваемые государственные структуры.
Практике совместной деятельности известны варианты решения
данной проблемы созданием различных структур:
148
а) Временный комитет по борьбе с преступностью (1989 г);
б) Комитет по координации деятельности правоохранительных
органов (1991);
в) создание и деятельность различных временных и постоянных
комиссий в структурах исполнительной власти.
Даже сравнительно небольшой временной период деятельности
названных структур показал их отрицательные стороны, потому
что, прежде всего:
1) такие органы создавались, как правило, только в центре;
2) они не имели и не могли иметь соответствующих органов на
местах, подчиненных «по вертикали»;
3) в силу неопределенности задач невозможно было привлечение
кадров с университетскими юридическими знаниями и необходимым опытом совместной работы в сфере борьбы с преступностью;
4) не было выделения для организации и деятельности создаваемых структур необходимых материальных и финансовых средств.
Поэтому, рассмотрев возможные варианты решения проблемы,
законодатель пошел по пути восстановления наработанного и оправдавшего себя на практике решения вопроса координации деятельности – возложить осуществление такой деятельности вновь на прокуратуру, имеющую все необходимые предпосылки и возможности.
Однако один из основных недостатков осуществления координации заключался в отсутствии для этого должных правовых основ.
В Законе «О прокуратуре» 1979 г. координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями определялась в самом общем виде в качестве одного
из основных направлений деятельности (ст. 3).
Отсутствие должного правового регулирования вызвало нормотворчество на местах. В различных регионах самими правоохранительными органами разрабатывались и принимались положения о координации, действие которых имело ограниченный характер, а нормы
этих положений были недостаточно определены и полны. Ситуация
усугублялась еще и тем, что в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. прокуратура была лишена функции координации.
Такое решение было принято в момент ослабления государственных структур, осуществлявших борьбу с преступностью, в связи
с их реорганизацией после распада Союза ССР. Именно в этот период происходит резкий рост преступности, усиление ее организованных и трансграничных форм.
В этих условиях потребность в координации, осуществляемой
профессионально и на должной правовой основе, еще более обостри149
лась. Поскольку эксперименты по созданию различных комиссий
и комитетов, на которые возлагалась эта задача, оказались неудачными, Указом Президента Российской Федерации от 20 октября
1994 г. «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации», на органы прокуратуры в современных условиях возлагалось осуществление «координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
О необходимости координации деятельности правоохранительных органов говорилось и в постановлениях Правительства Российской Федерации.
Для создания правового механизма координации, в числе иных
мер, совместным Приказом руководителей правоохранительных
органов утверждено и введено в действие Положение «О совместных
следственных оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и др. для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп».
На основании подобного подхода к роли прокуратуры в сфере
борьбы с преступностью, при подготовке изменений в законе о прокуратуре была принята ст. 8 указанного закона, где законодательно
закреплена координирующая роль прокуратуры и, кроме того, закон указал, что данная функция является одним из приоритетных
направлений деятельности прокуратуры.
Таким образом, прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия различных ветвей
власти, обусловленного, прежде всего, ее целями, задачами, функциями и полномочиями, оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществить координационную деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Во исполнение принятого федерального закона о деятельности
органов прокуратуры Президент Российской Федерации своим
Указом от 18 апреля 1996 г. утвердил положение «О координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Таким образом, необходимость координации и координирующая роль прокуратуры имеет достаточно прочную правовую базу.
Следует особо подчеркнуть, что названные правовые акты достаточно полно определяют содержание, принципы, виды и формы координации, роль и положение прокуратуры и создаваемых ею координирующих органов.
150
Организационные основы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в нормативном порядке урегулированы Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 34 от 26 июня 1997 г. «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью».
Согласно этому приказу координация деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных,
транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории того или иного субъекта Федерации,
возлагается на прокурора соответствующего субъекта Российской
Федерации.
1.2. Основные организационно-правовые направления
и формы координации прокурором деятельности
правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью
Из всех правоохранительных органов законодатель, учитывая
специфику их деятельности и функциональные обязанности, закрепленные в действующем федеральном законодательстве Российской
Федерации, выделил определенные органы, к которым относит: органы внутренних дел, органы Федеральной службы безопасности,
органы таможенной службы и некоторые другие.
Целями данной совместной деятельности являются:
а) наиболее эффективное решение вопросов борьбы с преступностью;
б) разработка и практическое осуществление совместных действий по своевременному выявлению, пресечению и раскрытию
преступлений;
в) установление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений.
По закону «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов. Но еще до принятия этого закона прокуратура фактически выполняла координирующую роль в системе правоохранительных органов. На совещаниях всегда рассматривались вопросы, требующие
объединенных усилий, и вырабатывались решения по устранению
тех или иных недостатков в работе правоохранительных органов.
Практика деятельности многих органов прокуратуры подтверждает, что данная совместная согласованная работа осуществляется
на основе выработанных принципов, которые способствуют ее эффективности.
151
Среди этих принципов следует выделить прежде всего:
а) строгое и неуклонное соблюдение законности;
б) равенство всех участников деятельности по борьбе с преступностью;
в) самостоятельность каждого правоохранительного органа при
выполнении согласованных решений, рекомендаций при проведении мероприятий в пределах полномочий каждого органа;
г) гласность в совместной работе (если это не противоречит действующему законодательству);
д) ответственность руководителя каждого органа за выполнение
согласованных действий.
Такой подход в совместной согласованной деятельности дает возможность осуществления всего комплекса мер, которые могут быть
намечены для успешной борьбы с преступностью.
Возложение на прокуратуру функций координации, однако, не означает, что только она несет всю полноту ответственности за результаты борьбы с преступностью. Каждый правоохранительный орган
(МВД, ФСБ, и др.) самостоятельно и в полном объеме отвечают за выполнение задач, возложенных законодательством Российской Федерации в каждой конкретной сфере правоохранительной деятельности.
Практикой выработаны и законодательно закреплены основные
направления координационной деятельности правоохранительных органов, среди которых можно выделить следующие:
а) совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее
структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью;
б) выполнение федеральных и региональных программ по борьбе
с преступностью;
в) разработка совместно с другими государственными органами,
а также научными учреждениями мероприятий и предложений по
предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений;
г) подготовка и направление информации по вопросам активизации борьбы с преступностью в соответствующие государственные
органы;
д) обобщение по согласованной программе практики применения
законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;
е) разработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;
152
ж) обобщение практики исполнения международных договоров
и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в сфере борьбы с преступностью и выработка соответствующих предложений [25];
з) изучение практики координации действий правоохранительных органов, распространение положительного опыта.
Следует оговориться, что действующее законодательство возлагает на прокуратуру функцию координации деятельности только
в сфере борьбы с преступностью. Деятельность по борьбе с иными
правонарушениями в содержание координации в смысле ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не входит. Иной подход означает расширительное толкование содержания
предмета координации и тем более ее, участников.
Анализ законодательства, регулирующего вопросы деятельности органов прокуратуры (ч. 2 ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ»), передовой практики деятельности органов прокуратуры (приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 июня 1997 г. «Об
организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью»), а также литературных источников, освещающих проблемы
координации деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью, позволяет выделить ее:
1) организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
2) текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
3) разработка планов координационной деятельности, как при проведении расследования отдельных преступлений, так и при проведении отдельных следственных и оперативно-розыскных мероприятий;
4) проведение совместных проверок и оказание помощи местным
органам;
5) изучение и распространение положительного опыта работы
по отдельным вопросам охраны общественного порядка и борьбы
с преступностью;
6) создание следственно-оперативных групп для расследования
конкретных преступлений;
7) проведение совместных целевых мероприятий по выявлению
и пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;
8) издание совместных приказов, инструкций, рекомендаций по
вопросам борьбы с преступностью, бюллетеней и иных информационных изданий.
153
Выбор конкретной формы совместной деятельности определяется сложившейся оперативной обстановкой, состоянием преступности в регионе, сложившейся практикой совместной деятельности,
а также необходимостью использовать предоставленные возможности, вытекающие из действующего законодательства.
Практикой вырабатываются и используются и иные формы координации, исходя из конкретной обстановки деятельности правоохранительных органов.
1.3. Координационное совещание
Координационное совещание образуется в составе председателя
(прокурор) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов). Совещание созывается председателем по мере
необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.
Решение координационного совещания составляется в письменной
форме и считается принятым, если одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возложено его исполнение. Протокол совещания подписывается председателем, а решение – руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.
Координационные совещания готовятся руководителями органов прокуратуры на основе анализа статистических и иных данных,
характеризующих динамику и структуру преступности, деятельность по обнаружению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений.
Инициатором рассмотрения тех и или иных вопросов на координационном совещании может быть не только прокурор, но и руководитель другого правоохранительного органа, участвующего в борьбе с преступностью.
Исполнительным органом данного координационного совещания является секретариат. Секретариат координационного совещания формируется из представителей всех правоохранительных органов. Он проводит следующие организационные работы:
1) ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований секретного делопроизводства;
2) извещает членов координационного совещания и приглашенных лиц о проведении и повестке совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению, и других материалов;
3) организует подготовку и сбор предложений правоохранительных органов в планы работы координационного совещания;
154
4) формирует проекты планов и представляет их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов;
5) периодически анализирует и обобщает ход выполнения планов и решений координационного совещания, о результатах информирует председателя координационного совещания;
6) выполняет иные поручения председателя совещания.
Положение «О координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью» определяет механизм координационной деятельности, подготовки мероприятий, контроль за
их выполнением, порядок подготовки необходимых материалов,
а также материально-техническое обеспечение координационной
деятельности.
1.4. Взаимодействие
с другими правоохранительными органами
Для достижения цели координационной деятельности практика
доказала необходимость осуществления взаимодействия с судами
и органами юстиции.
По сложившейся практике руководители судебных органов принимают активное участие в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью. Но их участие в этом координационном совещании носит особый характер.
Это объясняется тем обстоятельством, что основная функция
судов состоит в отправлении правосудия. Суды занимают в системе
правоохранительных органов особое место, определяемое тем, что
по Конституции Российской Федерации они являются носителями
судебной власти.
Решения координационных совещаний носят рекомендательный характер и не могут влиять на судебную практику по уголовным делам, например, в виде рекомендаций по ожесточению наказаний к лицам, совершающим преступления.
Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости
судей и их подчинения только Конституции Российской Федерации
и Федеральному закону.
Взаимодействие с судами, органами юстиции может проводиться в следующих формах:
1) взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;
155
2) использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке согласованных действий по борьбе
с преступностью;
3) совместная работа по совершенствованию законодательства
и правоприменительной практики;
4) проведение совместных семинаров и конференций, взаимного
привлечения специалистов к мероприятиям по повышению квалификации;
5) направление совместных информационных писем, справок,
обзоров;
6) участие в подготовке постановлений Пленума Верховного суда
Российской Федерации.
Кроме того, как показала практика совместной деятельности
всех правоохранительных органов, признано положительным и закреплено в «Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» участие председателей
судов и руководителей юстиции в заседаниях координационных совещаний правоохранительных органов, в иных согласованных формах совместной деятельности по борьбе с преступностью.
Однако говоря о координации деятельности в деле борьбы с преступностью правоохранительных органов, следует иметь в виду, что
организация и осуществление борьбы с преступностью – это задача
государства.
Наряду с координацией между правоохранительными органами
исключительно важное значение имеет координация их деятельности с другими органами государства, отдельными государственными комитетами и службами, организациями, предприятиями и учреждениями.
Именно поэтому в Положении (ст. 7) законодательно закреплен
выработанный практикой опыт координации не только внутри
правоохранительной системы, но и иных государственных органов
и общественных организаций, которые могут влиять на состояние
борьбы с преступностью.
На координационные совещания приглашаются и принимают
активное участие как в разработке, так и в реализации принятых
решений, кроме работников правоохранительной системы, руководители других органов государственной власти и управления
и их подразделений, местного самоуправления, общественных организаций, научные и педагогические работники, представители
средств массовой информации, органов контроля, представители
предпринимательских структур и объединений.
156
Все это помогает не только приему всесторонне взвешенных решений, но и, что особенно важно в современных условиях, последующему успешному решению проблем борьбы с преступностью,
в частности их организационному и финансовому обеспечению.
Основная роль в этом отводится органам прокуратуры. Это объясняется тем, что законом именно на органы прокуратуры возложена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и именно на органы прокуратуры
возложен надзор за единством и укреплением законности в Российской Федерации.
§ 2. Участие прокурора
в уголовном судопроизводстве
Предметом исследования в рамках данного раздела работы является изучение участия прокуроров в рассмотрении дел судами,
выражающееся в поддержке государственного обвинения, обеспечении его законности и обоснованности.
Конституция Российской Федерации установила, что права
и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием.
Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1
ст. 46), кроме того, «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана
в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена
вступившим в законную силу приговором суда» (ч. 1 ст. 49).
Исходя из этого и определяются задачи уголовного процесса. Такой подход должен способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению и пресечению преступлений, охране
прав и свобод человека.
Изложенное показывает, какое важное значение придает законодатель судебной стадии уголовного процесса, поскольку именно в ней и только в ней может быть решен вопрос о виновности
человека и гражданина, и с какого момента он может быть признан преступником со всеми вытекающими из этого последствиями.
Именно суд рассматривает материалы, собранные органами дознания и предварительного следствия, решает вопрос о соблюдении
законности при расследовании, о допустимости и относимости доказательств, о соблюдении прав участников процесса при расследовании и, наконец, о виновности и мере наказания, если виновность
установлена.
157
2.1. Правовое положение и функции прокурора
в судебных стадиях уголовного процесса
Действующее законодательство Российской Федерации четко
определило содержание, формы и процессуальный порядок участия
прокурора в рассмотрении дел судами. Так, в Федеральном законе
«О прокуратуре Российской Федерации» имеется самостоятельный
IV раздел, содержащий следующие нормы:
– ст. 35 «Участие прокурора в рассмотрении дел судами»;
– ст. 36 «Опротестование судебных решений»;
– ст. 37 «Отзыв протеста прокурора»;
– ст. 38 «Приостановление исполнения судебного приговора»;
– ст. 39 «Представление о даче судам разъяснений».
В действующем российском процессуальном законодательстве
также имеются соответствующие правовые нормы, регламентирующие участие прокурора в рассмотрении дел судами, как гражданских, арбитражных, так и уголовных дел.
Следует отметить, что прокуратура и суд не находятся в отношениях подчиненности и поднадзорности. Обе эти системы по своей сути, по своим целям осуществляют правозащитную функцию,
хотя и разными методами. Их отношения можно характеризовать
как систему взаимодействия, сдержек и противовесов, которые в совокупности обеспечивают законность, охрану прав граждан и организаций.
Анализ положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других
законодательных актов, практики деятельности органов прокуратуры и литературных источников позволяет выделить два основных направления участия прокурора в судебных стадиях уголовного процесса:
а) осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальными нормами;
б) осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением законов, прокурор вправе в пределах
своей компетенции обратиться с представлением в вышестоящий
суд [7].
Указание Конституции Российской Федерации на то, что судебное разбирательство строится на принципе состязательности, исключает возложение на одну из сторон процесса функций надзора
за соблюдением закона другими участниками процесса и самим
158
судом. Прокурор, осуществляя уголовное преследование в суде, выступает в качестве государственного обвинителя.
Генеральный прокурор Российской Федерации неоднократно
указывал, что следует самым строгим образом взыскивать с тех государственных обвинителей, которые ориентируют суды на вынесение обвинительного приговора при отсутствии убедительных доказательств вины подсудимого. Отказ от обвинения при его неподтверждении – обязанность прокурора, а ее невыполнение является
нарушением служебного долга. Одно из основных условий успешного участия прокурора в судебном разбирательстве уголовного дела –
это непредвзятое отношение к доказанности вины подсудимого, что
требует критического подхода к выводам следствия, изложенным
в обвинительном заключении.
Некоторые прокуроры, поддерживая государственное обвинение
на суде, ведут себя пассивно, не проявляют должной инициативы
и принципиальности в изобличении всех лиц причастных к преступлению. Отдельные прокуроры, поддерживая обвинение, не всегда
должным образом реагируют на нарушения материального закона
и норм уголовного процесса; порою сами высказывают не основанные на законе и материалах дела предложения относительно доказанности преступления, его юридической оценки и меры уголовного наказания.
Перед прокурорами, участвующими в разбирательстве уголовных дел в судах, стоит задача осознать не только процессуальное, но
и социальное значение надзора за исполнением законов в суде как
одной из важнейших гарантий законности в правосудии по уголовным делам, особой ответственности за качественное использование
своих полномочий [36].
Своим участием в судебном разбирательстве прокурор помогает
суду полно, всесторонне и объективно исследовать доказательства,
установить вину лица, привлеченного к ответственности, дать правильную оценку совершенного им преступления, назначить подсудимому справедливое, основанное на законе наказание.
Поддержание обвинения перед судом является частью, одним из
этапов уголовного преследования как деятельности, направленной
на изобличение лица, совершившего преступление, привлечение
его к ответственности, направление дела в суд и обоснование обвинения перед судом.
Положение судебной власти как независимой, самостоятельной и высшей в иерархии юридических органов делает излишним
и в принципе исключает какой-либо надзор за деятельностью суда
159
в процессе разбирательства им дела. Суд сам в полной мере отвечает за соблюдение закона при рассмотрении дела. Поэтому основная
задача прокурора в суде заключается в выполнении им своих функций как стороны обвинения.
Построение уголовного процесса на началах состязательности
обеспечивает наиболее полное, всестороннее исследование всех обстоятельств дела и правильное его разрешение. Столкновение двух
противоположных сторон – обвинения и защиты – рождает спор,
борьбу мнений, своего рода состязание.
Именно в таком процессе каждое обстоятельство исследуется
и каждое доказательство проверяется под углом зрения и обвинения, и защиты, а суд имеет возможность услышать и взвесить как
доводы в пользу обвинения, так и доводы в пользу подсудимого.
Только выполняя свои задачи как стороны обвинения в состязательном процессе, прокурор может способствовать всестороннему,
полному и объективному исследованию обстоятельств дела, правильному его разрешению.
Углубление состязательности в условиях судебной реформы и освобождение суда от обвинительных функций возлагает всю ответственность на доказывание обвинения на прокурора.
Прокурор – государственный обвинитель. В этом качестве он
должен поддерживать обвинение со всей энергией, настойчивостью
и умением, делать это лишь в меру его доказанности, не упуская из
виду и факты, говорящие в пользу подсудимого; обязан сам строжайше соблюдать закон, выступать против любых нарушений закона, чьи бы интересы они не ущемляли.
Действующий уголовно-процессуальный кодекс подчеркивает равенство процессуальных прав участников судебного разбирательства,
включая и прокурора. Все то, что может предпринять прокурор, выступая против нарушений закона, вправе делать и защитник подсудимого. Но защитник именно вправе и пользуется этим правом только
в интересах подсудимого, а прокурор обязан это делать, независимо от
процессуального положения участников уголовного процесса.
Суть дела заключается в том, что независимо от процессуальной формы действий прокурора содержание его деятельности неизменно: оставаясь в судебном заседании представителем органа
охраны законности, прокурор должен осуществлять процессуальную функцию обвинения в целях утверждения закона и охраны
прав всех участников процесса. Прокурор должен поступать так
не потому, что осуществляет надзор за исполнением закона в суде,
а в связи с тем, что поддержание обвинения в условиях нарушения
160
закона, ущемления прав кого-либо из участников процесса противоречило бы идее безусловной законности деятеля государственного
обвинения.
В этих целях прокурор вправе:
а) давать заключения по возникающим во время судебного разбирательства вопросам, в том числе и в тех случаях, когда возникает вопрос о соответствии закону тех и иных действий участников
процесса;
б) если обращения прокурора в ходе судебного разбирательства
не возымели действий, и нарушения не были устранены, прокурор
при наличии предусмотренных законом оснований обжалует постановленное судом решение;
в) в рамках состязательного процесса, оставаясь представителем
органа, на который возложен надзор за законностью, реагировать
на любое нарушение УПК;
г) как и любой другой участник процесса, высказывать возражения против неправильных, с его точки зрения, действий председательствующего, которые подлежат занесению в протокол судебного
заседания.
Вместе с тем прокурор обязан беспрекословно подчиняться распоряжениям председательствующего о соблюдении порядка в судебном заседании. Положение суда как органа правосудия, судебной власти требует от сторон и от прокурора как представителя
государства, в первую очередь, безусловного уважения к суду, корректности, культуры поведения. От поведения прокурора в значительной степени зависит воспитательная роль судебного процесса
и уважение к закону.
В соответствии со ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации», участвуя в судебном разбирательстве по
уголовным делам, прокурор осуществляет уголовное преследование в форме поддержания государственного обвинения.
Ни закон, ни ведомственные нормативные акты Генеральной
прокуратуры Российской Федерации не дают оснований для вывода о том, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением судами
законов при рассмотрении ими уголовных дел.
Выступая в качестве обвинителя, прокурор занимает положение
стороны в уголовном процессе. Его полномочия определяются уголовно-процессуальным законодательством. Они, по существу, равны правам защитника в разбирательстве по уголовному делу.
Прокурор принимает участие в исследовании доказательств,
дает заключение по возникающим во время судебного разбиратель161
ства вопросам, представляет суду свои соображения по поводу применения уголовного закона и меры наказания в отношении подсудимого.
То обстоятельство, что, определяя полномочия прокурора, используется термин «дает заключения», а применительно к правам защитника
в судебном разбирательстве – «высказывает свое мнение по возникающим вопросам», не имеет принципиального значения. Заключение
прокурора необязательно для суда, равно как и мнение защитника.
2.2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел
судом первой инстанции
В ч. 3 ст. 123 Конституции РФ сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Подобная процедура на началах состязательности и равноправия сторон является одним из важнейших направлений судебной реформы.
Этим можно объяснить участие прокурора в качестве государственного обвинителя в судебном разбирательстве по уголовным делам.
Данное участие прокурора призвано способствовать установлению истины судом, правильному применению уголовного и уголовно-процессуального законов, вынесению законного и обоснованного приговора. Поэтому оно предполагает не только поддержание
прокурором государственного обвинения по направленному в суд
уголовному делу, но и возлагает на него обязанность доказывания
предъявленного подсудимому обвинения [8].
В настоящее время прокуроры принимают участие в рассмотрении судами примерно половины уголовных дел. Поскольку осуществление правосудия на началах состязательности прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации, предполагается
поддержание государственного обвинения по каждому направленному делу в суд (ст. 123 Конституции РФ).
В связи с этим в новом Уголовно-процессуальном кодексе установлена обязательность участия прокурора в рассмотрении всех
уголовных дел, за исключением дел о менее опасных преступлениях, подсудных мировому судье, по которым обвинение поддерживает потерпевших (ст. 246 УПК).
Согласно ч. 4 ст. 354 УПК РФ выступающий в качестве государственного обвинителя имеет право апелляционного и кассационного обжалования судебного решения по уголовному делу [6].
Согласно ст. 402 УПК РФ прокурор вправе ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу судебных решений путем
внесения надзорного представления.
162
От активности и профессиональной подготовленности государственного обвинителя в решающей степени зависит полнота исследования представленных в суд доказательств, правильное разрешение дела.
Кардинальные изменения, происходящие в российском судопроизводстве, в частности углубление состязательности и освобождение
суда от обвинительных функций, возлагают всю полноту ответственности за доказывание обвинения и его обоснование на прокурора.
Эти новые задачи требуют значительно более высокого уровня
государственного обвинения. В современных условиях крайне недостаточно просто присутствовать в судебном заседании и высказывать свое мнение.
Прокурор должен участвовать в рассмотрении дела активно
и квалифицированно, должен быть хорошо подготовленным, в полной мере владеть всеми секретами профессионального мастерства.
Решающее значение имеет участие обвинителя в исследовании
доказательств. Исчерпывающее их рассмотрение, проверка достоверности и значения для обвинения – непременное, первейшее условие осуществления требования закона о всестороннем, полном
и объективном исследовании обстоятельств дела.
Созданию условий для наиболее полного и всестороннего исследования обстоятельств дела служит подготовительная часть
судебного разбирательства, где участникам процесса разъясняются их права, выслушиваются и разрешаются отводы, ходатайства,
мнения о возможности рассмотрения дела при неявке кого-либо из
участников процессов или свидетелей, экспертов и т. п. В силу равенства процессуальных прав сторон прокурор в этой стадии может
как сам заявлять ходатайства и отводы, так и высказываться по поводу заявлений других лиц.
Судебное разбирательство – центральная часть уголовного процесса, а судебное следствие – важнейший этап судебного разбирательства. В подготовительной части усилия суда и сторон направлены главным образом на создание условий для исчерпывающего
исследования доказательств. В судебных прениях, а затем и в приговоре анализируются и оцениваются рассмотренные в судебном
разбирательстве доказательства. Именно в процессе судебного следствия формулируется в основном позиция прокурора и в значительной степени выводы, к которым придет суд впоследствии.
Разумеется, определенное представление об обстоятельствах
дела, виновности подсудимого складывается у прокурора в результате ознакомления с делом до начала судебного разбирательства.
163
Но это лишь предварительное мнение, которое должно быть всесторонне проверено в суде. Если на этом этапе не будет создан фундамент в виде совокупности доказательств, однозначно подтверждающих обвинение, то прокурору не поможет никакое красноречие
в судебных прениях, а суд рискует принять ошибочное решение.
Прокурор, поддерживающий обвинение, руководствуется требованиям закона и своим внутренним убеждением, основанным на
рассмотрении всех обстоятельств дела. Если в результате судебного разбирательства прокурор придет к убеждению, что данные судебного следствия не подтверждают предъявленного подсудимому
обвинения, он обязан отказаться от обвинения и изложить суду
мотивы отказа. При наличии к тому оснований прокурор вправе
изменить обвинение, если это не ухудшает положение подсудимого
и не нарушает его право на защиту.
Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор определяет свою
позицию самостоятельно, не будучи связан выводами обвинительного заключения и мнением утвердившего его руководителя прокуратуры. Позиция обвинителя формируется на основании данных,
полученных в результате исследования обстоятельств дела в суде,
которых прокурор, утвердивший обвинительное заключение, не
знал и не мог учесть.
В руководящих указаниях Генерального прокурора Российской
Федерации подчеркивается недопустимость какого-либо давления
на прокурора, поддерживающего обвинение в суде. При этом особо
отмечается необходимость строгого соблюдения принципа процессуальной независимости государственного обвинителя, который не
связан выводами обвинительного заключения и должен основывать
свои предложения суду на результатах исследования обстоятельств
дела в судебном заседании, руководствуясь требованиями закона
и внутренним убеждением.
Уголовно-процессуальное законодательство, Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации», а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации определяют
полномочия прокуроров при рассмотрении уголовных дел в судах, а
также средства и способы реагирования на судебные решения и действия (ст.ст. 37, 244 УПК).
В приказах и указаниях Генерального прокурора Российской
Федерации предусматривается, что правом принесения в вышестоящий суд кассационного или надзорного представления, при наличии для этого оснований, следует воспользоваться в первую очередь
прокурору, поддерживающему государственное обвинение.
164
Для осуществления названных функций в прокуратуре имеются соответствующие организационные структуры, обеспечивающие
участие прокуроров в судебных заседаниях в качестве государственных обвинителей.
Все эти подразделения, наряду с выполнением непосредственной
работы в соответствующих судах, проводят также аналитическую
и методическую работу в целях осуществления руководства и контроля за работой подчиненных прокуратур. Как правило, курирует
это направление работы и в целом работу по участию прокуроров
в судебных заседаниях один из заместителей соответствующего
прокурора [23].
В районных и городских прокуратурах имеются должности старших помощников и помощников, которые осуществляют работу по
надзору за законностью судебных постановлений, а также организуют работу по поддержанию государственного обвинения. В крупных прокуратурах эту работу может курировать один из заместителей, а там, где их нет, непосредственно прокурор.
Задачами деятельности названных подразделений и отдельных
работников прокуратуры являются:
а) обеспечение государственного обвинения;
б) обобщение и анализ, учет соответствующей законодательной
и судебной практики;
в) выявление и устранение ошибок в применении законов органами и должностными лицами предварительного следствия и дознания;
г) выявление причин и условий, которые способствуют совершению преступлений;
д) представление прокурору предложений для принятия необходимых мер и др.
2.3. Участие прокурора в суде присяжных
Особенности участия прокурора – государственного обвинителя –
в суде присяжных определяются своеобразием процессуального порядка, установленного УПК для назначения судебного заседания
и разбирательства дел в этом суде.
Вступление прокурора в дело происходит на стадии предварительного слушания дела судьей и является обязательным. На государственного обвинителя ложится обязанность огласить резолютивную часть обвинительного заключения. Процедура предварительного слушания предусматривает возможность заявления хода165
тайств государственным обвинителем, потерпевшим, обвиняемым
и его защитником. Ходатайства разрешаются судьей. Причем ходатайства могут касаться признания доказательств недопустимыми.
В случае признания их такими они не предъявляются при разбирательстве дела судом присяжных, а государственный обвинитель лишается права ссылаться на них при поддержке обвинения. Поэтому
обсуждение вопроса об удовлетворении заявленного, как правило,
стороной защиты ходатайства об исключении того или иного доказательства, полученного с нарушением закона, во многом предопределяет ход и результаты судебного следствия, что требует активного
участия прокурора и обстоятельной аргументации его мнения по
этому вопросу.
Государственный обвинитель вправе отказаться от обвинения на
любом этапе предварительного слушания полностью или в соответствующей части.
Также он может изменить обвинение в сторону смягчения путем:
1) исключения из юридической квалификации деяния признаков преступления, отягчающих ответственность;
2) исключения из обвинения ссылки на какую-либо норму УК
если действия подсудимого полностью охватываются другой нормой УК, нарушение которой также вменялось в обвинительном заключении;
3) переквалификации деяния по норме УК, предусматривающей
более мягкое наказание.
Государственный обвинитель, изменяя обвинение в сторону
смягчения на предварительном слушании, должен представить
суду новое обвинительное заключение, утвержденное прокурором
в пределах его компетенции. При необходимости изменения обвинения государственный обвинитель по этим мотивам заявляет
ходатайство судье о возвращении дела для производства дополнительного расследования (ст. 237 УПК). Такое же ходатайство государственный обвинитель заявляет, если усматривает в материалах
дела существенные противоречия законодательству: нарушения закона, которые можно устранить при длительном расследовании по
делу. Если этого не сделано на стадии предварительного слушания,
то указанные обстоятельства могут быть использованы стороной защиты для обоснования ходатайства о прекращении дела, а при судебном разбирательстве – о вынесении оправдательного вердикта.
Ходатайствовать о возвращении уголовного дела для производства
дополнительного расследования по результатам судебного следствия в суде присяжных государственный обвинитель не вправе.
166
Поскольку при предварительном слушании обязательно ведение
протокола, государственный обвинитель знакомится с ним и, если
возникает необходимость, может сделать замечания по его содержанию (ст. 234 УПК).
Закон предоставляет государственному обвинителю определенные возможности (хотя и небольшие) повлиять на отбор присяжных. Активная и решающая роль в этом отношении отводится
председательствующему судье. Государственный обвинитель в качестве стороны может заявить каждому из явившихся присяжных
заседателей отвод по основаниям, предусмотренным ст. 328 УПК.
Также ему предоставлено право сформулировать и передать судье в письменном виде вопросы, ответы на которые могут быть им
учтены при принятии решения о наличии оснований для освобождения конкретного присяжного заседателя от участия в рассмотрении дела. Кроме того, государственный обвинитель имеет
право отвести присяжных заседателей, не мотивируя отвод (ст. 328
УПК).
И наконец, государственный обвинитель может воспользоваться
предоставленным ему законом правом до приведения присяжных
заседателей к присяге заявить, что вследствие особенностей рассматриваемого дела этот состав коллегии присяжных заседателей
в целом может оказаться неспособным вынести объективный вердикт. Такое заявление должно быть мотивированным. Если после
выслушивания мнения сторон оно будет признано председательствующим обоснованным, коллегия присяжных заседателей распускается (ст. 330 УПК).
В отличие от обычного судопроизводства по уголовным делам
в суде присяжных судебное следствие начинается оглашением государственным обвинителем существа предъявленного обвинения,
после чего он предлагает порядок исследования доказательств. При
этом закон запрещает упоминать о наличии у подсудимого (подсудимых) судимости (ст. 335 УПК).
Дальнейшие действия государственного обвинителя определяются следующими обстоятельствами.
Если подсудимый полностью признает свою вину, его признание
сторонами не оспаривается и не вызывает у судьи сомнений, с согласия всех участников процесса судебное следствие на этом заканчивается или ограничивается исследованием тех доказательств, на
которые укажут стороны.
В случаях, когда хотя бы один из подсудимых не признал себя
полностью виновным или государственный обвинитель считает
167
необходимым провести судебное следствие в полном объеме, он приступает к допросам и исследованию других доказательств.
Государственный обвинитель может ходатайствовать об исследовании доказательств, которые были ранее исключены судьей из
разбирательства, не излагая при этом их существа.
Обвинительная речь в суде присяжных имеет только одну особенность. В ней не должны упоминаться имеющиеся у подсудимых
судимости. Сведения такого рода, несомненно, имеют значение при
решении вопроса присяжными заседателями о том, заслуживают
ли признанные ими виновными подсудимые снисхождения или особого снисхождения. Но прокурор не может допускать всякого рода
ухищрения (например, «случайно» обмолвиться о судимости) для
того, чтобы обойти закон.
До удаления присяжных заседателей в совещательную комнату
для вынесения вердикта государственный обвинитель может и изменить обвинение в сторону смягчения, если результаты судебного
следствия приведут его к выводу о необходимости это сделать.
Одна из существенных особенностей участия прокурора в разбирательстве дел судом присяжных состоит в том, что его деятельность не заканчивается произнесением обвинительной речи (или
репликой). Государственный обвинитель может предложить поправки к сформулированным председательствующим вопросам,
подлежащим разрешению коллегией присяжных заседателей, просить о постановке других вопросов (ст. 338 УПК).
Признав, что содержание напутственного слова председательствующего нарушает принципы объективности, государственный
обвинитель должен воспользоваться своим правом заявить в судебном заседании свои возражения (ст. 340 УПК). Иначе впоследствии
он лишится возможности сослаться на необъективность напутственного слова как на основание пересмотра дела вышестоящим
судом. Ст. 344 УПК допускает возобновление судебного следствия
по просьбе присяжных заседателей в целях дополнительного исследования обстоятельств, имеющих существенное значении для
ответа на поставленные перед ними вопросы. Государственный обвинитель принимает участие в этом дополнительном судебном следствии, произносит речь, использует право на реплику, но только касаясь вновь исследуемых обстоятельств.
После вынесения вердикта присяжных заседателей государственный обвинитель участвует в исследовании доказательств, не
подлежащих исследованию с участием присяжных заседателей;
выступает по вопросам, связанным с юридическими последстви168
ями вынесенного вердикта (не ставя под сомнение его правильность), включая вопросы квалификации преступления, назначения
наказания подсудимому (подсудимым) и разрешения гражданского иска.
2.4. Прокурор в апелляционном, кассационном,
надзорном производстве и при возобновлении производства
ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
Судебные решения, не вступившие в законную силу, могут быть
обжалованы прокурором в апелляционном и кассационном порядке путем внесения соответствующего представления (ст. 354
УПК) [27].
Апелляционное представление прокурора подается в районный
суд; кассационное представление на приговор или иное решение
первой и апелляционной инстанции районного суда – в судебную
коллегию по уголовным делам верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда
автономной области и суда автономного округа и т. д.[27].
Таким образом, кассационное представление на приговор или
иное судебное решение, не вступившие в законную силу, в течение 10 суток со дня провозглашения подается в соответствующую
вышестоящую судебную инстанцию в установленном порядке (ст.
354–356 УПК).
Кроме того, прокурор вправе ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления
суда в порядке, установленном гл. 48 УПК. Ходатайство прокурора именуется надзорным представлением (ст. 402 УПК). Прокурор
также вправе внести повторное надзорное представление на приговор, определение или постановление суда, вынесенные после отмены предыдущих решений в кассационном порядке или в порядке надзора, независимо от мотивов, по которым были отменены
первоначальные приговор, определение или постановление суда
(ст. 412 УПК).
По окончании проверки или расследования и при наличии основания возобновления производства по уголовному делу прокурор
направляет уголовное дело со своим заключением, с копией приговора и материалами проверки или расследования в суд (ст. 416,
417 УПК).
169
§ 3. Участие прокурора
в гражданском судопроизводстве
Предметом исследования данного раздела является осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации, при рассмотрении гражданских
дел в судах (ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Следует отметить, что в различных судах Российской Федерации
ежегодно рассматриваются свыше двух миллионов гражданских
дел. Около 90% заявленных исков удовлетворяется судами [22]. Это
свидетельствует об обоснованности заявляемых исков и возросшей
активности граждан по защите своих прав и охраняемых законом
интересов.
Отмечая основные направления деятельности судов в современных условиях по урегулированию гражданско-правовых отношений, следует выделить:
1) осуществление выработанного стратегического курса на укрепление социально-экономического развития;
2) качественное преобразование всех сторон жизни нашего общества;
3) переход на новые методы хозяйствования,
Вместе взятые эти направления значительно расширяют сферу
применения правовых норм, регулирующих жилищные, трудовые,
имущественные и другие правоотношения.
В последние годы существенно расширилась сфера деятельности
судов по гражданским делам. В связи с этим следует выделить следующее:
а) с расширением компетенции судов по разрешению споров
гражданско-правового характера растет из года в год число гражданских дел по спорам о жилище;
б) увеличилось число исков о восстановлении на работе, выплате
заработной платы рабочим и служащим и других нарушенных прав
граждан в сфере трудовых отношений;
в) в связи с изменением трудового законодательства существенно
трансформировался порядок рассмотрения споров, возникающих
между участниками производственного процесса;
г) особое место в гражданском судопроизводстве занимает рассмотрение судами жалоб на неправильные действия государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и законные
интересы граждан.
170
Состояние законности в сфере оплаты труда по Санкт-Петербургу
Наименование показателя
2016
2017
% (+; –)
Выявлено нарушений закона
7 668
3 475
–54,7
Направлено исков, заявлений в суд
1 434
1 365
–4,8
Удовлетворено исков и прекращено дел
ввиду добровольного удовлетворения
требований прокурора
1 058
1 215
14,8
К дисциплинарной ответственности
привлечено лиц
420
340
–19,0
По постановлению прокурора привлечено
лиц к административной ответственности
381
259
–32,0
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
11
15
36,4
Возбуждено уголовных дел
10
9
-10,0
(за январь – август 2017 года)
Сложность задач, стоящих перед судами при разрешении ими
споров, вызывает необходимость усиления прокурорского надзора
в сфере гражданского судопроизводства, в обеспечении прав и охраняемых законом интересов граждан, государства, предприятий
и организаций.
3.1. Процессуальное положение прокурора
в гражданском судопроизводстве
Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением законов в гражданском судопроизводстве является одной из существенных гарантий вынесения судами
всех инстанций законных и обоснованных решений, определений
и постановлений.
Между тем, как показывает практика по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в гражданском судопроизводстве, в последние годы прокурорский надзор не всегда был способен противостоять негативным явлениям и нарушениям законности.
Прокуроры не в полной мере используют предоставленные им
полномочия для надежной охраны всех видов собственности, все171
мерного укрепления договорной дисциплины, режима экономии,
улучшения качества продукции, укрепления государственной
и трудовой дисциплины [40].
Не все прокуроры вели бескомпромиссную борьбу с нарушениями закона о правах и интересах граждан, с нарушениями принципа
социальной справедливости, проявлениями бюрократизма, волокиты, бездушного отношения к людям. Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве не всегда способствовал достижению целей правосудия.
Задачи прокурорского надзора и основные направления деятельности прокуроров в гражданском судопроизводстве сформулированы в следующих нормативных актах:
– Конституции России;
– Гражданском кодексе РФ;
– Гражданско-процессуальном кодексе РФ;
– Арбитражно-процессуальном кодексе РФ;
– Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»;
– приказах Генерального прокурора Российской Федерации.
В соответствии с требованиями, вытекающими из указанных
нормативных актов, Генеральный прокурор Российской Федерации
и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением иных законов при рассмотрении гражданских дел в судах. Задачами надзора
являются:
а) выполнение требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела во всех судебных
инстанциях;
б) вынесение по каждому делу законных и обоснованных решений, определений и постановлений;
в) своевременное обращение к исполнению решения, определения и постановления суда в соответствии с требованиями закона.
Определяя задачи прокуроров в сфере гражданского судопроизводства на современном этапе, Генеральный прокурор Российской
Федерации предлагает подчиненным прокурорам сосредоточить
особое внимание на соблюдении правового режима в промышленности и сельском хозяйстве, защите гарантированных Конституцией Российской Федерации и иными законами прав и законных
интересов граждан, обеспечении законности при осуществлении
правосудия в гражданском судопроизводстве, устранении и искоренении нарушений законности. При этом предлагается целенаправленно и планомерно использовать средства гражданско-правового
172
и прокурорского воздействий в интересах успешного осуществления задач по реализации хозяйственной реформы, защиты имущественных интересов государства, прав предприятий и трудовых
коллективов [6].
Прокурорский надзор за возмещением ущерба, причиненного
гражданам, государству, предприятиям и организациям, является
одним из необходимых условий укрепления законности в сфере экономики.
При применении гражданско-правовых средств главный упор
сделан на борьбу с кражами, бесхозяйственностью, выпуском недоброкачественной продукции, нарушениями договоров поставок, нерациональном использованием топливно-энергетических ресурсов,
производственным травматизмом, нарушениями природоохранного законодательства.
В целях оперативного руководства деятельностью органов прокуратуры в этой отрасли надзора в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратурах республик, краев и областей
образованы отделы по надзору за рассмотрением гражданских дел
в судах. В районах и городах эти функции выполняют заместители
или помощники районного или городского прокурора. Возглавляют
данную работу руководители этих прокуратур.
Осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении
гражданских дел в судах, прокурор в пределах своей компетенции:
1) участвует в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке:
– направляет в суд исковые заявления;
– дает заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дел;
– дает заключения по существу дела в целом по гражданским делам;
– совершает иные процессуальные действия, предусмотренные
законом;
2) опротестовывает незаконные и необоснованные решения,
определения и постановления суда, постановления судей;
3) проверяет законность обращения к исполнению решений,
определений и постановлений суда;
4) опротестовывает незаконные действия судебного пристава-исполнителя;
5) принимает меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру решений, определений и постановлений по гражданским
делам.
173
Предметом надзора являются не только решения, определения
и постановления суда, но и все процессуальные действия, выполняемые как до судебного рассмотрения гражданского иска, так
и в ходе его рассмотрения.
Прокурор, не имея никакого личного интереса, а лишь исходя из
общегосударственных интересов, следит за тем, чтобы соблюдались
требования гражданского и гражданско-процессуального законов
как составом судей, так и участвующими в деле лицами – сторонами, третьими лицами, свидетелями, экспертами, переводчиками,
представителями органов государственного управления, содействующими суду в отправлении правосудия.
Деятельность прокуроров за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации, в сфере гражданского судопроизводства, как мы убедились, довольно многообразна.
В рамках данной лекции и в пределах отведенного учебного времени особое внимание обратим на рассмотрение следующих аспектов данной деятельности:
1) надзор прокурора по гражданским делам в суде первой инстанции;
2) прокурорский надзор по гражданским делам в стадии кассационного производства.
Данные положения являются основными при осуществлении
прокурорского надзора за исполнением законов при рассмотрении
гражданских дел в судах.
3.2. Надзор прокурора по гражданским делам
в суде первой инстанции
Прокурор не обладает правом применения мер принуждения
к лицам, виновным в нарушении закона. Однако он не может оставаться безучастным, если возникает необходимость устранить
нарушение закона, восстановить нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан, государства, предприятий, организаций.
В этих целях ему предоставлено право обратиться в суд с исковым заявлением, чтобы посредством судебного воздействия восстановить нарушенный закон. Предъявление прокурором иска является одним из средств его реагирования на установленные нарушения
закона [22].
174
Процессуальное положение прокурора, возбудившего дело, характеризуется некоторыми особенностями, отличающими его от
иных лиц, заявивших иск:
1) прокурор не несет судебных расходов по заявленному иску
(ст. 45, 89 ГПК);
2) к прокурору нельзя предъявлять встречный иск (ответчик может предъявлять встречный иск лишь к лицу, в интересах которого
прокурор предъявил иск);
3) решение суда по иску прокурора распространяется не на прокурора, а на лицо, в интересах которого заявлен иск;
4) в то же время, прокурор не вправе совершать процессуальные
действия, свойственные стороне: заключать мировое соглашение,
передавать дело в товарищеский или третейский суд.
Прокурор использует предоставленное ему законом право предъявления иска лишь тогда, когда виновное лицо уклоняется или отказывается добровольно возместить причиненный им ущерб. В случаях добровольного возмещения материального ущерба прокурору
следует оказать руководителям предприятий, а также юридической
службе необходимую помощь, создавая обстановку неотвратимости
ответственности должностных лиц предприятий и организаций
за безусловное выполнение требований законодательства о привлечении работников, по вине которых причинен материальный
ущерб [8].
Свои полномочия по предъявлению исков прокурор использует
также при защите интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых, многодетных родителей, лиц, находящихся под опекой
или попечительством, военнослужащих, т. е. тех, кто не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд за защитой своих интересов [31].
Если должностные лица или граждане не используют свое право
на заявление исков, а того требуют интересы обеспечения законности, прокурор доводит до сведения этих должностных лиц и граждан об их праве обратиться в суд за защитой своих прав и законных
интересов и разъясняет, как это сделать.
Однако если эти должностные лица и граждане не желают воспользоваться этим правом, прокурор самостоятельно возбуждает
гражданское производство в суде.
Это прежде всего касается таких сфер гражданского судопроизводства, как:
– охрана всех форм собственности от противоправных посягательств на нее;
175
– возмещение причиненного вреда;
– нарушение законов об охране труда и техники безопасности;
– нарушение природоохранного законодательства и др.
Прокурор предъявляет иск в случаях, когда нарушенные права
и охраняемые законом интересы предприятий и граждан имеют особое
общественное значение. Сюда следует отнести иски прокуроров, поводом для которых послужили стихийные бедствия, несчастные случаи
с людьми, катастрофы, аварии, когда прокурор обязан принять меры
к защите прав и законных интересов пострадавших, а также предприятий и организаций, которым причинен материальный ущерб.
В случаях, когда происходит посягательство на интересы государства путем заключения различного рода договоров и соглашений, когда государству заведомо причиняется материальный
ущерб, прокурору необходимо предъявлять иск о признании недействительными заключенных договоров и соглашений. Это требование необходимо особо соблюдать в современных условиях, когда
получила широкое распространение деятельность кооперативов,
акционерных обществ, коммерческих банков, бирж и т. д.
Одним из средств прокурорского надзора за исполнением законов в гражданском судопроизводстве является вступление прокурора в рассматриваемый судом спор.
Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» не определяет обязательной для участия прокурора категории гражданских дел, а предоставляет ему полномочия «вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует
охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства» (ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Гражданско-процессуальный закон предусматривает категории
гражданских дел, в рассмотрении которых прокурор принимает
обязательное участие. Это дела особой значимости, существенно затрагивающие права и охраняемые законом интересы граждан:
1) рассмотрение судом жалоб на неправильность в списках избирателей (ст. 259 ГПК);
2) рассмотрение дел о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК);
3) рассмотрение дел о признании гражданина ограниченно дееспособным (ст. 283 ГПК);
4) рассмотрение гражданского дела о лишении родительских
прав (ст. 69 Семейного кодекса).
Кроме того, в соответствии с приказом Генерального прокурора
Российской Федерации и со ст.45 ГПК РФ все нижестоящие про176
куроры обязаны принимать участие при рассмотрении следующих
гражданских дел:
1) о восстановлении на работе;
2) о выселении без предоставления жилого помещения;
3) по искам граждан к средствам массовой информации о защите
чести и достоинства;
4) по жалобам на действия должностных лиц и органов управления, ущемляющих права и охраняемые законом интересы граждан.
По делам других категорий прокурор принимает участие, исходя
из их актуальности, сложности, общественного и социального значений, состояния законности в районе или городе.
В обязанности прокурора, участвующего в судебном разбирательстве гражданских дел, входит осуществление надзора за соблюдением закона о составе суда (единолично или в полном составе), полномочного на рассмотрение дела по первой, кассационной
и надзорной инстанциям.
Полномочия прокуроров по участию в гражданском судопроизводстве, в рассмотрении гражданских дел, осуществлении надзорных
функций определяются многими законодательными актами, которые
определяют особенности судопроизводства (гражданского, арбитражного, административного, а в некоторых случаях и уголовного) [30].
Следует отметить, что прокурор, участвуя в определенном судопроизводстве и осуществляя надзор за законностью судебных решений, постановлений и определений суда, за точным и своевременным их исполнением, наделен широкими полномочиями.
Он вправе на основании соответствующих проверок и материалов в предусмотренных федеральным законодательством случаях,
когда этого требует защита прав и свобод человека и гражданина,
которые не могут сами осуществить свою защиту, а также когда затронуты интересы общества и государства:
1) предъявлять иски в судах по защите и восстановлению нарушенных прав;
2) выступать в суде в поддержку предъявленных требований;
3) вступать в дело в любой стадии процесса;
4) давать свое заключение на основе закона и материалов дела,
проверенных в судебном заседании;
5) возбуждать ходатайства в целях полного, всестороннего и объективного исследования обстоятельств;
6) высказывать свое мнение в суде в случае нарушения закона,
если они, по его мнению, допущены в ходе судебного процесса или
кем-либо из сторон;
177
7) проверять дела, рассмотренные без его участия, для установления, не допущено ли нарушения закона, соответствует ли закону и обоснованно ли принятое судебное решение, постановление
и определение.
Если он выявит нарушения закона, то вправе и обязан опротестовать такое решение, обратившись в вышестоящую судебную инстанцию для его отмены.
Прокурор вправе при поступлении к нему жалобы истребовать
из суда дело, по которому решение вступило в законную силу для
проверки в порядке надзора.
На основании основных установок «Положения о координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», прокурор, взаимодействуя с органами юстиции и судами,
вправе:
– использовать судебную статистику;
– обобщать необходимые категории дел, рассмотренных судами,
что позволяет глубже анализировать и выявлять причины правонарушений, нарушений законности, в том числе криминального и некриминального характеров;
– на базе материалов гражданских дел, рассмотренных судами,
делать необходимые выводы, вносить предложения, принимать
соответствующие меры, предоставленные действующим законодательством Российской Федерации.
Участвуя в судебных прениях, исходя из ревизионного начала
гражданского судопроизводства, прокурор дает заключение в целом по делу.
В этом заключении содержатся соображения прокурора по тем
вопросам, которые суду предстоит выяснить, обсудить и решить
в совещательной комнате (ст.ст. 190 ГПК).
Заключение как процессуальный акт, исходящий от прокурора,
осуществляющего надзор за исполнением законов при рассмотрении гражданских дел в судах, должно отвечать определенным требованиям. Оно должно быть:
1) объективным, т. е. позиция прокурора как блюстителя закона
должна отражать интересы лица, права которого нарушены, независимо от его процессуального положения в суде;
2) обоснованным, т. е. все предложения и выводы прокурора
должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств;
3) полным, а не однозначным («поддерживаю» или «не поддерживаю заявленный иск»); в ходе судебных прений прокурору над178
лежит высказаться определенно о судьбе заявленного иска, а не альтернативно, т. е. оставляя решение иска на усмотрение суда;
4) законным, основанным на нормах материального и процессуального права.
3.3. Прокурорский надзор по гражданским делам
в стадии кассационного производства
Процессуальное назначение прокурорского надзора в стадии
кассационного производства определяется тем, что предметом проверки судом кассационной инстанции являются важнейшие акты
правосудия по гражданским делам – решения, определения и постановления суда, которые должны быть законными, обоснованными и справедливыми.
Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции
приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест
либо протест в порядке надзора, в арбитражный суд – апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на
незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда [27].
Прокурор приносит протест на незаконное или необоснованное
решение суда независимо от того, участвовал ли он в данном деле
или дело рассмотрено в его отсутствие (ст. 320 ГПК).
В кассационном порядке могут быть опротестованы все решения
судов первой инстанции по гражданским делам, кроме определений
Верховного суда Российской Федерации (ст. 336 ГПК).
Определения суда первой инстанции по гражданским делам могут быть опротестованы в кассационном порядке, если в результате
вынесения данного определения становится невозможным дальнейшее движение дела, например, об отказе в приеме искового заявления и т. п. [8].
Кассационный протест по гражданскому делу может быть принесен в течение десяти дней после вынесения судом решения в окончательной форме (ст. 338 ГПК). Течение срока на подачу кассационного протеста начинается на следующий день после вынесения
решения. В том случае, когда суд в порядке ст. 199 ГПК объявил
только резолютивную часть решения, а составление мотивированного решения откладывается на срок не более 5 дней, кассационный срок исчисляется со дня, следующего за днем, установленным
судом для ознакомления с мотивированным решением. Протест,
поданный с нарушением срока, возвращается и не рассматрива179
ется. Прокурор вправе ходатайствовать о восстановлении срока
кассационного опротестования, если он пропущен по уважительной причине. Гражданско-процессуальным законом не предусмотрена возможность принесения дополнительного кассационного
протеста.
При рассмотрении гражданского дела в кассационной инстанции участвует прокурор, принесший протест, а при его отсутствии – вышестоящий прокурор, на которого возложены обязанности
по поддержанию кассационного протеста. Прокурор, участвующий
в кассационной инстанции, формирует свою позицию исходя из материалов дела, требований закона и руководствуется внутренним
убеждением.
По общему правилу кассационное представление приносит прокурор, на которого возложены обязанности по обеспечению соблюдения законов при рассмотрении дела соответствующим судом.
В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными
в Федеральный закон Российской Федерации от 10 февраля 1999
г. «О прокуратуре Российской Федерации», установлено, что «помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут
приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они
участвовали» (п. 1 ст. 36 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Предметом кассационного опротестования могут быть решения
всех судов, кроме решений Верховного суда Российской Федерации.
Не вступившие в законную силу решения судов могут быть опротестованы в кассационном порядке:
1) решения федеральных районных (городских) судов – соответственно в Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной, городской федеральный суд (на правах областного), суд автономной области или автономного округа;
2) решения верховного суда республики, федеральных судов краевого, областного и приравненных к ним судов – в Верховный суд
Российской Федерации.
Решения Верховного суда Российской Федерации вступают
в силу с момента их провозглашения.
Если прокурор пришел к выводу о незаконности или необоснованности решения суда, он приносит кассационный протест. Протест как процессуальный акт, исходящий от прокурора, на обязанности которого лежит надзор за исполнением законов в гражданском судопроизводстве, должен отвечать определенным требованиям. Он должен быть объективным, мотивированным, убедительным
и юридически обоснованным. Протест, отвечающий этим требо180
ваниям, поможет кассационной инстанции исправить судебную
ошибку и принять законное и обоснованное определение.
Кассационные протесты приносятся прокурорами черед суды,
вынесшие решения. Подача протеста непосредственно в кассационную инстанцию не является препятствием для его рассмотрения.
Однако предпочтительнее подавать протесты в суд, принявший решение, чтобы истец, ответчик, третьи лица имели возможность заранее ознакомиться с доводами протеста и представить на него свои
возражения. Если протест представляется непосредственно в кассационную инстанцию, она, как правило, переадресовывает протест
в суд первой инстанции.
Кассационные протесты могут быть поданы в течение десяти
дней после вынесения решения в окончательной форме. Протест,
поданный по истечении кассационного срока, оставляется судом
без рассмотрения и возвращается прокурору, вынесшему протест.
В этих случаях дело не выносится на рассмотрение суда кассационной инстанции.
Основаниями для кассационного опротестования являются:
1) неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела;
2) недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела,
которые суд считает установленными;
3) несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела;
4) нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права.
В соответствии со ст. 37 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» прокурор, принесший протест, вправе отозвать его с рассмотрения кассационной инстанции. Это может быть
сделано до начала судебного заседания. Следует отметить, что вышестоящие прокуроры лишены этого права. Данное обстоятельство
обеспечивает процессуальную самостоятельность авторов протестов и в то же время повышает их ответственность за законность
и обоснованность приносимых протестов.
Надзор за исполнением законов при рассмотрении гражданских
дел в судах кассационной инстанции осуществляется прокурорами
отделов по надзору за исполнением законов по гражданским делам
прокуратур республик, краев и областей. Это, как правило, высококвалифицированные, профессионально подготовленные прокуроры.
Прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов
в стадии кассационного производства, обязаны организовать свою
181
работу так, чтобы без их внимания не осталось ни одного дела, поступившего с жалобой или протестом.
Ни закон, ни Генеральный прокурор Российской Федерации не
обязывают прокуроров давать заключение по каждому делу, поступившему в кассационную инстанцию; в этом нет необходимости. Но
проверить законность и обоснованность опротестованных или обжалованных решений прокурор обязан по всем делам без исключения. При этом он проверяет законность и обоснованность решений,
изучая материалы дела и приложенные к протесту или жалобе документы. Особое внимание прокурор уделяет соответствию доводов
протеста или жалобы материалам дела.
Если протест направлен на отмену или изменение законного
и обоснованного решения, прокурор дает заключение об отклонении этого протеста. Если протест является обоснованным, он его
поддерживает.
Участвуя в суде кассационной инстанции, прокурор осуществляет надзор за исполнением законов как составом судей, так и участниками судебного заседания. В случае установления нарушения законов прокурор делает об этом заявление суду, а затем использует
этот факт при принесении протеста в порядке надзора, если нарушение повлекло за собой принятие судом незаконного и необоснованного определения.
3.4. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве
Выделение деятельности по участию в арбитражном процессе
как одного из самостоятельных направлений работы органов прокуратуры на современном этапе обусловлено объективными посылками, включающими в себя:
1) общественные (государственные) потребности в таком виде
прокурорской деятельности, каким является участие в арбитражном судопроизводстве;
2) правовую природу прокурорской деятельности как целостной
системы, подчиненной внутренним закономерностям, заключающимся во взаимодействии, взаимообусловленности, взаимодополнении и преемственности составляющих ее основных направлений;
3) формально-юридические основания в виде закрепленных
в федеральном законодательстве норм, предусматривающих право
прокуроров на участие в рассмотрении дел арбитражными судами,
а также формы такого участия и полномочия, которыми наделяются прокуроры в данной сфере [30].
182
При решении вопроса об использовании предоставленного прокурору права на обращение с исковым заявлением (заявлением) в арбитражный суд прокуроры руководствуются следующими критериями.
1. Это полномочие, безусловно, необходимо использовать в тех
случаях, когда иными средствами полностью устранить выявленное нарушение закона нельзя, а органы и лица, его допустившие,
отказываются от принятия мер по добровольному устранению правонарушения и его последствий.
О таких ситуациях свидетельствуют, в частности, данные:
– о причинении юридическим лицом или гражданином-предпринимателем материального ущерба государственным и общественным интересам;
– о допущенных при создании юридического лица нарушений
закона или иных правовых актов, носящих неустранимый характер (ст. 61 ГК).
– о допущенных при заключении сделки нарушениях закона
или иных правовых актов, чем ущемляются государственные и общественные интересы.
2. Данное полномочие используется, когда есть объективные основания полагать, что реагирование прокурора в иной форме (например, внесение представления или принесение протеста) не повлечет надлежащего, своевременного и полного устранения нарушении законности.
3. Задачи пресечения правонарушения и предотвращения большего вреда государственным и общественным интересам могут
быть эффективно решены путем принятия арбитражным судом по
заявлению прокурора мер по обеспечению иска.
Одно из условий эффективного использования права на обращение в арбитражный суд – четкое определение критериев, свидетельствующих о нарушении государственных или общественных интересов. Это прямо следует из содержания п. 1 ст. 52 АПК, предусматривающего право прокурора на обращение в арбитражный суд
только в защиту государственных и общественных интересов [30].
Вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов необходимо в случаях:
1) выявления правонарушений, для устранения которых законодательство прямо обязывает прокурора обратиться с иском
(заявлением) – ст. 29 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального
имущества» и ст. 6 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и др.;
183
2) установления фактов занятия предприятиями или гражданами-предпринимателями запрещенными видами деятельности либо
занятие коммерческой деятельностью, на осуществление которой
необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;
3) наличия данных о недействительности оспоримых сделок
и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона,
а также совершенных с целью, противной основам правопорядка
и нравственности;
4) нарушений природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и природным объектам;
5) невыполнения обязательств в пользу государства, если это
привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных
проектов, целевых программ;
6) несоответствия учредительных документов юридических лиц
требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.
Все вышеперечисленные случаи связаны, как правило, с необходимостью защиты неперсонифицированных (публичных) интересов, когда отсутствуют их конкретные (в процессуальном смысле)
носителя.
Прокурор участвует в арбитражном процессе в случае предъявления им иска (ст. 52 АПК). Его участие является средством укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов,
нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности. В арбитражно-процессуальном законодательстве не предусмотрена обязанность участия в деле прокурора
по инициативе арбитражного суда [40].
Прокурор принимает участие в судебном разбирательстве по
всем возбужденным им искам в арбитражном суде первой, апелляционной и кассационной инстанций. Прокурор, предъявивший иск
в арбитражный суд, пользуется правами истца, за исключением
права заключать мировое соглашение. Отказ прокурора от иска не
лишает истца, в интересах которого предъявлен иск, требовать рассмотрения дела по существу. В свою очередь отказ истца от иска,
который был предъявлен в его интересах прокурором, влечет оставление иска без рассмотрения (ст. 52 АПК).
Прокурор, предъявивший иск (заявление) в арбитражный суд,
вправе возбудить производство по пересмотру решений арбитражного суда в апелляционном и кассационном порядке. При этом он
184
приносит кассационную и апелляционную жалобы. Апелляционная жалоба подается в течение месяца после принятия решения арбитражным судом. Кассационная жалоба подается прокурором на
решение арбитражного суда, вступившее в законную силу и постановление апелляционной инстанции. Правом обжалования судебных актов арбитражного суда обладают только лица, участвующие
в деле, что предусмотрено ст. 41 АПК РФ, а также лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный
суд принял судебный акт (ст. 42 АПК РФ) [27]. Прокурор не вправе
проверить законность и обжаловать судебные акты по делам, которые не указаны в ст. 52 АПК РФ.
Участие прокурора в арбитражном процессе не ограничивается
сферой искового производства. Статьей 30.10 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрено право прокурора на оспаривание постановлений административного органа о привлечении к административной ответственности в порядке и сроки, установленные статьями 30.1–30.3 данного
кодекса [34].
Постановление по делу об административном правонарушении,
совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в силу части 3 статьи 30.1 Кодекса об административных
правонарушениях Российской Федерации обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении
к административной ответственности юридического лица или индивидуального предпринимателя, обладает исключительно прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель. Также главой 25 АПК РФ предусмотрено право прокурора обратиться
в арбитражный суд с заявлением о привлечении юридических лиц
и предпринимателей к административной ответственности. Перечень дел об административных правонарушениях, которые подлежат рассмотрению арбитражным судом, установлен частью 3 статьи
23.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской
Федерации. Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями
7.24, частями 2 и 3 статьи 9.4, статьями 9.5, 9.5.1, 14.1, 14.10–14.14,
частями 1 и 2 статьи 14.16, статьями 14.17, 14.18, 14.23, 14.27, 14.36,
14.37, частью 2 статьи 14.38, статьями 14.50, 14.43–14.49, частью 1
185
статьи 15.10, частями 2 и 2.1 статьи 17.14, частями 6 и 15 статьи 19.5,
статьей 19.33 КоАП РФ совершенных юридическими лицами,
а также индивидуальными предпринимателями; кроме того статьями 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
§ 4. Надзор за исполнением законов на транспорте,
в таможенных органах и законодательства
об административных правонарушениях
В соответствии с требованием Федерального закона «О прокуратуре» и приказом Генеральной прокуратуры РФ № 19 от 31.03.1998
г. «Об улучшении организации работы транспортных прокуратур
и повышению эффективности их деятельности» одним из главных
является осуществление надзора транспортной прокуратуры за:
1) исполнением законов о безопасности движения, плавания, полетов;
2) защите прав потребителей при пользовании транспортными
услугами;
3) охране жизни, здоровья, имущества как пассажиров, так и работников транспорта;
4) об охране окружающей природной среды на объектах транспорта.
В сфере таможенного надзора прокуратура надзирает за:
1) соблюдением законодательства при осуществлении таможенного контроля за перемещаемыми через таможенную границу РФ
товарами и транспортными средствами;
2) взиманием таможенными органами таможенных платежей
и привлечением нарушителей таможенных правил к предусмотренной законом ответственности;
3) борьбой с коррупцией и должностными преступлениями.
4.1. Надзор за исполнением законов на транспорте
Учитывая приоритеты в работе транспортной прокуратуры,
а также опасность объектов транспорта в ходе осуществления надзора прокуратурой Санкт-Петербурга систематически проводятся
проверки о состоянии соблюдения законности о безопасности движения транспорта в Санкт-Петербурге, об исполнении законодательства о сохранности государственной собственности на транспорте, о налогах и сборах, соблюдении валютного законодательства
186
и законодательства о внешнеторговой деятельности, об экологической безопасности на морском транспорте и т. д.
Особое место среди вопросов, рассматриваемых транспортной
прокуратурой города, занимают вопросы экологической безопасности на транспорте.
4.2. Надзор за исполнением законов
в таможенных органах
Существенная работа ведется по вопросам уклонения от уплаты
таможенных платежей при перемещении через таможенную границу легковых автомобилей, обоснованность предоставления льгот
при оформлении грузов в качестве международной гуманитарной
помощи, законности взимания таможенными органами налога на
добавленную стоимость.
Отдельная работа ведется в направлении по борьбе с коррупцией
и должностными преступлениями, принимаются меры к выявлению признаков преступлений, совершенных сотрудниками таможенных органов.
4.3. Надзор за исполнением законодательства
об административных правонарушениях
С 1 июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который ст. 24.6
наделяет прокурора полномочиями по осуществлению в пределах
своей компетенции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующего на территории РФ законодательства при
производстве по делам об административных правонарушениях, за
исключением дел, находящихся в производстве суда.
Исследования статистических данных показали, что в России
имеется стойкая тенденция к увеличению роста административных правонарушений. Так, согласно данным генеральной прокуратуры об административных правонарушениях ежегодно прокуратура выявляет около 100 тысяч нарушений как процессуального,
так и материального законодательства, многие из которых допускаются органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Службой охраны общественного порядка и Паспортно-визовой службой органов МВД РФ, кроме того серьезные нарушения допускают административные комиссии органов местного
самоуправления, органы Государственного пожарного надзора,
187
Госторгинспекциеи, Госсанэпиднадзора, Федеральной инспекцией
труда. Неправомерные действия должностных лиц указанных учреждений влекут за собой нарушение законных прав и свобод человека и гражданина, что налагает на прокуроров обязанность по
восстановлению нарушенных прав, восстановлению законности
и недопущению в последующем подобных фактов [34].
Ст. 23 КоАП РФ установила достаточно внушительный перечень
государственных органов, должностные лица которых наделяются
правом налагать административные наказания. В этой связи в поле
зрения прокурора оказывается достаточно обширный круг органов
и должностных лиц как федерального, так и регионального уровней,
уполномоченных осуществлять административное преследование.
Практика работы прокуроров позволяет дать анализ типичным
нарушениям, допускаемым органами административной юрисдикции и их должностными лицами в процессе применения норм КоАП
РФ. К числу наиболее распространенных из них относятся:
1) несоблюдение требований норм законодательства, влекущее за
собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к ответственности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
5) неполное выявление всех предусмотренных законом обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном
правонарушении;
6) ошибочная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений,
предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан
(в том числе факты необоснованного задержания, без составления
188
протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) осуществление привода в отношении лица, не подлежащего
ему в силу ст. 27.15 КоАП РФ, либо по устному поручению (без вынесения определения) судьи, органа или должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении;
11) доставление физических лиц должностными лицами органов, не указанных в ч. 1 ст. 27.2 Кодекса, либо должностными лицами в связи с совершением правонарушений, не отнесенных к компетенции соответствующего органа;
12) осуществление административного задержания физических
лиц должностными лицами, не уполномоченными на основании
приказа соответствующего федерального органа исполнительной
власти применять такую меру, а также незанесение в регистрационный журнал по месту задержания записи о применении этой меры,
несоставление протокола об административном задержании;
13) содержание задержанного лица в не отведенном для этого
месте;
14) осуществление личного досмотра и досмотра вещей должностными лицами, не уполномоченными на проведение таких действий, а также несоблюдение требований о присутствии понятых
при проведении личного досмотра и досмотра вещей;
15) наложение ареста на товары, транспортные средства и иные
вещи, не являющиеся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, либо лицом, не уполномоченным на
это, а также нарушение требований о присутствии при аресте товаров, транспортных средств и иных вещей их владельцев и понятых;
16) неиспользование должностными лицами своих полномочий
по доказыванию виновности привлекаемых к административной
ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для
разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей,
потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на
предмет состояния опьянения и др.);
17) осуществление осмотра принадлежащих юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий
и находящихся там вещей и документов лицами, не уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ;
18) изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения и обнаруженных на
месте совершения административного правонарушения при осу189
ществлении личного досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства не уполномоченными
на то должностными лицами либо в отсутствие понятых;
19) невыполнение требований об обязательной оценке стоимости
изъятых вещей в случаях, установленных ст. 27.11 КоАП РФ;
20) незаконно упрощенная процедура рассмотрения материалов
об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);
21) игнорирование обстоятельств, исключающих производство
по делу;
22) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают
свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя
административные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, суды);
23) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;
24) непринятие мер по выявлению причин административных
правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.
Перечень приведенных выше типичных нарушений не является
исчерпывающим.
Надзирая за исполнением законодательства об административных правонарушениях, прокурор анализирует поступающую в прокуратуру информацию из различных источников о фактах нарушения административного закона (жалобы и обращения граждан,
сообщения средств массовой информации, сообщения судей и иных
должностных лиц, иная доступная информация); организует и проводит плановые и неплановые проверки, при подготовке которых
тщательно анализируется объект административной юрисдикции,
анализируется законодательство и нормативно-правовая база, которая регламентирует деятельность данного объекта проверки.
Важное значение имеет правильное разграничение компетенции
территориальных и специализированных прокуроров, так как не
должно допускаться проведение проверок со стороны двух и более
расположенных на одной территории прокуратур.
Прокурор осуществляет надзор за законностью административных задержаний в подразделениях органов полиции. Проводя
в связи с этим проверку, прокурор изучает книги учета лиц, доставленных за проверяемый период, знакомится с протоколами об ад190
министративном задержании граждан и протоколами об административных правонарушениях, где отражаются сведения о времени
и причинах задержания. Кроме этого, прокурор изучает жалобы
и заявления граждан, оспаривающих обоснованность их задержания и личного досмотра.
Прокурорские проверки также проводятся по фактам бездеятельности работников органов административной юрисдикции
в тех случаях, когда имелись все законные основания для применения мер пресечения специального назначения, но их неприменение
повлекло вредные последствия. При установлении причин и вины
бездействий сотрудников, прокурор должен принять меры к привлечению их к предусмотренной законом ответственности.
Мерами прокурорского реагирования на нарушение законов являются:
1) постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию;
2) представление об устранении нарушений законов;
3) протест на постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов;
4) постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении;
5) предостережение о недопустимости нарушения закона;
6) иные меры реагирования.
УК РФ и УПК РФ регулируют отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений – преступлений, тогда как КоАП РФ имеет иное значение. Он
аккумулирует правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с особого вида правонарушениями – административными, и порядок применения особого вида юридической
ответственности за их совершение – административной ответственности. Мера административной ответственности применяются преимущественно во внесудебном порядке, в процессе деятельности
государственных и муниципальных органов. В этой связи надзор
за исполнением законов об административных правонарушениях
со стороны прокуратуры способствует своевременному контролю
за объективным принятием решений в порядке административной
деятельности органами административной юрисдикции, надлежащим исполнением и применением норм КоАП РФ, восстановлению
нарушенных прав и свобод граждан и профилактике административных правонарушений [23].
191
РАЗДЕЛ III
РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ПРИ ПОСТРОЕНИИ
ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
ГЛАВА 4
ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ
НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
§ 1. Органы прокуратуры Соединенных Штатов Америки
Прокуратура США представляет собой государственный орган,
который входит в состав министерства юстиции, которая состоит из
двух обособленных систем – федеральной и штатов.
Федеральную прокуратуру возглавляет генерал-атторней, который в свою очередь является и министром юстиции и назначается
президентом США с согласия сената сроком на 4 года.
Исходя из построения системы органов юстиции США, министерство юстиции является высшим звеном, выступает как центральный аппарат и является федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, органы прокуратуры, которые являются составляющими министерства юстиции, следует относить к исполнительной ветви власти в США.
Необходимо отметить, что при образовании атторнетуры США
был использован английский опыт. Так, должность Генерального
атторнея впервые была учреждена в Великобритании в 1472 году, а
в США аналогичная должность была учреждена намного позднее –
в 1789 году [29].
Генерал-атторней, являясь главным прокурором США и высшим
должностным лицом федеральных органов юстиции, реализует
функцию руководства федеральными судебными органами. В обязанности генерал-атторнея входят:
1) возбуждение уголовных дел;
192
2) поддержание обвинения в федеральных судах;
3) представление к назначению на должность судей федеральных судов;
4) получение отчетов о работе федеральных судов;
5) представление правительству сводных отчетов о деятельности
федеральных судебных прокурорских органов;
Как уже ранее было отмечено, прокуратура США имеет две
структуры, которые представляют собой федеральную атторнетуру
и нижестоящую атторнетуру штатов США. В каждом штате организована своя атторнетура во главе с Генеральным атторнеем. Централизованной атторнетуры в США нет, а между атторнетурами
штатов и федеральной атторнетурой в США существует координационная связь. Организация и деятельность прокуратуры штатов
реализуется независимо от федеральной прокуратуры. Органы прокуратуры функционируют в каждом штате и могут иметь не одинаковые наименования. На местах атторнеи могут назначаться губернатором, а могут избираться населением. Функции федеральной
прокуратуры и прокуратуры штатов схожи, в их основу положено
возбуждение уголовных дел, руководство расследованием уголовных дел, которое осуществляет полиция, поддержание обвинения
в судах штатов [25].
§ 2. Органы прокуратуры Франции
Органы прокуратуры Франции так же, как и органы прокуратуры Соединенных Штатов Америки структурно, входят в состав
министерства юстиции. Из этого можно было бы сделать вывод, что
органы прокуратуры Франции входят в исполнительную ветвь власти. Однако следует обратить внимание, что в отличие от прокуратуры США, министр юстиции Франции не реализует прокурорские
функции, а выполняет лишь административные функции по отношению к прокурорам, а именно: руководит деятельностью прокуратуры, вносит представления президенту о назначении и увольнении
всех прокуроров, осуществляет в отношении них дисциплинарную
власть, дает обязательные для них указания по службе и т. п. Кроме того, органы прокуратуры состоят при судах, но при этом они не
зависят от последних, и более того, контролируют их деятельность.
По этой линии в обязанности прокуроров входят: вести личные дела
судей, представлять на них аттестации министру юстиции и т. д.
Поэтому однозначно ответить на вопрос о том, к какой ветви власти
относится прокуратура Франции, нельзя [23].
193
Прокуроры назначаются президентом по рекомендации, как мы
уже выяснили, министра юстиции. Прокуроры имеют заместителей и помощников, так называемых адвокатов республики. Система прокурорских органов включает: прокуроров республики при
трибуналах высшей инстанции, генеральных прокуроров апелляционного суда и генерального прокурора кассационного суда. Система судов общей юрисдикции Франции включает в себя также
и трибуналы малой инстанции или малого процесса, которые представляют самое низшее звено в судебной системе, однако при таких
судах прокуроры не состоят, там обвинения поддерживаются так
называемыми полицейскими комиссарами.
Система прокурорских органов строго централизована. Так, прокурор республики при вышестоящем трибунале подчиняется генеральному прокурору апелляционного суда, а генеральный прокурор кассационного суда вправе давать указания прокурорам апелляционных судов [29].
Следует отметить, что во Франции традиционно сложился обвинительный процесс, отсюда прокурор в процессе имеет более
широкие права, чем защитник, а власть председательствующего
в судебном процессе в отношении прокурора ограничена. Так, председательствующий не вправе вмешиваться в действия прокурора,
устранять его вопросы, которые тот задает участникам процесса,
а заявление прокурора об истребовании новых доказательств или
о вызове свидетелей обязательны для суда.
Прокуратура Франции, кроме перечисленных функций, осуществляет функцию уголовного преследования [25].
§ 3. Органы прокуратуры Федеративной Республики Германии
Органы прокуратуры в Федеративной Республике Германии в таком виде, в каком они представлены в Российской Федерации отсутствуют. В германии прокуратура выполняет задачу предъявления
обвинения в судах и осуществляет поддержание обвинения в судебном разбирательстве. Таким образом прокуратура объединена со
структурой судов и регулируется нормами о судоустройстве [29].
В зависимости от строения судебной системы Германии, такое
же деление имеет система органов прокуратуры. Она состоит из федеральной прокуратуры при Федеральном суде ФРГ во главе с Генеральным прокурором, прокуратур при верховных судах земель,
которых в Германии 25, и прокуратур при 116 судах второй инстанции. При участковых судах, которые относятся к низшему звену
194
судебной системы, прокурорские функции выполняют прокуроры
вышестоящего суда земли.
И все-таки, свои задачи прокуратура выполняет независимо от
судов.
Федеральные прокуроры назначаются на должность федеральным президентом с согласия бундесрата (палата земель немецкого
парламента). Кандидат выдвигается федеральным министром юстиции. Остальные же прокуроры назначаются федеральным правительством, премьер-министрами земель или министрами юстиции
земель.
Надзор за деятельностью прокуроров осуществляет Генеральный прокурор ФРГ, относительно которого надзорные функции выполняет министр юстиции ФРГ.
Основной задачей прокуратуры Германии является проверка подозрения в совершении преступления. В связи с этим прокуратура
может вызывать и допрашивать обвиняемых, свидетелей, экспертов
и других лиц уголовного процесса. Однако при необходимости осуществления процессуальных действий, которые затрагивают основные права граждан, согласие на их проведение должен давать суд.
Прокуратура при установлении, что совершенное деяние имеет
относительную малозначительность или не тяжкое, также вправе
отказаться от предъявления обвинения в судебном разбирательстве, что влечет за собой прекращение уголовного дела.
Кроме этого прокуратура ФРГ должна следить за исполнением
наказания, то есть прокуратура после постановления приговора
принимает на себя обязанность принимать все меры, необходимые
для исполнения приговора (определение размера наказания, вызов
лица для отбытия наказания, а при необходимости арест осужденного, взыскание штрафа). А вот исполнение наказания в виде лишения свободы относится уже к компетенции органов исполнения
наказания, которые входят в систему министерства юстиции [25].
§ 4. Органы прокуратуры Республики Беларусь
27 ноября 1996 года Беларусь через Конституцию была провозглашена «унитарным демократическим социальным правовым государством», в котором на основе разделения властей действуют ее
государственные органы.
На высшем юридическом уровне статус, функции и структура
прокуратуры закреплены в главе 7 раздела VI Конституции Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями 1996 г.
195
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность прокуратуры в Беларуси является Закон «О прокуратуре
Республики Беларусь» от 29 января 1993 г. с изменениями и дополнениями.
Согласно Конституции, единую централизованную систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый
президентом с согласия Совета Республики. Нижестоящие прокуроры назначаются генеральным прокурором (ст. 126). Подробности
организации системы прокурорских органов закреплены в Законе
о прокуратуре [29].
Согласно закону, прокуратура Республики Беларусь состоит из
республиканской прокуратуры, являющейся центральным аппаратом системы органов прокуратуры, прокуратур областей и приравненной к ним прокуратуры города Минска. Кроме того к ней относятся прокуратуры городов (районов), межрайонные прокуратуры,
а также специализированные прокуратуры, которые могут назначаться и распускаться по представлению Генерального прокурора.
К ним относятся военная, транспортная, природоохранительная
прокуратуры и прокуратура по надзору за исправительно-трудовыми учреждениями. По своему статусу специализированные прокуратуры приравниваются к прокуратурам областей, районов (городов) или межрайонных прокуратур (ст. 15).
Структура органов прокуратуры обычно определяется как внутренняя организация прокуратур, входящих в систему органов прокуратуры.
Как уже говорилось, возглавляет систему прокурорских органов
республики Генеральный прокурор. Он управляет всей деятельностью аппарата прокуратуры и осуществляет контроль за их работой. Он также имеет право на издание ведомственных нормативноправовых актов – приказов, указаний, распоряжений, – а также утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения
всеми работниками прокурорских органов.
Приказ Генерального прокурора Беларуси руководящего характера определяет стратегическую линию по осуществлению надзора
за исполнением законов в определенной отрасли надзора или в каком-либо направлении деятельности органов прокуратуры.
Указание дается Генеральным прокурором в развитие приказа
руководящего характера, в нем затрагивается какой-либо участок
деятельности прокурора.
Распоряжение издается в целях выполнения, чаще всего немедленно, каких-либо действий прокурором и следователем.
196
Инструкция, утверждаемая Генеральным прокурором, предусматривает порядок производства каких-либо процессуальных или
оперативных действий. В Инструкции может быть предусмотрен
порядок ведения статистической отчетности, учета и регистрации
совершенных преступлений и т. п.
Генеральному прокурору подчинены и подотчетны все нижестоящие прокуроры, только он имеет право их назначать и освобождать от должности. Снятие с должности Генерального прокурора
раньше окончания срока его полномочий, который, как и для всех
прокуроров, составляет 5 лет (ст. 8 Закона), возможно лишь в случае совершения им преступления, а также в связи с невозможностью выполнять свои полномочия по состоянию здоровья или по
собственному желанию (ст. 12).
Республиканская прокуратура представляет собой центральное
звено системы органов прокуратуры. Во главе ее, как и во главе всех
прокуратур, стоит прокурор республики. В структуре республиканской прокуратуры выделяют отделы и управления, возглавляемые
начальниками, имеющими заместителей. Отделы и управления
включают прокуроров отделов и управлений.
Среднее звено прокурорских органов состоит из прокуратур областей, а также приравненных к ним. Возглавляются эти прокуратуры, соответственно, прокурорами областей. В их полномочия
входят управление деятельностью аппарата соответствующих прокуратур и подчиненных органов, а также издание приказов, указаний, распоряжений, обязательных для исполнения всеми подчиненными работниками (ст. 15). Им подчинены и подотчетны также
нижестоящие прокуроры.
Прокуроры областей имеют несколько (обычно 2–3) заместителей. В структуре областных прокуратур выделяют отделы и управления, возглавляемые начальниками и имеющие в штате соответствующих прокуроров.
Основным звеном органов прокуратуры являются прокуратуры
городов, районов, межрайонные и приравненные к ним прокуратуры. Возглавляются они соответствующим прокурором, который
имеет заместителя и помощников, функции которых обычно распределяются по отраслям надзора.
Кроме того, в соответствии со ст. 16 Закона о прокуратуре, могут назначаться прокуроры для городов с районным делением.
В их компетенцию входят управление деятельностью районных
прокуратур, а также возможность внесения на рассмотрение вышестоящего прокурора предложений об изменении штатного
197
количества аппарата подчиненных прокуратур и о расстановке
кадров.
При прокуратурах областей и республиканской прокуратуре могут образовываться коллегии (ст. 20). Они выполняют функцию совещательного органа при соответствующей прокуратуре и рассматривают наиболее важные вопросы деятельности органа, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждают
проекты важнейших приказов и указаний, отчеты глав отдельных
структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других
работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться отчеты
и объяснения глав органов государственного управления и контроля, предприятий, организаций, учреждений, других должностных
лиц по вопросам исполнения закона.
В состав коллегии республиканской прокуратуры входят Генеральный прокурор Беларуси (в качестве председателя), его первый
заместитель и заместители (по должности), иные прокурорские
работники. В коллегии областных прокуратур входят прокурор
области (председатель), его первый заместитель и заместители по
должности и другие прокурорские работники. Персональный состав коллегий утверждается Генеральным прокурором Беларуси по
представлению соответствующего прокурора [25].
ГЛАВА 5
РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ПОСТРОЕНИЯ
ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
Как уже отмечалось ранее прокуратура Российской Федерации
выполняет свои задачи и функции на основе Федерального закона
«О прокуратуре», согласно которому в обязанности прокуратуры
входит: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории РФ законов. То есть прокуратура, реализуя свои полномочия по осуществлению такого надзора, следит за тем, чтобы все граждане, организации, должностные
лица и государственные органы действовали на основе законности,
обеспечивали в соответствии со своими правами и возложенными
на них обязанностями охрану общественного порядка, интересов
общества, прав и свобод граждан, соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины.
В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры
участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арби198
тражными судами, в том числе поддерживают государственное обвинение в уголовном судопроизводстве.
Прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществляет
по широкому кругу вопросов международное сотрудничество в правовой сфере [39].
Суть преобразований в системе прокуратуры в условиях нынешней российской государственности состоит в обеспечении ее статуса
основного блюстителя законов на исторически важном этапе экономических, политических, социальных реформ, в ходе становления
и развития правового государства.
Уже в первом российском Законе о прокуратуре (1992 г.) были
упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Совсем иным стало содержание прокурорского надзора, который ныне осуществляется за исполнением
принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Утвердился и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском
судопроизводстве. Прокуратура из органа надзора за законностью
рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. Качественно обновился кадровый состав органов
прокуратуры. Произошли в соответствии с духом времени, новыми
экономическими, политическими, социальными реалиями другие
перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге
полномочий, содержании и формах деятельности.
Исходя из интересов укрепления законности, в органах прокуратуры произведены существенные внутрисистемные преобразования: расширены полномочия прокуратур субъектов Российской
Федерации, которым переподчинены большинство специализированных прокуратур; созданы подразделения Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах; образованы управление по
расследованию преступлений в сфере федеральной безопасности
и межнациональных отношений на Северном Кавказе. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры
по обеспечению законности в экономической и социальной сферах,
на транспорте, на досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях [35].
199
К настоящему времени в основном сформирована прочная правовая база многогранной деятельности органов прокуратуры как инструмента утверждения идей правового государства, обеспечения
верховенства права и законности.
В соответствии с федеральным законом прокуратура осуществляет полномочия независимо от органов государственной власти
(как федерального, так и регионального уровней), органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации
законами. В законе специально оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме
на прокурора и следователя с целью повлиять на принимаемые ими
решения или воспрепятствовать их деятельности. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Принцип законности – важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения и правоохраны. Для
прокуратуры, являющейся, по словам известного российского юриста А.Ф. Кони, живым напоминанием закона, данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины
законности. Это главная цель прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры,
являются ее функции, которые предопределяются социальным
предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуются определенным предметом ведения, направлены на решение этих задач и требуют использования присущих ей полномочий и правовых средств.
Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых
осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительнораспорядительной деятельности органов управления, исполнения
судебных решений и др.), надзор подразделяется на отрасли (направления), которые тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности.
Велика роль прокуратуры в обеспечении единого правового пространства.
Важным элементом правозащитной функции прокуратуры является работа с письмами и заявлениями граждан, которые обра200
щаются в прокуратуру за помощью в восстановлении нарушенных
прав. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются около полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме.
Прокурорами всех уровней выявляются в год около 500 тысяч
нарушений законности в различных сферах общественной жизни,
при этом по актам прокурорского надзора восстанавливаются нарушенные права, а виновные привлекаются к ответственности.
В защиту жилищных, трудовых, пенсионных и других прав
и законных интересов граждан, которые по возрасту, состоянию
здоровья, другим обстоятельствам не в состоянии самостоятельно
отстаивать свои права, прокуроры ежегодно направляют в суды
около 100 тысяч заявлений.
По протестам и другим актам прокурорского реагирования на
нарушения законов в экономической сфере в государственную казну ежегодно возвращаются значительные средства, восстанавливаются права множества добросовестных предпринимателей и собственников.
В сфере общего надзора, задачи прокуратуры на современном
этапе развития российского общества состоят в том, чтобы правовые акты, издаваемые государственными органами власти и органами управления, а также должностными лицами, соответствовали
Конституции РФ и иным Федеральным законам, а также Постановлениям Правительства РФ и правительств республик в составе РФ.
Существенное значение в работе органов прокуратуры имеют задачи по выявлению и предупреждению случаев, подрывающих основы законности в государстве, по обеспечению правового режима
в экономической сфере в момент становления и развития рыночной
экономики, по исполнению законов в следующих направлениях:
об охране от всяких посягательств общегосударственной и частной
собственности; об охране природы и рационального использования
ее ресурсов; о соблюдении государственной и трудовой дисциплины; о борьбе с наркоманией и алкоголизмом; о защите прав и законных интересов граждан.
Надзирая за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокуратура осуществляет надзор таким образом, чтобы каждое преступление полно и быстро было раскрыто,
ни одно лицо, виновное в совершении преступления, не избежало
установленной законом ответственности, в то же время, лицо, не
виновное в совершении преступления, не должно быть привлечено
к уголовной ответственности или понести несправедливое нака201
зание. Исполняя свои функции по надзору за органами дознания
и предварительного следствия, прокуратура следит за законностью
и обоснованностью задержания лиц, подозреваемых в совершении
преступления, порядком возбуждения уголовных дел и применения мер процессуального принуждения. Прокуратура следит за
тем, чтобы в ходе предварительного расследования выполнялись
требования о всестороннем и полном исследовании всех обстоятельств дела, выяснялись как уличающие, так и оправдывающие
обвиняемого обстоятельства и т. д.
С учетом все более возрастающего уровня преступности, увеличения латентной преступности, широкого распространения организованной и коррумпированной преступности, а также участившимися случаями укрытия преступлений со стороны недобросовестных сотрудников правоохранительных органов важное значение
приобретает такая функция прокуратуры как надзор за законностью приема, учета, регистрации и проверки заявлений и сообщений о преступлениях. Нарушения требований приема, учета, регистрации и проверки заявлений и сообщений о преступлениях приводят к укрытию фактов совершения преступлений, и порождают
безнаказанность лиц, совершивших преступления. Эти лица впоследствии совершают повторные еще более тяжкие преступления.
В то же время лица, потерпевшие от преступления, заявившие в органы внутренних дел, и не получившие надлежащего реагирования
на свое заявление, проникают недоверием к правоохранительным
органам, что приводит к еще большему росту латентной преступности.
Эффективная работа в этом направлении со стороны органов
прокуратуры имеет свои положительные результаты, однако число
зарегистрированных преступлений, согласно статистическим данным, в зависимости от категорий может как увеличиваться, так
и уменьшаться.
Осуществление прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обеспечивает
согласование их усилий по противодействию криминалу, недопущению в этой сфере элементов ведомственной разобщенности и разноголосицы, что имеет особое значение в условиях роста организованной и профессиональной преступности, усиления монолитности
преступного мира.
Обеспечению законности в базовой сфере жизни общества – экономике, социальной сфере, в защите прав граждан, публичных
интересов в значительной мере способствует участие прокуроров
202
в гражданском и арбитражном процессах. Оно дает ощутимые результаты, выражающиеся не только в пополнении государственной
казны, но и восстановлении нарушенных прав граждан и в других
общезначимых ценностях. о качестве и эффективности работы прокуратуры на этом ответственном участке свидетельствует и тот
факт, что иски прокуроров в порядке гражданского судопроизводства удовлетворяются судами более чем на 90%, кассационные
и надзорные представления по гражданским делам – более чем на
80%.
Тесно связанна с надзорной и другая, но вполне самостоятельная
функция прокуратуры – участие ее в правотворческой деятельности. Прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий часто сталкивается с пробелами, противоречиями, другими
проявлениями несовершенства действующих нормативных правовых актов. В этих случаях он вносит в законодательные органы
и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов [39].
Наиболее важные законопроекты проходят своего рода экспертизу в Генеральной прокуратуре РФ, в научных учреждениях, действующих при ней. Определенный вклад в правотворчество прокуроры вносят, участвуя в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.
203
Библиографический список
Литература
1. Абрегов Т. А. Об особенностях надзорной деятельности по пресечению распространения материалов экстремистского характера
в сети «Интернет» // Прокурор. 2016. № 4.
2. Акопджанова М. О. Прокурорский надзор в сфере эффективности применения Федерального закона «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Государственная власть и местное
самоуправление. 2014. № 3. С. 37–41.
3. Акопов Л. В. Прокуратура в системе органов государственной
власти: российский и зарубежный подходы // Бизнес в законе. 2013.
№ 4. С. 64–66.
4. Багаутдинов Ф. Н., Нуриев Т. М. Актуальные проблемы защиты прав предпринимателей при осуществлении оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2017. № 3.
5. Баскакова С. И. Прокурорский надзор за исполнением законов
в сфере окружающей среды // Экология и промышленность России.
2014. № 7. С. 56–61.
6. Большакова М. Н. Роль прокурора в кассационной стадии уголовного судопроизводства // Прокурор. 2016. № 1.
7. Братановский С. Н. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина [Электронный ресурс]: монография / С. Н. Братановский,
А. В. Урываев. М.: Директ-Медиа, 2012.
8. Брянская Е. В., Варпаховская Е. М. Особенности участия прокурора в рассмотрении уголовного дела в суде первой инстанции //
Законность. 2017. № 3.
9. Вифлеемский А. Б. Прокуратура не всегда права // Народное
образование. 2012. № 8.
10. Воробьева Т. Ю. Правовые меры защиты авторских и смежных прав в сети Интернет // Законность и правопорядок. 2016.
№ 15.
11. Гельдибаев М. Х. Содержание под стражей в следственных
изоляторах. СПб., 1999.
12. Гельдибаев М. Х. Права человека и содержание под стражей
в уголовном процессе: теория, история, практика. СПб., 2001.
13. Гельдибаев М. Х. Прокурорский надзор за соблюдением прав
человека в уголовном процессе // Вестник СПбУ МВД России. 2001.
№ 3 (11).
204
14. Гельдибаев М. Х. Уголовный процесс: краткий курс лекций.
ГУАП. СПб., 2001.
15. Гельдибаев М. Х. Уголовный процесс: учеб. пособие. СПб.,
2001.
16. Гельдибаев М. Х. Прокурорский надзор: курс лекций / ГУАП.
СПб., 2002.
17. Гельдибаев М. Х., Александров Е. Н. Уголовный процесс в вопросах и ответах / под ред. В. П. Сальникова. СПб., 1999.
18. Гельдибаев М. Х., Огородников А. А. Прокурорский надзор:
учеб. пособие. СПб., 2002.
19. Гельдибаев М. Х., Тангиев Б. Б. Прокурорский надзор: учебник. СПб., 2004.
20. Гельдибаев М. Х., Тангиев Б. Б. Прокурорский надзор: учеб.
пособие / СЗ ИПК ФСКН России. СПб., 2005.
21. Горбачев А. Н. Прокуратура – страж законности и правопорядка // Наша власть: дела и лица. 2013. № 11/12.
22. Григорьев Н. Е. Реализация полномочий прокурора по предъявлению гражданских исков в уголовном процессе // Законность.
2017. № 2.
23. Гулягин А. Ю. Прокуратура в системе органов государственного контроля // Юридический мир. 2012. № 12.
24. Егупов Д. А. Защита бизнеса в условиях неблагоприятных
внешнеполитических и экономических факторов // Прокурор. 2016.
№ 2.
25. Ендольцева А. В., Химичева О. В. [и др.]. Прокурорский надзор зарубежных стран: учебник для вузов по напр. подгот. 030900.62
«Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
26. Жбанков С. Н. Надзор за исполнением лесного законодательства // Муниципальное право. 2014. № 1 (65).
27. Ивасенко К. В. Прокурор как субъект права апелляционного
обжалования // Законодательство. 2014. № 5.
28. Каширина О. Н. Прокуратура как субъект ранней профилактики преступности // Законность. 2012. № 9.
29. Князева Е. Г. Прокурорский надзор в зарубежных странах //
Юридический мир. 2014. № 3.
30. Любезнова О. И. К вопросу участия прокурора в арбитражном
процессе // Законность и правопорядок. 2016. № 14.
31. Никитин А. П. Прокурорский надзор за соблюдением прав
военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их
семей на обеспечение жилыми помещениями // Право в Вооруженных Силах. 2014. № 4.
205
32. Овчарова Я. Г. Надзор за законностью нормативных правовых актов в сфере земельных правоотношений // Законность. 2017.
№ 3.
33. Островский С. А. Типичные нарушения, выявляемые в ходе
надзора за расследованием уголовных дел о хищениях, совершенных с использованием средств мобильной связи // Законность. 2017.
№ 2.
34. Рязанская А. Д. Участие прокурора в административном судопроизводстве // Прокурор. 2016. № 3.
35. Спирин А. В. К вопросу о соотношении прокурорского надзора
и процессуального (ведомственного) контроля в досудебных стадиях
уголовного судопроизводства // Российский следователь. 2017. № 4.
36. Сычев Д. А. Прокурор в досудебном уголовном судопроизводстве Российской Империи // Право и политика. 2014.
37. Сухарев А. Я. Прокурорский надзор: учебник. М.: НОРМА:
ИНФРА-М, 2015.
38. Ткачев И. В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом / В. Л. Толстых, И. В. Ткачев // Законность. 2014. № 9.
39. Толстых В. Л. Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. 2017. № 3.
40. Файнгерш С. М. Отдельные проблемы реализации прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных
органов контроля в сфере экономики // Государственная власть
и местное самоуправление. 2014. № 3. С. 41–46.
41. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: учебник для юрид. вузов и факультетов. М.: Зерцало, 2013.
Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от
18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ.
3. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от
08 января 1997 г. № 1-ФЗ.
4. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации
от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 07.02.2011
№ 3-ФЗ «О полиции».
6. Федеральный закон Российской Федерации от 17 января
1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
7. Федеральный закон Российской Федерации от 28.12.2010
№ 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».
206
8. Федеральный закон Российской Федерации от 21.06.1995
№ 103– ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлении».
9. Федеральный закон Российской Федерации от 12 августа 1995
№ 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
10. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в Риме 4 ноября 1950 г. // Бюллетень международных договоров, № 3, 2001.
11. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Международное публичное право: Сб. док-тов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 460–464.
12. Международный пакт о гражданских и политических правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. //
Бюллетень ВС РФ. 1994. № 12.
13. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных
и унижающих достоинство видах обращения и наказания, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1984 г. // Международная защита прав и свобод человека: Сб. док-тов. М.: Юрид. лит.,
1990.
14. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 // СЗ РФ.
1996. № 17.
Интернет ресурсы
1. Сайт Генеральной прокуратуры РФ http://genproc.gov.ru
2. Интернет-версия системы консультант плюс: http://www.
consultant.ru
3. Интернет-версия системы Гарант: http://www.garant.ru
4. Закон: Журнал для прокуроров и следователей: http://www.
proknadzor.ru
5. Интернет-тренажеры: http://www.i-exam.ru
207
СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ .....................................................................
3
РАЗДЕЛ I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ...........................
Глава 1. Общие положения прокурорского надзора ........
§ 1. Предмет и система прокурорского надзора ..........
§ 2. Создание и развитие прокуратуры в России .........
§ 3. Система органов прокуратуры ...........................
5
5
5
26
38
РАЗДЕЛ II. НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПРОКУРАТУРЫ...........................................................
Глава 2. Надзорная деятельность прокурора
за исполнением законов .........................................
§ 1. Надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов ..........................
§ 2. Надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина ....................................
§ 3. Надзор за органами и должностными лицами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
и предварительное расследование ......................
§ 4. Надзор за соблюдением законов
о несовершеннолетних .....................................
§ 5. Надзор за исполнением законов администрациями
органов и учреждений, исполняющих наказания
и назначаемые судом меры принудительного
характера, администрациями мест содержания
задержанных и заключенных под стражей..........
§ 6. Прокурорский надзор за исполнением законов
в стадии исполнительного производства .............
Глава 3. Иная прокурорско-надзорная деятельность ......
§ 1. Координация прокурором
деятельности правоохранительных органов
в сфере борьбы с преступностью.........................
§ 2. Участие прокурора
в уголовном судопроизводстве ...........................
§ 3. Участие прокурора
в гражданском судопроизводстве .......................
§ 4. Надзор за исполнением законов на транспорте,
в таможенных органах и законодательства
об административных правонарушениях ............
208
56
56
56
67
84
103
121
136
140
140
157
170
186
РАЗДЕЛ III. РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ПРИ ПОСТРОЕНИИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА ............
Глава 4. Органы прокуратуры некоторых
зарубежных государств ..........................................
§ 1. Органы прокуратуры Соединенных Штатов
Америки ........................................................
§ 2. Органы прокуратуры Франции ..........................
§ 3. Органы прокуратуры Федеративной Республики
Германии .......................................................
§ 4. Органы прокуратуры Республики Беларусь .........
Глава 5. Роль и значение прокурорского надзора
на современном этапе построения
правового государства............................................
Библиографический список......................................................
192
192
192
193
194
195
198
204
209
Учебное издание
Гельдибаев Мовлад Хасиевич
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Учебное пособие
Публикуется в авторской редакции
Компьютерная верстка Н. Н. Караваевой
Сдано в набор 19.12.17. Подписано к печати 21.02.18. Формат 60 u84 1/16.
Усл. печ. л. 16,62. Тираж 50 экз. Заказ № 73.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
210
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
21
Размер файла
1 121 Кб
Теги
geldibaev
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа