close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Gr Migr

код для вставкиСкачать
Федеральное агенТство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Санкт-петербургский государственный университет
аэрокосмического приборостроения
С. С. Громыко
Государственно-правовое
регулирование
миграционной политики
в Российской Федерации
Учебное пособие
Санкт-Петербург
2008
1
УДК 325
ББК 66.5
Г87
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор Х. Х. Лойт;
кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского
университета МВД России А. П. Козлов
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
Громыко С. С.
Г87 Государственно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации: учеб. пособие / С. С. Громыко. – СПб.: ГУАП, 2008. – 296 с.: ил.
ISBN 978-5-8000-0407-4
В пособии представлен материал о государственно-правовом
регулировании миграционной политики в Российской Федерации в сфере миграции. Рассматриваются полномочия Президента
РФ и федеральных органов исполнительной власти по реализации
Федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации»,
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других федеральных законов. Содержание работы опирается на действующее законодательство и другие нормативные правовые акты, в том числе ведомственные, регулирующие регистрационные и миграционные отношения по состоянию на 1 июля 2008 г.
Учебное пособие предназначено для студентов юридического факультета, а также для практических работников, занимающихся
вопросами учетно-регистрационной и контрольной деятельности по
соблюдению гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного и иного законодательства.
УДК 325
ББК 66.5
ISBN 978-5-8088-0407-4
2
© ГУАП, 2008
© С. С. Громыко, 2008
ПРЕДИСЛОВИЕ
После распада СССР Россия превратилась из страны эмиграции в страну иммиграции. В результате возникла необходимость
формирования новой миграционной политики государства, разработки правовых основ деятельности государственных органов в
миграционной сфере с учетом масштабных трансформаций в политической, социальной и экономической обстановке, современных
реалий демографического положения России, существенных изменений в системе международных отношений, стремительного роста
миграционных потоков как в Россию, так и за ее пределы, а также
внутри страны.
Иммиграционная обстановка сегодня в России такова, что она
по-прежнему остается привлекательной страной – в 2004 г. к нам
въехали свыше 22 миллионов иностранных граждан. Вместе с тем,
статистические данные показывают, что ежегодно 1,5–2 миллиона
иностранцев не покидают территорию нашей страны в установленные сроки, приобретая таким образом статус нелегалов. Только по
результатам обработки миграционных карт выяснилось, что более
250 тысяч иностранцев занимаются трудовой деятельностью незаконно.
Процессы внешней и внутренней миграции обусловили необходимость создания и преобразования ряда новых органов исполнительной власти, в частности создания Федеральной миграционной
службы России, которая была образована Президентом РФ в 1992 г.
При отсутствии такого органа в советское время вновь созданной
Федеральной миграционной службе эмпирическим путем пришлось
выстраивать отношения с такими категориями людей, которых не
наблюдалось с начала Второй мировой и Великой отечественной
войн: беженцами и вынужденными переселенцами. Появившееся
огромное количество мигрантов явилось, прежде всего, следствием
распада Советского Союза. В немалой степени миграционному процессу способствовали военные действия, начавшиеся в Чеченской
Республике, которые вызвали волну вынужденных переселенцев
из нее.
Учитывая, что многие из указанных проблем отчасти рассматриваются в ГУАП в процессе изучения таких дисциплин, как Конституционное право, Международное право, Административное
право, данное пособие, по мнению автора, будет способствовать более углубленному изучению этих и других дисциплин.
Студентам юридического факультета предоставляется возможность освежить знания по некоторым им известным федеральным
3
законам, а также изучить многие другие нормативные правовые
акты, а именно: приказы и инструкции МВД России, МИД России,
ФМС России и других федеральных органов исполнительной власти, участвующих в выработке и реализации государственной политики в сфере миграционных и регистрационных отношений.
В этом аспекте студенты могут использовать нормативную базу
не только для подготовки к семинарам по указанным и другим дисциплинам, но и для написания квалификационных выпускных работ, курсовых работ.
Кроме того, глубокое знание нормативного материала значительно облегчит студентам сдачу комплексного государственного
экзамена и поможет зарекомендовать себя как дипломированного
специалиста или бакалавра (магистра) при поступлении на работу
после окончания университета.
4
Глава 1. Основы правового регулирования
миграционной политики России после распада
Советского Союза
§ 1. Правовое регулирование образования и развития
миграционной службы России
Распад Советского Союза привел ко многим явлениям, не характерным для советской эпохи. Так, передвижение граждан СССР по
всей территории Союза в основном не ограничивалось, за исключением отдельных местностей, поэтому гражданин СССР мог не только посещать любую республику, входящую в Союз, но и проживать
там. Отделившись от Советского Союза в середине 80-х г. ХХ века
страны Балтии: Латвия, Литва и Эстония определили свою политику в отношении России весьма своеобразно: установили визовый
порядок въезда и организовали свои таможенные и пограничные
службы, ограничив тем самым свободный въезд российских граждан в эти государства. Аналогичные меры пришлось применять и
Российской Федерации в отношении указанных стран, включая установление визовых отношений.
После этих прибалтийских республик из СССР вышли три Закавказские республики: Грузия, Армения и Азербайджан (до августа 1991 г.).
Фактический распад Союза ССР подтвердили руководители России, Украины и Белоруссии, принявшие 8 декабря 1991 г. в белорусских Вискулях совместное решение об образовании трех самостоятельных государств и создании союза нового типа – Содружества Независимых Государств (СНГ)1. Таким образом, уже девять
из 15 республик (включая страны Балтии), входящих в Советский
Союз, официально вышли из него, что фактически означало самоликвидацию огромного государства, так как и остальные республики, составлявшие Союз, тоже пожелали быть независимыми государствами.
Оценивая итоги распада Советского Союза, участники «круглого стола» в декабре 2006 г. отметили ряд причин (обстоятельств)
экономического, политического и идеологического характера, способствовавших этому. Первое, что отметил С. М. Шахрай: на момент подписания Беловежского соглашения СССР как государство
уже не существовало, поскольку к этому времени парламентами
1
См.: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. Минск,
8 декабря 1991 г. Соглашение вступило в силу в соответствии с Протоколом от 21 декабря 1991 г.
5
бывших союзных республик были приняты решения о провозглашении государственной независимости. Вторая причина заключалась в том, что все федерации, построенные по национальному
принципу, рано или поздно распадались, это смертельно опасный
принцип построения государства. Третья и четвертая причины лежат в экономической плоскости. Так, третья причина состояла в
том, что 88 копеек с каждого рубля, израсходованного из бюджета, десятилетиями уходили на производство и закупку вооружений. Ни одна экономика не может выдержать такую пропорцию.
И четвертая причина была связана с обрушением цены на нефть до
8 долларов за баррель, после того как США в 1991 г. заявили о размораживании своих нефтяных резервов, а Саудовская Аравия увеличила производство нефти в четыре раза в этот период1.
Другой участник «круглого стола» политолог А. С. Ципко, соглашаясь в целом с позицией С. М. Шахрая, отметил еще пять фундаментальных причин распада СССР.
Первая причина заключается в том, что легитимность этого государства была сугубо идеологическая, коммунистическая. Из этого вытекало, что как только люди перестанут верить в коммунизм,
легитимность данного государства пропадет.
Вторая причина состоит в том, что Союз мог существовать до тех
пор, пока центр будет в состоянии подавлять силой центробежные
настроения подавляющего большинства руководителей союзных
республик.
Третья причина: большевики с одной стороны объявили право
народов на выход из СССР. Но с другой, привязывали национальные республики через национальных коммунистов к Союзу. Национальные коммунисты были заинтересованы в центральной власти
только в условиях борьбы за власть. А дальше, чем выше стабильность, тем выше желание расширять свои права и полномочия.
Четвертая причина состояла в том, что Ленин с самого начала
строил Союз на политике подавления национального самосознания
ядра империи – великороссов: с момента создания СССР речь шла
о перемещении великороссов в такое положение, в котором до революции 1917 г. были инородцы. Если до этого времени притеснялось развитие украинского, татарского или иного национального
сознания, то теперь в Союзе подавлялось национальное самосознание великороссов, подавлялся их патриотизм, а рост самосознания
всех других народов СССР, напротив, всячески поощрялся.
1 См.: Волкова М., Добрынина Е. Уйти, чтобы остаться? Эксперты обсуждают
перспективы СНГ // Российская газета. 2006. 20 декабря. С. 19.
6
Пятая причина связана с уничтожением национальной элиты,
т. е. с выдворением из России за границу видных деятелей науки
и культуры за их нелояльное, по мнению большевиков, отношение
к советской власти1. К этому надо добавить жуткие способы присоединения к Союзу Прибалтийских республик, Западной Украины и Западной Белоруссии, уничтожившие их национальную элиту. Русский народ – великий, он, к несчастью, этого не помнит. А
прибалты помнят. Так что Сталин резко усилил факторы, которые
привели к распаду СССР2.
В начале 90-х г. ХХ столетия вместе с политическими изменениями происходили изменения и в экономической сфере. Произошла дезинтеграция единого экономического механизма Советского
Союза, когда многие фабрики и заводы, расположенные в бывших
союзных республиках вынуждены были переходить на договорные
отношения не только между собой, но и с другими государствами дальнего зарубежья, что оказалось крайне затруднительным,
поскольку продукция бывших республик СССР оказалась не конкурентно способной на мировом рынке товаров и услуг. Начался
неизбежный процесс банкротства многих предприятий, остановка
производства, ликвидация дотационных нерентабельных предприятий. В итоге многие тысячи российских граждан и граждан республик бывшего СССР оказались без работы.
Безработица и другие причины вынуждают многих граждан
бывшего Союза искать работу у соседей, в большей степени в Российской Федерации, что привело к резкому увеличению миграционных связей, в том числе неконтролируемой миграции. К тому
же понятия «иностранец» и «лицо без гражданства» стали распространяться на многих бывших граждан СССР. Одновременно с расширением политических, экономических, торговых, культурных,
туристических контактов со странами дальнего зарубежья, а также
в связи с начавшими боевыми действиями на территории Чечни,
в других государствах (Азербайджане – Нагорном Карабахе и др.)
появились новые категории мигрантов, ранее неизвестные России,
т. е. вынужденные переселенцы и беженцы. По различным данным, после распада СССР более пяти миллионов человек были вынуждены покинуть свои дома.
1 См.
об этом подробнее: Берлявский Л. Г. Административная высылка деятелей
науки и культуры в 1922 г. // Государство и право. 2008. № 2. С. 72–77; Геллер М. С.
«Первое предостережение» — удар хлыстом: К истории высылки из Советского Союза деятелей культуры в 1922 г. // Вопросы философии. 1990. № 9. С. 38.
2 См.: Волкова М., Добрынина Е. Указ. статья. С. 19.
7
Немалую роль сыграли начавшиеся вооруженные конфликты в
теперь уже суверенных государствах (Таджикистан, Грузия, Молдова и др). По различным данным, в результате этих конфликтов
Россия «получила» до двух миллионов иммигрантов.
Исследователи подсчитали, что иммиграция в Россию из стран
СНГ и Балтии в 90-е годы выглядела следующим образом (тыс.
чел.)1.
Годы
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Прибыло из
стран нового 912.0 690.0 924.3 920.9 1142.4 839.7 640.9 1147.4 978.3
зарубежья
В научной литературе вопросам внешней миграционной политики стало уделяться все больше внимания. И следует отметить плодотворные попытки исследователей этой проблемы по выработке
дефиниции «миграционная политика». Анализ точек зрения ученых позволяет сделать вывод, что среди них нет единого подхода в
определении понятия и сущности миграционной политики.
Так, по мнению А. У. Хомры: «Миграционная политика – это
комплекс разработок и мероприятий, направленных на формирование необходимых потоков и требуемой интенсивности миграции
населения»2.
Более развернутое определение этого понятия дает С. О. Харламов, который считает, что миграционная политика представляет
собой комплекс мероприятий, относящихся к сфере государственного управления, регулируемых правовыми нормами, направленными на упорядочение миграционных процессов, защиту прав
беженцев и вынужденных переселенцев, преодоление негативных
последствий стихийной миграции3.
Иная точка зрения у И. Ю. Сизова, который полагает, что миграционная политика представляет собой комплекс государственных
мер, направленных на упорядочение потоков внешней и внутренней миграции в целях демографии государства и сбалансирован-
1 См.: Ионцев В. А. Международная миграция населения: Россия и современный
мир // Социс. 1998. № 6. С. 42; Зайончковская Ж. Вынужденные мигранты из стран
СНГ и Балтии // Социс. 1998. № 6. С. 56; Макеев И. Ю. Миграция русскоязычного
населения из Казахстана // Социс. 1999. № 11. С. 63.
2 Хомра А. У. Миграция населения: вопросы теории, методики исследования.
Киев, 1979. С. 15.
3 См.: Харламов С. О. Иммиграционный контроль в системе функций органов
внутренних дел России: дис… канд. юрид. наук. М., 2002.
8
ности населения на территории, рассчитанных как на настоящее,
так и на будущее.
При этом под упорядоченностью потоков внешней и внутренней
миграции автор понимает как создание условий для прекращения
«утечки мозгов», культивирования «возвратной» миграции, так
и создание законодательной базы и правоохранительной системы
для недопущения дальнейшего распространения незаконной иммиграции на территории государства, легализации либо выдворения незаконных иммигрантов, уже находящихся на территории
государства.
Под сбалансированностью расселения И. Ю. Сизов имеет в виду
распределение потоков внешней и внутренней миграции во избежание перенаселения одних территорий государства и создания
«демографического вакуума» на других1.
Государственная политика России на начало 90-х гг. ХХ века
заключалась прежде всего в том, чтобы определить и закрепить
правовой статус перемещенных лиц и решить проблемы их размещения и трудоустройства. В целях реализации миграционной политики были приняты два закона: Закон РФ от 19 февраля 1993 г.
№ 4528-1 «О беженцах» и Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1
«О вынужденных переселенцах».
Однако в законодательных и иных нормативных актах России и
других стран, прежде всего – СНГ) нет единообразия в понимании
терминов «мигрант», «иммигрант», «эмигрант» как нет и ясности в
соотношении понятий «вынужденный переселенец» и «беженец».
Неслучайно поэтому Исполнительный Секретариат Содружества Независимых Государств 10 июня 1996 г. направил в Экономический Суд запрос о толковании указанных понятий применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г. в Москве.
Основанием для обращения послужило письмо Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, в котором был поднят вопрос о разночтениях в толковании понятий «беженец», «мигрант»,
«вынужденный переселенец» в официальных органах СНГ. Лица,
выбывшие из Республики Казахстан, по прибытию в Россию или
Азербайджан нередко учитываются Межгосударственным статистическим комитетом СНГ в качестве вынужденных переселенцев
и беженцев, хотя фактически ими не являются. Это создает недоразумения и искусственные трудности во взаимоотношениях меж1 См.: Сизов И. Ю. Миграционная политика: монография. М.: Московский университет МВД России, 2006. С. 12.
9
ду государствами – участниками Содружества Независимых Государств.
Изучив имеющиеся в деле документы, Экономический Суд пришел к выводу, что понятие «мигрант» не закреплено в Соглашении
о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября
1993 г., поэтому и не может применяться по отношению к указанным лицам. В рамках СНГ единственным договорно-правовым источником, который регулирует вопросы, связанные с понятием
«мигрант», является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от
15 апреля 1994 г.
Другие источники применяемого в Суде права, которые содержали бы определение понятия «мигрант», отсутствуют. Вместе с
тем, в соответствии с общим значением этого понятия за ним необходимо признать статус родового понятия, включающего в себя все
категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения,
вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ1.
В ст. 27 Конституции Российской Федерации закреплено, что
каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства и каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации, так же как беспрепятственно возвращаться в Россию.
Из этих конституционных положений И. Ю. Сизов правильно
определил следующие категории мигрантов:
1. Граждане Российской Федерации либо законно находящиеся
на территории России иностранные граждане:
– передвигающиеся по территории России в целях, не связанных с выбором нового места жительства (командировка, отпуск и
т.д.);
– передвигающиеся по территории России в целях, связанных с
выбором нового места жительства.
2. Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие
за рубежом и возвращающиеся в Россию.
3. Граждане России, выезжающие за ее пределы с целью получения гражданства иностранного государства2.
Для реализации государственной миграционной политики возникла необходимость создания нового, ранее неизвестного России
1 См.:
2 См.:
10
Решение Экономического Суда СНГ № С — 1/14-96 от 11 сентября 1996 г.
Сизов И. Ю. Миграционная политика: монография. М., 2006. С. 51–52.
специального органа – Федеральной миграционной службы России. Однако Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 629 «О Федеральной миграционной службе» оказался самым коротким нормативным правовым актом и содержал всего три позиции:
1. Образовать на базе Комитета по делам миграции населения
при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации Федеральную миграционную службу России.
2. Назначить Регент Татьяну Михайловну руководителем Федеральной миграционной службы России.
3. Поручить Регент Т. М. в месячный срок представить в Правительство Российской Федерации проект Положения о Федеральной
миграционной службе России.
Таким образом, новый федеральный орган исполнительной
власти был образован, но его руководителю предстояла нелегкая
работа по разработке регламентирующего документа, с решением
одновременно с этим не менее сложных проблем по подбору государственных служащих на руководящие и иные должности в центральном аппарате ФМС России, их размещению, оплате труда и
многие другие проблемы.
Положение о Федеральной миграционной службе России (ФМС
России) было утверждено постановлением Совета Министров – Правительства РФ только 1 марта 1993 г. № 1731 (далее – Положение).
В Положении были закреплены десять задач ФМС России:
1) разработка проектов федеральных и межрегиональных миграционных программ и обеспечение их реализации;
2) распределение средств, выделяемых из федерального бюджета
на решение проблем миграции, и контроль за их использованием;
3) организация приема и временного размещения беженцев и
вынужденных переселенцев на территории России, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства;
4) разработка и реализация мер в области внешней трудовой
миграции граждан Российской Федерации;
5) разработка и осуществление мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан на территории России;
6) защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством;
7) подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции;
1 См.:
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 10. Ст. 836.
11
8) организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране;
9) признание в соответствии с действующим законодательством
правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России;
10) осуществление в установленном порядке сотрудничества
с международными и зарубежными организациями по вопросам
миграции.
Что касается основных направлений деятельности (функций)
ФМС России по реализации возложенных на нее задач, то к таковым были отнесены:
1) в области прогнозирования миграционных процессов и формирования миграционной политики: подготовка совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти предложений по
выработке государственной политики и ее реализация; разработка
текущих и долговременных прогнозов внутренней и внешней миграции; организация научных исследований по проблемам миграции; организация разработки и внедрения единой информационной системы в области миграции;
2) в области защиты прав мигрантов: подготовка предложений о порядке и условиях определения правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России;
обеспечение защиты прав и социальных гарантий мигрантов в соответствии с действующим законодательством; осуществление контроля за реализацией законодательства по проблемам миграции;
создание в субъектах Российской Федерации службы социальной
поддержки мигрантов;
3) в области разработки миграционных программ и обустройства мигрантов: организация совместно с другими федеральными
органами исполнительной власти разработки проектов концепций,
федеральных и межгосударственных программ в области миграции
и их выполнения; организация совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ разработки региональных и межрегиональных программ по вопросам миграции и контроль за их реализацией; обеспечение пунктов приема и временного размещения
беженцев, вынужденных переселенцев и репатриантов и другие
функции;
4) в области внешней трудовой миграции: участие в разработке проектов соглашений и других международных документов по
вопросам трудовой миграции граждан России за границу и иностранных граждан в Россию; содействие гражданам России в поиске
работы и трудоустройстве за границей и осуществление лицензиро12
вания деятельности негосударственных организаций, связанной с
трудовой миграцией граждан России;
5) в области миграционного контроля: организация миграционного контроля в пограничных пунктах; организация учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев; разработка мероприятий по предупреждению случаев незаконной миграции;
6) в области международного сотрудничества: участие в подготовке проектов межправительственных соглашений в области
миграции населения; проведение консультаций и переговоров с
международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями по вопросам международного сотрудничества в области миграции; внесение предложений по ратификации Россией конвенций и других международных документов
по вопросам миграции; участие в работе международных организаций по вопросам миграции и выполнение других функций.
Последующим Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г.
№ 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» было
предписано ввести на пунктах пропуска через Государственную
границу РФ иммиграционный контроль, возложив его осуществление на органы Федеральной миграционной службы России.
Основные задачи для иммиграционного контроля следующие:
1) контроль за въездом на территорию страны иностранных
граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих
транзитом, их идентификация, регистрация и учет;
2) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой
миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке;
3) рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без
гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении
убежища.
Во исполнение Указа Президента от 16 декабря 1993 г. № 2145
постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020
было утверждено Положение об иммиграционном контроле. Под
иммиграционным контролем понимается осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными
органами деятельность по регулированию миграции и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территории Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без гражданства1.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» // РГ. 1994. 17 сент.
13
Указанным Положением были определены задачи, основные
функции и права постов иммиграционного контроля Федеральной
миграционной службы России в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
В этот же день 8 сентября 1994 г. Правительство РФ приняло
постановление № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции», которым предписало
ФМС России, МВД России и другим федеральным органам исполнительной власти представить предложения об иммиграционной
квоте приема иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища на территории России, и ее размерах. Одновременно этим же постановлением Правительства РФ было утверждено
Положение о порядке работы с иностранными гражданами, лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в
поисках убежища, определения их правового статуса, временного
размещения и пребывания на территории Российской Федерации.
Между тем, ситуация противостояния и открытых вооруженных
столкновений между Грузией и Абхазией, Молдавией и Приднепровской республикой и в других государствах обусловила быстрое развитие приобретения в России не просто убежища, а политического
убежища. В соответствии со ст. ст. 63 и 89 Конституции Российской
Федерации Президентом Российской Федерации вначале Указом от
26 июля 1995 г. № 763, а затем Указом от 21 июля 1997 г. № 746
было утверждено Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации (далее – Положение)1.
Положением закреплено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту
от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране
своего обычного местожительства за общественно-политическую
деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным
мировым сообществом и нормами международного права. При этом
принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища в Российской Федерации. Сам
процесс предоставления политического убежища конкретному
лицу производится индивидуальным актом (указом) Президента
РФ на основании решения Комиссии по вопросам гражданства при
Президенте РФ.
1 См.:
Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации» //
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
14
Дальнейшему развитию миграционной политики способствовали также Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О
порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию»1, и постановления Правительства РФ: от 10 ноября
1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998–
2000 годы»2 и от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3.
Заметим, что Федеральная миграционная программа от 10 ноября 1997 г. содержит очень важные понятия и термины:
а) миграция – перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях
постоянного или временного изменения места жительства; миграция различается по причинам (добровольная или вынужденная) и
типу (внешняя или внутренняя);
б) добровольная миграция – перемещение людей, добровольно
покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства;
в) вынужденная миграция – перемещение людей с целью поиска
убежища; видами такой миграции могут быть: внешняя и внутренняя, возвратная и безвозвратная;
г) внешняя миграция – перемещение людей из России в другие
государства (эмиграция) и из других государств в Россию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания;
д) внутренняя миграция – перемещение людей в пределах Российской Федерации с целью постоянного или временного изменения места жительства; может быть добровольной или вынужденной, возвратной и безвозвратной;
е) внешняя трудовая миграция – добровольное перемещение на
законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных
граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности;
ж) незаконная миграция – въезд в Россию, пребывание и выезд с
ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нару1 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175;
2003. № 2. Ст. 159.
2 См.: СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.
3 См.: СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5020.
15
шением законодательства Российской Федерации, регулирующего
порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской
Федерации.
Анализ правовых актов, определявших миграционную политику в 90-х гг. ХХ века, свидетельствует о том, что она была недостаточно последовательна. Так, Указом Президента РФ от 9 июля
1997 г. № 710 были образованы два министерства по регулированию отношений, тесно связанных с миграционными: Министерство
Российской Федерации по делам национальностей и федеративным
отношениям и Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых
Государств1.
Но уже в апреле 1998 г. Министерство Российской Федерации по
сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых Государств было упразднено, а Министерство Российской
Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям было преобразовано в Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации2. Процесс, что называется,
пошел, и уже в сентябре 1998 г. Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации было реорганизовано
с образованием двух новых министерств: Министерства региональной политики Российской Федерации и Министерства национальной политики Российской Федерации3. Однако такое состояние федеральных органов власти, призванных заниматься региональными и национальными отношениями, было изменено в мае 1999 г.:
Министерство национальной политики Российской Федерации
было преобразовано в Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации, а Министерство региональной
политики Российской Федерации было понижено до Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера4.
1 См.: Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 710 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ и внесении изменений в структуру исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г.
№ 1177» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3422.
2 См.: Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2020.
3 См.: Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4886.
4 См.: Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727.
16
В мае 2000 г. В. В. Путин, став Президентом Российской Федерации, по представлению Председателя Правительства РФ упразднил Федеральную миграционную службу России и преобразовал
Министерство по делам федерации и национальностей Российской
Федерации в Министерство по делам федерации, национальной и
миграционной политики Российской Федерации1.
Вместе с тем, несовершенство законодательства государств –
бывших республик СССР в области защиты прав и свобод граждан,
создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка, продолжало способствовать ухудшению проблемы незаконной миграции в
Россию.
Стало очевидным, что Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации с
его немногочисленным аппаратом не способно эффективно влиять
на процесс миграции. Из интервью, данного «Российской газете»
бывшим руководителем указанного министерства А. Блохиным
следует, что основной поток беженцев и вынужденных переселенцев пошел к нам из Казахстана (31 процент мигрантов), Таджикистана (16 процентов), Узбекистана (14 процентов), Азербайджана
(13 процентов), Грузии (10 процентов). Кроме того, в Россию бегут
не только из соседних стран, но даже из тех, с которыми у нас нет
общих границ, – Афганистана, Турции, Вьетнама, Шри-Ланки,
Кении. По различным данным, поток нелегальных иммигрантов в
Россию превысил два миллиона человек2.
Учитывая сложившуюся ситуацию и тот факт, что работа по
регистрации и учету мигрантов выполнялась в то время главным
образом паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел,
Президент РФ Указом от 16 октября 2001 г. № 1230 упразднил Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, возложив его функции в части, касающейся миграционной политики на Министерство внутренних
дел Российской Федерации, а Указом от 23 февраля 2002 г. № 232
образовал Федеральную миграционную службу МВД России3. Выступая на расширенной коллегии МВД России 25 декабря 2001 г.
1
См: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.
2 См.: Туровский М. Люди контрабандой // РГ. 2001. 5 июня.
3 См.: Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4071; Указ
Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 813.
17
Президент РФ назвал контроль за миграционными процессами,
пресечение нелегальной миграции как одну из ключевых задач этого Министерства1.
§ 2. Основные направления деятельности
Федеральной миграционной службы России
Своим Указом от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» Президент РФ установил, что функции федерального органа
исполнительной власти по миграционной службе отныне будет исполнять Министерство внутренних дел Российской Федерации. К
таким функциям Министерства отнесены следующие:
1) подготовка предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;
2) подготовка и представление предложений по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений;
3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной миграционной
политики;
4) исполнение в пределах его полномочий законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;
5) участие в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без
гражданства;
6) осуществление в соответствии с законодательством РФ и международными договорами мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы
на территорию Российской Федерации и трудоустройству граждан
РФ за пределами территории Российской Федерации;
7) разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
8) подготовка предложений по выделению средств федерального
бюджета и по использованию иных источников финансирования на
реализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля за расходованием указанных средств;
1 См.:
18
Милиционерам задали задачи. Целых пять // РГ. 2001. 26 декабря.
9) участие в подготовке и реализации в пределах его полномочий международных договоров Российской Федерации в области
миграции.
Очевидно, что эти функции должна была выполнять Федеральная миграционная служба МВД России, начальник которой возведен в ранг заместителя Министра внутренних дел. Предписав своим
Указом образование данной Службы, Президент РФ постановил:
1) установить штатную численность федеральных государственных служащих Федеральной миграционной службы МВД России
(в центральном аппарате) в количестве 280 единиц и фонд заработной платы их труда в размере 3 840,5 тыс. рублей (в расчете на
квартал);
2) преобразовать территориальные органы упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной
политики Российской Федерации в подразделения по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и установить предельную численность федеральных государственных служащих этих подразделений в количестве 2935 единиц и фонд оплаты их труда в размере 36 716,3 тыс. рублей (в расчете на квартал);
3) преобразовать представительства упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в Республике Армения, Киргизской
Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и
Туркменистане в представительства МВД России по делам миграции за рубежом.
Одновременно Правительству РФ было предписано установить
численность работников представительств МВД России по делам
миграции за рубежом и определить перечень организаций и имущества упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, передаваемых в ведение МВД России.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации Правительством РФ постановлением от 21 мая 2002 г. № 327 «Некоторые
вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1
была установлена численность работников представительств МВД
России по делам миграции за рубежом в количестве 17 человек и
определен перечень организаций и имущества упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной
политики Российской Федерации, передаваемых в ведение МВД
России (всего 29 государственных учреждений).
1 См.:
СЗ РФ. 2002. № 21. Ст. 200.
19
Надо отметить, что в 2007 г. Президент пересмотрел количество
представителей МВД России в иностранных государствах и увеличил число представителей и их заместителей до 41 человека1.
Для исполнения функции по реализации законодательства о
беженцах и вынужденных переселенцах Министр внутренних дел
приказом от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД,
УВД субъектов Российской Федерации в области миграции» утвердил Типовое положение об управлениях по делам миграции при
этих органах внутренних дел.
В целях повышения эффективности работы государственного
аппарата, Президент РФ В. В. Путин Указом от 9 марта 2004 г.
№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 значительно сократил количество федеральных министерств (с 23 до 16-ти) и создал систему из трех элементов: министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти повлекла за собой необходимость утверждения Президентом РФ и Правительством РФ положений о вновь созданных
органах.
Поэтому Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» было
утверждено «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»3. В Положении было отражено, что данное Министерство осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.
Однако Президент РФ посчитал, что необходимо повысить статус Федеральной миграционной службы и полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере миграции предоставить
в большей степени этому органу исполнительной власти. Поэтому
следующим шагом Президента РФ по совершенствованию миграционной системы явилось принятие им Указа от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»4, которым
утверждено Положение о Федеральной миграционной службе (Положение). В Положении закреплено, что Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной вла1 См.: Указ Президента РФ от 27 августа 2007 г. № 1104 «О представителях Министерства внутренних дел в иностранных государствах» // СЗ РФ. 2007. № 36.
Ст. 4365.
2 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
3 См.: СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
4 См.: СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
20
сти, осуществляющим правоприменительные функции, функции
по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере
миграции. Следует обратить внимание на то, что Федеральная миграционная служба в сокращенном варианте стала именоваться
ФМС России, а не ФМС МВД России, как это было в 2002 г.
Одновременно Президент РФ постановил преобразовать представительства МВД России в Республике Армения, Киргизской
Республики, Латвийской Республики, Республики Таджикистан
и Туркменистане в представительства Федеральной миграционной
службы. Однако процесс создания указанных представительств
продолжал развиваться и очередным Указом Президента РФ от
3 марта 2008 г. № 301 «О представительствах и представителях Федеральной миграционной службы за рубежом»1 глава государства
разрешил Федеральной миграционной службе:
а) иметь представительства в Республике Казахстан и Республике Узбекистан;
б) направлять для работы в составе дипломатических представительств Российской Федерации в Республике Молдова и на Украине своих представителей и их заместителей в количестве шести
человек (по три человека в каждом из указанных государств) без
включения в штатную численность этих представительств.
Кроме того, было определено, что представительства Федеральной миграционной службы за рубежом и представители Федеральной миграционной службы в составе дипломатических представительств Российской Федерации (без включения в штатную численность этих представительств) составляют загранаппарат Федеральной миграционной службы.
При этом предельная штатная численность Федеральной миграционной службы, ее территориальных органов и загранаппарата
была определена в количестве 34 286 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации – 19 290 человек, федеральных
государственных служащих – 9174 человека, работников – 5822
человека; из них численность работников загранаппарата Федеральной миграционной службы – в количестве 43 единиц.
В Положении 2004 г. основные задачи ФМС России сформулированы следующим образом:
1) производство по делам о гражданстве Российской Федерации,
оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
1 СЗ
РФ. 2008. N 10 (2 ч.). Ст. 906.
21
2) осуществление регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и
должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию,
проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
4) осуществление контроля за соблюдением иностранными
гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой
миграции, привлечения иностранных работников в Российскую
Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за
пределами Российской Федерации;
8) управление территориальными органами ФМС России, ее
представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС
России задач.
Что касается основных направлений деятельности Федеральной миграционной службы, то они закреплены в Положении в виде
весьма широких полномочий, включая те функции, которые до
этого времени осуществляли паспортно-визовые аппараты органов
внутренних дел.
ФМС России осуществляет следующие полномочия:
1) осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации контроль и надзор:
– за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по
месту жительства в пределах Российской Федерации;
– за соблюдением иммиграционных правил иностранными
гражданами и лицами без гражданства;
22
– за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;
2) выдает в установленном порядке разрешения на привлечение
работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также
разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;
3) организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации:
– выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства
на въезд в Российскую Федерацию;
– определение наличия гражданства Российской Федерации у
лиц, проживающих в Российской Федерации;
– принятие от лиц, проживающих в Российской Федерации, заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации;
– проверку фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, и
в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в
соответствующих государственных органах;
– направление Президенту Российской Федерации заявлений
по вопросам гражданства Российской Федерации, представленных
для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на данные заявления, документы и материалы;
– исполнение принятых Президентом Российской Федерации
решений по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих в Российской Федерации;
– рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской
Федерации, поданных лицами, проживающими в Российской Федерации, и принятие решений по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
– ведение учета лиц, в отношении которых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
– оформление гражданства Российской Федерации;
– отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации;
– выдачу и замену гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность;
– регистрационный учет граждан Российской Федерации по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
23
Федерации, а также регистрацию иностранных граждан и лиц без
гражданства, временно пребывающих в Российской Федерации;
– оформление и выдачу паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию;
– учет выданных паспортов гражданина Российской Федерации;
– оформление приглашений иностранным гражданам и лицам
без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц;
– реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
– проставление отметки о запрещении въезда в Российскую
Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного
гражданина или лица без гражданства;
– проведение государственной дактилоскопической регистрации;
– производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции;
– представление в судах интересов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства
внутренних дел Российской Федерации по вопросам, относящимся
к установленной сфере деятельности ФМС России, а также защиту
в судах интересов ФМС России;
– проведение федеральных государственных статистических
наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с
официальной статистической методологией;
– информационное и правовое обеспечение деятельности ФМС
России, ее территориальных органов, а также иных входящих в
систему ФМС России организаций и подразделений по вопросам,
относящимся к установленной сфере деятельности;
4) организует в установленном законодательством Российской
Федерации порядке:
– выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
– выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства
вида на жительство в Российской Федерации;
– учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их
беженцами, получивших статус беженца, а также оказание содейс24
твия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;
– учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами,
получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание
содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом
месте жительства в Российской Федерации;
– проведение идентификации иностранных граждан и лиц без
гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в Российской Федерации;
5) участвует в соответствии с законодательством Российской
Федерации в разработке и обеспечивает подготовку предложений о
распределении по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище;
6) принимает в соответствии с законодательством Российской
Федерации решения:
– о продлении либо сокращении срока временного пребывания
иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;
– о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства
разрешений на временное проживание в Российской Федерации
или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство;
– о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных
работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без
гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности,
связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за
пределами Российской Федерации;
– о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а
также осуществляет меры по их депортации и административному
выдворению за пределы Российской Федерации;
– о нежелательности пребывания (проживания) иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также
об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;
7) осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации лицензирование деятельности в сфере миграции;
8) участвует в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;
9) организует и ведет адресно-справочную работу;
25
10) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан,
принятие по ним соответствующих решений и направление ответов
в установленный законодательством Российской Федерации срок;
11) принимает участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан
и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;
12) руководит территориальными органами, а также иными
входящими в систему ФМС России организациями и подразделениями, осуществляет контроль их деятельности;
13) подготавливает и направляет в Министерство внутренних
дел Российской Федерации предложения по вопросам реализации
государственной политики в установленной сфере деятельности
ФМС России;
14) принимает меры по укреплению и развитию материальнотехнической базы ФМС России, ее территориальных органов, а
также иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений;
15) координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, связанную с решением проблем вынужденных переселенцев;
16) создает единую информационную систему в установленной
сфере деятельности;
17) формирует и ведет федеральные базы данных, а также обеспечивает методологическое единообразие и согласованное функционирование информационных систем в установленной сфере деятельности;
18) участвует в разработке федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;
19) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными
организациями по вопросам, относящимся к установленной сфере
деятельности;
20) участвует в разработке и осуществлении программ международного сотрудничества, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации, в том числе межведомственного характера, по вопросам, относящимся к установленной сфере
деятельности;
21) обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Ми26
нистерство внутренних дел Российской Федерации предложения
по совершенствованию законодательства Российской Федерации;
22) разрабатывает и представляет Министру внутренних дел
Российской Федерации проекты нормативных правовых актов по
вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, принимает участие в подготовке отзывов и заключений на проекты
нормативных правовых актов Российской Федерации;
23) проводит в установленном законодательством Российской
Федерации порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение
работ, оказание услуг для нужд ФМС России, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в
установленной сфере деятельности;
24) осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ФМС России и реализацию возложенных на нее функций, а также средств,
поступающих в соответствии с законодательством Российской Федерации из иных источников финансирования;
25) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом
тайну;
26) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, связанных с деятельностью
ФМС России;
27) обеспечивает мобилизационную подготовку ФМС России,
контроль и координацию деятельности ее территориальных органов, а также иных входящих в систему ФМС России организаций и
подразделений по мобилизационной подготовке;
28) организует профессиональную подготовку лиц начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации
(далее – сотрудники) и федеральных государственных служащих
ФМС России, ее территориальных органов, иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку, а также принимает
меры по обеспечению их правовой и социальной защиты;
29) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
27
ФМС России возглавляет директор, который имеет 1-го заместителя и четырех заместителей. Для выполнения возложенных на
нее задач и осуществления полномочий в ее структуру включены
11 управлений:
1. Управление по вопросам гражданства.
2. Управление иммиграционного контроля.
3. Управление кризисных ситуаций.
4. Управление визовой и регистрационной работы.
5. Управление внешней трудовой миграции.
6. Управление паспортной работы и регистрационного учета населения.
7. Управление правового обеспечения и международного сотрудничества.
8. Организационно-аналитическое управление.
9. Управление информационных ресурсов.
10. Управление контроля и делопроизводства.
11. Управление финансово-экономического и ресурсного обеспечения.
Кроме того, в структуре центрального аппарата ФМС имеются
три центра: Центр паспортно-визовых информационных ресурсов; Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам и
Центр оформления приглашений иностранных граждан.
Отвечая на вопросы корреспондента «Российской газеты», бывший директор ФМС А. И. Черненко подчеркнул, что его предложение об объединении ФМС и паспортно-визовых аппаратов вначале
было апробировано в нескольких регионах и поскольку эксперимент прошел успешно, то был подготовлен проект Указа Президента РФ, который он подписал 19 июля 2004 г. за № 928 и в соответствии с которым и создана указанная структура центрального
аппарата ФМС России1.
Он отметил также, что начался процесс формирования территориальных органов Федеральной миграционной службы, которые
будут действовать наряду с подразделениями по делам миграции
МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации до их реорганизации.
В свою очередь, министр внутренних дел Российской Федерации
в целях реализации Указов Президента РФ и постановления Правительства РФ от 21 мая 2002 г. № 327 «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» приказом от
31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов
1 См.:
28
Ваш паспорт, Федеральная миграционная служба // РГ. 2004. 9 окт.
Российской Федерации в области миграции» определил (корреспондировал) функции для указанных органов внутренних дел лишь в
объеме, который охватывает функции по работе с вынужденными
переселенцами и беженцами, оставив другие многочисленные функции за паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел.
Одновременно министр утвердил Общее положение о подразделении по делам миграции министерства внутренних дел, главного
управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации (далее – Общее положение)1.
Общим положением было определено, что структуру и штатное
расписание подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД
утверждает министр внутренних дел Российской Федерации. Эти
подразделения непосредственно подчинялись министрам внутренних дел, начальникам главных управлений и управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, а по вопросам использования выделенных им денежных средств были подотчетны Федеральной миграционной службе.
Должности в подразделении по делам миграции должны были
замещаться сотрудниками органов внутренних дел, федеральными
государственными служащими, на которых распространяется Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2, а также служащими.
Отметим, что подразделение (управление, отдел) по делам миграции, с одной стороны, являлось структурным подразделением
МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, с другой
стороны, – это было юридическое лицо, имеющее обособленное
имущество, счета в органах федерального казначейства Минфина
России, печать с изображением Государственного герба Российской
Федерации и своим полным наименованием, а также соответствующие бланки, печати и штампы. Особенностью правового статуса
данного подразделения являлось также то, что оно могло представлять интересы МВД, ГУВД, УВД в судах общей юрисдикции, арбитражных и третейских судах.
В целях реализации Указа Президента РФ от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» министр
внутренних дел издал приказ от 2 декабря 2005 г. № 983 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы». Таким образом, было положено
начало реорганизации подразделений по делам миграции МВД,
1 См.:
2 См.:
РГ. 2002. 11 июня.
СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
29
ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации в территориальные органы Федеральной миграционной службы. В связи с этим
другим приказом МВД России от 21 июня 2007 г. № 552 «О признании утратившим силу приказа МВД России от 31 мая 2002 г. № 522
«О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции» этот процесс был завершен.
Типовым положением о территориальном органе Федеральной
миграционной службы определено, что его основными задачами
являются:
1. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации,
а также оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
2. Осуществление регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в России
и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами
правил регистрации и снятия с регистрационного учета.
3. Оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию,
а также документов для временного пребывания и проживания в
России.
4. Осуществление контроля за соблюдением иностранными
гражданами и лицами без гражданства правил временного пребывания и проживания в России.
5. Реализация во взаимодействии с другими территориальными
органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.
6. Исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
7. Осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой
миграции, привлечения иностранных работников в Российскую
Федерацию и трудоустройство граждан Российской Федерации за
ее пределами.
Надо сказать, положение о конкретном территориальном органе, структура, штатное расписание, фонд оплаты труда, а также
смета доходов и расходов утверждаются директором ФМС.
Какова же структура Управления ФМС по Санкт-Петербургу и
Ленинградской области?
Данное управление возглавляет начальник, который имеет трех
заместителей.
В составе управления созданы следующие отделы:
30
1. Организационно-аналитический отдел (ул. Кирочная, 4), которому подчинено отделение по координации деятельности подразделений ФМС России в Северо-Западном федеральном округе.
2. Отдел планирования и контроля (ул. Кирочная, 4), включающий в себя организационно-инспекторское отделение и группу по
гражданской обороне.
3. Отдел кадрового обеспечения (ул. Кирочная, 4), состоящий
из инспекции по личному составу и группы мобилизационной работы.
4. Отдел делопроизводства и режима (ул. Кирочная, 4), включающий в себя группу секретного делопроизводства и телетайп.
5. Отдел правового обеспечения и международного сотрудничества (ул. Кирочная, 4), состоящий из отделения судебной защиты и
отделения международного сотрудничества.
6. Отдел финансового обеспечения (ул. Кирочная, 4), которому
подчинены отделение начисления денежного довольствия и заработной платы и группа по администрированию.
7. Отдел ресурсного обеспечения (ул. Кирочная, 4), состоящий
из отделения проводной и радиосвязи и автотранспортного отделения.
8. Отдел информационного обеспечения (ул. Кирочная, 4).
9. Отдел учета и архивных документов (ул. Захарьевская, 10).
10. Отдел обеспечения паспортной и регистрационной работы
(ул. Захарьевская,10), в который входят отделение по Ленинградской области и отделение межведомственного взаимодействия.
11. Отдел оформления заграничных паспортов (ул. Захарьевская, 10), также включающий в себя отделение по Ленинградской
области.
12. Отдел по вопросам гражданства (ул. Чайковского, 24), включающий в себя отделение по Ленинградской области.
13. Отдел государственной дактилоскопической регистрации
граждан также расположен на ул. Чайковского, 24.
14. Отдел оформления приглашений, виз и регистрации иностранных граждан (пр. Римского-Корсакова, 39), состоящий из трех
отделений:
1) отделение оформления виз и регистрации иностранных граждан;
2) отделение учета оформляющих приглашения юридических
лиц;
3) отделение по работе с юридическими лицами по вопросам соблюдения режима пребывания иностранных граждан.
31
15. Отдел оформления разрешений на временное проживание и
видов на жительство (ул. Капитана Воронина, 10А).
16. Отдел иммиграционного контроля (Саперный пер., 11),
включающий в себя три отделения:
1) отделение контроля за соблюдением режима пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства;
2) отделение планирования и организации мероприятий по противодействию незаконной миграции;
3) отделение по Ленинградской области.
17. Отдел по вопросам трудовой миграции (ул. Зодчего Росси,
1/3).
18. Отдел по вопросам беженцев (ул. Смолячкова, 14, кор. 3).
19. Отдел по вопросам вынужденных переселенцев (ул. Смолячкова, 14, кор. 3).
20. Отдел адресно-справочной работы (Литейный пр., 6).
В каждом районе Санкт-Петербурга образованы отделы, а в Ленинградской области – отделы и территориальные пункты УФМС
России.
Кроме того, Управлению ФМС подчинены семь постов иммиграционного контроля, а именно: «Выборг», «Торфяновка», «Брусничное», «Светогорск», «Ивангород», «Пулково», «Морпорт».
§ 3. Государственная политика в отношении соотечественников,
проживающих за рубежом
Решая проблемы внутренней миграции, Россия, как правовое
государство, обязана проявлять заботу и в отношении других российских граждан, оказавшихся по разным причинам за пределами
своей родины.
Начало внятной государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, было положено с момента принятия Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О
государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом» (далее – Федеральный закон или
Закон от 24 мая 1999 года)1.
Важно отметить, что в указанном Законе сформулированы такие
основополагающе термины, как «государственная политика», «соотечественники за рубежом» и другие понятия. В частности, в нем
закреплено, что государственная политика Российской Федерации
в отношении соотечественников является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представля1 СЗ
32
РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.
ет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных,
экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации для претворения в жизнь принципов и
целей, установленных Федеральным законом от 24 мая 1999 г.
Под понятием «соотечественники за рубежом» (далее – соотечественники) подразумеваются:
1) граждане Российской Федерации, постоянно проживающие
за пределами Российской Федерации (далее – граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом);
2) лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих
государств или ставшие лицами без гражданства (далее – лица, состоявшие в гражданстве СССР);
3) выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие
соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства, либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (далее – выходцы (эмигранты));
4) потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за
исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее – потомки соотечественников).
В Федеральном законе от 24 мая 1999 г. используются также
следующие понятия:
– за рубежом, т. е. за пределами территории Российской Федерации;
– гражданская принадлежность: наличие подданства или гражданства соответственно Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации или иностранного
государства;
– гражданин Российской Федерации, проживающий за рубежом, – лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, законно проживающее на территории иностранного государства;
– лицо без гражданства – лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству или подданству иностранного государства;
33
– участники (стороны) отношений Российской Федерации с соотечественниками – органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации;
– национальности Российской Федерации: национальности людей, основные территории расселения которых находятся в Российской Федерации;
– титульная нация: часть населения государства, национальность которой определяет официальное наименование данного государства;
– самобытность: родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности их культурного наследия и религии.
Как известно, любой закон или другой нормативный акт не бывает совершенным на момент его издания и поэтому по мере его
применения выяснятся «узкие места», требующие внесения изменений, что собственно постоянно происходит. По мнению Н. Калининой, Закон от 24 мая 1999 г. недостаточно четко формулирует понятие «соотечественники за рубежом», под которое подпадает едва
ли не все взрослое население республик бывшего СССР, где проживают этнические русские. По некоторым оценкам, в этих республиках осталось не более 16–17 млн. этнороссиян, из них в Азербайджане – около 850 тыс. (в том числе 141,7 тыс. русских и свыше
700 тыс. представителей Дагестана и других республик Северного
Кавказа), в Армении – порядка 7 тыс., в Белоруссии – 1,1 млн.,
в Грузии – не более 100 тыс., в Казахстане – 4,5 млн., в Киргизии –
600 тыс., в Молдове – 501 тыс., в Таджикистане – 68 тыс., в Туркмении – 240 тыс., в Узбекистане – 1,17 млн., в Украине – свыше
9 млн. Отсюда – целесообразно отказаться на нынешнем этапе от
попыток всеобъемлющей регламентации понятия «соотечественники», а сосредоточиться на совершенствовании диаспоральной
политики, концептуальном видении современной внешней и внутренней политики России1.
Какова же стратегия государственной политики на ближайшие
годы в отношении россиян, проживающих вне пределов России?
В целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Россию таких граждан Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечест1 См.: Калинина Н. Современная диаспоральная политика России в странах
СНГ // Государственная служба. 2006. № 1. С. 111–112.
34
венников, проживающих за рубежом»,1 утверждены долгосрочные
программные документы:
1. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
2. План мероприятий по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Кроме того, предписано образовать Межведомственную комиссию по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом2, а Правительству
Российской Федерации – утвердить типовую программу субъекта
Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом3.
Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом (далее – Государственная программа),
направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов.
Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является
одним из направлений решения демографической проблемы. Воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским
языком и не желающие терять связь с Россией, соотечественники в
наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению
в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества.
Миграционные потоки во многом носят стихийный характер. В
результате не учитываются реальные возможности социальной ин1 См.:
СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
о комиссии утверждено Указом Президента РФ от 1 августа 2006 г.
№ 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 32.
Ст. 3533.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. № 751 «Об утверждении Правил рассмотрения и согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 50.
Ст. 5355.
2 Положение
35
фраструктуры, увеличиваются диспропорции региональных рынков труда, растет социальная напряженность, создаются условия
для распространения среди населения Российской Федерации идей
национальной нетерпимости и ксенофобии.
К этому следует добавить, что многие положения Концепции регулирования миграционных процессов1 требуют своей дальнейшей
реализации, в том числе и в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.
Выход из этой ситуации состоит в обеспечении осознанного выбора соотечественниками места своего будущего проживания и
работы с учетом социально-экономического положения субъектов
Российской Федерации.
Необходимость комплексного подхода к проблеме содействия
добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию и межотраслевой координации определяет целесообразность принятия Государственной программы.
Основными принципами оказания содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников являются:
1) финансовая обеспеченность мероприятий, предусмотренных
Государственной программой, сочетание безвозвратного и возвратного принципов социально-экономической поддержки участников
Государственной программы (переселенцев);
2) обеспечение баланса интересов переселенцев, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления
муниципальных образований, предпринимателей, принимающего
сообщества;
3) приоритет мер социально-экономического стимулирования,
определяющих рамочные условия и характер переселения, а также
направленность этого процесса;
4) адресность социально-экономической поддержки и обусловленность ее предоставления соблюдением участниками Государственной программы условий участия в ней и социально-экономическими характеристиками территорий, предлагаемых для переселения;
5) взаимосвязь содержания мероприятий, предусмотренных Государственной программой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов;
1 Концепция регулирования миграционных процессов одобрена распоряжением
Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
36
6) доступность информации об условиях участия в Государственной программе, правах и обязательствах участников Государственной программы, а также о социально-экономических характеристиках территорий, предлагаемых для переселения.
Цели Государственной программы – стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности
ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения
в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.
Для достижения поставленных целей необходимо решение следующих задач:
1) создание политических, социально-экономических, организационных условий, включая обеспечение необходимого информационного сопровождения, способствующих переезду соотечественников в Российскую Федерацию на постоянное место жительства и
скорейшему их включению в устойчивые позитивные социальные
связи принимающего сообщества;
2) нормативно-правовое регулирование процесса добровольного
переселения соотечественников в Российскую Федерацию в рамках
Государственной программы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
3) формирование механизма организации добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, включая
осуществление мониторинга состава возможных участников Государственной программы, разработку на основе типовой программы
субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников проектов соответствующих программ субъектов Российской
Федерации (далее – региональные программы переселения), оказание содействия добровольному переселению участников Государственной программы в соответствии с условиями участия в ней,
организацию работы с переселенцами в субъектах Российской Федерации;
4) обеспечение действенного государственного и общественного
контроля за процессом переселения, соблюдением прав переселенцев, выполнением ими взятых на себя обязательств и выполнением
обязательств Российской Федерации.
Государственная программа должна реализоваться поэтапно в
2006–2012 гг. согласно плану мероприятий по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному
37
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Первый этап (2006 г.) предусматривал проведение следующих
мероприятий:
– принятие нормативных правовых актов, необходимых для
организации добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию в рамках Государственной программы;
– создание системы управления Государственной программой;
– оценка субъектами Российской Федерации потребности в трудовых ресурсах, готовности имеющейся инфраструктуры к приему
переселенцев, в том числе в части, касающейся предоставления базовых социальных услуг (образовательных, медицинских), а также жилья;
– разработка и согласование в установленном порядке проектов
региональных программ переселения и их утверждение;
– разработка и осуществление мероприятий по информационной
поддержке Государственной программы на территории Российской
Федерации и за ее пределами;
– постоянное осуществление мониторинга миграционного потенциала, анализ состава участников Государственной программы,
мотивов участия, а также при необходимости – корректировка условий участия в Государственной программе.
Второй этап (2007–2008 гг.) рассчитан на проведение следующих мероприятий:
– добровольное переселение участников Государственной программы и членов их семей в Российскую Федерацию в рамках региональных программ переселения;
– анализ результатов реализации региональных программ переселения;
– определение проектов региональных программ переселения
для дальнейшей реализации Государственной программы.
Третий этап (2009–2012 гг., рассчитан на завершение следующих мероприятий:
– реализация региональных программ переселения и оценка их
результативности, а также при необходимости – проведение дополнительных мероприятий;
– определение проектов региональных программ переселения
для дальнейшей реализации Государственной программы;
– анализ результатов, полученных в ходе реализации Государственной программы.
Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государственной программы осуществляется за счет средств федерального
38
бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов, а также за счет финансового участия юридических и физических лиц.
Формирование бюджетных обязательств в целях реализации
Государственной программы осуществляется на основе разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации, предусмотренного законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что решение об участии в Государственной
программе принимается каждым соотечественником добровольно
на основе осознанного выбора им места проживания и работы на
территории Российской Федерации.
Соотечественнику, ставшему участником Государственной программы, должно быть выдано свидетельство установленного Правительством Российской Федерации образца. Образец бланка свидетельства, его описание и Правила заполнения, выдачи, учета и
хранения таких свидетельств утверждены постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. № 8171.
Участник Государственной программы и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе:
1) на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на переезд к будущему месту проживания;
2) на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории
Российской Федерации;
3) на получение за счет средств федерального бюджета единовременного пособия на обустройство («подъемных»);
4) на получение за счет средств федерального бюджета ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской
Федерации деятельности в период до приобретения гражданства
Российской Федерации, но не более чем в течение шести месяцев.
Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума,
установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
1 См.: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2006 г. № 817 «О свидетельстве участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. 2. Ст. 273.
39
5) на получение компенсационного пакета участника Государственной программы (далее – компенсационный пакет), включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги
государственной службы занятости. Расходы на финансирование
компенсационного пакета осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.
Размер государственных гарантий, порядок их предоставления,
а также перечень мер социальной поддержки утверждаются Правительством Российской Федерации.
Предоставление иных государственных гарантий, социальная
поддержка, трудоустройство участника Государственной программы, обеспечение его и членов его семьи необходимым жильем
должны осуществляться в рамках региональных программ переселения.
Субъекты Российской Федерации вправе участвовать в субсидировании жилищных расходов участников Государственной программы и устанавливать иные гарантии и меры социальной поддержки для участников Государственной программы и членов их
семей.
Участник Государственной программы имеет право выбирать
территорию вселения в субъектах Российской Федерации, определенных в установленном порядке.
Территория вселения – часть территории субъекта Российской
Федерации, куда целенаправленно привлекаются переселенцы в
рамках реализации проектов переселения, предусмотренных соответствующей региональной программой переселения.
Под проектом переселения понимается система мер по преобразованию социально-экономической ситуации на территории вселения, формирующая в том числе потребность в рабочей силе.
Устанавливаются три категории территорий вселения, что обусловливает дифференциацию объемов предоставляемых участникам Государственной программы государственных гарантий и социальной поддержки.
К территориям вселения категории «А» относятся преимущественно стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения.
Переселенцам на территориях данной категории государственные
гарантии и социальная поддержка, предусмотренные для участника Государственной программы и членов его семьи, предоставляются в полном объеме.
40
К территориям вселения категории «Б» относятся территории,
где реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие
массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном
рынке труда. Субъекты Российской Федерации, где находятся данные территории, характеризуются позитивной динамикой социально-экономического развития, превышающей среднероссийские
показатели, и миграционной нагрузкой ниже среднероссийского
уровня. Переселенцам на территориях данной категории предоставляются государственные гарантии и социальная поддержка,
предусмотренные для участника Государственной программы и
членов его семьи, за исключением ежемесячного пособия, выплачиваемого при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности.
К территориям вселения категории «В» относятся территории
с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых в
течение последних трех и более лет наблюдаются сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток. Переселенцам на территориях данной категории предоставляются государственные гарантии и социальная поддержка, предусмотренные
для участника Государственной программы и членов его семьи, за
исключением ежемесячного пособия, выплачиваемого при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности,
и «подъемных».
Участие в Государственной программе должно дать соотечественнику и членам его семьи, являющимися иностранными гражданами или лицами без гражданства, в приоритетном порядке следующее:
1) право на получение разрешения на временное проживание;
2) право на получение вида на жительство;
3) право на приобретение гражданства Российской Федерации.
По прибытии в субъект Российской Федерации, определенный
участником Государственной программы в качестве своего постоянного места жительства, он и члены его семьи должны получить
соответствующие документы, подтверждающие законность их пребывания на территории Российской Федерации.
Участнику Государственной программы и (или) членам его семьи должно быть разъяснено, что в случае выезда на постоянное
место жительства из субъекта Российской Федерации, определенного свидетельством участника Государственной программы, ранее
41
чем через два года, они должны возместить в установленном порядке затраты, связанные с выплатой им «подъемных».
Какова же должна быть организация работы с соотечественниками за рубежом?
В целях создания благоприятных условий для осознанной реализации соотечественниками права на добровольное переселение в
Российскую Федерацию в рамках и на условиях Государственной
программы им должна быть предоставлена полная информация:
1) о содержании Государственной программы, условиях переселения, необходимых административных процедурах, правах и обязательствах участников Государственной программы;
2) о мерах социальной поддержки и размерах предоставляемых
государственных гарантий;
3) о территориях вселения, где для потенциальных участников
Государственной программы в соответствии с их специальностью
и квалификацией имеются наиболее благоприятные возможности
приложения их труда;
4) о возможностях переобучения и повышения квалификации, а
также жилищного обустройства.
Для этого формируются официальный информационный пакет о Государственной программе, комплекты информационных
материалов о проектах переселения, разработанных субъектами
Российской Федерации, и информационный ресурс, включающий
в себя информацию о возможностях приема, трудоустройства и условиях проживания на конкретных территориях вселения.
Распространение официального информационного пакета, доведение до сведения заинтересованных потенциальных участников
Государственной программы информации о проектах переселения,
разработанных субъектами Российской Федерации, и данных из
информационного ресурса возлагаются на представительства ФМС
России за рубежом, а также на представителей Росзарубежцентра.
В случае отсутствия представительств ФМС России в иностранных
государствах до их формирования осуществление указанных функций возлагается на сотрудников консульских учреждений Российской Федерации и представителей Росзарубежцентра.
Сведения о Государственной программе обнародуются в российских и зарубежных печатных и электронных средствах массовой
информации, направляются для распространения в российские
центры науки и культуры в иностранных государствах, а также
предоставляются в распоряжение заинтересованных российских
неправительственных организаций и общественных объединений
соотечественников за рубежом.
42
Учет желающих добровольно выехать в Российскую Федерацию
для постоянного проживания, углубленное разъяснение содержания Государственной программы и предоставляемых в ее рамках
возможностей, содействие соотечественникам в выборе оптимального варианта переселения, подготовка их регистрации в качестве участников Государственной программы и проведение иных
мероприятий, обеспечивающих их переселение в Российскую Федерацию, осуществляются представительствами ФМС России в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, а
также в других государствах.
До формирования сети представительств ФМС России за рубежом осуществление указанных функций возлагается на временные
группы, создаваемые из специалистов ФМС России, МИДа России
и других заинтересованных федеральных органов исполнительной
власти, а также на работников консульских учреждений Российской Федерации.
Решение соотечественника об участии в Государственной программе оформляется путем подачи им личного заявления. Одновременно участник Государственной программы и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в
Российскую Федерацию, в установленном порядке предоставляют
необходимые сведения. Форма заявления, перечень сведений, которые должны содержаться в нем и прилагаемых к заявлению документах, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Соответствие установленным Государственной программой условиям является основанием для проведения дальнейшей работы
по определению конкретного варианта переселения на основе выбора соотечественника и существующих в регионах Российской Федерации возможностей приема переселенцев.
Выбрав определенный вариант переселения и осуществив необходимые процедуры, соотечественник приобретает статус участника Государственной программы, что закрепляет его права и обязательства, права и обязательства членов его семьи, а также обязательства субъектов Российской Федерации, в частности по предоставлению государственных гарантий и социальной поддержки,
соответствующих избранной категории территории вселения.
Участнику Государственной программы и членам его семьи
должны быть оформлены необходимые документы для переезда в
Российскую Федерацию, в том числе свидетельство участника Государственной программы установленного образца, а также при
необходимости – виза.
43
Возникает вопрос: в чем же состоит организация переезда участников Государственной программы в Российскую Федерацию?
В целях содействия добровольному переселению соотечественников Российская Федерация компенсирует расходы, которые несут участники Государственной программы и члены их семей на
переезд и провоз личного имущества от места их проживания на
территории иностранного государства до территории вселения в
субъекте Российской Федерации.
Компенсация расходов осуществляется при условии использования участниками Государственной программы регулярных маршрутов грузовых и пассажирских перевозок.
Расходы участника Государственной программы и членов его
семьи на проезд при условии использования регулярных автобусных маршрутов, на перевозку автомобильным транспортом личного имущества от узловых станций до места назначения, а также
на уплату таможенных платежей и налогов, на вывоз личного имущества из страны выезда включаются в расходы, подлежащие компенсации.
Выплата компенсации производится за счет средств федерального бюджета территориальными органами ФМС России по фактическим, документально подтвержденным расходам после регистрации в установленном порядке переселенца и членов его семьи,
и в соответствии с двумя постановлениями Правительства РФ: от
19 января 2007 г. № 1 «О компенсационном пакете участника государственной программы по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»,1 и 10 марта 2007 г. № 150 «О порядке выплаты компенсации транспортных расходов участникам государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом»2.
Рассмотрим, далее, организацию работы на территориях вселения.
Участники Государственной программы осуществляют выбор
территории вселения с учетом наличия места работы, предоставляемых в рамках Государственной программы гарантий, социальной
поддержки, а также условий проживания.
Субъектами Российской Федерации разрабатываются региональные программы переселения, в рамках которых организуется
1 СЗ
2 СЗ
44
РФ. 2007. N 3. Ст. 447.
РФ. 2007. N 12. Ст. 1415.
работа с участниками Государственной программы и членами их
семей на территориях вселения.
Региональная программа переселения – комплекс социальноэкономических, организационно-административных и иных мер,
осуществляемых в субъекте Российской Федерации на основе сочетания национальных интересов Российской Федерации и потребностей территорий вселения, определяемых проектами переселения, при государственной поддержке, предоставляемой в рамках
Государственной программы.
Инициатором разработки проекта региональной программы переселения выступает Правительство Российской Федерации или
высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
Проект региональной программы переселения формируется субъектом Российской Федерации с учетом предложений федеральных
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления
муниципальных образований, работодателей, общественных объединений. Формирование проекта региональной программы переселения осуществляется на основе оценки потребности экономики
субъекта Российской Федерации в переселенцах, его возможности
по их приему и обустройству, а также с учетом возможных рисков
реализации программы.
В проекте региональной программы переселения должны указываться:
а) уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за ее реализацию;
б) характер взаимодействия уполномоченного органа и иных
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
участвующих в реализации программы, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
в) методы и формы контроля за реализацией программы;
г) ответственность за реализацию программы;
д) формы и источники финансирования программы;
е) возможные преференции экономического характера, которые
могут предоставляться субъектом Российской Федерации работодателям, принимающим участие в проекте переселения и содействующим жилищному обустройству переселенцев;
ж) перечень обязательств субъекта Российской Федерации и
работодателей, участвующих в реализации программы, по трудоустройству участников Государственной программы и жилищному
обустройству их семей.
45
В проекте переселения должны отражаться реализуемые и планируемые меры по стимулированию экономической активности в
субъекте Российской Федерации – формирование специализированных институтов и программ развития предпринимательства,
механизмов частно-государственного партнерства.
Значимым условием включения проекта переселения в региональную программу переселения является реализация субъектом
Российской Федерации собственных программ по жилью, развитию малого предпринимательства, самозанятости.
Готовность субъекта Российской Федерации к приему переселенцев подтверждается реализацией ранее принятых на федеральном
и региональном уровне программ оказания переселенцам содействия в обустройстве, в том числе жилищном, в трудоустройстве,
переобучении и при необходимости в переквалификации, а также
наличием механизмов по предоставлению информационных, консультационных, в том числе юридических (юридическая помощь
по вопросам заключения трудового контракта, оформления документов на медицинское обслуживание, социальное обеспечение) и
других услуг.
В проекте региональной программы переселения субъект Российской Федерации при необходимости указывает на целесообразность формирования центров временного размещения, определяет
порядок их создания (включая возможность использования существующих помещений, их переоборудования) и финансирования.
Разработанный субъектом Российской Федерации проект региональной программы переселения подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации1.
Решение о согласовании разработанного субъектом Российской Федерации проекта региональной программы переселения
принимается Правительством Российской Федерации исходя из
возможностей соответствующего субъекта Российской Федерации
принять планируемое количество переселенцев, наличия в проекте
программы проектов переселения и готовности субъекта Российской Федерации к приему переселенцев.
Проект региональной программы переселения может быть согласован Правительством Российской Федерации при условии, что
его реализация не приведет к нарушению трудовых и иных закон1 См.:
Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. № 751 «Об утверждении правил рассмотрения и согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. N 50.
Ст. 5355.
46
ных прав граждан, проживающих в соответствующем субъекте
Российской Федерации.
В преамбуле Указа Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О
мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» было предписано высшим должностным лицам двенадцати
субъектов Российской Федерации, а именно: Красноярского, Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Липецкой, Новосибирской, Тамбовской,
Тверской и Тюменской областей представить в правительство РФ
на согласование проекты региональных программ до 1 сентября
2006 г., а высшим должностным лицам других субъектов Российской Федерации – до 1 января 2007 г.
Одновременно с принятием решения о согласовании проекта региональной программы переселения правительством Российской
Федерации производится распределение включенных в нее проектов переселения по категориям территорий вселения.
После принятия правительством Российской Федерации решения о согласовании проекта региональной программы переселения
она утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном порядке.
Расходы на реализацию региональной программы переселения
включаются в проект федерального бюджета в пределах общего
объема средств, выделяемых на реализацию Государственной программы.
Реализация региональной программы переселения осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Рассмотрим, далее, процесс управления Государственной программой и контроль за ходом ее реализации.
Организация управления Государственной программой и контроль за ходом ее реализации осуществляются Межведомственной
комиссией по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее – Межведомственная комиссия).
Решения Межведомственной комиссии обязательны для всех
исполнителей Государственной программы в пределах их компетенции.
Координатором Государственной программы является ФМС
России.
47
В целях обеспечения эффективной реализации Государственной программы, включая оперативную координацию действий
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих
в осуществлении Государственной программы, координатор Государственной программы наделяется в установленном порядке соответствующими полномочиями.
ФМС России как координатор Государственной программы несет ответственность за выполнение обязательств Российской Федерации, предусмотренных Государственной программой, осуществляет контроль за целевым расходованием средств федерального
бюджета, направляемых на ее реализацию, вносит в Межведомственную комиссию предложения по уточнению программных мероприятий и корректировке показателей и индикаторов Государственной программы с учетом складывающейся социально-экономической ситуации и хода реализации Государственной программы.
Исполнителями Государственной программы по вопросам, отнесенным к их компетенции, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях информационно-аналитического обеспечения управления Государственной программой формируется единый централизованный информационный ресурс (банк данных), в котором отражается информация о каждом участнике Государственной программы и членах его семьи на каждой из стадий переселения (подача заявления, пересечение государственной границы Российской
Федерации, прибытие на территорию вселения, трудоустройство,
получение разрешения на временное проживание, вида на жительство, приобретение гражданства Российской Федерации), а также
о предоставленных им государственных гарантиях и социальной
поддержке.
Координатор Государственной программы с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации должен ежегодно подготавливать доклад о
ходе реализации Государственной программы в истекшем году.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации не реже одного раза в год должен отчитываться о ходе
реализации региональной программы в субъекте Российской Федерации на заседании Межведомственной комиссии и по рекомен48
дации Межведомственной комиссии – на заседании Правительства
Российской Федерации, а также может делать доклад по данному
вопросу на заседании Государственного совета Российской Федерации.
Контроль за реализацией Государственной программы осуществляется Межведомственной комиссией и координатором Государственной программы.
Проанализируем некоторые меры по реализации Указа Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и повторим в качестве
выводов некоторые положения.
Во-первых, утверждено Положение о Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом Указом Президента
РФ от 1 августа 2006 г. № 814.
Во-вторых, в целях выполнения данного Указа Президента РФ
правительство подготовило ряд постановлений, а именно:
а) постановление от 10 января 2007 г. № 1 «О компенсационном
пакете участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»1, которым установлено,
что участник Государственной программы и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, имеет право на получение пакета участника Государственной программы, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания,
общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости, после их регистрации и до приобретения ими гражданства
Российской Федерации;
б) постановление от 15 января 2007 г. № 7 «О порядке выплаты
единовременного пособия на обустройство участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом, и членам их семей»2, в соответствии с которым участникам Государственной программы и членам их семей должно выплачиваться единовременное пособие в следующем размере:
1 См.:
2 См.:
РГ. 2007. 16 янв.
СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 453.
49
– в отношении лиц, переселяющихся на территорию вселения
категории «А», – 60 000 рублей участнику и по 20 000 рублей членам его семьи;
– в отношении лиц, переселяющихся на территорию вселения
категории «В» – 40 000 рублей участнику и по 15 000 рублей членам его семьи; решение о выплате пособия принимается территориальным органом ФМС по месту регистрации участника Государственной программы в течение 15 дней со дня подачи им заявления;
в) постановление от 15 января 2007 г. № 8 «О порядке выплаты
участникам Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности»,1 в соответствии с которым ежемесячное пособие выплачивается только тем участникам Государственной программы и членам их семей, которые переселились на
территорию вселения категории «А»;
г) постановление от 10 марта 2007 г. № 150 «О порядке выплаты
компенсации транспортных расходов участникам Государственной
программы по оказанию содействия добровольному переселению в
Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»2.
Расходы, подлежащие компенсации, включают в себя:
– оплату проезда и провоза личного имущества участника Государственной программы и членов его семьи железнодорожным,
воздушным, внутренним водным, морским, а также автомобильным транспортом при условии использования регулярных маршрутов пассажирских и грузовых перевозок;
– уплату таможенных платежей и налогов, связанных с перемещением личного имущества участника Государственной программы и членов его семьи с территории иностранного государства на
территорию Российской Федерации.
Выплата компенсации расходов на проезд осуществляется в размере, определяемом исходя из фактических, документально подтвержденных расходов, но не более стоимости проезда:
железнодорожным транспортом – в купейном вагоне поезда любой категории;
автомобильным транспортом – в автобусе общего типа, а также в
автобусе с мягкими откидными сиденьями;
1 См.:
2 См.:
50
СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 454.
СЗ РФ. 2007. № 12. Ст. 1415.
воздушным транспортом – в салоне экономического класса воздушного судна;
внутренним водным транспортом – в каюте II категории речного
судна;
морским транспортом – в каюте III группы морского судна регулярных транспортных линий.
Выплата компенсации расходов на провоз личного имущества
осуществляется в размере, не превышающем стоимости перевозки:
5-тонным контейнером – для семьи до 3 человек включительно;
двумя 5-тонными контейнерами – для семьи свыше 3 человек.
При определении размера компенсации расходов учитываются
также расходы участника Государственной программы и членов
его семьи на перевозку личного имущества автомобильным транспортом от ближайшей к месту назначения на территории Российской Федерации узловой станции до места назначения.
Такова Государственная программа по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее – Государственная
программа переселения), и пути, и способы ее реализации с позиции государственных служащих.
Каково же мнение ученых и представителей общественности по
решению данной проблемы?
Так, профессор Л. Кононов и председатель Московской региональной национально-культурной автономии российских корейцев С. Хон, проанализировав Государственную программу переселения, выявили пять недостатков, которые носят концептуальный
характер и способны негативно повлиять на эффективность политики государства по переселению соотечественников. К их числу
они отнесли следующие.
1. В государственной и региональных программах переселения
не в полной мере отражен технологический цикл переселения соотечественников на территорию России, что чревато конфликтными ситуациями на территориях вселения. Этот цикл включает три
этапа:
а) содействие добровольному принятию решения на переселение
в Россию,
б) содействие переселению на территорию вселения,
в) содействие социальной адаптации на территории вселения.
Между тем реальный цикл переселения может не вписаться в
эту схему. Например, не все переселенцы адаптируются к местным
условиям, некоторые из них по медицинским показателям, иным
51
объективным или субъективным причинам не смогут или не захотят жить на территории вселения, поэтому будут стремиться покинуть ее раньше установленного для них двухлетнего срока.
Для снижения рисков возникновения подобных ситуаций было
бы целесообразно:
а) законодательно закрепить понятие и правовой статус «переселенца-отказника от Государственной программы переселения»;
б) включить в Государственную программу дополнительный
этап: отселение таких лиц;
в) нормативно закрепить различные категории «переселенцевотказников»:
– по мотивам отказа (по объективным и субъективным причинам);
– по выбору места повторного проживания;
– «переселенцы-отказники», желающие переселиться на другую территорию вселения, включенную или не включенную в Государственную программу переселения, и другие варианты.
2. В Государственной и региональных программах переселения
не нашли отражения вопросы оказания содействия соотечественникам, осуществляющим временную трудовую деятельность на
территории России.
3. В тексте Государственной программы переселения не учтены
меры информационного прикрытия данной программы на всех этапах ее реализации.
4. В тексте программы недостаточно полно отражены вопросы
социальной адаптации соотечественников в среде местного населения.
5. В документах недостаточно отражены вопросы взаимодействия государства с российскими общественными организациями,
работающими с соотечественниками. Упор делается, в основном, на
зарубежные общественные организации, а не на отечественные1.
С учетом этих и других проблем переселения директор Института научных исследований и информации Российской академии
государственной службы (РАГС) профессор И. Барциц отметил, что
для изучения проблем переселения соотечественников и формулирования научных предложений о путях их решения в указанном
институте создается центр по проблемам миграционной политики, который объединит специалистов РАГС в Москве и в регионах
1
Подробнее см.: Кононов Л., Хон С. Концептуальные проблемы политики государства по переселению соотечественников на территорию Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 6. С. 57–59.
52
страны, а также организовано сотрудничество с институтами Российской академии наук1.
В целом научно-исследовательские проекты РАГС по реализации миграционной политики России подразделяются на несколько
блоков:
1. Правовое, организационно-методическое и информационноаналитическое сопровождение Государственной программы добровольного переселения соотечественников.
2. Управление Государственной программой добровольного переселения соотечественников и контроль за ее реализацией.
3. Изучение зарубежного опыта регулирования миграции.
4. Подготовка справочных изданий по проблемам миграционной политики. Информационно-аналитическое сопровождение
программы.
Особое место среди указанных мероприятий отводится планированию комплекса мер по адаптации переселенцев в местах их вселения: проведение адаптационных курсов, организация свободного времени переселенцев, предоставление возможностей в области
культуры и досуга, активизация деятельности общественных организаций с целью включения мигрантов в новую социальную среду, а также обеспечение возможности широкого участия в местных
делах, в работе муниципалитетов, территориальных сообществ и
другие меры2.
На вопрос корреспондента газеты «Metro» директору ФМС России К. Ромодановскому о том, как работает программа переселения,
тот ответил, что с момента ее утверждения в Россию приехали около 1,5 тыс. человек в те двенадцать регионов, которые могут принимать соотечественников, т. е. динамика в целом положительная3.
Среди многих категорий переселенцев особого внимания заслуживают русские – староверы, разбросанные судьбой по всем
странам мира. Это люди, которые не приняли гражданства тех государств, где они живут, которые единственной родиной считают
Россию и хотят в нее вернуться. О судьбе одной такой семьи Зайцевых, проживающих в Уругвае и изъявивших желание приехать
на родину по Программе переселения, рассказала Лидия Графова,
председатель исполкома «Форума переселенческих организаций»,
член Общественного совета при ФМС России. Это – человек высо1 См.:
Барциц И. О перспективах научных исследований миграционной политики Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 6. С. 49.
2 Подробнее см.: Там же. С. 49–55.
3 См.: Тарасенко С. Экономика не проживет без гастарбайтеров // Metro. 2008.
8 апр.
53
кой нравственной позиции, остро переживающий за каждого переселенца в Россию.
Данила Зайцев, отец большого семейства съездил в Монтевидео,
заполнил в консульстве России анкету участника Программы переселения, однако неистребимое желание увидеть Россию подтолкнуло его выехать туда не дождавшись оформления свидетельства
участника Программы. Выехал с сыном по туристическим визам в
Красноярский край в надежде получить приличную работу и заработную плату. Однако там Зайцевых ждало глубокое разочарование: владелец животноводческого комплекса предложил им только
две вакансии – скотника и доярки. По мнению Зайцева, это означало идти в батраки, что никак не вписывалось в менталитет староверов, поскольку они во все времена были вольными людьми, занимались земледелием, скотоводством, пчеловодством, кормили свои
многочисленные семьи и продавали по твердым ценам продукты
государству, которые оставались сверх того, что нужно было иметь
семье. Иначе говоря, староверы – это, прежде всего, свободные фермеры.
Когда из Монтевидео переслали по электронной почте свидетельство участника Программы, то Зайцеву Межведомственная
комиссия Минусинского района вновь предложила работу в качестве скотника с заработной платой 3100 рублей. Узнав об этом, Л.
Графова эмоционально прореагировала на это, сказав, что только
роботы могли принять такое решение, поскольку на иждивении такого скотника с зарплатой ниже прожиточного уровня будет семья
из восьми человек, младшему из которых исполнился только год.
По рекомендации «Форума переселенческих организаций»
Уполномоченный по правам человека В. Лукин позвонил губернатору Белгородской области, который давно славится своим благожелательным приемом мигрантов. И Зайцев уже туда съездил,
его встретили на вокзале «свои» – староверы и сразу же повезли к
губернатору Савченко. А потом два дня ему показывали богатейшие здешние черноземы. Он вернулся счастливым и Л. Графова,
удовлетворенная таким поворотом, уверена, что не пропадет семья
Зайцевых в России1. К сказанному можно добавить то, что если бы
Савченко занял позицию формалиста, то Зайцевы никак бы не оказались в Белгородской области, потому как в анкете было первоначально заявлено, что они хотят поселиться в Красноярском крае.
Вот и ответ на вопрос: как быть с «переселенцами-отказниками» –
1 См. подробнее: Графова Л. Приключение русого иностранца в России // РГ.
2008. 28 мая.
54
надо вопрос решать не формально, а с учетом изменившейся ситуации.
Менталитет староверов складывался столетиями и за все время
его лучшие черты не претерпели изменений. Как и прежде они являются, прежде всего, трудоголиками, т. е. не терпят праздности и
безделья. Семейный труд вырабатывает привычку не только постоянно трудиться, но и соблюдать трудовую и семейную дисциплину. В общинах староверов не приемлют спиртных напитков, курения, им неизвестны наркотики, что позволяет сохранять здоровое
потомство. Среди них не допускается кровосмешения до восьмого
колена. Староверы, поселяясь на любой зарубежной территории,
стараются поддерживать друг друга, создавать свою диаспору, сохраняя при этом русский язык и русские обычаи.
Н. Калинина в решении диаспоральной политики России выделяет три аспекта: патерналистский, прагматический и репатриационный1. По ее мнению, Правительственная комиссия по делам
соотечественников за рубежом и ФМС России, образованные в
1992 г., добились определенных успехов при реализации патерналистского вектора диаспоральной политики.
Во-первых, была проделана наиболее сложная и деликатная работа по защите гражданско-политических прав соотечественников
в странах СНГ, поскольку для этого требуется не только прямые
финансовые затраты, но и настойчивые, кропотливые усилия по
анализу ситуации, включению этой проблематики в повестку дня
двусторонних отношений России с новыми независимыми государствами.
Во-вторых, решение социально-экономических проблем соотечественников было связано с выделением средств на продукты питания, одежду, лекарства и оплату медицинских услуг, реализацией
программ по социальной поддержке ветеранов войны и труда и т. п.
В-третьих, наиболее проработанной является поддержка соотечественников в гуманитарной сфере. Приоритет вполне оправданно отдается сохранению русскоязычной образовательной вертикали – от
детских дошкольных учреждений до вузов. Среди таких мер можно
выделить – поставку учебников и другой литературы, компьютерного оборудования и аппаратуры для приема спутникового канала
«Школьник–ТВ», обучающих видеоаудио программ; курсы повышения квалификации педагогов-русистов, олимпиады и творческие
конкурсы преподавателей и учащихся, конференции, семинары2.
1
См.: Калинина Н. Современная диаспоральная политики России в странах
СНГ // Государственная служба. 2006. № 1. С. 112.
2 См.: Там же. С. 113–114.
55
В связи с активным правовым регулированием миграционных
процессов некоторыми учеными-юристами признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования. Правда, обычно
считается, что государственно-правовое регулирование миграционной политики представляет только формирующуюся отрасль законодательства, но признается, что в перспективе возможна и соответствующая отрасль права1.
Заметим, что действующий ныне классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.
№ 511 характеризуется наличием большого числа рубрик, включающих такие темы, как «Вопросы миграции», «Трудовая миграция», «Статус беженцев и вынужденных переселенцев». Следовательно законодательство в сфере миграции развивается и будет
дальше развиваться.
Что касается точек зрения ученых, то одни из них выделяют
миграционное право как одну из самостоятельных отраслей права,
другие авторы говорят, что речь идет лишь о процессе создания такой новой отрасли права.
Так, Н. Н. Тоцкий определяет миграционное право как одну из
самостоятельных отраслей права, представляющую собой совокупность норм, которыми регулируются общественные отношения в
сфере государственно-правового регулирования миграционными
потоками2.
Другую точку зрения представляют ряд авторов: М. Г. Артутюнов, Н. А. Воронина, М. А. Демидов, Ф. А. Зайончковская,
В. И. Переведенцев, Е. И. Филиппова, А. Ю. Ястребова и др., которые поддерживают идею становления миграционного права, но не
утверждают, что данная отрасль права уже сформировалась3.
Следует согласиться с позицией профессора Т. Я. Хабриевой о
том, что по своей структуре миграционное право представляет со1 См., например: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России:
понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и
экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защите / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 48.
2 См.: Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / Отв. ред. Н. А. Михалева.
М., 1999. С. 9–10. Эту же позицию поддерживают: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ. Дисс… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006; Шириков А. С. Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сб. тез. Волгоград, 2001. С. 28–30.
3 См.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав
человека России. «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения. Международная правовая ассамблея. М., 2002. С. 4770.
56
бой своеобразный комплекс норм: это нормы конституционного,
административного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения. В то же время, поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, то значительную долю норм составляют нормы международного права1.
Исходя из этой посылки, Т. Я. Хабриева делает вывод, что понятие «миграционное право» может быть определено как комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные
процессы и связанные с ними организационные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора за перемещением мигрантов через Государственную границу Российской
Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта,
отношения, связанные с осуществлением государственных услуг в
сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами2.
Отсюда можно сделать вывод, что законодательная база Российской Федерации с учетом международных нормативных правовых
актов будет в дальнейшем расширяться. С другой стороны, ученые
Российской академии государственной службы и ученые других
вузов России продолжат теоретические исследования по проблемам миграции населения, что в совокупности с правовым регулированием приведет к формированию новой отрасли российского
права – миграционного права. Не случайно поэтому издательской
группой «Юрист» в 2008 г. зарегистрировано в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых
коммуникаций и охране культурного наследия научно-практическое и информационное издание «Миграционное право», которое
издается 3 раза в полугодие.
1 См.:
Хабриева Т. Я. Миграционное право в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 10. С. 25.
2 См.: Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 26.
57
Глава 2. Правовое регулирование производства
по делам о гражданстве Российской Федерации,
документирования граждан России
и организации их регистрационного учета
§ 1. Порядок производства по делам о гражданстве
Российской Федерации
Термин «гражданство» человечеству известен давно. В современном понимании он возник одновременно с конституциями,
принимаемыми в период буржуазно-демократических революций.
Однако не во всех государствах существовал и ныне имеется институт гражданства. В частности, в странах с монархической формой
правления вместо него обычно действует институт подданства.
В научной литературе отмечается, что гражданство – состояние
гражданина, звание, права и обязанности его. Сословие граждан.1
С. И. Ожегов также трактует гражданство как состояние в числе
граждан государства, правовое положение гражданина2.
По мнению А. В. Зиновьева и И. С. Поляшовой, «гражданство –
это устойчивая политико-правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства,
основных прав и свобод человека и гражданина»3.
Анализ этих и других точек зрения позволяет сказать, что гражданство – это сложная политико-правовая категория, что обусловливает различные трактовки его природы и содержания. Представляется, что гражданство нужно рассматривать:
во-первых, как суверенное право человека быть гражданином
государства, находиться под его защитой и покровительством,
иметь гарантии прав, свобод и законных интересов, нести ответственность перед государством;
во-вторых, как суверенное право Российского государства определять круг своих граждан, решать вопросы приобретения и прекращения гражданства, разрабатывать и принимать законодательство о гражданстве;
1 См.: Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М.:
Эксмо, 2003. С. 190.
2 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.10-е / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Советская энциклопедия, 1973. С. 132.
3 Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Конституционное право России: учеб.-метод.
пособие // СПб.: СПбГУАП, 2000. С. 53.
58
в-третьих, как важнейший признак любого государства и элемент его суверенности;
в-четвертых, как конституционно-правовой институт1.
Гражданство как правовое состояние возникло в России сразу
после октябрьских событий 1917 г. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР
«Об уничтожении сословий и гражданских чинов» был упразднен
институт подданства, отменено деление лиц на различные звания,
сословия и т. д. Для всего населения устанавливалось общее наименование – гражданин Российской Республики.
Первый Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской
Федерации» определял гражданство как правовую устойчивую
связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их
взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на
признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Разрабатывая ныне действующий Федеральный закон от 31
мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2
(далее – Федеральный закон или Закон от 31 мая 2002 г. либо Закон «О гражданстве Российской Федерации») депутаты Государственной Думы сочли возможным сократить понятие «гражданство
Российской Федерации» и в новой редакции оно звучит так: гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица
с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Представляется, что исключение термина «ответственность» из данного определения, как важнейшего
компонента правового статуса человека, представляется не совсем
правильным.
Указанный закон в ст. 11 предусматривает следующие основания приобретения гражданства Российской Федерации:
а) по рождению;
б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
г) по иным основаниям, предусмотренным данным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Поскольку наш вопрос связан с порядком приобретения гражданства Российской Федерации, т. е. с деятельностью определен1 См.
подробнее: Бородин С. С., Кайнов В. И., Блажчук Е. Е. Конституция — основной закон Российской Федерации: учеб. пособие. СПб.: ВАШСПб, 1997. С. 83.
2 См.: СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
59
ных органов государственной власти, то рассмотрим подробнее этот
порядок.
Следует отметить, что Закон «О гражданстве Российской Федерации» прием в гражданство Российской Федерации разбивает его
на две составляющих:
1) прием в общем порядке;
2) прием в упрощенном порядке.
Рассмотрим вначале порядок приема в упрощенном порядке.
Статья 13 Закона «О гражданстве Российской Федерации», регламентируя такой порядок, включает в себя четыре части.
Часть 1. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью,
вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные
граждане и лица:
а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о
приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет
непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью
второй данной статьи. Срок проживания на территории Российской
Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Российской Федерации
для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и
не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации
по месту жительства;
б) обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и
законодательство Российской Федерации;
в) имеют законный источник средств к существованию;
г) обратились в полномочный орган иностранного государства
с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства.
Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено
международным договором Российской Федерации или Федеральным законом от 31 мая 2002 г. либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;
д) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Часть 2. Срок проживания на территории Российской Федерации, установленный пунктом «а» части первой указанной статьи,
сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
60
а) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией,
представляющими интерес для Российской Федерации;
б) предоставление лицу политического убежища на территории
Российской Федерации;
в) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Часть 3. Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации
без соблюдения условий, предусмотренных частью первой данной
статьи.
Часть 4. Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских
формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о
приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «а» части первой анализируемой
статьи, и без представления вида на жительство.
В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 13251, иностранные граждане
и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие
дееспособностью, могут быть приняты в гражданство Российской
Федерации в общем порядке на основании ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации».
Заявление (в двух экземплярах) по вопросам гражданства Российской Федерации и документы, необходимые для приобретения
гражданства Российской Федерации, подаются по месту жительства заявителя:
а) лицом, проживающим на территории Российской Федерации, –
в территориальный орган Федеральной миграционной службы;
б) лицом, проживающим за пределами Российской Федерации
и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, – в дипломатическое представительство или консульское
учреждение Российской Федерации, находящиеся за пределами
Российской Федерации.
Бланк заявления заполняется от руки или с использованием
технических средств (пишущих машинок, компьютеров). При заполнении бланка заявления не допускается использование сокращений и аббревиатур, а также внесение исправлений. Ответы на
1 См.:
СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.
61
содержащиеся в бланке заявления вопросы должны быть исчерпывающими. Текст заявления, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
При приеме в гражданство Российской Федерации на основании
ч. I ст. 13 (проживание в течение пяти лет) Федерального закона
вместе с заявлением представляются:
– вид на жительство. Представление вида на жительство не требуется от лиц, имеющих статус беженца на территории Российской Федерации. Для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до
1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, срок проживания на территории Российской Федерации исчисляется со дня регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации и подтверждается паспортом гражданина СССР образца 1974 г.
с отметкой о дате регистрации или свидетельством о регистрации
по месту жительства на территории Российской Федерации, выданным к документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина, с пометкой о дате выдачи;
– один из документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию (справка о доходах физического
лица, декларация по налогам на доходы физических лиц с отметкой налогового органа, справка с места работы, трудовая книжка,
пенсионное удостоверение, справка органа социальной защиты о
получении пособия, подтверждение получения алиментов, справка о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера
счета, свидетельство о праве на наследство, справка о доходах лица,
на иждивении которого находится заявитель, либо иной документ,
подтверждающий получение доходов от не запрещенной законом
деятельности);
– документ, подтверждающий обращение заявителя об отказе
от имеющегося иного гражданства или невозможность отказа от
иного гражданства, которым является соответствующий документ
дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Российской Федерации либо копия
обращения заявителя в это дипломатическое представительство
или консульское учреждение об отказе от имеющегося иного гражданства с нотариально заверенной подписью заявителя. В случае
направления обращения в дипломатическое представительство или
консульское учреждение по почте представляется также квитанция о заказном почтовом отправлении. Представление документа
об отказе от имеющегося иного гражданства не требуется, если заявитель состоит в гражданстве государства, с которым существует
международный договор Российской Федерации, предусматриваю62
щий возможность сохранения имеющегося иного гражданства при
приобретении гражданства Российской Федерации. Представление
указанного документа не требуется также от лиц, которым предоставлено политическое убежище на территории Российской Федерации, и лиц, имеющих статус беженца на территории Российской
Федерации.
Заявитель также представляет документ, подтверждающий его
владение русским языком на уровне, достаточном для общения в
устной и письменной форме в условиях языковой среды. Владение
русским языком на указанном уровне подтверждается одним из
следующих документов:
а) документом государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением (организацией):
до 1 сентября 1991 г. – на территории государства, входившего
в состав СССР;
после 1 сентября 1991 г. – на территории Российской Федерации;
б) сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку (в объеме не ниже базового уровня общего владения русским
языком), выданным образовательным учреждением (организацией) на территории Российской Федерации или за рубежом, которому (которой) Министерством образования и науки Российской
Федерации разрешено проведение государственного тестирования
граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному
языку1;
в) документом об образовании, выданным на территории иностранного государства и имеющим в приложении запись об изучении
1
См.: Приказ Минобразования России от 20 июня 2003 г. № 2606 «Об организации государственного тестирования по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации» // РГ. 2003. 22 июля. Перечень образовательных учреждений, проводящих
государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных
граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации
утвержден приказом Минобразования России от 18 февраля 2004 г. № 735. В перечень включены образовательные учреждения во всех субъектах Российской Федерации, в том числе пять университетов в г. Санкт-Петербурге: Российский государственный гидрометеорологический университет, Российский государственный педагогический университет им. А. И. Герцена, Санкт-Петербургский государственный
университет, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, Санкт-Петербургский государственный университет путей сообщения. Кроме
того, 29 зарубежных организаций имеют право проводить тестирование по русскому
языку, из них четыре расположены в Италии // РГ. 2004. 23 марта.
63
курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и
свидетельством об эквивалентности документа об образовании.
Заметим, что от представления документов, подтверждающих
владение русским языком, освобождаются:
– мужчины, достигшие возраста 65 лет, и женщины, достигшие
возраста 60 лет;
– недееспособные лица;
– инвалиды I группы.
Заявитель, являющийся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня
2006 г. N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», также представляет выданное в установленном
порядке свидетельство участника Государственной программы.
Члены семьи такого заявителя, переселяющиеся совместно с
ним на постоянное место жительства в Российскую Федерацию,
также представляют копии свидетельства участника Государственной программы.
При наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных
ч. II ст. 13 Федерального закона, вместе с документами, перечисленными в п. 10 указанного Положения, представляются:
а) лицом, имеющим высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также лицом, обладающим профессией либо
квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации, – мотивированное ходатайство заинтересованного федерального органа исполнительной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации о приеме заявителя в гражданство Российской Федерации;
б) лицом, которому предоставлено политическое убежище на
территории Российской Федерации, – свидетельство о предоставлении ему политического убежища;
в) лицом, признанным беженцем в соответствии с законодательством Российской Федерации, – документ, подтверждающий признание его беженцем.
Прием в гражданство Российской Федерации в соответствии
с ч. III ст. 13 Федерального закона осуществляется на основании
обращения к Президенту Российской Федерации федерального
органа государственной власти или высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
64
власти) субъекта Российской Федерации и при наличии заявления
лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией.
В обращении указываются особые заслуги лица перед Российской Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в
области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие
заслуги, способствовавшие повышению международного престижа
России.
О намерении обратиться к Президенту Российской Федерации с
просьбой о принятии в гражданство Российской Федерации лицо,
имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации уведомляет в письменной
форме территориальный орган Федеральной миграционной службы
либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации (в зависимости от места жительства
лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией).
При наличии такого уведомления у лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией, правильность заполнения
уведомления и соответствие указанных в нем сведений о заявителе предъявленным документам проверяются должностным лицом
территориального органа Федеральной миграционной службы либо
дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации. Указанное должностное лицо также
удостоверяет подлинность подписи заявителя.
Оформленное заявление вместе с уведомлением и копией документа, удостоверяющего личность заявителя, без проведения
проверок по учетам органов внутренних дел и территориальных
органов Федеральной миграционной службы направляется в соответствующий федеральный орган государственной власти или соответствующему высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации. Указанное заявление прилагается к обращению, адресованному Президенту Российской Федерации.
До представления Президенту Российской Федерации обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации в Федеральную службу
безопасности Российской Федерации для получения заключения.
Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией полномочные органы вправе запросить дополнительные
65
сведения и заключения от федеральных органов государственной
власти или от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При приеме в гражданство Российской Федерации военнослужащих на основании ч. IV ст. 13 Федерального закона вместе с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем
порядке представляются:
– ходатайство центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов, срок
действия и форма которого устанавливаются Министерством обороны Российской Федерации;
– один из перечисленных в п. 10 Положения документов, подтверждающих владение русским языком;
– обязательство о выходе из имеющегося иного гражданства, составленное в произвольной форме, с подписью заявителя, удостоверенной командиром воинской части.
Военнослужащие, проходящие военную службу на территории
Российской Федерации, представляют заявление и указанные документы в территориальный орган Федеральной миграционной
службы по месту прохождения военной службы, а военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, – в дипломатическое представительство или консульское
учреждение Российской Федерации.
В случае если военнослужащий не может лично подать заявление и указанные документы, они могут быть переданы в полномочные органы через другое лицо либо направлены по почте. При этом
подлинность подписи военнослужащего в заявлении и соответствие
прилагаемых к заявлению копий документов подлинникам удостоверяются командиром воинской части.
Вместе с заявлением всеми заявителями представляются три
фотографии заявителя либо лица, в отношении которого подается
заявление (размером 3×4 сантиметра), а также квитанция об оплате государственной пошлины или консульского сбора.
В случае изменения гражданства ребенка в возрасте от 14 до 18
лет представляется его письменное согласие. Такое согласие дается
в произвольной форме. Подлинность подписи ребенка удостоверяется нотариальной записью либо подписью должностного лица и
печатью полномочного органа в присутствии ребенка.
Должностное лицо обязано ознакомить заявителя, имеющего
детей, с положениями ст. 24 (Изменение гражданства ребенка при
приобретении или прекращении гражданства Российской Федера66
ции его родителей) и ст. 25 (Гражданство ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним
из его родителей) Федерального закона «О гражданстве Российской
Федерации» и выяснить его мнение об изменении гражданства детей.
Оригинал предъявляемого заявителем документа, удостоверяющего его личность (паспорт и (или) вид на жительство), подлежит
возврату. К заявлению приобщается копия этого документа, соответствие которой оригиналу проверяется должностным лицом и заверяется его подписью и печатью полномочного органа.
В случае представления заявителем копий других необходимых
документов они должны быть удостоверены в соответствии с законодательством Российской Федерации о нотариате.
Заявление составляется на русском языке. Все представляемые
вместе с заявлением документы, выполненные не на русском языке, подлежат переводу на русский язык. Верность перевода либо
подлинность подписи переводчика должна быть удостоверена нотариальной записью.
Документы, выданные компетентным органом иностранного государства, для признания их действительными в Российской Федерации должны быть легализованы либо на них должен быть проставлен апостиль1, если иное не предусмотрено международным
договором Российской Федерации.
Заявление считается принятым к рассмотрению со дня подачи
заявителем всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов с личной подписью заявителя и датой. В случаях,
предусмотренных ст. 33 (Порядок оформления заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации) указанного Федерального закона, заявление по просьбе заявителя может быть подписано
другим лицом, подлинность подписи которого должна быть удостоверена нотариальной записью.
Если в силу обстоятельств, указанных в ст. 32 (Порядок подачи
заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации) Федерального закона и подтвержденных документально, заявитель передает заявление и необходимые документы через другое лицо либо
направляет их по почте, заявление считается принятым к рассмотрению со дня его получения полномочным органом при условии,
1
Апостиль — специальный штамп, который в соответствии с Гаагской конференцией 1961 г. ставится на официальных документах государств-участников Конвенции с целью освободить эти документы от необходимости дипломатической или
консульской легализации. См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 33.
67
что это заявление и прилагаемые к нему документы оформлены
надлежащим образом.
Отметим, что заявление и документы, оформленные ненадлежащим образом, не принимаются к рассмотрению и возвращаются
заявителю.
Представление заявителем подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений является основанием для отклонения заявления.
Для того, что уяснить дальнейший порядок рассмотрения заявлений об изменении гражданства и принятия по ним решений необходимо выяснить систему полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.
Статья 28 Закона «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает, что такими органами являются:
– Президент Российской Федерации;
– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный
на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;
– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и
консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за
пределами Российской Федерации.
Рассмотрим полномочия Президента РФ и Федеральной миграционной службы России.
Так, Президент Российской Федерации решает вопросы:
а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке;
в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке;
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
Кроме того, Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и
взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением настоящего
Федерального закона.
Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы осуществляют следующие полномочия:
68
а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у
лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
б) принимают от лиц, проживающих на территории Российской
Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;
в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и
в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в
соответствующих государственных органах;
г) направляют Президенту Российской Федерации заявления
по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные
для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;
д) исполняют принятые Президентом Российской Федерации
решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории
Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
ж) ведут учет лиц, в отношении которых приняты решения об
изменении гражданства;
з) оформляют гражданство Российской Федерации детей по рождению на территории России;
и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации и выполняют другие функции, подробно изложенные в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Итак, первое полномочие органов ФМС заключается в том, что
определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц,
проживающих на территории Российской Федерации.
Процедура проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации, проводится в порядке, установленном Административным регламентом
исполнения Федеральной миграционной службой государственной
функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденном
приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. № 641.
1 См.:
РГ. 2008. 16 апр.
69
Заявитель, согласно графику работы территориального органа,
представляет имеющийся у него пакет документов должностному
лицу, уполномоченному осуществлять прием таких заявлений.
Должностное лицо осуществляет первичный прием заявителя.
На основании поданных заявителем документов и по результатам устной консультации должностное лицо конкретизирует перечень необходимых документов и сведений, объясняет правила
и технологию их сбора и заполнения, выдает бланк квитанции об
уплате госпошлины.
Заявитель (компетентный орган) обеспечивает сбор необходимых документов и сведений. По результатам сбора пакета документов заявитель составляет заявление (запрос) в произвольной форме
и лично подает имеющийся у него пакет документов либо направляет по почте для проведения проверочных мероприятий.
Заявление (запрос компетентного органа) должно содержать
следующие конкретные сведения о:
– постоянном проживании на территории Российской Федерации и временном выезде за пределы Российской Федерации до
6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями,
обучением, лечением и по частным делам и возвращении в Российскую Федерацию на жительство после указанной даты;
– постоянном проживании на территории Российской Федерации до 6 февраля 1992 г. и после указанной даты, в том числе с учетом наличия решения суда об установлении данного юридического
факта;
– прибытии на территорию Российской Федерации на жительство до 6 февраля 1992 г. и после;
– приобретении гражданства Российской Федерации;
– месте (местах) и дате прописки по месту жительства (регистрации по месту жительства) на территории Российской Федерации на
6 февраля 1992 г., а также дате и основаниях снятия с регистрационного учета (выписки) на новое место жительства;
– прохождении военной службы офицерами, прапорщиками,
мичманами, военнослужащими сверхсрочной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, министерствах и ведомствах, имевших войска и воинские формирования, давших присягу
на верность бывшему Советскому Союзу или Российской Федерации, проходивших службу в воинских частях, находящихся под
юрисдикцией Российской Федерации на территориях других государств, в том числе в составе Объединенных Вооруженных Сил
Содружества Независимых Государств, на 6 февраля 1992 г., или о
70
дате перевода для прохождения службы на территории Российской
Федерации после указанной даты и вплоть до 1 июля 2002 г.;
– зачислении курсантами в военные учебные заведения Российской Федерации на 1 сентября 1991 г.;
– принадлежности к членам семей военнослужащих, с представлением соответствующей справки (выписки из личного дела),
заверенной полномочным органом Министерства обороны Российской Федерации, а также сведений о регистрации (проживании) на
территории России до 6 февраля 1992 г., с последующим выездом и
регистрацией на территории иных государств на жилую площадь
других лиц или воинской части, а также сведения о регистрации
на территории России после возвращения в Россию (регистрация
по месту жительства (пребывания), постановка на миграционный
учет по месту пребывания);
– наличии волеизъявления о нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации либо решения о выходе из гражданства
Российской Федерации;
– последнем месте прописки по месту жительства (проживании)
на территории РСФСР непосредственно перед привлечением к уголовной ответственности до 6 февраля 1992 г. или на указанную дату
в отношении лиц, отбывающих наказание, как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, и впоследствии возвратившихся на жительство на территорию Российской Федерации;
– об изменении по различным причинам установочных данных
(фамилия, имя, отчество) проверяемого лица.
Сведения, содержащиеся в заявлении (запросе), должны иметь,
по возможности, документальное подтверждение. Установление
фактов, имеющих значение для определения наличия либо отсутствия у проверяемого лица гражданства Российской Федерации, возможно также на основании взаимоподтверждающих документов.
Имеющий юридическое значение для определения наличия либо
отсутствия гражданства Российской Федерации факт постоянного
проживания до 6 февраля 1992 г. и на указанную дату может быть
установлен в соответствии с гражданским законодательством.
Должностное лицо осуществляет прием заявления от заявителя, проверку комплектности и правильности заполнения пакета
документов.
На основании представленных заявителем документов и по результатам устной консультации должностное лицо принимает решение о готовности пакета документов для начала проведения проверочных мероприятий или о необходимости дальнейшего сбора
документов.
71
Принятые материалы подлежат регистрации и докладу руководителю (заместителю руководителя, курирующему данное направление деятельности) полномочного органа, который организует
проведение проверочных мероприятий, назначает ответственное
должностное лицо, уполномоченное проводить подобные проверки
и устанавливает срок исполнения.
Исполнитель формирует дело, направляет запросы по проверке
пакета документов заявителя по имеющимся учетам ФМС России
и Консульского департамента Министерства иностранных дел Российской Федерации, в соответствующие органы, имеющие информацию в отношении проверяемого лица (полномочные органы по
месту рождения на территории Российской Федерации и месту жительства проверяемого лица, иные органы исполнительной власти,
суд и др.), проводит анализ результатов проверочных мероприятий
по полученной информации.
При проведении проверки, в совокупности с другими материалами, также могут учитываться надлежащим образом оформленные результаты опросов свидетелей.
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 30 дней с
момента его регистрации, в случае если первоначально были приложены все необходимые для проведения проверки материалы.
В случаях, требующих проведения дополнительной проверки и
направления соответствующих запросов, окончательный срок рассмотрения не должен превышать 5 рабочих дней со дня поступления последней необходимой для проведения проверки информации
(представления копий документов, надлежащих образом оформленных опросов).
По результатам рассмотрения территориальный орган в установленные сроки выносит мотивированное заключение, составленное в произвольной форме и утвержденное его руководителем или
лицом, исполняющим его обязанности, либо, в соответствии с разграничением полномочий, руководителем структурного подразделения территориального органа.
Заключение о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации или о невозможности установления наличия гражданства Российской Федерации у проверяемого лица выносится с
применением ч.VII ст. 4 Федерального закона.
Исполнитель оформляет учетную карточку, в том числе на каждого ребенка, указанного в заявлении, и вносит в электронную базу
данных, согласно установленным описаниям документа, его формату, составу данных и словарям, а также в установленном порядке
передает электронные сообщения в ФМС России, согласно базовому
72
реквизитному составу Государственной информационной системы
миграционного учета.
Учетные карточки помещаются в алфавитную картотеку, находящуюся в территориальном органе, и хранятся постоянно.
В случае отсутствия у проверяемого лица гражданства Российской Федерации ему выдается соответствующая справка, оформленная в произвольной форме (это правило действует и в том случае,
если ранее принадлежность такого лица к гражданству Российской
Федерации была ошибочно документально оформлена), а при подтверждении наличия гражданства выдается паспорт гражданина
Российской Федерации.
Заключение об отсутствии гражданства Российской Федерации
является основанием для подачи заявления о приеме в гражданство в общем или упрощенном порядке.
Продолжим разговор о приеме в гражданство в общем порядке.
Заявление подлежит регистрации в органе ФМС. Регистрационный номер проставляется на бланке заявления. Заявителю выдается справка, подтверждающая прием заявления к рассмотрению и
уплату государственной пошлины. В справке также указываются
регистрационный номер заявления и статья (часть, пункт) Федерального закона, на основании которой подано заявление.
Заявление об изменении гражданства в общем порядке, поданное лицом, проживающим на территории Российской Федерации,
и представленные заявителем документы после их проверки вместе
с заключениями территориального органа Федеральной миграционной службы и территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации, иными имеющими отношение
к делу материалами направляются в Федеральную миграционную
службу.
Федеральная миграционная служба дает заключение на заявление и направляет его вместе с необходимыми документами и материалами в Федеральную службу безопасности Российской Федерации.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации осуществляет проверку представленных документов, материалов, а
также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших
возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение.
Заявление вместе с документами и материалами, включая указанные заключения, направляется в Комиссию для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту Российской Федерации.
73
Срок рассмотрения заявлений в Федеральной миграционной
службе и ее территориальных органах не должен превышать двух
месяцев в каждом из указанных органов.
Срок рассмотрения заявлений об изменении гражданства, поданных иностранными гражданами и лицами без гражданства,
переехавшими в Российскую Федерацию на постоянное место жительства в рамках участия в Государственной программе, не должен превышать один месяц.
О решении, принятом по заявлению об изменении гражданства
в общем порядке, полномочный орган уведомляет заявителя в месячный срок со дня издания Президентом Российской Федерации
соответствующего указа.
Лицу, в отношении которого состоялся Указ Президента Российской Федерации о приеме (восстановлении) в гражданство Российской Федерации, выдается паспорт гражданина Российской
Федерации в сроки, установленные Административным регламентом Федеральной миграционной службы по предоставлению
государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской
Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской
Федерации на территории Российской Федерации, либо сведения о
ребенке вносятся в паспорт (паспорта) родителя – гражданина Российской Федерации, а также в свидетельство о рождении.
Рассмотрим, далее, прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.
Решения по заявлениям об изменении гражданства в упрощенном порядке принимаются территориальными органами Федеральной миграционной службы по согласованию с территориальными
органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а дипломатическими представительствами и консульскими
учреждениями Российской Федерации – по согласованию с Федеральной миграционной службой и Федеральной службой безопасности Российской Федерации.
Решения по заявлениям об изменении гражданства детей в возрасте до 14 лет и недееспособных лиц в упрощенном порядке принимаются полномочными органами без согласования с Федеральной службой безопасности Российской Федерации и ее территориальными органами и без проведения проверок территориальными
органами Федеральной миграционной службы.
Срок рассмотрения заявлений об изменении гражданства в упрощенном порядке и принятие по ним решений осуществляется в
срок до шести месяцев со дня подачи заявления и представления
74
всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Решения по заявлениям об изменении гражданства, поданным
иностранными гражданами и лицами без гражданства, переехавшими в Российскую Федерацию на постоянное место жительства в
рамках участия в Государственной программе, принимаются территориальными органами Федеральной миграционной службы по
согласованию с территориальными органами Федеральной службы
безопасности Российской Федерации.
В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии оснований для отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и восстановлении в гражданстве Российской
Федерации либо для отказа в выходе из гражданства Российской
Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации или ее территориальные органы информируют об этом в
письменной форме соответствующий полномочный орган.
Решение о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке или на основании международных договоров принимается ФМС России и территориальными органами (п. «е» ст. 30
Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).
Решения по вопросам гражданства Российской Федерации принимаются по каждому заявлению отдельно, с указанием оснований
принятия в гражданство Российской Федерации и восстановления
в гражданстве Российской Федерации либо отклонения таких заявлений, разрешения выхода из гражданства Российской Федерации
либо отказа в выходе из гражданства Российской Федерации. Решение оформляется на бланке, форма которого утверждается Федеральной миграционной службой или Министерством иностранных
дел Российской Федерации. Решения утверждаются (подписываются) руководителем полномочного органа либо лицом, исполняющим его обязанности.
О решении, принятом по заявлению о приобретении гражданства Российской Федерации лица, имеющего иное гражданство, полномочный орган, исполняющий такое решение, обязан информировать соответствующее дипломатическое представительство или
консульское учреждение иностранного государства в Российской
Федерации либо полномочный орган соответствующего иностранного государства путем направления уведомления в произвольной
форме, содержащего основания принятия решения.
Важно отметить, что лицу, достигшему возраста 14 лет и приобретшему гражданство Российской Федерации, выдается паспорт
гражданина Российской Федерации.
75
Сведения о ребенке в возрасте до 14 лет, приобретшем гражданство Российской Федерации, вносятся в паспорт родителя (паспорта
родителей), состоящего (состоящих) в гражданстве Российской Федерации, и заверяются подписью должностного лица и соответствующей печатью полномочного органа.
По просьбе родителя (родителей) на бланке свидетельства о рождении ребенка должностным лицом полномочного органа может
быть проставлена отметка, подтверждающая наличие у ребенка
гражданства Российской Федерации.
Если ребенок в возрасте до 14 лет приобрел гражданство Российской Федерации по заявлению его усыновителя или опекуна (в
том числе руководителя учреждения, в котором ребенок находится на полном государственном попечении), на бланке свидетельства о рождении ребенка должностным лицом полномочного органа
проставляется отметка, подтверждающая наличие у ребенка гражданства Российской Федерации. Если свидетельство о рождении
выдано компетентным органом иностранного государства, такая
отметка проставляется на документе, содержащем перевод на русский язык свидетельства о рождении. Указанный документ должен
быть удостоверен с проставлением на нем апостиля.
По просьбе родителя (родителей), усыновителя (усыновителей)
или опекуна ребенку в возрасте до 14 лет, приобретшему гражданство Российской Федерации, может быть оформлен заграничный
паспорт.
Возникает вопрос: какие же документы удостоверяют наличие
гражданства Российской Федерации?
В соответствии с п. 45 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации наличие гражданства
Российской Федерации удостоверяется следующими документами:
а) паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе
заграничным паспортом;
б) дипломатическим паспортом;
в) служебным паспортом;
г) паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
д) удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства
Российской Федерации;
е) свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о
гражданстве Российской Федерации родителей, одного из родителей или единственного родителя;
76
ж) свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской Федерации, проставленной должностным лицом полномочного органа.
Наличие гражданства у детей может удостоверяться также свидетельством о рождении с вкладышем, подтверждающим наличие
гражданства Российской Федерации, выданным в соответствии с
ранее установленным порядком и сохраняющим свое действие.
§ 2. Выдача паспортов гражданам России
и организация их регистрационного учета
В русском языке слово «паспорт» появилось в XVIII веке. Паспортом называли сопроводительную или охранную грамоту, которая выдаваласьдипломатам, послам на время их поездок в другие
государства.
В XIX веке паспортом стали называть «вид на жительство» или,
как указано в Толковом словаре русского языка В. И. Даля, «лист
или письмо для проходу, проезду или проживанию»1. В паспорте
указывались имущественное состояние владельца, уплата налогов
и т. д.
Паспортная система в СССР была введена в 1932 г. по постановлению ЦИК и СНК Союза ССР от 27 декабря 1932 г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»2, как мероприятие по учету населения городов,
рабочих поселков и новостроек и разгрузке этих населенных мест
от лиц, не связанных с производством и не занятых общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также по очистке этих населенных мест от укрывающихся кулацких,
уголовных и иных антиобщественных элементов. До этого времени
в Советском Союзе не было единого документа, удостоверяющего
личность гражданина и служившего ему видом на жительство. По
своей сути этот нормативный акт изначально носил классово дискриминационный характер. В стране, где основой политического и
экономического строя провозглашался союз двух классов – рабочего класса и колхозного крестьянства, целый класс, а именно колхозное крестьянство исключалось из субъектов паспортной системы. Сам факт введения единой паспортной системы расценивался
как одно из эффективных средств укрепления диктатуры пролетариата.
1
См.: Даль В. И. Толковый русского языка. Современная версия. М.: Эксмо,
2003. С. 460.
2 См.: Сборник Законов СССР и Указов ПВС СССР. 1932. № 84. Ст. 516.
77
В сельской местности в обязательном порядке паспорта должны
были получать только жители, работающие на государственных
предприятиях, в учреждениях и организациях, материально ответственные работники колхозов, а также лица, выезжавшие на новое место жительства. Остальное колхозное крестьянство и другие
жители сельской местности, не имея паспортов, фактически лишались права свободного передвижения по стране, права свободы выбора места пребывания и места жительства, выбора места работы,
поскольку получить разрешение на переселение в город или другой населенный пункт было крайне затруднительно и практически
зависело от воли определенного должностного лица (председателя
колхоза, председателя сельсовета и других уполномоченных на то
должностных лиц). Такое положение продолжало существовать
вплоть до 1974 г.
28 августа 1974 г было принято постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему
совершенствованию паспортной системы в СССР». Введенный этим
постановлением единый порядок паспортизации предусматривал
выдачу паспортов всем достигшим 16-летнего возраста гражданам
Советского Союза независимо от их происхождения, социального
и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода
и характера занятий, места жительства и других обстоятельств. В
указанном постановлении подчеркивалось, что совершенствование паспортной системы призвано содействовать осуществлению
гражданами СССР своих прав, выполнения ими обязанностей перед государством и обществом, обеспечивать необходимый учет
движения населения, служить делу укрепления социалистической
законности и государственной дисциплины. Одновременно с названным постановлением Совет Министров СССР утвердил «Положение о паспортной системе в СССР» и принял постановление «О
некоторых правилах прописки граждан»1.
Положение определяло права и обязанности граждан и должностных лиц по осуществлению паспортной системы, регламентировало порядок выдачи паспортов и пользования ими, прописки и
регистрации, выписки населения, а также устанавливало ответственность за нарушение правил паспортной системы. Оно предусматривало общий для всего населения СССР порядок паспортизации и единый образец бессрочного советского паспорта. Положе-
1 См.:
78
СП СССР. 1974. № 19. Ст. 109, 110.
ние о паспортной системе было введено в действие на территории
Советского Союза с 1 июля 1975 г.
В отечественной юридической литературе нет единого определения понятия паспортно-регистрационной системы. Большинство
исследователей советского периода вели речь не о паспортно-регистрационной системе, а просто о паспортной системе. Так, Энциклопедический словарь правовых знаний определяет паспортную
систему как «совокупность правил, регулирующих порядок учета
и передвижения населения в местностях, где введена паспортная
система, и предусматривающих обязанность граждан иметь паспорт, обязательную его прописку, а также устанавливающих ответственность за нарушение паспортных правил»1.
В. Ф. Корзан советскую паспортную систему определял как «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу выдачи паспортов, прописки и выписки в целях
удостоверения принадлежности к советскому гражданству и личности владельца, обеспечения полноты учета движения населения,
содействия осуществлению конституционных прав и обязанностей
граждан, а также укрепления социалистической законности и правопорядка»2.
По определению Н. И. Буденко «Паспортная система представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок
выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов, прописки, выписки и
регистрации граждан в целях учета населения, упорядочения его
передвижения по территории государства, обеспечения субъективных прав и обязанностей граждан, охраны общественного порядка,
государственной и общественной безопасности»3.
Из приведенных определений понятия паспортной системы прослеживаются этапы и периодичность ее становления и развития в
советский и постсоветский периоды в нашей стране. Однако в связи принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О
праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской федерации» и введением в действие в 1995 г. Правил регистрации и
снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и
1 Энциклопедический
словарь правовых знаний. М., 1965. С. 309.
Паспортная система и органы внутренних дел // Минская высшая школа
МВД СССР. Минск, 1981.
3 Административная деятельность органов внутренних дел. Учебник, часть особенная // Московская высшая школа милиции МВД РФ. М., 1993.
2 См.:
79
по месту жительства в пределах Российской Федерации1 возникла
необходимость определения понятия паспортно-регистрационной
системы на современном этапе становления правового государства
и с учетом нового Российского законодательства в этой области.
В настоящее время паспортно-регистрационная система в Российской Федерации понимается как совокупность правовых норм,
определяющих порядок выдачи, замены паспортов и пользования
ими, сдачи и изъятия их, регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации в целях удостоверения личности гражданина и принадлежности к Российскому гражданству,
обеспечения полноты учета населения, упорядочения его передвижения по территории Российской Федерации, обеспечения реализации конституционных прав граждан и выполнения ими обязанностей, а также охраны общественного порядка, государственной
и общественной безопасности, борьбы с преступностью и ведения
адресно-справочной работы2.
Как видно из определения целями паспортно-регистрационной
системы являются:
– учет населения;
– упорядочение его передвижения;
– обеспечение реализации конституционных прав граждан и
выполнение ими обязанностей;
– паспортно-регистрационная система как средство охраны общественного порядка, государственной и общественной безопасности и борьбы с преступностью.
Рассмотрим эти цели.
Учет населения. Из единой системы показателей статистики
определенный интерес представляют показатели учета населения,
характеризующие его численность и происходящие изменения в
целом по России, а также по республикам, краям, областям, городам и районам. Учет населения необходим для прогнозирования
и разработки различных федеральных и региональных программ
социально-экономического развития и практического их осущест1 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» // СЗ РФ.
1995. № 30. Ст. 2939.
2 См.: Бородин С. С., Каплунов А. И., Берекет В. М. и др. Административная
деятельность органов внутренних дел. Особенная часть: Курс лекций / Под ред.
В. П. Сальникова // СПб., СПб университет МВД России. 2004. С. 213.
80
вления, т. е. строительства жилого фонда, школ, больниц, иных
объектов социального обеспечения и производства.
Основным средством текущего оперативного учета населения
является система регистрации граждан. Данные территориальных
органов ФМС России о количестве прибывших на жительство и
убывших в другие местности является исходным материалом для
последующего обобщения и использования органами государственной статистики.
С помощью паспортно-регистрационной системы ведутся два
вида учетов:
а) персональный – путем заполнения листков убытия и прибытия, которые остаются в паспортно-визовых аппаратах.
б) статистический – путем заполнения талонов статистического
учета, отрывная часть которого направляется в органы статистики.
Упорядочение передвижения населения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 27) и Законом Российской
Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» каждый гражданин России может осуществить это право. Важнейшим правовым средством упорядочения
передвижения населения является совокупность паспортно-регистрационных правил, которые, не препятствуя праву граждан на
свободу передвижения, устанавливают порядок их регистрации по
месту пребывания и жительства. Вместе с тем, государство устанавливает (регулирует) определенные ограничения на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в:
– пограничной полосе;
– закрытых военных городках;
– закрытых административно-территориальных образованиях;
– зонах экологического бедствия;
– на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания
населения и хозяйственной деятельности;
– на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение1.
Обеспечение реализации конституционных прав граждан и выполнение ими обязанностей. Граждане постоянно вступают в различные правоотношения с государственными органами, обществен1
См.: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Ст. 8.
81
ными формированиями, коммерческими структурами и между собой. Являясь субъектами правоотношений, граждане участвуют в
них от своего имени как сторона строго индивидуализированная.
Одним из отличий каждого человека, как личности, является
совокупность демографических (биографических) признаков: фамилия, имя, отчество, время и место рождения и т. д.
Эти признаки гражданина закрепляются путем выдачи паспорта или иного документа, удостоверяющего личность. Наличие паспорта и регистрации являются необходимыми предварительными
условиями для реализации конституционных прав граждан: поступление на работу, учебу, вступления в брак и т. п. Обязанностью
граждан является предъявление паспорта или иного документа по
требованию сотрудников милиции и других уполномоченных лиц.
Отсутствие у лица паспорта в установленных законом случаях может служить основанием для его доставления в органы внутренних
дел в целях проверки его личности.
Паспортно-регистрационная система, как средство охраны общественного порядка, государственной и общественной безопасности и борьбы с преступностью, используется в деятельности милиции в целях предупреждения правонарушений, розыска лиц,
скрывающихся от правоохранительных органов государства или
пропавших без вести.
В процессе контроля за соблюдением паспортно-регистрационных правил могут быть выявлены лица, проживающие без паспортов и регистрации. В их числе могут быть скрывающиеся преступники, неплательщики алиментов. При проверке паспортов могут
быть обнаружены подделки, исправления. Нередко преступники,
скрываясь от милиции, используют похищенные у граждан паспорта, переклеив в паспорте фотокарточку, проставляют поддельные печати, штампы и т. д.
При регистрации лиц, имеющих судимость, сотрудники паспортно-визовых аппаратов ведут их учет. Большие розыскные возможности содержатся в заявлении формы № 1П на получение паспорта. Кроме того, при проверке паспортов обращается внимание на
защитные его свойства (серия, номер, водяные знаки и др.) В розыске лиц активно используются возможности паспортно-визовых
аппаратов и адресно-справочных бюро путем получения сведений о
зарегистрированных лицах и путем выставления сторожевых листков.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от
13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем
личность гражданина Российской Федерации на территории Рос82
сийской Федерации», было принято постановление Правительства
Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении
Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца
бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».
Этим нормативным актом Министерству внутренних дел Российской Федерации было поручено приступить с 1 октября 1997 г. к
выдаче паспортов гражданина Российской Федерации1.
Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Паспорт
обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие
14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации. Из этого положения следует, что впервые за всю историю
существования паспортной системы в нашем государстве, паспорта
стали получать и военнослужащие – граждане Российской Федерации, (кроме военнослужащих, проходящих военную службу по
призыву) при этом, согласно букве закона, именно паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность военнослужащего.
Административным регламентом ФМС России по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению
государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 28 декабря 2006 г. № 11052, определен порядок, прежде всего, выдачи и замены паспортов.
Получателями государственной услуги по выдаче паспортов являются граждане Российской Федерации в случае:
– достижения 14-летнего возраста;
– утраты (хищения) паспорта.
Получателями государственной услуги по выдаче паспортов являются также граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и приобретшие гражданство Российской Федерации
непосредственно перед получением паспорта.
Для получения паспорта гражданин представляет:
1. Заявление о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, заполненное ручным или машинописным способом гражданином, обратившимся за получением паспорта. Личная подпись гражданина в
1 См.: Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и
описания паспорта гражданина Российской Федерации». Пункт 2.
2 См.: РГ. 2007. 17 февр.
83
заявлении заверяется уполномоченным на это сотрудником (государственным служащим, работником) подразделения ФМС.
Если гражданин не имеет возможности самостоятельно заполнить заявление, оно заполняется сотрудником подразделения.
2. Свидетельство о рождении. В случае отсутствия у гражданина
свидетельства о рождении ему рекомендуется обратиться в орган
ЗАГС по месту регистрации рождения или в орган ЗАГС по месту
жительства для получения повторного свидетельства о рождении.
При невозможности представления свидетельства о рождении
(повторного свидетельства о рождении) паспорт может быть выдан
на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для его получения.
3. Две личные фотографии в черно-белом или цветном исполнении размером 35×45 мм с четким изображением лица строго в анфас без головного убора.
Допускается представление фотографий в головных уборах, не
скрывающих овал лица, гражданами, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами без
головных уборов.
Для граждан, постоянно носящих очки, обязательно фотографирование в очках без тонированных стекол.
При наличии технической возможности фотографирование и
получение фотографий может быть произведено непосредственно в
подразделении.
4. Документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).
5. Документы, необходимые для проставления обязательных отметок в паспорте (военный билет, свидетельства о рождении детей
в возрасте до 14-ти лет, документы, подтверждающие регистрацию
по месту жительства).
6. Квитанцию об оплате государственной пошлины.
Выдача и замена паспортов производятся подразделениями
по месту жительства, месту пребывания или по месту обращения
гражданина.
Часы приема сотрудников подразделения, участвующих в предоставлении государственной услуги, которые непосредственно
взаимодействуют с заявителями.
Выходные дни устанавливаются в режиме чередования через
неделю по графику: суббота, воскресенье и воскресенье, понедельник.
84
Дни недели
Понедельник
Вторник
Среда
Четверг
Пятница
Суббота
Воскресенье
Часы работы
14.00–20.00/Выходной день
10.00–15.00
14.00–20.00
10.00–15.00
14.00–20.00
10.00–14.00/Выходной день
Выходной день
Часы работы иных сотрудников устанавливаются согласно служебному распорядку соответствующего подразделения. Начальник подразделения в зависимости от ситуации перераспределяет в
течение дня сотрудников, осуществляющих прием заявителей.
Паспорта должны выдаваться гражданам:
– в 10-дневный срок со дня принятия всех необходимых документов подразделениями в случае оформления паспорта по месту
жительства;
– в 2-месячный срок со дня принятия всех необходимых документов подразделениями в случае оформления паспорта не по месту жительства, а также в связи с утратой (похищением) паспорта.
Время ожидания в очереди для передачи документов в случае
предварительной записи устанавливается до 30 минут, а при получении паспорта – до 20 минут.
Время приема документов устанавливается до 15 минут, а получения паспорта – до 10 минут.
Оформление паспорта производится сотрудником, ответственным за оформление, в следующем порядке:
1. На странице второй в реквизите «Паспорт выдан» печатается
в творительном падеже наименование структурного подразделения, выдавшего паспорт.
2. В реквизите «Дата выдачи» указываются арабскими цифрами
число, месяц и год выдачи паспорта, например: «05.05.2008».
3. В реквизите «Код подразделения» проставляется цифровой
код, закрепленный за конкретным подразделением.
4. На странице третьей записи в реквизитах «Фамилия», «Имя»,
«Отчество» располагаются по центру соответствующих строк.
В случае предоставления гражданином в качестве основания для
выдачи или замены паспорта документов, в которых отсутствуют
сведения об его фамилии, реквизит «Фамилия» может быть заполнен на основании документов, содержащих сведения о фамилии
родителей заявителя. При разных фамилиях родителей заявителя
85
реквизит «Фамилия» может быть заполнен на основании выбора
заявителя одной из родительских фамилий.
В случае предоставления гражданином в качестве основания
для выдачи или замены паспорта документов, в которых отсутствуют сведения об его отчестве, реквизит «Отчество» может быть заполнен на основании документов, содержащих сведения об имени
отца заявителя.
В случае предоставления гражданином в качестве основания
для выдачи или замены паспорта документов, в которых отсутствуют сведения об его отчестве, а также при отсутствии документов,
содержащих сведения об имени отца заявителя, реквизит «Отчество» не заполняется.
5. В реквизите «Дата рождения» проставляются арабскими цифрами число, месяц и год рождения, например: «04.03.1952».
В случае отсутствия даты дня и (или) месяца рождения эти реквизиты заменяются символами «00».
6. В реквизите «Место рождения» записи производятся в соответствии с записями, произведенными в свидетельстве о рождении
или паспорте, подлежащем замене. В случае разночтений записей,
произведенных в свидетельстве о рождении и паспорте, подлежащем замене, в оформляемом паспорте записи в реквизите «Место
рождения» производятся в соответствии с записями, произведенными в свидетельстве о рождении.
При этом указываются в отношении граждан, родившихся: в
столице субъекта Российской Федерации – только наименование
города; в других городах – наименование города и субъекта Российской Федерации; в остальных населенных пунктах – наименование
населенного пункта, района, субъекта Российской Федерации.
В паспорте производятся следующие отметки и записи:
1. О регистрации гражданина и снятии его с регистрационного
учета по месту жительства:
– путем проставления оттиска штампа о регистрации по месту
жительства по форме N 4П или путем внесения штампа по форме
N 5П с заполнением его с использованием специального принтера;
– путем проставления оттиска штампа о регистрации по месту
жительства в населенных пунктах, расположенных на территории
пограничной зоны, по форме N 6П или путем внесения штампа по
форме N 7П с заполнением его с использованием специального принтера;
– путем проставления оттиска штампа о снятии с регистрационного учета по форме N 8П или путем внесения штампа по форме
N 9П с заполнением его с использованием специального принтера.
86
2. Отметка об отношении к воинской обязанности производится путем проставления оттиска штампа об отношении к воинской
обязанности по форме N 10П или путем внесения штампа по форме
N 11П с заполнением его с использованием специального принтера.
3. Отметки о регистрации и расторжении брака производятся:
– путем проставления оттиска штампа о регистрации брака или
путем внесения штампа с заполнением его с использованием специального принтера;
– путем проставления оттиска штампа о расторжении брака или
путем внесения штампа с заполнением его с использованием специального принтера.
Отметка о регистрации брака не производится в паспорте, выдаваемом гражданину, не состоящему к моменту выдачи паспорта в
брачных отношениях вследствие смерти супруга, признания брака
в установленном порядке недействительным или расторгнутым, и
имевшим ранее такую отметку.
Отметка о расторжении брака производится в паспорте, выдаваемом гражданину, только в отношении последнего расторгнутого
брака.
4. Отметка о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) заверяется подписью сотрудника, ее
внесшего, и соответствующей печатью подразделения.
Сведения о ребенке, которому разрешен выход из гражданства
Российской Федерации, содержащиеся в паспорте его родителя, сохраняющего гражданство Российской Федерации, аннулируются.
5. Отметка о ранее выданном основном документе (документах),
удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на
территории Российской Федерации, и документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами
Российской Федерации, производится путем проставления оттиска штампа по форме N 16П или путем внесения оттиска штампа
по форме N 17П с заполнением его с использованием специального
принтера.
6. По желанию гражданина в паспорте производятся отметки:
– о его группе крови и резус-факторе соответствующими учреждениями здравоохранения путем проставления оттиска штампа по
форме N 18П;
– об идентификационном номере налогоплательщика налоговыми органами путем проставления оттиска штампа по форме
N 19П.
После заполнения реквизитов страница вторая покрывается
вшитой в бланк специальной защитной (ламинаторной) пленкой.
87
Подготовленные к выдаче паспорта представляются руководителю, который проверяет полноту и правильность их оформления,
после чего проставляет свою подпись и печать.
Существенно изменился и срок действия паспорта. По Положению о паспортной системе в СССР от 28 августа 1974 г. действие
паспорта не ограничивалось сроком. По достижении гражданами
25-летнего и 45-летнего возраста органами внутренних дел вклеивались в паспорт новые фотографические карточки, соответствующие этим возрастам. Паспорта, не имеющие таких фотографических карточек, являлись недействительными.
По Положению о паспорте гражданина Российской Федерации
от 8 июля 1997 г. устанавливается срок действия паспорта гражданина:
– от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста;
– от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста;
– от 45 лет – бессрочно.
По достижению гражданами (за исключением военнослужащих,
проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста
паспорт подлежит замене.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву,
паспорт выдается или заменяется по месту их жительства по окончании установленного срока военной службы по призыву.
Получателями государственной услуги по замене паспортов являются граждане Российской Федерации в случае:
1) достижения 20-летнего возраста;
2) достижения 45-летнего возраста;
3) изменения гражданином в установленном порядке фамилии,
имени, отчества, сведений о дате (число, месяц, год) и (или) месте
рождения;
4) изменения пола;
5) непригодности паспорта для дальнейшего использования
вследствие износа, повреждения или других причин;
6) обнаружения неточности или ошибочности произведенных в
паспорте записей;
7) изменения внешности.
Для замены паспорта гражданин представляет:
– заявление по установленной форме;
– паспорт, подлежащий замене;
– две личные фотографии размером 35×45 мм;
– другие документы, подтверждающие основания для замены
паспорта (предусмотренные п. 12 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации).
88
В свою очередь, подразделения ФМС, осуществившие выдачу
или замену паспорта, обязаны предоставлять информацию в следующие органы власти:
Не реже чем один раз в месяц – главе местной администрации
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего
нахождения, сведения о выдаче или замене паспорта с указанием
следующих персональных данных гражданина: фамилии, имени,
отчества, даты рождения, места рождения, пола, гражданства, адреса места жительства (в отношении вынужденных переселенцев –
места пребывания), серии и номера паспорта, наименования или
кода подразделения, выдавшего паспорт, даты выдачи паспорта.
В течение 5 дней – в налоговый орган по месту жительства гражданина сведения о фактах первичной выдачи и замены паспорта и
об изменениях персональных данных, содержащихся во вновь выданном паспорте.
В течение 7 дней – в жилищно-эксплуатационные организации
по месту жительства сведения о фактах замены паспорта и об изменениях сведений о личности, содержащихся во вновь выданном
паспорте, для внесения изменений в соответствующие учеты.
Что касается выдачи заграничных паспортов, содержащих
электронные носители информации, то основанием такой выдачи
является Указ Президента РФ от 19 октября 2005 г. № 1222 «Об
основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, содержащих электронные носители информации», а также Инструкция
о порядке оформления и выдачи паспорта гражданина Российской
Федерации, дипломатического паспорта и служебного паспорта,
являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители,
утвержденная совместным приказом МВД России, МИДа России и
ФСБ России от 6 октября 2006 г. № 785/14133/ 461.
Важнейшей задачей территориальных органов ФМС является
регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по месту
их пребывания и по месту жительства. В соответствии с Законом
Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации» 17 июля 1995 г. было принято
89
постановление Правительства Российской Федерации № 713 «Об
утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию».
Во исполнение названного Постановления был издан приказ
МВД Российской Федерации от 23 октября 1995 г. № 393 «Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации», который действовал до издания ФМС России приказа
от 20 сентября 2007 г. N 208 «Об утверждении Административного
регламента предоставления Федеральной миграционной службой
государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации»1.
В соответствии с Правилами регистрации местом пребывания
является место, где гражданин временно проживает – гостиница,
санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская
база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина.
Местом жительства является место, где гражданин постоянно
или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации
жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение2.
Административным регламентом (далее – Регламентом) предоставления Федеральной миграционной службой государственной
услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации определено, что регистрационный учет осуществляется территориальными органами через их структурные подразделения, а в случаях, установленных законодательством Российской
Федерации, – органами местного самоуправления поселений.
Должностными лицами, ответственными за регистрацию, осуществляющими первичный прием от граждан документов на ре1 См.:
РГ. 2008. 23 янв.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утвержде-
нии Правил регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». П. 3.
90
гистрацию и снятие с регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства, подготовку и передачу в орган регистрационного учета предусмотренных учетных документов, а также ведение и хранение поквартирных карточек и карточек регистрации по
месту жительства, являются должностные лица:
1) жилищно-эксплуатационных организаций государственного
и муниципального жилищных фондов;
2) жилищно-строительных и жилищных кооперативов;
3) акционерных обществ и других коммерческих организаций;
4) других государственных и муниципальных организаций и
учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного
ведения либо на праве оперативного управления.
Регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации производится бесплатно.
Гражданин, изменивший место жительства, не позднее 7 дней
со дня прибытия на новое место жительства обращается с заявлением о регистрации по месту жительства по установленной Регламентом форме к должностным лицам, ответственным за регистрацию,
а при их отсутствии – к собственнику жилого помещения.
Гражданин, прибывший для временного проживания в жилое
помещение, не являющееся его местом жительства, на срок свыше
90 дней, по истечении указанного срока должен обратиться с заявлением о регистрации по месту пребывания по установленной Регламентом форме к должностным лицам, ответственным за регистрацию, а при их отсутствии – к собственнику жилого помещения.
Регистрация граждан по месту пребывания в жилые помещения, не являющиеся их местом жительства, осуществляется без
снятия их с регистрационного учета по месту жительства.
Срок регистрации гражданина по месту пребывания определяется по взаимному соглашению:
– с нанимателями и всеми совместно проживающими с ними совершеннолетними гражданами, при условии проживания в домах
государственного, муниципального и специализированного жилищных фондов;
– с собственниками жилых помещений;
– с правлениями жилищных или жилищно-строительных кооперативов, если члены кооперативов не являются собственниками
данных жилых помещений.
Подпись в реквизите «подпись лица, предоставившего жилое
помещение» заявления о регистрации по месту пребывания по установленной форме является подтверждением наличия соглашения
91
нанимателя либо собственника жилого помещения с гражданином
на его вселение и временное (постоянное) проживание.
Проживающие совместно с нанимателем жилого помещения совершеннолетние пользователи свое согласие на вселение и временное (постоянное) проживание гражданина выражают в письменной
форме.
Документами, удостоверяющими личность граждан Российской
Федерации, необходимыми для осуществления регистрационного
учета, являются:
– паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий
личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации;
– паспорт гражданина СССР, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, до истечения срока его действия1;
– свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего
возраста;
– паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий
личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, – для лиц, постоянно проживающих за пределами
Российской Федерации.
Для регистрации по месту пребывания гражданин предоставляет лицам, ответственным за регистрацию:
– документ, удостоверяющий личность;
– заявление о регистрации по месту пребывания по форме N 1;
– документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина по указанному адресу (договор найма (поднайма),
заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение).
При поступлении заявления о регистрации по месту пребывания
лица, ответственные за регистрацию, в присутствии заявителя проверяют комплектность представленных документов и в 3-дневный
срок передают их вместе с адресными листками прибытия, составленными в 2-х экземплярах, в орган регистрационного учета.
Уполномоченные должностные лица органа регистрационного
учета при поступлении документов от лиц, ответственных за регистрацию, рассматривают их и в 3-дневный срок:
– производят запись о принятом решении в графе «принятое
решение» в заявлении. При этом указываются основания регистрации со ссылкой на соответствующие пункты Правил или иные
1 См.: Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 75 «О признании действительными до 1 января 2009 г. паспортов гражданина СССР образца 1974 года для некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 734.
92
основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации;
– заполняют и нумеруют свидетельства о регистрации по месту
пребывания с помощью печатных устройств. При его заполнении
сокращения и исправления записей не допускаются. Свидетельству о регистрации по месту пребывания присваивается учетный
номер заявления;
– проставляют в соответствующей графе заявлений порядковый
номер выданного в текущем году свидетельства;
– учитывают заявление о регистрации по месту пребывания и
свидетельство о регистрации по месту пребывания в журнале;
– в течение суток после оформления регистрации по месту пребывания или поступления из органов местного самоуправления
адресных листков прибытия проверяют посредством телефонной,
телеграфной, факсимильной (в зависимости от местных условий)
связи сведения, указанные гражданами в заявлениях о регистрации по месту пребывания, по адресно-справочным учетам территориального органа и при необходимости по месту жительства по
соответствующим учетам органов внутренних дел.
Оформленные свидетельства о регистрации по месту пребывания подписываются начальниками органов регистрационного
учета, а в их отсутствие лицами, исполняющими их обязанности,
и скрепляются печатями, применяемыми для оформления паспортов гражданина Российской Федерации.
Свидетельства о регистрации по месту пребывания и документы,
удостоверяющие личность граждан, в этот же день или не позднее
следующего за днем их оформления дня передаются должностным
лицам, ответственным за регистрацию, для последующей их передачи зарегистрированным гражданам либо непосредственно выдаются данным гражданам.
На граждан, которым регистрация по месту пребывания осуществляется на срок один год и более, в территориальные органы
Федеральной службы государственной статистики ежемесячно направляются составленные должностными лицами, ответственными за регистрацию, листки статистического учета прибытия.
Первый экземпляр адресного листка прибытия в течение 2 рабочих дней со дня регистрации направляется в подразделение
адресно-справочной работы территориального органа. Второй экземпляр помещается в адресно-справочную картотеку органа регистрационного учета, осуществившего регистрацию гражданина по
месту пребывания.
93
Таким образом, регистрация гражданина по месту пребывания
должна осуществляться в течение 3 дней со дня поступления документов в орган регистрационного учета.
Для регистрации по месту жительства гражданин предоставляет лицам, ответственным за регистрацию:
– документ, удостоверяющий личность;
– заявление о регистрации по месту жительства;
– документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение (заявление лица (лиц), предоставившего гражданину жилое помещение, договор, свидетельство о государственной регистрации права (права собственности на жилое помещение), решение
суда о признании права пользования жилым помещением либо
иной документ или его надлежащим образом заверенная копия,
подтверждающие наличие права пользования жилым помещением). Для регистрации достаточно предоставления одного из перечисленных документов.
Граждане, снявшиеся с регистрационного учета по месту жительства до прибытия к новому месту жительства, предоставляют
адресный листок убытия, выданный уполномоченным органом по
прежнему месту жительства.
В случае отсутствия (утраты) адресного листка убытия гражданин в письменной форме сообщает о причинах, по которым не может его представить. Отсутствие адресного листка убытия у гражданина, снявшегося с регистрационного учета по последнему месту
жительства, не является основанием для отказа в приеме и рассмотрении его заявления о регистрации по месту жительства.
Должностные лица, ответственные за регистрацию, на основании заявления гражданина о регистрации по месту жительства и
предоставленных документов заполняют карточку регистрации,
поквартирную карточку или вносят соответствующие сведения в
домовую (поквартирную) книгу, адресные листки прибытия, листок статистического учета прибытия и листок статистического учета выбытия к ним – на лицо, подлежащее статистическому наблюдению.
Заполненные документы, а также документ, удостоверяющий
личность гражданина, заявление о регистрации по месту жительства, документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение, лица, ответственные за регистрацию, в 3-дневный срок
со дня обращения к ним граждан представляют в орган регистрационного учета.
Карточки регистрации по форме N 9 и поквартирные карточки
по форме N 10 оформляются при регистрации граждан в жилые по94
мещения государственного, муниципального, частного жилищного фонда, в том числе жилищно-строительных и жилищных кооперативов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и
престарелых, других учреждений социального назначения, акционерных обществ и коммерческих организаций, других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих
жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве
оперативного управления, и хранятся у должностных лиц, ответственных за регистрацию.
При регистрации граждан в жилые помещения частного жилищного фонда, принадлежащие физическим или юридическим лицам
на праве собственности, в случае отсутствия соглашения собственника (собственников) жилого помещения с управляющей жилищным фондом организацией на ведение данной работы, допускается оформление и хранение владельцами домов (квартир) домовых
(поквартирных) книг. Домовые (поквартирные) книги ведутся на
каждое домовладение (квартиру).
Адресные листки прибытия при регистрации граждан в городах, где располагаются подразделения адресно-справочной работы
территориальных органов, составляются в одном экземпляре, а в
остальных местностях – в двух экземплярах.
Листки статистического учета прибытия и листки статистического учета выбытия составляются в одном экземпляре на граждан
при регистрации по новому месту жительства, за исключением
граждан, переменивших место жительства в одном населенном
пункте на другой населенный пункт в пределах одного административного района, переменивших место жительства в пределах одного города (не имеющего районного (окружного) деления), одного
района (округа) в городе, одного поселка городского типа. Данные
листки также составляются на граждан Российской Федерации,
прибывших в Российскую Федерацию на постоянное место жительства из других государств. Листки статистического учета выбытия
при этом не заполняются.
Уполномоченные должностные лица органа регистрационного
учета при рассмотрении предоставленных должностными лицами,
ответственными за регистрацию, документов в 3-дневный срок:
– проверяют правильность и полноту заполнения адресных
листков прибытия, листков статистического учета и соответствие
записей в них, а также в карточках регистрации, в поквартирных
карточках или домовых (поквартирных) книгах сведениям, указанным в предоставленных на регистрацию граждан документах;
95
– производят запись о принятом решении в графе «принятое решение» заявлений. При этом указываются основания регистрации
со ссылкой на соответствующие пункты Правил или иные основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
О принятом решении гражданин предварительно информируется
по телефону (при его наличии);
– в паспортах граждан, зарегистрированных по месту жительства и не снявшихся с регистрационного учета по прежнему месту
жительства, одновременно проставляется оттиск штампа о снятии
с регистрационного учета по месту жительства и оттиск штампа о
регистрации по месту жительства.
Штамп о регистрации по месту жительства также проставляется
в карточке регистрации или в домовой (поквартирной) книге в графе «отметки о регистрации по месту жительства» с указанием в его
реквизитах только даты регистрации.
Первые экземпляры адресных листков прибытия при регистрации граждан по месту жительства в городах, где располагаются
подразделения адресно-справочной работы территориальных органов, направляются в данные подразделения не позднее следующего
рабочего дня после оформления регистрации, в остальных населенных пунктах – не реже одного раза в неделю. Вторые экземпляры
адресных листков прибытия помещаются в адресно-справочную
картотеку структурного подразделения территориального органа,
осуществившего регистрацию гражданина.
Листки статистического учета в установленном порядке ежемесячно передаются в территориальные органы Федеральной службы
государственной статистики (Росстата).
Сведения о фактах регистрации граждан по месту жительства
ежедекадно направляются в органы налоговой службы.
Если зарегистрированные по новому месту жительства граждане самостоятельно снялись с регистрационного учета по прежнему
месту жительства (за исключением перемены места жительства
внутри республики, края, области, округа) и в их адресных листках убытия указано, что они выбыли в иную республику, край,
область, округ, а не в тот регион, куда они фактически прибыли, в
подразделение адресно-справочной работы территориального органа по их прежнему месту жительства в 3-дневный срок направляется сообщение произвольной формы с указанием адреса, по которому данный гражданин зарегистрирован по месту жительства.
Регистрации гражданина по месту жительства осуществляется
в течение 3 дней со дня поступления документов в орган регистрационного учета.
96
Рассмотрим далее порядок снятие граждан с регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства
Граждане считаются снятыми с регистрационного учета по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом
жительства, по истечении срока пребывания, а в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, кемпингах, больницах, на
туристских базах и в иных подобных им учреждениях – по их выбытию.
Заявление о снятии с регистрационного учета по месту пребывания от гражданина и составление адресного листка убытия не
требуется, за исключением случаев, когда зарегистрированные по
месту пребывания граждане имеют намерение выбыть с места пребывания до истечения заявленного срока.
Сотрудники органов регистрационного учета при регистрации
граждан по новому месту жительства отрезают от заявлений о регистрации по месту жительства заявления о снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства (отрывные талоны) и
в 3-дневный срок со дня оформления регистрации вместе с заполненными листками статистического учета выбытия направляют в
органы регистрационного учета по прежнему месту жительства.
При снятии в установленном регламентом порядке с регистрационного учета по месту жительства граждан, выезжающих на
постоянное жительство за пределы Российской Федерации, на них
заполняются листки статистического учета выбытия.
Сотрудники органов регистрационного учета при получении заявлений о снятии с регистрационного учета по месту жительства
и листков статистического учета выбытия, не позднее следующего
после их поступления дня, извещают об этом должностных лиц, ответственных за регистрацию, а также граждан и юридических лиц,
предоставляющих для проживания принадлежащие им на праве
собственности жилые помещения, которые предоставляют в орган
регистрационного учета карточки регистрации по форме N 9, поквартирные карточки по форме N 10 или домовые (поквартирные)
книги, а также заполненные адресные листки убытия.
Снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства
оформляется в течение 3 дней путем проставления штампов о снятии с регистрационного учета в карточках регистрации или домовых (поквартирных) книгах.
При этом адресные листки убытия в течение 3 дней направляются в подразделение адресно-справочной работы соответствующего
территориального органа, уведомления о снятии с регистрационного учета – в орган регистрационного учета по новому месту житель97
ства граждан, а листки статистического учета выбытия ежемесячно в территориальный орган Росстата.
Как мы уже отмечали, паспортно-регистрационная система, как
совокупность правовых норм, обеспечивая реализацию конституционных прав граждан и выполнение ими обязанностей, является также одним из действенных и эффективных средств, используемых органами внутренних дел в целях охраны общественного
порядка, государственной и общественной безопасности, борьбы с
правонарушениями и преступностью. Поэтому контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил паспортнорегистрационной системы занимает важное место в обеспечении
данной системы.
Контроль по соблюдению гражданами и должностными лицами
Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства
в пределах Российской Федерации осуществляется ФМС России, ее
территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации.
Нарушение требований Правил влечет за собой ответственность
должностных лиц и граждан в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).
Приведем конкретные статьи КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение указанных Правил.
Статья 19.15. «Проживание гражданина Российской Федерации
без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации».
1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания
гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности
гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению
личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту
пребывания или по месту жительства – влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей.
2. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или
по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту
жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности
98
жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина
(паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту
жительства – влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.
Статья 19.16. «Умышленная порча удостоверения личности
гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности».
Умышленные уничтожение или порча удостоверения личности
гражданина (паспорта) либо небрежное хранение удостоверения
личности гражданина (паспорта), повлекшее утрату удостоверения
личности гражданина (паспорта), – влечет предупреждение или
наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот
рублей.
Следует отметить также, что впервые Федеральным законом
от 8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный
кодекс Российской Федерации» установлена уголовная ответственность за нарушение правил выдачи паспортов. Так, Уголовный кодекс дополнен ст. 292-1. Незаконная выдача паспорта гражданина
Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации.
99
Глава 3. Государственная политика
по реализации законодательства
о порядке въезда, пребывания и проживания
иностранных граждан в Российской Федерации
§ 1. Порядок въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства
Важным элементом укрепления основ конституционного строя
Российской Федерации является принятие Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Существенным развитием правового поля России
можно считать принятие Федеральных законов: от 31 мая 2002 г.
№ 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и от 25 июля
2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации»1.
Оба закона почти в одинаковой редакции применяют следующие понятия:
– иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства
наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
– лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств
наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Прошедшие годы (21 год) показали, что по сравнению с Законом СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных
граждан в СССР», Федеральный закон «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон
или Закон от 25 июля 2002 г.) отражает реалии, сложившиеся после распада Советского Союза, и отражает новый уровень правового
статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Среди новелл, отраженных в новом Законе, можно отметить следующие:
1) сформулированы основные понятия (включая указанные ранее) такие как: приглашение на въезд в Российскую Федерацию,
миграционная карта, разрешение на временное проживание, вид
на жительство и другие, позволяющие гражданам и должностным
лицам государственных органов одинаково понимать их смысл и
значение и, следовательно, вступать в отношения друг с другом на
законном основании;
1 См.:
100
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
2) в отличие от старого в новом Законе не выделяется отдельная
глава об основных правах, свободах и обязанностях иностранных
граждан, для этого отведена всего одна статья (ст. 4), в которой изложена суть их правового статуса: иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
3) в Законе 2002 г. четко определен механизм реализации отдельных его норм, касающихся порядка выдачи разрешений на временное проживание иностранных граждан; установления квот на
их въезд и на осуществление трудовой деятельности; выдачи видов
на жительство или отказе в выдаче и аннулировании уже выданных документов; выдачи специальных разрешений на посещение
отдельных местностей, организаций и объектов; регистрации и
учета иностранных граждан; контроля за их пребыванием и проживанием в нашей стране.
Реализация этих новелл и других норм Законом возложена на
органы исполнительной власти: Правительство Российской Федерации, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних
дел и, главным образом, на Федеральную миграционную службу
России (ФМС России) и ее территориальные органы, а также другие органы исполнительной власти.
Так, постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г.
№ 413 «О миграционной карте»1 утверждены Правила использования миграционной карты нового образца, которая введена в действие с 1 января 2005 г.
Миграционная карта – это новое явление для России и она представляет собой документ, содержащий сведения об иностранном
гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, цели и сроке
пребывания и другие сведения, а также служащий для контроля за
временным пребыванием иностранного гражданина в Российской
Федерации. Следует отметить, что серия бланков миграционных
карт установлена иная, чем, например, для регистрации автомобильного транспорта. Так, для Санкт-Петербурга для целей заполнения миграционной карты установлена серия 40, а для Ленинградской области – 41.
Изготовление бланков миграционных карт, снабжение ими пунктов пропуска через Государственную границу РФ осуществляется
ФМС России.
1 См.:
СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3553.
101
Выдача бланков миграционных карт прибывающим из-за рубежа в пункты пропуска через Государственную границу РФ иностранным гражданам осуществляется бесплатно и заранее, с таким
расчетом, чтобы исключить дополнительное время, необходимое
на заполнение миграционных карт, из общей продолжительности
всех видов контроля пассажирских транспортных средств.
Итак, выдача прибывающим иностранным гражданам бланков
миграционных карт осуществляется:
а) при следовании воздушным (морским, речным) транспортом – членами экипажей воздушных (морских, речных) судов;
б) при следовании железнодорожным транспортом – членами
бригад поездов;
в) при следовании автомобильным транспортом общего пользования (автобусами) – водителями;
г) при следовании личным (частным) транспортом или пешим
порядком – должностными лицами органа пограничного контроля.
Миграционная карта состоит из двух частей: въездной и выездной с перфорированной линией разрыва между ними. Обе части заполняются лично иностранным гражданином, разборчиво, без помарок и исправлений чернильной или шариковой авторучкой чёрного, синего или фиолетового цвета. Заполненные въездные части
миграционных карт с проставленными в них отметками о въезде
изымаются должностными лицами органа пограничного контроля и передаются в пост иммиграционного контроля ФМС России в
пункте въезда.
Выездные части миграционных карт с проставленными в них
отметками о въезде и регистрации по месту пребывания хранятся
у иностранных граждан в течение всего периода их пребывания на
территории Российской Федерации и сдаются должностным лицам
органа пограничного контроля при выезде из Российской Федерации при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска
через Государственную границу Российской Федерации.
Возникает вопрос: как обеспечить выдачу миграционных карт
тем иностранным гражданам, которые прибыли в Россию до введения в действие Закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» и Положения о миграционной
карте? Для иностранных граждан, легально находящихся в России, решение этого вопроса казалось не должно составлять особого
труда и обусловлено лишь потерей времени, так как процесс связан
с проблемой небольшого количества сотрудников паспортно-визовых аппаратов, выдающих миграционные карты. По признанию
102
корреспондента «РГ» П. Дульмана он простоял два дня в очереди
на получение миграционной карты в одном из подразделений ФМС
Северо-Западного округа г. Москвы, но так и не смог выполнить задание редакции по причине большой очереди за получение миграционных карт. Со слов иностранных граждан, стоявших в очереди,
если получить миграционную карту в течение нескольких дней не
удается, они купят ее за 50–100 долларов1.
Безусловно, с введением миграционных карт «вычислить» нелегалов будет проще. Сложнее будет с их легализацией. Но пока нет
реального механизма вывода из тени на свет тех же гастарбайтеров2.
Выдача миграционных карт в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации означает одновременно
ведение первичного учета иностранных граждан, прибывших на
территорию России. Данные въездных и выездных частей миграционных карт вносятся в локальную электронную базу и далее передаются в центральный банк данных, порядок создания и ведения
которого установлен Правительством РФ от 8 апреля 2005 г. № 188
«Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан,
временно пребывающих и временно или постоянно проживающих
в Российской Федерации»3.
Эти данные первоначально вносятся, обрабатываются и анализируются должностными лицами иммиграционного контроля в
пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации или территориальных органов ФМС России, в зоне ответственности которых находятся соответствующие пункты пропуска.
Выдача бланка миграционной карты иностранному гражданину, находящемуся на территории Российской Федерации и зарегистрированному по месту проживания, производится территориальными органами ФМС России на основании личного заявления
иностранного гражданина. При этом сотрудник визового подразделения после проверки правильности заполнения миграционной
карты иностранным гражданином и наличия у него оснований (регистрации) для законного нахождения на территории Российской
Федерации, также вносит сведения об иностранном гражданине в
базу данных и направляет их в центральный банк данных.
1
См.: Дульман П. Дорогая моя бумажка. Как выдают миграционные карты в
Москве // РГ. 2003. 17 февраля.
2 См.: Семенова И. Миграционные карты — без посредников // РГ. 2003. 14 марта.
3 См.: СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.
103
Въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию определен Федеральным законом от 15 августа
1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1, Федеральным законом от 25 июля 2002 г.
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и предусматривает два порядка въезда: безвизовый и визовый.
Отсюда следует, что иностранные граждане для въезда в Российскую Федерацию должны иметь, кроме документов, удостоверяющих личность, приглашение на въезд или российскую визу.
Приглашение на въезд в Российскую Федерацию может быть
выдано представительством МИДа России за рубежом, ФМС России или ее территориальным органом.
Данная процедура определена Правилами оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и
лиц без гражданства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 8 октября 2007 г. № 6552.
Приглашение содержит следующие сведения: фамилию, имя
(написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и
место рождения, пол, гражданство приглашаемого лица, государство его проживания, дату и номер выдачи документа, удостоверяющего его личность, цель поездки, предполагаемый срок пребывания в России, предполагаемые пункты посещения, наименование
приглашающей организации и ее места нахождения или фамилию,
имя приглашающего физического лица и адрес его места жительства, номер и дату принятия решения о выдаче приглашения и срок
действия приглашения.
Территориальный орган ФМС выдает приглашения по ходатайству:
а) органов местного самоуправления;
б) юридических лиц, вставших на учет в территориальном органе ФМС;
в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в
России иностранных граждан.
В целях реализации Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» приказом ФМС России от
6 июня 2008 г. № 142 утвержден Административный регламент
Федеральной миграционной службы по предоставлению государс1 См.:
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
Постановление Правительства РФ от 8 октября 2007 г. № 655 «Об утверждении Правил оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5053.
2 См.:
104
твенной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в
Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства1.
В целях реализации Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» приказом МВД России
от 31 января 2003 г. № 72 «Об организации деятельности органов
внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных
граждан и лиц без гражданства, учету и хранению бланков приглашений» утверждена Инструкция об организации деятельности
органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению
и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, учету и хранению бланков
приглашений2.
Следует отметить, что одновременно с ходатайством о выдаче
приглашения приглашающая сторона должна предоставить гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения
иностранного гражданина на период пребывания его в Российской
Федерации. Это требование установлено ст. 16 Закона «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» и подробно регламентировано постановлением Правительства РФ от 24
марта 2003 г. № 167 «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных
граждан и лиц без гражданства на период пребывания их в Российской Федерации»3.
Под гарантиями понимаются гарантийные письма приглашающей стороны о принятии на себя следующих обязательств:
а) предоставление приглашающей стороной денежных средств
для проживания иностранного гражданина в России в размере не
ниже прожиточного минимума, а также денежных средств, необходимых для выезда из России иностранного гражданина по окончании срока его пребывания;
б) обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина, прибывающего в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, заработной платой в размере не
ниже минимального размера оплаты труда;
в) обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина страховым медицинским полисом или предоставлении ему
1 См.:
РГ. 2008. 4 июля.
РГ. 2003. 22 марта.
3 См.: СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240.
2 См.:
105
при необходимости денежных средств для получения им медицинской помощи;
г) жилищное обеспечение приглашающей стороной иностранного гражданина в соответствии с социальной нормой.
Если приглашающей стороной является физическое лицо, то
оно должно приложить к гарантийному письму сведения о своих
доходах (денежных средствах), позволяющих ему обеспечение указанных обязательств. Что касается юридических лиц, то к заявлению о постановке на учет в органе ФМС оно должно приложить следующие документы:
1) копия свидетельства о регистрации в качестве юридического
лица в налоговой инспекции;
2) копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
Некоторые особенности имеются при выдаче приглашений на
въезд в Россию иностранных граждан в целях обучения в образовательных учреждениях и в целях осуществления трудовой деятельности.
Статья 17 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет, что приглашение в целях обучения в общеобразовательном учреждении выдается территориальным органом ФМС по ходатайству образовательного учреждения.
Что касается образовательных учреждений специального профессионального образования, то приглашение выдает ФМС России
по ходатайству тех федеральных органов исполнительной власти, в
чем ведении находятся образовательные учреждения: Минобороны
России, ФСБ России, МЧС России, Минюста России, Федеральной
таможенной службы и других органов.
Однако все образовательные учреждения, пригласившие иностранного гражданина в Россию в целях обучения, обязаны:
1) гарантировать иностранному гражданину возможность получения образования в данном учреждении, содействовать его своевременной регистрации по месту пребывания, а также обеспечить
его выезд из Российской Федерации по завершении или прекращении обучения;
2) в течение трех рабочих дней со дня прибытия иностранного
гражданина в данное образовательное учреждение направить информацию об этом в территориальный орган ФМС;
3) в течение трех рабочих дней со дня установления факта самовольного убытия иностранного гражданина из данного образовательного учреждения направить информацию об этом в территориальный орган ФМС и ФСБ России.
106
Рассмотрим далее порядок выдачи на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой
деятельности.
Впервые в России Законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентирован порядок
привлечения иностранной рабочей силы на основе, прежде всего,
потребности в такой рабочей силе (квоты). Квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно должна утверждаться Правительством РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и его возможностей
по обустройству иностранных граждан. При этом предложения исполнительных органов субъектов Российской Федерации, направляемые в Правительство РФ для подготовки квоты, должны формироваться на основе принципа приоритета использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.
После введения в действие Федерального закона «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации» Правительством РФ постановлением от 30 октября 2002 г. № 782 «Об
утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления
трудовой деятельности» была утверждена квота на выдачу 530 000
приглашений на 2003 г. Однако опыт приема и использования иностранной рабочей силы показал, что многие субъекты Российской
Федерации пересмотрели свои предложения и поэтому постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2003 г. № 658 «Об утверждении на 2004 г. квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления
трудовой деятельности» данная квота утверждена в количестве
213 000 приглашений, а постановлением Правительства РФ от
1 декабря 2004 г. № 714 «Об утверждении на 2005 г. квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую
Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» квота
утверждена в количестве 214 000 приглашений, 1 на 2006 г. – 329
300 приглашений, на 2007 г. – 308 842 приглашения,2 на 2008 г.
постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 года № 982
«Об утверждении на 2008 г. квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» утверждена квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в количестве 1 828 245 чело1 См.:
2 См.:
РГ. 2003. 11 нояб.; СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4915.
РГ. 2005. 18 ноября; 2006. 16 ноября.
107
век. Другим постановлением Правительства от 29 декабря 2007 г.
№ 983 «Об утверждении на 2008 г. квоты на выдачу иностранным
гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» утверждена квота на
672 304 приглашений. И третьим постановлением Правительства
от 29 декабря 2007 г. № 984 «Об определении на 2008 г. потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников» вновь отмечено, что такая потребность выражается в
1 828 245 человек. Этим же постановлением Правительство распределило указанную потребность по приоритетным профессиональноквалификационным группам, например: а) рабочие, занятые на
горных и строительно-монтажных работах – 573 665 человек; б)
неквалифицированные рабочие – 268 785 человек, водители и машинисты подвижного оборудования – 105 225 человек и т. д.1
Для получения приглашения на въезд в Российскую Федерацию
иностранного работника в целях осуществления трудовой деятельности работодатель или заказчик работ (услуг) должен предоставить не только ходатайство о выдаче такого приглашения, но и ранее полученные в органе ФМС документы:
– разрешение на привлечение и использование иностранных работников;
– документы, необходимые для выдачи разрешения на работу
для каждого иностранного работника.
Разрешение на привлечение и использование иностранных работников, за исключением привлечения их в составе экипажей
морских судов, выдается работодателю органом ФМС при наличии
заключения службы занятости населения.
Порядок же выдачи разрешений на работу иностранным гражданам осуществляется органами ФМС на основе Правил выдачи
разрешительных документов для осуществления иностранными
гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 6812.
Разрешение на привлечение и использование иностранных работников выдается ФМС России и ее территориальными органами
при наличии заключения органа службы занятости субъекта Российской Федерации.
Для получения разрешения на привлечение и использование
иностранных работников работодатель подает непосредственно
1 См.:
2 См.:
108
РГ. 2008. 12 января.
СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4911.
или по почте заказным письмом заявление по установленной ФМС
форме1, к которому прилагаются следующие документы:
а) для российского юридического лица:
– копия свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц;
– копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
по месту регистрации;
б) для иностранного юридического лица:
– копия свидетельства о регистрации юридического лица;
– копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
по месту регистрации;
– копия свидетельства об открытии филиала и копия свидетельства о его аккредитации;
– копия разрешения на открытие представительства и копия
свидетельства о его аккредитации;
в) для индивидуального предпринимателя:
– копия свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;
– копия документа, удостоверяющего личность и место регистрации индивидуального предпринимателя;
– копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
по месту регистрации;
– проект трудового договора или другие документы, подтверждающие предварительную договоренность с иностранными гражданами или зарубежными партнерами о намерении и об условиях
привлечения иностранных работников. При этом условия оплаты и
охраны труда иностранных граждан, их социального обеспечения
и страхования определяются законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных международными
договорами Российской Федерации;
– документ об уплате государственной пошлины за выдачу работодателю разрешения на привлечение и использование иностранных работников – 3000 рублей за каждого привлекаемого иностранного работника на основании п.12 ст. 333.28 Налогового кодекса Российской Федерации.
При подаче заявления проситель предъявляет документ, удостоверяющий личность заявителя, и документ, удостоверяющий
личность иностранного работника (его копию), которые должны
иметь срок действия не менее 6 месяцев.
1 См.:
Приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. № 369 «Об утверждении формы
бланка заявления о выдаче работодателю или заказчику работ (услуг) разрешения
на привлечение и использование иностранных работников» // РГ. 2007. 24 января.
109
Оформленные на территории иностранных государств официальные документы, копии которых предоставляются для получения иностранным гражданином разрешения на работу, должны
быть легализованы в установленном порядке в дипломатических
представительствах или консульских учреждениях Российской
Федерации за рубежом, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
В случае если документы составлены на иностранном языке,
к ним прилагается нотариально заверенный перевод на русский
язык. Если копии документов представляются без предъявления
подлинников, то они также должны быть нотариально заверены.
При приеме заявления к рассмотрению проверяется правильность оформления представленных документов. Факт проверки, а
также подлинность подписи заявителя заверяются на заявлении
подписью уполномоченного должностного лица органа ФМС.
Заявление регистрируется с проставлением на нем регистрационного номера.
Уполномоченное должностное лицо органа ФМС выдает заявителю справку о приеме заявления к рассмотрению.
Территориальный орган ФМС осуществляет проверку сведений,
содержащихся в заявлении и представленных документах, и по результатам их рассмотрения принимает решение о выдаче либо об
отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
Что касается иностранных работников, то они должны подать
заявления в территориальный орган ФМС о выдаче им разрешения
на работу.
Территориальный орган ФМС обязан в 10-дневный срок со дня
принятия решения проинформировать в письменной форме заявителя о результатах рассмотрения заявления, а в случае отказа в
выдаче иностранному гражданину разрешения на работу – указать
причину отказа.
Основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину
разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а
также установление обстоятельств, предусмотренных п. 9 ст. 18
Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 10 рабочих
дней со дня подачи заявления со всеми необходимыми и надлежаще оформленными документами.
110
В разрешении на работу указываются сведения о владельце (фамилия, имя, отчество, дата рождения, гражданство или государство постоянного (преимущественного) проживания), сведения о
периоде трудовой или предпринимательской деятельности и при
необходимости – иная информация. На разрешении на работу помещается цветная фотография иностранного гражданина.
Разрешение на работу оформляется на бланке, имеющем многоуровневую защиту от подделок и выполненном в виде пластиковой
карты стандартного размера.
Бланк разрешения на работу является документом строгой отчетности. Форма бланка заявления о выдаче разрешения на работу
и форма разрешения на работу утверждены приказом директора
ФМС от 25 декабря 2006 г. № 3701.
Разрешение на работу подписывается руководителем территориального органа ФМС России, принявшего решение о выдаче разрешения на работу, или уполномоченным им должностным лицом
и заверяется печатью этого органа.
За выдачу разрешения на работу иностранному гражданину взимается государственная пошлина в размере, установленном п. 13
ст. 333.28 Налогового кодекса РФ – 1000 рублей.
Работодатель, получивший разрешение на привлечение и использование иностранных работников и заключивший с иностранными работниками трудовой договор или гражданско-правовой
договор на выполнение работ (оказание услуг), обязан в месячный
срок направить в:
– орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем
субъекте Российской Федерации, сведения о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности по форме, утверждаемой Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральной миграционной службой;
– государственную инспекцию труда по соответствующему субъекту Российской Федерации (территориальный орган Федеральной
службы по труду и занятости) сведения о заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ
(оказание услуг) по форме, утверждаемой Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
1 См.: Приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. № 370 «Об утверждении формы
бланка заявления о выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства
разрешения на работу и формы бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства» // РГ. 2007. 24 янв.
111
Процесс взаимоотношений работодателя с территориальным
органом ФМС по трудоиспользованию иностранных работников
на этом не заканчивается, поскольку на работодателей возлагается
обязанность подать в указанный орган уведомление о привлечении
таких работников, получивших разрешение на работу. Правилами подачи работодателем или заказчиком работ (услуг) уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой
деятельности иностранных граждан и (или) лиц без гражданства,
прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу1, определено, что
работодатель и (или) заказчик работ (услуг), заключившие трудовой и (или) гражданско-правовой договор с иностранным гражданином и (или) лицом без гражданства, прибывшими в Российскую
Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющими разрешение на работу, обязаны в срок, не превышающий 3 рабочих дней с даты его заключения, уведомить территориальный
орган Федеральной миграционной службы и орган исполнительной
власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации (орган службы занятости населения), о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности указанных иностранного гражданина и (или)
лица без гражданства.
Форма уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и (или)
лиц без гражданства утверждена этим же постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 183.
Одной из проблем, связанных с выдачей разрешений на работу,
на временное проживание или вида на жительство, является медицинское освидетельствование иностранных граждан.
По информации управлений Роспотребнадзора по субъектам
Российской Федерации за 11 месяцев 2007 г. прошли медицинское
освидетельствование около 600 тысяч иностранных граждан, среди
которых выявлено 1615 ВИЧ-инфицированных, 3058 больных туберкулезом, 7989 больных инфекциями, передающимися половым
путем, 13 999 больных другими инфекционными заболеваниями
(вирусные гепатиты, острые кишечные инфекции и другие), что
негативно влияет на санитарно-эпидемиологическую обстановку в
стране.
1 Правила … утверждены постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г.
№ 183 // РГ. 2008. 22 марта.
112
Усугубляет эту ситуацию то, что у многих иностранных работников отсутствуют медицинские книжки, хотя они привлекаются
к работе на рынках, предприятиях общественного питания и торговли.
Проанализировав положение дел о медицинском освидетельствовании иностранных граждан, Главный санитарный врач РФ
издал постановление от 14 декабря 2007 г. № 86 «Об организации
медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц
без гражданства»1 и при этом отметил, что в субъектах Российской
Федерации не в полном объеме выполняется постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. № 188 «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и
являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулировании
разрешения на временное проживание иностранным гражданам и
лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения
на работу в Российской Федерации»2.
В перечень включены следующие заболевания: болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция); лепра
(болезнь Гансена); туберкулез; инфекции, передающиеся преимущественно половым путем (сифилис, хламидийная лимфогранулема (венерическая), шанкроид).
Анализ, проведенный Главным санитарным врачом, показал
также, что на федеральном уровне отсутствует полный учет лиц,
прошедших медицинское освидетельствование и полученных результатов.
В связи с этим Главный санитарный врач рекомендовал руководителям субъектов Российской Федерации, МВД России, ФМС
России и другим федеральным органам исполнительной власти
обеспечить исполнение правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В частности, Федеральной миграционной службе рекомендовано организовать работу территориальных органов по:
– информированию иностранных граждан или лиц без гражданства при обращении их для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство или разрешения на работу в
Российской Федерации о лечебно-профилактических учреждениях, уполномоченных осуществлять медицинское освидетельствование.
1 См.:
2 См.:
РГ. 2008. 30 янв.
СЗ РФ. 2003. N 14, Ст. 1286.
113
– принятию мер по получению достоверной информации от
иностранных граждан или лиц без гражданства о месте их фактического пребывания и предоставления этой информации в управления Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации для
своевременного проведения противоэпидемических мероприятий в
случае выявления у этих лиц инфекционных заболеваний при прохождении медицинского освидетельствования.
По данным Федеральной миграционной службы численность
иностранных работников в 2004–2005 гг. выглядела следующим
образом:
Всего
В том числе
из СНГ
Беларусь
2002
человек
%
2003
человек
%
2004
человек %
2005
человек
%
359509 100
377924 100 460364 100 702500 100
210170 58,46 180518 47,77 221862 48,19 343665 48,92
15094 4,20
Молдова
Украина
Казахстан
Кыргызстан
Таджикистан
Туркменистан
Узбекистан
Азербайджан
Армения
Грузия
Из других
стран
Турция
40713
61033
7642
6435
16835
7004
15451
15024
12627
6766
149339
11,32
16,98
2,13
1,79
4,68
1,95
4,30
4,18
3,51
1,88
41,54
Китай
Бывшая
Югославия
Вьетнам
КНДР
26727 7,43
12729 3,54
... /
21548
102599
3960
4826
13623
184
14554
6017
10031
3176
197406
5,70
27,15
1,05
1,28
3,60
0,05
3,85
1,59
2,65
0,84
52,23
37947
10,04 48007
10,43 73695
38711 10,77 72825
17028 4,74 10599
19,27 94064
2,80 9087
20,43 160569 22,86
1,97 11861 11,69
9,31 41816
3,48 14736
9,08 55554
3,20 20057
15425 4,29
35204
13166
22689
10615
250
7988
23282
304
24101
9844
17000
3789
238502
4,93
23,59
0,92
1,74
5,06
0,07
5,24
2,14
3,69
0,82
51,81
30613
141777
4118
16228
52602
1499
49043
17302
26169
4314
358835
4,36
20,18
0,59
2,31
7,49
0,21
6,98
2,46
3,73
0,61
51,08
10,49
7,91
2,86
Другим основанием въезда иностранных граждан в Российскую
Федерацию является наличие российской визы. Однако прежде чем
рассматривать виды виз и порядок их оформления, обратим внимание на ограничения и запреты на въезд в Россию.
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (Закон) содержит две ста114
тьи: 26 и 27, на основании которых въезд в Россию иностранным
гражданам может быть не разрешен или въезд не разрешается, а
следовательно, может быть отказано в оформлении визы.
Так, въезд в Россию иностранным гражданам может быть не
разрешен, если они:
1) в пункте пропуска через Государственную границу РФ нарушили правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные
нормы, – до устранения нарушения;
2) использовали подложные документы либо сообщили о себе
или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения;
3) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение
умышленного преступления на территории России или за ее пределами;
4) два и более раза в течение 3 лет привлекались к административной ответственности на территории России;
5) в период своего предыдущего пребывания в России при выезде не сдали миграционную карту;
6) в период своего предыдущего пребывания в России уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за
пределы России1.
В соответствии со ст. 27 указанного Закона въезд в Россию иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается:
1) это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или
безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в России они были
выдворены за пределы РФ в принудительном порядке либо депортировались, – в течение 5 лет после административного выдворения или депортации;
3) имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение
тяжкого или особо тяжкого преступления на территории России
или за ее пределами;
4) они не представили документов, необходимых для получения
российской визы, – до их представления;
5) они не представили полис медицинского страхования, – до его
представления;
6) при обращении за визой или в пункте пропуска через Государственную границу не смогли подтвердить наличие средств для
1 См.:
Ст. 26 в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 159.
115
проживания на территории России или предъявить гарантии предоставления таких средств;
7) в отношении иностранного гражданина принято решение о
нежелательности проживания в Российской Федерации.
Основаниями для оформления визы для иностранных граждан
являются:
1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию, выданное
Министерством иностранных дел, ФМС России или ее территориальными органами;
2) решение, принятое МИД России, его дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, по ходатайству иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда в Россию для экстренного лечения вследствие тяжелой
болезни или смерти близкого родственника;
3) решение территориального органа ФМС о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в России;
4) договор на оказание туристического обслуживания и подтверждение о приеме иностранного туриста туристической организацией;
5) решение органа ФМС о признании иностранного гражданина
или лица без гражданства беженцем по его заявлению.
Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления в случае утраты и порядок аннулирования визы установлены постановлением Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 3351.
Итак, в России установлены пять категорий виз:
1) дипломатическая,
2) служебная,
3) обыкновенная,
4) транзитная,
5) для временного проживания.
Рассмотрим порядок оформления и выдачи обыкновенной и
других категорий виз, с которыми в большей степени связана деятельность органов ФМС России.
В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации обыкновенная (3-я категория) виза имеет следующие разновидности:
а) частная (Ч);
1 См.:
Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления визы в случае ее утраты, а также порядка аннулирования визы // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.
116
б) деловая (Д);
в) туристическая (Т), в том числе групповая (ТГ);
г) учебная (У);
д) рабочая (Р);
е) гуманитарная (Г);
ж) на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища (А).
Обыкновенная частная виза выдается на срок до 3 месяцев иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию с гостевым визитом на основании приглашения на въезд в Российскую
Федерацию, оформленного по ходатайству гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина, получившего вид
на жительство в Российской Федерации, либо юридического лица.
Обыкновенная частная виза выдается также иностранному гражданину в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию
для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или
смерти близкого родственника. Обыкновенная частная виза может
быть однократной или двукратной.
Обыкновенная деловая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию с деловыми целями.
Обыкновенная деловая виза может быть однократной или двукратной на срок до 3 месяцев либо многократной на срок до 1 года.
Непрерывное пребывание иностранного гражданина на территории Российской Федерации по многократной деловой визе сроком
действия до 1 года не может превышать 180 суток. Обыкновенная
деловая виза оформляется на основании приглашения на въезд в
Российскую Федерацию, оформленного в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее именуется – приглашение), решения Министерства иностранных дел Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в
дипломатическое представительство или консульское учреждение
Российской Федерации, или принимаемого в исключительных
случаях руководителем дипломатического представительства или
консульского учреждения Российской Федерации решения на основании письменного заявления иностранного гражданина о выдаче этому иностранному гражданину визы.
Обыкновенная туристическая виза на срок до 1 месяца выдается
иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в качестве туриста. Обыкновенная туристическая виза может
быть однократной или двукратной.
Обыкновенная туристическая групповая виза на срок до 1 месяца выдается иностранным гражданам, въезжающим в Российскую
117
Федерацию в качестве туристов в составе организованной туристической группы (не менее 5 человек, но не более 50). Непременными
условиями выдачи такой визы являются: следование всех членов
группы на одном транспортном средстве, одновременное прибытие
всех членов группы в пункт пересечения границы при въезде и выезде из Российской Федерации, пребывание в каком-либо пункте и
передвижение по территории Российской Федерации только в составе группы. Обыкновенная туристическая групповая виза может
быть однократной или двукратной.
Обыкновенная туристическая групповая виза выдается дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями
Российской Федерации при организованном въезде в Российскую
Федерацию иностранных туристов в исключительных случаях,
обусловленных трудностями в оформлении индивидуальных виз, и
только по разрешению Министерства иностранных дел Российской
Федерации.
Обыкновенная туристическая виза, в том числе групповая, выдается на основании надлежащим образом оформленного договора
на оказание услуг по туристическому обслуживанию (туристского
ваучера) и подтверждения о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туроператорскую деятельность (туристическая организация).
Министерство иностранных дел Российской Федерации ведет
учет туристических организаций, осуществляющих прием иностранных туристов.
Обыкновенная учебная виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию для обучения в образовательном учреждении, на основании приглашения дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации на срок до 3 месяцев с возможностью последующего
ее продления территориальным органом Министерства внутренних
дел Российской Федерации по месту регистрации иностранного
гражданина путем выдачи многократной визы на срок действия договора на обучение, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации в области образования, но не более чем
на 1 год для каждой последующей визы.
Обыкновенная рабочая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в целях осуществления
трудовой деятельности, на основании приглашения дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации на срок до 3 месяцев с возможностью последующего
ее продления территориальным органом ФМС России по месту ре118
гистрации иностранного гражданина путем выдачи многократной
визы на срок действия заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более
чем на 1 год для каждой последующей визы.
Обыкновенная гуманитарная виза выдается иностранному
гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в целях осуществления научных, культурных, общественно-политических,
спортивных или религиозных связей и контактов, паломничества,
благотворительной деятельности либо доставки гуманитарной помощи. Обыкновенная гуманитарная виза может быть однократной
или двукратной на срок до 3 месяцев либо многократной на срок
до 1 года. Непрерывное пребывание иностранного гражданина на
территории Российской Федерации по многократной гуманитарной визе сроком до 1 года не может превышать 180 суток. Обыкновенная гуманитарная виза оформляется на основании приглашения или принимаемого в исключительных случаях руководителем
дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации решения на основании письменного
заявления иностранного гражданина о выдаче этому иностранному
гражданину визы.
Обыкновенная виза на въезд в Российскую Федерацию в целях
получения убежища выдается иностранному гражданину на срок
до 3 месяцев на основании решения ФМС России о признании данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации. Такая виза может быть только однократной.
Транзитная виза (4-я категория) выдается иностранному гражданину в целях транзитного проезда через территорию Российской
Федерации либо в целях эвакуации иностранного гражданина,
прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем
получения визы (пассажирам круизных судов, гражданам стран, с
которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом
въезде, и пассажирам, совершающим безвизовый транзит до 24 часов). Транзитная виза выдается на срок до 10 суток.
Транзитная виза иностранному гражданину, следующему через
территорию Российской Федерации в государство назначения воздушным транспортом, выдается на срок не более 3 суток. Иностранному гражданину, совершающему беспересадочный полет воздушным транспортом над территорией Российской Федерации,
транзитная виза не требуется.
Транзитная виза иностранному гражданину, следующему через
территорию Российской Федерации в государство назначения на
119
легковом автотранспортном средстве, выдается на срок, необходимый для транзитного проезда по кратчайшему маршруту. Указанный срок рассчитывается исходя из суточного пробега транспортного средства, равного 500 км.
Транзитная виза с кодом ТР1 может быть только однократной,
транзитная виза с кодом ТР2 – однократной или двукратной. Транзитная виза выдается на основании действительных для выезда из
Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной
гарантии их приобретения на территории Российской Федерации
при наличии визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией государство по маршруту следования, либо визы государства
назначения, либо паспорта этого государства, либо мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации. Последнее основание может быть использовано при выдаче транзитной визы, дающей право на остановку
либо на эвакуацию иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.
Виза временно проживающего лица (5-я категория) выдается
сроком на 4 месяца иностранному гражданину, которому разрешен
въезд в Российскую Федерацию для временного проживания, на
основании решения территориального органа ФМС России. Такая
виза может быть только однократной.
Иностранному гражданину, который не смог в установленный
срок въехать в Российскую Федерацию по визе временного проживающего лица, но при этом основания для получения им такой
визы сохранились, может быть выдана по его письменному заявлению новая виза временно проживающего лица, действительная в
течение 2 месяцев со дня выдачи.
Иностранный гражданин, имеющий основание для получения
визы, представляет в уполномоченный государственный орган следующие документы:
а) действительный заграничный паспорт либо иной документ,
удостоверяющий личность, признаваемый в этом качестве Российской Федерацией;
б) заполненная визовая анкета с 1 фотографией; в случае оформления визы на вкладном визовом бланке представляются две фотографии размером 3×4 см (черно-белые либо цветные на матовой
фотобумаге) с четким изображением лица в анфас, без очков с затемненными стеклами и без головного убора, за исключением иностранных граждан, для которых постоянное ношение головного убора является обязательным атрибутом их национальной или религи120
озной принадлежности, при условии, что иностранный гражданин
изображен в таком головном уборе на фотографии в паспорте;
в) отрывная часть уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания и ее копия;
г) квитанция об уплате государственной пошлины; в соответствии с пп. 6 п. 1 ст. 333.28 Налогового кодекса Российской Федерации размер государственной пошлины за выдачу либо продление
срока действия иностранному гражданину или лицу без гражданства, временно пребывающему в Российской Федерации, визы для:
выезда из Российской Федерации – 300 рублей;
выезда из Российской Федерации и последующего въезда в Российскую Федерацию – 300 рублей;
многократного пересечения Государственной границы Российской Федерации – 400 рублей;
д) полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации (за исключением гостей, прибывших
к сотрудникам дипломатических представительств, консульских
учреждений иностранных государств и международных организаций, сотрудников государственной службы иностранного государства, следующих в Российскую Федерацию по приглашениям
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других
категорий иностранных граждан, освобождаемых от представления полиса медицинского страхования на условиях взаимности);
е) сертификат об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧинфекции в случае, если он ходатайствует о визе на срок более 3 месяцев (за исключением лиц, указанных в Федеральном законе от 30
марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской
Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита
человека (ВИЧ-инфекции)»1.
Паспорт, представляемый иностранным гражданином, не должен вызывать сомнений в подлинности и принадлежности его
владельцу, содержать отметок, оговорок, записей, подчисток и исправлений, не заверенных компетентными властями соответствующего иностранного государства, вырванных или расшитых страниц, должен иметь не менее 2 чистых страниц, предназначенных
для виз, срок его действия, как правило, не должен истекать ранее
чем через 6 месяцев с даты окончания срока действия визы.
Иностранному гражданину выдается справка, подтверждающая
прием анкеты к рассмотрению.
1 См.:
СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.
121
В случае выдачи иностранному гражданину обыкновенной частной визы в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни
или смерти близкого родственника срок действия паспорта не должен истекать ранее окончания срока действия визы.
В случае выдачи учебной или рабочей визы срок действия паспорта не должен истекать ранее чем через 1,5 года с даты начала
действия визы.
Визовая анкета представляется иностранным гражданином по
форме, устанавливаемой компетентными федеральными органами
исполнительной власти, заполняется разборчиво от руки или с использованием технических средств либо на государственном языке
страны пребывания дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, либо на русском
языке, либо на английском языке.
Визовая анкета, представляемая в представительство Министерства иностранных дел Российской Федерации, находящееся в
пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации, заполняется либо на русском языке, либо на английском
языке.
Ответы на вопросы визовой анкеты должны быть исчерпывающими.
Визовая анкета подписывается иностранным гражданином лично.
Фотографии размером 3×4 см (либо черно-белые, либо цветные)
должны быть с четким изображением лица в анфас без очков с затемненными стеклами и без головного убора (за исключением иностранных граждан, для которых постоянное ношение головного убора является обязательным атрибутом их национальной или религиозной принадлежности, при условии, что иностранный гражданин
изображен в таком головном уборе на фотографии в паспорте).
Полис медицинского страхования должен соответствовать требованиям Положения о медицинском страховании иностранных
граждан, временно находящихся в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. N 14881.
Сертификат об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧинфекции должен быть оформлен в соответствии с требованиями,
утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. N 11582.
1 См.:
2 СЗ
122
СЗ РФ. 1998. N 51.Ст. 6305.
РФ. 1995. N 49. Ст. 4800.
Заметим, что порядок оформления и заполнения визы зависит
от ее формы. Предусмотрены следующие формы визы:
а) виза на машиночитаемом визовом бланке (вклеивается в паспорт либо, если это обыкновенная туристическая групповая виза,
выдается старшему группы);
б) виза, проставляемая в паспорт с использованием мастичного
штампа;
в) виза на вкладном визовом бланке (вкладывается в паспорт).
Визовые бланки являются документом строгой отчетности и
имеют многоуровневую защиту от подделки. Порядок их учета и
хранения определяется уполномоченным государственным органом.
На машиночитаемых визовых бланках, вклеиваемых в паспорт,
оформляются визы всех категорий.
Дипломатическое или консульское учреждение МИДа России,
а также визовые аппараты ФМС России обеспечиваются мастичными штампами «Принято», «Аннулировано» и «Погашено» вышестоящим федеральным органом исполнительной власти за счет
средств, предусмотренных в федеральном бюджете на его текущее
содержание.
Мастичный штамп представляет собой прямоугольник размером 60×40 мм.
В первой строке мастичного штампа указывается код уполномоченного государственного органа или его наименование, вторая
строка содержит слово: «Принято», «Аннулировано» либо «Погашено», в третьей строке указывается дата простановки мастичного
штампа.
Для проставления мастичных штампов используется штемпельная краска черного цвета.
При приеме уполномоченным государственным органом документов для оформления визы на машиночитаемом визовом бланке
на странице паспорта, зарезервированной для последующей вклейки визового бланка, проставляется мастичный штамп «Принято»1.
1 Подробнее см.: Приказ ФМС России от 8 ноября 2007 г. № 430 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия,
восстановлению и по исполнению государственной функции по аннулированию виз
иностранным гражданам и лицам без гражданства» // РГ. 2008. 9 февр.; Приказ
МИДа России от 20 ноября 2007 г. № 19265 «Об утверждении Административного
регламента исполнения государственной функции по оформлению, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без
гражданства» // РГ. 2008. 23 янв.
123
§ 2. Деятельность территориальных органов федеральной
миграционной службы России по обеспечению пребывания
и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации
Федеральный закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» закрепляет три вида (режима)
легального нахождения иностранных граждан в России:
1) временное пребывание иностранных граждан;
2) временное проживание иностранных граждан;
3) постоянное проживание.
Рассмотрим сущность временного пребывания иностранных
граждан.
Указанным Законом в ст. 5 закреплено, что срок временного
пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации
определяется сроком действия выданной ему визы.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в
порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный
гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении
срока действия его визы или иного срока временного пребывания,
установленного Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда
на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия
визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая
виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание
в порядке, предусмотренном ст. 6.1 анализируемого Закона.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен
въезд в Российскую Федерацию.
Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграции, или его
территориальными органами.
124
Заметим, что Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 110ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального
закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»1 Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дополнен
ст. 5-1. «Изменение срока временного пребывания». В ней отмечено, что в целях обеспечения национальной безопасности, поддерживания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в
приоритетном порядке трудоустройства граждан России, а также
в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправе увеличивать до 180 суток или
сокращать установленный срок временного пребывания иностранного гражданина.
Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в
порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой
договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ
(оказание услуг) с соблюдением требований закона, продлевается
на срок действия заключенного договора, но не более чем на один
год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается территориальным органом ФМС, о чем делается отметка
в миграционной карте.
Заметим, что срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской
Федерации.
Рассмотрим далее временное проживание иностранных граждан
в Российской Федерации.
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Срок действия разрешения на
временное проживание составляет три года.
Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов
1 См.:
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3286.
125
государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом
демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству
иностранных граждан. Так, распоряжением Правительства РФ от
17 ноября 2004 г. № 1475-р была утверждена квота на 2005 г. на
выдачу 108 001 разрешения на временное проживание с распределением ее по субъектам Российской Федерации; на 2006 г. – 107425
и на 2008 г. – 140790 разрешений на временное проживание.
Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:
1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;
2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных
сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации,
имеющим место жительства в Российской Федерации;
5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;
6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;
6.1) являющемуся участником Государственной программы по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;
7) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
Территориальный орган ФМС России по заявлению, поданному
в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному
иностранным гражданином в дипломатическое представительство
или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в шестимесячный срок выдает
иностранному гражданину разрешение на временное проживание
либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.
В случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное
ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он
вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему
126
разрешения на временное проживание не ранее чем через один год
со дня отклонения его предыдущего заявления о выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.
Разрешение на временное проживание содержит следующие
сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче
разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение.
Порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, предоставляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание, утверждены
постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 7891. В
целях исполнения постановления Правительства, Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной
службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации2 утверждены:
1) образец отметки о разрешении на временное проживание,
проставляемой в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства;
2) образец бланка разрешения на временное проживание, выдаваемого лицу без гражданства.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства), прибывший
на территорию Российской Федерации, обязан обратиться в орган
ФМС России в течение 3 рабочих дней для оформления разрешения
на временное проживание.
При подаче заявления иностранный гражданин (лицо без гражданства) предоставляет 4 фотографии размером 35×45 мм и следующие документы:
а) документы, удостоверяющие личность и гражданство;
б) документ, выданный полномочным органом государства постоянного проживания, подтверждающий наличие или отсутствие
судимости у заявителя;
в) вид на жительство или иной документ, выданный полномочным органом иностранного государства, который подтверждает
1
См.: Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства
разрешения на временное проживание. Утверждено постановлением Правительства
РФ от 01.11.2002 г. № 789 // СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4516.
2 Административный регламент… утвержден приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 40 // РГ. 2008. 20 мая.
127
проживание иностранного гражданина вне государства его гражданской принадлежности;
г) документ, подтверждающий наличие у заявителя средств,
обеспечивающих ему и членам его семьи при проживании в Российской Федерации прожиточный минимум, или документ, подтверждающий его нетрудоспособность (справка о доходах физического лица, декларация о доходах с отметкой налогового органа,
справка с места работы, трудовая книжка, пенсионное удостоверение, справка органа социальной защиты о получении пособий,
подтверждение получения алиментов, справка о наличии вклада
в кредитном учреждении с указанием номера счета, свидетельство о праве на наследство, справка о доходах лица, на иждивении
которого находится заявитель, иной документ, подтверждающий
получение доходов от не запрещенной законом деятельности или
нетрудоспособность);
д) свидетельство о браке;
е) свидетельство о рождении ребенка и документ, удостоверяющий личность ребенка, не достигшего 18-летнего возраста (паспорт – при его наличии);
ж) документ, подтверждающий согласие ребенка в возрасте от
14 до 18 лет на переезд в Российскую Федерацию для проживания.
Подпись ребенка на документе должна быть заверена нотариусом;
з) сертификат об отсутствии у заявителя (членов его семьи) ВИЧинфекции;
и) документ, выданный полномочным органом иностранного
государства или полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, подтверждающий, что заявитель (члены его
семьи) не болен наркоманией и не страдает ни одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством
Российской Федерации.
Лица, имеющие право получить разрешения без учета квоты,
дополнительно предоставляют:
а) лицо, родившееся на территории РСФСР и состоявшее в прошлом в гражданстве СССР или родившееся на территории Российской Федерации, – свидетельство о рождении, выданное на территории РСФСР или Российской Федерации органом записи актов
гражданского состояния. В случае отсутствия указанного свидетельства документом, подтверждающим рождение на территории
РСФСР и состояние в прошлом в гражданстве СССР, является паспорт гражданина СССР образца 1974 г.;
128
б) лицо, признанное нетрудоспособным, имеющее дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающих на территории Российской Федерации, – свидетельство о рождении и паспорт сына или дочери,
а также справку, выданную полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации или компетентным органом
иностранного государства, подтверждающую нетрудоспособность
заявителя;
в) лицо, имеющее хотя бы одного нетрудоспособного родителя,
состоящего в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающего на территории Российской Федерации, – свидетельство о рождении и паспорт нетрудоспособного родителя, а также
справку, выданную полномочным учреждением здравоохранения
Российской Федерации, подтверждающую нетрудоспособность родителя;
г) лицо, состоящее в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации, – свидетельство о браке и паспорт супруга. При проживании совместно
с заявителем детей, являющихся иностранными гражданами (лицами без гражданства), – документы, подтверждающие родство
или факт усыновления (удочерения), а также совместное проживание;
д) лицо, осуществившее инвестиции в Российской Федерации, – письмо руководителя организации, привлекшей инвестиции, в орган внутренних дел об осуществлении данным лицом инвестиций в размере, установленном Правительством Российской
Федерации.
Орган по делам миграции рассматривает заявление и проводит
необходимую проверку на предмет наличия или отсутствия предусмотренных ст. 7 Закона «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» оснований для отказа в выдаче разрешения на временное проживание, для чего направляет запросы в соответствующие органы безопасности, службу судебных
приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения,
органы здравоохранения и другие заинтересованные органы. Указанные органы в 2-месячный срок представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче
заявителю разрешения на временное проживание.
По результатам рассмотрения орган ФМС принимает решение о
выдаче либо об отказе в выдаче разрешения на временное проживание. По каждому заявлению принимается отдельное решение.
129
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 60 суток
со дня его подачи со всеми необходимыми и надлежащим образом
оформленными документами1.
Заметим, что иностранному гражданину (лицу без гражданства), являющемуся участником Государственной программы по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, прибывшему на территорию Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание, и предъявившему свидетельство участника Государственной программы, разрешение на временное проживание оформляется в течение 7 рабочих дней.
Орган ФМС обязан в месячный срок со дня принятия решения
направить заявителю уведомление с указанием номера и даты его
принятия, а в случае принятия отрицательного решения – основания отказа.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), достигшему
14-летнего возраста, разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки установленного образца в документе, удостоверяющем его личность.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), не достигшему 14-летнего возраста и не имеющему документа, удостоверяющего личность, разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки установленного образца в документах, удостоверяющих личность обоих родителей (одного из них), получивших
разрешение на временное проживание.
Лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего личность, разрешение на временное проживание выдается в
виде документа установленной формы.
Разрешение на временное проживание выдается на 3 года.
При оформлении разрешения на временное проживание иностранный гражданин (лицо без гражданства) подлежит обязательной
государственной дактилоскопической регистрации.
За выдачу разрешения на временное проживание взимается государственная пошлина в размере, установленном п. 11 ст. 333.28
Налогового кодекса РФ, – 400 рублей.
Должностное лицо органа ФМС при выдаче иностранному гражданину (лицу без гражданства) разрешения на временное проживание обязано разъяснить ему правовой статус лица, получившего
разрешение на временное проживание, основания его аннулирова1 См.:
Постановление Правительства РФ от 23 января 2007 г. № 42 «О внесении
изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 667.
130
ния, предусмотренные ст. 7 Закона, а также обязанность лично в
течение 2 месяцев со дня истечения очередного года со дня получения на временное проживание подавать в территориальный орган
ФМС России уведомление о подтверждении своего проживания в
Российской Федерации с приложением справки о доходах, копии
налоговой декларации или иного документа, подтверждающего источник дохода данного иностранного гражданина1.
Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 212
утверждены Правила подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации и форма уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с отрывным
талоном, который остается у иностранного гражданина. Прием
такого уведомления подтверждается подписью должностного лица
территориального органа ФМС или сотрудником федеральной почтовой связи на бланке уведомления и на отрывной его части.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства), получивший
разрешение на временное проживание, предупреждается о том, что
в соответствии с п. 2 ст.11 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» он не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах
субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.
В случае если иностранный гражданин (лицо без гражданства)
совершил действия, предусмотренные ст. 7 указанного Закона, орган ФМС принимает решение об аннулировании его разрешения на
временное проживание и о выдаче ему визы для выезда из Российской Федерации.
Органы безопасности, служба судебных приставов, налоговые
органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения и другие заинтересованные органы при выявлении указанных
действий, совершенных иностранным гражданином (лицом без
гражданства), не позднее 10-дневного срока информируют об этом
орган ФМС.
1 См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3286.
2 См.: РГ. 2007. 24 янв.
131
В завершение рассмотрим режим постоянного проживания иностранных граждан в Российской Федерации.
Статья 8 Закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» устанавливает, что в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может
быть выдан вид на жительство. При этом заявление подается в орган ФМС не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.
В качестве еще одного предварительного условия до получения
вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в
России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.
Порядок выдачи вида на жительство, а также порядок его перерегистрации установлен постановлением Правительства РФ
от 1 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении Положения о выдаче
иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство»1, который реализуется через Административный регламент
по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без
гражданства вида на жительство в Российской Федерации2.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), не достигшему 18-летнего возраста, вид на жительство выдается на основании письменного заявления, поданного в орган ФМС одним из родителей или законным представителем.
Заявление составляется в 2 экземплярах на бланке, форма которого устанавливается ФМС России.
Бланк заявления заполняется разборчиво от руки или с использованием технических средств (пишущей машины, компьютера) на
русском языке. При заполнении бланка не допускается использование сокращений слов и аббревиатур. Ответы на содержащиеся в
бланке заявления вопросы должны быть исчерпывающими.
При подаче заявления иностранный гражданин (лицо без гражданства) представляет 4 фотографии размером 35×45 мм и следующие документы:
а) документы, удостоверяющие его личность и гражданство;
б) оформленное в установленном порядке разрешение на временное проживание;
1 См.:
2 См.:
132
СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4520.
РГ. 2008. 29 фев.
в) документ, подтверждающий наличие у заявителя средств,
обеспечивающих ему и членам его семьи при проживании в Российской Федерации прожиточный минимум, или документ, подтверждающий его нетрудоспособность (справка о доходах физического лица, декларация о доходах с отметкой налогового органа,
справка с места работы, трудовая книжка, пенсионное удостоверение, справка органа социальной защиты о получении пособий,
подтверждение получения алиментов, справка о наличии вклада
в кредитном учреждении с указанием номера счета, свидетельство
о праве на наследство, справка о доходах лица, на иждивении которого находится заявитель, иной документ, подтверждающий получение доходов от не запрещенной законом деятельности или нетрудоспособность);
г) свидетельство о рождении ребенка и документ, удостоверяющий личность ребенка, не достигшего 18-летнего возраста (паспорт – при его наличии);
д) согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на проживание в
Российской Федерации; подпись ребенка на заявлении должна
быть заверена нотариусом;
е) документ, подтверждающий наличие индивидуального жилья, жилого помещения по месту проживания на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
ж) сертификат об отсутствии у заявителя (членов его семьи)
ВИЧ-инфекции;
з) документ, выданный полномочным учреждением здравоохранения Российской Федерации, свидетельствующий о том, что
заявитель (члены его семьи) не болен наркоманией и не страдает
ни одним из инфекционных заболеваний, которые представляют
опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
При наличии у заявителя и его родственников разных фамилий
родственные отношения доказываются соответствующими дополнительно предоставляемыми документами.
Если прилагаемые к заявлению документы составлены на иностранном языке, предоставляется их нотариально заверенный перевод на русский язык.
Заявление не принимается к рассмотрению, если предъявляемый при его подаче документ, удостоверяющий личность, имеет
срок действия менее 6 месяцев.
При приеме заявления к рассмотрению проверяется правильность оформления предоставленных документов. Факт проверки,
а также подлинность подписи заявителя на заявлении заверяется
133
подписью уполномоченного должностного лица органа ФМС. На
подписи должностного лица и на вклеенной в заявление фотографии заявителя проставляется печать указанного органа.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства) информируется об основаниях для отказа в выдаче вида на жительство, установленных Законом, и сроке рассмотрения его заявления.
Принятое заявление регистрируется с проставлением на нем регистрационного номера. Заявителю выдается справка о приеме заявления к рассмотрению.
Орган ФМС рассматривает заявление и проводит необходимую
проверку на предмет наличия или отсутствия предусмотренных
ст. 9 Закона оснований для отказа в выдаче вида на жительство.
По результатам рассмотрения орган ФМС принимает решение о
выдаче либо об отказе в выдаче вида на жительство. По каждому
заявлению принимается отдельное решение.
Срок рассмотрения заявления не должен превышать 6 месяцев
со дня подачи заявления со всеми необходимыми и надлежащим
образом оформленными документами.
Орган ФМС обязан в 14-дневный срок со дня принятия решения
направить заявителю уведомление о нем с указанием номера и даты
его принятия, а в случае принятия отрицательного решения – основания отказа.
Должностное лицо органа ФМС при выдаче иностранному гражданину (лицу без гражданства) вида на жительство обязано разъяснить ему правовой статус лица, получившего вид на жительство,
основания его аннулирования, а также обязанность ежегодно проходить перерегистрацию в органе ФМС.
Вид на жительство выдается иностранному гражданину (лицу
без гражданства), достигшему 14-летнего возраста. Иностранный
гражданин (лицо без гражданства), не достигший 14-летнего возраста, вписывается в вид на жительство обоих родителей.
Иностранному гражданину (лицу без гражданства), не достигшему 14-летнего возраста и ставшему сиротой, может быть выдан
вид на жительство.
В документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина (лица без гражданства), делается отметка о выдаче ему вида
на жительство.
Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок
действия документа, удостоверяющего его личность, но не более
чем на 5 лет. Вид на жительство лицу без гражданства выдается на
5 лет.
134
За выдачу вида на жительство взимается плата в размере, установленном п. 10 ст. 333.28 Налогового кодекса РФ – 1000 рублей.
В случае утраты вида на жительство иностранный гражданин
(лицо без гражданства) должен в 10-дневный срок предоставить в
орган ФМС фотографию и заявление о выдаче вида на жительство
взамен утраченного с указанием обстоятельств утраты. Предоставления каких-либо иных документов в этом случае не требуется.
После проверки обстоятельств утраты выдается дубликат вида на
жительство с взиманием платы в размере, установленном законодательством Российской Федерации.
По окончании срока действия вида на жительство он может быть
продлен на пять лет на основании заявления, поданного иностранным гражданином (лицом без гражданства) в орган ФМС. Заявление о продлении вида на жительство должно быть подано не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока его действия. Срок
действия вида на жительство может продлеваться неограниченное
количество раз.
Перерегистрация вида на жительство осуществляется при продлении срока его действия, а также при регистрации иностранного
гражданина (лица без гражданства) на новом месте жительства на
территории иного субъекта Российской Федерации.
В виде на жительство проставляется отметка о его перерегистрации, заверяемая подписью должностного лица и печатью территориального органа ФМС России.
135
Глава 4. Государственная политика
в сфере миграционного учета
иностранных граждан и организация работы
с вынужденными переселенцами и беженцами
§ 1. Миграционный учет иностранных граждан
и лиц без гражданства
Учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в России, предусмотрен ст. 29-1 Федерального закона «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ
«О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее – Закон 2006 г.)1, как необходимая функция государственных органов по работе с этой категорий граждан.
Миграционный учет иностранных граждан – деятельность по
фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах (лицах без гражданства) и о их перемещениях.
Цели миграционного учета определены в ст. 4 Закона 2006 г.:
1) создание необходимых условий для реализации гражданами
России и иностранными гражданами своих прав и свобод, а также
для исполнения ими возложенных на них обязанностей;
2) выработка и реализация государственной политики в сфере
миграции;
3) формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, а
также для ведения государственного статистического наблюдения
в сфере миграции;
4) планирование развития территории Российской Федерации;
5) управление в кризисных ситуациях;
6) защита основ конституционного строя, обеспечения национальной и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции.
Миграционный учет носит уведомительный характер, за исключением случаев, когда разрешительный порядок регистрации по
месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен:
1) в пограничной зоне;
1 См.:
136
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
2) в закрытых административно-территориальных образованиях;
3) в закрытых военных городках;
4) на территориях, в организациях или объектах, для въезда на
которые требуется специальное разрешение;
5) на территории, на которой введено чрезвычайное или военное
положение;
6) в зонах экологического бедствия;
7) в зоне проведения контртеррористической операции;
8) угрозе возникновения эпидемии или эпизоотии;
9) в период мобилизации и военное время.
В соответствии с указанным Законом постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации»1 утверждены:
1) форма уведомления о прибытии иностранного гражданина в
место пребывания;
2) форма заявления иностранного гражданина о регистрации по
месту жительства.
Основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом ФМС уведомления о прибытии, которое может быть предоставлено принимающей стороной или самим иностранным гражданином.
В уведомлении о прибытии должны быть указаны следующие
сведения:
а) о лице, подлежащем постановке на учет: фамилия, имя, отчество (ФИО), гражданство, дата и место рождения, пол, вид и реквизиты документа, удостоверяющего личность; цель въезда, профессия, дата въезда в Россию, серия и номер миграционной карты,
заявленный срок пребывания, адрес места пребывания;
б) о физическом лице и или юридическом лице, выступающей в
качестве принимающей стороны.
Принимающая сторона свое согласие на временное нахождение
у нее иностранного гражданина выражает подписью на оборотной
стороне уведомления, а руководитель организации скрепляет свою
подпись печатью организации.
В случае направления о прибытии почтовым отправлением
бланк уведомления заполняется в 2 экземплярах, 1 из которых
хранится в организации связи в течение 1 года.
1 См.:
РГ. 2007. 27 янв.
137
Территориальный орган ФМС, принявший уведомление о прибытии, в тот же день проставляет отметку о приеме уведомления в
бланк уведомления, отрывная часть которого возвращается принимающей стороне или иностранному гражданину.
Указанный орган в течение 3 рабочих дней со дня приема уведомления фиксирует в своих учетных документах сведения о нахождении иностранного гражданина и вносит информацию в государственную информационную систему миграционного учета1.
В целях учета иностранных граждан, временно пребывающих
и проживающих в России, создается центральный банк данных.
Центральный банк данных и содержащаяся в нем информация
подлежит защите от несанкционированного доступа. При этом распространение информации об иностранном гражданине, содержащейся центральном банке данных, законом запрещается.
Положение о создании, ведении и использовании центрального
банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, утверждено постановлением Правительства РФ от 6 апреля
2005 г. № 186 (далее – Положение)2.
Положением определено, что центральный банк данных представляет собой специализированную межведомственную автоматизированную информационную подсистему, содержащую информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства,
въезжающих в Российскую Федерацию, временно пребывающих и
временно или постоянно проживающих в Российской Федерации
и выезжающих из Российской Федерации, предназначенную для
совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и являющуюся составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в Российской
Федерации.
Одновременно центральный банк является федеральным информационным ресурсом и находится в ведении ФМС России.
Ведение центрального банка данных осуществляется с применением технических и программных средств, а также унифицированных информационных ресурсов на основе использования единых
форматов и классификаторов учетных данных, стандартных протоколов и регламентов обмена информацией в порядке, определя1 См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государс-
твенной информационной системе миграционного учета» // РГ. 2007. 21 фев.
2 См.: СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.
138
емом совместным правовым актом МВД России, Минэкономразвития России, Мининформсвязи России, ФСБ России и МИД России.
В центральном банке данных накапливается информация об
иностранных гражданах, поступающая от федеральных органов
исполнительной власти и организаций, оформляющих въездныевыездные документы иностранных граждан, осуществляющих их
регистрацию при пересечении государственной границы Российской Федерации и по месту пребывания или проживания, а также
определяющих регламент пребывания.
Федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, осуществляющие учет иностранных граждан, обрабатывают и передают в центральный банк информацию об иностранных гражданах, поступающую от органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющих учет иностранных граждан, находящихся на их территории, а также от органов местного самоуправления и организаций, вступающих в отношения с иностранным гражданами.
Срок предоставления информации об иностранных гражданах,
формы документов, образцы бланков отчетности и порядок заполнения учетных документов устанавливаются МВД России, ФСБ
России и МИД России.
На ФМС России возложена ответственность за ведение центрального банка данных, которая совместно с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти:
а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных;
б) осуществляет автоматизированных сбор, хранение и обработку, а также предоставление пользователям информации об иностранных гражданах.
Пользователями центрального банка данных являются федеральные органы государственной власти, их территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Администрация Президента, Аппарат Правительства, палаты Федерального Собрания, Центральный банк, Счетная палата,
Центральная избирательная комиссия и Генеральная прокуратура
Российской Федерации.
Порядок предоставления информации органам местного самоуправления и организациям, не являющимся пользователями центрального банка данных, а также физическим лицам определяется
МВД России по согласованию с ФСБ России и МИД России.
Учет иностранных граждан, прибывающих в Россию, фактически начинается с момента выдачи им миграционных карт. Сведе139
ния, полученные по итогам обработки миграционных карт, ежемесячно направляются в центральный банк данных ФМС России для
анализа и подготовки соответствующих предложений руководству
данной службы.
В соответствии с совместным приказом МВД России, МИД России, ФСБ России, Минэкономразвития и Мининформсвязи России
от 10 марта 2006 г. № 148/2562/98/62/25 «О ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан
и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или
постоянно проживающих в Российской Федерации» каждому федеральному органу определен перечень информации, предоставляемой в центральный банк данных по учету иностранных граждан
(ЦБД УИГ).
Так, ФМС России поставляет в ЦБД УИГ информацию о (об):
1) оформленных приглашениях и визах иностранным гражданам;
2) оформлении иностранными гражданами миграционных карт
с отметками о пересечении Государственной границы Российской
Федерации;
3) регистрации иностранных граждан по месту проживания;
4) прибытии и убытии иностранных граждан в гостиницы и организации, оказывающие гостиничные услуги;
5) оформленных разрешениях на работу иностранным гражданам;
6) оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о признании их беженцами;
7) оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о предоставлении временного убежища;
8) оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о предоставлении политического убежища;
9) оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о получении разрешения на временное проживание;
10) оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о выдаче вида на жительство;
11) оформленных документах иностранным гражданам, ходатайствующим о приобретении гражданства Российской Федерации;
12) административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами и в отношении иностранных граждан;
13) принятых решениях об административном выдворении за
пределы Российской Федерации либо депортации иностранных
граждан.
140
МВД России поставляет в ЦБД УИГ информацию о:
1) преступлениях, совершенных иностранными гражданами;
2) преступлениях, совершенных в отношении иностранных
граждан.
МИД России поставляет информацию об:
1) оформленных иностранным гражданам приглашений на
въезд в Российской Федерации;
2) оформленных иностранным гражданам визах.
ФСБ России поставляет информацию о пересечении Государственной границы Российской Федерации иностранными гражданами.
Новым видом учета для органов ФМС является постановка на
учет юридических лиц в качестве организации, приглашающей
иностранных граждан. Решение о постановке на учет в качестве
организации, приглашающей иностранных граждан принимается
начальником территориального органа ФМС, а также на закрытых
территориях и режимных объектах, при этом оформляется учетное
дело на каждое юридическое лицо1.
На основании ст. 27 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» учет иностранных граждан
также осуществляют органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, ведающих вопросами образования (например, в Санкт-Петербурге – это Комитет по науке и высшей школе и
Комитет по образованию Администрации Санкт-Петербурга), если
в образовательных учреждениях на территории субъекта Российской Федерации обучаются иностранные граждане и МИД России.
Участковые уполномоченные милиции ведут учет иностранных
граждан в паспорте на административный участок и в паспорте на
жилой дом (жилые дома).
Рассмотрим, далее, порядок регистрации иностранных граждан
по месту жительства.
Регистрация иностранных граждан производится на основании
постановления Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан
и лиц без гражданства в Российской Федерации», которым определена процедура регистрации иностранных граждан по месту жительства.
1 См.: Приказ МВД России от 31 января 2003 г. № 72 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, учету и хранению бланков приглашений».
141
Постоянно или временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин, обладающий правом пользования
жилым помещением, находящимся на территории Российской
Федерации, для осуществления регистрации по месту жительства
подает непосредственно в территориальный орган Федеральной
миграционной службы в месте нахождения жилого помещения заявление иностранного гражданина или лица без гражданства о регистрации по месту жительства установленной формы (далее – заявление о регистрации).
В заявлении о регистрации иностранный гражданин должен
указать следующие сведения:
а) фамилия, имя, отчество;
б) дата рождения;
в) гражданство (подданство);
г) вид и реквизиты (серия, номер, дата и место выдачи, срок
действия) документа, удостоверяющего личность и признаваемого
Российской Федерацией в этом качестве (далее – документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина);
д) вид и реквизиты документа, подтверждающего право на проживание в Российской Федерации;
е) адрес, по которому иностранный гражданин просит его зарегистрировать;
ж) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации;
з) адрес регистрации по последнему месту жительства.
При наличии у иностранного гражданина двух и более жилых
помещений, находящихся на территории Российской Федерации,
в заявлении о регистрации также указываются сведения об этих
помещениях.
Заявление о регистрации заполняется на каждого иностранного
гражданина, подлежащего регистрации по месту жительства.
Заявление о регистрации не достигшего 18-летнего возраста или
недееспособного иностранного гражданина подается его родителем
или иным законным представителем от его имени.
При подаче заявления о регистрации не достигшего 18-летнего возраста или недееспособного иностранного гражданина в заявлении о регистрации также указываются сведения о законном
представителе (родителе, усыновителе, опекуне, попечителе) этого
иностранного гражданина.
Бланк заявления о регистрации заполняется разборчиво от руки
или с использованием технических средств на русском языке. При
142
заполнении бланка не допускаются исправления, использование
аббревиатур, сокращения слов и пропуск реквизитов.
Иностранный гражданин одновременно с заявлением о регистрации предоставляет:
а) документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина;
б) вид на жительство или разрешение на временное проживание;
в) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации (договор, свидетельство о праве собственности либо иной документ), и их копии.
Лицо без гражданства одновременно с заявлением о регистрации предоставляет:
а) вид на жительство или разрешение на временное проживание;
б) документы, подтверждающие право пользования жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации (договор, свидетельство о праве собственности либо иной документ), и их копии.
Если не предоставлен какой-либо документ, прием заявления о
регистрации не производится до предоставления всех необходимых
документов.
При приеме заявления о регистрации должностным лицом территориального органа Федеральной миграционной службы проверяется наличие всех прилагаемых к нему необходимых документов
и правильность заполнения заявления о регистрации.
Документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина, и оригиналы документов, подтверждающих право пользования
жилым помещением в соответствии с законодательством Российской Федерации, подлежат возврату, а копия документа, подтверждающего право пользования жилым помещением, приобщается к
заявлению о регистрации.
За регистрацию по месту жительства взимается государственная
пошлина в соответствии с п. 15 ст. 333.33 НК РФ – 100 рублей.
Квитанция об уплате государственной пошлины подается иностранным гражданином в территориальный орган Федеральной миграционной службы.
Должностное лицо территориального органа Федеральной миграционной службы, принявшее заявление о регистрации, в тот же
день проставляет соответствующую отметку в виде на жительство
или в разрешении на временное проживание, а также в заявлении
143
о регистрации. Иностранному гражданину, разрешение на временное проживание которому оформлено в виде отметки установленного образца в документе, удостоверяющем личность иностранного
гражданина, отметка о регистрации по месту жительства проставляется в указанный документ.
Иностранному гражданину, имеющему статус беженца и оформившему разрешение на временное проживание, отметка о регистрации по месту жительства проставляется в удостоверение беженца.
Форма отметки о регистрации (снятии с регистрации) по месту
жительства и порядок проставления таких отметок устанавливаются Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Снятие иностранного гражданина с регистрации по месту жительства осуществляется в следующих случаях:
а) регистрация иностранного гражданина по иному месту жительства – на основании отрывной части заявления о регистрации;
б) прекращение у иностранного гражданина права пользования
жилым помещением по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, – на основании документа,
подтверждающего прекращение у иностранного гражданина права
пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
в) прекращение у иностранного гражданина права на постоянное или временное проживание в Российской Федерации – на основании документа, подтверждающего аннулирование вида на жительство или разрешения на временное проживание либо истечение
срока действия вида на жительство или разрешения на временное
проживание;
г) вступление в законную силу решения суда о признании регистрации иностранного гражданина по месту жительства недействительной – на основании заверенной в установленном порядке
копии вступившего в законную силу решения суда о признании регистрации иностранного гражданина по месту жительства недействительной;
д) смерть иностранного гражданина в Российской Федерации
либо вступление в законную силу решения суда о признании иностранного гражданина, находившегося в Российской Федерации,
безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим – на
основании свидетельства о смерти либо заверенной в установленном порядке копии вступившего в законную силу решения суда о
признании иностранного гражданина, находившегося в Российской Федерации, безвестно отсутствующим или об объявлении его
умершим.
144
При снятии иностранного гражданина с регистрации по месту
жительства по основаниям, предусмотренным подпунктами «г» и
«д» п. 16 указанных Правил, соответствующие документы могут
быть предоставлены заинтересованными физическими и юридическими лицами.
При регистрации иностранного гражданина по иному месту
жительства территориальный орган Федеральной миграционной
службы в месте нахождения иного жилого помещения указанного иностранного гражданина в течение 3 рабочих дней обязан направить отрывную часть заявления о регистрации по иному месту
жительства в территориальный орган Федеральной миграционной
службы в месте нахождения прежнего жилого помещения для фиксации необходимых сведений в учетных документах и снятия иностранного гражданина с регистрации по месту жительства.
Территориальный орган Федеральной миграционной службы не
позднее рабочего дня, следующего за днем осуществления регистрации иностранного гражданина по месту жительства, фиксирует в
своих учетных документах сведения о месте жительства иностранного гражданина.
Территориальный орган Федеральной миграционной службы,
осуществивший регистрацию иностранного гражданина по месту
жительства либо снятие иностранного гражданина с регистрации
по месту жительства, вносит необходимую информацию в государственную информационную систему миграционного учета.
§ 2. Понятие «вынужденные переселенцы» и «беженцы»
и организация работы с ними
Сложившаяся ситуация, связанная с распадом Советского Союза
и начавшейся миграцией предопределила необходимость правового регулирования начавшихся процессов не только на уровне Президента РФ, Правительства РФ, но и на законодательном уровне.
Впервые в Российской Федерации в один день – 19 февраля 1993 г.
Президент РФ подписывает два Закона, принятые Съездом народных депутатов: «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах».
Закон «О вынужденных переселенцах» (далее – Закон) действовал до 20 декабря 1995 г., но он имел многие пробелы, поэтому в
этот день он был подписан Президентом РФ в новой редакции, принятой Государственной Думой и одобренной Советом Федерации.
Вынужденный переселенец – это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в
отношении его или членов его семьи насилия или преследования в
145
иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться
преследованию по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических
убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых
нарушений общественного порядка1.
Данное Законом определение «вынужденный переселенец»
обусловливает более четко сформулировать обстоятельства признания лица вынужденным переселенцем. К таким обстоятельства относятся:
1) гражданин Российской Федерации вынужден покинуть место
жительства на территории иностранного государства и прибыть на
территорию России;
2) гражданин Российской Федерации вынужден покинуть место
жительства на территории одного субъекта РФ и прибыть на территорию другого субъекта Российской Федерации.
Кроме граждан Российской Федерации Закон предусматривает
еще два обстоятельства признания лица вынужденным переселенцем:
1) таковым может быть признан иностранный гражданин или
лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства в
пределах территории России по обстоятельствам, характерным для
граждан России (указаны ранее);
2) вынужденным переселенцем может быть гражданин бывшего
СССР, постоянно проживавший на территории республики, входящей в состав СССР, получивший статус беженца и утративший
этот статус в связи с приобретением гражданства РФ при наличии
обстоятельств, препятствующих данному лицу в период действия
статуса в обустройстве на территории России.
Какие ограничения изложены в Законе по возможности признания лица вынужденным переселенцем? Статья 2 Закона закрепляет, что вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:
1) совершившее преступление против мира, человечества или
другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;
2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о
признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев
1 См.: Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О вынужденных переселенцах» // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
146
со дня выбытия с места жительства либо в течение 1 месяца со дня
утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
3) покинувшее место жительства по экономическим причинам
либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций
природного или техногенного характера.
Каков же порядок признания лица вынужденным переселенцем?
Лицо, покинувшее место жительства по указанным обстоятельствам, и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через своего уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным
переселенцем в территориальный орган миграционной службы по
месту своего нового пребывания.
Если гражданин находится вне территории России, он вправе
до оставления места жительства обратиться с ходатайством в ФМС
России или ее территориальный орган по месту предполагаемого
переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего
пребывания для направления данного ходатайства в Федеральную
миграционную службу или ее территориальный орган.
Первое, что должен сделать орган миграционной службы – это
принять решение о регистрации ходатайства в течение трех дней.
Однако при экстренном массовом прибытии на территории России
лиц, покинувших место жительства по обстоятельствам насилия
над ними, прием данных лиц и регистрация ходатайств должны
осуществляться незамедлительно.
При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, кроме несовершеннолетних, претендующему на
признание вынужденным переселенцем, выдается свидетельство
о регистрации его ходатайства. Сведения о несовершеннолетних
вносятся в свидетельство одного из родителей. Заметим, что форма
такого свидетельства и порядок его выдачи определена постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 199 «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца»1.
В случае отказа в регистрации ходатайства лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, ему должно быть
вручено или направлено уведомление в течение 5 дней.
1 См.:
СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1103.
147
Каков же статус лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем?
Во-первых, такое лицо имеет право на:
а) получение единовременного денежного пособия на каждого
члена семьи в порядке и размерах, которые определяются Правительством РФ, но не ниже минимального размера оплаты труда
(МРОТ) и в размере 1,5 МРОТ для одиноких пенсионеров, инвалидов, одинокого родителя с ребенком или детьми возрасте до 18 лет,
многодетной семьи1;
б) получение направления органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения
места жительства или места пребывания на территории России2;
в) содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту
временного поселения в порядке, определяемом Правительством
РФ. При этом малообеспеченные лица имеют право на бесплатный
проезд и провоз багажа;
г) проживание в центре временного размещения вынужденных
переселенцев, получение питания и пользование коммунальными
услугами в порядке, определяемом Правительством РФ, до решения вопроса о признании его вынужденным переселенцем;
д) бесплатные медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
Во-вторых, вынужденный переселенец обязан:
1) при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания
в нем;
2) проходить обязательный медицинский осмотр;
3) сообщать органу миграционной службы достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении ему
статуса вынужденного переселенца.
Итак, первый этап в приобретении статуса вынужденного переселенца пройден – мигрант получил свидетельство о регистрации
его ходатайства и осуществил свои права, рассмотренные ранее.
Наступает второй этап – принятие решения органом миграционной службы о признании лица вынужденным переселенцем. Срок
1 См.: Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах
единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему
свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» // СЗ РФ. 1997. № 2943.
2 Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев утверждено постановлением Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 53 // СЗ
РФ. 1997. № 4. Ст. 550.
148
вынесения такого решения не должен превышать 3 месяцев со дня
регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. При положительном
решении органа миграционной службы уведомление лицу о признании его вынужденным переселенцем выдается или направляется в письменной форме в течение 5 дней. При этом лицу выдается
удостоверение вынужденного переселенца в соответствии с Административным регламентом Федеральной миграционной службы
по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия,
утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по
учету вынужденных переселенцев, утвержденного приказом ФМС
России от 20 декабря 2007 г. № 4651, и оно действительно на всей
территории России. Отметим, что статус вынужденного переселенца предоставляется на 5 лет, но при наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом
месте жительства, срок действия статуса может быть продлен органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца.
Обладая более широким статусом, вынужденный переселенец
имеет право:
1) самостоятельно выбрать место жительства на территории России, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему
органом миграционной службы. При этом переселенец вправе проживать у родственником или у иных лиц с их согласия независимо
от размера занимаемой жилой площади;
2) при отсутствии возможности самостоятельного определения
своего нового места жительства получить у органа миграционной
службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев.
Необходимо отметить, что в целях решения острейшей проблемы
обеспечения жильем этой категории российских граждан, Правительство РФ приняло постановление от 3 августа 1996 г. № 937 «О
предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении условий, безвозмездной субсидии на строительство
или приобретение жилья»,2 которое полностью распространяется
на вынужденных переселенцев. Кроме того, Правительством РФ
принято специальное постановление от 8 ноября 2000 г. № 845 «Об
1 См.:
2 См.:
РГ. 2008. 14 марта.
СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4006.
149
утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных
переселенцев в Российской Федерации»1;
3) на получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту временного пребывания в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 713 «О Порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельства о регистрации ходатайства о признании их
вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в
обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан»2.
Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» определены полномочия федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления в части обеспечения жилищного, трудового и иного законодательства в отношении вынужденных
переселенцев. Законом также закреплены гарантии вынужденного
переселенца и установлен порядок утраты или лишения лица этого
статуса.
Рассмотрим далее правовой статус беженцев.
Отметим, что советская доктрина конституционализма не имела положений о беженцах и вынужденных переселенцах и, более
того, даже не содержала таких терминов, что было характерно и
для конституций других стран. Этому имелись определенные причины: «беженцами могли быть лишь иностранцы». Никто иной не
мог попасть в тот период в данную категорию лиц.
Ныне действующая в России Конституция разрабатывалась и
утверждалась в год, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Между тем в Конституцию не
были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя
в юридической науке к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался3.
Определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 г. «О
статусе беженцев» и Протоколе к ней 1967 г., касающемся статуса
«беженец». Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 г. предусматривает
временное и географическое ограничение, т.е. она применяется
1 См.:
СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4562.
СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5063.
3 См.: Литвинова Г. И., Михалева Н. А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России // Государство и право. 1992. № 4. С. 31.
2 См.:
150
в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех
беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 г. Что касается Протокола 1967 г., то
он устраняет названные ограничения и применяется без таковых
в отношении государств и в отношении любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев. В связи с этим необходимо учитывать
участие государства в этих документах.
Поскольку Российская Федерация является участником обоих
документов, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской
Федерации эти акты обладают прямым действием на территории
России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов1.
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» принят в новой
редакции Федеральным законом от 18 июня 1997 г. № 95-ФЗ (далее – Закон или Закон «О беженцах)2.
Им определено, что беженец – это лицо, которое не является
гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы,
вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности
к определенной социальной группе или политических убеждений
находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться
такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного
местожительства в результате подобных событий, не может или не
желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Отсюда следует, что лицо, ходатайствующее о признании беженцем, – это лицо, которое не является гражданином Российской
Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем по
указанным обстоятельствам из числа:
– иностранных граждан, прибывших или желающих прибыть
на территорию России;
– лиц без гражданства, прибывших или желающих прибыть на
территорию России;
– иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих
на территорию России на законном основании.
1 См.:
2 См.:
Баглай М. В. Конституционное право РФ. М.: Инфра–М, 2003. С. 412.
СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2959.
151
Законом определены и такие понятия, как: временное убежище, место временного содержания, центр временного размещения
и фонд жилья для временного поселения беженцев.
Временное убежище – это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории
Российской Федерации в соответствии со ст. 12 Закона, с другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
Место временного содержания – это место пребывания лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
Центр временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, – это место пребывания лиц, ходатайствующих
о признании беженцами или признанных беженцами, и членов их
семей на территории Российской Федерации;
Фонд жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами – это совокупность жилых помещений, предоставляемых лицам, признанным беженцами, и членам их семей.
Каковы же пределы действия Федерального закона «О беженцах» или, иначе говоря, на кого не распространяется данный закон?
Положения указанного закона не распространяются на лицо:
1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении,
данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того,
как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
4) за которым компетентные власти государства, в котором оно
проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;
5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных
Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных
Наций по делам беженцев.
152
Кроме того, рассматриваемый закон не распространяется на
иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего
обычного местожительства) по экономическим причинам либо
вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Рассмотрим порядок признания лица беженцем.
Он предусматривает следующий порядок последовательных стадий:
1) обращение с ходатайством о признании беженцем;
2) предварительное рассмотрение ходатайства и принятие решения по итогам предварительного рассмотрения ходатайства;
3) принятие решения о выдаче свидетельства либо уведомления
об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4) рассмотрение ходатайства по существу и принятие решения
по итогам рассмотрения ходатайства по существу;
5) принятие решения о признании беженцем либо в отказе о признании беженцем;
6) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в
признании беженцем.
Указанные стадии, как административные процедуры, определены Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации о беженцах, утвержденным приказом ФМС России от 5 декабря 2007 г. № 4521.
Итак, начнем с процедуры обращения с ходатайством о признании беженцем.
Ходатайство о признании беженцем на территории Российской
Федерации подается каждым членом семьи заявителя, достигшим
возраста восемнадцати лет.
Сведения о членах семьи, не достигших возраста восемнадцати
лет, заносятся в ходатайство одного из родителей, а при отсутствии
родителей – в ходатайство опекуна либо одного из членов семьи,
достигшего возраста восемнадцати лет, с которыми они прибыли
на территорию Российской Федерации и которые добровольно взяли на себя ответственность за их поведение, воспитание и содержание.
При подаче ходатайства должны присутствовать все члены семьи, сведения о которых заносятся в ходатайство заявителя.
1 См.:
РГ. 2008. 23 апр.
153
Сотрудник территориального органа ФМС России при приеме
ходатайства должен ознакомить заявителя с правами и обязанностями лица, ходатайствующего о признании беженцем, и беженца,
предусмотренными Федеральным законом «О беженцах».
Каждое ходатайство, в том числе поступившее из органа пограничного контроля ФСБ России или органа внутренних дел Российской Федерации, регистрируется территориальным органом ФМС
России в Книге учета обращений иностранных граждан и лиц без
гражданства с ходатайством о признании беженцем на территории
Российской Федерации.
При подаче ходатайства заявитель предоставляет паспорт или
иные документы, удостоверяющие личность.
Сотрудник территориального органа ФМС России, ответственный за прием ходатайства, принимает документы, удостоверяющие
личность заявителя, делает их ксерокопию, проверяет тождественность лица, изображенного на фотографии в документе, личности
заявителя.
Заявитель вправе при подаче ходатайства предоставлять любые
документы и материалы в обоснование своего ходатайства.
Документы и материалы, предоставленные заявителем, должны иметь письменный перевод на русский язык, заверенный в установленном порядке, и приобщаются к его ходатайству в подлиннике. Отдельные документы могут быть возвращены заявителю после
снятия с них ксерокопий.
Ходатайство заполняется на русском языке. Если заявитель не
может заполнить ходатайство самостоятельно, оно заполняется
сотрудником территориального органа ФМС России, органа пограничного контроля ФСБ России или органа внутренних дел Российской Федерации.
После заполнения ходатайства проводится опрос заявителя с заполнением анкеты.
На первую страницу анкеты наклеивается фотография заявителя размером 3×4 см.
Анкета заполняется на русском языке сотрудником территориального органа ФМС России со слов заявителя. Каждая страница
анкеты подписывается заявителем.
В анкете должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах обращения за статусом беженца в Российской
Федерации, а также необходимые автобиографические данные.
После заполнения анкеты и пятнадцатиминутного перерыва с
заявителем проводится индивидуальное собеседование. Вопросы
154
относительно мотивов обращения заявителя за статусом беженца и
ответы на них фиксируются в опросном листе.
Каждая страница опросного листа подписывается заявителем.
В случае необходимости с заявителем проводятся дополнительные собеседования с заполнением опросных листов.
Дата проведения дополнительных собеседований определяется
территориальным органом ФМС России. Перерыв между первым и
дополнительным собеседованием не должен превышать 2 рабочих
дней.
Время приема ходатайства, проведения индивидуального собеседования и заполнения анкеты и опросного листа в территориальном органе ФМС России не должно превышать 4 часов с перерывами после каждого часа по 15 минут.
Заявитель в установленном порядке проходит обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию и фотографирование.
Предварительное рассмотрение ходатайства и принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу осуществляется в следующем порядке:
а) ходатайство заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением
в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;
б) ходатайство заявителя, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается
территориальным органом ФМС России в течение пяти рабочих
дней со дня поступления ходатайства.
На предварительном этапе рассмотрения ходатайства материалы предварительного рассмотрения ходатайства: ходатайство,
анкета, опросные листы и другие документы, предоставленные
заявителем в обоснование ходатайства, формируются в отдельное
личное дело заявителя.
Номер личного дела сохраняется за заявителем на весь период
пребывания на территории Российской Федерации.
Заявитель вправе знакомиться с документами и материалами
своего личного дела, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную
или иную охраняемую федеральным законом тайну.
155
Во время предварительного рассмотрения ходатайства выясняется наличие оснований, предусмотренных ст. 2 и п. 1 ст. 5 Федерального закона «О беженцах».
В этих целях, а также с целью идентификации (установления или
подтверждения) личности заявителя сотрудник территориального
органа ФМС России, ответственный за рассмотрение ходатайства,
проводит необходимую проверку путем направления в территориальные органы безопасности и органы внутренних дел Российской
Федерации письменных запросов произвольной формы, подписанных руководителем территориального органа ФМС России.
В письменных запросах указываются основные анкетные данные заявителя, его место пребывания и другие сведения, требующие проверки.
В территориальные органы безопасности вместе с письменным
запросом может быть направлена копия материалов личного дела
заявителя.
В соответствии с п. 4 и 5 ст. 17 Федерального закона «О беженцах» ФСБ России, МВД России и органы внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции в двухнедельный
срок предоставляют письменную информацию по существу поступающих из ФМС России и территориальных органов ФМС России
запросов.
В целях выявления повторного обращения заявителя с ходатайством, идентификации его личности и проверки достоверности
сведений, предоставленных им в обоснование своего ходатайства,
также проводится проверка по:
учетам ФМС России и территориальных органов ФМС России;
учетам Главного информационно-аналитического центра МВД
России и информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, в том числе дактилоскопическим.
Ответы на запросы и результаты проверки документов приобщаются к материалам личного дела заявителя.
По результатам предварительного рассмотрения ходатайства
территориальным органом ФМС России принимается решение о
выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства либо об отказе в
рассмотрении ходатайства по существу.
Решение оформляется с использованием программно-технических средств, компьютерной или машинописной техники и состоит
из вводной, описательной, аналитической и заключительной (вывода) частей.
Решение утверждается руководителем территориального органа ФМС России и приобщается к личному делу заявителя.
156
Заявителю может быть отказано в рассмотрении ходатайства по
существу в соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона «О беженцах», если:
а) в отношении заявителя возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;
б) заявителю ранее было отказано в признании беженцем в связи
с отсутствием обстоятельств, предусмотренных пп. 1 п. 1 с. 1 Федерального закона «О беженцах», при условии, что обстановка в
государстве его гражданской принадлежности (прежнего обычного
местожительства) со дня получения отказа и до дня подачи нового
ходатайства не изменилась;
в) заявитель получил обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 г. о статусе беженца и (или)
Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, при условии,
что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не
противоречат законодательству Российской Федерации;
г) заявитель имеет гражданство третьего государства, защитой
которого может воспользоваться, или право на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1
ст. 1 Федерального закона «О беженцах»;
д) заявитель прибыл из иностранного государства, на территории которого имел возможность быть признанным беженцем;
е) заявитель покинул государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) не по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона
«О беженцах», и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) из
опасений понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы территории
либо за совершенное в нем иное правонарушение;
ж) заявитель был вынужден незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать
о признании беженцем и не обратился с ходатайством в порядке,
предусмотренном пп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О беженцах»;
з) заявитель отказывается сообщить сведения о себе и (или) об
обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;
и) заявитель состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российс157
кой Федерации имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации;
к) заявитель уже имеет разрешение на постоянное проживание
на территории Российской Федерации.
Предварительное рассмотрение ходатайства заявителя прекращается при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 2 Федерального закона «О беженцах», если:
а) в отношении заявителя имеются серьезные основания полагать, что он совершил преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях
принятия мер в отношении подобных преступлений;
б) заявитель совершил тяжкое преступление неполитического
характера вне пределов территории Российской Федерации и до
того, как он был допущен на территорию Российской Федерации в
качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
в) заявитель виновен в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
г) за заявителем компетентные власти государства, в котором он
проживал, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства;
д) заявитель в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного
Комиссара ООН по делам беженцев;
е) заявитель покинул государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В случае принятия решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу территориальный орган ФМС России в течение
трех рабочих дней со дня принятия решения об отказе вручает или
направляет заявителю уведомление с указанием причин отказа и
порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением
правового положения данного заявителя и членов его семьи на территории Российской Федерации.
Заявитель, подавший ходатайство в территориальный орган
ФМС России по месту своего пребывания на законном основании
на территории Российской Федерации и получивший уведомление
об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, а также не использующий право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу в установленном порядке, обязан по
предложению данного территориального органа покинуть террито158
рию Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный
срок со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного лица иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.
В случае принятия решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу территориальным органом ФМС России заявителю оформляется свидетельство установленной формы.
Порядок оформления, выдачи и обмена свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу утвержден постановлением Правительства РФ от 28 мая 1998 г. № 523 «О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской
Федерации по существу»1.
При получении свидетельства заявитель передает свой национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность, на хранение в территориальный орган ФМС
России на период рассмотрения ходатайства по существу.
Заявитель, получивший свидетельство, и прибывшие с ним члены его семьи:
подлежат в установленном порядке постановке на учет по месту
пребывания на период рассмотрения ходатайства по существу;
проходят в установленном порядке обязательное медицинское
освидетельствование в объеме требований медицинского сертификата.
Заявителю, получившему свидетельство, и каждому прибывшему с ним члену семьи, не достигшему возраста восемнадцати лет,
выплачивается в установленном порядке единовременное денежное пособие.
С этой целью заявитель подает соответствующее заявление в
территориальный орган ФМС России, в котором состоит на учете.
По письменному заявлению лица, получившего свидетельство,
территориальный орган ФМС России выдает данному лицу и членам его семьи направление в центр временного размещения лиц,
ходатайствующих о признании беженцами, для пребывания на период рассмотрения ходатайства по существу.
Свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании лица
беженцем является документом:
1) удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем;
1 См.:
СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2475.
159
2) основанием для регистрации в органах ФМС по месту временного пребывания;
3) основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения (содержания)1;
4) основанием для получения единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и размерах, установленных
постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 484 «О размерах единовременного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании
беженцем на территории Российской Федерации по существу»2;
5) основанием для получения содействия в обеспечении проезда
и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 485 «О порядке
оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и
провоза багажа к месту пребывания3.
Каковы же права и обязанности лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его беженцем?
Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и
прибывшие с ним члены его семьи имеют право на:
1) получение услуг переводчика и получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях, а также иной информации в соответствии с настоящей статьей;
2) получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством
РФ;
3) получение единовременного денежного пособия на каждого
члена семьи в порядке и в размерах, определяемых Правительством РФ, но не ниже 100 рублей;
4) получение направления территориального органа ФМС России в центр временного размещения;
5) сопровождение представителями территориального органа
ФМС России и (или) органа внутренних дел в центр временного размещения и на охрану представителями указанных органов в центре
временного размещения в целях обеспечения безопасности данных
лиц;
1 См.:
Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о
признании беженцами» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3196.
2 См.: СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2457.
3 См.: СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2458.
160
6) получение питания и пользование коммунальными услугами
в месте временного содержания или центре временного размещения
в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
7) медицинскую и лекарственную помощь;
8) получение содействия в направлении на профессиональное
обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве;
9) подачу заявления о прекращении рассмотрения ходатайства.
Вместе с тем, лицо, получившее свидетельство, и прибывшие с
ним члены его семьи обязаны:
1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, Закон «О
беженцах», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации;
2) соблюдать установленный порядок проживания и выполнять
установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения;
3) пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата.
В случае, если данные лица отказываются проходить обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата, их правовое положение и правоотношения с ними определяются в соответствии с федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации;
4) сообщать в территориальный орган ФМС России достоверные
сведения, необходимые для принятия решения о признании данных лиц беженцами.
Итак, правовое положение лиц, ходатайствующих о признании
их беженцами, определяется на данном этапе выдачей им свидетельства о предварительном о рассмотрении такого ходатайства,
которое предоставляет определенные права и возлагает на ходатайствующих лиц определенные законом обязанности.
Следующая процедура – рассмотрение ходатайства по существу
и принятие решения по итогам рассмотрения ходатайства по существу.
Рассмотрение ходатайства по существу заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, поданного в
дипломатическое представительство или консульское учреждение
Российской Федерации, осуществляется ФМС России в течение
двух месяцев со дня принятия дипломатическим представительс161
твом или консульским учреждением Российской Федерации решения о выдаче свидетельства.
Основанием для рассмотрения ФМС России ходатайства по существу заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, являются поступившие в ФМС России решение
дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства.
Рассмотрение ходатайства по существу заявителя, пребывающего на территории Российской Федерации, осуществляется территориальным органом ФМС России в течение трех месяцев со дня
принятия решения о выдаче данному заявителю свидетельства о
рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу.
Срок рассмотрения ходатайства по существу может быть продлен территориальным органом ФМС России с согласия ФМС России, но не более чем на три месяца.
Во время рассмотрения ходатайства по существу устанавливается соответствие заявителя понятию «беженец» согласно пп. 1 п. 1
ст. 1 Федерального закона «О беженцах».
Рассмотрение ходатайства по существу предусматривает:
– проведение дополнительных индивидуальных собеседований
с заявителем с оформлением опросных листов;
– всестороннее изучение причин и обстоятельств, изложенных
заявителем в ходатайстве и материалах предварительного рассмотрения ходатайства, а также сведений, полученных при дополнительных собеседованиях;
– проверку достоверности сведений, сообщенных о себе заявителем и прибывшими с ним членами семьи.
По результатам рассмотрения ходатайства по существу территориальным органом ФМС России принимается решение о признании
заявителя беженцем на территории Российской Федерации либо об
отказе в признании заявителя беженцем на территории Российской Федерации.
Решение оформляется с использованием программно-технических средств, компьютерной или машинописной техники и состоит
из вводной, описательной, аналитической и заключительной (вывода) частей.
Решение утверждается руководителем территориального органа ФМС России и приобщается к личному делу заявителя.
Если заявителю отказано в признании беженцем, то ему в течение трех рабочих дней со дня принятия решения территориальным
органом ФМС России вручается или направляется уведомление с
162
указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения заявителя и
членов его семьи на территории Российской Федерации.
Заявитель, получивший уведомление об отказе в признании беженцем, а также не использующий право на обжалование данного решения, обязан покинуть территорию Российской Федерации
совместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного лица иных законных
оснований для пребывания на территории Российской Федерации.
Решение о признании беженцем вручается или направляется
заявителю территориальным органом ФМС России в течение трех
рабочих дней со дня принятия решения.
При вручении решения о признании беженцем заявителю разъясняется порядок получения удостоверения беженца. Если решение направляется почтой, то дата и порядок вручения удостоверения указываются на бланке решения.
Решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, принимается директором ФМС России или
лицом, исполняющим его обязанности, на основании представления руководителя структурного подразделения ФМС России, уполномоченного на рассмотрение ходатайств заявителей, находящихся вне пределов территории Российской Федерации.
Решение ФМС России о признании беженцем заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, с указанием места пребывания данного заявителя и членов его семьи на
территории Российской Федерации направляется ФМС России в течение трех рабочих дней в дипломатическое представительство или
консульское учреждение Российской Федерации по месту подачи
ходатайства в целях оформления документов для въезда на территорию Российской Федерации данных лиц.
В случае принятия решения о признании беженцем заявителя,
пребывающего на территории Российской Федерации, территориальным органом ФМС России данному заявителю оформляется
удостоверение беженца установленной формы, которое вручается
ему лично.
Ксерокопия удостоверения приобщается к личному делу заявителя.
Заявителю, находящемуся вне пределов территории Российской
Федерации, в отношении которого принято решение о признании
беженцем, удостоверение беженца вручается после его прибытия
163
на территорию Российской Федерации территориальным органом
ФМС России по месту постановки на учет.
При получении удостоверения беженца национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность заявителя, признанного беженцем, остаются на хранении в
территориальном органе ФМС России по месту учета на срок признания данного заявителя беженцем.
Решение ФМС России об отказе в признании беженцем заявителя, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, направляется ФМС России в течение пяти рабочих дней со
дня принятия решения в дипломатическое представительство или
консульское учреждение Российской Федерации по месту подачи
ходатайства для вручения (направления) заявителю уведомления
с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.
Лицу, признанному беженцем, для выезда за пределы Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию оформляется в
установленном порядке проездной документ беженца.
Возникает вопрос: в каких случаях лицу может быть отказано в
рассмотрении ходатайства по существу?
Закон «О беженцах» содержит ст. 5, предусматривающую основаниям для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу.
Таковыми являются следующие обстоятельства:
1) если в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;
2) если лицу ранее было отказано в признании беженцем в связи
с отсутствием обстоятельств, предусмотренных указанным законом, при условии, что обстановка в государстве его гражданской
принадлежности (его прежнего обычного местожительства) со дня
получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;
3) если лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 г. о статусе беженцев и (или) к
Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, при условии,
что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не
противоречат законодательству Российской Федерации;
4) наличие у лица гражданства третьего государства, защитой
которого лицо может воспользоваться, или права на пребывание
на законном основании на территории третьего государства при
отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований
164
в третьем государстве по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1
п. 1 ст.1 названного закона;
5) если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;
6) если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) не по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1 Закона «О беженцах», и не желает возвращаться в государство своей гражданской
принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) из
опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории
либо за совершенное в нем иное правонарушение;
7) если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать
о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в порядке,
предусмотренном пп. 3 п. 1 ст. 4 указанного закона;
8) если лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об
обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;
9) если лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории России;
10) если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание
на территории России.
В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем
и находящемуся вне пределов территории Российской Федерации,
отказано в рассмотрении ходатайства по существу, федеральный
орган исполнительной власти по миграционной службе в течение
пяти рабочих дней направляет решение об отказе в рассмотрении
ходатайства по существу в дипломатическое представительство
или консульское учреждение.
В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем,
отказано в рассмотрении ходатайства по существу в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных п. 1 указанной статьи, дипломатическое представительство или консульское учреждение по
месту подачи ходатайства либо пост иммиграционного контроля
или территориальный орган ФМС России в течение трех рабочих
дней со дня принятия решения об отказе вручает или направляет
данному лицу уведомление с указанием причин отказа и порядка
обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения лица и членов его семьи на территории Российской
Федерации.
165
Лицо, подавшее ходатайство в пост иммиграционного контроля,
а при его отсутствии в орган пограничного контроля в соответствии
с пп. 2 п. 1 ст. 4 (т. е. обращение лица с ходатайством и предварительное его рассмотрение) Закона «О беженцах» и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано по предложению поста иммиграционного контроля покинуть
территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в
течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе.
Лицо, подавшее ходатайство в орган пограничного контроля
или территориальный орган ФМС России в соответствии с пп. 3 п. 1
ст. 4 Закона и получившее уведомление об отказе в рассмотрении
ходатайства по существу, а также не использующее право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано по предложению поста иммиграционного контроля
или территориального органа ФМС России покинуть территорию
Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный срок
со дня получения уведомления об отказе.
Решение о признании беженцем является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них
обязанностей, предусмотренных Законом «О беженцах», другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Удостоверение является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем.
Сведения о членах семьи лица, признанного беженцем, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в удостоверение
одного из родителей, а при отсутствии родителей в удостоверение
опекуна либо в удостоверение одного из членов семьи, достигшего
возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не
достигших возраста восемнадцати лет.
Лицу, признанному беженцем, не достигшему возраста восемнадцати лет и прибывшему на территорию Российской Федерации
без сопровождения родителей или опекунов, также вручается удостоверение, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации.
Удостоверение действительно на всей территории Российской
Федерации.
Удостоверение является основанием для регистрации в установленном порядке лица, признанного беженцем, и членов его семьи
166
в территориальном органе ФМС на срок признания данного лица
беженцем.
Форма бланка удостоверения, порядок его оформления, выдачи
и обмена определяются Правительством Российской Федерации.
При получении удостоверения национальный (гражданский)
паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица,
признанного беженцем, остаются на хранении в федеральном органе исполнительной власти по миграционной службе либо в его территориальном органе на срок признания данного лица беженцем.
Лицо признается беженцем на срок до трех лет. При сохранении
в государстве гражданской принадлежности (прежнего обычного
местожительства) лица обстоятельств, предусмотренных пп. 1 п. 1
ст. 1 Закона «О беженцах», срок признания беженцем продлевается
данному лицу территориальным органом по миграционной службе
на каждый последующий год.
В случае, если лицу, находящемуся вне пределов территории
Российской Федерации, отказано в признании беженцем, ФМС
России в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения об
отказе направляет данное решение в дипломатическое представительство или консульское учреждение по месту подачи ходатайства. Дипломатическое представительство или консульское учреждение в течение трех рабочих дней со дня получения решения об
отказе вручает или направляет данному лицу уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.
В случае, если лицу, находящемуся на территории Российской
Федерации, отказано в признании беженцем, территориальный орган по миграционной службе в течение трех рабочих дней со дня
принятия решения об отказе вручает или направляет данному лицу
по месту его пребывания уведомление с указанием причин отказа и
порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением
правового положения лица и членов его семьи.
Лицо, подавшее ходатайство в пост иммиграционного контроля,
а при его отсутствии в орган пограничного контроля в соответствии
с пп. 2 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах» и получившее уведомление
об отказе в признании беженцем, а также не использующее право
на обжалование решения об отказе в признании беженцем в соответствии со ст. 10 указанного закона, обязано по предложению территориального органа по миграционной службе покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный
срок со дня получения уведомления об отказе.
Каков же правовой статус (права и обязанности) лица, признанного беженцем?
167
Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на:
1) получение услуг переводчика и получение информации о своих правах и обязанностях, а также иной информации в соответствии с настоящей статьей;
2) получение содействия в оформлении документов для въезда
на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица
находятся вне пределов территории Российской Федерации;
3) получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа
к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ;
4) получение питания и пользование коммунальными услугами
в центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством РФ, до убытия к новому месту пребывания;
5) охрану представителями органа внутренних дел в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных
лиц;
6) пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством РФ, из фонда жилья для временного поселения.
Однако лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья
для временного поселения в случае приобретения, получения, найма другого жилья;
7) медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами
Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;
8) получение содействия в направлении на профессиональное
обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;
9) работу по найму или предпринимательскую деятельность наравне с гражданами Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и
международными договорами Российской Федерации;
10) социальную защиту, в том числе социальное обеспечение,
наравне с гражданами Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации
и международными договорами Российской Федерации;
168
11) получение содействия в устройстве детей лица, признанного
беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и
общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения
начального профессионального образования, а также в переводе их
в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными
договорами Российской Федерации;
12) содействие федерального органа исполнительной власти по
миграционной службе в получении сведений о родственниках лица,
признанного беженцем, проживающих в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего обычного местожительства);
13) обращение в территориальный орган по миграционной службе по месту пребывания лица и членов его семьи в целях оформления проездного документа для выезда за пределы территории Российской Федерации данных лиц.
Отметим, что форма бланка проездного документа, порядок его
оформления, выдачи и обмена определяются Правительством Российской Федерации;
14) обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на
приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с
законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;
15) участие в общественной деятельности наравне с гражданами
Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;
16) добровольное возвращение в государство своей гражданской
принадлежности (своего прежнего обычного местожительства);
17) выезд на место жительства в иностранное государство;
18) пользование иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации и международными договорами
Российской Федерации, а также законодательством субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним
члены его семьи обязаны:
1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
169
2) своевременно прибыть в центр временного размещения или
иное место пребывания, определенное федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом;
3) соблюдать установленный порядок проживания и выполнять
установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения;
4) сообщить в течение семи дней в территориальный орган по
миграционной службе сведения об изменении фамилии, имени,
состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства
Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации;
5) сообщать о намерении переменить место пребывания на территории Российской Федерации либо выехать на место жительства
за пределы территории Российской Федерации;
6) сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при перемене
места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому
месту пребывания встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.
Постановка на учет лица, признанного беженцем, в территориальном органе по миграционной службе является основанием для
регистрации данного лица и членов его семьи по новому месту пребывания;
7) проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые
территориальным органом по миграционной службе.
Обратим внимание на то, что ст. 9 Закона «О беженцах» предусматривает случаи утраты лицом статуса беженца и лишение лица
статуса беженца.
Лицо утрачивает статус беженца в следующих случаях:
1) после получения разрешения на постоянное проживание на
территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации;
2) если снова добровольно воспользовалось защитой государства
своей гражданской принадлежности;
3) если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;
4) если приобрело гражданство иностранного государства и
пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;
170
5) если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое
покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1
п. 1 ст. 1 Закона «О беженцах»;
6) если не может более отказываться от пользования защитой
государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1 п. 1 ст. 1 указанного закона, в связи с тем, что данные
обстоятельства более не существуют;
7) если не имеет определенного гражданства и может вернуться
в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с
тем, что обстоятельства, предусмотренные пп. 1 п. 1 ст. 1 данного
Закона, в данном государстве более не существуют.
Лицо лишается федеральным органом по миграционной службе
либо его территориальным органом статуса беженца, если оно:
1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;
2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений указанного
закона.
Уведомление об утрате лицом статуса беженца или о лишении
лица статуса беженца с указанием причин принятого решения об
утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и порядка
его обжалования вручается или направляется данному лицу федеральным органом по миграционной службе либо его территориальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения.
В случае утраты лицом статуса беженца или в случае лишения
лица статуса беженца удостоверение сдается в федеральный орган
по миграционной службе либо в его территориальный орган и признается федеральным органом по миграционной службе недействительным.
Лицо, утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 и пп. 2 п. 2 указанной статьи, и не использующее в соответствии со ст. 10 Закона
«О беженцах» право на обжалование решения об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, а также не имеющее иных
законных оснований для пребывания на территории Российской
Федерации, обязано по предложению территориального органа по
миграционной службе покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный срок со дня получения
171
уведомления об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца.
Лицо, утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 и пп. 2 п. 2 указанной статьи, и члены его семьи теряют право на пользование жилым
помещением из фонда жилья для временного поселения при отсутствии у данных лиц иных законных оснований для пребывания
на территории Российской Федерации.
Право на пользование жилым помещением из фонда жилья для
временного поселения сохраняется за членами семьи лица, лишенного статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным пп. 1
п. 2 указанной статьи.
Российская Федерация должна обеспечить также гарантии прав
лица при решении вопроса о признании лица беженцем, что закреплено в ст. 10 Закона «О беженцах».
Эти гарантии заключаются в следующем:
1. Лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего
прежнего обычного местожительства) при сохранении в данном
государстве обстоятельств, предусмотренных пп. 1 п. 1 ст. 1 анализируемого Закона.
2. Решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением указанного Закона, могут
быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в
суд.
3. При этом срок подачи жалобы не должен превышать:
а) один месяц со дня получения лицом уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного
срока после подачи жалобы, если лицом не был получен на нее ответ в письменной форме;
б) три месяца со дня, когда лицу стало известно об отказе в признании беженцем.
4. До принятия решения по жалобе лицо, подавшее жалобу, и
члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные ст. 6 и ст. 8 рассматриваемого Закона, в части, не противоречащей настоящему правовому положению данных лиц.
5. Лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем, либо
172
лицо, получившее уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным п. 1
и пп. 2 п. 2 ст. 9 Закона «О беженцах», и использовавшее право на
обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца в соответствии
с настоящей статьей, обязано покинуть территорию Российской
Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней
со дня получения уведомления об отказе на жалобу при отсутствии
у данных лиц иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.
В случае необходимости выезда беженца за пределы России и
возвращение (въезд) на территорию России ему оформляется проездной документ беженца на основании постановления Правительства РФ от 7 октября 1998 г. № 1162 «О проездном документе беженца», которым утверждены Порядок оформления, выдачи и обмена
проездного документа беженца, его бланк и описание бланка1.
Существенной гарантией обеспечения прав мигранта является
предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища, предусмотренное ст. 12 Закона «О беженцах».
Отметим, что предоставление иностранному гражданину или
лицу без гражданства временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Решение о предоставлении временного убежища принимается
территориальным органом федерального органа исполнительной
власти по миграционной службе по месту подачи иностранным
гражданином или лицом без гражданства заявления с просьбой о
предоставлении возможности временно пребывать на территории
Российской Федерации.
Временное убежище может быть предоставлено иностранному
гражданину или лицу без гражданства, если они:
1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении
возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;
2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, но из
гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы)
за пределы территории Российской Федерации.
1 См.:
СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5030.
173
Лицу, получившему временное убежище и прошедшему обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме
требований медицинского сертификата, территориальным органом федерального органа исполнительной власти по миграционной
службе выдается свидетельство установленной формы.
Свидетельство является основанием для законного пребывания
данного лица на территории Российской Федерации и для регистрации его в установленном порядке в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по внутренним делам по
месту пребывания.
Форма бланка свидетельства, порядок его оформления, выдачи
и обмена определяются Правительством Российской Федерации.
При получении свидетельства национальный (гражданский)
паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность
лица, получившего временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.
Правовое положение лица, получившего временное убежище,
определяется федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а также законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства).
На лицо, получившее свидетельство, не распространяются положения п. 1 ст. 6 указанного закона в части пользования единовременным денежным пособием.
Лицо утрачивает временное убежище:
1) в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления ему временного убежища;
2) при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства
Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства;
3) при выезде к месту жительства за пределы территории Российской Федерации.
Лицо лишается территориальным органом ФМС временного
убежища, если оно:
1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;
174
2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для предоставления
данному лицу временного убежища, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона.
Лицо, утратившее временное убежище или лишенное временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным п. 5 и пп. 2
п. 6 указанной статьи, и не имеющее иных законных оснований
для пребывания на территории Российской Федерации, обязано
по предложению территориального органа федерального органа по
миграционной службе в месячный срок покинуть территорию Российской Федерации.
В случае нарушения законодательства Российской Федерации в
отношении беженцев предусмотрены такие меры административного принуждения, как депортация или административное выдворение лица за пределы территории Российской Федерации, предусмотренное Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Основаниями для депортации являются случаи, когда:
1) лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо
уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, не использующее право обжалования решения и отказывающееся от добровольного выезда, депортируется совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и международными договорами
Российской Федерации;
2) лицо, обжаловавшее решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и
получившее отказ на жалобу, а также не имеющее иных законных
оснований для пребывания на территории Российской Федерации
и отказывающееся от добровольного выезда, также депортируется
совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации;
3) лицо, лишенное статуса беженца или временного убежища в
связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, подлежит выдворению (депортации)
за пределы территории Российской Федерации после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными
договорами Российской Федерации;
175
4) лицо, утратившее временное убежище или лишенное временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным ст. 12 Закона «О беженцах», (например, в связи с устранением обстоятельств,
послуживших основанием для предоставления ему такого убежища) не имеющее иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающееся от добровольного выезда, депортируется за пределы территории Российской
Федерации.
176
Глава 5. Реализация государственной политики
по контролю за пребыванием и проживанием
иностранных граждан в Российской Федерации
§ 1. Правовые основы и порядок осуществления контроля
за пребыванием и проживанием иностранных граждан
в Российской Федерации
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации», в отличие от Закона СССР 1981 г., содержит гл. 5, регламентирующую порядок
осуществления миграционного учета и контроля за пребыванием и
проживанием иностранных граждан в Российской Федерации.
Законом определено, что контроль осуществляется Министерством иностранных дел за иностранными гражданами, имеющими
дипломатические, консульские и служебные паспорта, либо пользующимися дипломатическими привилегиями и суверенитетом.
МИД России осуществляет контроль за временным пребыванием в Российской Федерации следующих категорий иностранных
граждан:
1) глав дипломатических представительств и глав консульских
учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены
семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на
территориях таких представительств или учреждений;
2) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и
имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств и
членов семей указанных лиц;
3) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и
пользующихся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в Российской
Федерации, должностных лиц международных организаций, которые имеют штаб-квартиры в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких
представительств.
177
Основная же нагрузка по контролю за пребыванием и проживанием всех остальных категорий иностранных граждан и лиц без
гражданства, не пользующихся дипломатическим иммунитетом,
ложится на территориальные органы ФМС и органы внутренних
дел.
Можно выделить следующие виды контроля указанных органов
за пребыванием и проживанием иностранных граждан:
1) учет и одновременно проверка документов, удостоверяющих
личность иностранного гражданина, проводится при выдаче миграционной карты;
2) проверка паспортно-визовыми подразделениями документов,
удостоверяющих личность иностранного гражданина, при постановке на миграционный учет и при регистрации его по месту проживания;
3) проверка документов миграционными подразделениями на
закрытых территориях и режимных объектах МВД России о постановке на учет юридического лица в качестве организации, приглашающей иностранных граждан;
4) проверка специальных разрешений у принимающей организации на въезд иностранного гражданина в закрытые административно-территориальные образования1, или на территории с регламентированным посещением иностранных граждан2.
Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4
июля 1992 г. № 470 «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением иностранных
граждан» въезд иностранных граждан на территорию Российской
Федерации с регламентированным посещением согласовывается
1 Перечень
закрытых административно-территориальных образований утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 // СЗ РФ. 2001.
№ 29. Ст. 3017; см. также: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г.
№ 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 27.
Ст. 3189; Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты
Министерства РФ по атомной энергии» // СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4645; Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам
требуется специальное разрешение» // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.
2 Перечень территорий с регламентированным посещением для иностранных
граждан утвержден постановлением Правительства РФ от 4 июля 1992 г. № 470 //
САПП РФ. 1992. № 2. Ст. 37; СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4805; 1998. № 1. Ст. 142; 2000.
№ 6. Ст. 775; 2001. № 45. Ст. 4267; 2002. № 18. Ст. 1764; № 28. Ст. 2869.
178
принимающими организациями (федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти республик,
краев, областей, автономных образований, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления, объединениями, корпорациями, концернами, ассоциациями, союзами,
предприятиями, учреждениями и общественными объединениями) с Федеральной службой безопасности Российской Федерации
или ее территориальными органами по месту нахождения принимающих организаций.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации или
ее органы на местах принимают решение о допуске иностранных
граждан для посещения этих территорий по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами или их территориальными органами. В случае возникновения разногласий между
заинтересованными организациями решение о въезде иностранных
граждан на территории с регламентированным посещением принимается Федеральной службой по техническому и экспортному контролю Минобороны России.
Не менее важным направлением контрольной деятельности органов ФМС и внутренних дел является проверка документов у иностранных граждан при прибытии их на территории, организации и
объекты, требующие специальные разрешения.
Так, постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г.
№ 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение»1
к таким территориям, организациям и объектам отнесены:
1. Территории закрытых административно-территориальных
образований.
2. Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.
3. Территории, на которых введено чрезвычайное или военное
положение.
4. Территории, на которых в случае опасности распространения
инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания.
5. Территории закрытых военных городков.
6. Зоны проведения контртеррористических операций.
7. Зоны экологического бедствия.
8. Пограничная зона.
1 См.:
СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.
179
9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
10. Объекты, на которых размещаются органы государственной
власти и иные органы и организации, осуществляющие работы,
связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
11. Другие территории, организации и объекты, для посещения
которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
В этот же день 11 октября 2002 г. Правительством РФ принято
постановление № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу»1, которым должны руководствоваться органы
ФМС при выдаче иностранным гражданам разрешений на работу.
Перечень включает следующие объекты и организации:
1. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
2. Структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну,
органов государственной власти и организаций.
3. Организации, в состав которых входят радиационно-опасные
и ядерно-опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно-опасных
материалов и изделий.
Серьезной проблемой для России стала проблема неконтролируемого вывоза молодых людей, главным образом девушек, в страны
дальнего зарубежья, поэтому важным направлением контрольной
деятельности ФМС России является выдача лицензий по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей и проверка
этой деятельности. В целях упорядочения этого процесса, постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. № 797 «Об утверждения Положения о лицензировании деятельности, связанной
с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами
Российской Федерации»2 выдача лицензий и контроль за соблюдением лицензионных требований возложены на Федеральную миграционную службу.
1 См.:
2 См.:
180
СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3996.
СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 456.
Лицензия на осуществление деятельности по трудоустройству
за границей (далее – лицензия) выдается на 5 лет.
Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по трудоустройству за границей являются следующие.
Первым требованием и условием является наличие в штате у
лицензиата работников, имеющих профессиональное образование, стаж работы в области трудоустройства за границей или содействия занятости населения в Российской Федерации не менее
1 года, а также наличие у руководителя лицензиата (руководителя
структурного подразделения, осуществляющего деятельность по
трудоустройству за границей) высшего или среднего специального
образования и стажа работы в области трудоустройства за границей
не менее 2 лет.
Вторым требованием и условием является наличие у лицензиата
принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании помещений и оборудования, используемых для осуществления деятельности по трудоустройству за границей.
Третье требование (условие) заключается в наличии у лицензиата договора с иностранным работодателем или иностранной посреднической организацией, осуществляющей деятельность по трудоустройству иностранцев, о трудоустройстве граждан Российской
Федерации за границей с приложением:
– нотариально заверенных копий документов, подтверждающих
правовой статус иностранного работодателя или иностранной посреднической организации и наличие у нее разрешения (лицензии)
на осуществление деятельности по трудоустройству иностранных
граждан, – в случае если такое разрешение (лицензия) требуется в
соответствии с законодательством государства, где эта организация
осуществляет свою деятельность. Указанные документы должны
быть легализованы в установленном порядке, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;
– письменного запроса иностранного работодателя или иностранной посреднической организации в адрес лицензиата, содержащего сведения о численности требуемых российских работников,
их специальности, квалификации, условиях и оплате труда, а также о сроке действия запроса.
В случае если эти документы составлены на иностранном языке, к ним прилагается нотариально заверенный перевод на русский
язык.
Четвертое требование (условие) состоит в том, что оказание услуг по трудоустройству за границей должно осуществляться на ос181
новании заключенного лицензиатом с гражданином письменного
договора, соответствующего требованиям законодательства Российской Федерации, к существенным условиям которого относятся
обязательства лицензиата по:
а) оказанию гражданину услуг, связанных с получением рабочей визы или иного разрешения на работу в иностранном государстве, – в случае если их получение требуется в соответствии с законодательством иностранного государства и гражданин выражает
желание, чтобы эти услуги были ему оказаны;
б) предоставлению гражданину до его отъезда за границу заверенной руководителем лицензиата письменной информации об
иностранном работодателе, месте работы гражданина в иностранном государстве, порядке его встречи за границей и проезда к месту работы и проживания, о дипломатическом представительстве и
консульских учреждениях Российской Федерации в соответствующем иностранном государстве – в случае если гражданину подобрана лицензиатом работа у иностранного работодателя;
в) предоставление информации о стоимости и порядке оплаты
услуг, предоставляемых лицензиатом гражданину;
г) предоставление информации о сроке действия договора об
оказании услуг по трудоустройству, об условиях его изменения и
расторжения, ответственности сторон за нарушение условий договора, о порядке урегулирования возникших в связи с этим споров и
возмещения убытков сторон;
Пятым требованием (условием) является наличие в помещениях, используемых лицензиатом для осуществления деятельности
по трудоустройству за границей, в доступном для ознакомления
месте достоверной информации о содержании, цене и порядке оказания услуг по трудоустройству за границей, о режиме работы и
месте нахождения лицензиата (его обособленных подразделений),
фамилии, имени и отчества руководителя лицензиата, а также копии лицензий и указанного Положения;
Шестым требованием (условием) является предоставление лицензиатом в установленном порядке в лицензирующий орган сведений о численности и составе граждан, трудоустроенных за границей при содействии лицензиата, и о месте их трудоустройства и
проживания.
Во исполнение Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 и постановления Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. № 797 «Об ут1 См.:
182
СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3430.
верждения Положения о лицензировании деятельности, связанной
с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации» приказом ФМС России от 17 октября
2007 г. № 269 утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции
по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации (Административный регламент).
Исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры:
предоставление лицензии;
отказ в предоставлении лицензии;
продление срока действия лицензии;
переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии;
приостановление действия лицензии;
возобновление действия лицензии;
досрочное прекращение действия лицензии;
аннулирование лицензии;
проверка соискателя лицензии;
контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;
ведение реестра лицензий;
предоставление информации из реестра лицензий;
формирование и ведение информационного ресурса.
Государственная функция исполняется на основании письменного заявления от соискателя лицензии с просьбой о предоставлении лицензии на данный вид деятельности с приложением следующего комплекта документов:
1) копии учредительных документов (с представлением оригиналов в случае, если верность копий не заверена в установленном
порядке);
2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;
3) копии трудовых книжек работников соискателя лицензии;
4) копии дипломов об образовании работников соискателя лицензии;
5) копии документов, подтверждающих наличие принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании
помещений для осуществления лицензируемой деятельности.
183
Документы подаются в территориальный орган ФМС России
либо направляются по почте или доставляются заявителем непосредственно в отдел делопроизводства ФМС России.
Регистрация полученного заявления осуществляется сотрудниками отдела делопроизводства ФМС России не позднее дня, следующего за днем его получения. При приеме заявлению присваивается регистрационный номер.
Государственная функция по предоставлению лицензии исполняется в отношении российских юридических лиц, желающих
осуществлять возмездную деятельность в области оказания услуг
по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами
Российской Федерации (далее – соискатель лицензии).
Результатом исполнения государственной функции является:
– выдача документа, подтверждающего наличие лицензии, на
бланке, форма которого утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. N 208 «Об утверждении формы документа, подтверждающего наличие лицензии»;
– либо отказ в выдаче документа, подтверждающего наличие
лицензии.
Для принятия решения о предоставлении лицензии ФМС России рассматривается заявление от соискателя лицензии и приложения к нему.
Основаниями для отказа в предоставлении лицензии являются:
– несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему
или используемых им рабочих помещений лицензионным требованиям и условиям;
– наличие в документах, предоставленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации, отсутствие в
штате соискателя лицензии сотрудников, отвечающих лицензионным требованиям.
Решение о предоставлении лицензии либо об отказе в выдаче лицензии принимается ФМС России в срок, не превышающий 45 дней
со дня получения заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документах от соискателя лицензии.
Уведомление о принятии решения о предоставлении лицензии
направляется или вручается соискателю лицензии в письменной
форме в течение 5 рабочих дней, а также с использованием средств
факсимильной и телефонной связи или по электронной почте – в
пятидневный срок со дня принятия соответствующего решения.
За рассмотрение заявления о предоставлении лицензии взимается государственная пошлина в соответствии с Налоговым кодек184
сом Российской Федерации (ст. 333.33) в размере 300 руб., зачисляемая в федеральный бюджет.
За предоставление лицензии взимается государственная пошлина в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в
размере 1000 руб., зачисляемая в федеральный бюджет.
Для принятия решения о продлении срока действия лицензии
ФМС России рассматривается заявление лицензиата о продлении
срока действия лицензии, поданное в ФМС России за пятнадцать
дней до окончания срока действия соответствующей лицензии.
Основанием для отказа в продлении срока действия лицензии
является наличие в документах, предоставленных соискателем лицензии, неполных или недостоверных сведений.
Решение о продлении срока действия лицензии либо об отказе
в продлении срока действия лицензии принимается ФМС России
в срок, не превышающий 10 дней со дня получения заявления лицензиата.
Уведомление о принятии решения о продлении срока действия
лицензии (или отказе в продлении срока действия лицензии) направляется или вручается лицензиату в письменной форме, а также
с использованием средств факсимильной и телефонной связи или
по электронной почте после оплаты лицензионного сбора в течение
десяти дней со дня принятия соответствующего решения.
За рассмотрение заявления о продлении срока действия лицензии и предоставление лицензии взимается государственная пошлина в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в
размере 100 руб., зачисляемая в федеральный бюджет.
Для принятия решения о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, ФМС России рассматривается
заявление лицензиата, в котором указываются новые сведения о
лицензиате и данные документа, подтверждающие факт внесения
соответствующих изменений в единый государственный реестр
юридических лиц, не позднее чем через пятнадцать дней со дня
внесения соответствующих изменений.
Основанием для отказа в переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, является наличие в документах, предоставленных соискателем лицензии, неполных или недостоверных сведений.
Решение о переоформлении лицензии либо об отказе в переоформлении лицензии принимается ФМС России в срок, не превышающий 10 дней со дня получения соответствующего заявления.
Уведомление о принятии решения о переоформления лицензии
направляется или вручается лицензиату в письменной форме, а
185
также с использованием средств факсимильной и телефонной связи или по электронной почте в течение пяти рабочих дней со дня
принятия соответствующего решения.
Уведомление об отказе в переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, направляется лицензиату в письменной форме с указанием причин отказа.
За рассмотрение заявления о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, взимается государственная
пошлина в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в размере 100 руб., зачисляемая в федеральный бюджет.
Приостановление действия лицензии осуществляется ФМС России в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий в
порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
ФМС России в течение суток со дня вступления в законную силу
решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий
приостанавливает действие лицензии на срок административного
приостановления деятельности лицензиата.
Для принятия решения о возобновлении действия лицензии
ФМС России рассматривается заключение соответствующего территориального органа ФМС России на основании уведомления от
лицензиата об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление действия лицензии.
Основанием для отказа в возобновлении действия лицензии является заключение территориального органа ФМС России об отсутствии устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой
административное приостановление действия лицензии. В этом
случае территориальный орган ФМС России обязан обратиться в
суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Уведомление о принятии решения о возобновлении действия лицензии направляется или вручается лицензиату в письменной форме, а также с использованием средств факсимильной и телефонной
связи или по электронной почте в течение 10 дней со дня принятия
соответствующего решения.
Срок действия лицензии на время приостановления лицензии
не продлевается.
Решение о досрочном прекращении действия лицензии принимается ФМС России на основании заявления в письменном виде от
владельца лицензии о прекращении действия лицензии в срок, не
186
превышающий 10 дней со дня получения соответствующего заявления.
Уведомление о принятии решения о досрочном прекращении
действия лицензии направляется или вручается лицензиату в письменной форме, а также с использованием средств факсимильной и
телефонной связи или по электронной почте в течение десяти дней
со дня принятия соответствующего решения.
Отметим, что рассмотрение заявления о досрочном прекращении действия лицензии государственной пошлиной не облагается.
ФМС России ведет реестр лицензий. В течение трех дней со дня
принятия решения по конечному исполнению государственной
функции соответствующие записи вносятся в реестр лицензий.
В зависимости от формы обращения в ФМС России информация
из реестра лицензий может быть предоставлена:
– по телефону;
– по электронной почте;
– в письменной форме;
– в электронном виде с использованием средств сайта.
В случае предоставления информации из реестра лицензий по
электронной почте ответ на обращение направляется по электронной почте на электронный адрес заявителя в срок, не превышающий 3 дней со дня поступления обращения.
В случае предоставления информации из реестра лицензий в
письменной форме ответ на обращение направляется почтой в адрес заявителя в срок, не превышающий 3 дней со дня поступления
письменного обращения.
В случае предоставления информации из реестра лицензий в
электронном виде с использованием средств сайта ответ на сформированный запрос поступает немедленно после его обработки.
Информация из реестра лицензий предоставляется при наличии
в обращении одного из следующих параметров либо их совокупности:
– наименование лицензиата;
– точное место нахождения лицензиата;
– номер лицензии.
При проведении мероприятия по контролю осуществляется проверка соблюдения лицензиатом следующих лицензионных требований и условий:
1) наличие в штате у лицензиата работника, имеющего профессиональное образование, стаж работы в области трудоустройства за
границей или содействия занятости населения в Российской Федерации не менее 1 года, а также наличие у руководителя лицензиата
187
высшего профессионального образования, стажа работы в области
трудоустройства за границей не менее 2 лет или стажа работы в области содействия занятости населения в Российской Федерации не
менее 3 лет;
2) наличие у лицензиата договора с иностранным работодателем
или иностранной посреднической организацией, заключенного в
соответствии с международными правовыми актами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, и следующих
документов (к документам, составленным на иностранном языке,
прилагается заверенный в установленном порядке перевод на русский язык);
3) заверенные в установленном порядке копии документов, подтверждающих правовой статус иностранного работодателя или
иностранной посреднической организации и наличие у нее разрешения (лицензии) на осуществление деятельности по трудоустройству
иностранных граждан, если такое разрешение (лицензия) требуется в соответствии с законодательством государства, на территории
которого эта организация осуществляет свою деятельность;
4) запрос иностранного работодателя, направленный в адрес
лицензиата и содержащий сведения о численности российских работников, их специальности, квалификации, об условиях и оплате
труда;
5) оказание услуг по трудоустройству за границей на основании договора, предусмотренного законодательством Российской
Федерации, заключенного лицензиатом с гражданином, к существенным условиям которого относятся следующие обязательства
лицензиата;
6) содействие в получении рабочей визы или иного разрешения
на работу в иностранном государстве – в случае если их получение
требуется в соответствии с законодательством иностранного государства и гражданин выражает желание их получить;
7) предоставление гражданину до его отъезда за границу заверенной руководителем лицензиата информации об иностранном
работодателе, о месте работы гражданина в иностранном государстве, порядке его встречи за границей, проезде к месту работы и проживании, о дипломатическом представительстве и консульских
учреждениях Российской Федерации в иностранном государстве –
в случае если гражданину предложена работа у иностранного работодателя;
8) предоставление информации о стоимости и порядке оплаты
услуг, предоставляемых лицензиатом гражданину;
188
9) предоставление информации о сроке действия договора об
оказании услуг по трудоустройству, об условиях его изменения и
расторжения, ответственности сторон за нарушение условий договора, о порядке урегулирования возникших в связи с этим споров и
возмещения убытков сторон;
10) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений, предназначенных для ознакомления граждан с информацией о содержании, стоимости и порядке оказания услуг по трудоустройству за границей.
О режиме работы и месте осуществления лицензируемой деятельности, фамилии, имени, отчестве руководителя лицензиата;
11) предоставление лицензиатом в установленном порядке в
ФМС России сведений о численности и составе граждан, трудоустроенных за границей при содействии лицензиата, местах их работы
и проживания.
Плановые мероприятия по контролю проводятся в целях проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Периодичность проведения плановых мероприятий по контролю должна быть не более чем один раз в два года.
Внеплановой проверке, предметом которой является контроль
исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений,
подлежит деятельность лицензиата при выявлении нарушений в
результате планового мероприятия по контролю.
Внеплановые мероприятия по контролю проводятся также в
случае обращения граждан с жалобами на нарушение их прав и законных интересов, связанных с невыполнением лицензиатом обязательств по трудоустройству за границей.
Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в
ФМС России, не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.
Плановое мероприятие по контролю начала оказания услуг по
трудоустройству за границей проводится территориальным органом
ФМС России в соответствии с планом деятельности территориального органа ФМС России на год (квартал) на основании приказа.
Внеплановое мероприятие по контролю проводится территориальным органом ФМС России на основании приказа территориального органа ФМС России.
Копия приказа о проведении мероприятия по контролю, заверенная печатью территориального органа ФМС России, издавшего
приказ, предъявляется должностным лицом, осуществляющим
мероприятие по контролю, руководителю или иному должностно189
му лицу юридического лица одновременно со служебным удостоверением.
По результатам проведения мероприятия по контролю составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
В случае выявления в результате мероприятия по контролю административных правонарушений составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об
административных правонарушениях, и даются предписания об
устранении выявленных нарушений.
Выявление грубых нарушений условий, предусмотренных лицензией, влечет административное приостановление деятельности
на срок до девяноста суток.
Грубыми нарушениями лицензионных требований и условий
являются:
– оказание услуг гражданину по трудоустройству за границей
без заключения лицензиатом договора с иностранным работодателем;
– отсутствие или нарушение в договоре, заключенном между лицензиатом и гражданином, существенных условий, т. е. а) неоказание гражданину услуг, связанных с получением рабочей визы
или иного разрешения на работу в иностранном государстве; б) непредоставление гражданину до его отъезда за границу заверенной
руководителем лицензиата письменной информации об иностранном работодателе, месте работы гражданина в иностранном государстве, порядке его встречи за границей и проезда к месту работы
и проживания, о дипломатическом представительстве и консульских учреждениях Российской Федерации; в) непредоставление
информации о стоимости и порядке оплаты услуг, предоставляемых лицензиатом гражданину; г) непредоставление информации
о сроке действия договора об оказании услуг по трудоустройству,
об условиях его изменения и расторжения, ответственности сторон
за нарушение условий договора, о порядке урегулирования возникших в связи с этим споров и возмещения убытков сторон.
Акт проверки подписывается руководителем территориального
органа ФМС России либо его заместителем.
Не позднее срока окончания проверки, установленного в приказе, один экземпляр акта проверки с копиями приложений, предписание об устранении нарушений вручаются руководителю юридического лица или его заместителю или их представителям под расписку либо направляются почтовым отправлением с уведомлением
о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, остающемуся в деле территориального органа ФМС России.
190
Лицензиат, которому было выдано предписание об устранении
нарушений, представляет в территориальный орган ФМС России
комплект документов, подтверждающий устранение нарушений,
перечисленных в предписании об устранении нарушений.
В случае если предоставленные документы подтверждают факт
устранения нарушений, направляется письмо о положительном
решении по результатам рассмотрения вопроса об устранении нарушений.
В случае если предоставленные документы не подтверждают
факт устранения нарушений, направляется письмо об отрицательном решении по результатам рассмотрения вопроса об устранении
нарушений.
В случае неустранения лицензиатом нарушений лицензионных
требований и условий, выявленных при проведении мероприятий
по контролю, территориальный орган ФМС России направляет материалы в суд.
В случае вынесения судом решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных
требований и условий ФМС России в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приказом приостанавливает
действие лицензии на срок административного приостановления
деятельности лицензиата.
Уведомление о принятии такого решения вместе с выпиской из
приказа не позднее 5 дней со дня принятия такого решения направляется лицензиату и в территориальный орган ФМС России.
Лицензиат обязан уведомить в письменной форме территориальный орган ФМС России об устранении им нарушений лицензионных требований и условий, повлекших за собой административное
приостановление действия лицензии.
Действие лицензии возобновляется приказом ФМС России со
дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за
днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности
лицензиата.
Уведомление о принятии решения о возобновлении действия лицензии направляется лицензиату и в территориальный орган ФМС
России не позднее 5 дней со дня принятия такого решения.
Срок действия лицензии на время приостановления ее действия
не продлевается.
В случае если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой
191
административное приостановление деятельности лицензиата,
территориальный орган ФМС России обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Уведомление о принятии такого решения вместе с выпиской из
приказа не позднее 5 дней со дня принятия такого решения направляется лицензиату.
В случае поступления от Федеральной налоговой службы в ФМС
России информации о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации, за исключением его реорганизации в форме преобразования, сотрудник отдела
лицензирования осуществляет подготовку проекта решения о прекращении действия лицензии.
О принятом решении о прекращении действия лицензии лицензиат уведомляется письменно после получения информации из Федеральной налоговой службы.
Уведомление о принятии решения о прекращении действия лицензии направляется лицензиату в течение 10 дней со дня принятия такого решения.
В целях упорядочения проведения различных проверок директор ФМС России своим приказом от 16 января 2007 г. № 10 утвердил Регламент проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации территориальными органами Федеральной миграционной
службы1.
Проверочные мероприятия осуществляются территориальными
органами ФМС России, как правило, на плановой основе.
План проведения проверочных мероприятий составляется исходя из имеющейся информации о наличии на подведомственной территории хозяйствующих субъектов, использующих иностранных
работников, а также о возможных фактах нарушения законодательства Российской Федерации в сфере миграции, нуждающихся
в проверке, и утверждается руководителем территориального органа ФМС России.
В плане проведения проверочных мероприятий указываются
объекты, на которых планируется осуществить проверочные мероприятия, с указанием наименования, юридического и фактического адреса, времени проведения проверочных мероприятий,
фамилии, инициалов сотрудников территориального органа ФМС
России, ответственных за проведение проверочных мероприятий.
1 См.:
192
РГ. 2007. 10 фев.
Для проведения проверочного мероприятия издается соответствующее распоряжение руководителя территориального органа
ФМС России (его заместителя) или руководителя структурного
подразделения территориального органа ФМС России (его заместителя), заверенное печатью, и регистрируется в установленном
порядке.
Распоряжение на проведение проверочного мероприятия оформляется отдельно на каждый проверяемый объект.
Распоряжение на проведение проверочного мероприятия должно содержать: наименование проверяемого объекта, его юридический и фактический адрес, цель проведения проверочного мероприятия, фамилии, имена, отчества сотрудников, осуществляющих
проверку.
Оформленное распоряжение выдается сотруднику территориального органа ФМС России, ответственному за проведение проверочного мероприятия.
Сотрудник территориального органа ФМС России, ответственный за проведение проверочного мероприятия, при прибытии на
объект проверки обязан представиться представителю юридического лица, в чьем ведении находится проверяемый объект, или
иному ответственному лицу, предъявить служебное удостоверение,
оригинал распоряжения на проведение проверочного мероприятия
и вручить его копию.
Проверке подлежат все находящиеся на проверяемом объекте
иностранные граждане и лица без гражданства.
При осуществлении проверочного мероприятия сотрудник территориального органа ФМС России истребует у проверяемого иностранного гражданина или лица без гражданства: документ, удостоверяющий личность, иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным
договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства, миграционную карту, документы, подтверждающие постановку иностранного гражданина
или лица без гражданства на миграционный учет, вид на жительство или разрешение на временное проживание (при наличии), а
также другие имеющиеся у него документы, подлежащие проверке
(трудовой договор, договор об оказании работ (услуг), разрешение
на работу).
При изучении предоставленных иностранным гражданином
или лицом без гражданства документов сотрудник территориального органа ФМС России идентифицирует личность проверяемого
193
иностранного гражданина или лица без гражданства, а также устанавливает:
– цель прибытия в Российскую Федерацию и наличие соответствующей отметки в миграционной карте;
– законность пребывания (проживания) на территории Российской Федерации (наличие действительной визы, сроки регистрации
(перерегистрации) по месту жительства или пребывания);
– законность осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации.
При проведении проверочного мероприятия у представителя
юридического лица, в чьем ведении находится проверяемый объект, или у иного ответственного лица истребуются уставные документы, включая штатное расписание, документы, подтверждающие право аренды помещения, иные необходимые документы, а
также разрешение на право привлечения и использования иностранных работников, если наличие такого разрешения в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательно, или
уведомление о привлечении и использовании иностранных работников, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.
При изучении представленных документов проверяется соблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) правил привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской
Федерации.
В случае, если проверяемый объект осуществляет деятельность
в сфере розничной торговли, осуществляется проверка соблюдения
работодателем или заказчиком работ (услуг) требований Постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г.
N 683 «Об установлении на 2007 г. допустимой доли иностранных
работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации».
Следует отметить, что приказом Федеральной службы по труду и
занятости (Роструд) № 40 и приказом ФМС России № 66 от 3 апреля
2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной
службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий
по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации» определено, что
Роструд и ФМС России и их территориальные органы при осуществлении в рамках Регламента мероприятий по контролю (надзору)
194
за привлечением к трудовой деятельности иностранных работников на территории Российской Федерации совместно:
– анализируют результаты работы по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений при осуществлении мероприятий
по контролю (надзору) за привлечением к трудовой деятельности
иностранных работников на территории Российской Федерации;
– организуют и проводят конференции, совещания, семинары
с участием представителей работодателей (в том числе иностранных);
– разрабатывают методические рекомендации для последующего использования в повседневной работе с целью совершенствования форм и методов надзорно-контрольной деятельности;
– осуществляют информационный обмен актуализированными
достоверными сведениями, представляющими взаимный интерес,
непосредственно связанными с выполнением возложенных полномочий в установленной сфере деятельности;
– организуют и проводят мероприятия по контролю (надзору) за
соблюдением законодательства о правовом положении иностранных работников в соответствии с предоставленными законом полномочиями, принимают необходимые меры реагирования и оформляют по итогам проверок соответствующие документы в пределах
своей компетенции;
– направляют в установленном порядке в органы государственной власти, организации и общественные объединения информацию
о соблюдении законодательства и выявленных нарушениях в сфере
привлечения к трудовой деятельности иностранных работников.
Роструд и его территориальные органы направляют в ФМС России и его территориальные органы информацию о допущенных работодателями нарушениях, связанных с привлечением к трудовой
деятельности иностранных работников, для рассмотрения и принятия решения о привлечении к административной ответственности
виновных лиц.
В случае выявления в ходе осуществления проверочного мероприятия административного правонарушения в области обеспечения
режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства
на территории Российской Федерации сотрудник территориального органа ФМС России составляет протокол об административном
правонарушении.
Сотрудники территориальных органов ФМС России вправе составить протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 23.67 и п. 15 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса. Перечень
195
должностных лиц системы ФМС России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, установлен Приказом МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению
протоколов по делам об административных правонарушениях и
административному задержанию».
В случае выявления сотрудником территориального органа
ФМС России в ходе проведения проверочного мероприятия признаков уголовно наказуемого деяния им составляется рапорт на имя
руководителя территориального органа внутренних дел для принятия решения по существу, который подается в дежурную часть
соответствующего органа внутренних дел.
В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения,
обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об
административном правонарушении и исполнения принятого по
делу постановления сотрудник территориального органа ФМС России вправе доставить нарушителя в служебное помещение органа
внутренних дел (милиции) или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения.
О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении.
Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по
его просьбе.
Составленные в ходе проверочного мероприятия протоколы об
административных правонарушениях с иными составленными в
ходе проверочного мероприятия материалами направляются уполномоченному руководителю территориального органа ФМС России
и его структурного подразделения для их рассмотрения и принятия
решения в соответствии с действующим законодательством.
Правом рассмотрения дел об административном правонарушении от лица территориального органа ФМС России в соответствии
со ст. 23.67 Кодекса наделены его руководитель (заместитель), а
также руководители структурных подразделений территориального органа ФМС России (их заместители).
По итогам проведения проверочного мероприятия сотрудником
территориального органа ФМС России, ответственным за его проведение, составляется рапорт на имя должностного лица, издавшего
распоряжение на проведение проверочного мероприятия, в котором отражаются основные результаты проверочного мероприятия,
196
возникшие проблемные вопросы при его проведении, а также предложения по совершенствованию указанного направления деятельности.
Рассмотрим далее виды контроля, осуществляемого участковыми уполномоченными милиции за пребыванием иностранных
граждан.
Участковые уполномоченные милиции осуществляют контроль за:
а) соблюдением сроков временного пребывания иностранных
граждан, которые соответствуют срокам действия выданных им
въездных виз или на срок не более 90 или 180 суток, если иностранный гражданин прибыл в Россию в порядке, не требующем
получения визы. В последнем случае, если иностранный гражданин заключил трудовой договор на выполнение работ (оказание
услуг), срок его пребывания может быть продлен начальником
органа ФМС на срок действия заключенного договора, но не более
чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ;
б) фактическим выездом иностранного гражданина, которому
срок проживания или временного пребывания сокращен и поэтому
он обязан выехать из России в течение трех дней;
в) фактическим выездом иностранного гражданина в случае аннулирования разрешения на временное проживание или вида на
жительство, который обязан выехать из России в течение 15 дней;
д) миграционным учетом иностранных граждан в случае перемены места пребывания и прибытия на территорию обслуживания
другим участковым уполномоченным милиции;
е) за своевременным направлением уведомления о подтверждении регистрации иностранных граждан временно или постоянно проживающих в России, которую они должны проходить
ежегодно.
Специфическим видом государственного контроля является
надзор подразделений Государственной инспекции безопасности
дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации (ГИБДД) за передвижением автомототранспортных
средств, управляемых иностранными гражданами.
В соответствии с Наставлением по работе дорожно-патрульной службы (ДПС) Государственной автоинспекции безопасности
дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации, утвержденным приказом МВД России от 20 апреля
1999 г. № 297 (с изменениями приказом МВД России от 10 сентяб197
ря 2001 г. № 800) при осуществлении надзора за дорожным движением сотрудники ДПС должны руководствоваться следующим:
1) иностранные граждане и лица без гражданства имеют право
свободного передвижения на территории России, за исключением
территорий с регламентированным посещением для них;
2) иностранные граждане и лица без гражданства, передвигающиеся по территории России на автомобилях, должны иметь при
себе:
а) документы, удостоверяющие личность, – дипломатическую
(консульскую) или служебную карточки либо удостоверение личности, выдаваемые Министерством иностранных дел Российской
Федерации (сотрудники, административно-технический и обслуживающий персонал иностранных посольств и консульств, а также сотрудники международных организаций, аккредитованных
при МИД России), заграничный паспорт с постановкой на миграционный учет в органах ФМС, гостиницах, принимающих организациях, либо разрешение на временное проживание или вид на
жительство;
б) документы на право управления автомобилем – международное или национальное водительское удостоверение, соответствующее требованиям Конвенции о дорожном движении, принятой
8 ноября 1968 г. в Вене на Конференции ООН по дорожному движению и ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета
СССР 29 апреля 1974 г., либо удостоверение, выданное подразделениями ГИБДД МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации;
в) регистрационные документы на транспортное средство, а в
случае ввоза транспортного средства на территорию России – разрешение таможенных органов;
г) документы на право пребывания на территории России и передвижения по районам с регламентированным посещением; при
пребывании на территории России до 6 месяцев – водительские
удостоверения, соответствующие требованиям Конвенции о дорожном движении, или национальные, заверенные в установленном
порядке переводом;
– со сроком пребывания свыше 6 месяцев – российское национальное водительское удостоверение; въездную визу (автотуристы,
в том числе водители иностранных автобусов); разрешение органов
ФМС дел с отметкой в визе, виде на жительство; разрешение на перевозку груза – для водителей грузовых автомобилей.
198
§ 2. Последствия несоблюдения иностранным гражданином
срока пребывания, проживания и порядка передвижения
на территории Российской Федерации
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» четко определил меры административного принуждения, применяемые органами ФМС и внутренних
дел при несоблюдении иностранными гражданами и лицами без
гражданства сроков их пребывания, проживания и порядка передвижения на территории Российской Федерации.
Законом предусмотрены следующие меры административного
принуждения за нарушение сроков временного пребывания или
проживания на территории Российской Федерации и других нарушений российского законодательства:
1) сокращение срока пребывания или проживания;
2) аннулирование разрешения на временное пребывание или
вида на жительство;
3) депортация иностранных граждан и лиц без гражданства.
Кроме того, Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 7ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» установлена такая мера административного принуждения, как принятие решения о нежелательности пребывания
(проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства
в Российской Федерации1.
Рассмотрим вначале основания и порядок сокращения срока
временного пребывания или проживания.
На основании ст. ст. 5 и 31 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» решение о сокращении
срока временного пребывания иностранного гражданина в России
принимается ФМС России или ее территориальными органами.
В случае, если срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный
гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение
трех дней.
Решение об аннулировании разрешения на временное проживание либо аннулировании вида на жительство принимается также
органами ФМС в случае, если иностранный гражданин (ст. ст. 7 и
9 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации):
1 См.:
СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 159.
199
1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской
Федерации;
2) финансирует, планирует террористические (экстремистские)
акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления
о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации
либо депортации;
4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение
тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
7) неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима
пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;
8) в течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не осуществлял трудовую деятельность в течение 180 суток или не получал доходов либо не имеет достаточных
средств в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей
семьи, не прибегая к помощи государства;
9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в России жилого
помещения на основаниях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации;
10) выехал из России в иностранное государство для постоянного проживания;
11) находится за пределами России более шести месяцев;
12) заключил брак с гражданином России, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и
этот брак признан судом недействительным;
13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата
об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммуно200
дефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для
окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством
Российской Федерации;
14) прибыл в Россию в порядке, не требующим получения визы,
и не представил в установленный срок документы в территориальный орган ФМС.
Иностранный гражданин (лицо без гражданства) уведомляется
органом ФМС в 3-дневный срок о принятом решении, а также предупреждается о необходимости выезда из России в течение 15 дней
со дня принятия решения. При этом в документе, удостоверяющем
личность иностранного гражданина (лица без гражданства), проставляется соответствующая отметка об аннулировании разрешения на временное проживание, а в случае, если лицу без гражданства разрешение на временное проживание было оформлено в виде
документа установленной формы, – разрешение изымается.
Орган ФМС направляет в установленном порядке в центральный
банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства,
временно или постоянно проживающих на территории Российской
Федерации, сведения о гражданах, разрешение на временное проживание или вид на жительство которых аннулированы.
В случае, если разрешение на временное проживание или вид на
жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы,
данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской
Федерации в течение пятнадцати дней.
Иностранный гражданин, не исполнивший обязанность по выезду из Российской Федерации в установленные сроки, подлежит
депортации.
Депортация – это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Депортация иностранных граждан – это довольно острая мера
социальной защиты интересов российского государства, поэтому
решение о депортации принимается руководителем органа ФМС
или судьей в случае, если в установленный срок после сокращения
его срока временного пребывания в России, или аннулирования его
разрешения на временное проживание в Российской Федерации
(вида на жительство), или после предупреждения его о нежелательности пребывания в России иностранный гражданин не выехал за
пределы Российской Федерации.
201
Исполнение же решения осуществляется территориальными органами ФМС России совместно с органами внутренних дел.
Порядок осуществления депортации определен приказом МВД
России от 26 августа 2004 г. № 533 «Об организации деятельности
органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства», которым утверждено Наставление с
аналогичным названием.
Депортация осуществляется за счет средств депортируемого
иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств
либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования
иностранных работников, – за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной
организации либо ее представительства, физического или юридического лица, указанных в ст.16 Федерального закона «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации».
В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на депортацию производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 769 «Об
утверждении правил расходования средств федерального бюджета
на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны»1.
В соответствии с указанным постановлением, средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по депортации
иностранных граждан и лиц без гражданства, расходуются:
а) на приобретение проездных документов для иностранного
гражданина (лица без гражданства), подлежащего депортации, а
в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, – также проездных документов для должностных лиц органа
внутренних дел, сопровождающих указанного иностранного гражданина (лицо без гражданства);
б) на содержание иностранного гражданина (лица без гражданства) в специально отведенном помещении органа внутренних дел
1 См.:
202
СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4275.
либо в специальном учреждении, создаваемом в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации, до исполнения
решения о депортации либо об административном выдворении;
в) оформление документов, необходимых для осуществления депортации иностранного гражданина (лица без гражданства);
г) совершение иных действий, непосредственно связанных с депортацией иностранного гражданина (лица без гражданства).
Финансирование мероприятий по депортации иностранных
граждан и лиц без гражданства осуществляется Министерством
внутренних дел Российской Федерации за счет средств, предусмотренных на его текущее содержание в федеральном бюджете на соответствующий год.
ФМС России осуществляет контроль за использованием средств
федерального бюджета на мероприятия по депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
ФМС России или его территориальный орган направляет информацию о депортации иностранного гражданина в федеральный
орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных
дел.
Министерство иностранных дел Российской Федерации уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое
представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин.
Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению
суда могут содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел в порядке, установленном постановлением
Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 «Об утверждении
Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и медицинского
обслуживания таких лиц»1.
Важной мерой административного принуждения, установленной Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», является принятие решения о нежелательности пребывания
(проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства
в Российской Федерации.
1 См.:
СЗ РФ. 2003. № 42. Ст. 4077.
203
Законом закреплено, что в отношении иностранного гражданина
или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории
Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в
Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства,
законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную
угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, прав и законных
интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или
лица без гражданства в Российской Федерации.
В целях реализации указанного Федерального закона Правительством Российской Федерации принято постановление от 7 апреля 2003 г. № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного
гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и
перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в
Российской Федерации»1.
В соответствии с этим Положением решение о нежелательности
пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без
гражданства в Российской Федерации принимается федеральными
органами исполнительной власти, предусмотренными перечнем,
утвержденным указанным постановлением Правительства Российской Федерации в срок не более 1 месяца со дня представления материалов.
В перечень включены: МВД России, ФСБ России, Минобороны
России, Минздравсоцразвития России, Служба внешней разведки
России, Минюст России, МИД России, Федеральная служба по финансовому мониторингу.
В случае выявления предусмотренных Федеральным законом
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания, территориальные
органы (подразделения) уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы,
подтверждающие указанные обстоятельства.
1 См.:
204
СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369.
Порядок представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
В случае принятия решения о нежелательности пребывания
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти незамедлительно информирует об этом соответствующий территориальный орган (подразделение), представивший материалы.
Территориальный орган (подразделение) уполномоченного федерального органа исполнительной власти незамедлительно доводит решение о нежелательности пребывания до сведения лица, в
отношении которого оно принято, в случае пребывания (проживания) этого лица на территории Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, принявший решение о нежелательности пребывания, направляет в ФСБ России,
представление для ведения учета лиц, которым въезд в Российскую
Федерацию не разрешен.
Такой порядок установлен для иностранных граждан, не имеющих судимости. Что касается принятия решения в отношении
иностранных граждан, осужденных за совершение преступлений
на территории России, то для них порядок регламентируется Инструкцией о порядке предоставления и рассмотрения документов
для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской
Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, утвержденной
приказом Минюста России от 20 августа 2007 г. № 1711.
Обратим внимание также на постановление Правительства РФ
от 30 июня 2003 г. № 382 «О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства»2. Данное постановление
направлено на исполнение пп. 2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерации», в соответствии с которой въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не
разрешается, если он в период своего предыдущего пребывания в
Российской Федерации подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировался – в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы
Российской Федерации либо депортации.
1 См.:
2 См.:
РГ. 2007. 5 сент.
СЗ РФ. 2003. № 27. Ч. 2. Ст. 2805.
205
Таким образом, речь идет об исчислении срока (даты) исполнения постановления административного выдворения за пределы
Российской Федерации либо принятия решения о депортации.
Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2003 г. № 382
установлено, что органы ФМС проставляют в документах, удостоверяющих личность иностранных граждан и лиц без гражданства,
отметку, свидетельствующую о запрещении их въезда в Российскую Федерацию по основаниям, предусмотренным пп. 2 ч. 1 ст. 27
указанного Федерального закона, в случае принятого в установленном порядке решения:
а) судьи – об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина, нарушившего правила
пребывания в Российской Федерации;
б) судьи – о депортации из Российской Федерации иностранного
гражданина, который в установленный срок после сокращения его
срока временного пребывания в Российской Федерации, или аннулирования его разрешения на временное проживание в Российской
Федерации (вида на жительство), или после предупреждения его о
нежелательности пребывания в Российской Федерации не выехал
из России.
Отметка должна иметь следующие слова: «Въезд не разрешен»
и содержать следующие сведения: основание запрещения въезда,
наименование органа, проставившего отметку, подпись и фамилия
должностного лица, дата проставления. Отметка проставляется
специальным штампом, форма которого и порядок проставления
отметки утверждается ФМС России.
Орган ФМС, проставивший указанную отметку, направляет в
органы ФСБ России информацию, необходимую для учета лиц, которым въезд в Российскую Федерацию не разрешен.
206
Глава 6. Правовые основы и организация
деятельности правоохранительных органов
по рассмотрению обращений граждан
§ 1. Правовая основа обращений граждан
в Российской Федерации
Существенным элементом правового статуса личности в Российской Федерации является право на обращения граждан в различные
институты власти. Так, ст. 33 Конституции Российской Федерации
гарантирует право граждан обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления.
Кроме того, ст. 46 Конституции Российской Федерации закрепляет три важных положения:
1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
2. Решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
К сожалению, мы можем констатировать то, что после распада
СССР на территории Российской Федерации длительное время продолжали действовать некоторые законодательные акты бывшего
Союза по вопросам обращений граждан, так как регулируемые ими
вопросы не находили нормативного закрепления в российском законодательстве.
Основным актом, регламентирующим различные стадии рассмотрения жалоб граждан, являлся Указ Президиума Верховного
Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», новая редакция которого
была утверждена Указом Президиума Верховного Совета СССР от
4 марта 1980 г., с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 февраля 1988 г.1
Справедливости ради можно сказать, что от 27 апреля 1993 г.
был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан», но он предусматривал не
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11.
Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94.
207
административный, а лишь судебный порядок обжалования неправомерных действий и решений органов публичной власти и их
должностных лиц. В нем не содержится понятия «жалоба», «обращение», «предложение» и другие определения, следовательно такой Закон мог быть использован гражданином только для восстановления его нарушенных прав через решение суда.
Долгожданный Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» был принят Государственной Думой
21 апреля 2006 г., одобрен Советом Федерации 26 апреля и подписан Президентом РФ 2 мая 2006 г.1 и вступил в силу по истечении
180 дней после дня его официального опубликования, т. е. с 5 ноября 2006 г.
В нем изложено конституционное право граждан на обращение,
а именно:
1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно
нарушать права и свободы других лиц.
3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
В данном Законе закреплены важные для граждан основные
термины:
– обращение гражданина (далее – обращение) – направленные в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба,
а также устное обращение гражданина в государственный орган,
орган местного самоуправления;
– предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
– заявление – просьба гражданина о содействии в реализации
его конституционных прав и свобод или конституционных прав и
свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных
нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных
1 См.:
208
СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
– жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите
его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав,
свобод или законных интересов других лиц;
– должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя
власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе
или органе местного самоуправления.
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин
имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо
обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися
рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы
и законные интересы других лиц и если в указанных документах и
материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления
или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение
поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение
или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения
в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Статья 6 Закона закрепляет гарантии безопасности гражданина
в связи с его обращением.
Во-первых, запрещается преследование гражданина в связи с его
обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных
органов или должностного лица либо в целях восстановления или
защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод
и законных интересов других лиц.
Во-вторых, при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не
209
является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию
которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Вместе с тем, Закон определяет требования к письменному обращению:
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или
органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего
должностного лица, либо должность соответствующего лица, а
также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии),
почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения,
заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы
либо их копии.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным
системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке,
установленном данным Федеральным законом.
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно
в тот государственный орган, орган местного самоуправления или
тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение
поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в
течение трех дней с момента поступления в государственный орган,
орган местного самоуправления или должностному лицу.
Если же письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного
органа, органа местного самоуправления или должностного лица,
направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении
вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение,
о переадресации обращения.
В случае, если решение поставленных в письменном обращении
вопросов относится к компетенции нескольких государственных
органов, органов местного самоуправления или должностных лиц,
копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направ210
ляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.
Государственный орган, орган местного самоуправления или
должностное лицо при направлении письменного обращения на
рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного
лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.
Закон запрещает направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному
лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
В случае, если в соответствии с указанным запретом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган,
орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права
обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие)
в установленном порядке в суд.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их
компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное
лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
Каков же порядок рассмотрение обращений?
Государственный орган, орган местного самоуправления или
должностное лицо:
1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;
2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах
местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Федерального закона;
211
5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на
рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их
компетенцией.
Государственный орган, орган местного самоуправления или
должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления
или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в
течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и
материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и
для которых установлен особый порядок предоставления.
Указанный Закон в ст. 11 предусматривает также порядок рассмотрения отдельных обращений граждан.
Это означает, что в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый
адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.
Если же в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или
совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Государственный орган, орган местного самоуправления или
должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения,
угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также
членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение,
если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
Если же в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы
212
по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при
этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства,
руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо
вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу
при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному
лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший
обращение.
В том случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается
о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
И наконец, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем
были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в
соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.
Статья 12 Федерального закона определяет сроки рассмотрения
письменного обращения.
Письменное обращение, поступившее в государственный орган,
орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со
дня регистрации письменного обращения.
В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, руководитель государственного органа или органа местного
самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то
лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем
на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Не оставлен без внимания в Федеральном законе и вопрос о личном приеме граждан в органах публичной власти.
Личный прием граждан в государственных органах, органах
местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также
об установленных для приема днях и часах доводится до сведения
граждан.
213
При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.
Содержание устного обращения заносится в карточку личного
приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют
дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается
запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном данным Федеральным законом.
В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа,
органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.
В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по
существу поставленных в обращении вопросов.
Существенную долю в обращениях граждан составляют различные жалобы граждан об ущемлении их прав и свобод. Поскольку
жалобы чаще всего направляются в органы исполнительной власти, то их принято иногда называть «административными жалобами».
Определение административной жалобы было дано еще в 1924 г.
М. Д. Загряцковым, который рассматривал ее как открытое обращение заинтересованного лица к иерархическим высшим органам
административной власти в целях изменения или уничтожения неправильного административного распоряжения или упущения по
мотивам его недостаточной фактической или юридической обоснованности1.
Исследование правовой сущности этого института дает основание полагать, что жалобы можно рассматривать с двух аспектов. С
одной стороны, их можно рассматривать как способ защиты прав и
законных интересов человека, нарушенных действиями администрации, а с другой – как информацию о существующих недостатках
в ее работе, способствующих устранению последних, улучшению
1 См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1924.
С. 59.
214
работы государственного аппарата, укреплению законности и дисциплины.
Как правильно отметила М. В. Карасева, одна из основных функций конституционного права на обжалование – служить средством охраны прав и законных интересов граждан1.
К числу гарантией своевременного и правильного разрешения
жалобы гражданина можно отнести то, что, во-первых, право жалобы в нашей стране обеспечивается Конституцией Российской
Федерации – актом самой высшей юридической силы; во-вторых, отсутствуют какие-либо ограничения на те действия органов
(должностных лиц), которые могут быть обжалованы; в третьих,
законодательство запрещает использование каких-либо административных воздействий за подачу жалобы, а государство обязано
обеспечивать неприкосновенность и безопасность личности, обращающейся с жалобой; в-четвертых, важной гарантией является
также применение различных мер ответственности к лицам, не
принявшим решения по жалобе или несвоевременно принявшим
такое решение.
Как справедливо отметила профессор Н. Ю. Хаманева, закон может выполнять функцию гаранта, если он адекватен экономической и политической ситуации в стране, четкость, ясность, конкретность закона – важный показатель правовой культуры общества.
Исследование такого важнейшего демократического института
как право жалобы свидетельствует о необходимости критически
переосмыслить действующие в этой сфере законодательные акты,
практику их применения, с тем чтобы выработать соответствующие предложения по их совершенствованию, направленные на еще
большую демократизацию данного института2.
§ 2. Порядок работы с обращениями граждан
в правоохранительных органах
Порядок работы с заявлениями и другими обращениями граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства определяется сущностью таких обращений и подразделяется на две группы правовых нормативных актов, регулирующих
этот вид административного производства:
1 См.: Карасева М. М. Конституционное право граждан СССР на обжалование.
Воронеж, 1989. С. 25.
2 См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,
1997. С. 16.
215
1) нормативные акты, определяющие порядок принятия заявлений и сообщений о совершенных преступлениях и административных правонарушениях;
2) нормативные акты, определяющие порядок работы с иными
обращениями граждан.
К первой группе относятся: Закон от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ; Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 г.
№ 174-ФЗ; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г.
№ 195-ФЗ; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации;
а также приказы МВД России и других федеральных органов:
– Приказ МВД России от 1 декабря 2005 г. № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения
в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях».
– Приказ Генеральной прокуратуры, МВД России, МЧС России,
Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСНК
России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399
«Об едином учете преступлений».
– Приказ ФСБ России от 16 мая 2006 г. № 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах Федеральной службы
безопасности приема, регистрации, учета и проверки сообщений о
преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях,
угрожающих личной и общественной безопасности».
– Приказ Минюста России от 11 июля 2006 г. № 250 «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях».
Ко второй группе отнесем рассмотренный нами Федеральный
закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «Об обращениях граждан», а также
приказы МВД России и других федеральных органов исполнительной власти:
– Приказ МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 «О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о
деятельности органов внутренних дел»;
– Приказ МВД России от 2 марта 1999 г. № 150 «Об организации
делопроизводства и порядке работы с обращениями граждан в центральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России»;
216
– Приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе
МВД России»;
– Приказ Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков (бывшего Государственного комитета) от 7 августа
2003 г. № 49 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, жалоб, заявлений граждан и организации их
личного приема в органах по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ»;
– Приказ МИД России от 26 июля 2004 г. № 10986 «Об утверждении Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации»;
– Приказ Федеральной таможенной службы от 25 декабря
2006 г. № 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России»;
– Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования
и науки (Рособрнадзор) от 17 апреля 2007 г. № 1003 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в
Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки;
– Приказ Федерального казначейства (Казначейство России) от
6 августа 2007 г. № 3н «Об организации личного приема граждан в
центральном аппарате Федерального казначейства».
Изложим вначале требования приказов, регламентирующих порядок принятия заявлений и сообщений о происшествиях.
Так, Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел
Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации
о происшествиях» определяет последовательность деятельность сотрудников милиции по исполнению указанной Инструкции.
Порядок приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествия включает в себя:
1. Прием сообщений о происшествиях – действия должностного
лица органов внутренних дел, наделенного соответствующими полномочиями по получению сообщения о происшествии.
2. Регистрацию сообщений о происшествиях – присвоение каждому поступившему сообщению о происшествии порядкового номера и фиксация в учетной документации кратких сведений о нем.
3. Разрешение сообщений о происшествиях – проверку фактов,
изложенных в зарегистрированных сообщениях о происшествиях,
217
уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел
и принятие в пределах их компетенции решений в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации.
4. Полномочия по приему, проверке и разрешению сообщения о
происшествии должны быть возложены организационно-распорядительными документами начальника органа внутренних дел либо
лица, исполняющего его обязанности, на конкретных должностных лиц этого органа с учетом территории оперативного обслуживания.
Сообщение о происшествии, в зависимости от его содержания и
формы поступления (обнаружения), подразделяется на:
– сообщение о преступлениях;
– заявление о преступлении;
– явка с повинной;
– рапорт об обнаружении преступления, составленный лицом,
принявшим сообщение о совершенном или готовящемся преступлении;
– сообщения и письменные заявления о событиях, угрожающих
личной или общественной безопасности, в том числе о несчастных
случаях, дорожно-транспортных происшествиях, авариях, катастрофах, чрезвычайных происшествиях, массовых беспорядках,
массовых отравлениях людей, стихийных бедствиях и иных событиях, требующих проверки для обнаружения возможных признаков преступления или административного правонарушения;
– иную информацию о происшествиях.
Поступившее в орган внутренних дел сообщение о происшествии
должно быть незамедлительно внесено в Книгу учета сообщений о
происшествиях (далее – КУСП) и ему присвоен соответствующий
регистрационный номер.
В помещениях административных зданий органов внутренних
дел для разъяснения гражданам прав заявителей, порядка приема,
регистрации и разрешения сообщений о происшествиях на стендах
или в иных общедоступных местах должны быть размещены: выписки из положений УПК РФ, иных нормативных правовых актов,
регламентирующих порядок приема сообщений о происшествиях;
служебные номера телефонов и адреса должностных лиц, которым
могут быть обжалованы действия, связанные с приемом или отказом в приеме сообщений о происшествиях.
В чем заключается прием сообщений о происшествиях?
Поступающие сообщения о происшествиях, вне зависимости от
места и времени совершения происшествий, а также полноты со218
держащихся в них сведений и формы представления, круглосуточно принимаются в любом органе внутренних дел.
Сообщение о происшествии может поступать в орган внутренних
дел лично от заявителя, нарочным, по почте, по телефону, телеграфу, факсимильным или иным видом связи.
Сообщения о происшествиях, поступившие в подразделения делопроизводства органов внутренних дел по почте, нарочным, телеграфу, факсимильной связью или иным видом связи, регистрируются по правилам делопроизводства и направляются начальником
органа внутренних дел в дежурную часть для незамедлительной
регистрации.
Сотрудникам секретариата запрещается принимать и учитывать
сообщение о происшествии, которое доставлено в орган внутренних
дел непосредственно заявителем.
Вне органов внутренних дел, а также в органах внутренних дел,
где нет дежурных частей, сообщения о происшествиях обязаны
принимать любые сотрудники органов внутренних дел, которые
действуют в соответствии с требованиями, установленными законом Российской Федерации «О милиции» и данной Инструкцией,
при этом сотрудник фиксирует сведения о заявителе. Полученные
сотрудником сообщения о происшествиях передаются нарочным,
по телефону или с помощью иного вида связи в дежурную часть органа внутренних дел для незамедлительной регистрации.
Дежурные подразделений вневедомственной охраны, государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД)
сообщения о происшествиях, а также о принятых по ним решениям
и мерам реагирования передают в дежурные части территориальных органов внутренних дел для незамедлительной регистрации.
Материалы проверки по фактам выявления подделки или уничтожения идентификационного номера, номера кузова, шасси, двигателя, а также подделки государственного регистрационного знака транспортного средства незамедлительно направляются в орган
внутренних дел по месту регистрации транспортного средства.
Протокол принятия устного заявления о преступлении, письменное заявление о преступлении, протокол явки с повинной, рапорт сотрудника органа внутренних дел об обнаружении признаков
преступления должны быть оформлены в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации.
Устное сообщение, сделанное при производстве следственного
действия, о ранее незарегистрированном преступлении, заносится
в протокол следственного действия и одновременно оформляется
рапортом сотрудника органа внутренних дел либо протоколом при219
нятия устного заявления о преступлении в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Что касается анонимных заявлений, поступивших по почте, в
которых содержатся признаки совершенного или готовящегося
преступления, за исключением заявлений, содержащих данные
о признаках совершенного или готовящегося террористического
акта, то они без регистрации передаются в соответствующие подразделения органа внутренних дел для возможного использования
в установленном порядке в оперативно-розыскной деятельности.
Поступившие по почте анонимные заявления о признаках совершенного или готовящегося террористического акта регистрируются в порядке, определенном разд. III Инструкции.
При поступлении сообщения о происшествии по телефону доверия сотрудник, принявший сообщение, фиксирует его в журнале
учета обращений по телефону доверия, рапортом оформляет сообщение и передает в дежурную часть для незамедлительной регистрации в КУСП, докладывает начальнику органа внутренних дел о
поступившем сообщении.
Регистрация сообщений о происшествиях осуществляется в
КУСП круглосуточно в дежурных частях органов внутренних дел
независимо от территории оперативного обслуживания.
В КУСП регистрируются: письменное заявление о преступлении; протокол принятия устного заявления о преступлении; протокол явки с повинной; заявление о безвестном исчезновении человека; рапорт сотрудника органа внутренних дел об обнаружении
признаков преступления; поручение прокурора о проведении проверки по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации; сообщение и письменное заявление о
событиях, угрожающих личной или общественной безопасности,
в том числе о несчастных случаях, дорожно-транспортных происшествиях, авариях, катастрофах, чрезвычайных происшествиях,
массовых беспорядках, массовых отравлениях людей, стихийных
бедствиях и иных событиях, требующих проверки для обнаружения возможных признаков преступления или административного
правонарушения; иная информация о происшествии.
При регистрации в дежурной части органов внутренних дел сообщений о происшествиях, полученных сотрудниками вне служебных помещений органов внутренних дел или в органах внутренних
дел, где нет дежурных частей, в КУСП обязательно указываются
дата и время получения сообщения сотрудником. Сотрудник органа внутренних дел, принявший сообщение о происшествии от заявителя, указывает в заявлении дату и время получения сообще220
ния о происшествии, сведения о заявителе, а также свою фамилию,
инициалы, должность и заверяет своей подписью.
Преступление, выявленное сотрудником органа внутренних дел
в процессе предварительного расследования иного преступления,
оформляется рапортом сотрудника органа внутренних дел об обнаружении признаков преступления, который регистрируется в соответствии с порядком, установленным Инструкцией.
Если происшествие не относится к компетенции органов внутренних дел или происшествие произошло на территории обслуживания другого органа внутренних дел, то все имеющиеся материалы после регистрации в КУСП в соответствии с законодательством
и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации
передаются по подследственности, в суд (по делам частного обвинения). Одновременно принимаются необходимые меры по предотвращению или пресечению правонарушения, а равно по сохранению следов правонарушения.
При передаче по территориальности в другой орган внутренних
дел материалы направляются с приложением талона-уведомления
о передаче сообщения о происшествии по территориальности, о чем
делается соответствующая отметка в КУСП, с указанием даты и
исходящего номера сопроводительного письма. Заполненный корешок талона-уведомления остается в дежурной части.
Если по результатам проверки усматриваются признаки состава
преступления частного обвинения, то в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации заявление и материалы проверки с сопроводительным
письмом направляются мировому судье (за исключением случаев
выявления признаков состава преступления, предусмотренного
ст. 115 или ст. 116 УПК РФ, когда лицо, подлежащее привлечению
к ответственности, потерпевшему не известно).
Заявитель письменно информируется о передаче его сообщения
о происшествии по подследственности или в суд (по делам частного
обвинения) в течение суток с момента принятия решения. При этом
заявителю разъясняется его право обжаловать данное решение и
порядок его обжалования.
Сообщение о происшествии, поступившее в орган внутренних
дел по подследственности, регистрируется в соответствии с требованиями Инструкции, о чем отправитель уведомляется письменно
(в случае поступления материалов из другого органа внутренних
дел – заполненным талоном-уведомлением о передаче сообщения
по территориальности).
221
Поступивший в орган внутренних дел, направивший сообщение о происшествии, талон-уведомление о регистрации сообщения
о происшествии подшивается в специальное дело секретариата с
указанием номера ранее направленного материала по журналу исходящей корреспонденции.
Срок разрешения поступившего сообщения о происшествии исчисляется с момента его поступления в орган внутренних дел по
подследственности.
При регистрации сообщений о происшествиях, поступивших
в дежурную часть органов внутренних дел, на документах, зарегистрированных в КУСП, в обязательном порядке проставляется
штамп о регистрации. В оттиск штампа оперативный дежурный
вносит регистрационный номер записи в КУСП, дату регистрации,
наименование органа внутренних дел, свои инициалы и фамилию
и заверяет указанные сведения своей подписью.
Если сообщение о происшествии поступило в орган внутренних
дел при личном обращении заявителя, то одновременно с регистрацией сообщения о происшествии в КУСП в дежурной части органов
внутренних дел оперативный дежурный оформляет талон-уведомление и выдает его заявителю.
Талоны должны быть сброшюрованы в книжки и пронумерованы. Книжки талонов регистрируются в секретариате и хранятся в
дежурной части органа внутренних дел.
Талон состоит из двух частей: талон-корешок и талон-уведомление. Обе части талона имеют одинаковый регистрационный номер.
В талоне-корешке указываются: сведения о заявителе, краткое
содержание сообщения о происшествии, регистрационный номер
по КУСП, подпись сотрудника, принявшего сообщение, дата приема.
В талоне-уведомлении указываются: сведения о сотруднике,
принявшем сообщение о происшествии, регистрационный номер
по КУСП, наименование органа внутренних дел, адрес и служебный телефон, дата приема и подпись, инициалы и фамилия дежурного.
Заявитель расписывается за получение талона-уведомления на
талоне-корешке, проставляет дату и время получения талона-уведомления.
Талоны-корешки остаются в дежурной части органа внутренних
дел и используются при сверках полноты регистрации сообщений о
происшествиях, а также при рассмотрении жалоб граждан на действия должностных лиц органов внутренних дел.
222
Рассмотрим далее порядок разрешения сообщений о происшествиях.
Оперативный дежурный органа внутренних дел после регистрации в КУСП сообщения о происшествии принимает меры реагирования в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими деятельность органов внутренних дел.
Передача незарегистрированного в КУСП сообщения о происшествии исполнителю для проведения проверки категорически запрещается.
Проверка сообщений о происшествиях осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими деятельность органов внутренних дел.
Сообщения о происшествиях, за исключением содержащих признаки преступления или административного правонарушения,
рассматриваются в срок не более 30 суток.
Заявления военнослужащих и членов их семей, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации рассматриваются в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Российской
Федерации.
Проверка сообщения о происшествии, содержащего признаки
преступления, осуществляется в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Если по одному и тому же происшествию поступило два и более
сообщений и в случае подтверждения этого, все имеющиеся материалы по решению начальника органа внутренних дел приобщаются к первому зарегистрированному сообщению, о чем в КУСП делается соответствующая запись.
По результатам рассмотрения сообщения о происшествии органом дознания, дознавателем, следователем в пределах своей компетенции принимается одно из следующих решений:
1) по сообщению о преступлении:
– о возбуждении уголовного дела;
– об отказе в возбуждении уголовного дела;
– о передаче сообщения по подследственности, в суд (по делам
частного обвинения);
2) по иным сообщениям о происшествии:
– о возбуждении дела об административном правонарушении;
223
– о приобщении к материалам ранее зарегистрированного сообщения о том же происшествии;
– о приобщении к материалам специального номенклатурного
дела.
О принятом решении по сообщению о происшествии информируется заявитель. Заявителю разъясняется его право обжаловать
принятое решение и порядок обжалования в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Материалы, по которым вынесены постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела, незамедлительно регистрируются в
специальном журнале, который ведется в органах внутренних дел
сотрудником по регистрационно-учетной и статистической работе
или лицом, исполняющим его обязанности, и в течение суток направляются прокурору для рассмотрения и утверждения в случае
согласия с принятым решением. Материалу присваивается очередной порядковый номер (через дробь): номер по КУСП / номер по
журналу учета отказных материалов. При этом в журнале учета
отказных материалов указывается двойной номер (через дробь):
номер по журналу учета отказных материалов / номер по КУСП.
Должностное лицо, проводившее проверку поступившего в орган внутренних дел сообщения о происшествии, в случае отсутствия признаков правонарушения составляет рапорт о результатах
проведенной проверки с приложением материалов проверки. Начальник органа внутренних дел принимает решение о приобщении
материалов проверки в специальное номенклатурное дело.
Материалы, по которым принято решение о начале производства по делу об административном правонарушении, регистрируются в Журнале учета производства по делам об административных
правонарушениях. Ведение Журнала возлагается на конкретное
подразделение милиции общественной безопасности начальником
органа внутренних дел.
При приеме-сдаче дежурства оперативный дежурный докладывает письменным рапортом начальнику органа внутренних дел:
– о поступивших в течение суток в орган внутренних дел сообщениях о происшествиях, а также о нарушениях сроков рассмотрения поступивших сообщений;
– о сотрудниках органа внутренних дел, проводивших проверку поступивших сообщений о происшествиях и не доложивших в
дежурную часть органа внутренних дел о ее результатах в течение
дежурных суток.
224
Контроль за соблюдением порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о происшествиях возложен на начальника органа внутренних дел и его заместителей.
Начальник органа внутренних дел:
– несет персональную ответственность за соблюдение законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о происшествиях;
– осуществляет ежедневный контроль за своевременностью,
полнотой регистрации и соблюдением сроков разрешения сообщений о происшествиях, а также правильностью ведения КУСП, о
чем делает соответствующую запись в специальной книге рапортов
о приеме и сдаче дежурства.
Для проведения сверок полноты регистрации сообщений о происшествиях в органе внутренних дел создается комиссия, состав
которой утверждается приказом начальника органа внутренних
дел. Председателем комиссии, как правило, назначается начальник штаба. Включение в состав комиссии сотрудника по регистрационно-учетной и статистической работе обязательно.
Начальник органа внутренних дел утверждает обязанности членов комиссии, планы ее работы на полугодие.
Секретарь комиссии ведет делопроизводство.
Комиссия в соответствии с установленной начальником органа
внутренних дел периодичностью, но не реже одного раза в полугодие, проверяет полноту регистрации в КУСП и результаты разрешения сообщений о происшествиях, поступивших в орган внутренних
дел, а также проводит сверку сведений, содержащихся в КУСП, и
сведений, полученных из других источников информации, включая и корешки талонов-уведомлений.
Члены комиссии проводят сверки с алфавитным журналом,
журналом входящей корреспонденции органа внутренних дел,
журналом учета материалов, по которым вынесены постановления
об отказе в возбуждении уголовного дела, журналом учета административного производства, специальным номенклатурным делом, а также документацией подразделений вневедомственной охраны, ГИБДД, экспертно-криминалистических и кинологических
подразделений.
Председатель комиссии в целях выявления незарегистрированных сообщений о происшествиях направляет запросы на предприятия, в организации, горрайвоенкомиссариаты, лечебно-профилактические, страховые и другие учреждения. Полученные ответы
на запросы изучаются и подшиваются в дело комиссии. Если в ответах содержится информация о ранее направленных в орган внут225
ренних дел сообщениях о происшествиях, то проводится их сверка
с КУСП.
В случаях, когда в ответах содержится информация о происшествии, о котором ранее не сообщалось в органы внутренних дел, членом комиссии составляется рапорт на имя начальника органа внутренних дел по факту выявления происшествия для регистрации в
КУСП и принятия решения.
При выявлении членами комиссии материалов, по которым вынесены необоснованные постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела, составляется рапорт на имя начальника органа
внутренних дел для решения вопроса о направлении их в вышестоящую прокуратуру с целью проверки обоснованности вынесения
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Копия сопроводительного письма (с указанием исходящего номера и даты),
рапорт члена комиссии, а также ответ прокуратуры о результатах
проведенной проверки подшиваются в специальное дело комиссии.
В целях обеспечения контроля полноты регистрации информации, поступившей по телефону, в дежурных частях органов внутренних дел производится ее магнитная запись.
Председатель комиссии или по его поручению один из членов
комиссии регулярно прослушивает магнитные записи и проверяет
полноту и правильность регистрации сообщений о происшествиях
в КУСП.
Полученные результаты оформляются актом сверки полноты
регистрации и разрешения сообщений о происшествиях.
В случае выявления фактов нарушения установленного порядка
приема и регистрации сообщений о происшествиях начальник органа внутренних дел принимает безотлагательные меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.
По окончании КУСП журналы учета материалов, по которым
вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела,
журналы учета административного производства, накопительные
дела по материалам проверок, книжки с талонами-корешками передаются из дежурной части органа внутренних дел в секретариат
для их хранения в течение 5 лет.
Магнитные записи поступивших в дежурную часть органа внутренних дел по телефону сообщений о происшествиях, в том числе
полученные с помощью многофункционального цифрового регистратора сигналов, сохраняются в течение 30 суток, а затем уничтожаются в установленном порядке с письменного согласия председателя комиссии.
226
Что касается приказа Генеральной прокуратуры, МВД России,
МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития
России, ФСНК России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/
780/353/399 «Об едином учете преступлений», то им утверждены и
вводятся в действие следующие нормативные документы:
1) Типовое положение о едином порядке организации приема,
регистрации и проверки сообщений о преступлениях;
2) Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и
учета преступлений;
3) Инструкция о порядке заполнения и предоставления учетных
документов.
Подчеркивается, что Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях распространяется на следующие органы и должностных лиц
в части, их касающихся:
– органы предварительного следствия;
– органы дознания;
– прокуроров;
– следователей;
– дознавателей;
– сотрудников оперативных подразделений, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность;
– иных должностных лиц, уполномоченных осуществлять прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях.
Кроме того, Положение распространяется на суды общей юрисдикции в части их касающихся (в отношении заявлений потерпевших или иных законных представителей по уголовных делам
частного обвинения, а также устных сообщений о преступлениях,
сделанных в ходе судебного разбирательства).
Теперь перейдем к порядку работы с обращениями граждан,
не содержащих информацию о происшествиях. Обратимся, к примеру, к Инструкции по работе с обращениями граждан в системе
МВД России, утвержденной приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750, которой определено, что работа с обращениями
граждан – отдельное направление деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России,
подразделений, учреждений и организаций системы МВД России,
призванное обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.
Организационно-методическое обеспечение работы подразделений системы МВД России по рассмотрению обращений граждан
осуществляется Управлением делами Административного депар227
тамента Министерства внутренних дел Российской Федерации,
управлениями (отделами, отделениями, группами) делопроизводства; делопроизводства и режима; документационного обеспечения
и режима; режима, делопроизводства и кадров; режима и делопроизводства; общего; обеспечения делопроизводства; документального обеспечения; документационного обеспечения; секретариатами,
канцеляриями.
Обращения граждан, поступившие в подразделения системы
МВД России по информационным системам общего пользования,
подлежат рассмотрению в порядке, установленном указанной Инструкцией.
Рапорты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации регистрируются в порядке, предусмотренном данной Инструкцией, и рассматриваются в соответствии с законодательством
о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, за исключением тех, по которым предусмотрен иной порядок регистрации и рассмотрения.
Обращения граждан о противоправных деяниях, совершенных
сотрудниками органов внутренних дел, рассматриваются в порядке, предусмотренном Инструкцией. Если при проведении служебной проверки в действиях сотрудника органов внутренних дел
обнаружены признаки состава преступления, обращение и материалы проверки по нему направляются в органы прокуратуры для
принятия решения в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Обращения граждан, содержащие исковые заявления, а также
другие обращения из государственных органов, связанные с рассмотрением гражданских исков, регистрируются в порядке, предусмотренном Инструкцией, и рассматриваются в соответствии с
гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации. Окончанием срока рассмотрения таких обращений считается дата получения решения суда.
Обращения, касающиеся непосредственно процессуальных вопросов по уголовным делам, находящимся в производстве органов
предварительного следствия и дознания системы МВД России (например: об ознакомлении с заключением эксперта; о приобщении
доказательств; о дополнительном допросе лиц), регистрируются
в порядке, предусмотренном анализируемой Инструкцией, и рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в подразделение системы МВД России или к должностному лицу
228
с критикой деятельности указанного подразделения или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав,
свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.
При рассмотрении обращения гражданина не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не
является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию
которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Работа с обращениями граждан в подразделении системы МВД
России основывается на принципах гласности и открытости. Информация о фактическом адресе подразделения системы МВД России, справочном телефоне, порядке и сроках рассмотрения обращений, времени личного приема граждан руководством подразделения системы МВД России вывешивается в местах, доступных для
посетителей.
Делопроизводство по обращениям граждан в подразделении системы МВД России осуществляется отдельно от других направлений
документационного обеспечения.
В Инструкции используются следующие основные термины:
Обращение гражданина (далее – обращение) – направленное в
подразделение системы МВД России, письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина.
Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности
системы МВД России, по развитию общественных отношений.
Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его
конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных
органов, органов местного самоуправления и должностных лиц,
либо критика деятельности указанных органов и должностных
лиц.
Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его
нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя
власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органе внутренних дел.
229
Письменные обращения подразделяются на коллективные, анонимные, аналогичные, повторные, многократные, некорректные
по содержанию или изложению.
Учетная форма – картотека, журнал или автоматизированная
информационная система.
Рассмотрим порядок регистрации и учета письменных обращений граждан.
Все поступившие в подразделение системы МВД России письменные обращения обязательно регистрируются и учитываются
подразделением делопроизводства в течение трех дней с момента
их поступления.
Письменные обращения, представленные в орган внутренних
дел непосредственно автором или лицом, представляющим его интересы, принимаются и регистрируются в дежурной части круглосуточно. Оперативный дежурный оформляет талон-уведомление и
выдает его автору обращения или лицу, представляющему его интересы. Письменные обращения, не содержащие сообщения о происшествии, докладываются руководителю органа внутренних дел
и в этот же день (или ближайший рабочий день), передаются в подразделение делопроизводства органа внутренних дел, регистрируются, учитываются, рассматриваются в соответствии с порядком,
установленным Инструкцией. В учетной форме дежурной части
органа внутренних дел оперативным дежурным делается отметка
о регистрационном номере и дате регистрации обращения в подразделении делопроизводства.
В МВД России, главных управлениях МВД России по федеральным округам, министерствах внутренних дел, главных управлениях, управлениях внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управлениях внутренних дел на транспорте в доступных для
граждан местах устанавливаются ящики для приема письменных
обращений граждан. Выемка корреспонденции из ящиков производится подразделением делопроизводства не реже двух раз в день.
Заявления граждан специального характера (по направлениям
деятельности), связанные с утратой или выдачей удостоверений,
разрешений, лицензий, справок, заключений, государственных
регистрационных знаков, талонов, паспортов, актов, документов,
предоставляющих или восстанавливающих какое-либо право, регистрируются и учитываются в соответствующих подразделениях
в отдельных учетных формах. Порядок работы с такого рода обращениями регламентирован федеральным законодательством, положения Инструкции на них не распространяются.
230
Обращения, содержащие сообщения о происшествии, поступившие в подразделение системы МВД России посредством почтовой
связи, регистрируются и учитываются в порядке, установленном
анализируемой Инструкцией, в течение суток докладываются руководителю подразделения системы МВД России и после рассмотрения направляются в дежурную часть органа внутренних дел для
регистрации. В учетные формы подразделения делопроизводства
вносятся только сведения о номере и дате их регистрации в дежурной части органа внутренних дел.
Перед вскрытием почтового отправления работниками подразделения делопроизводства проверяется правильность его адресования.
Ошибочно присланные письма возвращаются на почту невскрытыми.
Все конверты, направленные гражданами в адрес подразделения системы МВД России, в том числе адресованные конкретному
должностному лицу с пометкой «лично», подлежат вскрытию с
соблюдением Правил работы с почтовыми отправлениями, вызывающими подозрение на содержание веществ или предметов, опасных для жизни и здоровья людей.
При обнаружении подозрительного конверта составляется акт.
После вскрытия конверта проверяется наличие в нем письменных вложений. Конверт хранится вместе с обращением в течение
всего периода его рассмотрения, после чего уничтожается. Конверты обращений, ответ по которым не дается, не уничтожаются и хранятся вместе с обращениями в накопительном деле.
Если в конверте отсутствует письменное вложение, либо обнаружилась недостача упоминаемых автором или описью документов,
составляется акт, который оформляется в соответствии с правилами делопроизводства, установленными нормативными правовыми
актами МВД России, в учетные формы вносятся соответствующие
отметки.
Регистрация обращений ежегодно начинается с номера 1.
При регистрации обращения на лицевой стороне первого листа
указывается дата поступления и регистрационный номер подразделения системы МВД России. Если обращение поступило из организации, то указанные реквизиты проставляются на сопроводительном письме.
Учет обращений осуществляется при помощи карточек учета
письменных обращений или журнала учета письменных обращений граждан, либо автоматизированной информационной системы. Картотека или журнал учета письменных обращений оформ231
ляются, ведутся и хранятся в соответствии с правилами делопроизводства.
При ведении картотечного или журнального учета перед порядковым номером проставляется первая буква фамилии автора обращения (например, В-101). Регистрационный номер может быть
дополнен другими буквенными или цифровыми обозначениями,
обеспечивающими систематизацию, поиск и анализ обращений
(например, 5/Б-2022, где 5 – номер подразделения, или 46-Р-31,
где 46 – код исполнителя).
Обращение гражданина, поступившее в подразделение системы МВД России с сопроводительным документом от должностного
лица государственного органа или органа местного самоуправления, учитывается по фамилии гражданина, с указанием фамилии
должностного лица, направившего обращение, в графе «Примечание» учетной формы. При ведении автоматизированной информационной системы указываются фамилии гражданина и должностного лица, направившего его обращение.
Картотека учета письменных обращений формируется из отдельных групп карточек, каждая из которых соответствует определенной букве алфавита – первой букве фамилии автора обращения.
В каждой группе карточки располагаются в хронологическом порядке, за исключением карточек повторных, аналогичных и многократных обращений, каждая из которых прикладывается к карточке ранее поступившего (первого) обращения.
Журнал учета письменных обращений граждан делится на разделы, каждый из которых соответствует определенной букве алфавита – первой букве фамилии автора обращения (алфавитный
журнал). Нумерация обращений в каждом разделе начинается с
номера 1.
Карточки или журнал заполняются четко и разборчиво. Записи
производятся ручкой, без сокращений. Исправления не допускаются.
Ошибочные записи зачеркиваются и удостоверяются подписью
сотрудника подразделения делопроизводства.
При использовании автоматизированной информационной системы обращения регистрируются в хронологическом порядке.
Автоматизированная информационная система должна обеспечивать проверку обращений на повторность, надежное хранение
не менее пяти лет всех без исключения сведений об обращениях,
перечисленных в п. 38 Инструкции, а также подсчет и обобщение
статистических данных.
232
Основными сведениями об обращении, подлежащими обязательному учету, являются:
1. Дата регистрации.
2. Регистрационный номер.
3. Сведения о повторности или многократности обращения.
4. Фамилия и инициалы автора обращения, его адрес, название
организации, исходящий номер и его дата.
5. Краткое содержание обращения.
6. Фамилия и резолюция руководителя, рассмотревшего обращение, название подразделения и (или) фамилия лица, ответственного за рассмотрение обращения.
7. Дата и результаты рассмотрения обращения.
8. Сведения об осуществлении контроля.
9. Сведения о месте хранения материалов рассмотренного обращения.
Коллективное обращение, т. е. обращение, подписанное двумя
и более авторами, а также бесфамильное обращение, поступившее
от имени администрации предприятия или общественной организации конкретного предприятия, учреждения (заведения), регистрируется в общем порядке, в учетные формы вносятся первые дветри разборчиво указанные фамилии, первой указывается фамилия
того автора, в адрес которого просят направить ответ. Учет производится по его фамилии. В учетных формах в графе «Примечание»
проставляется отметка «коллективное» и указывается общее количество обратившихся граждан. Бесфамильные коллективные обращения регистрируются по названию организации, предприятия,
учреждения (заведения), откуда они поступили.
Аналогичное обращение, т. е. второе (и последующее) обращение гражданина по одному и тому же вопросу при условии, что срок
рассмотрения первого обращения еще не истек, в том числе копия
обращения этого гражданина, поступившая из другого государственного органа или органа местного самоуправления, регистрируется в порядке, предусмотренном Инструкцией, и приобщается
(направляется исполнителю) к материалам первого обращения.
В учетные формы вносятся только сведения об авторе обращения,
откуда оно поступило, а в графе «Примечание» указывается: «аналогичное к N __ от_____20__г.».
Анонимные обращения, т. е. письменные обращения, в которых не указаны фамилия автора и почтовый адрес, по которому
должен быть направлен ответ, регистрируются и учитываются в
отдельной группе карточек учета письменных обращений или в отдельном разделе журнала учета письменных обращений, а при ис233
пользовании автоматизированной информационной системы – под
индексом «ан» (например, ан-45) рассматриваются руководителем
подразделения системы МВД России, его заместителем или иным
уполномоченным руководителем структурного подразделения и
списываются в накопительное дело с материалами по обращениям
граждан. Ответ по анонимным обращениям не дается.
Анонимные обращения, содержащие сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а
также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, подлежат направлению в подразделение системы МВД России
или другой государственный орган в соответствии с их компетенцией, о чем в учетных формах делается соответствующая отметка.
Если анонимное обращение направлено в подразделение системы МВД России из государственных органов и органов местного самоуправления, в графе «Примечание» учитывается фамилия
должностного лица, подписавшего сопроводительный документ. О
принятом решении по такому обращению при необходимости информируется направившее его должностное лицо.
Обращения, некорректные по содержанию, т. е. в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, или обращения, некорректные по изложению, т. е. лишенные логики и
смысла, а также текст которых не поддается прочтению, регистрируются в порядке, предусмотренном Инструкцией.
Для приема обращений в форме электронных сообщений (Интернет-обращений) применяется программное обеспечение, предусматривающее обязательное заполнение заявителем реквизитов,
необходимых для работы с обращениями. Интернет-обращение распечатывается, дальнейшая работа с ним ведется как с письменным
обращением в порядке, установленном настоящей Инструкцией.
Рассмотрим порядок работы с письменными обращениями
граждан.
Обращение, поступившее в подразделение системы МВД России
в соответствии с его компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
Зарегистрированные и учтенные обращения для принятия решения докладываются подразделением делопроизводства руководителю подразделения системы МВД России. При необходимости
руководитель подразделения системы МВД России может обеспечить рассмотрение обращения с выездом на место.
По обращению, относящемуся к компетенции подразделения
системы МВД России, принимается одно из следующих решений:
1. Принять к рассмотрению.
234
2. Направить для рассмотрения в подчиненное подразделение по
подведомственности или территориальности, о чем уведомляется
автор обращения.
3. Приобщить аналогичное обращение к материалам проверки
по первому обращению.
4. Не проводить проверку по обращению, если оно признано анонимным, некорректным по содержанию или изложению, а также
многократным, т. е. содержащим вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее
направляемыми обращениями и в котором не приводятся новые доводы или обстоятельства.
Решение по обращению должно быть принято в течение семи
дней с даты регистрации до даты получения обращения непосредственно исполнителем.
Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в
компетенцию подразделения системы МВД России, направляется в
течение семи дней со дня регистрации в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностному
лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. При этом гражданин письменно уведомляется о
переадресации его обращения.
Если решение поставленных в обращении вопросов, относится
к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копии обращений в
течение семи дней со дня регистрации направляются в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления
или должностным лицам, о чем уведомляется гражданин, направивший обращение.
Подразделение системы МВД России при направлении обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения
обращения.
Запрещается направлять обращение на рассмотрение в подразделение системы МВД России, иной государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу, решение или
действие (бездействие) которых обжалуется.
Если в соответствии с указанным запретом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в подразделение системы МВД России, иной государственный орган, орган местного самоуправления
или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение
235
поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Повторные и многократные обращения докладываются руководителю подразделения системы МВД России с приложением материалов проверок по предыдущим обращениям либо отдельной
справки о результатах предшествующих проверок.
Не считается многократным повторное обращение, т. е. поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если
со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством срок рассмотрения или автор не согласен с принятым по его обращению решением. Не считаются повторными обращения одного и того же автора по разным вопросам. Руководитель
подразделения системы МВД России обязан тщательно разобраться
в обстоятельствах и причинах поступления повторного обращения
и принять соответствующие меры.
Запрещается направлять повторные обращения в подчиненные
подразделения системы МВД России.
По многократному обращению руководителем подразделения
системы МВД России принимается решение о безосновательности
очередного обращения и прекращении переписки с гражданином
по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее поступившие обращения направлялись в одно и то же подразделение системы МВД России или одному и тому же должностному
лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший
обращение. Переписка возобновляется, если основания, по которым она была прекращена, устранены.
В резолюции по обращению руководитель подразделения системы МВД России обязан в письменном виде определить исполнителя, сроки и порядок его разрешения, а также необходимость осуществления контроля. Допускается установление сокращенных
сроков рассмотрения обращения.
Запрещается писать на тексте обращения. Допускается с помощью маркера выделять отдельные участки текста, имеющие принципиальное значение и требующие особого внимания в ходе непосредственного разрешения обращения исполнителем.
Запрещается поручать рассмотрение обращения структурному
подразделению, к компетенции которого не отнесены изложенные в нем вопросы. При необходимости рассмотрение обращения
236
поручается нескольким структурным подразделениям (соисполнителям). При этом подразделение, указанное в поручении первым,
является ответственным исполнителем.
Привлечение к рассмотрению обращения иных подразделений
допускается по решению руководителя подразделения системы
МВД России, давшего поручение, на основании мотивированного
рапорта ответственного исполнителя.
Передача обращения исполнителю для рассмотрения осуществляется по карточке или журналу учета письменных обращений
(реестру или разносной книге при ведении автоматизированной информационной системы). При этом в учетных формах обязательно
вносится дата передачи, подпись, фамилия исполнителя (соответственно, номер и дата по реестру, разносной книге).
Что обязан сделать исполнитель в ходе рассмотрения обращения:
1. Обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение.
2. Запросить необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах
местного самоуправления и у иных должностных лиц.
3. Принять меры, направленные на восстановление или защиту
нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.
Если в ходе проверки обращения выявлены признаки преступления или административного правонарушения, исполнитель составляет рапорт на имя руководителя подразделения системы МВД
России, давшего поручение, который регистрируется и рассматривается как сообщение о происшествии.
Другие вопросы, изложенные в обращении, не связанные с признаками преступления или административного правонарушения,
рассматриваются в порядке, предусмотренном данной Инструкцией. Если выявленные признаки преступления или административного правонарушения касаются сути всего обращения, оно направляется в дежурную часть подразделения системы МВД России, где
регистрируется и затем рассматривается как сообщение о происшествии в порядке, установленном нормативными правовыми актами МВД России.
Гражданин, обращение которого рассматривается в подразделении системы МВД России, имеет право:
1. Представлять дополнительные документы и материалы либо
обращаться с просьбой об их истребовании. В этом случае указанные материалы приобщаются к материалам проверки.
237
2. Знакомиться с документами и материалами, касающимися
рассмотрения обращения, если это не противоречит законодательству Российской Федерации, не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или
иную охраняемую законом тайну.
В этом случае подразделение системы МВД России вправе мотивированно отказать гражданину в ознакомлении с материалами по
разрешению его обращения.
3. Получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в п. 43 и
87 настоящей Инструкции, уведомление о переадресации обращения.
4. Обращаться с жалобой на принятое по обращению решение
или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения
в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. Обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Обращение, поступившее в подразделение системы МВД России
в соответствии с его компетенцией, рассматривается в течение 30
дней.
Указанный срок исчисляется от даты регистрации обращения в
подразделении, непосредственно осуществляющем рассмотрение
обращения и ведущем самостоятельное делопроизводство, до даты
направления окончательного ответа автору. Промежуточный ответ
(о продлении срока либо о проведении тех или иных действий, о результатах которых будет сообщено позднее) не является основанием для прекращения рассмотрения обращения.
При поступлении установленным порядком запроса из государственного органа, органа местного самоуправления или от должностного лица, рассматривающего обращение, подразделение системы
МВД России обязано в течение 15 дней предоставить документы и
материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения,
составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок
предоставления.
Сроки, предусмотренные Инструкцией, исчисляются в календарных днях. Если окончание срока рассмотрения обращения приходится на нерабочий день, то днем окончания этого срока считается предшествующий ему рабочий день.
238
По аналогичному обращению, приобщенному к материалам
проводящейся проверки, срок его рассмотрения соответствует сроку рассмотрения первого обращения. При этом в ответе гражданину обязательна ссылка на все приобщенные обращения и адресаты
(если они имеются), откуда они получены. Например, «На Ваше обращение в ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а
также на Ваше обращение в областную прокуратуру, направленное
в наш адрес по подведомственности, сообщаем...».
Срок рассмотрения обращения соисполнителем составляет половину общего срока, установленного на рассмотрение.
В исключительных случаях, а также в случае направления запроса в государственный орган, орган местного самоуправления
или должностному лицу руководитель подразделения системы
МВД России вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, о чем уведомляется гражданин, направивший
обращение.
Для продления срока рассмотрения обращения исполнитель
представляет рапорт на имя руководителя подразделения системы
МВД России не позднее трех дней до истечения установленного срока с указанием причин продления и конкретных мер, необходимых
для завершения рассмотрения обращения.
После завершения проверки, проведенной по сведениям, изложенным в обращении, для обобщения результатов составляется
мотивированное заключение.
Если для подготовки ответа по обращению не требуется проведение проверки, мотивированное заключение не составляется.
Заключение составляется в произвольной форме, должно содержать объективный анализ собранных материалов, а также выводы
по итогам проверки, в том числе решение о списании материалов в
дело. Заключение подписывается лицом, производившим проверку, и утверждается руководителем органа внутренних дел.
Если в ходе проверки по обращению выявлены нарушения прав,
свобод и законных интересов граждан, недостатки и упущения в
деятельности подразделения системы МВД России, злоупотребления должностных лиц служебным положением, а также необоснованность принятых ими решений, явившихся причиной жалобы, в
заключении указываются меры, принятые к виновным лицам. Документы о принятии таких мер либо их копии (соответствующие
выписки) обязательно прилагаются к материалам проверки.
Руководитель подразделения системы МВД России принимает
меры по защите чести и достоинства сотрудников, реализации или
239
восстановлении их законных прав, если сведения, изложенные в их
рапортах или обращениях граждан, нашли свое подтверждение.
Ответ гражданину по существу поставленных в обращении вопросов дается в письменной форме на официальном бланке подразделения системы МВД России за подписью руководителя подразделения системы МВД России. При необходимости разъясняется
порядок обжалования принятого решения.
Если ответ по существу поставленных в обращении вопросов не
может быть дан без разглашения сведений, охраняемых законодательством Российской Федерации, в том числе составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну,
гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленных в нем вопросов в связи
с недопустимостью разглашения указанных сведении.
Текст ответа составляется в официальном стиле и не должен содержать служебные аббревиатуры (например, МОБ, УУМ, ОУР).
Ссылки на те или иные статьи нормативных правовых актов без
дальнейшего разъяснения их требований не допускаются.
Запрещается направлять гражданам ответы с исправлениями,
ошибками (в том числе в реквизитах).
Ответ на обращение, поступившее в подразделение системы
МВД России по информационным системам общего пользования,
направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.
Основанием для отказа в рассмотрении Интернет-обращения
может являться:
1. Указание автором недействительных сведений о себе и/или
адреса для ответа.
2. Поступление дубликата уже принятого электронного сообщения.
3. Некорректность содержания электронного сообщения.
4. Невозможность рассмотрения обращения без необходимых
документов и личной подписи (в отношении обращений, для которых установлен специальный порядок рассмотрения).
На коллективное обращение ответ дается на имя гражданина,
по фамилии которого оно учтено. В тексте ответа необходимо указывать, что ответ дается на коллективное письмо.
По обращению, некорректному по содержанию, автору направляется ответ о недопустимости злоупотребления правом на обращение.
По обращению, некорректному по изложению, автору направляется мотивированный ответ об оставлении его обращения без
240
рассмотрения, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
Регистрацию и учет письменных обращений, поступивших в
адрес Министерства внутренних дел Российской Федерации и его
руководства, осуществляет Управление делами Административного департамента (УД АД) МВД России с использованием автоматизированной информационной системы.
Если в обращении не содержится информация о результатах
рассмотрения обозначенных вопросов соответствующими территориальными (линейными) органами внутренних дел и разрешение
этих вопросов не относится к исключительной компетенции подразделений центрального аппарата Министерства, допускается его
передача для непосредственного рассмотрения в органы внутренних дел по субъектам Российской Федерации, органы внутренних
дел на транспорте, управления (отделы) внутренних дел на закрытых территориях и режимных объектах.
Каков порядок хранения письменных обращений и материалов,
связанных с их рассмотрением?
После подписания ответа автору письменного обращения само
обращение и связанные с его рассмотрением материалы проверки с
отметкой «в дело» на листе для резолюций или заключении, датой
и подписью руководителя подразделения системы МВД России,
принявшего такое решение, передаются в подразделение делопроизводства для отправки ответа заявителю.
Каждое рассмотренное письменное обращение и все документы,
относящиеся к его разрешению, исполнителем формируются и сшиваются в отдельный материал в следующей последовательности:
опись документов, находящихся в материале по письменному
обращению;
лист резолюций по письменному обращению;
письменное обращение, приложения к нему (если они имеются);
копия ответа автору обращения, а также (если имеются) копии
промежуточных ответов автору, рапорт о продлении срока разрешения;
заключение по результатам разрешения обращения (если проводилась проверка);
материалы проверки по письменному обращению (если она проводилась).
Оригиналы личных документов (свидетельство о рождении, паспорт, водительское удостоверение, свидетельство о регистрации,
свидетельство о собственности и другие правоустанавливающие до241
кументы) к материалу по письменному обращению не приобщаются, а возвращаются автору обращения путем личного вручения или
способом, обеспечивающим их сохранность.
При необходимости направления или возврата самого обращения после его рассмотрения в другие государственные органы, органы местного самоуправления или другому должностному лицу
в материал по письменному обращению подшивается его копия, а
также копии сопроводительного документа и ответа автору. В учетную форму вносятся соответствующие сведения.
Запрещается расшивать законченный производством и списанный в дело материал по письменному обращению, а также изымать
из него какие-либо документы.
Материалы по письменным обращениям граждан формируются
в отдельных накопительных делах, где они между собой не сшиваются, располагаются в хронологическом порядке, исходя из даты
их списания, и хранятся в соответствии с правилами делопроизводства. Опись к накопительному делу должна содержать следующие графы: фамилия автора обращения; регистрационный номер
обращения; количество листов в материале по письменному обращению; отметка о движении материала.
При частом изъятии из накопительных дел материалов по письменным обращениям допускается ведение Журнала учета движения материалов по письменным обращениям граждан. Такой журнал оформляется и ведется по правилам делопроизводства.
Допускается хранение в отдельных томах накопительных дел
коллективных, повторных, многократных, анонимных, некорректных по содержанию или изложению обращений, а также обращений, содержащих исковые заявления, с материалами, связанными
с их рассмотрением (исполнением судебных решений).
Рассмотрим порядок личного приема граждан.
Личный прием граждан осуществляется в подразделениях системы МВД России руководителями и другими должностными лицами, правомочными принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Прием граждан в подразделении системы МВД России осуществляется согласно утверждаемому начальником графику во все рабочие дни и в один из общевыходных дней недели. Не менее двух
раз в неделю прием граждан осуществляется в вечернее время (после 18 часов). В дежурных частях органов внутренних дел граждане
принимаются круглосуточно.
Руководящий состав главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской
242
Федерации, управлений внутренних дел на транспорте, органов
внутренних дел на закрытых территориях и режимных объектах,
управлений материально-технического снабжения, оперативнотерриториальных объединений, соединений и воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального
образования и учреждений внутренних войск МВД России обязан
проводить прием граждан не реже двух раз в месяц. Руководители
структурных подразделений этих органов, подразделений, учреждений, объединений, соединений, воинских частей, их заместители обязаны принимать граждан не реже одного раза в неделю.
Прием граждан ведется в порядке очередности. Допускается
осуществление приема граждан по предварительной записи.
Граждане, имеющие льготы и преимущества, установленные
законодательством Российской Федерации, принимаются вне очереди.
Иногородние посетители во всех случаях принимаются в день
обращения.
Должностные лица, осуществляющие прием, для обеспечения
квалифицированного решения поставленных посетителем вопросов могут привлекать к их рассмотрению работников соответствующих подразделений или получать у них консультации.
При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.
Содержание устного обращения необходимо занести в карточку
личного приема гражданина.
Основными сведениями об осуществлении приема, подлежащими обязательному учету, являются:
1. Дата и время приема.
2. Фамилия, имя, отчество посетителя, его адрес регистрации,
адрес фактического проживания.
3. Краткое содержание устного обращения.
4. Фамилия должностного лица, осуществившего прием.
5. Сведения о результатах приема.
В карточке личного приема гражданина должна быть предусмотрена графа «Примечание» для внесения при необходимости дополнительных сведений, имеющих принципиальное значение.
Сведения о сути устного обращения и результатах приема, внесенные в карточку личного приема гражданина, должны быть конкретными и носить информативный характер.
Карточки личного приема граждан учитываются в хронологическом порядке (сквозная нумерация). Картотека регистрируется
в соответствии с правилами делопроизводства. Допускается хране243
ние карточек в картотеке в алфавитном порядке (по первой букве
фамилии посетителей).
Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства
являются очевидными и не требуют дополнительной проверки,
ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно
в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного
приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных вопросов в порядке, предусмотренном Инструкцией.
Если разрешение вопроса, с которым обратился посетитель не
входит в компетенцию подразделения системы МВД России, ему
разъясняется, куда и в каком порядке следует обратиться.
Должностное лицо, осуществляющее прием, в пределах своей
компетенции, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами
МВД России, вправе принять одно из следующих решений:
1. Удовлетворить просьбу, сообщив посетителю порядок и срок
исполнения принятого решения.
2. Отказать в удовлетворении просьбы, разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения.
3. Принять письменное обращение, если поставленные посетителем вопросы требуют дополнительного изучения или проверки,
разъяснив ему причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее рассмотрения. Если
посетитель по каким-либо причинам не может самостоятельно в
письменной форме изложить суть своего обращения, оказать ему в
этом необходимую помощь.
Принятое в ходе приема письменное обращение регистрируется,
учитывается и рассматривается в порядке, предусмотренном Инструкцией. Его регистрационный номер и дата вписываются в графу
«Сведения о результатах приема» карточки личного приема гражданина.
Переданные на личном приеме в приемной МВД России письменные заявления регистрируются и направляются для рассмотрения в подразделения Министерства или МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.
Посетителю по его просьбе сообщается регистрационный номер
и подразделение, куда направлено заявление для дальнейшего рассмотрения.
Сообщения о происшествиях немедленно передаются в соответствующие подразделения системы МВД России.
244
Министр внутренних дел Российской Федерации осуществляет личный прием граждан в приемной Правительства Российской
Федерации по графику, утвержденному руководителем Аппарата
Правительства Российской Федерации – министром Российской
Федерации.
В Приемной МВД России личный прием граждан производится
заместителями министра, руководителями Следственного комитета при МВД России, Главного командования внутренних войск
МВД России, департаментов Министерства в рабочие дни с 10 до
12 часов по ежемесячным графикам, утвержденным министром
внутренних дел Российской Федерации.
Сотрудники Приемной МВД России осуществляют личный прием граждан в день их обращения. Регистрация посетителей производится с 9 до 17 часов, в субботу – с 10 до 13 часов.
В случаях отсутствия по уважительным причинам должностных
лиц, назначенных для приема граждан, производится их замена по
согласованию с начальником Административного департамента
(АД) МВД России.
Инструкция регламентирует также порядок контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений.
Контроль устанавливается в целях обеспечения своевременного
рассмотрения обращений граждан, устранения недостатков в работе подразделений системы МВД России.
Контроль осуществляется Управлением делами АД МВД России и подразделениями делопроизводства подразделений системы
МВД России.
Контроль устанавливается за рассмотрением:
1. Парламентских запросов, запросов и обращений депутатов
(членов) органов законодательной власти всех уровней.
2. Обращений государственных органов, органов местного самоуправления, редакций средств массовой информации, в которых
указана просьба о предоставлении им ответа.
3. Обращений по усмотрению руководителя подразделения системы МВД России.
На обращение, подлежащее контролю, проставляется оттиск
штампа подразделения системы МВД России со словом «контроль»
с указанием даты исполнения.
На письменное обращение, взятое на контроль, заполняется контрольная карточка, которая помещается в контрольную картотеку.
Контрольная картотека учитывается и оформляется в соответствии
с правилами делопроизводства.
245
При использовании для учета и контроля обращений автоматизированной информационной системы допускается не применять в
работе контрольные карточки.
Обращение, поставленное на контроль, запрещается направлять
для рассмотрения в подчиненные подразделения. Решение по результатам проведенной проверки принимается руководителем подразделения системы МВД России, установившим контроль. Им же
подписываются ответы инициаторам обращения.
Решение о продлении срока рассмотрения обращения, поставленного на контроль, может быть принято в порядке, предусмотренном Инструкцией, только должностным лицом, его установившем.
Субъект контроля обязан располагать информацией о ходе рассмотрения обращения и при необходимости готовит предложения
руководителю подразделения системы МВД России по обеспечению своевременного исполнения.
Решение о снятии с контроля принимает субъект контроля на
основании копий отправленных ответов, которые списываются в
дело руководителем подразделения системы МВД России. Промежуточные ответы не являются основанием для снятия с контроля.
Рассмотрение парламентских запросов, обращений и запросов
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации:
1. Срок рассмотрения парламентского запроса не может превышать 15 дней. Рассмотрение обращения (запроса) депутата – осуществляется безотлагательно, а при необходимости получения дополнительных материалов – не позднее 30 дней.
2. При необходимости срок рассмотрения может быть продлен
по согласованию с депутатом (руководителем аппарата депутата,
его помощником).
3. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, на имя
которого адресован запрос или лицом, временно его замещающим.
Допускается по согласованию с обратившимся депутатом (руководителем аппарата депутата, его помощником) подписание ответа
другим должностным лицом.
4. Инициатор обращения имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им вопросов, в том числе
на закрытых совещаниях. При этом недопустимо вмешательство в
оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел, дознания и предварительного следствия.
246
5. Ответ гражданину, в пользу которого обратился депутат, направляется во всех случаях, кроме тех, когда в обращении депутата
не указана иная просьба.
Заключительный раздел Инструкции посвящен анализу и контролю организации работы с обращениями граждан.
Письменные и устные обращения граждан, а также содержащиеся в них критические замечания, должны систематически анализироваться и обобщаться в целях своевременного выявления причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы подразделений системы МВД России. Особое внимание
должно быть обращено на устранение причин, вызывающих повторные и коллективные жалобы, а также вынуждающих граждан
обращаться в редакции средств массовой информации по вопросам,
которые могут и должны разрешаться в подразделениях системы
МВД России.
Необходимо сказать, что мероприятия по анализу и контролю
состояния работы с обращениями граждан в подразделении системы МВД России должны осуществляться планово.
На заседаниях коллегий, оперативных совещаниях состояние
работы с обращениями граждан должно систематически обсуждаться с заслушиванием руководителей подразделений системы
МВД России.
Состояние работы с обращениями граждан в подразделениях
системы МВД России проверяется при их инспектировании, контрольных проверках и целевых выездах.
В ходе проверок организации работы с обращениями граждан
изучаются:
1. Планирование работы подразделения системы МВД России.
2. Должностные инструкции сотрудников, осуществляющих работу с обращениями граждан.
3. Знание сотрудниками требований нормативных документов,
регламентирующих работу с обращениями граждан.
4. Материалы коллегий, оперативных совещаний.
5. Организация приема и регистрации письменных обращений
граждан в дежурной части органа внутренних дел.
6. Полнота и качество заполнения учетных форм.
7. Накопительные дела с материалами по письменным обращениям граждан.
8. Организация приема граждан руководством подразделения
системы МВД России.
9. Статистические и аналитические материалы.
247
10. Документы, необходимые для объективного и качественного
анализа состояния работы с обращениями граждан.
Результаты проверок отражаются отдельной справкой или актом.
Руководители подразделений системы МВД России в служебных заданиях командируемых сотрудников, помимо выполнения
основных задач, должны предусматривать изучение ими состояния
работы с обращениями граждан по своему направлению деятельности, при необходимости – принятие мер к устранению нарушений.
По результатам анализа организации работы с обращениями
граждан в подразделении системы МВД России для информирования руководства и дальнейшего использования в служебной деятельности не реже чем один раз в полугодие составляется справка,
обзор или информационное письмо с конкретными предложениями по дальнейшему совершенствованию организации работы с обращениями граждан.
Отметим также, что в приложении к Инструкции содержатся Правила работы с почтовыми отправлениями, вызывающими
подозрение на содержание веществ или предметов, опасных для
жизни. В этом случае почтовое отравление необходимо поместить
в полиэтиленовый пакет, завязать подручным материалом, составить акт и оставить его в том помещении, где оно было обнаружено
сотрудником делопроизводства. После прибытия сотрудника МЧС
передать упакованное подозрительное отправление вместе с актом
под расписку.
Интересно отметить, что компания «Медиалогия», занимающаяся анализом СМИ и медиаисследованиями, изучила степень открытости для общества силовых и правоохранительных структур.
Исследования проводились с 1 июля 2007 г. по 28 января 2008 г.
Всего оценивали 13 федеральных органов власти: МВД России,
МЧС России, Минобороны России, Минюст России, ФСБ России,
Федеральную таможенную службы, Службу внешней разведки,
Федеральную службу охрану, ФМС России, Федеральную службу
по контролю за оборотом наркотиков, Государственную фельдъегерскую службу, а также Генеральную прокуратуру и Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.
Рейтинг основывается на таких показателях, как общее количество упоминаний ведомства, число упоминаний на федеральном
и международном уровне, индекс цитирования, работа в кризисной
ситуации, количество сюжетов по телевидению, сколько было негативных публикаций.
248
Первые места в этом рейтинге принадлежат МВД России и МЧС
России. Специалисты «Медиалогии» утверждают, что эти министерства опережают своих коллег по степени открытости почти в два
раза.
В связи с этим корреспондент «Российской газеты» М. Фалалеев
обратился к заместителю министра внутренних дел Н. А. Овчинникову с вопросом, насколько сегодня МВД России открыто для общения с гражданами и готовы ли милицейские начальники делать
это, даже если придется выслушивать нелицеприятные мнения о
своих подчиненных.
Заместитель министра ответил, что начальники всех рангов не
только готовы, но и обязаны вести прямой диалог с гражданами, на
что и направлен приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750
«Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан
в системе МВД России». Более того, на интернет-сайте министерства создан раздел «Общественная приемная», чтобы людям было
проще обратиться в милицию. Во всех подразделениях органов
внутренних дел работают «телефоны доверия», каждый гражданин имеет право прийти на прием к милицейскому руководителю
любого уровня и меры по обращению будут приняты. Например,
в 2007 г. непосредственно в центральный аппарат МВД поступило
35 299 письменных обращений граждан, в том числе 8183 – через
электронную общественную приемную.
К сказанному следует добавить и то, что в соответствии с Указом
Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования
общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» в 2007 г. был создан Общественный совет при
МВД России, в состав которого входят 47 человек – представители
общественных, правозащитных и религиозных организаций, видные деятели науки и искусства, руководители средств массовой
информации и журналисты. Возглавляет совет народный артист
Российской Федерации поэт И. Резник1.
Аналогичный Общественный совет создан при ФМС России
приказом его Директора от 10 апреля 2006 г. № 114, которым утверждено Положение об общественном совете и утвержден его секретарь – заместитель заведующего кафедрой управления миграци-
1 См.:
Фалалеев М. Силовики в открытом режиме // РГ. 2008. 11 апр.
249
онными процессами Государственного университета управления
В. А. Волох.
Общественный совет при ФМС России создан в целях привлечения представителей общественных объединений и специалистов в
области миграции населения к выработке мер по совершенствованию государственной миграционной политики.
Основными задачами Общественного совета являются:
1) рассмотрение инициатив общественных объединений, а также научных и управленческих инициатив, связанных с решением
наиболее сложных проблем миграции;
2) развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, научными учреждениями и использование их потенциала для повышения эффективности реализации ФМС России
законодательства Российской Федерации в сфере миграции населения и его совершенствования, формирования обоснованных и взвешенных предложений по основным направлениям государственной
миграционной политики.
Будучи последовательным в своих действиях, директор ФМС
России К. О. Ромодановский своим приказом от 16 июля 2007 г.
№ 150 утвердил Типовое положение об общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной миграционной службы, которым предписал руководителям (начальникам)
территориальных органов ФМС России:
1. На основании Типового положения, утвержденного настоящим приказом, разработать Положение об Общественно-консультативном совете при соответствующем территориальном органе
ФМС России.
2. Копии разработанных Положений направить в отдел по взаимодействию с органами государственной власти Управления правового обеспечения ФМС России по адресу: г. Москва, Боярский
переулок, д. 4.
Проанализировав копии разработанных Положений, член Общественного совета при ФМС России Л. Графова отметила, что все
84 территориальных УФМС уже в августе 2007 г. бодро отрапортовали о создании общественно-консультационных советов с приложением их списочного состава. «Читаешь эти списки, – с горечью
продолжает она, – и порой кажется, что рапортующие просто пошутили. В общественники зачислены гендиректоры коммерческих
фирм, сотрудники торгово-промышленных палат, начальники соседних ведомств, изредка – депутаты… В одном рапорте даже вицегубернатор мелькнул.
250
Председателями советов большинство начальников УФМС назначили себя. Некоторые «создали» совет из своих сотрудников –
милиционеров. В общем, конфуз. Пришлось руководству Правового управления ФМС звонить в регионы и объяснять начальникам,
как детям: совет потому и называется общественным, что…
Дисциплина в ФМС военная, регионы оперативно прислали другие списки. Там и ректоры вузов, и члены общественных палат, и
руководители национальных диаспор. А вот известных переселенческих лидеров я не обнаружила ни в списках Санкт-Петербурга,
ни в списках Калининграда, Ставрополя, Владимира, Татарстана.
Хотя там работают стойкие организации переселенцев…но как раз
они оказались лишними»1.
1 Графова Л. Совета от генерала. Как директор ФМС попытался подчиненных
демократии обучить // РГ. 2008. 21 марта.
251
Глава 7. Правовые и организационные
основы деятельности сотрудников милиции
и Федеральной миграционной службы
при обращении к ним за помощью
иностранных граждан
§ 1. Алгоритмы действий сотрудников патрульно-постовой
службы милиции при обращении иностранного гражданина,
в отношении которого совершено преступление
или административное правонарушение
Милиция в Российской Федерации – система государственных
органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь,
здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в
пределах, установленных Законом «О милиции» и другими федеральными законами.
Статья 2 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции» содержит общие задачи милиции безотносительно к тому, какая это милиция:
криминальная или милиция общественной безопасности:
1) обеспечение безопасности личности;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений;
4) охрана общественного порядка и обеспечение общественной
безопасности;
5) защита частной, государственной, муниципальной и иных
форм собственности;
6) оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом.
Статья 9 Закона закрепляет задачи милиции общественной безопасности, которые почти полностью совпадают с общими задачами
милиции с уточнением лишь задачи по раскрытию преступлений
по делам, о которых производство предварительного следствия не
обязательно, и расследованию преступлений в форме дознания.
Что касается основных задач и функций, возложенных на патрульно-постовую службу милиции, то они закреплены в ст. 6 Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской, утвержденным приказом МВД России от 29 января
2008 г. N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подраз252
делений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности».
Основными задачами строевых подразделений ППСМ являются:
1. Обеспечение правопорядка на улицах, объектах транспорта и
в других общественных местах.
2. Обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на
постах и маршрутах патрулирования.
3. Выявление на постах, маршрутах и задержание лиц, совершивших преступления и скрывающихся от следствия и суда.
4. Оказание содействия подразделениям криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Строевые подразделения ППСМ выполняют следующие функции:
1. Защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств.
2. Оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а
также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном
для жизни и здоровья.
3. Пресечение и задержание лиц, совершивших преступления,
по «горячим следам». Активное предотвращение преступлений и
административных правонарушений, выявление обстоятельств,
способствующих их совершению, и в пределах своей компетенции
принятие мер к устранению данных обстоятельств.
4. Обеспечение правопорядка при массовых мероприятиях,
своевременное реагирование и пресечение попыток нарушений установленного порядка их проведения.
5. Совместно с другими подразделениями органов внутренних
дел принятие неотложных мер по спасению людей и оказанию им
в установленном порядке доврачебной помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и иных чрезвычайных обстоятельствах.
6. Взаимодействие с гражданами по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
7. Участие в пределах своей компетенции в мероприятиях по
профилактике и предупреждению преступлений и иных правонарушений, осуществляемых по линии других подразделений органов внутренних дел, правоохранительных органов, органов государственной власти.
253
8. Участие в пределах своих полномочий в выполнении задач,
определенных планами перевода органов внутренних дел на военное время и действий при чрезвычайных обстоятельствах.
9. Участие в соответствии с законодательством Российской Федерации в проведении контртеррористических операций.
Итак, одной из важных задач сотрудников патрульно-постовой
службы милиции является обеспечение безопасности личности.
Следует отметить, что понятие «безопасность личности» законодательно не закреплено. Конституция Российской Федерации в ст. 22
декларирует, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность и что арест, заключение под стражу и содержание
под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок
более 48 часов.
Неприкосновенность личности в сфере административной деятельности (патрульно-постовой службе), означает, что доставление, задержание, привод и другие меры, ограничивающие свободу
граждан распоряжаться своими действиями, могут быть применены в случаях, специально предусмотренных законодательством.
Неприкосновенность личности означает также недопустимость
личного досмотра граждан, осмотра находящихся у них вещей, различного рода освидетельствований. Подобные действия могут быть
осуществлены органами внутренних дел на законных основаниях,
когда это необходимо в интересах государства и общества.
Основания и порядок таких действий определены законодательством. Это положение, например, закреплено в ст. 5 Закона Российской Федерации «О милиции», что одной из основных задач
милиции является обеспечение безопасности личности.
В Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (ст. 1) дается
общее понятие безопасности: – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз1.
Абстрагируясь от этого понятия, можно сделать вывод, что безопасность личности – это состояние защищенности каждого отдельного человека и гражданина, в том числе и иностранного, от
социальных, техногенных и природных угроз.
Административная деятельность в области безопасности личности имеет цель предотвращать и устранять опасные ситуации,
создающие угрозу жизни и здоровью людей, не допускать повреждений или разрушения предприятий, жилищ, машин и других объ1 См.:
254
ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
ектов. В качестве источников опасности выступает деятельность,
связанная с работой транспорта, использованием взрывчатых веществ, ядов, пожароопасных материалов, оружия, боеприпасов и
других предметов и веществ, которые в процессе их использования
могут выйти из-под контроля человека и нанести вред гражданам и
окружающей среде.
Опасными для личности являются действия отдельных граждан, вооруженных огнестрельным или холодным оружием, находящимися при этом в нетрезвом состоянии или в состоянии наркотического возбуждения либо в состоянии невменяемости, либо
имеющих при себе взрывные устройства.
Крайне опасными являются действия молодых людей экстремистской или фашистской направленности против некоренного населения, особенно когда такие действия связаны с погромами, уничтожением автомобилей и другого имущества на улицах, а также
с оказанием вооруженного сопротивления сотрудникам милиции,
как представителям власти. Такие действия квалифицируются по
ст. 212 Уголовного кодекса РФ как массовые беспорядки.
Учитывая особую опасность экстремист