close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

harin

код для вставкиСкачать
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
К. С. Харин
КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ
ОСНОВАНИЯ ТРУДОВОЙ ПЕНСИИ
Учебное пособие
СанктПетербург
2007
УДК 331
ББК Х405
Х20
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор СанктПетербургского
государственного университета Е. Б. Хохлов;
доктор юридических наук, профессор СанктПетербургского
университета МВД России В. В. Бородин
Утверждено редакционноиздательским советом университета
в качестве учебного пособия
Х20
Харин К. С.
Конституционноправовые основания трудовой пенсии: учеб
ное пособие / К. С. Харин; ГУАП. — СПб., 2007. — 231 с.
ISBN 5808802318
В пособии освещаются вопросы соотношения конституционного
права и правовой системы России. Приведены теоретикоправовые
обоснования выделения в системе конституционных прав и свобод
конституционноправового института социального обеспечения и его
структурной части — права на трудовую пенсию. Исследованы меж
дународные стандарты социального обеспечения, в том числе и пен
сионного обеспечения. Анализируются вопросы соответствия отрас
левого законодательства Конституции Российской Федерации. От
ражены вопросы государственного управления средствами финан
сирования трудовых пенсий.
Пособие адресовано студентам юридического факультета в каче
стве учебного материала в рамках учебного курса «Конституционно
правовой институт социального обеспечения».
УДК 331
ББКХ405
ISBN 5808802318
2
© ГУАП, 2007
© К. С. Харин, 2007
СОДЕРЖАНИЕ
Принятые сокращения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
6
Глава 1
Теоретикоправовые предпосылки выделения конституционных норм
в институт социального обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 1. Конституционное право в правовой системе общества . . . . . .
§ 2. Институт социального обеспечения в конституционном праве
§ 3. Международные стандарты конституционноправового инсти
тута социального обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
10
31
Глава 2
Конституционноправовые основы реализации права на пенсию . . . .
§ 1. Правовые основы реализации конституционного права на со
циальное обеспечение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 2. Государственная пенсионная система Российской Федерации .
§ 3. Конституционные основы формирования института пенсион
ного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Глава 3
Конституционноправовой институт трудовых пенсий . . . . . . . . . . . .
§ 1. Пенсионный стаж как условие реализации конституционно
го права на трудовую пенсию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 2. Конституционноправовые основания систематики трудовых
пенсий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 3. Структура и размер трудовых пенсий . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 4. Конституционный принцип сохранения ранее приобретенных
прав на трудовую пенсию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
50
63
63
73
84
102
102
118
155
179
Глава 4
Государственное управление финансированием трудовых пенсий . 188
§ 1. Пенсионный фонд России в системе государственного управ
ления финансами пенсионного обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
§ 2. Правовое регулирование назначения, выплаты и перерасчета
трудовых пенсий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Библиографический список . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
3
Принятые сокращения
Нормативные правовые акты
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1
принята Федеральным законом от 30 ноября 1994 г.; часть 2 — Фе
деральным законом от 26 января 2996 г.; часть 3 — Федеральным
законом от 26 ноября 2001 г.)
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Фе
дерации (введен в действие с 1 февраля 2003 г. Федеральным зако
ном от 14 ноября 2002 г.)
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ
ных правонарушениях (принят Федеральным законом от 30 декабря
2001 г., вступил в силу с 1 июля 2002 г.)
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации (принят Феде
ральным законом от 30 декабря 2001 г., вступил в силу с 1 февраля
2002 г.)
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации (принят Фе
деральным законом от 24 мая 1996 г., вступил в силу с 1 января
1997 г.)
Государственные органы власти,
иные органы и организации
ВЦСПС — Всесоюзный центральный совет профессиональных со
юзов
Госкомтруд СССР — Государственный комитет СССР по труду и
социальным вопросам
Минздравмедпром РФ — Министерство здравоохранения и меди
цинской промышленности Российской Федерации
Минздрав РФ — Министерство здравоохранения Российской Фе
дерации
Минтруд РСФСР — Министерство труда и занятости населения
РСФСР
Минтруд РФ — Министерство труда и социального развития Рос
сийской Федерации
МОТ — специализированный орган Организации Объединенных
Наций — Международная Организация Труда
МСЭ — Учреждения Государственной службы медикосоциальной
экспертизы
4
Официальные издания
БМТ — Бюллетень нормативных актов Министерства труда и со
циального развития Российской Федерации
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов ис
полнительной власти Российской Федерации (прежнее название:
Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР,
РСФСР, РФ)
БВС — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
ВСНД — Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Со
вета РСФСР
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
Вестник СПб — Вестник Законодательного Собрания СанктПе
тербурга
РГ — Российская газета
5
ВВЕДЕНИЕ
Право на пенсионное обеспечение входит в состав общепризнан
ных прав человека и гражданина. Проблемы, связанные с термина
ми «право» и «права человека», являются важнейшей частью пред
мета юридической науки. Осознание правовой реальности с позиций
философии началось с разграничения права на две категории: есте
ственное право и позитивное право.
Естественное право явилось основой для выяснения соответствия
искусственно вводимых ограничений прав человека его природным
свойствам и возможностям. О. В. Мартышин, раскрывая общее поня
тие права, пишет: «В современном понимании естественного права
сохраняется идея разумности правила, его справедливости, соответ
ствия природе человека, но все это рассматривается сквозь призму не
отчуждаемых прав личности».1 Под неотъемлемыми (неотчуждаемы
ми) правами человека традиционно воспринимаются его права и сво
боды. Они, как отмечает В. А. Ромашов, признаются основной фор
мой естественного права, существуют и реализуются независимо от
своего формального закрепления, а нормативные правовые акты выс
тупают в качестве производных форм и принимаются государством
«в целях формализации и наиболее эффективной защиты естественного
права».2 Доктрина естественного права находит отражение во многих
европейских конституциях и в Конституции Российской Федерации.
В Преамбуле Конституции Французской республики (1958 г.)
сформулирован основополагающий тезис: «Французский народ тор
жественно провозглашает свою приверженность Правам Челове
ка…»3 В статье 2 Конституции Итальянской Республики (1947 г.)
записано: «Республика признает и гарантирует неотъемлемые права
человека…»4 В соответствии с положениями статьи 1 Основного за
кона Федеративной Республики Германии (1949 г.) признаются «не
рушимые и неотчуждаемые права человека».5
Подобные положения закреплены и в Конституции Российской
Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
1 Мартышин О. В. О концепции учебника теории государства и права //
Государство и право. 2002. № 8. С. 64.
2 Ромашов В. А. О соотносимости основных типов правопонимания: Всерос
сийская научнотеоретическая конференция «Понимание права», посвящен
ная 75летию со дня рождения профессора А. Б. Венгерова (1928–1998) // Госу
дарство и право. 2003. № 8. С. 105.
3 Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин В. Н. М.: Юрлитин
форм, 2003. С. 49.
4 Там же. С. 69.
5 Там же. С. 128.
6
В главе 2, посвященной правам и свободам человека и гражданина
(п. 2 ст. 17), указано: «Основные права и свободы человека неотчуж
даемы и принадлежат каждому от рождения».
Конституция (от лат. costitutio — установление, устройство) рас
сматривается юридической наукой в материальном и формальном
смысле.
В материальном смысле — это правовой акт, совокупность актов
или конституционных обычаев, которые провозглашают и гаранти
руют права и свободы человека и гражданина, определяют основы
общественного строя, форму правления и государственного устрой
ства, основы организации центральных и местных органов власти,
их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и
столицу.
В формальном смысле конституция представляет собой закон или
группу законов, обладающих высшей юридической силой по отно
шению ко всем остальным законам.
В современной мировой практике существуют различные способы
принятия Конституции: высшим представительным и законодатель
ным органом, учредительным собранием, референдумом или смешан
ным путем.
Конституция Российской Федерации представляет собой право
вой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к
другим федеральным законам, законам субъектов Российской Феде
рации и иным нормативным правовым актам. Частью 1 статьи 15
установлено: «Конституция Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей террито
рии Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, прини
маемые в Российской Федерации, не должны противоречить Консти
туции Российской Федерации».
Высшая юридическая сила Конституции РФ — одно из основных
ее свойств. Это свойство выражается в том, что:
вопервых, ее нормы — необходимая составная часть не только
конституционного права, но и других отраслей российской системы
права (гражданского, административного, трудового и др.);
вовторых, будучи наделены правом принятия текущих законов и
других нормативных правовых актов, соответствующие структуры
государства руководствуются при этом конституционной значимос
тью тех институтов, гарантий и принципов, которые содержатся в
Конституции;
втретьих, все органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения
обязаны к безусловному соблюдению Конституции.
7
Как и основные законы других государств, Конституция России
регулирует основы организации государства и взаимоотношений го
сударства и общества.
В свете современных теоретикоправовых представлений российс
кой юриспруденции Конституция РФ является главным источником
основополагающей отрасли системы права — конституционного
права.1
Система конституционного права включает в себя институцио
нальное объединение, нормы которого определяют основы правового
статуса человека и гражданина. Значимость этого института опреде
ляется содержанием статьи 2 Конституции Российской Федерации:
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При
знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граждани
на — обязанность государства». Нормы конституционного права,
объединяемые этим институтом, определяют: вопервых, основы вза
имоотношений человека с государством, т. е. главные принципы, ха
рактеризующие положение человека в обществе и государстве; во
вторых, совокупность основных прав и свобод человека и граждани
на; втретьих, обязанности государства и личности по соблюдению
конституционных прав и свобод. Отношения, в которых личность
реализует свои конституционные права и свободы, признаются базо
выми, поскольку определяют правовое положение человека во всех
его общественно значимых связях.
Конституционные права человека — это мера возможного поведе
ния лица как участника общественных отношений.
Конституционные свободы представляют собой предоставляемую
гражданским обществом возможность самореализации своей лично
сти человеком и не требуют строгой правовой регламентации со сто
роны государства. Конституция лишь предоставляет человеку пра
вовые гарантии реализации свобод, налагая в этих целях соответ
ствующие обязанности на государство.
Одна из основных задач правовой реформы в постсоциалистичес
кой России состояла в создании такой правовой системы, которая на
основе кардинальных изменений, происходящих в стране, обеспечи
ла бы существование и развитие демократического общества.
Конституция РФ 1993 года внесла целый ряд демократических
начал в деятельность государства. В их числе свободные выборы как
способ формирования государственной власти, политический плю
рализм, разделение властей.
1 См., например: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.:
Юристъ, 2001. С. 170 и след.; Баглай М. В. Конституционное право Российской
Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 21.
8
Статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федера
цию социальным государством, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз
витие человека. Достойный уровень жизни человека обеспечивается
путем создания системы государственных мер реализации этой поли
тики. В состав конституционных гарантий социальной защиты вклю
чено право на социальное обеспечение. Конституционное право на
пенсию — часть системы конституционных прав человека и гражда
нина.
Системное исследование вопросов, связанных с конституционно
правовым регулированием социального обеспечения, и, в частности,
с реализацией конституционного права на пенсию, стало предметом
юридической науки несколько позже начала формирования соответ
ствующей законодательной базы. Препятствием на пути этих иссле
дований было также и отсутствие права на социальное обеспечение в
конституциях. Впервые вопросы социального обеспечения были
включены лишь в текст первого раздела Конституции РСФСР 1978 г.
«Основы общественного строя и политики РСФСР» (ст. 24).
Вместе с тем одним из первых исследователей следует назвать
Л. В. Забелина — автора изданной в 1924 г. работы по теории соци
ального обеспечения. Научное представление о праве социального
обеспечения было сформировано в 60е годы XX столетия В. С. Анд
реевым. Этим же вопросам посвящены труды В. С. Аракчеева,
К. Н. Гусова, А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой,
Е. Е. Мачульской, Э. Г. Тучковой, В. Ш. Шайхатдинова и др.
Однако нужно отметить, что конституционноправовой аспект
социального обеспечения, в том числе и права на трудовую пенсию,
в работах указанных авторов практически отсутствует.
Настоящая работа представляет попытку изучения конституци
онноправовых основ пенсионного обеспечения в связи с участием
граждан в системе обязательного пенсионного страхования, с помо
щью которого реализуется конституционное право на трудовую пен
сию.
9
Глава 1
ТЕОРЕТИКОПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ
ВЫДЕЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ
В ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
§ 1. Конституционное право в правовой системе общества
Системный анализ является одним из инструментов теории сис
тем, относящейся к межотраслевым наукам. Наряду с общеприня
тым подходом, основанным на положениях теории права, представ
ляется возможным провести исследование конституционного права
также и с позиций системологии. Системный анализ позволяет сфор
мировать новый взгляд на значимость конституционного права для
правовой системы России, выделить в составе основных прав и сво
бод человека и гражданина совокупность конституционных прав на
социальное обеспечение, определить их типологию и особенности
реализации.
В этой связи необходимо обратить внимание на научную позицию
О. Е. Кутафина, выдвигающего тезис о том, что «являясь составной
частью единой системы права Российской Федерации, конституци
онное право само представляет сложную систему, складывающуюся
в процессе дифференциации и интеграции входящих в его состав пра
вовых норм».1
С точки зрения теории систем можно констатировать, что автор в
данном случае признает за конституционным правом значение под
системы по отношению к системе права России. Это полностью отве
чает господствующим в юридической науке представлениям о систе
ме права и о месте конституционного права в данной системе. В дан
ном аспекте конституционное право как отрасль обладает всеми вы
шеперечисленными свойствами подсистемы и общими свойствами
системы, поскольку «система конституционного права складывает
ся из конституционноправовых институтов, под которыми обычно
принято понимать совокупность норм, регулирующих определенный
круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, об
разующих отдельную обособленную группу».2
Перечисляя далее институты конституционного права, О. Е. Ку
тафин называет институт, определяющий основы правового статуса
человека и гражданина. Указанный институт включает в себя, в ча
1
2
10
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 52.
Там же. С. 55.
стности, группу норм, определяющих основные неотъемлемые пра
ва, свободы и обязанности человека и гражданина. В этом случае дан
ные нормы выделяются автором как простая совокупность однород
ных элементов, т. е. компонент по сравнению с институтом, который
играет роль подсистемы.
Вместе с тем О. Е. Кутафин склоняется к мысли о самостоятель
ном характере конституционного права, указывая на то, что «систе
ма конституционного права предопределяется объективными фак
торами, в качестве которых выступают реальные связи, существую
щие в сфере регулируемых конституционноправовыми нормами об
щественных отношений».1
Необходимо заметить, что термин «система» используется в тео
рии систем для характеристики исследуемого или проектируемого
объекта, представляющего собой нечто целое (единое), сложное, о
котором невозможно сразу дать представление, показав его, изобра
зив графически или описав математическим выражением (формулой,
уравнением и т. п.).2
В настоящее время среди исследователей нет единства в определе
нии понятия «система». В первых определениях в той или иной форме
говорилось о том, что система — это элементы и связи (отношения)
между ними. Например, основоположник теории систем Л. Ф. Бер
таланфи определял систему как комплекс взаимодействующих эле
ментов или как совокупность элементов, находящихся в определен
ных отношениях друг с другом и со средой.3 А. Холл и Р. Фейджин
представляли систему как «множество элементов с отношениями
между ними и между их атрибутами».4 В совместной работе отече
ственных исследователей И. В. Блауберга, В. Н. Садовского,
Э. Г. Юдина «Системный подход в системной науке, проблемы мето
дологии системного исследования» (1970 г.), в работах И. В. Блау
берга и Э. Г. Юдина «Становление и сущность системного подхода»
(1973 г.) и В. Н. Садовского «Основания общей теории систем»
(1974 г.) на основе результата анализа различных концепций общей
теории систем и разных вариантов системного подхода, отличающих
ся по содержанию и составу используемых понятий и принципов,
были обобщены различные определения понятия «система» и выде
1
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 52.
См.: В. Н. Волкова, А. А. Денисов. Основы теории систем и системного
анализа. СПб.: Издво СанктПетербургского Государственного технического
университета, 1999. С. 15.
3 См.: Системные исследования: Ежегодник. М.: Наука, 1973. С. 20–27.
4 См.: В. А. Лекторской, В. Н. Садовский. О принципах исследования систем //
Вопросы философии. 1960. № 8.
2
11
лены наиболее существенные признаки и свойства системы. Это по
зволило им сформулировать свой вариант системного подхода и соб
ственное определение системы. Согласно их определению системой
является «совокупность элементов, находящихся в отношениях и
связях между собой и образующих определенную целостность, един
ство».1 Данное определение почти дословно воспроизведено в слова
ре иностранных слов.2 Системный, или целостный подход и систем
ный анализ подразумевают взвешивание и комплексный учет всех
основных факторов, их качественных и количественных характери
стик.3 В таких науках, как биология, психология, информатика,
экономика и других системный подход к рассмотрению сложных
объектов стал традиционным.
В теории систем одним из способов выделения объектов как сис
тем является представление не всего объекта в целом, а только от
дельных его сторон, аспектов граней, разрезов, которые считаются
существенными для исследуемой проблемы. В этом случае каждая
система в одном и том же объекте выражает лишь определенную часть
его сущности. Например, единый объект — общество имеет много
различных граней, которые, в частности, отображают государствен
ную и правовую системы. Системы, представляющие структурные
части системы, взаимодействуют между собой и образуют общую си
стему, которая в таком случае именуется надсистемой. Выделенные
структурные части надсистемы являются по отношению к ней подси*
стемами. Таким образом, если общество — это надсистема, то пра
вовая система представляет собой подсистему, цель которой — обес
печить устойчивость надсистемы. Подсистемой является и полити
ческая система. При взаимодействии общества (надсистемы) и поли
тической системы могут возникнуть два отрицательных момента. При
неоправданном усилении воздействия политической системы на об
щество общественная система теряет способность к самоорганиза
ции как к процессу стихийного саморегулирования. Повышение роли
и эффективности политического управления снижается степень раз
нообразности в обществе, что смещает его в сторону авторитаризма.4
1 См.: Прангишвили И. В., Пащенко Ф. Ф., Бусыгин Б. П. Системные законы
и закономерности в электродинамике, природе и обществе. М.: Наука, 2001.
С. 58.
2 См.: Большой словарь иностранных слов / Сост. А. Ю. Москвин. М.: Центр
полиграф: Полюс, 2002. С. 614.
3 См.: Прангишвили И. В. Энтропийные и другие системные закономернос
ти: Вопросы управления сложными системами / И. В. Прангишвили; Инт
проблем управления им. В. А. Трапезникова. М.: Наука, 2003. С. 3.
4 См.: Шабров О. Политическое управление. М.: Интеллект, 1997. Цит. по
Прангишвили И. В. и др. Указ. соч. С. 91.
12
Системы классифицируются по ряду оснований.
Так, по типу целеустремленности системы относят к открытым
или закрытым системам.
По сложности структуры и поведения различаются простые и слож
ные системы.
По степени организованности выделяются хорошо организованные,
плохо организованные (диффузные), самоорганизующиеся системы.1
В соответствии с этой классификацией общество, очевидно, пред
ставляет собой открытую, сложную и самоорганизующуюся систему.
Особый интерес для юриспруденции представляют два последних
признака общества как системы.
Системный подход или системные принципы и концепции для
сложных и самоорганизующихся систем связываются с развитием
синергетики.2 Синергетика основывается на исследовании феноме
на самоорганизации. Хотя эта наука возникла в рамках естествен
ных наук, она не менее важная и для исследования социальных про
цессов в обществе.
Наряду с синергетическим подходом используется и гомеостати*
ческий подход к исследованию различных систем, в том числе и соци
альной системы.3 Этот научный инструмент обеспечивает жизнеспо
собность и выживаемость не только технических, экономических,
но и социальных систем при воздействии на них внутренних и вне
шних возмущений. Любая техническая, экономическая, экологичес
кая или социальная система содержит жизненно важные парамет
ры, нарушение которых приводит либо к гибели системы, либо к по
тере живучести и устойчивости. Гомеостатические принципы и меха
низмы управления являются наиболее эффективными при
реформировании социальной системы. В отличие от синергетики,
которая изучает системы, находящиеся в состоянии неравновесия
(гомеостатиза), предметом изучения гомеостатики является изуче
ние системы, находящейся в равновесии за счет управления жизнен
но важными параметрами в допустимых пределах.
Сложные системы поддерживают свое состояние за счет качествен
ных внутренних преобразований, обеспечивающих адаптацию к
внешней среде, развитие и динамическую устойчивость, а также ди
1 См.: Острейковский В. А. Теория систем: Учебник для вузов. М.: Высш.
шк., 1997. С. 16.
2 См., например: Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для
юридических вузов. М.: Юриспруденция, 1999. С. 265; Ветютнев Ю. Ю. Синер
гетика в праве // Государство и право. 2002. № 4.
3 См.: Прангишвили И. В., Пащенко Ф. Ф., Бусыгин Б. П. Указ. соч. С. 118 и
далее.
13
намическую стабильность. Преобразования могут быть постепенны
ми, медленными, а могут быть и быстрыми, кризисными, революци
онными. Особый вид кризисов представляют собой очень резкие, скач
кообразные преобразования систем, некоторые формы которых рас
сматриваются в системологии как катастрофы. Так, французскую
или российскую революции можно считать как катастрофы прежних
политических систем и как скачок в развитии общества. Достаточно
резким был и переход к рыночной экономике в начале 90х годов ХХ
века в нашей стране. В диалектической логике под катастрофой под
разумевается скачок, переход в новое качественное состояние. Ката
строфа и кризис в ряде случаев могут служить необходимым факто
ром сохранения и развития системы.
Именно в период подобных кризисов и принимаются конститу
ции, отражающие социальную необходимость и исполняющие роль
программы сохранения и развития общества как системы. Другое
дело, что в подобных ситуациях трудно выявить истинные потребно
сти общества, поскольку проекты конституций всегда готовятся до
статочно ограниченным кругом заинтересованных лиц. Так называ
емое всенародное обсуждение и затем всенародное голосование пре
вращается затем в простую формальность — простую уже потому,
что такое голосование (референдум), например, в России в 1993 г.
законодательного закрепления не имело.
В системном мышлении в области юриспруденции пока чаще гос
подствует интуиция. Между тем сегодня системный подход и систем
ное мышление достигли в ряде наук такого уровня развития, что,
в принципе, способны справиться с анализом сложных биологичес
ких, психологических, лингвистических, технических, экономичес
ких и социальных проблем. Для того чтобы исследовать какойлибо
объект как систему, необходимо обладать средствами анализа его как
определенной целостности. Целостность исследуемого объекта озна
чает принципиальную недопустимость сведения его свойств к про
стой сумме свойств составляющих его элементов. Свойства целого не
выводятся из свойств составляющих его элементов. «Целостная си
стема, — утверждает В. Г. Афанасьев, — активно воздействует на
свои компоненты, преобразует их соответственно собственной при
роде. В результате исходные компоненты претерпевают заметные
изменения: они теряют некоторые свойства, присущие им до вхожде
ния в систему, и приобретают новые свойства; количественным и
качественным преобразованиям подвергаются также и сохраняемые
ими свойства».1
1
14
Афанасьев В. Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. С. 72–74.
Используя классификацию конституционноправовых норм по
различным основаниям, можно придать данной совокупности эле
ментов характер системы, разделить эту систему на подсистемы, рас
смотреть и обнаружить свойства этих подсистем: цель, целостность,
коммуникативность.
Так, разделяя конституционноправовые нормы по объекту регу
лирования, можно выделить конституционноправовые нормы,
объект регулирования которых составляют общие принципы стату
са личности. Цель данной подсистемы — признание государством
основных прав, свобод и обязанностей и обеспечение их реализации.
Целостность данной группы правовых норм достигается за счет об
щих принципов статуса личности, включающих равноправие, гаран
тированность, неотъемлемость, недопустимость их ограничения,
коррелятивность прав и обязанностей. Свойство коммуникативнос*
ти проявляется в том, что, составляя ядро правового статуса лично
сти, указанная часть конституционноправовых норм обеспечивает
ся совокупностью правовых норм всех без исключения отраслей рос
сийского права.
Используя в качестве классификационного признака сферу при
менения конституционных правовых норм, О. Е. Кутафин выделяет
общие, специальные и исключительные нормы.1
К общим правовым нормам он относит те нормы, действие которых
распространяется на все отношения, регулируемые конституционным
правом. Специальные нормы регулируют общественные отношения,
которые связаны с определенной сферой общественной жизни, опреде
ленным органом и т. д. Исключительные нормы издаются в качестве
дополнения к общим или специальным нормам и устанавливают раз
личные исключения из содержащихся в них правил.
В соответствии с приведенной классификацией нормы, связанные
с закреплением и реализацией конституционных прав на социальное
обеспечение, следовало бы отнести к специальным нормам конститу
ционного права. Однако в теории права общепринятым является раз
деление правовых норм на общие и специальные по кругу лиц, и имен
но специальные нормы отличаются исключительным характером.2
Принадлежность личности к специальному субъекту права (отрасли
права) определяется специальными правовыми нормами. Подобное
расчленение варианта системного представления не выделяет новых
элементов системы и не способствует точности функциональной ха
1
См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 93.
См., например: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред.
В. Е. Крутских. М.: ИНФРА·М, 2003. С. 243.
2
15
рактеристики избранного элемента системы. Сфера же применения
конституционноправовых норм позволяет выявить системные при
знаки совокупности прав на социальное обеспечение как подсистемы
конституционных прав человека.
В современных условиях в идеологических основах правовых сис
тем значительное место занимает теория естественного права, фун
дамент которой был заложен еще в V–IV вв до н. э. софистами Древ
ней Греции. С конца XIX в. и вплоть до наших дней эта теория пере
живает так называемый период возрожденного естественного права.
Видный русский правовед И. А. Покровский отмечал: «идея есте
ственного права тянется непрерывно через всю историю умственного
развития Европы… Особенную глубину и интенсивность естествен
ноправовое настроение… приобрело в XVII и XVIII веках, — в эпоху,
которой и дается по преимуществу название эпохи естественного пра
ва».1
Важнейшим звеном понимания естественного права является
группа проблем, связанных с термином «право человека». Более уз
кое понятие данной категории — «неотъемлемые права человека»,
под которыми традиционно воспринимаются права и свободы чело
века. Неотъемлемые права человека стали предельно точным и конк
ретизированным выражением самой сути естественного права. В со
временной трактовке такие права понимаются как свобода отдель
ной автономной личности.
Доктрина естественного права находит свое отражение во многих
европейских конституциях. Как известно, сущность этой доктрины
выражается в том, что главный источник правовых норм (позитивно
го права) находится в самой природе вещей, человека, а не в воле зако
нодателя, как считают представители юридического позитивизма.
В статье 17 Конституции РФ указывается, что в Российской Фе
дерации признаются и гарантируются права и свободы человека и
гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам между
народного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Существенное значение для темы настоящего исследования имеет
содержание ст. 18 Конституции Российской Федерации. Данная нор
ма не только находится в тесной взаимосвязи с текстом ст. 17, но
предопределяет основные, принципиальные направления реализа
ции ее положений: «Права и свободы человека и гражданина явля
ются непосредственно действующими. Они определяют смысл, со
держание и применение законов, деятельность законодательной и
1 Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут,
1998. С. 62.
16
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивают
ся правосудием».
Конституционная норма не только декларирует, но и моделирует
такую структуру позитивного права, которая призвана обеспечить
существование и развитие системы права. Составной частью этой
системы являются правовые нормы, способствующие реализации
естественных прав.
В течение длительного периода времени отечественная юридичес
кая наука по идеологическим причинам была в определенной степе
ни обособленной от направлений научных исследований, проводи
мых зарубежными учеными и, прежде всего, в сфере обеспечения прав
человека.
В семидесятых годах двадцатого столетия идеи конвергенции обус
ловили начало позитивного процесса согласования внутреннего за
конодательства с нормами международного права. Особую активность
этот процесс приобрел в период начала рыночных реформ. Принятие
в 1993 году Конституции Российской Федерации привело к корен
ным изменениям нормативной базы и дало новый импульс развитию
юридической науки. Впервые в Основной закон России было включе
но положение о том, что общепризнанные принципы и нормы между
народного права и международные договоры Российской Федерации
не только являются составной частью ее правовой системы, но и об
ладают приоритетом по отношению к правилам, установленным за
коном (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Исторический опыт показывает, что первым и наиболее важным
этапом становления государственности в любом обществе является
принятие комплекса основополагающих правовых норм. Цель его
создания — предопределение путей дальнейшего нормотворчества,
учреждение соответствующих общественным потребностям государ
ственных структур, формирование системы обеспечения реализации
прав и свобод личности.
Известно, что подобная совокупность связанных между собой пра
вовых норм существует в двух формах. Одна из таких форм — это
декларация, а другая — конституция. Декларации как оформление
основных правовых положений встречаются достаточно редко и все
гда предшествуют конституциям. В отдельных случаях декларация
включается в конституцию как ее составная часть.
Особенно показателен в этом отношении период, начавшийся в
XVIII веке. В качестве исторических примеров можно привести сле
дующие документы.
Декларация прав человека и гражданина (Declaration des droits de
l’homme et du citoyen) принята как акт французской буржуазной ре
17
волюции Учредительным собранием 26 августа 1789 г. и включена
позднее в конституцию 1791 г. в качестве ее вводной части.
Декларация независимости тринадцати штатов Америки приня
та 4 июля 1776 г. представителями тринадцати штатов Америки на
заседании Второго Континентального конгресса. Хотя Декларация
не вошла в текст Конституции Соединенных Штатов Америки, при
нятой 17 сентября 1787 г., но явилась предпосылкой создания ново
го государства в Северной Америке и учреждения его основного зако
на. В соответствии с Конституцией США политическое представи
тельство в этой стране, как отмечают исследователи, имеет ряд при
знаков системы: целостность, существование двух и более типов связи
(функциональных, генетических, каузальных и т. д.), структуру,
наличие и иерархию уровней, управление и целесообразный харак
тер, самоорганизацию, особое единство со средой, функционирова
ние и развитие. По своему содержанию система представительства —
совокупность институтов, взаимодействие которых обусловливает
появление новых интегративных качеств. Сущность подобной об
щественной системы определяется, прежде всего, реальными поли
тическими отношениями, взаимодействием компонентов.1
Профессор Страсбургского университета Ж.П. Жакке так опре
деляет правовое значение деклараций: «Правила, содержащиеся в
декларациях прав, принуждают законодателя их соблюдать; он не
может их нарушать, поскольку иначе будет объявлен неконституци
онным закон, противоречащий этим декларациям».2
«Конституция, — пишет Ж. И. Овсепян, — вошла в человечес
кую цивилизацию как носительница трех идеалов: а) ограничение
пределов власти государства, его органов и должностных лиц; б) уч
реждение механизмов и процедур осуществления властных функций;
в) определение юридических границ вмешательства государства
в сферу политической, экономической и социальной свободы инди
вида».3
В. Е. Чиркин, анализируя значение конституции, указывает: «Кон
ституция — продукт определенной ступени развития общества и обус
ловленного этим, в конечном счете, сознания людей».4
1 См.: Савельев В. А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М.: Мысль,
1989. С. 19.
2 Жакке Ж.*П. Конституционное право и политические институты / Пер. с
франц. М.: Юристъ, 2002. С. 106.
3 Овсепян Ж. И. Развитие научных представлений о понятии и сущности
конституции // Правоведение. 2001. № 5. С. 24.
4 Чиркин В. Е. Современная модель конституции: прежние и новые приори
теты // Правоведение. 2003. № 2. С. 50.
18
Давая оценку вступившей в силу с 1 января 2000 г. новой консти
туции Швейцарии, С. Л. Авраменко делает точное замечание: «При
нятие новой конституции — явление неординарное для любой стра
ны. Играя важнейшую роль в идентификации и легитимизации госу
дарства перед мировым сообществом, являясь источником всех прав,
свобод и обязанностей граждан, конституция представляет собой не
только юридический текст. Она включает в себя накопленное и года
ми разработанное обществом политическое наследие и самосозна
ние»1.
История конституционализма России имеет глубокие корни. Идеи
и представления конституционализма развивались, основываясь на
обычаях, древнейших сборниках правовых актов, позволявших по
степенно формировать общественные представления о праве и его
источниках, о процедурах и методологии нормотворчества.
Важным источником, отражающим становление правовой мысли
XI–XII веков, является Русская Правда, сохранившаяся до наших
дней в объеме более ста списков, которые представлены в трех редак
циях: Краткая, Пространная и Сокращенная.2 Ее нормы легли в ос
нову Псковской и Новгородской судных грамот, украинского, бело
русского и литовского права и действовали до конца XV века. Судеб
ник 1497 г. сыграл большую роль в централизации Русского госу
дарства и создании общерусского права. В 1550 г. первый на Руси
Земский собор утвердил очередной («царский») судебник. Одним из
выдающихся основополагающих правовых актов в российской исто
рии стало Соборное уложение царя Алексея (1649 г.). Его значение
состоит, в частности, в том, что целый ряд глав был посвящен вопро
сам государственного права. Все эти документы, по сути своей, содер
жат отдельные элементы неписаной конституции русского государ
ства. Однако в отличие от Запада, где правовые системы развивались
как результат общественного равновесия между государями и город
ским сословием — с одной стороны и родовой аристократией — с дру
гой, в России был избран другой путь. Этот путь приводил к постоян
ному расколу во всех слоях общества, перманентному общественно
му напряжению, чреватому гражданской войной. В этих условиях
царь превращался в абсолютного самодержавного правителя, вер
ховного арбитра, регулирующего всю правовую жизнь общества ис
ключительно своими указами. Именно «указное право» стало на сто
1 Авраменко С. Л. Новая конституция Швейцарской Конфедерации: Право и
современность // Государство и право. 2001. № 7. С. 77.
2 См.: Ячменев Ю. В. Правда и закон. Из истории российского правоведения:
Монография. СПб. СанктПетербургский университет МВД России, 2001. С. 106.
19
летия решающим правовым инструментом и, к сожалению, эта тра
диция сохраняется до наших дней. Эти тенденции развития право
вой системы Руси и России помогают понять слабость попыток при
нятия конституции в дореволюционный период.1
В переломном 1917 году Временное правительство России, хотя и
готовило конституционную реформу, но не сумело своевременно при
нять подобные акты, что, очевидно, не способствовало укреплению
власти демократических сил, свергнувших многовековую монархию.
Напротив, пришедшие к власти большевики уже в январе 1918 г.
приняли Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа,
законодательно закрепив в ней основные принципы будущей Кон
ституции РСФСР, которая была утверждена 10 июля 1918 г. 5м
Всероссийским съездом Советов. Принятие последующих Конститу
ций (1922, 1936 и 1977 гг.) уже в Союзе Советских Социалистичес
ких Республик связывалось с существенными изменениями в жизни
общества, с подведением итогов предшествующего развития.2
В благоприятный период для формирования и укрепления суве
ренной государственной власти в республиках СССР 12 июня 1990 г.
Первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декла
рация о государственном суверенитете РСФСР.3 Декларацией про
возглашалось твердое намерение создать в России демократическое
правовое государство с разделением законодательной, исполнитель
ной и судебной властей, реально обеспечить права и свободы челове
ка и гражданина. В документе было указано на необходимость при
нятия новой Конституции России. После распада СССР и образова
ния вместо бывших союзных республик независимых государств
22 ноября 1991 г. высшим органом законодательной власти — Вер
ховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод
человека и гражданина.4 В своей основе Декларация соответствова
ла международным стандартам и уровню требований, предъявляе
мых к правовому государству. В силу определенных причин, в том
числе и острого антагонизма сторонников и противников советской
правовой системы, реализация положений Декларации 1991 г. ста
ла возможна только через два года. Содержание Декларации частич
но нашло отражение в Конституции Российской Федерации, приня
той всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С ее принятием,
1 См.: Конституционное право России. Хрестоматия. / Сост. А. П. Угрова
тов. Новосибирск: ЮКЭА, 2000. С. 6–8.
2 См.: Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации. М.: Бе
раторПресс, 2003. С. 77.
3 Ведомости СССР. 1990. № 2. Ст. 22.
4 Ведомости РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
20
как пишет В. С. Нерсесянц, «процесс постсоциалистических преоб
разований, становления новой правовой системы и правовой госу
дарственности в России приобрел необходимые конституционнопра
вовые основания, характеристики и ориентиры».1
Вместе с тем в Конституции РФ по сравнению с Декларацией уро
вень некоторых социальнотрудовых прав оказался сниженным. Так,
Конституцией РФ не предусмотрено право каждого на труд, кото
рый он свободно выбирает или на который свободно соглашается
(ст. 23 Декларации). Статьей 26 Декларации было предусмотрено,
что пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны
обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом про*
житочного минимума. Соответствующие конституционные нормы
подобного положения не содержат, что в значительной степени отри
цательно сказывается, в первую очередь, на содержании пенсионно
го законодательства. Отсутствие такой нормы не налагает на Прави
тельство РФ конкретной обязанности выполнения продекларирован
ной в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ конституционной обязанности госу
дарства создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь
человека.
Неясна роль Декларации прав и свобод человека и гражданина и в
системе источников конституционного права. В научной и учебной
литературе декларации в ряде случаев называются в числе источни
ков конституционного права.2 Однако соотношение приоритетов кон
ституций и деклараций при этом не исследуется.
Что следует считать основным и главным в подобных докумен
тах, и, прежде всего, в конституциях?
При ближайшем рассмотрении следует признать, что в них выра
жается стремление людей к созданию определенной правовой систе*
мы, т. е. подсистемы, цель которой заключается всегда в поддержа
нии устойчивого существования надсистемы. В роли такой надсисте
мы в данном случае выступает общество.
В. Е. Чиркин видит главное предназначение современной консти
туции в том, что она «закрепляет существующий «каркас» обще
ственного и государственного строя, устанавливает основы полити
ческого процесса в обществе»3.
1 Нерсесянц В. С. Философия права: Учебник для вузов. М.: ИНФРАМ
НОРМА, 1997. С. 371.
2 См., например: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Рос
сийской Федерации. М.: Юристъ. 2002. С. 138 и далее; Баглай М. В. Конститу
ционное право. С. 26.
3 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.:
Юристъ, 2002. С. 34.
21
В. Д. Перевалов пишет: «В качестве совокупности основополага
ющих норм Конституция имеет значение для всей правовой системы.
Прежде всего, она определяет форму и сущность государства, источ
ника власти и носителя суверенитета, учреждает и закрепляет пра
вовой статус властных государственных структур. Она закрепляет и
гарантирует основные права, свободы и обязанности человека и граж
данина, обозначает публичноправовые пределы вмешательства го
сударства в частную сферу гражданского общества».1
Косвенно на существование правовой системы в Российской Феде
рации указывает содержание ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Обще
признанные принципы и нормы международного права и междуна
родные договоры Российской Федерации являются частью ее право
вой системы».
Правда, по мнению В. В. Сорокина, данное понятие используется
как синоним системы права применительно к соотношению норм
внутринационального и международного права.2 С приведенным ут
верждением нельзя согласиться по следующим причинам.
Вопервых, в данном случае текст конституционной нормы не дает
оснований для иных видов толкования, кроме буквальной трактов
ки. Вовторых, указание на преимущественный характер междуна
родных правил выводит международные нормы за пределы отрасле
вого построения системы права. Втретьих, части 1–3 ст. 15 Консти
туции РФ посвящены формированию нормативной базы российско
го права, т. е. одной из структурных частей российской правовой
системы.
В дальнейшем и сам В. В. Сорокин фактически несколько меняет
свою позицию, предлагая рассматривать в качестве одного из компо
нентов правовой системы «позитивное право как совокупность всех
источников права, санкционированных государством».3
Наиболее последовательна в этом вопросе позиция, изложенная И.
Н. Сенякиным: «Следует различать понятия «система права» и «пра
вовая система». Правовая система — это предельно широкая, собира
тельная категория, отражающая всю правовую организацию данного
общества … Система же права — это его сугубо внутреннее строение,
выступающее составным компонентом правовой системы».4
1 Актуальные теоретические проблемы правовой системы общества. Материа
лы Всероссийской научной конференции // Государство и право. 2004. № 7. С. 108.
2 См.: Сорокин В. В. К понятию правовой системы // Правоведение. 2003.
№ 2. С. 4.
3 Там же. С. 13.
4 Общая теория государства и права. Академический курс в 2х томах / Под
ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Зерцало, 2000. С. 232.
22
В связи с этим обоснованно возникает вопрос о реальном статусе
конституционного права.
Представляется, что конституционное право не следует рассмат
ривать как часть системы права. В действительности оно исполняет
роль подсистемы правовой системы общества. К этому выводу можно
прийти, анализируя функции конституционного права в националь
ной правовой системе:
определение правового статуса и функций государства как цент
ральной суверенной части общества, статуса субъектов федерации и
общефедеральных органов;
правовое структурирование государства как единой государствен
ной власти;
установление всеобщих мер свободы личности в системе отноше
ний государства, общества и личности;
регулирование приоритета права перед законом и режима законов
как формы права;
регулирование структуры законодательства.1
Кроме того, только конституционноправовые нормы обладают
юридической возможностью влиять на объем и содержание норм всех
отраслей права. Правовые нормы, входящие в состав этих отраслей,
подобного свойства не имеют.
Влияние стандартов международного права на национальную си
стему права становится возможным при закреплении соответствую
щего принципа в основном источнике конституционного права —
Конституции.
Основным источником конституционного права является Консти
туция — базовый закон государства, обладающий только ему прису
щими свойствами: высшей юридической силой, учредительным ха
рактером и особым порядком принятия и изменения.
В число субъектов конституционного права входят такие специ
фические субъекты, как народ, нации и народности, человек и граж
данин. Формой существования этих субъектов является общество.
Их естественные права признаются, формализуются и обеспечива
ются правовой системой. Часть этой системы (и только часть) со
ставляет подчиненная ей система права, имеющая собственную струк
туру.
Есть и еще одно, чисто формальное соображение в пользу самосто
ятельности конституционного права: в Конституции РФ (ст. ст. 71–
72) конституционное законодательство как источник конституци
онного права не названо в системе текущего законодательства.
1
Общая теория государства и права. С. 241.
23
В данном аспекте большой интерес представляет точка зрения
В. Д. Перевалова на понимание соотношения правовой системы и
Конституции как основного источника конституционного права:
«Именно на уровне Конституции наблюдаются единство и дифферен
циация, взаимодействие и противодействие естественного и позитив
ного, публичного и частного права, права и закона, системы права и
системы законодательства. Характеристика Конституции как осо
бого явления в правовой системе (выделено мною — К. Х.) раскры
вает некоторые закономерности общественного и правового разви
тия. Не случайно то, что, как правило, в ходе эволюционного разви
тия той или иной общественной системы конституция изменяется
постепенно и последней из нормативных правовых актов, а в ходе
революционных преобразований она отменяется сразу и первой. Под
линная природа всего правового, объединяемого в правовой системе
общества, в том и состоит, чтобы нормативно обобщить и гарантиро
вать доминирующие начала человеческой цивилизации — свободу
человека, упорядоченность и справедливость социальных отноше
ний, стабильность и развитие общества».1
Представляется, что дальнейшее исследование данной проблемы
позволит дополнительно выявить и другие отличительные черты,
которые подтверждают фактическое существование конституцион
ного права как самостоятельной системы, не являющейся структур
ной частью системы права в ее нынешнем представлении.
Даже само название структурной части системы права — «отрасль»
неприменимо по своему смысловому значению к конституционному
праву.
Согласно Толковому словарю русского языка отрасль — это,
в частности, «отдельная область деятельности, науки, производ
ства».2 В качестве синонима слова «отрасль» Словарь синонимов
называет «ветвь, ответвление»3. Ответвления же имеют своим осно
ванием ствол, которым является «основная часть дерева или кустар
ника от корней до вершины, несущая на себе ветви».4 Если в каче
ства образа использовать биологическое представление о дереве или
кустарнике, то очевидным фактом становится невозможность суще
ствования ветвей без ствола и абсурдным — предположение, что одна
ветвь предопределяет возможность и основы существования других
ветвей. Продолжение образного сравнения приводит к мысли о необ
1
Актуальные теоретические проблемы правовой системы общества…С. 108.
Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Аз
буковник, 1999. С. 478.
3 Словарь синонимов. Справочное пособие. Л.: Наука, 1976. С. 347.
4 Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 765.
2
24
ходимости выяснения ролевой принадлежности и «ствола» и «кор
ней» дерева как саморегулирующейся системы.
По нашему мнению, более соответствует реалиям взгляд на эту
проблему В. М. Левченко и И. Н. Сенякина, указавших, что в систе
ме отраслей права конституционное право — главный системообра
зующий стержень.1
Признание за конституционным правом его особого положения и
определяющего значения для строительства системы российского
права означает одновременно признание за ним свойства самостоя
тельной системы.
Для системного анализа подобных явлений ряд специалистов в
области теории систем вводят понятие системного комплекса.2
Источником функционирования системного комплекса является
необходимость осуществления взаимодействия между системами.
Именно взаимодействие между системами согласно этим представле
ниям определяет и объясняет активность отдельных систем и задает
многовариантность действий. Межсистемные взаимодействия могут
быть многообразными. Часть из них обладает присущим системам
интегративным (объединяющим) характером. Это происходит в тех
случаях, когда между системами имеется сотрудничество, содействие
и поэтому из взаимодействующих систем образуется системный ком
плекс. При рассмотрении системных комплексов обычно выделяется
различное качество составных или взаимосвязанных систем, напри
мер в системных комплексах типа природа и общество, человек и
коллектив. Различные качественные признаки обнаруживаются в
системах «общество — государство», «общество — правовая систе
ма», а в данном случае и в системном комплексе «конституционное
право — система права».
В связи с этим точнее было бы говорить не о «месте конституцион
ного права в системе российского права»3, а о его месте в правовой
системе, поскольку конституционное право является основой (стер
жнем) для формирования национальной системы права, ее стволом.
Состояние гражданского общества — «корней» оказывает прямое
влияние на характер национальной правовой системы, которая толь
ко в одной своей структурной части — системе права строится по той
схеме, которая задана конституцией страны. Другие составляющие
правовой системы находят отражение в этом базовом документе —
основном источнике конституционного права.
1
2
3
См.: Общая теория государства и права. С. 240.
См.: Прангишвили И. В.и др. Указ. соч. С. 105.
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 43.
25
Показательно в этом отношении содержание определения консти
туционного права России, которое дает И. С. Яценко: «Конституци
онное право Российской Федерации как отрасль права — это состав
ная часть ее национальной правовой системы, совокупность право
вых норм, которые регулируют общественные отношения, возника
ющие в процессе осуществления народовластия, охраняют основные
права и свободы человека и гражданина и учреждают в этих целях
определенную систему государственной власти, основанную на прин
ципе разделения властей».1
В данном определении автор, традиционно называя конституци
онное право отраслью права, тем не менее указывает на то, что оно
является структурной частью национальной правовой системы, но
не системы права. Кроме того, из определения следует, что именно
конституционное право как часть правовой системы учреждает сис
тему государственной власти, а, как известно, к числу функций госу
дарственной власти относится функция правотворчества, реализуе
мая в рамках объективного права. Таким образом, нормами консти
туционного права регулируется сам процесс создания права. Иными
словами, конституционное право как система и система права, буду
чи самостоятельными системами и взаимодействуя друг с другом,
образуют системный комплекс. Нужно только выяснить, каков уро
вень активности воздействия одной системы на другую.
Исследуя предмет конституционного права, О. Е. Кутафин, по
нашему мнению, несколько упрощает вопрос, сводя появление кон
ституционного права в постсоветский период к простому переимено
ванию существовавшей в системе права отрасли — государственного
права.2
Это утверждение вызывает определенные сомнения в его истинности.
Определение науки советского государственного права было дано
А. Я. Вышинским в учебнике по государственному праву (1938 г.).3
В нем к предмету государственного права он отнес не только те обще
ственные отношения, которые были связаны с правовым обеспече
нием строительства государственной власти (государственный строй,
система органов государственной власти и т. д.), но и общественный
строй (общественное устройство). Общественный строй, как извест
но, представляет собой исторически конкретную систему обществен
ных отношений, не создаваемых, а охраняемых государством и пра
вом.4
1
Яценко И. С. Указ. соч.. С. 11.
См. :Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 18.
3 См.: Советское государственное право. М.: Гос. издво юрид литры. 1938. С. 86.
4 См.: Юридический энциклопедический словарь. С. 251.
2
26
Использованную Вышинским формулировку в последующем под
верг критике В. Ф. Коток, указав, что данное определение «характе
ризует более предмет права в целом, нежели предмет государственно
го права».1
Юридический словарь, изданный в 1956 г., определяя понятие
отрасли государственного права, называет ее основной отраслью со
ветского социалистического права и также расширительно толкует
круг общественных отношений, регулируемых ее нормами, за счет
отношений по «организации общества».2
Таким образом, еще в советский период наметилась тенденция
выделить в особую группу нормы права, направленные на создание и
охрану соответствующей подсистемы общества — правовой систе
мы. Только название этой группы норм «государственное право» было
узким по идеологическим соображениям и в соответствии с исходной
целью, определяемой единственной реальной силой — не основан
ным на праве партийным руководством во всех сферах общественной
жизни.
В дальнейшем, согласно проведенным О. Е. Кутафиным исследо
ваниям, в предмет государственного права включались только «об
щественные отношения, связанные с организацией советского госу
дарства и его органов власти, а также отношения этих органов с граж
данами и права и обязанности последних» (С. А. Голунский и
М. С. Строгович), либо «общественные отношения, складывающие
ся в процессе организации и функционирования государственной вла
сти» (И. Д. Левин) и т. д.3 Подобные определения полностью оправ
дывали существование и наименование отрасли права — государ
ственного права.
Современные исследователи, ориентируясь не столько на наиме
нование, сколько на содержание системы правовых норм, именуемой
конституционным правом, предлагают значительно более широкое
определение его предмета. Такие определения по сути дела отражают
стремление к научному обоснованию отграничения конституцион
ного права от системы позитивного права.
В подтверждение данного тезиса можно сослаться на существую
щее в науке конституционного права выделение видов конституций
как его основных источников: конституции юридической и консти
туции фактической.
1
Цит по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 10–11.
См.: Юридический словарь. / Гл. ред. П. И. Кудрявцев. М.: Гос. издво
юрид. литры, 1956. С. 179.
3 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С.12–15.
2
27
Юридическая конституция в материальном и формальном смысле
всегда представляет собой определенную систему правовых норм.
Причем они могут выступать либо в виде единого правового акта,
либо в виде нескольких законодательных актов (Австрия, Канада,
Швеция и др.). В Швеции, например, это три законодательных акта:
1) «Форма правления» (1974 г.); 2) «Акт о престолонаследии»
(1810 г.) и 3) «Акт о свободе печати» (1974 г.).
Фактическая конституция означает реально существующие от
ношения, законодательно не закрепленные. Это также своеобразная,
но тем не менее правовая система. Другое дело, что формально, юри
дически такие отношения не закреплены, хотя возможность подоб
ного закрепления существует. Различаются также «писаные» и «не
писаные» конституции. К последнему виду конституций относятся
конституции Великобритании, Новой Зеландии и Израиля, состоя
щие не только из значительного числа законодательных актов, но и
из судебных прецедентов, а также конституционных обычаев (кон
венциональных норм). Существование подобных источников консти
туционного права зарубежных стран служит основанием для выбора
названия — неписаная конституция.
«Эти акты и нормы — как пишет В. Е. Чиркин, — в своей совокуп
ности закрепляют в какойто мере основы существующего строя, но
формально не провозглашены в качестве основных законов».1
В любом из указанных случаев конституционное право также фак
тически находится за рамками системы позитивного права. В описа
нии правовой системы романогерманской семьи Р. Давид отмечает,
что конституции или конституционные законы стоят на верхней сту
пени этой системы, и что «существует отчетливое стремление повы
сить ценность конституционных норм, усилив их практическое зна
чение как норм, стоящих над обыкновенными законами»2.
Но поскольку возможно раздельное существование двух систем
законодательства: конституционного и текущего, то, следователь
но, нужно признать и наличие разных систем в праве. Одна из них —
система конституционного права является частью правовой системы
и определяет возникновение и развитие другой системы — позитив
ного права. Вторая — подчиняется в своем формировании и развитии
тем правилам, которые установлены первой системой, и одновремен
но соединена с ней обратной связью. Таким образом, в соответствии с
1
Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 46.
Давид Р., Жоффре*Спинози К. Основные правовые системы современнос
ти. М.: Международные отношения, 2003. С. 78–79.
2
28
теорией систем мы имеем дело с комплексом разных, но взаимодей
ствующих систем.
Среди различных теорий систем пока еще не существует общей
или универсальной теории систем, пригодной для практического при
ложения к задачам различной природы.1 Приемы системного подхода
не исключают принятого в юриспруденции структурирования систе
мы права. Используя данный способ и следуя принципам системоло
гии, нужно рассматривать всю систему права в целом, а затем расчле
нять этот сложный объект на составные элементы, между которыми
необходимо выявить системообразующие межэлементные связи и
отношения, придающие этому множеству целостность. При таком
представлении право можно разделить на системы различной приро
ды. Компонентами конституционного права являются институты,
объединяющие правовые нормы по признакам единства их содержа
ния и специфики предмета регулирования. Предмет регулирования —
это соответствующие общественные отношения. Как пишет по это
му поводу А. В. Поляков: «Правовая норма является одним из про
межуточных результатов правовой коммуникации…, правовая
норма конституируется правовыми отношениями, правовые отноше
ния — правовой нормой».2
Наиболее простым представляется способ расчленения российс
кого конституционного права на институты на основе структуры
Конституции РФ. Однако нельзя сводить понятие системы к ее струк
туре, которая является лишь одним из признаков системы.3 Кроме
того, конституция охватывает не все элементы системы конституци
онного права. Так, например, избирательная система является одним
из институтов конституционного права, но Конституция РФ соответ
ствующих правовых норм не содержит. Более того, избирательное пра
во, по мнению некоторых исследователей, тяготеет к выделению в са
мостоятельную отрасль системы права. Конституционноправовые
нормы, определяющие систему органов государственной власти, прин
ципы их организации, основы взаимоотношений и компетенции,
представлены не только в Конституции РФ, но также в конституци
ях республик, уставах Российской Федерации, в других правовых
актах.
По этому поводу определяющим представляется мнение О. Е. Ку
тафина: «Система конституционного права, как и система конститу
ции, выявляется и формируется путем теоретических исследований.
1
2
3
См.: Прангишвили И. В. и др. Указ соч. С. 66.
А. В. Поляков. Общая теория права. С. 280–281.
См.: Острейковский В. А. Указ. соч. С. 13.
29
Следовательно, при их создании на строго научной основе и с учетом
объективных связей, существующих в сфере регулируемых кон
ституционноправовыми нормами общественных отношений, гла
венствующую роль играет субъективный фактор. Однако если
система конституционного права является субъективной категори
ей постоянно, то система конституции, утвержденной в установлен
ном порядке, приобретает нормативный характер на время ее дей
ствия».1
Существенный характер носит его же замечание о том, что систе
ма конституционного права, как и система конституции, не остают
ся неизменными, но развиваются, поскольку должны обеспечить не
обходимый уровень правового воздействия на общественные отно
шения в соответствии с потребностями социальной реальности. При
этом система конституционного права является более подвижной,
более подверженной изменениям с учетом этих потребностей.
Анализируя систему конституционного права России, некоррект
но отдавать предпочтение какомулибо из его институтов или при
знавать какойто институт главным, поскольку все они представля
ют собой совокупности норм, направленных на регулирование пра
вовых основ организации государства и отношений граждан и госу
дарства, хотя ученыеконституционалисты имеют иное мнение по
этому поводу. Так, О. Е. Кутафин на первое место склонен поставить
нормы института, закрепляющего основы конституционного строя.2
М. В. Баглай считает центральным институтом конституционного
права институт прав и свобод.3
Институты конституционного права в зарубежных странах (за
исключением стран, где господствует мусульманский фундамента
лизм или существует монархия) практически совпадают с институ
тами российского конституционного права.4 Только сопоставление
учебного материала, в том числе посвященного конституционному
праву США, Великобритании, ФРГ, Франции, с действующими в
российской юриспруденции программами и учебниками по конститу
ционному праву показывает, что между ними имеются заметные рас
хождения.5
1
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 54.
См.: Там же. С. 58.
3 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 164.
4 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 21.
5 См.: Маклаков В. В. Предисловие к русскому изданию: Жакке Ж.П. Кон
ституционное право и политические институты / Пер. с франц. М.: Юристъ,
2002. С. 12.
2
30
§ 2. Институт социального обеспечения
в конституционном праве
Права и свободы традиционно делятся в науке на три группы:
1) личные; 2) политические; 3) экономические, социальные и куль
турные.1
К первой группе относятся личные права и свободы, включающие
право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, неприкосно
венность частной жизни, жилища и др.
Во вторую группу входят политические права и свободы: право на
объединение, участие в управлении делами государства, избиратель
ные права и др.
С учетом темы настоящего пособия наибольшего внимания заслу
живает третья группа прав и свобод. Она представляет собой некий
конгломерат экономических, социальных и культурных прав, к кото
рым относятся: свобода предпринимательства; свобода творчества;
право частной собственности; право на свободу выбора труда; право на
социальное обеспечение; право на жилище; право на охрану здоровья;
право на образование; право на участие в культурной жизни и др.
Определение места прав на социальное обеспечение в системе кон
ституционных прав и свобод человека и гражданина тесно связано с
предметом конституционного права. Конституционное право Россий
ской Федерации, как и любого другого государства, представляет слож
ную систему, которая складывается на основе дифференциации и ин
теграции входящих в его состав элементов — правовых норм. Струк
тура системы конституционного права зависит от видов и структуры
системы общественных отношений, регулируемых конституционно
правовыми нормами, т. е. предмета конституционного права.
Анализируя точку зрения различных специалистов в данной об
ласти, О. Е. Кутафин констатирует, что в современных теориях кон
ституционного права нет единства в понимании предмета конститу
ционного права.
Например, по мнению Е. И. Козловой, конституционное право
регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедея
тельности общества: политической, экономической, социальной,
духовной и пр. При этом к предмету конституционного права автор
относит только те отношения, которые можно охарактеризовать как
базовые, основополагающие в каждой из областей жизни и образую
щие «фундамент» сложной системы социальных связей, подлежа
щих правовому воздействию. Е. И. Козлова выделяет две группы от
1
См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 177, 255.
31
ношений: 1) общественные отношения, связанные с установлением
допускаемых и охраняемых государством форм собственности, га
рантий защиты прав собственников, способов хозяйственной дея
тельности, охраны труда, провозглашения определенной системы
обеспечения социальных потребностей членов общества в области
образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т. п.;
2) общественные отношения, которые определяют основы взаимоот
ношений человека с государством, т. е. главные принципы, характе
ризующие положение человека в обществе и государстве, граждан
ство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности
человека и гражданина.1
Согласно концепции В. Е. Чиркина, нормы конституционного
права «регулируют, прежде всего, наиболее значимые, важнейшие
общественные отношения: основы жизни личности (например, ус
тановление законом прожиточного минимума), коллектива (роль
общественных объединений в стране), государства (его место в об
ществе), самого общества (рыночная или же огосударствленная эко
номика). … В своей совокупности конституционноправовое регули
рование распространяется на все четыре главные сферы обществен*
ной жизни: экономику, социальные отношения, политику, идеоло
гию. В экономической сфере конституционное право определяет,
в частности, основы отношений собственности; в социальной — ос
новы социальной роли государства; в политической сфере — созда
ние и роль политических партий, порядок выборов, организацию го
сударства и т. д.; в идеологической, духовной сфере конституционное
право может допускать плюрализм (множественность) идеологий,
а может закреплять одну из них в качестве официальной, господ
ствующей, единственной… Важнейшая часть конституционного пра
ва — конституционные права и обязанности человека и гражданина,
способы их реализации, их гарантии.»2
Согласно точке зрения М. В. Баглая предмет конституционного
права охватывает две основные сферы общественных отношений:
охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и госу
дарством); устройства государства и государственной власти (влас
теотношения)3. Далее М. В. Баглай делает вывод о том, что отноше
ния, складывающиеся в сфере охраны прав и свобод человека, регла
ментируются нормами основополагающего характера, из которых
складываются правовой статус человека, его основные права и сво
1
2
3
32
Цит. по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 18.
См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 12–13.
См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 5.
боды. В подтверждение и развитие этого вывода он пишет: «Некото
рые российские ученые полагают, что предметом конституционного
права являются «отношения человека с обществом», «закрепление
основ общественного строя», установление «принципов гражданс
кого общества». Эти подходы являются скорее данью традиции со
времен, когда в условиях тоталитаризма признавалось государствен
ное руководство обществом. Но в подлинно гражданском обществе,
которое сейчас складывается в России, это становится невозможным:
гражданское общество независимо от государства и стоит над ним,
оно строится на признании свободы и инициативы человека и объе
динений людей как в политической, так и в экономической облас
тях. Право регулирует только небольшую часть общественных отно
шений, в то время как большая их часть является предметом саморе
гуляции на основе морали и гражданских прав».1
Следует заметить, что, несмотря на полное соответствие данного
суждения современной юридической теории, оно, по нашему мнению,
не согласуется с положениями общей теории систем по следующим
основаниям.
Вопервых, в силу объективно существующих системных законо
мерностей, общество как система взаимодействует с политической
системой, т. е. с той подсистемой, которая структурно состоит из со
вокупности норм, устанавливающих конституционноправовой ста
тус государства, политических партий, общественных и религиоз
ных организаций. Вовторых, гражданское общество, выступающее
по отношению к государству как надсистема («метасистема») и госу
дарство (одна из подсистем общества) находятся в постоянном взаи
модействии.2 Кроме того, мораль обособленно от права входит в сис
тему нормативных социальных регуляторов, а следовательно про
цесс саморегулирования в обществе обеспечивается также и за счет
правового воздействия. По этой причине не представляется возмож
ным провести разделение общественных отношений на те, которые
урегулированы правом и на те, что остались без правового регулиро
вания. Другое дело, что на одни и те же общественные отношения
можно воздействовать с помощью норм права или же удовлетворить
ся влиянием иных нормативных или ненормативных регуляторов.
Так, например, надлежащий уровень дисциплины труда на произ
водстве достигается не только за счет применения правовых предпи
саний, но и в результате психологических приемов формирования
необходимого стереотипа поведения.
1
2
Баглай М. В. Указ. соч. С. 6.
См.: Прангишвили И. В. и др. Указ. соч. С. 86.
33
Анализ определений предмета конституционного права, принад
лежащих различным авторам, показывает, что независимо от взгля
дов того или иного ученого, каждый из них обязательно включает в
состав общественных отношений, регулируемых конституционным
правом, ту группу отношений, которая связана с установлением пра
вовых основ статуса человека и гражданина, закреплением его ос
новных прав и свобод.1 В тексте основного источника конституцион
ного права — Конституции Российской Федерации наряду с поняти
ем «права и свободы», которые относятся ко всей системе существу
ющих в стране и мире индивидуальных субъективных прав и свобод,
употребляется понятие «основные права и свободы», которые пере
числены в самой Конституции. Некоторые авторы не делают разли
чия между этими понятиями. Так, например, Ю. Л. Шульженко,
рассматривая проблематику правовой охраны конституции, пишет,
что «конституция устанавливает наиважнейшие права и свободы,
обязанности граждан, гарантии их осуществления».2
Конституция закрепляет следующие принципиальные положе
ния, связанные с понятием «права и свободы»:
1) права и свободы определяются как высшая ценность, а призна
ние, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина зак
репляются как обязанность государства (ст. 2);
2) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и
свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права и Конституцией (ч. 1
ст. 17);
3) осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно
нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17);
4) права и свободы человека и гражданина являются непосред
ственно действующими, что означает непосредственное применение
норм Конституции в случаях законодательного пробела или несоот
ветствии закона и иного нормативного правового акта Конституции
(ст. 18);
5) в Российской Федерации не должны издаваться законы, отме
няющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина
(ч. 2 ст. 55).
1 См., например: Козлов А. Е. Конституционное право Российской Федера
ции. Екатеринбург, 1995. С. 15–17; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государ
ственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 6–7;
Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
С. 23–24 и др.
2 Шульженко Ю. Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государ
ство и право. 2002. № 7. С. 7.
34
Что касается понятия «основные права и свободы», то оно упот
ребляется в отношении прав и свобод, непосредственно закреплен
ных в главе 2 Конституции Российской Федерации. Именно поэтому
они называются основными, а также конституционными правами и
свободами. Отвечая на вопрос, можно ли отождествлять основные
права с конституционными правами, Е. А. Лукашева указывает, что
«основные права индивида — это конституционные права» и что
именно они представляют собой правовую базу для производных, но
не менее важных прав.1
Права и свободы, рассматриваемые в отечественной науке в каче
стве одного из институтов конституционного права, во Франции изу
чаются в отдельном обширном курсе. Как отмечает проф. В. В. Мак
лаков: «Такое обособление можно объяснить тем, что поскольку пра
ва и свободы имеют естественное происхождение, они находятся как
бы над государством, принадлежат любому человеку в силу факта его
рождения, в силу его принадлежности к этому биологическому со
зданию, и поскольку эти права неотчуждаемы, то, стало быть, они
должны изучаться отдельно от государственных институтов… Дру
гими словами, права и свободы являются междисциплинарной от
раслью права».2 Отвечающее этим целям учебное пособие подготов
лено также и в России К. Экштайном3. Проведены соответствующие
научные разработки и подготовлен учебный курс «Права человека»
Е. А. Лукашевой.4
Содержащиеся в Конституции РФ основные права и свободы не
представляют собой исчерпывающий перечень, но указываются как
основные. По этой причине в Конституции РФ говорится о том, что
данное перечисление основных прав и свобод не должно толковаться
как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод
человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). М. В. Баглай считает, что эта
формулировка означает признание неисчерпаемости свободы и ува
жение прав и свобод неконституционного уровня, закрепляемых от
раслями национальной системы права.5
Конституция Российской Федерации в ст. 64 устанавливает такое
понятие как «основы правового статуса личности в Российской Фе
1 См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: Норма,
1996. С. 17, 20.
2 Маклаков В. В. Предисловие к русскому изданию. Жакке Ж.П. Указ. соч.
С. 12.
3 См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции
и Европейской Конвенции: Учебное пособие для вузов. М., NOTA BENE, 2004.
4 См.: Права человека: Учебник для вузов. / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.:
ИГП РАН. НОРМА·ИНФРАМ, 2001.
5 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 167.
35
дерации», под которым понимаются положения, содержащиеся в
гл. 2. Вместе с тем в Конституции не раскрывается, что именно вхо
дит в основы правового статуса личности, не указывается совокуп
ность каких элементов позволяет определить структурное содержа
ние правового статуса личности, что объясняет существование раз
личных подходов в науке конституционного права к определению
правового статуса личности и его структурных элементов.1
Исследование содержания конституционноправовых норм гл. 2
Конституции РФ позволяет выделить следующие структурные эле
менты, которые в своей совокупности составляют системное понятие
«основы правового статуса личности»: гражданство; конституцион
ные принципы правового статуса личности; система конституцион
ных прав, свобод и обязанностей; гарантии прав и свобод.
Для предмета юридической науки имеет значение исследование
объекта, на который направлено воздействие правовых норм. К та
кому объекту правового воздействия следует отнести соответствую
щие общественные отношения.
Необходимо выделить те общественные отношения, которые свя
заны с обеспечением потребностей человека за счет общества.
Один из принципов демократического общества заключается в том,
что каждый человек обязан обеспечить свое существование сам, соб
ственным трудом.2 В качестве правовой категории труд можно опре
делить как целенаправленную деятельность человека, совокупность
актов его поведения, не запрещенных действующим законодатель
ством. Любое живое существо, в том числе и человек, вынуждено обес
печивать свое выживание за счет активных действий — «работы»,
«труда». При этом в живой природе наблюдаются не только единич
ные действия отдельных особей, но и совместные движения большо
го количества живых существ, направленные в конечном итоге на
сохранение вида. Для животных такая совместная активность воз
можна на уровне инстинкта самосохранения в рамках стаи, стада,
т. е. той формы, которая способна обеспечить их выживание. Но толь
ко человеческому обществу присуще такое характерное свойство как
забота о тех, кто в силу определенных обстоятельств оказывается
неспособным обеспечить своим трудом средства к существованию.
Только человеческое общество способно и стремится организовать
целенаправленную помощь в сохранении или восстановлении соци
ального статуса лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуа
ции.
1
2
36
См.: Общая теория прав человека. С. 28–45.
См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 264.
Весьма важным в этом аспекте представляется мнение В. Г. Афа
насьева: «Известно, что поведение животных, их воздействие на сре
ду программируется главным образом генетической информацией,
передаваемой от поколения к поколению по наследству… Социаль
ное построено на совершенно иных информационных принципах.
Здесь решающее значение имеет не наследственная, а социальная
информация».1
Академик Н. П. Дубинин пишет: «Уникальность вида Homo
sapiens обусловлена тем, что в отличие от животных этот вид наряду
с генетической программой имеет благодаря наличию сознания вто
рую программу, определяющую его развитие в каждом последующем
поколении. Эту вторую программу можно назвать программой соци
ального наследования»2.
Показывая необходимость существования сложных форм соци
альной жизни, в том числе и формализованного права, выдающийся
философ современной России М. К. Мамардашвили сделал очень точ
ное замечание о том, что человек «как психофизическое природное
существо — остается один на один с миром, с собой и с себе подобны
ми, в той мере, в какой у него нет своего рода «приставок», то есть
неких «искусственных органов» тех самых сложных социальных
форм, на которые он мог бы опереться. Ибо только они помогают
человеку совершить то усилие, без которого он не может как авто
номный и самодеятельный субъект прожить свою жизнь, устанавли
вать отношения с миром, с другими людьми и, конечно, с самим со
бой».3
Л. И. Спиридонов в связи с этим писал, что форма существования
человечества — общество, которое «следует определять не как мно
жество людей, а совокупность общественных отношений».4
К этому следует добавить, что с точки зрения законов возникнове
ния, существования и развития внутренних связей общественной
системы — общественных отношений, их содержания — общество
является естественной системой. Применяя свои природные способ
ности к труду в рамках общества, человеческая личность вынуждена
идти по пути самоограничения и не допускать действий, ведущих к
1 Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977.
С. 23.
2 Дубинин Н. П. Философские и социологические аспекты генетики челове
ка // Вопросы философии. 1971. № 1. С. 36.
3 Мамардашвили В. К. Необходимость себя / Лекции. Статьи. Философские
заметки / Под общей ред. Ю. П. Сенокосова. М.: Лабиринт, 1996. С. 321.
4 Спиридонов Л. И. Теория государства и права: Учебник. М.: ПБОЮЛ
М. А. Захаров, 2001. С. 25.
37
нарушению жизнедеятельности других индивидов и к разрушению
общества как системы.
Для правильного уяснения рассматриваемой проблемы важным
представляются взгляды В. Е. Чиркина на приоритеты современной
модели конституции в мировом конституционном процессе: «В со
временном конституционном праве положение человека связано не
только с его политическими правами (свобода объединения, слова и
др.) и личными правами (право на жизнь, неприкосновенность лич
ности, свобода передвижения и др.), но и с социальноэкономически
ми и культурными правами. Эти права (права на труд, отдых, обра
зование, пенсию, охрану здоровья и др.) присутствуют во всех новых
конституциях… Приоритетом современных конституций являются
не только и, может быть, не столько права человека, а достойное
человека существование, определенный уровень жизни, который
обеспечивается каждому его члену обществом и государством».1
Конституционное законодательство как источник конституцион
ного права в зависимости от круга его источников понимается в ши
роком и узком смысле, а ряд ученых ограничивает конституционное
законодательство федеральной Конституцией, конституциями и ус
тавами субъектов РФ, законами о поправках в конституции и уста
вы субъектов РФ.2
Однако, например, в содержание уставов СанктПетербурга и Ле
нинградской области не включены положения, касающиеся защиты
прав и свобод человека, хотя согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции
РФ, эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Феде
рации и ее субъектов. Нормы, касающиеся признания, защиты и га
рантированности прав и свобод человека гражданина есть в ст. 3 и 11
Устава СанктПетербурга. Но они не конкретизируют обязанности
данного субъекта РФ в этой сфере, а лишь содержат ссылку на Кон
ституцию РФ.
Основной нормативной базой для общего деления конституционных
норм на структурные части — институты является главный источник
конституционного права — Конституция Российской Федерации.
«Ее разделы, — как пишет М. В. Баглай, — это первооснова для
создания системы конституционного права».3
Вместе с тем нужно учитывать, что конституционные нормы, ре
гулирующие право на социальное обеспечение, находятся в разных
1
Чиркин В. Е. Приоритеты современной модели конституции. С. 52–53.
См.: Аничкин Е. С. Конституционное законодательство Российской Феде
рации: понятие, признаки, источники // Правоведение. 2006. № 4. С. 89–90.
3 Баглай М. В. Указ. соч. С. 31.
2
38
разделах Конституции. По этой причине необходимо выявление до
полнительных признаков, позволяющих осуществить систематиза
цию таких норм.
Если в качестве признака характеристики связей в системе кон
ституционных норм использовать потребность человека в социаль
ной защите, то можно выделить соответствующую группу норм из
состава норм главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного
строя».
Прежде всего — это основополагающая норма ст. 2 Конституции
РФ. Согласно, данной норме, вопервых, человек, его права и свободы
признаются Конституцией РФ высшей ценностью. Вовторых, к осно
вам конституционного строя отнесена обязанность государства по при
знанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
В развитие этих конституционных положений в ч.и 1 ст. 7 Кон
ституции РФ провозглашается, что Российская Федерация являет
ся социальным государством. Суть политики социального государ*
ства — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво
бодное развитие человека.
В ч. 2 ст. 7 Конституции РФ приведены формы реализации соци*
альной политики, в числе которых отдельные виды социального обес
печения:
охрана здоровья людей;
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;
государственная поддержка инвалидов и пожилых людей;
развитие системы социальных служб;
установление государственных пенсий и пособий;
установление иных гарантий социальной защиты.
Другая группа конституционных норм может быть выделена на
основе признака характеристики внутренних связей общества как
системы.
Таким признаком является притязание человека как члена об
щества на соответствующие виды социальной поддержки.
Соответственно данному признаку группа норм, гарантирующих
социальное обеспечение, выделяется в составе главы 2 Конституции
РФ «Права и свободы человека и гражданина».
Обычно, как уже было сказано выше, согласно общепринятой точ
ке зрения, конституционные права подразделяются на личные, по
литические, экономические, социальные и культурные права. Право
на социальное обеспечение включается в 3ю группу и по всей очевид
ности относится к так называемым социальным правам.1
1
См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 177.
39
Однако такое деление носит общий характер, тем более, что в прин
ципе все права и свободы человека в силу принадлежности его к об
ществу (социуму) являются социальными. Права в сфере обществен
ной организации труда также принято относить к социальным пра
вам. Сложившееся в конституционном праве представление о клас
сификации прав и свобод не способствует достижению цели
формирования конституционноправового института социального
обеспечения. Для включения конституционных норм второй группы
в институт конституционного права социального обеспечения необ
ходимы классификационные основания, отражающие сущность этих
норм.
В качестве таких оснований выступают:
1) универсальность, т. е. всеобъемлющий характер действия кон
ституционной нормы;
2) комплексность, под которой понимается определяющее влия
ние конституционной нормы на совокупность отдельных видов об
щественных отношений;
3) функциональность как условие формирования специфических
правовых норм, составляющих основу конституционного права на
социальное обеспечение.
Соответственно, нормы конституционноправового института со
циального обеспечения подразделяются на три группы:
универсальные нормы;
комплексные нормы;
функциональные нормы.
В состав первой группы конституционных норм института соци
ального обеспечения входит универсальная норма части 1 ст. 17 Кон
ституции РФ, продолжающая и уточняющая положения части 4
ст. 15 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и га
рантируются права и свободы человека и гражданина согласно обще
принятым принципам и нормам международного права и в соответ
ствии с настоящей Конституцией». Данная норма является формаль
ным основанием имплементации норм международного права в сфере
социального обеспечения.
К универсальным конституционным нормам относится норма ст.
18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими.
Трактовка понятия «непосредственного» действия конституци
онных прав и свобод неоднозначна.
Так, в комментариях к Конституции РФ, говорится о том, что
признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно дей
ствующими означает, что они используются непосредственно и для
40
такого использования не требуется дополнительных правовых доку
ментов.1 Есть и другие толкования данной нормы, согласно которым
непосредственное действие прав и свобод «означает, что в случае за
конодательного пробела либо несоответствия того или иного закона
Конституции Российской Федерации применяются непосредственно
нормы Конституции».2 М. В. Баглай вообще уклонился от коммен
тариев по этому поводу.3
Если опираться на содержание иных норм Конституции РФ, то
приходится признать, что данное положение носит декларативный
характер.
Необходимо отметить, что вообще конституционноправовые нор
мы обладают рядом особенностей, в том числе своеобразием структу
ры.4 Далеко не все они содержат гипотезу. Значительное количество
этих норм не содержит четких указаний на права и обязанности уча
стников правоотношений, т. е. в них отсутствует диспозиция в об
щепринятом смысле. Отсутствуют в структуре конституционнопра
вовых норм и санкции. Эти особенности наблюдаются и в содержа
нии норм Конституции РФ, которые относятся к правам и свободам
человека и гражданина.
В силу особенностей правоприменительной практики в России
следует признать отсутствие возможности непосредственного приме
нения конституционных норм, предусматривающих права и свобо
ды. Юридическим основанием реализации конституционных прав и
свобод являются федеральные законы или судебное вмешательство в
лице Конституционного Суда или Верховного Суда Российской Фе
дерации.
В этом отношении показательным является Постановление Пле
нума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых воп
росах применения судами Конституции Российской Федерации при
осуществлении правосудия».5 Признавая за Конституцией РФ выс
шую юридическую силу и прямое действие, Пленум Верховного Суда
РФ тем не менее в п. 2 постановления устанавливает, в каких случа
ях у суда возникает возможность непосредственного применения
Конституции:
1 См.: Конституция Российской Федерации. Научнопрактический коммен
тарий и семантический словарь / Под ред. И. С. Яценко. М.: БераторПресс,
2003. С. 59.
2 Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации: Крат
кий курс лекций. М.: Норма, 2001. С. 36.
3 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 164 и далее.
4 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 72.
5 БВС. 1996. № 2.
41
«а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя
из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содер
жат указания на возможность ее применения при условии принятия
федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности
человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовав
ший на территории Российской Федерации до вступления в силу Кон
ституции Российской Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, приня
тый после вступления в силу Конституции Российской Федерации,
находится в противоречии с соответствующими положениями Кон
ституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый
субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проти
воречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон,
который должен регулировать рассматриваемые судом правоотноше
ния, отсутствует».
Кроме того, Пленум Верховного Суда РФ признает за некоторыми
статьями Конституции РФ отсылочный характер и устанавливает в
этих случаях обязанность судов применять закон, регулирующий
возникшие правоотношения.
В постановлении Пленума явно обнаруживается стремление пу
тем установления ограниченного перечня случаев непосредственного
применения Конституции РФ сузить конституционный смысл нор
мы ст. 18.
К выводу о том, что возможность реализации конституционных
прав и свобод возникает, как правило, на основании федеральных
законов можно прийти на основании положений ст. 55 Конституции
РФ, которая, в сущности, определяет содержание таких законов.
Данная конституционная норма запрещает издавать законы, отме
няющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и в
то же время предусматривает возможность их ограничения «феде
ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства».
Продолжением конституционных требований к содержанию феде
ральных законов, но конкретно в условиях чрезвычайного положе
ния является содержание ч. 1 и 2 ст. 56 Конституции РФ. Частью 3
этой статьи установлен запрет на ограничение отдельных видов прав и
свобод, в том числе и гарантий судебной защиты прав и свобод.
42
Таким образом, содержание ст. 55 и 56 Конституции РФ пред
ставляется не чем иным, как конституционноправовым императи
вом по отношению к содержанию федеральных законов, обеспечива
ющих реализацию основополагающих прав и свобод, в том числе и в
сфере социального обеспечения.
«История права, — пишет В. С. Нерсесянц, — это история про
грессирующей эволюции содержания, объема и масштаба и меры фор
мального равенства при сохранении самого этого принципа как прин
ципа любой системы права, права вообще».1
Этот принцип нашел свое отражение в Декларации прав и свобод
человека и гражданина (1991 г.) Согласно ст. 3 Декларации «Все
равны перед законом и судом. Равенство прав и свобод гарантируется
государством…»
Соответствующие положения содержатся в универсальной норме
ст. 19 Конституции РФ. Принцип формального равенства определя
ет смысл и содержание законодательства о социальном обеспечении.
К универсальным нормам конституционноправового института
социального обеспечения следует отнести нормы ст. 45 Конституции
РФ, предусматривающей, вопервых, гарантии государственной за
щиты прав и свобод человека и гражданина; вовторых, право защи
щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными за
коном.
В состав универсальных конституционноправовых норм вклю
чаются: нормыгарантии судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46
Конституции РФ); нормы, устанавливающие право каждого на об
жалование решений и действий (или бездействия) органов государ
ственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц в судебном порядке и право обра
щения в межгосударственные органы по защите прав и свобод чело
века (ч. 2 и 3 ст. 46 Конституции РФ).
Норме ч. 1 ст. 46 определенным образом корреспондирует содер
жание ст. 118 Конституции РФ, устанавливающей, что судебная
власть осуществляется посредством судопроизводства четырех ви
дов: конституционного, гражданского, административного и уголов
ного. Споры по вопросам социального обеспечения рассматриваются
в порядке гражданского судопроизводства. Между тем возникает не
обходимость в создании новой законодательной базы в сфере процес
суального регулирования на основе новых научных разработок, в том
числе проводимых в рамках общей теории права. Главная тенденция
развития процессуального права и законодательства — это диффе
1
Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 19.
43
ренциация правового регулирования, которая сама является резуль
татом функциональной дифференциации правового регулирования.
В более полном отражении в процессуальном законе нуждается спе
цифика рассмотрения и дел о защите конституционного права на со
циальное обеспечение.
В редакционной статье журнала «Государство и право», подго
товленной Сектором общей теории и социологии права ИГП РАН
«Системность законодательства как фактор повышения его каче
ства» обоснованно указывается на то, что ныне действующее процес
суальное законодательство устарело.1
Как справедливо отмечал Л. И. Спиридонов, при отсутствии спе
цифических процессуальных форм (в которых могут быть реализова
ны и права на социальное обеспечение), анализируемая схема систе
мы права «представляется неполной, логически незавершенной»2.
Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г.
№ 1ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»3 создание су
дов по рассмотрению дел о нарушениях конституционного права на
социальное обеспечение не предусмотрено, хотя специфика таких дел
не вызывает сомнения как в силу особенностей личности обративше
гося в суд гражданина, так и с учетом сложности применения норм
материального права в этой сфере. В. О. Лучин, давая оценку содер
жанию Конституции РФ, делает верный вывод о том, что она, будучи
принятой «в переходный период, который отличался политической
и экономической нестабильностью, в условиях навязываемых сверху
реформ, резкого расслоения общества, обострения политического
противоборства, социальных и национальных конфликтов, выража
ющая волю не большинства российских граждан … не сможет дли
тельное время оставаться неизменной».4
Между тем известен положительный опыт других стран в этой
сфере. Так, в Германии в соответствии с Законом от 3 сентября 1953 г.
(в редакции от 23 сентября 1975 г.) несколько десятилетий успешно
действует трехступенчатая система судов по социальным делам: суды
по социальным делам; Земельные суды по социальным делам; Феде
ральный суд по социальным делам. Особо следует отметить принци
пы судопроизводства в таких судах:
1 См.: Системность законодательства как фактор повышения его качества.
Сектор общей теории и социологии права ИГП АН // Государство и право.
2002. № 8. С. 9–10.
2 Спиридонов Л. И. Указ. соч. С. 176.
3 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
4 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.
М.: ЮНИТИДАНА, 2002. С. 22.
44
1) принцип расследования (вместо принципа, согласно которому
стороны сами решают вопрос о том, какие факты должны быть пре
доставлены суду и какие факты имеют доказательственное значение);
2) принцип материальной истины (вместо формальной истины);
3) принципы производства по делу, целиком зависящему от ус
мотрения судьи;
4) принципы непосредственности, устности и ускорения судебно
го разбирательства.
Система специальных судебных органов по вопросам пенсионного
и социального страхования создана в Швейцарии.1
Универсальной конституционной нормой, имеющей принципиаль
ное значение для конституционноправового института социального
обеспечения, является ст. 55 Конституции РФ.
Возможность предоставления социального обеспечения иностран
ным гражданам и лицам без гражданства обусловлена содержанием
ст. 62 Конституции РФ. Частью 3 данной статьи установлено, что
«иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос
сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражда
нами Российской Федерации, кроме случаев, установленных феде
ральным законом или международным договором Российской Феде
рации».
Особое значение в составе универсальных конституционных норм
имеет ст. 64 Конституции РФ: «Положения настоящей главы со
ставляют основы правового статуса личности в Российской Федера
ции и не могут быть изменены иначе как в порядке, устанавливаемом
настоящей Конституцией».
Эта норма по своему расположению носит итоговый характер по
отношению к перечисленным в главе 2 правам и свободам. В то же
время, ее конституционноправовое значение заключается, вопер
вых, в определении основ правового статуса личности в Российс
кой Федерации. Хотя правовой статус личности конкретизируется
нормами всех отраслей права, но принципиальные основы такого
статуса формулируются в конституционном порядке. Вовторых,
норма устанавливает, что сущностное и редакционное изменение ос
новных прав и свобод человека и гражданина допустимо только в
порядке, предусмотренном Конституцией РФ.
Согласно ст. 135 Конституции РФ (глава 9 «Конституционные
поправки и пересмотр Конституции») положения глав 1, 2 и 9 не
1
См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институ
ты. Сравнительноправовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М.: Юристъ,
2002. С. 645 и далее.
45
могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Высший зако
нодательный орган Российской Федерации в соответствии с ч. 2
ст. 135 Конституции РФ может лишь инициировать пересмотр по
ложений этих глав, но при условии, что такое предложение будет
поддержано квалифицированным большинством голосов — тремя
пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госу
дарственной Думы. Право принятия решения о пересмотре путем раз
работки нового проекта Конституции принадлежит созываемому в
соответствии с федеральным конституционным законом Конститу*
ционному Собранию. Такое решение может быть принято двумя тре
тями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, а
проект Конституции выносится на всенародное голосование — рефе
рендум, порядок проведения которого предусмотрен Федеральным
конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5ФКЗ «О референ
думе Российской Федерации».1 В соответствии со ст. 21 этого закона
в случае, если Конституционное Собрание принимает решение о вы
несении на всенародное голосование проекта новой Конституции Рос
сийской Федерации, «назначение, подготовка и проведение всена
родного голосования осуществляются в порядке, установленном на
стоящим Федеральным конституционным законом и федеральным
конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей
135 Конституции Российской Федерации». Однако Федеральный
конституционный закон о Конституционном Собрании пока не при
нят.
Вторая группа норм конституционноправового института со
циального обеспечения выделяется по признаку комплексности, ко
торый отражает конституционноправовое воздействие на реализа
цию прав и свобод в отдельных видах правоотношений.
Право на защиту от безработицы предусмотрено ч. 3 ст. 37 Кон
ституции РФ. Данная норма носит комплексный характер, посколь
ку воздействует на общественные отношения, которые являются
предметом различных отраслей. Правовое регулирование трудоуст
ройства относится к отрасли трудового права. Организация работы
органов государственной службы занятости — предмет администра
тивного права. Материальная поддержка безработного путем уста
новления пособия по безработице относится к сфере действия отрас
ли права социального обеспечения. Конституционные гарантии
установления государственных пособий, в число которых входит и
пособие по безработице, определяются содержанием ч. 2 ст. 7 Кон
ституции РФ.
1
46
СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
Комплексной конституционной нормой является норма ч. 1 ст. 38
Конституции РФ, согласно которой материнство и детство, семья
находятся под защитой государства. Комментируемая статья уточ
няет ч. 2 ст. 7 Конституции РФ в контексте Устава (Конституции)
Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ). Устав ВОЗ обязы
вает государства способствовать развитию охраны материнства и дет
ства и принимать меры, содействующие способности к гармоничной
жизни в меняющихся общих условиях среды.
Безопасное материнство определяется как совокупность социаль
ноэкономических, правовых и медицинских мероприятий, способ
ствующих рождению желанных детей в оптимальные возрастные
периоды, без отрицательного влияния на здоровье женщин, сохра
няющих их жизнь, предупреждающих инвалидность, обеспечиваю
щих воспитание рожденных детей, сочетание материнства, домаш
них обязанностей и трудовой деятельности. В свете этих положений
конституционное право на защиту материнства должно реализовы
ваться путем развития системы охраны репродуктивного здоровья
женщин, первичного медикосанитарного обслуживания с учетом
особенностей состояния здоровья женщин разных возрастов, расши
рения специализированной медицинской помощи женщинам и буду
щим матерям.
Комплексный характер и определяющее значение для формирова
ния нескольких отраслей российского права имеет содержание ст. 41
Конституции РФ.
Прежде всего, эта статья касается важного социального права
личности на охрану здоровья и медицинскую помощь. Здоровье че
ловека относится к неотъемлемым благам и ценностям и с этой точки
представляет собой социальную характеристику. Общераспростра
ненными являются выражения «здоровье нации», «здоровье населе
ния», употребляемые обычно в контексте заботы о зависимости ус
тойчивости общества как системы от этих показателей. В соответ
ствии с конституционной нормой государство обязано принимать
комплекс мер, направленных на охрану и улучшение здоровья насе
ления.
Формализуя право каждого на охрану здоровья и медицинскую
помощь, государство, согласно положениям ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18
Конституции РФ, должно создавать условия для реализации данно
го неотъемлемого права.
Обеспечение конституционного права личности на охрану здоро
вья тесно связано с охраной окружающей природной среды; с созда
нием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и
обучения граждан; с развитием доступных для населения форм фи
47
зической культуры и спорта; с производством и реализацией добро
качественных продуктов питания.
Следует отметить связь рассматриваемой нормы с положениями
ст. 19 Конституции РФ, которая выражается в запрете любой диск
риминации при предоставлении права на охрану здоровья и меди
цинскую помощь.
Конституционное право на медицинскую помощь производно от
права на охрану здоровья и отличается выраженной институциона
лизацией.
Гарантиями права на медицинскую помощь выступает развитая сеть
медицинских учреждений и доступность медицинской помощи. Соглас
но ч. 1 ст. 41 Конституции РФ медицинская помощь в государственных
и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться
бесплатно. Объем бесплатной медицинской помощи обеспечивается в
рамках программ обязательного медицинского страхования, утверж
даемых в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинс
ком страховании граждан» (с последующими изменениями и дополне
ниями). Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает
Программу государственных гарантий оказания гражданам РФ бес
платной медицинской помощи на предстоящий год. На основе Програм
мы субъекты РФ разрабатывают и утверждают территориальные про
граммы оказания бесплатной медицинской помощи, включающие так
же программы обязательного медицинского страхования.
В качестве материальной гарантии реализации конституционно
го права граждан на бесплатную медицинскую помощь выступают
фонды обязательного медицинского страхования: Федеральный и
территориальные фонды. С 1 января 2001 года взносы, зачисляемые
в фонды обязательного медицинского страхования РФ, уплачивают
ся в составе единого социального налога в порядке, установленном
главой 24 Налогового кодекса РФ.
Дополнительные медицинские услуги оказываются гражданам на
основе программ добровольного медицинского страхования, а также
за счет средств работодателей и за счет личных средств.
Медицинское страхование осуществляется в форме договора, зак
лючаемого между субъектами медицинского страхования.
Каждый гражданин, в отношении которого заключен договор ме
дицинского страхования или который заключил такой договор само
стоятельно, получает страховой медицинский полис. Страховой ме
дицинский полис находится на руках у лица, застрахованного в сис
теме обязательного медицинского страхования.
Форма страхового медицинского полиса и инструкция по его веде
нию утверждаются Правительством Российской Федерации.
48
Постановлением Правительства РФ от 23 января 1992 г. № 41
утверждены формы страхового медицинского полиса обязательного
страхования граждан, страхового медицинского полиса доброволь
ного страхования граждан, а также Инструкция по их заполнению
Страховой медицинский полис имеет силу на всей территории Рос
сийской Федерации, а также на территориях других государств, с
которыми Российская Федерация имеет соглашения о медицинском
страховании граждан.
Экстренная медицинская помощь должна оказываться вне зави
симости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она
финансируется за счет бюджетов муниципальных образований.
Определяющее значение для конституционноправового институ
та социального обеспечения имеет третья группа конституцион
ных норм. По объему она значительно уступает группам универсаль
ных и комплексных норм, но специфична лишь для данного инсти
тута. Направленность действия этого вида конституционных норм
является основанием для признания за ними свойства функциональ
ности как предпосылки выделения в конституционном праве инсти
тута социального обеспечения.
Имеются в виду нормы ст. 39 Конституции РФ, которые непосред
ственно связаны с конституционными нормами, определяющими ос
новы конституционного строя, в частности с положениями ст. 2 и 7
Конституции РФ.
Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ социальное обеспечение га
рантируется каждому.
В ч. 2 ст. 39 Конституции РФ указывается, что государственные
пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
В соответствии с ч. 3 Конституции РФ поощряются добровольное
социальное страхование, создание дополнительных форм социаль
ного обеспечения и благотворительность.
Пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституция РФ устанавливает, что соци
альная защита, включая социальное обеспечение, относится к со
вместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реализуя
свое право на регулирование отношений в этой сфере, субъекты РФ
принимают законы и другие акты. Общий принцип регионального
законотворчества заключается в том, что оно не может понижать
федеральные стандарты социального обеспечения. Повышение уров
ня социального обеспечения предполагает использование субъекта
ми РФ средств собственных бюджетов.
Совокупность всех трех групп норм образует институт конститу
ционного права — институт социального обеспечения. Каждая из
перечисленных групп представляет собой отдельный компонент это
49
го института. Возникающие при реализации перечисленных прав и
свобод отношения составляют предмет конституционноправового
института социального обеспечения.
Использование конституционных прав и свобод личности, по ут
верждению В. И. Крусса, «призвано обеспечить фактическое верхо
венство принципа высшей ценности человека, его прав и свобод в
условиях правового и социального государства; оно обусловлено по
зитивной (добросовестной) направленностью сознания правопользо
вателя, происходит в рамках конституционных (общих) правовых
отношений, универсально дополняется исполнением конституцион
ных обязанностей и подкрепляется ресурсами конституционного га
рантирования».1 Это принципиальное положение в полной мере от
носится и к использованию прав и свобод, предусмотренных норма
ми конституционноправового института социального обеспечения.
§ 3. Международные стандарты
конституционноправового института социального обеспечения
В часть 4 ст. 15 Конституции РФ впервые в истории нашей страны
включено положение, объявляющее принципы и нормы международ
ного права и международные договоры Российской Федерации состав
ной частью ее правовой системы.
Тем самым открыта возможность прямого действия и применения
норм международного права в различных областях общественной
жизни, в том числе и в области социального обеспечения.
В соответствии с содержанием данной конституционной нормы
различаются два самостоятельных вида источников международно
правовых норм. Вопервых, в качестве такого источника нужно на
звать международный договор. Вовторых, к источникам отнесены
общепризнанные принципы и нормы международного права.
Нужно отметить, что международные договоры и общепризнан
ные принципы и нормы международного права упоминаются также в
ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1–3 ст. 62. ч. 1 и 2 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 79
Конституции Российской Федерации.
Общепризнанные принципы и нормы международного права мож
но вывести из содержания ст. 38 Статута Международного Суда ООН,
определяющей, что источниками международного права являются:
международные конвенции, как общие, так и специальные;
1 Крусс В. И. К теории пользования конституционными правами // Государ
ство и право. 2004. № 6. С. 14.
50
международный обычай как доказательство всеобщей практики,
признанной в качестве правовой нормы;
общие принципы права, признанные цивилизованными наро
дами.
Международный договор как элемент правовой системы Российс
кой Федерации — это, согласно ст. 2 Федерального закона от 15 июля
1995 г. № 101ФЗ «О международных договорах Российской Феде
рации»1, международное соглашение, заключенное Российской Фе
дерацией с иностранным государством (или государствами) либо с
международной организацией в письменной форме и регулируемое
международным правом, независимо от того, содержится такое со
глашение в одном документе или в нескольких, связанных между
собой документах, а также независимо от его конкретного наимено
вания.
Конституционные положения о признании норм международного
права частью правовой системы России явились исходным пунктом
для самостоятельного направления в науке, предметом изучения ко
торого являются права человека.
«Предметом данной науки, — пишет Е. А. Лукашева, — является
одна из высших ценностей человеческой цивилизации, охватываю
щая самые различные аспекты индивидуального и общественного
бытия, — права человека».2
Учеными, занимающимися исследованиями в данной области, на
основе содержания международных документов выработано понятие
«общепризнанные права человека», появившееся с возрождением
идей естественного права. Естественное право представляет собой
совокупность прав и свобод человека, принадлежащих ему в силу его
природных свойств. Такие права и свободы связаны с физиологичес
кими и духовными потребностями человека как самого организован
ного представителя живых существ на Земле. Принадлежащие чело
веку с рождения естественные (т. е. обусловленные самой природой)
права неотчуждаемы от его личности. Но поскольку человек не толь
ко биологическое, но и общественное (биосоциальное) существо, пре
делы его прав и свобод ограничиваются общественной необходимос
тью. В связи с этим каждая социальная личность, обладая правами и
свободами, в то же время несет и бремя общественных обязанностей.
Виды естественных прав и свобод человека, его обязанности зак
реплены в международных документах. С позиций международного
права — это такие правовые возможности, которые существенны для
1
2
СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
Права человека / Отв. ред. Е. А. Лукашова. С. 1.
51
характеристики юридического положения личности в любом совре
менном обществе.
Различные общества имеют разную степень возможностей для обес
печения прав человека, поэтому и реальное обеспечение этих прав
может быть различным. Как убедительно показала Е. А. Лукашева,
«накопление народного богатства — непременное условие реальнос
ти осуществления социальной функции государства», и такого рода
функция «в западном мире осуществляется в развитом гражданском
обществе».1 Но в принципе для большинства государств характерно
определенное совпадение взглядов на то, какие права должны быть
предоставлены личности и закреплены в национальном законодатель
стве.
Общепризнанные нормы и принципы международного права,
в отличие от международных договоров Российской Федерации, не об
ладают приоритетом по отношению к национальному законодатель
ству. При этом следует подчеркнуть, что приоритет правил междуна
родных договоров возможен лишь по отношени к правилам, уста
новленным федеральным законом, но не Конституцией Российской
Федерации. Это положение установлено нормой ст. 22 Федерального
закона «О международных договорах Российской Федерации»:
«Если международный договор содержит правила, требующие из
менения отдельных положений Конституции Российской Федерации,
решение о согласии на его обязательность для Российской Федера
ции возможно в форме федерального закона только после внесения
соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации
или пересмотра ее положений в установленном порядке».
Тем самым гарантируется юридический статус Конституции РФ
как нормативного правового акта, обладающего высшей юридичес
кой силой не только по отношению к другим федеральным законам,
но и к документам международного права.
Конституционный Суд РФ в определении от 3 июля 1997 г. по
запросу Московского областного суда вынес решение, согласно кото
рому в случае противоречия какойлибо нормы общественным прин
ципам и нормам международного права при рассмотрении конкрет
ных дел надлежит применять правила соответствующих междуна
родных актов. Таким образом, Конституционный Суд РФ сделал
вывод о том, что международный договор обладает преимуществом
по отношению ко всякой норме внутреннего права, а не только по
отношению к закону.2
1
2
52
Общая теория прав человека. С. 121–122.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 5.
В вопросах регулирования и защиты прав и свобод человека совре
менное международное право исходит из признания существования
общепризнанных прав и свобод, принадлежащих всем жителям пла
неты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или язы
ковой принадлежности. Следовательно, каждому человеку принад
лежат права и свободы, провозглашенные и защищаемые междуна
родноправовыми нормами. Действует целый ряд международнопра
вовых документов, применяемых для регулирования отношений,
связанных с предоставлением комплекса видов социального обеспе
чения.
В Уставе ООН говорится о правах и основных свободах. Посколь
ку это явления одного и того же порядка, для краткости и то и другое
обозначают термином «права человека».
Право — это гарантированная законом мера возможного поведе
ния лица или группы лиц. Свободу иногда рассматривают как об
ласть человеческого поведения, в которую государство обязуется не
вмешиваться. Вместе с тем свободу можно рассматривать как след
ствие конституционных прав. В Конституции Российской Федера
ции права и свободы человека излагаются следующим образом: «Каж
дый имеет право на свободу и личную неприкосновенность» (ч. 1
ст. 22); «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жиз
ни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени»
(ч. 1 ст. 23); «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений» (ч. 2
ст. 23) и т. д. Таким образом, провести четкую границу между кон
ституционными правами и конституционными свободами достаточ
но трудно.
Термин «права человека» появился в международной политичес
кой лексике после американской войны за независимость и Великой
французской революции.
Термин «общепризнанные права человека» получил широкое рас
пространение не только в международных, но и во внутригосудар
ственных нормативных правовых актах по правам человека.1 «Об
щепризнанность» отражает признание соответствующего комплек
са основных прав человека мировым сообществом и закрепление это
го комплекса в системе норм международного права.
1 См.: Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов
общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные
свободы / Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека: Междуна
родные и российские механизмы. М. 2000. С. 276–282.
53
Известно мнение специалиста в данной области А. Х. Саидова:
«Общепризнанные права человека — это юридические права, являю
щиеся частью правовой системы».1 При этом автор имеет в виду не
«общемировую» правовую систему — международное публичное пра
во, а национальные системы государств. В развитие этого тезиса он
указывает, что общепризнанные права человека защищаются как
конституциями и внутригосударственными нормативными правовы
ми актами, так и международноправовыми нормами.
Данное положение соответствует содержанию ч. 1 ст. 17 Консти
туции РФ, где указывается, что в России признаются и гарантируют
ся права и свободы человека и гражданина согласно общепризнан
ным принципам и нормам международного права. Важным в право
вом смысле дополнением являются в данном случае слова о том, что
признание и гарантированность этих прав и свобод осуществляется в
соответствии с Конституцией РФ.
Ю. А. Тихомиров на основе анализа соотношения международ
ных документов и российского законодательства приходит к имею
щему существенное значение для юриспруденции и правопримени
тельной практики выводу о том, что тенденция динамичного соотно
шения национального и международного права приобрела в совре
менных условиях значение универсальной. Универсальность
проявляется не только в масштабных взаимовлияниях систем меж
дународного права и национального права, но и во все большем вос
приятии национальным правом международных принципов. Лега
лизация данного процесса обусловлена ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
В качестве критериев правильности применения международноправо
вых норм при формировании внутреннего законодательства Ю. А. Ти
хомиров выделяет: а) верное понимание международных норматив
ных понятий и терминов; б) обоснованное «приложение» принципов
международного регулирования к предметам национальноправово
го регулирования; в) строгое применение «связок», «ссылок», «от
сылок» к национальным актам и действиям; г) сочетание междуна
родных и национальных норм для согласованного регулирования
однородных или смежных отношений; д) соотносимость междуна
родных норм по их юридической силе, времени и сферам действия;
е) легальность применения международных норм после прохожде
ния конституционных процедур ратификации; ж) правильное и сво
евременное корректирование национальных норм.2
1
Саидов А. Х. Общепризнанные права человека. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. С. 16.
См.: Тихомиров Ю. А. Международноправовые акты: природа и способы
влияния // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 15–16.
2
54
Таким образом, выработанные международным сообществом нор
мативные документы, закрепляющие права и свободы человека,
а также документы различных международных и неправительствен
ных организаций, направленные на реализацию конкретных проце
дур защиты прав и свобод, обеспечивают международноправовую
защиту прав и свобод личности в странах международного сообще
ства. Именно в этих документах следует найти и выделить те права,
которые относятся к категории общепризнанных прав и представ
ляют собой конституционные права на социальное обеспечение.
Для этого необходимо обратиться к содержанию соответствующих
источников, которые принято разделять на универсальные и специ*
альные.
К числу универсальных источников общепризнанных прав чело
века относятся:
1) Устав Организации Объединенных Наций;
2) Всеобщая декларация прав человека (1948 г.);
3) Международные пакты о правах человека (1966 г.);
4) другие основные договоры ООН по правам человека.
Общепризнанные права человека закреплены также в других ос
новополагающих документах ООН.
Статьями 55 и 56 Устава ООН предусмотрены основные обяза
тельства всех государствчленов ООН в области прав человека.
В ст. 55 Устава указывается:
«С целью создания условий стабильности и благополучия, необ
ходимых для мирных и дружественных отношений между нациями,
основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения
народов, Организация Объединенных Наций содействует:
a) повышению уровня жизни, полной занятости населения и ус
ловиям экономического и социального прогресса и развития;
b) разрешению международных проблем в области экономической,
социальной, здравоохранения и подобных проблем; международно
му сотрудничеству в области культуры и образования;
c) всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных
свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».
Хотя эти положения достаточно кратки, но из них вытекает, что
в состав обязательств, принимаемых на себя государствамичленами
ООН, включены и те, которые относятся к системе социального обес
печения.
Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ас
самблеей ООН 10 декабря 1948 г. содержит перечень общепризнан
ных прав человека, которые можно систематизировать по группам:
1я группа — личные права и свободы;
55
2я группа — права человека в рамках его отношений с другими
людьми и государством;
3я группа — духовные свободы, гражданские и политические
права;
4я группа — права в экономической, социальной и культурной
областях.1
Ст. 22 Всеобщей декларации прав человека провозглашает право
каждого человека как члена общества «на социальное обеспечение».2
Согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека каждый име
ет право на «медицинский уход и необходимое социальное обслужи
вание, который необходим для поддержания здоровья и благососто
яния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безра
ботицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или
иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от
него обстоятельствам».3
Международный пакт об экономических, социальных и культур*
ных правах, Международный пакт о гражданских и политических
правах и Факультативный протокол к нему были единогласно при
няты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. В совокупно
сти с Всеобщей декларацией прав человека и вторым Факультатив
ным протоколом, принятым в 1989 г., эти документы получили ши
рокую известность под названием «Международный билль о правах
человека».
Согласно положениям Международного пакта об экономических,
социальных и культурных правах участвующие в нем государства
признали соответствующий круг прав на социальное обеспечение.
В ст. 9 Пакта указано, что участвующие в нем «государства при
знают право каждого человека на социальное обеспечение, включая
социальное страхование».
Ст. 12 Пакта предусмотрены мероприятия по социальному обеспе
чению, цель которых — реализация права каждого человека «на наи
высший достижимый уровень физического и психического здоровья».
Эти мероприятия необходимы для:
«a) обеспечения сокращения мертворождаемости и детской смерт
ности и здорового развития ребенка;
b) улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены
труда в промышленности;
1
См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 68–69.
См.: Права человека. Основные международные документы: Сб. докумен
тов. М.: Международные отношения, 1989. С. 139.
3 См.: Там же. С. 140.
2
56
c) предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, про
фессиональных и иных болезней и борьбы с ними;
d) создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую
помощь и медицинский уход в случае болезни».1
Источником прав на социальное обеспечение являются также меж
дународные договоры ООН (Конвенции), обеспечивающие защиту
конкретных прав человека.
Среди них следует отметить Конвенцию о правах ребенка (1989),
в которой Генеральная Ассамблея ООН провозглашает Декларацию
прав ребенка в соответствии с десятью принципами.2 В числе десяти
принципов — Принцип № 4, согласно которому ребенок должен
пользоваться благами социального обеспечения.
Государство, гарантируя каждому охрану здоровья, должно дей
ствовать в контексте международных стандартов, предусмотренных
Декларацией социального прогресса и развития, одобренной Резо
люцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2542 (XXIV). Ведущими на
правлениями деятельности государства в сфере охраны здоровья на
селения являются мероприятия по охране здоровья детей, женщин,
особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокраще
нию мертворождаемости и детской смертности, по повышению гиги
ены внешней среды, труда и быта.
Значительное число нормативных положений, относящихся к
социальному обеспечению, содержат специальные международные
документы. К ним относятся устав и акты Международной Органи
зации Труда (МОТ) — старейшего авторитетного и наиболее крупно
го специализированного учреждения Организации Объединенных
Наций, которое было создано в 1919 г. еще при Лиге Наций.
Провозгласив в своем Уставе и в его составной части — Филадель
фийской декларации от 10 мая 1944 г., что всеобщий и прочный мир
может быть установлен только на основе социальной справедливос
ти, МОТ определила основные цели и направления своей деятельно
сти: содействие социальноэкономическому прогрессу, улучшение
условий труда и жизни людей, защита прав человека.
Нормотворческая деятельность МОТ заключается главным обра
зом в принятии конвенций и рекомендаций.
Конвенции и рекомендации МОТ составляют систему междуна
родных трудовых норм, регламентирующих основные вопросы соци
альнотрудовых отношений. Они включают нормы, касающиеся ус
тановления основных прав человека в сфере труда, но вместе с тем
1
2
См.: Права человека. Основные международные документы. С. 26–27.
Там же. С. 158.
57
устанавливают международные стандарты социального обеспечения.
Конвенции согласно фундаментальным принципам социальной по
литики, закрепленным в Уставе МОТ, связывают соответствующи
ми обязательствами государства, являющиеся ее членами, даже при
отсутствии акта ратификации. Содержание этих принципов было
уточнено в Декларации основополагающих принципов и прав в сфе
ре труда. Документ был принят в 1998 г. на 86й сессии Международ
ной конференции труда, являющимся главным органом МОТ и со
стоящим из представителей правительства, профсоюзов и предпри
нимателей государств, входящих в эту организацию.1
Международная конференция труда в этой Декларации сделала
важное для определения международноправового значения конвен
ций заявление о том, что все государствачлены, даже если они не
ратифицировали конвенции, приобретают обязательство, вытекаю
щее из самого факта их членства в МОТ: соблюдать, содействовать
применению и претворять в жизнь принципы основополагающих
прав.
Рекомендации не относятся к международным договорам, но яв
ляются источником информации и возможной моделью для совер
шенствования национального законодательства. Рекомендация де
тализирует, уточняет, а иногда и дополняет положения конвенций,
делает их содержание более полным и гибким, расширяет возможно
сти выбора для государств при решении вопроса о заимствовании тех
или иных международных норм.2
К 1933 г. МОТ были приняты шесть конвенций об обязательном
страховании по старости, по инвалидности и на случай потери кор
мильца в промышленности, торговле и сельском хозяйстве.
Конвенция № 44 (1934 г.) «О пособиях лицам, являющимся без
работными по независящим от них причинам» была ратифицирова
на СССР в 1961 г.
Еще в 1935 г. была принята Конвенция № 48 «Об установлении
системы международного сотрудничества по сохранению прав, выте
кающих из страхования по инвалидности, старости и на случай по
тери кормильца семьи», которая обозначила пути договорного про
цесса между государствами по вопросам признания прав на социаль
ное обеспечение, приобретенных в разных странах.
В перечень общих актов и документов МОТ, устанавливающих
международные стандарты в области социального обеспечения вхо
дят: Конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обес
1
2
58
См. РГ. 1998. 16 декабря.
См.: Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. С. 459.
печения» (1952 г.); Рекомендация № 68 «О социальном обеспечении
лиц из вооруженных сил» (1944 г.); Конвенция № 118 «О равнопра
вии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области
социального обеспечения» (1962 г.); Конвенция № 157 «Об установ
лении международной системы сохранения прав в области социаль
ного обеспечения» (1982 г.); Рекомендация № 167 «Об установле
нии международной системы сохранения прав в области социально
го обеспечения (1983 г.).
Кроме того, МОТ приняты конвенции и рекомендации по отдель
ным видам социального обеспечения: Конвенция № 24 «О страхова
нии по болезни в промышленности» (1927 г.); Конвенция № 25 «О
страховании по болезни трудящихся в сельском хозяйстве» (1927 г.);
Рекомендация № 69 «О медицинском обслуживании» (1944 г.); Кон
венция № 130 и Рекомендация № 134 «О медицинской помощи и
пособиях по болезни» (1969 г.); Конвенция № 168 и Рекомендация
№ 176 «О содействии занятости и защите от безработицы» (1988 г.);
Конвенция № 183 и Рекомендация № 191 «Об охране материнства»
(2000 г.) и др.
По вопросам пенсионного обеспечения действуют: Рекомендация
№ 43 «Об общих принципах страхования по инвалидности, старости
и по случаю потери кормильца» (1933 г.); Конвенция № 128 и Реко
мендация № 131 «О пособиях по инвалидности, по старости и по
случаю потери кормильца» (1967 г.).
Как отмечается в научной литературе, Рекомендация № 43 опре
деляет общие принципы организации страхования по старости, ин
валидности и по случаю потери кормильца. Здесь же содержатся прин
ципиальные установки относительно основных условий предостав
ления пенсий — возраста выхода на пенсию, порядка подсчета тру
дового стажа и периодов страхования, а также правил исчисления
пенсии из заработка работника.1
Имплементация актов МОТ в национальном праве осуществляет
ся следующими способами.
1. Прямое применение международных норм в случае ратифика
ции государством конвенций МОТ. Это предусмотрено законодатель
ством России, Франции, Нидерландов, Швейцарии, Люксембурга,
Мексики.
2. Внесение изменений в законодательство в связи с намерением
ратифицировать международный договор (конвенцию) и привести
1 См.: Ермаков Д. Н. Влияние международноправовых актов на законода
тельство Российской Федерации о социальном страховании // Государство и
право. 2006. № 11. C. 34.
59
национальное законодательство в соответствие с ней заранее, до ра
тификации.
3. Учет замечаний надзорноконтрольных органов МОТ в связи с
представлением правительствами периодических докладов о соблю
дении ратифицированных и нератифицированных конвенций, а так
же рекомендаций МОТ.
4. Включение в текст национальных законов положений ратифи
цированных и нератифицированных конвенций, а также рекоменда
ций МОТ.
5. Использование положений международных актов по труду в
процессе коллективных переговоров и в текстах коллективных дого
воров.1
Ключевым документом, создающим на европейском уровне систе
му международноправовой защиты прав человека, является Евро
пейская социальная хартия.
Европейская социальная хартия представляет собой Договор Со
вета Европы, заключенный в 1961 г. Пересмотренная в 1996 г. и
вступившая в силу в 1999 г. Хартия постепенно заменяет собой до
кумент, созданный в 1961 г.
Совет Европы — политическая организация, основанная в 1949 г.
Цель ее — гарантировать демократию, права человека и верховен
ство права в странах европейского континента. Все европейские го
сударства, которые берут на себя обязательство соблюдать данные
принципы, могут стать членами Совета Европы. В настоящее время
в эту организацию входит 41 государство, в том числе и Россия.
Хартия не только провозглашает права и свободы, но и устанав
ливает контрольный механизм, призванный гарантировать соблю
дение прав и свобод государствамиучастниками.
Следует отметить детальную разработку положений, касающих
ся вопросов социального обеспечения, что выгодно отличает этот ре
гиональный международный документ от документов, принятых
мировым сообществом.
В качестве целей своей политики в части I этого документа сторо
ны признали достижение условий, при которых был бы эффективно
реализован комплекс прав и принципов, среди которых названо и
право на социальное обеспечение.
Часть II Хартии содержит обязательства сторон по обеспечению
реализации права на социальное обеспечение.
Для эффективной реализации права на социальное обеспечение
стороны взяли на себя обязательство установить, поддерживать и
1
60
См.: Киселев И. Я. Указ. соч. С. 462.
совершенствовать систему социального обеспечения, в том числе пу
тем «аккумуляции страхового или трудового стажа» (ст. 12).
Для гарантий эффективной реализации права на социальную и
медицинскую помощь стороны обязались обеспечить, чтобы «любое
лицо, оказавшееся без адекватных ресурсов и не способное приобрес
ти такие ресурсы путем собственных усилий или из других источни
ков, в частности из фондов социального обеспечения, смогло полу
чить такую помощь в случае болезни» (ст. 13).
Реализацию права на социальное обслуживание стороны обяза
лись обеспечить путем организации служб, использующих методы
социальной работы (ст. 14).
Хартией предусмотрены меры социальной поддержки нетрудос
пособных, лиц с семейными обязанностями, пожилых людей и моло
дежи.1
Из европейских документов нужно упомянуть также и Хартию
основных социальных прав работников, подписанную 9 декабря
1989 г. главами правительств и государств членов ЕС, за исключе
нием Великобритании.2
Хотя Хартия 1989 г. ориентирована в основном на обеспечение
прав работников наемного труда, в ней содержатся два положения,
имеющие отношение к социальному обеспечению.
Вопервых, в ней предусмотрена возможность получения соци
альных пособий для работника за счет работодателя. Согласно на
шему законодательству такая форма социальной поддержки отно
сится к негосударственным формам социального обеспечения. Ли
цам, которые не способны к деятельности на рынке труда и не имеют
средств к существованию, должны получать поддержку за счет сис
темы «социального вспоможествования», под которой, очевидно по
нимаются финансовые источники благотворительности, законода
тельством России не регулируемые.
Вовторых, Хартия отражает межгосударственную заботу о соци
альной поддержке особой категории — «пожилых трудящихся», т.
е. лиц, достигших пенсионного возраста и имеющих трудовой стаж.
Закреплено весьма показательное и принципиальное положение о
том, что «каждый работник в момент выхода на пенсию должен иметь
средства, достаточные для обеспечения ему достойного уровня жиз
ни». Нужно заметить, что нечто подобное, но адресованное неопре
деленному кругу людей, содержится и в части 1 ст. 7 Конституции
1 См.: Пересмотренная Европейская социальная хартия // Труд и право.
2003. № 12. С. 69–80.
2 См.: Киселев И. Я. Указ. соч. С. 665–668.
61
РФ и возможно в силу особенностей редакции конституционной нор
мы пока не находит своего отражения в пенсионном законодатель
стве России.
Российская Федерация, подписав 14 сентября 2000 г. Европейс
кую социальную хартию, до настоящего времени не ратифицировала
этот документ. Как отмечается в печати, Россией пока не реализуют
ся европейские социальные стандарты не только в полном объеме, но
и часто на минимально необходимом уровне.1
Российская Федерация заключает договоры о предоставлении от
дельных видов социального обеспечения с другими странами.
Так, в 1994 г. заключен договор о социальном обеспечении с Коро
левством Испания.2 Договор о Таможенном союзе и Едином эконо
мическом пространстве, заключенный в 1999 г. с Республикой Бела
русь, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан, наря
ду с экономическими вопросами включает взаимные обязательства
государств по предоставлению социального обеспечения (медицинс
кой помощи и лечения, пенсий и т. д.). Детальные положения об
оказании медицинской помощи содержатся в специальных между
народных документах — Соглашении об оказании медицинской по
мощи гражданам государствучастников СНГ от 27 марта 1997 г. и
Протоколе о механизме реализации данного Соглашения в части пре
доставления медицинских услуг.3
1 См.: Материалы парламентских слушаний на тему «Проблемы ратифика
ции Российской Федерацией Европейской социальной хартии» // Труд и пра
во. 2003. № 12. С. 5–40.
2 СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4171.
3 См. подробнее: Бахин С. В., Богданова Д. И. Получение медицинской помо
щи в период пребывания за границей (по материалам соглашений, заключен
ных в рамках СНГ) // Правоведение. 2006. № 5. С. 99–104.
62
Глава 2
КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ПЕНСИЮ
§ 1. Правовые основы реализации конституционного права
на социальное обеспечение
Прежде чем исследовать вопрос о реализации конституционного
права на пенсионное обеспечение, необходимо рассмотреть механизм
реализации права на социальное обеспечение в целом.
Реализация конституционного права на социальное обеспечение
есть частный случай реализации права. В науке общей теории права
правореализация рассматривается как стадия правового регулиро
вания и, соответственно, как элемент механизма правового регули
рования.
Из позиции авторов учебника «Общая теория права и государства»
В. И. Гоймана и Т. Н. Радько вытекает, что реализация права — это
перевод норм права в правомерное поведение субъектов в форме ис
пользования принадлежащих им прав, исполнения обязанностей и
соблюдения запретов в целях удовлетворения интересов и потребно
стей адресатов права, достижения целей права.1
С. С. Алексеев под реализацией права понимает претворение пра
ва в жизнь, реальное воплощение содержания юридических норм в
фактическом поведении субъектов и в зависимости от видов юриди
ческих норм различает три формы реализации права: использование,
соблюдение и исполнение.2
А. Б. Венгеров считает, что реализация права представляет собой
форму практической деятельности по осуществлению прав, выпол
нению обязанностей и выделяет четыре формы такой деятельности:
соблюдение, исполнение, использование и применение права.3
Данное положение подкрепляется выводами В. И. Крусса относи
тельно теоретических основ пользования конституционными права
ми: «Актуализация пользования конституционными правами не
умаляет ценности и возможностей традиционных форм (способов)
реализации права, «отраслевых» правовых связей, отношений и про
цедур … все правовые отношения частного и публичного характера,
1 См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева.
М.: Юрист, 1994. С. 34, 170 и след.
2 См.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия. С. 114–115;
3 См.: Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 428.
63
в которые будут вступать обладатели основных прав … можно и нуж
но будет рассматривать как возникающие в силу конституционных
оснований…»1.
О. Е. Кутафин отмечает, что реализация конституционных норм —
это их осуществление, т. е. претворение в жизнь, и указывает, что
реализация понятие более широкое, чем применение, которое явля
ется лишь одним из способов реализации правовых норм.2
Раскрывая свое представление о предмете конституционного пра
ва, Ю. А. Дмитриев выделяет в его составе «основы правового стату
са человека и гражданина, а также содержание процесса реализации
политических прав и свобод граждан»3.
Теоретическая модель реализации конституционных норм пред
лагается В. О. Лучиным. Конструируя эту модель, автор уточняет
содержание целого ряда категорий науки конституционного права.
Рассматривая соотношение понятий «действие» и «реализация»
Конституции, он приходит к следующему выводу: «…Действие озна
чает проявление всех свойств и качеств Конституции, выражающих
ее способность оказывать влияние на поведение субъектов права. Один
из аспектов понятия «действие» Конституции заключается в харак
теристике возможности ее реализации. Действие это не всегда реали
зация права, но в любом случае оно создает юридическую возмож
ность для ее реализации. Действие Конституции свидетельствует о
готовности ее оказывать влияние на общественные отношения. Реа
лизация же начинается тогда, когда действием Конституции восполь
зовались соответствующие субъекты и ее регулятивное влияние на
ходит свой объект».4 Таким образом, используя термин «действие»,
автор по всей очевидности подразумевает в этом случае, вопервых,
результат влияния Конституции РФ на формирование системы теку
щего законодательства и, вовторых, результат прямого воздействия
ее норм на общественные отношения.
Таким образом, нормотворчество в сфере социального обеспечения
связано с видами и содержанием конституционных норм, гарантиру
ющих каждому социальное обеспечение в зависимости от совокупнос
ти признаков нуждаемости личности в поддержке со стороны обще
ства. Более того, «нормы конституционного законодательства в обла
сти правоприменения могут выступать совместно с нормами отрасле
1
Крусс В. И. Указ. соч. С. 14.
См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права. С. 111.
3 Дмитриев Ю. А. К вопросу об определении предмета отрасли конституци
онного права // Государство и право. 2002. № 7. С. 22.
4 Лучин В. О. Указ. соч. С. 6–7.
2
64
вого законодательства и при определенных обстоятельствах заменять
последние «в случае их отсутствия или неконституционности».1
Соответственно этим положениям в структуре системы российс
кого права выделяется в качестве самостоятельной отрасли право
социального обеспечения. Институты данной отрасли объединяют
правовые нормы, направленные на реализацию конституционных
положений о социальном обеспечении.
В научной литературе отмечается, что отрасль права является глав
ным подразделением системы права, отличаясь специфическим ре
жимом юридического регулирования и охватывая целые участки од
нородных общественных отношений. Исходя из общей классифика
ции отраслей права (базовые, специальные и комплексные), право
социального обеспечения относят к группе специальных отраслей,
где правовые режимы «модифицированы, приспособлены к особым
сферам жизни общества».2
Социальное обеспечение охватывается более широким и исполь
зуемым как на международном уровне, так и внутри страны терми
ном «социальная защита».3
Понятие социального обеспечения выводится из понятия соци
альной защиты. Под социальной защитой понимается забота об
щества о каждом, кто нуждается в помощи для обеспечения собствен
ного существования.
Социальная защита рассматривается юридической наукой в уз
ком и широком смысле.
В широком смысле социальная защита представляет собой весь
комплекс деятельности государства по обеспечению процесса форми
рования и развития личности, по предупреждению негативных фак
торов, разрушающих личность и общественную систему, по созда
нию необходимых условий для самоутверждения человека как соци
альной личности.
В узком смысле социальная защита выступает как совокупность
экономических и юридических гарантий, обеспечивающих соблюде
ние социальных прав и достойный уровень жизни человека. Данное
положение закреплено в ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федера
ции: «Российская Федерация — социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достой
ную жизнь и свободное развитие человека».
1 Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, на
значение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 16.
2 См., например: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 44.
3 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России:
Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 33.
65
В свою очередь, понятие социальной защиты в узком смысле мож
но разделить на две составные части. Первая часть включает следую
щие юридические гарантии: охраны труда; охраны здоровья граж
дан; охраны окружающей природной среды; вознаграждения за труд
не ниже установленного законом минимального размера оплаты тру
да. Состав второй части понятия социальной защиты в узком смысле
вытекает из содержания ч. 2 ст. 7 Конституции РФ. Данной консти
туционной нормой предусмотрены гарантии государственной поддер
жки семьи, материнства, отцовства и детства, а также инвалидов,
пожилых и других категорий нетрудоспособных граждан; установ
ления государственных пенсий; выплаты государственных пособий;
обслуживания лиц, нуждающихся в постороннем уходе и т. д. Тер
мин «государственная поддержка» тесно связан с положениями ст. 2
и ч. 1 ст. 7 Конституции РФ. Вопервых, общество обязывает госу
дарство признавать, соблюдать и защищать права и свободы челове
ка и гражданина, а, вовторых, являясь социальным, государство
обязано проводить соответствующую интересам общества политику
по обеспечению достойной жизни и свободного развития человека.
Именно эти гарантии можно принять за основу для выведения опре
деления понятия социального обеспечения.
Таким образом, социальная защита — общее понятие, а социаль
ное обеспечение — это часть социальной защиты.
Легальное определение социального обеспечения отсутствует.
В научной и учебной литературе такое определение базируется на различ
ных признаках, выбор которых зависит от позиции авторов по этому
вопросу. К числу сущностных признаков социального обеспечения изве
стные в научном мире авторы М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова относят:
государственный характер устанавливаемых в обществе органи
зационноправовых способов распределения совокупного обществен
ного продукта через систему социального обеспечения;
законодательное закрепление перечня социальных рисков, т. е.
обстоятельств, которые вызывают риск утраты источника средств к
существованию, признаются обществом социально уважительными
и являются основаниями для предоставления тех или иных видов
социального обеспечения;
закрепление в нормативных правовых актах или нормативных
договорах круга лиц, подлежащих социальному обеспечению;
государственное нормирование на уровне закона минимального
социального стандарта обеспечения, видов, уровня и условий предо
ставления социального обеспечения.
Эти же авторы предлагают свое определение социального обеспе
чения как «один из способов распределения части валового внутрен
66
него продукта путем предоставления гражданам материальных благ
в целях выравнивания их личных доходов за счет средств целевых
финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируе
мых обществом, государством, для поддержания их полноценного
социального статуса».1
Социальное обеспечение в качестве экономической категории пред
ставляет собой инструмент решения социальной проблемы неравенства
личных доходов людей, причем такого неравенства, которое не является
следствием неравенства производительности труда и эффективности про
изводства. Решение проблемы достигается за счет перераспределения до
ходов с помощью фискальной и социальной политики государства. Ос
новным звеном такой политики является социальное обеспечение.
Правовые признаки социального обеспечения проявляются в том,
что реализация экономической политики перераспределения дохо
дов происходит на основе правового механизма. К структурным час
тям такого механизма относятся закрепляемые нормативным путем:
организационноправовые способы осуществления социального
обеспечения;
порядок образования и правовой статус финансовых систем соци
ального обеспечения;
порядок образования и правовой статус системы управления со
циальным обеспечением;
круг лиц, подлежащих социальному обеспечению;
виды социального обеспечения и условия их предоставления;
способы защиты и восстановления нарушенного права на соци
альное обеспечение.
Социальное обеспечение адресовано человеку обществом. Цель
необходимой поддержки в трудной жизненной ситуации заключает
ся, прежде всего, в том, чтобы восстановить для человека его статус
полноценного члена общества. Таким образом, социальное обеспече
ние справедливо признается в науке и социальной категорией.
Сущность социального обеспечения проявляется в его функцио
нальном назначении.
К функциям социального обеспечения принято относить:
экономическую функцию;
политическую функцию;
демографическую функцию;
социальнореабилитационную функцию.2
1
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ соч. С. 29–32.
См., например: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: учеб.
пособие. М.: НОРМАИНФРАМ. 1998. С. 6.
2
67
Суть экономической функции — предоставление государством за
счет валового внутреннего продукта материальных благ в виде:
а) замещения утраченного заработка в связи с возрастом (старостью),
нетрудоспособностью, потерей кормильца; б) частичного возмеще
ния дополнительных расходов граждан в связи с болезнью, смертью
и другими социальными рисками; в) помощи малоимущим.
Политическая функция социального обеспечения позволяет го
сударству, реализующему конституционные установления, предус
мотренные ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, сохранять социальную ста
бильность, предупреждает социальную напряженность и социальные
катаклизмы.
Следующие функции социального обеспечения отражают содер
жание ч. 2 ст. 7 Конституции РФ.
Так, демографическая функция социального обеспечения способ
ствует увеличению средней продолжительности жизни, воспроизвод
ству населения, стимулированию рождаемости.
Социально*реабилитационная функция социального обеспечения
содействует поддержанию общественного статуса человека при на
ступлении различных социальных рисков: болезни, инвалидности,
старости, безработицы, бедности и т. д. Необходимый результат дос
тигается за счет предоставления различных видов материального
обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания достой
ного уровня жизни и предупреждения обнищания, с целью восста
новления полноценной жизнедеятельности человека.
Отдельные авторы указывают на наличие других функций соци
ального обеспечения: производственной1 и духовно*идеологической.2
По нашему мнению, это всетаки не самостоятельный вид функций,
а структурные части социальнореабилитационной функции.
Содержание перечисленных функций социального обеспечения
отражается в соответствующих формах.
Под формами социального обеспечения понимаются организа
ционноправовые способы реализации конституционного права на
социальное обеспечение.
Формы социального обеспечения обладают рядом специфических
признаков и в зависимости от изменений политической и экономи
ческой системы общества постоянно модифицируются.
Формы социального обеспечения можно в настоящее время клас
сифицировать по степени их централизации.
1
См.: Захаров М. Л. , Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 38.
См.: Шайхатдинов В. Ш. Система социальной защиты и обеспечения
населения современной России // Социальная защита населения в регионе:
учебное пособие. Екатеринбург: Издво Уральского унта, 1999. С. 67.
2
68
Соответственно этому признаку они могут быть: а) централизо
ванными; б) региональными; в) муниципальными; г) локальными.
Централизованные формы социального обеспечения подразделя
ются на следующие виды:
обязательное социальное страхование;
социальное обеспечение за счет федерального бюджета;
смешанная форма социального обеспечения, применяемая для
отдельных специальных субъектов.
Одной из централизованных организационноправовых форм со
циального обеспечения является обязательное социальное страхо*
вание.
Обязательное социальное страхование установлено Федеральным
законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального
страхования».
Согласно этому закону социальное страхование представляет со
бой систему соответствующих правовых, экономических и организа
ционных мер. Эти меры имеют целью компенсацию или минимиза
цию последствий изменения материального и (или) социального по
ложения граждан — участников отношений общественной органи
зации труда. Социальное страхование обеспечивает социальную
поддержку безработным, гражданам, получившим трудовое увечье
или профессиональное заболевание. За счет средств социального стра
хования осуществляется материальное обеспечение в случаях инва
лидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормиль
ца, а также наступления старости, необходимости получения меди
цинской помощи, санаторнокурортного лечения. Социальное стра
хование является основой предоставления отдельных видов
материальной поддержки и при возникновении иных установленных
законодательством Российской Федерации социальных страховых
рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
В Законе о социальном страховании закреплены основные прин
ципы обязательного социального страхования:
устойчивость финансовой системы обязательного социального
страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхово
го обеспечения средствам обязательного социального страхования;
всеобщий обязательный характер социального страхования, дос
тупность для застрахованных лиц реализации своих социальных
гарантий;
государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц
на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обяза
тельств по обязательному социальному страхованию независимо от
финансового положения страховщика;
69
государственное регулирование системы обязательного социаль
ного страхования;
паритетность участия представителей субъектов обязательного
социального страхования в органах управления системы обязатель
ного социального страхования;
обязательность уплаты страхователями страховых взносов и
(или) налогов;
ответственность за целевое использование средств обязательного
социального страхования;
обеспечение надзора и общественного контроля;
автономность финансовой системы обязательного социального
страхования.
Тарифы страховых взносов по всем видам обязательного соци
ального страхования устанавливаются федеральными законами.
На основе государственного (обязательного) страхования фор
мируются финансовые источники социального обеспечения — госу
дарственные внебюджетные фонды.
В настоящее время действуют три таких фонда:
Пенсионный фонд РФ;
Фонд социального страхования РФ;
Фонд обязательного медицинского страхования РФ.
Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется за счет страховых
взносов в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном
пенсионном страховании», средств федерального бюджета и иных
источников. Средства фондов социального и медицинского страхо
вания образуются путем уплаты единого социального налога (гл. 24
Налогового кодекса РФ).
Кроме того, созданы фонды обязательного медицинского страхо
вания субъектов Российской Федерации.
К субъектам, которые подлежат обеспечению за счет средств обя
зательного социального страхования, относятся застрахованные
лица, а в случае смерти застрахованного — его семья.
Виды страхового обеспечения определяются в зависимости он кон
кретного вида социального риска, признаваемого таковым в силу за
кона, т. е. страхового риска.
К видам социальных страховых рисков Федеральным законом «Об
основах обязательного социального страхования» отнесены корреспон
дирующие содержанию ст. ст. 39 и 41 Конституции РФ определенные
случаи трудной жизненной ситуации, в которой оказывается человек:
1) необходимость получения медицинской помощи;
2) временная нетрудоспособность;
3) трудовое увечье и профессиональное заболевание;
70
4) материнство;
5) инвалидность;
6) наступление старости;
7) потеря кормильца;
8) признание безработным;
9) смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его
семьи, находящихся на его иждивении.
Особенность страховых рисков состоит в том, что после их на
ступления любой из них становится страховым случаем, обязываю
щим страховщика предоставлять соответствующий вид социально
го обеспечения.
Другой централизованной формой социального обеспечения яв
ляется социальное обеспечение за счет бюджетных средств. Такие
средства выделяются не только из федерального бюджета, но и из
бюджетов субъектов Российской Федерации, а также бюджетов мес
тных органов власти. Централизованный характер такой формы со
циального обеспечения выражается в том, что все ассигнования на
любом уровне выделяются на основании федеральных законов. Од
нако с учетом положений ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ в целях
координации вопросов социального обеспечения субъекты РФ обес
печивают финансирование отдельных видов социального обеспече
ния за счет собственных средств. Так, например, финансирование
выплат пособий семьям, имеющим детей, в соответствии с Законом
СанктПетербурга от 24 ноября 2004 г. «О социальной поддержке
семей, имеющих детей, в СанктПетербурге» производится за счет
средств бюджета СанктПетербурга.1
Централизованная форма социального обеспечения предназначе
на для круга лиц, определяемого федеральными законами. Это две
достаточно крупные по объему категории. К первой из них относят
ся, например, военнослужащие; лица, проходившие службу в орга
нах внутренних дел и т. д. За счет средств федерального бюджета им
предоставляются различные виды социального обеспечения именно
в связи с такой службой. Еще более широк круг второй категории,
поскольку в нее попадает практически все население страны. Так, за
счет бюджетных средств предоставляются пособия гражданам в свя
зи с рождением ребенка, ежемесячные пособия на ребенка до дости
жения им возраста 16 лет (учащимся — до 18 лет), социальное посо
бие на погребение, социальные пенсии (гражданам, не имеющим пра
ва на пенсию за счет Пенсионного фонда РФ изза отсутствия необхо
димого страхового стажа) и т. д.
1
См.: Вестник СПб. 2005. № 1.
71
Смешанная форма социального обеспечения включает в себя пер
вую и вторую формы социального обеспечения. Например, пенсион
ное обеспечение государственных служащих осуществляется как за
счет бюджетных ассигнований (пенсия за выслугу лет), так и за счет
средств Пенсионного фонда РФ (трудовая пенсия по старости).
Наряду с централизованными формами социального обеспечения
действуют региональные формы. К числу организационноправовых
способов осуществления дополнительных мер социального обеспе
чения относятся муниципальные формы социального обеспечения.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции са
мостоятельно определяют способы накапливания дополнительных
финансовых средств на социальное обеспечение, виды социального
обеспечения и круг лиц, нуждающихся в социальной поддержке.
Локальные формы социального обеспечения устанавливаются на
уровне организаций за счет собственных средств. Наиболее распрост
раненным способом локального социального обеспечения являются
установленные коллективным договором доплаты к пенсиям быв
шим работникам данной организации, которые имеют стаж работы
определенной продолжительности. Коллективным договором предус
матриваются и другие виды социального обеспечения, например доп
латы к государственным пособиям работникам, имеющим детей.
Развитие форм финансирования социального обеспечения за счет
средств субъектов РФ и органов местного самоуправления было ини
циировано Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122ФЗ «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и ис
полнительных органов государственной власти субъектов Российс
кой Федерации» и «Об общих принципах организации местного са
моуправления в Российской Федерации».1
Известно, что исходной формой реализации права государством
является законотворчество.2 Для реализации конституционных по
ложений об охране здоровья (ст. 41 Конституции РФ) принят целый
ряд федеральных законов: от 30 апреля 1995 г. «О предупреждении
распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемо
го вирусом иммунодефицита человека (ВИЧинфекции)»; от 22 июня
1
СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
См.: Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В. В. Лазарева.
М.: Право и закон. 2001. С. 283.
2
72
1998 г. «О лекарственных средствах»; от 17 сентября 1998 г. «Об
иммунопрофилактике инфекционных болезней»; от 30 марта 1999 г.
«О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» и др.
Внесен ряд изменений и дополнений в Основы законодательства
РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; в Законы РФ от
2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граж
дан при ее оказании» и от 28 июня 1991 г. «О медицинском страхова
нии граждан в Российской Федерации» и др.
Конституционные положения о пенсионном обеспечении способ
ствовали проведению пенсионной реформы. Постановлением прави
тельства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации
концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской
Федерации»1 было определено, что основными целями пенсионной
реформы являются:
1) реализация гарантированного Конституцией Российской Фе
дерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в слу
чае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных
законом случаях;
2) обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и
создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обес
печения на основе государственного пенсионного страхования и бюд
жетного финансирования;
3) адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающим
ся в Российской Федерации рыночным отношениям;
4) рационализация и оптимизация условий предоставления и раз
меров пенсий;
5) повышение эффективности пенсионной системы путем совер
шенствования системы управления пенсионным обеспечением.
§ 2. Государственная пенсионная система Российской Федерации
В целом пенсионная система России представляет собой совокуп
ность создаваемых государством правовых, экономических, органи
зационных институтов и норм, предусматривающих предоставление
гражданам социального обеспечения в виде пенсии.
В отечественном законодательстве никогда не давалось универ
сальное определение пенсии. Нет такого определения и в настоящее
время. Между тем ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, где упоминается об
установлении государственных пенсий законом, следует считать кон
1
СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3388.
73
ституционноправовым основанием для определения понятия пен
сии в отраслевом законодательстве.
Слово пенсия происходит от латинского «pensio» — платеж, срок
платежа. Однако, с точки зрения пенсионного обеспечения — это не
всякий платеж, а платеж гражданину (физическому лицу). Основа
нием для осуществления такого платежа служат определенные жиз
ненные обстоятельства социального характера — достижение соот
ветствующего возраста, наступление инвалидности, смерть кормиль
ца, а иногда и обстоятельства, связанные с профессиональной дея
тельностью определенной законом продолжительности.
В научной и учебной литературе предлагаются различные дефини
ции, которые вместе с тем содержат ряд общих признаков.
По В. С. Андрееву, пенсия — это «ежемесячные выплаты из фон
дов для нетрудоспособных, в случаях старости, инвалидности, выс
луги лет, потери кормильца, назначаемые в связи с прошлой обще
ственно полезной деятельностью, в размерах, как правило, соизме
римых с получаемым ранее заработком».1
М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова дают следующее определение пен
сии, относящееся к любому из ее видов: «Пенсия – ежемесячная вып
лата, которая предназначена для материального обеспечения граж
дан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или дли
тельное время занимавшихся определенной профессиональной дея
тельностью, а также нетрудоспособных граждан, потерявших
кормильца».2
В. С. Аракчеев достаточно лаконично определяет пенсию как еже
месячную денежную выплату, предоставляемую нуждающемуся граж
данину с целью его содержания по основаниям, на условиях, в разме
рах и порядке, предусмотренных законом.3
Таким образом, характеристика сущности пенсии сводится к со
вокупности некоторых признаков. Вопервых, пенсия выплачивает
ся ежемесячно. Вовторых, поскольку речь идет о «выплатах», то
естественно, что пенсия может выплачиваться только в денежной
форме. Втретьих, цель выплаты пенсии — материальное обеспече*
ние граждан. Вчетвертых, условиями назначения и выплаты пен
сий являются такие жизненные обстоятельства, которые входят в
состав предусмотренных законом социальных рисков.
Структурными частями пенсионной системы России являются:
1 Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. М.: Юрид.
лит., 1987. С. 22.
2 Захаров М. Л. , Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 231.
3 См.: Аракчеев В. С. Пенсионное право России. СПб.: Юридический центр
Пресс, 2003. С. 48.
74
государственное пенсионное обеспечение;
обязательное пенсионное страхование;
дополнительное пенсионное страхование и обеспечение.
В основу такого структурирования пенсионной системы положен
принцип разграничения материальной ответственности государства,
работодателей, работников, граждан, не являющихся наемными ра
ботниками, и других субъектов пенсионных правоотношений в зави
симости от условий формирования и источников финансовых ресур
сов, обеспечивающих реализацию пенсионных прав. Вместе с тем все
эти части следует рассматривать как единую государственную сис*
тему пенсионного обеспечения Российской Федерации.
Исходя из основополагающего принципа разграничения способов
формирования источников финансирования пенсионного обеспече
ния государственную пенсионную систему Российской Федерации
можно рассматривать как состоящую из двух подсистем: страховой
и бюджетной.
Первая подсистема финансируется за счет средств внебюджет
ного государственного Пенсионного фонда. Бюджет этого фонда фор
мируется за счет средств обязательного пенсионного страхования.
Последнее является частной формой обязательного социального стра
хования, которое предусмотрено Федеральным законом от 16 июля
1999 г. № 165ФЗ «Об основах обязательного социального страхо
вания».1 Реализация конституционного права на трудовую пенсию
обеспечивается в рамках именно этой системы.
Обязательное социальное страхование – это часть государствен
ной системы социальной защиты населения. По отношению к ней
обязательное социальное страхование представляет одну из подсис
тем создаваемых государством правовых, экономических и органи
зационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию
последствий изменения материального и (или) социального положе
ния граждан в случаях наступления установленных законодатель
ством Российской Федерации социальных страховых рисков, подле
жащих обязательному социальному страхованию.
Данным законом введены следующие понятия:
обеспечение по обязательному социальному страхованию — ис
полнение страховщиком, а в отдельных случаях, установленных
федеральными законами, — также и страхователем своих обяза
тельств перед застрахованным лицом при наступлении страхового
случая посредством страховых выплат или иных видов обеспечения,
1
СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
75
установленных федеральными законами о конкретных видах обяза
тельного социального страхования;
страховой стаж — суммарная продолжительность времени уп
латы страховых взносов и (или) налогов;
средства обязательного социального страхования – денежные
средства и имущество, которые находятся в оперативном управле
нии страховщика конкретных видов обязательного социального стра
хования.
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пен
сионном страховании в Российской Федерации» устанавливает ос
новы государственного регулирования обязательного пенсионного
страхования в Российской Федерации. Согласно этому закону, обя*
зательное пенсионное страхование — это система создаваемых го
сударством правовых, экономических и организационных мер, на
правленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаг
раждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до уста
новления обязательного страхового обеспечения.
Закон предусматривает обязательное страховое обеспечение, под
которым понимается исполнение страховщиком своих обязательств
перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая,
в частности, посредством выплаты страховой и накопительной час
тей трудовой пенсии. Установление и выплата обязательного стра
хового обеспечения в этих целях осуществляются в порядке и на ус
ловиях, которые установлены Федеральным законом от 17 декабря
2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Необходимо отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 9 Закона об
обязательном пенсионном страховании финансирование выплаты
базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого
социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, а финан
сирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой
пенсии производится исключительно за счет средств бюджета Пенси
онного фонда Российской Федерации. При этом финансирование вып
латы накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет
сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части инди
видуального лицевого счета застрахованного лица. Федеральным
законом от 20 июля 2004 г. № 70ФЗ «О внесении изменений в главу
24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Феде
ральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Россий
ской Федерации» и признании утратившими силу некоторых поло
жений законодательных актов Российской Федерации»1 установле
1
76
СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3088.
но, что зачисление страховых взносов на накопительную часть тру
довой пенсии производится для лиц 1967 года рождения и моложе.
В первоначальной редакции ст. 22 Закона об обязательном пенсион
ном страховании формирование накопительной части трудовой пен
сии предусматривалось для мужчин — с 1953 года рождения, для
женщин — с 1957 года рождения. Изменение возрастного показате
ля представители Пенсионного фонда объясняют необходимостью
«снижения налогового бремени на экономику в ближайшие годы»
в связи со сложной демографической ситуацией.1
Средства обязательного пенсионного страхования — это денеж
ные средства, находящиеся в управлении страховщика по обязатель
ному пенсионному страхованию, которым является Пенсионный фонд
Российской Федерации.
Обязательными платежами являются страховые взносы по обя*
зательному пенсионному страхованию. Страховые взносы на обя
зательное пенсионное страхование представляют собой индивидуаль
но возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюд
жет Пенсионного фонда РФ. Персональным целевым назначением
страховых взносов является обеспечение права гражданина на полу
чение пенсии по обязательному пенсионному страхованию. Размер
трудовой пенсии должен быть эквивалентен сумме страховых взно
сов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. При этом нуж
но учитывать, что эквивалентность не означает равенства размера
пенсии сумме накопленного пенсионного капитала. Суть эквивален
тности — равноценность чемулибо в какомнибудь отношении.2
Субъектами правоотношений по обязательному пенсионному стра
хованию являются:
1) Федеральные органы государственной власти — Правительство
РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
2) страховщик в лице Пенсионного фонда РФ и его территориаль
ных органов;
3) страхователи — лица, производящие выплаты физическим
лицам, в том числе: организации; индивидуальные предпринимате
ли; адвокаты; физические лица. Частные детективы и занимающие
ся частной практикой нотариусы приравниваются к индивидуаль
ным предпринимателям. К страхователям приравниваются также
физические лица, добровольно вступающие в правоотношения по
обязательному пенсионному страхованию;
1 См.: Вьюницкий В. Пенсионеры — пенсии: Вопросы и ответы // Труд и
право. 2004. № 13.
1 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 906.
77
4) застрахованные лица. К ним относятся граждане РФ, а также
проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без
гражданства;
а) работающие по трудовому договору или по договору граждан*
ско*правового характера, предметом которого являются выполнение
работ и оказание услуг, а также по авторскому или лицензионному
договору;
б) самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуаль
ные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной
практикой нотариусы, адвокаты);
в) являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств;
г) работающие за пределами РФ в случае уплаты страховых взно
сов в порядке добровольного вступления в правоотношения по обя
зательному пенсионному страхованию (ст. 29 Закона об обязатель
ном пенсионном страховании), если иное не предусмотрено междуна
родным договором РФ;
д) являющиеся членами родовых, семейных общин малочислен
ных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хо
зяйствования;
е) иные категории граждан, у которых отношения по обязатель
ному пенсионному страхованию возникают в соответствии с Зако
ном об обязательном пенсионном страховании.
В отношении прав и обязанностей субъектов обязательного пен
сионного страхования представляет особый интерес Определение
Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. № 187О «По жалобе
гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его кон
ституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федераль
ного закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российс
кой Федерации».1
Рассмотрев указанную жалобу, Конституционный Суд РФ уста
новил, что, определяя в Федеральном законе «Об обязательном пен
сионном страховании в Российской Федерации» круг лиц, на кото
рых распространяется обязательное пенсионное страхование (заст
рахованные лица), законодатель включил в их число граждан, рабо
тающих по трудовому договору.
С учетом цели обязательного пенсионного страхования, социаль
ноправовой природы и предназначения страховых взносов само по
себе такое правовое регулирование, как направленное на реализа
цию принципа всеобщности пенсионного обеспечения, формирова
ние пенсионных прав этих лиц, приобретение ими права на получе
1
78
СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3585.
ние трудовой пенсии (страховой и накопительной ее частей), согла
суется с требованиями статей 19 и 39 (часть 1) Конституции Россий
ской Федерации.
В то же время Конституционный Суд указал, что обязательное
пенсионное страхование не учитывает особенностей правового поло
жения тех работающих по трудовому договору граждан, кому вып
лачивается пенсия за выслугу лет в соответствии с Законом РФ
«О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, Государственной противопожар
ной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств
и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовноиспол
нительной системы, и их семей».
Закрепляя безусловное участие таких пенсионеров в обязатель
ном пенсионном страховании, законодатель, по мнению Конститу
ционного Суда РФ, должен, как указано в его же Определении от
24 мая 2005 г. № 223О по запросам мирового судьи судебного участ
ка № 2 города Калуги и мирового судьи судебного участка № 4 Совет
ского района города Нижнего Новгорода, а также жалобам граждан
И. А. Стародубова и В. Н. Шишова, гарантировать им возможность
реализации пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обя
зательного пенсионного страхования, на равных условиях с иными
застрахованными лицами.
Работающим по трудовому договору военным пенсионерам, если толь
ко они не относятся к числу лиц, имеющих право на получение одновре
менно двух пенсий, трудовая пенсия, а именно ее базовая и страховая
части, может устанавливаться и выплачиваться вместо пенсии по госу
дарственному пенсионному обеспечению; при этом перевод с пенсии,
назначенной в связи с военной службой, на трудовую пенсию может
осуществляться в любое время после возникновения права на трудовую
пенсию и не ограничен какимлибо сроком. Что же касается накопи
тельной части трудовой пенсии, то, как следует из п. 4 ст. 3 Федераль
ного закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской
Федерации», выплата пенсии по государственному пенсионному обес
печению не препятствует получению этой части трудовой пенсии.
Распространение на работающих по трудовому договору военных
пенсионеров обязательного пенсионного страхования призвано, та
ким образом, гарантировать им возможность приобретения права на
получение трудовой пенсии, осуществление выбора пенсии.
Между тем действующее законодательство не предусматривает
перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ средств
для формирования расчетного пенсионного капитала при переходе
военных пенсионеров на трудовую пенсию, что не позволяет в боль
79
шинстве случаев обеспечить назначение им трудовой пенсии в разме
ре, превышающем полагающуюся им военную пенсию. Тем самым
вступление их в правоотношения по обязательному пенсионному стра
хованию в качестве гарантии, обеспечивающей им возможность вы
бора пенсии, утрачивает какойлибо смысл, поскольку выбор как
таковой в подобных случаях предопределен.
Не содержит действующее законодательство и норм, которые до
пускали бы выплату таким лицам, если они достигли общеустанов
ленного пенсионного возраста и имеют необходимый страховой стаж,
страховой части трудовой пенсии, — право на ее получение может
быть реализовано лишь лицами, имеющими право на одновременное
получение двух пенсий. В то же время иные работающие по трудово
му договору застрахованные лица, которые после установления им
трудовой пенсии продолжают трудовую деятельность, имеют право
на ежегодный перерасчет страховой части трудовой пенсии с учетом
поступивших на их индивидуальный лицевой счет страховых взно
сов (п. 3 ст. 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Россий
ской Федерации»), т. е. на периодическое увеличение ее размера. Тем
самым, как считает Конституционный Суд РФ, военные пенсионе
ры, на одинаковых с получателями трудовых пенсий условиях рабо
тающие по трудовому договору и участвующие в системе обязатель
ного пенсионного страхования, оказываются в неравном с ними по
ложении при реализации права на получение страхового обеспече
ния. Таким образом, включение в эту страховую систему не влечет
для них значимых последствий.
Между тем Федеральный закон «Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации» в качестве последствия рас
пространения на отдельные категории граждан обязательного пен
сионного страхования предполагает предоставление им при наступ
лении страхового случая соответствующего страхового обеспечения
в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на их
индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде.
Конституционный Суд указал, что в своем Определении от 24 мая
2005 г. № 223О применительно к индивидуальным предпринимате
лям и адвокатам — военным пенсионерам он уже установил недопу
стимость положения, при котором возложенная на них обязанность
уплачивать за себя страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда
РФ не сопровождается предоставлением им помимо выплаты пен
сии, полагающейся по государственному пенсионному обеспечению,
страхового обеспечения с учетом уплаченных страховых взносов.
Конституционный Суд РФ подтвердил свою позицию, выраженную
в Постановлении от 23 декабря 1999 г. № 18П по делу о проверке кон
80
ституционности отдельных положений федеральных законов о тари
фах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные
фонды, равные обязанности граждан в несении бремени по формирова
нию бюджета Пенсионного фонда РФ (независимо от субъекта, произ
водящего в соответствии с законом уплату страховых платежей) пред
полагают и равные права на получение соответствующего страхового
обеспечения с учетом уплаченных сумм страховых взносов.
Конституционный Суд РФ напомнил, что в своих решениях он
неоднократно указывал, что законодатель, осуществляя на основа
нии ст. ст 39 (ч. 2), 71 (п. «в»), 72 (пп. «б», «ж» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2)
Конституции Российской Федерации регулирование условий и поряд
ка предоставления конкретных видов пенсионного обеспечения, а так
же определяя организационноправовой механизм его реализации,
связан в том числе необходимостью соблюдения конституционных
принципов справедливости и равенства и требований к ограничениям
прав и свобод граждан (ст. 19, ч. 1; ст. 55, ч. 3 Конституции РФ).
Конституционный Суд РФ при этом также указал, что различия в
условиях приобретения отдельными категориями граждан права на
пенсию и реализации пенсионных прав допустимы, если они объек
тивно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значи
мые цели, а используемые для достижения этих целей правовые сред
ства соразмерны им; в сфере пенсионного обеспечения соблюдение
принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискри
минации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего
и запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания
различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той
же категории (запрет различного обращения с лицами, находящи
мися в одинаковых или сходных ситуациях) (постановления Кон
ституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 г.
№ 7П по делу о проверке конституционности отдельных положений
ст. ст. 1 и 5 Федерального закона «О тарифах страховых взносов в
Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального стра
хования Российской Федерации, Государственный фонд занятости
населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицин
ского страхования на 1997 год», от 3 июня 2004 года № 11П по делу
о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12
п. 1 ст. 28 и пп. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона «О трудовых пенси
ях в Российской Федерации», от 23 декабря 2004 г. №19П по делу
о проверке конституционности подп. 8 п. 1 ст. 238 Налогового ко
декса Российской Федерации).
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что исключение для
военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, возмож
81
ности получить без отказа от военной пенсии страховое обеспечение с
учетом объема накопленных страховых взносов лишает смысла пен
сионное страхование. Оно в подобных условиях превращается лишь
в институт изъятия денежных средств, что не согласуется с целями и
предназначением такого страхования и приводит к ущемлению со
циальных прав военных пенсионеров, которое не имеет объективно
го и разумного оправдания и несовместимо с требованиями ст. ст. 19
(ч. 1 и 2), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ.
Таким образом, как указал Конституционный Суд РФ, взаимо
связанные нормативные положения пп. 2 и 3 ст. 3 Федерального за
кона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Фе
дерации» и пун. ст. 7 Федерального закона «Об обязательном пенси
онном страховании в Российской Федерации» — в условиях действу
ющего правового регулирования — в той части, в какой они,
распространяя обязательное пенсионное страхование на работающих
по трудовому договору военных пенсионеров, не предусматривают
гарантии предоставления им соответствующего страхового обеспе
чения с учетом уплаченных сумм страховых взносов, без отказа от
получения военной пенсии, в силу правовых позиций, выраженных
Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях
от 24 февраля 1998 г. № 7П, от 23 декабря 1999 г. № 18П, от
3 июня 2004 г. № 11П, от 23 декабря 2004 г. № 19П, Определении
от 24 мая 2005 г. № 223О и настоящем Определении, утрачивают
силу и не могут применяться судами, другими органами и должност
ными лицами как не соответствующие статьям 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1)
и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
На основании вышеизложенного Конституционный Суд РФ опре
делил:
«1. Взаимосвязанные нормативные положения пунктов 2 и 3 ста
тьи 3 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспе
чении в Российской Федерации» и абзаца второго пункта 1 статьи 7
Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации» в той части, в какой они, распространяя обя
зательное пенсионное страхование на работающих по трудовому до
говору военных пенсионеров, не предусматривают надлежащего пра
вового механизма, гарантирующего установление им наряду с полу
чаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению стра
ховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов,
накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном
фонде Российской Федерации, в силу правовых позиций, выражен
ных Конституционным Судом Российской Федерации …, утрачива
ют силу и не могут применяться судами, другими органами и долж
82
ностными лицами как не соответствующие ст. ст. 19 (ч. 1 и 2), 39
(ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
2. Федеральному законодателю надлежит предусмотреть право
вой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому
договору военным пенсионерам помимо пенсии по государственному
пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом
страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых
счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации, и обеспечить вве
дение установленного правового регулирования в срок не позднее 1
января 2007 года.»
Вторую подсистему образуют бюджетные источники. Эти источ
ники формируются за счет ассигнований бюджетов различных уров
ней, которые финансируются за счет федеральных налогов и иных
поступлений в федеральный бюджет.
Пенсионная система как правовое понятие представляет собой
комплексное образование.
Совокупность ее норм регулирует в основном три различные по
характеру группы общественных отношений.
Первая группа — это отношения по формированию соответствую
щих источников финансирования пенсионного обеспечения. Данная
группа отношений включается в предмет отрасли финансового пра*
ва, а правовые нормы объединяются институтами бюджетного и на*
логового права.
Вторую группу составляют отношения по материальному обеспе
чению членов общества пенсиями и иными пенсионными выплата
ми. Именно эти отношения и являются предметом одного из инсти
тутов права социального обеспечения — пенсионного права, т. е. со
вокупности правовых норм, регулирующих пенсионные и тесно свя
занные с ними отношения.
Третья группа включает в себя организационно*управленческие
отношения пенсионного обеспечения, регулируемые нормами таких
отраслей, как административное право, военное право и др.
Если сравнивать российскую пенсионную систему с американской
государственной пенсионной системой, то обнаруживается, что аме
риканская система гораздо лучше справляется с основной задачей
любой пенсионной системы — обеспечением достойной жизни в ста
рости.1 Благодаря особенностям американской системы формы по
ступлений страховых взносов и пенсионных выплат более разумны и
справедливы, чем формулы новой российской системы. Ставки нало
1 См.: Попов А. А. Государственная пенсионная система США // Труд за
рубежом. 2004. № 4. С. 127 и далее.
83
га на соцстрах в США (15,3 %) и собственно пенсионного налога
(12,4 %) значительно ниже, чем российские (соответственно 26 и
14 %). В значительной степени это объясняется более благоприят
ным соотношением между численностью работающих и пенсионеров
в США (3,4:1,0), чем в России (1,7–1,0). Но различия этим не исчер
пываются. Предприниматели в США не могут и не пытаются укло
ниться от выплаты социального налога путем удерживания в тени
реальной заработной платы, как это делается в России. Последствия
такого уклонения были бы самыми серьезными. Поэтому налог соби
рается на 100 %. Кроме того, в американском налоге отсутствует рег
рессия: все низко и высокооплачиваемые работники, платят (в пре
делах максимальной налоговой базы) по одинаковой ставке. В Рос
сии же ставка резко снижается в зависимости от уровня доходов: ос
новная масса плательщиков отчисляет в Пенсионный фонд 14 % от
заработка, не превышающего 280 тыс. руб. В отношении самых вы
сокооплачиваемых работников размер выплат в ПФР снижается до
0,09 % и ниже (от 280 001 руб. до 600 000 руб. — 39.200 руб. +
+ 5,5 % от суммы свыше 280 000 руб.; 56,8 тыс. руб. от заработка
свыше 600 тыс. руб.) В этом отношении американский налог и соци
ально представляется более справедливым и более эффективным.
§ 3. Конституционные основы формирования института
пенсионного права
В российской юриспруденции понятие системы права раскрывает
ся через один из признаков системы — ее структуру.1 Структурирова
ние права происходит путем его дифференциации на относительно
автономные и в то же время связанные между собой части.
Первичной структурной единицей считается норма права.2 Явля
ясь структурными элементами системы права, правовые нормы объе
диняются в комплексы. Эти обособленные и также обладающие внут
ренней структурой группы правовых норм называются в теории пра
ва отраслями права. Такое объединение обусловлено, вопервых,
однородностью круга общественных отношений, на которые оказы
вается правовое воздействие, т. е. предметом регулирования. Вовто
рых, своеобразие общественных отношений, являющихся предме
том правового регулирования, влияет на выбор юридических средств,
1 См., например: Венгеров А. В. Указ. соч. С. 373 и далее; Спиридонов Л. И.
Указ. соч. С. 166.
2 См.: Общая теория государства и права. Т. 2. С. 232.
84
совокупность которых является методом правового воздействия на
эти отношения. Таким образом, основанием для выделения право
вых норм в отрасли права является единство предмета и метода пра
вового регулирования.1
Отрасль права структурируется на институты права. Основани
ем выделения института отрасли служит предмет регулирования,
т. е. общественные отношения, которые составляют часть предмета
отрасли. Что касается метода регулирования, то он остается единым
для всей отрасли в целом, в том числе и для того или иного институ
та. Институты права могут включать в себя менее крупные структур
ные части – подинституты (субинституты), также выделяемые
по разновидностям общественных отношений, входящих в состав
предмета регулирования.
Кроме отраслей и институтов, в теории права выделяются другие
правовые образования – подотрасли права. Подотрасль права состо
ит из ряда правовых институтов, имеющих определенную родовую
обособленность.2 Подотрасль зачастую тяготеет к выделению в само
стоятельную отрасль права. Так произошло с семейным и жилищным
правом, которые ранее являлись подотраслями гражданского права.
Составной частью конституционноправового института социаль
ного обеспечения Российской Федерации являются пенсионные от*
ношения. Правовые нормы, регулирующие этот вид общественных
отношений, образуют один из центральных институтов в системе со
циального обеспечения. Этот институт именуется некоторыми авто
рами учебной литературы комплексным институтом пенсионного
обеспечения.3
Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) как
источник конституционного права косвенно указывает на государ
ственные гарантии пенсионного обеспечения. Ст. 26 этого докумен
та формулирует право каждого «на социальное обеспечение по возра
сту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных
установленных законом случаях». Существенным недостатком фор
мы изложения этой нормы является то, что она предполагает право
на пенсию исходя из приведенного перечня социальных рисков, но не
связывает это право с обязанностью государства по его обеспечению.
Формальным основанием для выделения конституционноправо
вого института пенсионного обеспечения является содержание норм
ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ.
1
См.: Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 380.
См.: Поляков А. В. Общая теория права. Феноменологокоммуникатив
ный подход. Курс лекций. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
3 См., например: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 102.
2
85
Конституционные нормы содержат прямое указание на установ
ление государственных пенсий. Формулировка этих двух конститу
ционных норм достаточно конкретна, устанавливает не только пра
во каждого на пенсию, но и обязанность государства обеспечить реа
лизацию этого права путем принятия соответствующих законов.
В качестве общих оснований пенсионного обеспечения названы
традиционные для отечественной пенсионной системы жизненные
обстоятельства: возраст, инвалидность и потеря кормильца. Разли
чие видов оснований предоставления конституционного права на пен
сию, специфика правовых норм, регулирующих правоотношения в
этой сфере, разнообразие субъектов этих отношений позволяет счи
тать конституционноправовой институт пенсионного обеспечения
комплексным институтом.
В соответствии с конституционноправовыми основаниями комп
лексный институт пенсионного обеспечения подразделяется на дру
гие институты, обособляемые по общему предмету регулирования в
зависимости от вида пенсионного обеспечения. Согласно конститу
ционной норме государственные пенсии устанавливаются законом
(ч. 2 ст. 39 Конституции РФ). Следовательно, конкретный вид пен
сий как объект регулирования в рамках общих конституционнопра
вовых отношений системы пенсионного обеспечения может быть ус
тановлен федеральным законом.
Структурирование правовых норм, регулирующих отдельные виды
отношений по пенсионному обеспечению, осуществляется в подсис
темах конституционноправового института пенсионного обеспече
ния. Такая структурная подчиненность относительно основного ин
ститута определяет название соответствующих подсистем: подинсти
туты, или субинституты.1 К ним относятся, например, следующие
подинституты: трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по
случаю потери кормильца, пенсий за выслугу лет, социальных пен
сий и т. д. Сами по себе эти подинституты имеют достаточно слож
ную структуру. Это обусловлено тем, что содержащиеся в них право
вые нормы разделены на обособленные группы на основе дифферен
цированного подхода законодателя к пенсионному обеспечению. Так,
в подинституте трудовых пенсий по старости выделяются группы
норм, регулирующих пенсионное обеспечение на общих основаниях,
и группы норм, устанавливающих порядок и условия назначения
досрочных пенсий. Основаниями для выделения второй группы норм
служат особенности личности пенсионера или особые условия его
1 См.: Ромашов Р. А. Теория государства и права. Конспект лекций. СПб.:
Сентябрь, 2004. С. 111.
86
трудовой деятельности. В подинституте пенсий по инвалидности
обособление правовых норм вызвано спецификой личности пенсио
нера: пенсии участникам Великой Отечественной войны; пенсии граж
данам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных
катастроф; пенсии военнослужащим и приравненным к ним лицам;
трудовые пенсии застрахованным в системе обязательного пенсион
ного страхования. Следует отметить, что речь идет о структурирова
нии единого института пенсионного обеспечения. Нормы же, входя
щие в этот институт, отражены в разных нормативных правовых
актах, составляющих сложную и значительную по объему систему
законодательства о пенсионном обеспечении. Таким образом, в со
ставе отрасли права социального обеспечения нормы, регулирующие
пенсионное обеспечение, с одной стороны, обособлены в относитель
но самостоятельную группу по предмету регулирования, с другой –
представляют собой не только крупную, но и многообразную сово
купность. Именно в подобных случаях соответствующие группы норм
в составе других отраслей права обычно и выделяются в подотрасль.
В качестве примера можно назвать отрасль гражданского права, в
котором выделяются подотрасли вещного права, обязательственно
го права, исключительных прав, наследственного права и защиты
нематериальных (личных неимущественных) благ.1
Как отмечает В. С. Аракчеев, «в научных исследованиях, в нор
мативноправовых источниках, в публицистической литературе, в
обыденном обиходе, в различных средствах массовой информации
главным образом фигурируют такие термины, как право на пенсию,
права пенсионеров и гарантии их осуществления, проблемы совер
шенствования пенсионной системы…»2 Вместе с тем, как пишет этот
же автор, в юридической литературе неоднократно высказывалась
мысль о наличии объективных предпосылок для выделения пенси
онного права в качестве относительно самостоятельного элемента
системы права России.
В различные периоды исторического развития российской систе
мы права уже наблюдались подобные явления, когда научная мысль
обосновывала необходимость выделения самостоятельной отрасли
права, но реализация подобной концепции осуществлялась лишь
через достаточно длительный промежуток времени. Так, нормы, ре
гулирующие отношения по социальному обеспечению, также в тече
ние продолжительного периода относились к различным отраслям
1 См.: Гражданское право: В 2 т.: учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов.
М.: БЕК, 2000. Т. 1. С. 11–12.
2 Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 76.
87
права: трудовому, колхозному, административному.1 В трудовом
праве это была относительно самостоятельная совокупность норм,
регулирующих государственное социальное страхование. В Кодексе
законов о труде РСФСР (1971 г.) имелся соответствующий раздел.
В самостоятельную отрасль право социального обеспечения выдели
лось только в середине 70х годов XX века. К этому времени государ
ство создало достаточно большую по объему и разветвленную систе
му законодательства о социальном обеспечении. Впервые вопрос о
самостоятельности права социального обеспечения обсуждался на
международном симпозиуме в Праге в 1966 г. по инициативе чехос
ловацких ученыхюристов Я. Клоушека, К. Пинца, И. Томеша и
В. Вергайнера. В поддержку этой позиции выступили советские ученые
В. С. Андреев, В. В. Караваев и А. В. Левшин. Более того, В. С. Андреев
считается основоположником советского права социального обеспе
чения, поскольку именно он разработал учение о предмете и методе
данной отрасли, которые, как известно, являются основаниями
структурирования системы права по отраслям.2
Существование пенсионного права как юридической категории в
научной литературе не отрицается. Не решена лишь проблема, каса
ющаяся вопроса о том, в каком качестве данная категория существу
ет в структуре права. Пока нет достаточно обоснованной и признан
ной юридической наукой концепции о том, что пенсионное право пред
ставляет собой самостоятельную отрасль в системе российского пра
ва. В. С. Андреев, хотя и высказывал сомнение о возможности
отнесения пенсионного права к подотрасли права социального обес
печения, но тем не менее отмечал, что «оно имеет в качестве предмета
тесно связанную систему отношений» и представляет собой «слож
ное образование, делящееся в свою очередь на институты».3 Пред
ставляется, что такая позиция во многом обуславливалась особен
ностями нормативной базы пенсионного обеспечения. Ее основу со
ставляли лишь два закона: Закон СССР «О государственных пенси
ях» (1956 г.)4 и Закон СССР «О пенсиях и пособиях членов колхозов»
(1964 г.).5 Основной массив правового регулирования пенсионного
обеспечения состоял из подзаконных нормативных правовых актов.
В составе пенсионного права можно выделить две основных час
ти, которые по образу и подобию структурирования отраслей систе
1
См.: Захаров М. Л. , Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 74.
См.: Буянова М. О., Гусов К. Н. и др. Право социального обеспечения
России: учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2004. С. 16–17.
3 Андреев В. С. Указ. соч. С. 44.
4 Ведомости СССР. 1956. № 15. Ст. 313.
5 Ведомости СССР. 1964. № 29. Ст. 340.
2
88
мы российского права можно назвать Общей и Особенной частями.
Каждая из них включает соответствующие институты.1
К источникам пенсионного права относится значительный объем
нормативных правовых актов. В их числе десятки федеральных за
конов, указы Президента и постановления Правительства Российс
кой Федерации. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью
нормативной базы пенсионного права являются принципы и нормы
международного права и международные договоры Российской Фе
дерации. С учетом положений п. «ж» ст. 72 Конституции РФ допус
кается нормотворчество субъектов Российской Федерации. Действу
ют нормативные правовые акты бывшего Министерства труда и со
циального развития РФ, Министерства финансов РФ и некоторых
других министерств и ведомств. Принят ряд нормативных правовых
актов Министерством здравоохранения и социального развития РФ,
которому переданы нормотворческие функции Минтруда. Особенно
стью источников пенсионного права является наличие в их составе
нормативных договоров – коллективных договоров и соглашений.
Следует указать на особенности редакции нормы ч. 2 ст. 39 Кон
ституции РФ: государственные пенсии устанавливаются законом. В
отличие от иных статей Конституции РФ, в данной норме отсутству
ет указание на то, что это должен быть именно федеральный закон.
Пункт «ж» ст. 72 Конституции РФ, определяющей вопросы совмес
тного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде
рации, предусматривает лишь возможность координации вопросов
социального обеспечения. Напротив, п. «к» этой же конституцион
ной нормы закрепляет за субъектами РФ право принятия законов, в
частности, в сфере трудового законодательства. Сопоставление со
держания этих норм позволяет прийти к выводу о том, что субъекты
РФ не наделены правом на принятие пенсионных законов.
Следовательно, к основным нормативным правовым актам, кото
рые являются источниками пенсионного права, относятся федераль
ные законы, принятые в порядке реализации государственной про
граммы пенсионной реформы.
1. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173ФЗ «О трудо
вых пенсиях в Российской Федерации».2
Этим законом устанавливаются основания возникновения и по
рядок реализации права граждан Российской Федерации на трудо*
вые пенсии.
1 Если рассматривать пенсионное право как комплексный институт, то те
же институты будут называться подинститутами или субинститутами такого
института.
2 СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4920.
89
Право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федера
ции, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об
обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а
также нетрудоспособные члены семей этих граждан в случае потери
кормильца. Имеют право на данный вид пенсии иностранные граж
дане и лица без гражданства наравне с гражданами России, за исклю
чением случаев, установленных федеральным законом или междуна
родным договором.
2. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167ФЗ «Об обяза
тельном пенсионном страховании в Российской Федерации».1
Указанный закон устанавливает основы государственного регу
лирования обязательного пенсионного страхования в Российской
Федерации, регулирует правоотношения в системе обязательного
пенсионного страхования, а также определяет правовое положение
субъектов обязательного пенсионного страхования, основания воз
никновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, от
ветственность субъектов обязательного пенсионного страхования.
3. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166ФЗ «О госу
дарственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»2 ус
танавливает основания возникновения права на пенсии по государ
ственному пенсионному обеспечению и порядок их назначения; круг
лиц, имеющих право на данный вид пенсионного обеспечения; виды
таких пенсий. Этот закон неразрывно связан с Законом о трудовых
пенсиях. Многие его нормы являются отсылочными по отношению к
Закону о трудовых пенсиях. Его содержание в ряде случаев совпада
ет с содержанием данного закона. Цель принятия Закона о государ
ственном пенсионном обеспечении, в частности, заключается в том,
чтобы отделить пенсионное обеспечение, осуществляемое за счет фе
дерального бюджета, от пенсионного обеспечения трудовыми пенси
ями, которое построено на страховой основе и также является со
ставной частью государственной пенсионной системы. Закон опреде
ляет условия и порядок пенсионного обеспечения государственных
служащих, упорядочивает пенсионное обеспечение граждан, пост
радавших в результате радиационных или технологических катаст
роф, устанавливает социальные пенсии для лиц, не имеющих права
на трудовые пенсии.
4. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111ФЗ «Об инвести
ровании средств для финансирования накопительной части трудо
вой пенсии в Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря
1
2
90
СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.
2002 г., 10 ноября 2003 г., 28 июля, 28 декабря 2004 г., 9 мая
2005 г.).1
Этот закон устанавливает правовые основы отношений по форми
рованию и инвестированию средств пенсионных накоплений, пред
назначенных для финансирования накопительной части трудовой
пенсии. Он определяет особенности правового положения, права,
обязанности и ответственность субъектов и участников отношений
по формированию и инвестированию средств пенсионных накопле
ний, а также устанавливает основы государственного регулирования
контроля и надзора в данной сфере.
Субъектами отношений по формированию и инвестированию
средств пенсионных накоплений являются Пенсионный фонд Рос
сийской Федерации, специализированный депозитарий, управляю
щие компании, застрахованные лица, страхователи.
Участниками отношений по формированию и инвестированию
средств пенсионных накоплений являются брокеры, кредитные орга
низации, негосударственные пенсионные фонды, осуществляющие
деятельность по обязательному пенсионному страхованию, а также
другие организации, вовлеченные в процесс формирования и инвес
тирования средств пенсионных накоплений.
Государственное регулирование, контроль и надзор в сфере фор
мирования и инвестирования средств пенсионных накоплений осу
ществляются уполномоченным федеральным органом исполнитель
ной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формиро
вания и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также
другими федеральными органами исполнительной власти в пределах
их компетенции.
В настоящее время функции по контролю и надзору в сфере фор
мирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Ми
нистерства финансов Российской Федерации переданы Федеральной
службе по финансовым рынкам.
К другим федеральным законам, являющимся источниками пен
сионного права, относятся следующие законы.
1. Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468I «О пенсионном обес
печении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внут
ренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных ве
ществ, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы,
и их семей».2
1
2
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028; 2003. № 1. Ст. 13.
Ведомости РФ. 1993. № 9. Ст. 328; СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2813.
91
В ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении указа
но, что пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности военнослу
жащим (за исключением граждан, проходивших военную службу по
призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин) и пен
сия по случаю потери кормильца членам их семей назначаются в по
рядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «О пенси
онном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в
органах внутренних дел, Государственной противопожарной служ
бе, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, и их
семей». Аналогичная норма имеется и в Законе о трудовых пенсиях
(п. 4 ст. 1). Таким образом, пенсии по этому закону назначаются
военнослужащим, проходившим военную службу по контракту,
а также работникам правоохранительных органов.
2. Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27ФЗ «Об индиви
дуальном (персонифицированном) учете в системе государственного
пенсионного страхования»1.
Индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взно
сов занятого населения должен содействовать решению ряда прин
ципиальных проблем.
Вопервых, такой учет способствует приведению механизмов го
сударственной пенсионной системы в соответствие с развивающими
ся рыночными отношениями.
Вовторых, без персонифицированного учета страховых взносов
невозможно развивать государственное пенсионное страхование в
направлении установления зависимости размера пенсии от страхо
вого стажа и уплаченных страховых взносов. Такая зависимость ока
зывает положительное влияние на бюджет государственной пенси
онной системы, поскольку создает заинтересованность в своевремен
ной и полной уплате страховых взносов.
Втретьих, персонифицированный учет создает возможность для
более точного прогнозирования изменений численности занятого
населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по отдельным
профессиям и, как следствие, более точной оценки необходимых рас
ходов на выплату пенсий и расчета страхового тарифа.
Персонифицированный учет страховых взносов дополняет конт
роль за правильностью уплаты работодателями страховых взносов
на выплату пенсий контролем со стороны работников.
Внедрение элементов персонифицированного учета может быть
осуществлено и в дополнительных профессиональных пенсионных
системах.
1
92
СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 1401.
3. Закон РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в РФ»1 (с измене
ниями от 14 апреля, 24 декабря 1993 г., 21 июня 1995 г., 17 июля
1999 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г., 22 августа 2004 г.,
5 апреля 2005 г.).
Данный закон является одним из источников формирования при
вилегированного пенсионного обеспечения. Согласно этому закону
судья, достигший возраста 60 лет (женщины — 55 лет), при стаже
работы по юридической профессии не менее 25 лет, в том числе не
менее 10 лет работы судьей, вправе, уйдя в отставку, получать еже
месячное пожизненное содержание в полном размере.
4. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 10321 «О занятости населе
ния в РФ»2 (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г.).
Нормами пп. 2 и 3 ст. 32 Закона о занятости определены порядок
и условия назначения досрочной пенсии безработным.
5. Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 12441 «О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастро
фы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г., с изме
нениями и дополнениями)3.
Настоящим Законом регулируются отношения, связанные с пен
сионным обеспечением граждан, пострадавших вследствие черно
быльской катастрофы.
В частности, гражданам, пострадавшим от чернобыльской катас
трофы, пенсия по старости назначается с уменьшением возраста.
Указы Президента Российской Федерации:
1) от 11 января 1995 г. № 32 «Об утверждении Сводного перечня
государственных должностей РФ»;
2) от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должно
стей федеральных государственных служащих»;
3) от 3 сентября 1997 г. «Об утверждении государственных долж
ностей федеральной государственной службы».
Постановления Правительства РФ:
1) от 12 мая 1993 г. № 455 «Об утверждении Положения о пенси
онном обеспечении космонавтов в РФ»;
2) от 5 июля 1991 г. № 384 «Об утверждении Положения о поряд
ке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет работникам летно
испытательного состава гражданской авиации»;
3) от 4 сентября 1991 г. № 459 «Об утверждении Списка должно
стей работников летного состава, работа в которых дает право на
пенсию за выслугу лет»;
1
2
3
СЗ РФ.1992. № 30. Ст. 1792.
СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
ВСНД. 1992. № 32. Ст. 1861.
93
4) от 12 августа 1994 г. № 942 (с последующими дополнениями и
изменениями) «Об утверждении Положения о порядке назначения и
выплаты пенсий прокурорам и следователям, научным и педагоги
ческим работникам органов и учреждений прокуратуры РФ и их се
мьям»;
5) от 23 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги
лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим
военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и воен
нослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве сол
дат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутрен
них дел, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы,
и их семьям в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями);
6) от 31 августа 2002 г. № 652 «Об утверждении Правил инвести
рования средств страховых взносов на финансирование накопитель
ной части пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенси
онный фонд Российской Федерации»;1
7) Постановление Правительства РФ от 21 января 2002 г. «О реа
лизации федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской
Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Россий
ской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Рос
сийской Федерации»2;
8) Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. «О неко
торых вопросах реализации федерального закона «О государствен
ном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»3;
9) Постановление Правительства РФ от 12 июня 2002 г. «О по
рядке выдачи пенсионной книжки застрахованного лица в Пенсион
ном фонде Российской Федерации»4;
Постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 516 «Об
утверждении Правил исчисления периодов работы, дающей право на
досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со
статьями 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Рос
сийской Федерации»5 и др.
Нормативные правовые акты Министерства труда и социаль*
ного развития РФ, например:
1) Постановление от 25 марта 2002 г. № 21 «Об утверждении
разъяснения «О порядке применения пункта 2 статьи 31 Федераль
ного закона «О трудовых пенсиях в РФ», касающееся сохранения
1
2
3
4
5
94
СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3489.
СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 328.
СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 1002.
СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2446.
СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2872.
льгот по пенсионному обеспечению, предусмотренных законами, при
нятыми до вступления в силу Закона о трудовых пенсиях;
2) Постановление от 6 марта 2001 г. № 22 «Об утверждении разъяс
нения «О порядке определения периода, за который исчисляется сред
немесячный заработок при начислении и перерасчете пенсий»;
3) Постановление от 24 июня 1994 г. № 50 «Об утверждении По
рядка установления стажа работы при утрате документов в резуль
тате чрезвычайных ситуаций»;
4) Постановление Минтруда РФ и ПФР от 27 февраля 2002 г.
№ 16/19па «Об утверждении Перечня документов, необходимых для
установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенси
онному обеспечению в соответствии с федеральными законами
«О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государствен
ном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1 и др.
Нормы пенсионного права регулируют широкий круг обществен
ных отношений, которые отличаются от других общественных отно
шений, составляющих предмет отрасли права социального обеспече
ния, прежде всего, по объекту и составу участников. И это первое из
оснований признания за ним качества подотрасли. Другое, не менее
важное основание выражается в разнообразии общественных отноше
ний, являющихся предметом регулирования пенсионного права. Это
разнообразие выражается в том, что они также могут различаться меж
ду собой по объекту пенсионных отношений, который обладает свое
образием в зависимости от вида пенсии. Характеристика правовой
личности получателя пенсии позволяет дифференцировать пенсион
ные отношения и по правовой личности субъектов этих отношений.
Основаниями для разграничения пенсионных отношений по видам
являются источники финансирования и условия назначения пенсий.
Есть необходимость и основания для выделения в составе пенси
онного права института целей и задач. Нормы данного института
позволяют определить круг общественных отношений сферы пенси
онного права, то есть предмет пенсионного права.
Общественные отношения, составляющие предмет правового ре
гулирования обычно выделяются на основе той части правовых норм,
в которой указаны цели и задачи законодательного акта, являюще
гося основным источником отрасли или ее структурных частей (ин
ститута, подотрасли).
Однако в основных федеральных законах, относящихся к источ
никам пенсионного права, «О трудовых пенсиях в Российской Феде
рации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской
1
БМТ. 2002. № 6.
95
Федерации», в отличие от других источников права социального обес
печения, отсутствуют нормы, которые содержали бы соответствую
щие положения и тем самым создавали бы формальные основания
для выделения предмета пенсионного права.
Концептуальное представление о целях и задачах пенсионного
права можно вывести из содержания конституционных норм.
Ст. 7 Конституции Российской Федерации определяет цель поли*
тики социального государства – создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь человека, и в то же время указывает в числе задач,
решаемых государством для достижения этой цели, установление
государственных пенсий. Ст. 39 Конституции РФ конкретизирует
случаи, когда гарантируется социальное обеспечение, и указывает,
что государственные пенсии устанавливаются законом.
Эти конституционные положения не нашли адекватного отраже
ния в пенсионных законах. В преамбуле Закона о трудовых пенсиях
лишь указано, что данным законом «в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и Федеральным законом «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации» устанавливают
ся основания возникновения и порядок реализации права граждан
Российской Федерации на трудовые пенсии».
В преамбуле Закона о государственном пенсионном обеспечении
также содержатся аналогичные положения о том, что данный закон
устанавливает «в соответствии с Конституцией Российской Федера
ции основания возникновения права на пенсию по государственному
пенсионному обеспечению и порядок ее назначения».
Таким образом, задачи, провозглашенные в Конституции РФ как
способ достижения цели обеспечения достойной жизни человека,
в пенсионных законах приобретают самодовлеющее значение целей
пенсионного обеспечения.
В сочетании с положениями Конституции РФ нормы пенсионных
законов позволяют определить совокупность субъективных прав и обя
занностей, возникающих в связи с наступлением неблагоприятных для
личности жизненных обстоятельств, которые признаются социально
значимыми, именуются социальными рисками и являются основания
ми для общественной поддержки в форме государственных пенсий.
Субъективные права и обязанности в сфере пенсионного обеспече
ния реализуются в общественных отношениях по поводу назначе
ния и выплаты государственных пенсий1. Следовательно, в самом
1 «Государственными» являются все пенсии. Другое дело, что одни пенсии
назначаются в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в
РФ», в основу которого положено обязательное пенсионное страхование, а
другие финансируются полностью за счет федерального бюджета в соответ
ствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении».
96
общем виде предметом пенсионного права является именно эта сово
купность общественных отношений.
Центральное место в данной совокупности занимают отношения
по материальному обеспечению граждан пенсиями. С ними тесно
связаны другие отношения, необходимость и возможность возник
новения которых обусловлена существованием центрального вида
отношений по пенсионному обеспечению. Вопервых, к ним относят
ся процедурные отношения по установлению оснований пенсионно
го обеспечения, исчислению размера, назначению и выплате пенсий,
по изменению объема пенсионных выплат. Вовторых, материаль
ным отношениям могут предшествовать или им сопутствовать про*
цессуальные отношения по защите и восстановлению нарушенного
права на пенсионное обеспечение.
Однако структура предмета пенсионного права будет неполной,
если не включить в нее отношения, объектом которых является фор
мирование и расходование средств финансирования пенсий.
Пенсионное обеспечение обладает собственной финансовой базой.
Источниками ее формирования являются: 1) бюджетные ассигнова
ния и 2) страховые взносы.
Пенсии государственным служащим финансируются за счет феде
рального бюджета. Основным источником средств на выплату трудо
вых пенсий являются взносы по обязательному пенсионному стра
хованию. Эти взносы в соответствии с Федеральным законом «Об
обязательном пенсионном страховании» согласно установленным
тарифам уплачиваются в Пенсионный фонд РФ. На финансирование
базовой части трудовой пенсии ассигнования из федерального бюд
жета направляются также в Пенсионный фонд. Отношения по созда
нию бюджетных источников выплаты пенсий — предмет исключи
тельно финансового права. Согласно ст. 143 Бюджетного кодекса РФ
Пенсионный фонд РФ представляет собой один из видов внебюджет*
ных государственных фондов. Его средства, хотя и находятся в фе
деральной собственности, однако в состав бюджетов всех уровней
бюджетной системы России не входят и изъятию не подлежат.
Ежегодно принимается федеральный закон о бюджете Пенсион
ного фонда. Механизм адаптации размера трудовых пенсий к изме
няющимся в силу инфляционных процессов условиям жизнеобеспе
чения пенсионера напрямую связан с некоторыми показателями ис
полнения бюджета Пенсионного фонда.
Закон об обязательном пенсионном страховании как источник
пенсионного права устанавливает организационные, правовые и фи
нансовые основы пенсионного страхования и определяет состав уча
стников страховых отношений, их права и обязанности.
97
Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе обязательного пенсионного страхования» устанав
ливает правовую основу и принципы организации индивидуального
(персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых
распространяется действие законодательства Российской Федерации
об обязательном пенсионном страховании.
Поскольку отношения по формированию и расходованию средств
Пенсионного фонда обеспечивают начисление и выплату пенсий, то в
этом качестве они могут быть признаны одним из видов обществен
ных отношений в составе предмета пенсионного права.
Управление средствами пенсионного обеспечения требует соответ
ствующей организации. Отношения по организации работы органов,
осуществляющих формирование и расходование этих средств, также
не могут не включаться в состав предмета пенсионного права. Пенси
онный фонд России (ПФР) является основным участником таких
отношений. Данная структура была образована постановлением Вер
ховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в связи с принятием
Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в
Российской Федерации», который ввел страховую систему пенсион
ного обеспечения и который с 1 января 2002 г. утратил силу.. Право
вой основой деятельности ПФР в свете новых пенсионных законов
является Закон об обязательном пенсионном страховании в Россий
ской Федерации. Кроме ПФР, в состав участников отношений по уп
равлению средствами пенсионного обеспечения входят специально
созданные службы в структуре таких ведомств, как Минобороны,
МВД, ФСБ, Прокуратура и др.1
Однако принципы пенсионного права в законодательстве не про
писаны и содержатся в единственном документе — Постановлении
Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализа
ции концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Россий
ской Федерации».
Исходя из принципов, положенных в основу пенсионной рефор
мы, можно вывести и основные принципы пенсионного права:
1) каждый имеет право на государственное пенсионное обеспече
ние в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалид
ности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных за
коном (т. е. принцип всеобщности пенсионного обеспечения);
2) каждый работающий по найму подлежит обязательному госу
дарственному пенсионному страхованию (т. е. принцип обязатель*
ности пенсионного страхования);
1
98
См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 159.
3) каждый застрахованный по обязательному государственному
пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соот
ветствии с продолжительностью страхования и заработком, с кото
рого уплачивались страховые взносы (т. е. страховой принцип пен
сионного обеспечения);
4) финансирование государственного пенсионного обеспечения
основывается на принципе солидарности, включая солидарность по
колений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики (т.
е. принцип солидарности поколений);
5) средства обязательного государственного пенсионного страхо
вания используются исключительно на пенсионное обеспечение зас
трахованных по правилам и нормам, установленным законом (т. е.
принцип целевого использования страховых взносов). Часть этих
средств централизуется и перераспределяется в целях обеспечения
пенсионных гарантий граждан независимо от их места жительства
на территории Российской Федерации. Расходы на пенсионное обес
печение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покры
ваются за счет средств федерального бюджета (т. е. принцип смешан*
ного финансирования пенсий).
В структуре пенсионного права необходимо выделить, прежде все
го, два генеральных института1.
Такое выделение основано на различиях в источниках финанси
рования пенсионного обеспечения, на особенностях условий и орга
низационноправовых форм, в которых пенсионное обеспечение осу
ществляется.
Соответственно одним из этих институтов является институт
трудовых (страховых) пенсий, а другим — институт бюджет
ных пенсий.
Особенности субъектного состава, специфика правовых норм по
зволяют разделить генеральные институты на подинституты (субин
ституты).
В составе генерального института трудовых (страховых) пенсий
выделяются субинституты:
1) трудовой пенсии по старости;
2) трудовой пенсии по инвалидности;
3) трудовой пенсии по случаю потери кормильца.
В составе генерального института трудовых (страховых) пенсий
должен быть еще один субинститут — институт профессиональ
ных пенсий. В постановлении Правительства РФ от 20 мая 1998 г.
№ 463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федера
1
См.: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 176.
99
ции»1 было указано, что трансформация действующего порядка на
значения пенсий по старости с уменьшением возраста в связи с осо
быми условиями труда предполагает осуществление мер, направлен
ных на перевод их в предмет деятельности профессиональных пенси
онных систем. Принятие соответствующего федерального закона о
профессиональных пенсиях предусмотрено п. 3 ст. 27 Закона о тру
довых пенсиях. С его принятием появится комплекс нормативных
правовых актов как основа для выделения субинститута профессио
нальных пенсий.
Генеральный институт бюджетных пенсий включает субинституты:
1) пенсий за выслугу лет государственных гражданских служа
щих;
2) пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери
кормильца военнослужащих, работников правоохранительных ор
ганов и членов их семей;
3) пенсий по инвалидности участников Великой Отечественной
войны;
4) пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормиль
ца граждан, пострадавших в результате радиационных и техноген
ных катастроф, и членов их семей;
5) социальных пенсий нетрудоспособным гражданам.
Нетрудно заметить, что каждый из генеральных институтов вклю
чает в себя подинституты (субинституты), названия которых в ряде
случаев частично совпадают между собой. Однако специфика их
субъектного состава, различия в условиях пенсионного обеспечения,
способах исчисления и размерах пенсий, другие особенности вызы
вают необходимость выделять похожие по названиям подинституты
в каждом из генеральных институтов.
Так, в составе генерального института трудовых (страховых) пен
сий содержатся нормы, устанавливающие в качестве условий назна
чения пенсий возраст (наступление старости) и наличие пенсионного
стажа. Нормы института бюджетных пенсий в качестве условий на
значения пенсий по выслуге лет требования к возрасту не предъявля
ют, но относят к условиям обеспечения пенсией наличие особого вида
пенсионного стажа – выслуги лет, увольнения от службы и т. д. Для
назначения пенсии из бюджетных источников возраст имеет значе
ние в двух случаях: а) при назначении пенсии по старости гражда
нам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных ка
тастроф; б) социальной пенсии – нетрудоспособным гражданам, не
имеющим права на трудовую пенсию. В первом случае возраст как
1
100
СЗ РФ. 1998. № 21. Ст. 2239.
условие назначения пенсии снижается, во втором – увеличивается
по сравнению с возрастом для назначения трудовой пенсии по старо
сти. Соответственно, если в составе института трудовых (страховых)
пенсий имеется один субинститут пенсий по старости, то в институте
бюджетных пенсий есть два субинститута, где возраст рассматрива
ется в качестве одного из условий назначения пенсии.
И в том и в другом генеральных институтах есть нормы, регулиру
ющие порядок назначения и выплаты пенсий по инвалидности и по
случаю потери кормильца. Но если на пенсионное обеспечение по
нормам института трудовых (страховых) пенсий причины, породив
шие данные обстоятельства, не влияют, то в другом генеральном
институте, в частности, в институте пенсионного обеспечения воен
нослужащих, напротив, они могут иметь решающее значение для
назначения пенсии и определения ее размера.
В составе пенсионного права, наряду с генеральными института
ми, выделяются следующие институты:
институт пенсионных привилегий;
институт процедурных отношений;
институт способов защиты пенсионных прав;
институт организации работы пенсионных органов.
101
Глава 3
КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ
ТРУДОВЫХ ПЕНСИЙ
§ 1. Пенсионный стаж как условие реализации
конституционного права на трудовую пенсию
В качестве одного из оснований конституционных гарантий на
социальное обеспечение в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ назван возраст
лица, нуждающегося в дополнительных мерах социальной защиты.
Основаниями возникновения, изменения и прекращения право
отношений, в том числе и правоотношений по социальному обеспе
чению, являются юридически значимые обстоятельства, т. е. такие
обстоятельства жизни человека, которые способны порождать пра
вовые последствия. Правовая теория называет такие обстоятельства
юридическими фактами.
В отрасли права социального обеспечения, в том числе и в пенси
онном праве, эти обстоятельства обладают определенными особен
ностями. Такое своеобразие заключается в том, что их не всегда мож
но отнести к тем двум категориям юридических фактов, которые обыч
но рассматривает правовая теория, а именно к действиям или собы
тиям.
В пенсионном праве наличествуют обе эти категории. К ним отно
сятся, в основном, события. Так, достижение определенного возрас
та, признаваемого законом возрастом нетрудоспособности, является
одним из оснований возникновения правоотношения, объектом ко
торого является пенсия по старости. Достижение пенсионером более
пожилого возраста — 80 лет — служит основанием изменения содер
жания данного правоотношения, поскольку в этом возрасте пенсио
нер приобретает право на увеличение размера пенсии. Приобретение
права на пенсию по инвалидности связано с событием — потерей тру
доспособности. Но для возникновения пенсионного правоотношения
требуется еще один юридический факт — правомерное действие в
форме административного акта, которым является решение органов
медикосоциальной экспертизы о признании лица инвалидом с опре
делением группы инвалидности.
Вместе с тем для возникновения правоотношения, объектом ко
торого является трудовая пенсия по старости, необходимо не толь
ко достижение определенного возраста («старости»), но и наличие
периодов такой деятельности человека (например, трудовой деятель
ности), результатам которой придается правовое значение. Такие
102
периоды жизнедеятельности человека нельзя отнести ни к действи
ям, ни к событиям. Для их обозначения Э. Г. Тучкова избрала, по
нашему мнению, достаточно удачный термин — юридически значи*
мые обстоятельства. Это позволило разделить основания возник
новения правоотношений в сфере социального обеспечения на две
группы: собственно юридические факты и юридически значимые об
стоятельства.1
В число юридически значимых обстоятельств, которые порожда
ют пенсионные правоотношения, включаются периоды трудовой и
иной, прежде всего, общественно полезной деятельности. Эти перио
ды в отрасли права социального обеспечения называются трудовым
стажем.
Трудовой стаж учитывается в тех случаях, когда решаются воп
росы о предоставлении гражданам тех или иных видов социального
обеспечения, и, прежде всего, при назначении и исчислении размера
пенсий. Предоставление некоторых видов пособий осуществляется с
учетом трудового стажа также при исчислении размера отдельных
видов пособий.
Совокупность норм отрасли права социального обеспечения, регу
лирующих отношения, связанные с установлением принадлежности
периодов жизнедеятельности человека к трудовому стажу, с определе
нием порядка его исчисления и условий применения, образует в отрас
ли права социального обеспечения институт трудового стажа.
В результате реформы этот институт в составе комплексного ин
ститута пенсионного обеспечения, претерпел существенные измене
ния. Изменения коснулись, в частности, классификации стажа, вхо
дящего в состав условий назначения трудовых пенсий.
Классификация этого вида стажа основывается на совокупности
количественной и качественной характеристик. Количественная сто
рона отражает продолжительность, а качественная — особенности
условий, в которых проходила общественно полезная деятельность.
К ним могут относиться национальные, географические, климати
ческие, производственные и другие особенности.
Поскольку трудовой стаж выступает также в качестве условия
пенсионного обеспечения, нет видимых препятствий к тому, чтобы в
пенсионном праве именовать его пенсионным стажем.
Пенсионный стаж подразделяется на следующие виды:
страховой стаж;
общий трудовой стаж;
1 См.: Право социального обеспечения: Практикум / Под ред. проф. Э. Г. Туч
ковой. М.: Новый юрист, 1997. С. 498.
103
специальный трудовой стаж;
выслуга лет.
Страховой стаж — это согласно ст. 2 Федерального закона «О
трудовых пенсиях» учитываемая при определении права на трудо
вую пенсию суммарная продолжительность периодов работы и (или)
иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взно
сы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных перио
дов, засчитываемых в страховой стаж.
Законом о трудовых пенсиях установлены три части трудовой пен
сии: базовая, страховая и накопительная. Для обозначения струк
туры трудовых пенсий по старости и инвалидности применяется сле
дующая формула: П (трудовая пенсия) = БЧ (базовая часть) + СЧ
(страховая часть) + НЧ (накопительная часть). В структуре трудо
вой пенсии по случаю потери кормильца накопительная часть отсут
ствует. Базовая часть финансируется за счет выделяемых Пенсион
ному фонду средств федерального бюджета. Продолжительность
страхового стажа не влияет на ее размер, поскольку он устанавлива
ется федеральным законом. Страховая часть формируется за счет стра
ховых взносов. Ее размер зависит от продолжительности и величины
уплачиваемых страховых взносов в Пенсионный фонд России, т. е.
страхового стажа. Накопительная часть также связана с этими пока
зателями, так как финансируется за счет части страховых взносов.
Общий трудовой стаж применяется факультативно к страхово
му стажу в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц и
определяется п. 4 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях как исчисляе
мая календарно суммарная продолжительность трудовой и иной об
щественно полезной деятельности пенсионера до 1 января 2002 г.
Под специальным трудовым стажем понимается суммарная про
должительность работы в особых производственных, природнокли
матических условиях, на определенных должностях, на территори
ях, подвергавшихся радиоактивному загрязнению, а также работы
лиц, нуждающихся в дополнительных мерах социальной защиты.
Закон о трудовых пенсиях не дает определения специального стажа,
и оно выводится из содержания ст. ст. 27 и 28 этого закона. Специ
альный трудовой стаж также носит подчиненный по отношению к
страховому стажу характер и применяется для оценки прав застра
хованного лица на досрочное назначение трудовой пенсии.
Особым видом пенсионного стажа является выслуга лет.
Термин «выслуга лет» производен от слов «служба», «служить»,
«выслужить», т.е. «приобрести службой»1.
1
104
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 119, 732.
Главная особенность выслуги лет заключается в том, что она при
знается условием назначения пенсии независимо от возраста и, как
правило, после увольнения с работы (службы), в связи с которой на
значается пенсия за выслугу лет.
С точки зрения отграничения от других видов специального тру
дового стажа в действующем законодательстве выслуга лет выделя
ется по кругу лиц, имеющих право на пенсию за выслугу лет. К ним
относятся государственные гражданские служащие, военнослужа
щие и работники правоохранительных органов.
Государственным гражданским служащим пенсия за выслугу лет
назначается в соответствии со ст. 7 Закона о государственном пенси
онном обеспечении.
Пенсия за выслугу лет военнослужащим и приравненным к ним
лицам назначается в соответствии с Законом «О пенсионном обеспе
чении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внут
ренних дел, государственной противопожарной службе, органах по
контролю за оборотом наркотических средств, учреждениях и орга
нах уголовноисполнительной системы, и их семей».
Легальное определение выслуги лет, равно как и определение пен
сии за выслугу лет, в законодательстве отсутствует.
В системе трудовых (страховых) пенсий выслуга лет представляет
собой часть страхового и (или) общего трудового стажа, являющего
ся основанием назначения трудовой пенсии, когда гражданин по ка
кимлибо причинам не приобретает право на пенсию за выслугу лет.
В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона о государственном пенсионном
обеспечении государственному служащему пенсия за выслугу лет ус
танавливается к трудовой пенсии. Поэтому выслуга лет влияет на
размер трудовой пенсии.
Кроме того, согласно п. «б» ст. 13 Закона о пенсионном обеспече
нии лиц, проходивших военную службу (1993 г.), право на пенсию
за выслугу лет имеют граждане, которые приобрели не менее 12 лет
шести месяцев выслуги на военной службе и (или) на службе в орга
нах внутренних дел, и (или) на службе в Государственной противо
пожарной службе, и (или) на службе в органах по контролю за оборо
том наркотических средств и психотропных веществ, и (или) на служ
бе в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы.
Пенсия за выслугу лет в этих случаях назначается при условии
наличия у них общего трудового стажа, продолжительностью не
менее 25 лет.
Одним из главных оснований назначения и исчисления трудовой
пенсии в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях
в Российской Федерации» является страховой стаж.
105
В страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной дея*
тельности граждан Российской Федерации на территории Российс
кой Федерации при условии, что за эти периоды уплачивались стра
ховые взносы в Пенсионный фонд России.
Для определения содержания понятий «периоды работы» и «пе
риоды иной деятельности» следует исходить из содержания ст. 7 За
кона об обязательном пенсионном страховании, где перечислены за
страхованные лица.
В соответствии с этим в периоды работы включается работа по
трудовому договору или по договору гражданскоправового характе
ра, предметом которого являются выполнение работ и оказание ус
луг, а также по авторскому и лицензионному договору.
К периодам иной деятельности относятся периоды занятия:
индивидуальной предпринимательской деятельностью;
частной детективной деятельностью;
частной нотариальной практикой;
адвокатской деятельностью.
Кроме того, к ним относятся периоды принадлежности к членам
крестьянских (фермерских) хозяйств и к членам родовых, семейных
общин малочисленных народов Севера, занимающихся традицион
ными отраслями хозяйствования.
Периоды работы и (или) иной деятельности, выполняемой граж
данами Российской Федерации за ее пределами, включаются в стра
ховой стаж в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Любая работа за пределами территории России включается в стра
ховой стаж в случае добровольной уплаты страховых взносов в бюд
жет Пенсионного фонда РФ, если иное не предусмотрено междуна
родным договором Российской Федерации. Так, например, Догово
ром между Российской Федерацией и Королевством Испания о со
циальном обеспечении (1994 г.) признается право на пенсионное
обеспечение согласно положениям национального законодательства
для российских и испанских граждан, которые приобрели страхо
вой или трудовой стаж на территории обоих государств. Для уста
новления такого права учитываются периоды страхового или тру
дового стажа, приобретенного на территории другого государства.
Такие периоды учитываются при условии уплаты страховых
взносов.
В страховой стаж включаются также периоды добровольной упла*
ты страховых взносов в Пенсионный фонд физическими лицами за
другое физическое лицо, за которое не осуществляется уплата стра
ховых взносов его страхователем (организацией, индивидуальным
предпринимателем, иным работодателем).
106
Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно про
живающие в Российской Федерации, имеют право на трудовую пен
сию наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением
случаев, установленных федеральным законом или международным
договором. Таким образом, к ним применяются те же правила исчис
ления страхового стажа, если иное не вытекает из федерального за
кона или международного договора.
Наравне с периодами работы и (или) иной деятельности, в страхо
вой стаж согласно ч. 1 ст. 11 Закона о трудовых пенсиях засчитыва
ются и иные периоды:
1) период прохождения военной службы, а также другой прирав
ненной к ней службы, предусмотренной Законом о пенсионном обес
печении лиц, проходивших военную службу (1993 г.).
Виды военной службы и приравненной к ней службы указаны в
ст. 18 этого закона:
военная служба;
служба на должностях рядового и начальствующего состава в орга
нах внутренних дел, Государственной противопожарной службе;
служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств
и психотропных веществ;
служба в учреждениях и органах уголовноисполнительной сис
темы;
служба в советских партизанских отрядах;
время работы в органах государственной власти и управления,
гражданских министерствах, ведомствах и организациях с оставле
нием на военной службе или в кадрах МВД, органах по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учрежде
ниях и органах уголовноисполнительной системы; время работы в
системе Государственной противопожарной службы Министерства
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычай
ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (по
жарной охраны Министерства внутренних дел, противопожарных и
аварийноспасательных служб Министерства внутренних дел, Госу
дарственной противопожарной службы Министерства внутренних дел
Российской Федерации), непосредственно предшествующее их назна
чению на должности, замещаемые лицами рядового и начальствую
щего состава и военнослужащими Государственной противопожар
ной службы; время пребывания в плену, если пленение не было доб
ровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил пре
ступления против Родины; время отбывания наказания и содержания
под стражей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего со
става, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности или
107
репрессированных и впоследствии реабилитированных. В выслугу
лет для назначения пенсии уволенным со службы офицерам и лицам
начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной
противопожарной службы, органов по контролю за оборотом нарко
тических средств и психотропных веществ может засчитываться так
же время их учебы до определения на службу (но не более пяти лет) из
расчета один год учебы за шесть месяцев службы.
Время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету
в выслугу лет в льготном исчислении;
2) период получения пособия по государственному социальному
страхованию в период временной нетрудоспособности;
3) период ухода одного из родителей за каждым ребенком до дос
тижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей слож
ности (так называемый нестраховой период1);
4) периоды получения пособия по безработице, участия в обще
ственных работах и переезда в другую местность для трудоустрой
ства по направлению государственной службы занятости;
5) периоды содержания под стражей лиц, необоснованно привле
ченных к уголовной ответственности, необоснованно репрессирован
ных и впоследствии реабилитированных; отбывания наказания эти
ми лицами в местах лишения свободы и ссылке;
6) период ухода, осуществляемого трудоспособным лицом за ин
валидом 1 группы, ребенкоминвалидом или за лицом, достигшим
возраста 80 лет.
Частью 2 ст. 11 Закона о трудовых пенсиях установлено ограни
чение для включения указанных периодов в страховой стаж: все эти
периоды засчитываются в страховой стаж в том случае, если им пред
шествовали и (или) за ними следовали работа и (или) иная деятель
ность, независимо от их продолжительности.
Такое ограничение в целом не согласуется с положениями ч. 1
ст. 39 Конституции РФ, гарантирующей социальное обеспечение
каждому по возрасту, в случаях инвалидности, потери кормильца
и др.
Противоречит логике и понятию социальной справедливости не
признание в качестве страхового стажа периодов военной и прирав
ненной к ней службы, которые без всяких условий обладают высо
ким уровнем общественной пользы.
1 См.: Федеральный закон от 21 марта 2005 г. № 18ФЗ «О средствах феде
рального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации
на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до дос
тижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по
призыву» // СЗ РФ. 2005 № 13. Ст. 1076.
108
В соответствии со ст. 30 Закона о трудовых пенсиях для оценки
пенсионных прав, которые были приобретены застрахованными ли
цами в прошлом на основании законодательства, действовавшего до
1 января 2002 г. применяется общий трудовой стаж.
Оценка осуществляется путем конвертации (преобразования) ра
нее приобретенных пенсионных прав в расчетный пенсионный капи
тал. Для установления размера этого капитала используется расчет
ный размер трудовой пенсии, который определяется по соответству
ющей формуле. Порядок конвертации пенсионных прав будет рас
смотрен ниже. Но нужно иметь в виду, что одной из частей формулы
является стажевый коэффициент, который в период действия Зако
на РФ «О государственных пенсиях в РФ» применялся для исчисле
ния и увеличения размера пенсий с применением индивидуального
коэффициента пенсионера (ИКП). Порядок исчисления и увеличе
ния размера пенсий с применением ИКП был введен Федеральным
законом от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения
государственных пенсий» и отражал продолжительность общего тру
дового стажа. Таким образом, общий трудовой стаж необходим для
выведения показателя стажевого коэффициента, выражающегося в
десятичной дроби.
В целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим
трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудо
вой и иной полезной деятельности до 1 января 2002 г., учитываемая
в календарном порядке.
В общий трудовой стаж включаются (ст. 4 Закона о трудовых пен
сиях):
1) периоды работы в качестве рабочего, служащего (в том числе
работа по найму за пределами территории Российской Федерации),
члена колхоза или другой кооперативной организации; периоды иной
работы, на которой работник, не будучи рабочим или служащим,
подлежал обязательному пенсионному страхованию; периоды рабо
ты (службы) в военизированной охране, органах специальной связи
или в горноспасательной части независимо от ее характера; периоды
индивидуальной трудовой деятельности, в том числе в сельском хо
зяйстве;
2) периоды творческой деятельности членов творческих союзов —
писателей, художников, композиторов, кинематографистов, теат
ральных деятелей, а также литераторов и художников, не являю
щихся членами соответствующих творческих союзов;
3) служба в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных
созданных в соответствии с законодательством РФ воинских форми
рованиях, Объединенных Вооруженных Силах СНГ, Вооруженных
109
силах бывшего СССР, органах внутренних дел РФ, органах внешней
разведки, органах федеральной службы безопасности, федеральных
органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная
служба, бывших органах государственной безопасности РФ, а также
в органах государственной безопасности и внутренних дел бывшего
СССР (в том числе в периоды, когда эти органы именовались подру
гому), пребывание в партизанских отрядах в период гражданской
войны и Великой Отечественной войны;
4) периоды временной нетрудоспособности, начавшейся в период
работы, и период пребывания на инвалидности I и II группы, полу
ченной вследствие увечья, связанного с производством, или профес
сионального заболевания;
5) период пребывания в местах заключения сверх срока, назна
ченного при пересмотре дела;
6) периоды получения пособия по безработице, участия в оплачи
ваемых общественных работах, переезда по направлению службы
занятости в другую местность и трудоустройства.
Общий трудовой стаж, приобретенный на основании Закона РФ
«О государственных пенсиях в Российской Федерации» (1990 г.) до
вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Рос
сийской Федерации» (2001 г.) приравнивается к страховому стажу.
Ранее производившаяся уплата взносов на государственное социаль
ное страхование также приравнивается к уплате взносов на обяза
тельное пенсионное страхование.
Исчисление страхового стажа, необходимого для назначения тру
довой пенсии по старости, производится в календарном порядке из
расчета полного года (12 месяцев). При этом каждые 30 дней указан
ных выше периодов переводятся в месяцы, а каждые 12 месяцев этих
периодов переводятся в целые годы.
Если различные периоды, включаемые в страховой стаж, совпа
дают по времени, то при подсчете страхового стажа учитывается один
из таких периодов — по выбору лица, обратившегося за назначением
пенсии.
Период получения пособия по государственному социальному стра
хованию в связи с временной нетрудоспособностью включается в стра
ховой стаж независимо от уплаты обязательных платежей.
Законодательством о пенсионном обеспечении установлено, что
пенсионный стаж может учитываться двумя способами: календарно
(из расчета полного года) и в льготном порядке.
В льготном порядке пенсионный стаж для назначения трудовой
пенсии по старости учитывается лишь в двух случаях: а) при работе
в течение полного навигационного периода на водном транспорте;
110
б) в течение полного сезона в организациях сезонных отраслей про
мышленности.
Продолжительность навигационного периода зависит только от
климатических условий. Для определения продолжительности стра
хового стажа в льготном порядке исчисляются периоды работы в те
чение полного навигационного периода на водном транспорте и пол
ного сезона в организациях сезонных отраслей промышленности.
Подсчет производится по фактической продолжительности периода
навигации или сезона, но при этом продолжительность страхового
стажа определяется в календарном году как целый год страхового
стажа. Иными словами, за навигацию или сезон страховые взносы
уплачиваются как за весь календарный год страхового стажа.
В ч. 2 ст. 12 Закона о трудовых пенсиях указано, что перечни
сезонных работ и сезонных отраслей промышленности определяют
ся Правительством. Данная норма находится в противоречии с ч. 2
ст. 293 Трудового кодекса РФ, согласно которой такие перечни опре
деляются отраслевыми (межотраслевыми) соглашениями, зак
лючаемыми на федеральном уровне социального партнерства.
В настоящее время действуют два перечня, утвержденных поста
новлениями Правительства.
1. Перечень сезонных работ и сезонных отраслей промышленнос
ти, работа на предприятиях и в организациях которых независимо
от их ведомственной принадлежности в течение полного сезона зас
читывается в стаж для назначения пенсии за год работы, утвержден
ный постановлением СМ РСФСР от 4 июля 1991 г. № 381.1
В Перечень включены отдельные виды работ на торфоразработ
ках, на лесозаготовках и лесосплаве, на предприятиях сезонных от
раслей рыбного хозяйства, мясной и молочной промышленности, на
предприятиях сахарной и консервной отраслей промышленности.
2. Перечень сезонных отраслей промышленности, работа в орга
низациях которых в течение полного сезона при исчислении страхо
вого стажа учитывается с таким расчетом, чтобы его продолжитель
ность в соответствующем календарном году составила полный год,
утвержденный постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г.
№ 498.2
В этот Перечень входят (с указанием конкретных видов работ):
1) торфяная промышленность;
2) лесозаготовительная промышленность;
3) лесосплав;
1
2
Текст постановления официально не публиковался.
СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2709.
111
4) лесное хозяйство;
5) маслосыродельная и молочная промышленность;
6) мясная промышленность;
7) рыбная промышленность;
8) сахарная промышленность;
9) плодоовощная промышленность.
Период работы в течение полного сезона учитывается с таким рас
четом, чтобы продолжительность страхового стажа в соответствую
щем году составляла полный год.
Страховой стаж подтверждается двумя способами.
Первый способ является основным и заключается в том, что граж
данин должен представить соответствующие документы. При этом
следует заметить, что после регистрации гражданина в качестве зас
трахованного лица в системе обязательного пенсионного страхова
ния его страховой стаж устанавливается на основании данных инди
видуального (персонифицированного) учета. В других случаях стаж
устанавливается на основании различных официальных документов.
Так, основным документом, подтверждающим пенсионный стаж ра
ботника, является трудовая книжка. Могут быть представлены и
другие документы, например письменный трудовой договор, граж
данскоправовой договор, документы воинского учета и т. д.
Если же необходимые документы утрачены в связи со стихийным
бедствием, стаж может быть подтвержден вторым способом, а именно
показаниями двух или более свидетелей, знающих гражданина по со
вместной работе у одного и того же работодателя и имеющих документы
о своей работе за это время. Таким образом, на основании свидетельс
ких показаний могут подтверждаться только периоды работы, но не
иной деятельности, указанной в ст. 11 Закона о трудовых пенсиях.
Определенным образом подсчитывается и стаж работы в качестве
члена колхоза. В страховой стаж включаются как целые календар
ные годы те годы, когда колхозник имел выходы на работу в колхозе,
хотя бы и не выработал установленный в тот период минимум трудо
вого участия. Годы, в которых не было ни одного выхода на работу,
из страхового стажа бывшего колхозника исключаются.
Страховой стаж для назначения трудовых пенсий в системе пен
сионного обеспечения Российской Федерации, в том числе пенсий по
старости, устанавливается в соответствии с Правилами подсчета и
подтверждения страхового стажа для установления трудовых пен
сий, утвержденных постановлением Правительства Российской Фе
дерации от 24 июля 2002 г. № 555.1
1
112
БМТ. 2002. № 8.
В Правилах воспроизводятся практически все нормы Закона о тру
довых пенсиях, касающиеся установления не только страхового, но
и общего трудового стажа. Перечисляются документы, которые слу
жат доказательством пенсионного стажа до регистрации граждани
на в системе индивидуального (персонифицированного) учета обяза
тельного пенсионного страхования и после такой регистрации. Кро
ме того, Правила определяют процедурные вопросы установления
периодов работы до регистрации гражданина в системе обязательно
го пенсионного страхования. В соответствии с п. 11 Правил установ
ление периода работы по свидетельским показаниям производится
решением органа, осуществляющего пенсионное обеспечение. В слу
чае отказа органом, осуществляющим пенсионное обеспечение (т. е.
в настоящее время — органом Пенсионного фонда России), в уста
новлении стажа по свидетельским показаниям, у гражданина на ос
новании п. 7 ст. 18 Закона о трудовых пенсиях возникает право об
жалования этого решения в вышестоящий орган пенсионного обес
печения или в суд.1
В составе видов пенсионного стажа традиционно выделяется спе
циальный трудовой стаж.
Определения специального трудового стажа в Законе о трудовых
пенсиях нет. Для формулировки такого понятия можно обратиться
к истории пенсионного законодательства. Согласно положениям ст.
88 ранее действовавшего Закона РФ «О государственных пенсиях в
РФ» (1990 г.), под специальным трудовым стажем понималась сум*
марная продолжительность определенной трудовой деятельности
(службы), с учетом которой устанавливается пенсия по старости
с особыми условиями труда и работой на Крайнем Севере. Виды осо
бых условий труда были предусмотрены ст. 12 этого закона.
Понятие специального трудового стажа, содержавшееся в Законе
1990 г., сохраняет свое значение и в настоящее время. Тем более, что
виды особых условий труда, работа в районах Крайнего Севера и в
приравненных к нему местностях воспроизведены практически пол
ностью в п. 1 ст. 27 и п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, а сами
статьи объединяются по смыслу общим названием — «сохранение
права на досрочное назначение трудовой пенсии».
Таким образом, законодатель сохраняет до определенного време
ни порядок учета и значение специального стажа. Так, условия на
значения досрочной трудовой пенсии по старости с учетом специаль
ного стажа, предусмотренного п. 1 ст. 27 Закона о трудовых пенси
1 См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда РФ № 67ВО5 // БВС РФ. 2005. № 12.
113
ях, применяются в том случае, если застрахованное лицо проработа
ло на соответствующих видах работ не менее половины требуемого
срока по состоянию на 1 января 2003 года, а в случае назначения
трудовой пенсии по старости в период с 1 января по 31 декабря 2002
года — на день, с которого назначается эта пенсия. Лицам, прорабо
тавшим на соответствующих видах работ менее половины требуемо
го срока, а также принятым для выполнения этих работ после 1 ян
варя 2003 года, устанавливаются профессиональные пенсии, регу
лируемые соответствующим федеральным законом. Однако такой
закон не принят до настоящего времени.
Следует указать на неточность в названиях ст. ст. 27 и 28 Закона
о трудовых пенсиях, так как в содержании данных норм говорится о
сохранении права на досрочное назначение только трудовой пенсии
по старости.
К специальному трудовому стажу, в отличие от страхового стажа
и общего трудового стажа относятся только периоды работы (служ
бы), выполняемые по трудовому договору. Специальный стаж учи
тывается при определении условий для приобретения права на тру
довую пенсию по старости, назначаемую досрочно, т. е. до достиже
ния общеустановленного возраста, (60 лет — для мужчин, 55 лет —
для женщин) и с уменьшением требуемой продолжительности стра
хового стажа.
К специальному стажу относится работа в особых условиях тру
да: тяжелых, вредных, опасных и других, при которых здоровье и
жизнь работника подвергаются дополнительной опасности.
Списки соответствующих работ, производств, профессий, долж
ностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом кото
рых назначается трудовая пенсия по старости в связи с особыми ус
ловиями труда, предусмотренными п. 1 ст. 27 и подпунктами 7–13
п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, утверждаются Правитель
ством Российской Федерации.
В соответствии с Законом СССР «О государственных пенсиях»
(1956 г.) Постановлением Совета Министров СССР от 22 августа
1956 г. № 11731 были утверждены Списки производств, цехов, про
фессий и должностей, работа в которых дает право на государствен
ную пенсию на льготных условиях и в льготных размерах.
Впоследствии Списки дополнялись. Изменялась их редакция.
Ныне сохраняют свое действие утвержденные Постановлением Ка
бинета Министров СССР от 26 января 1991 г. № 10 (с последующими
изменениями и дополнениями) Списки производств, работ, профес*
1
114
Опубликованы в Сборнике постановлений СМ СССР, август 1956 г.
сий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенси*
онное обеспечение:
Список № 1 производств, работ, профессий, должностей и пока
зателей на подземных работах, на работах с особо вредными и особо
тяжелыми условиями труда, занятость в которых дает право на пен
сию по возрасту (старости) на льготных условиях;1
Список № 2 производств, работ, профессий, должностей и пока
зателей с вредными и тяжелыми условиями труда, занятость в кото
рых дает право на пенсию по возрасту (старости) на льготных усло
виях.2
Постановление Кабинета Министров СССР, которым утверждены
Списки, действует и в настоящее время с Разъяснениями по его при
менению, утвержденными постановлениями Минтруда РФ по согла
сованию с Минсоцзащиты и Пенсионным Фондом РФ от 25 февраля
1994 г. и от 23 июня 1995 г.3
При исчислении периодов специального трудового стажа необхо
димо иметь в виду позицию Конституционного Суда РФ, отражен
ную в Определении от 6 марта 2003 г. № 107О «По запросу Сормов
ского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке консти
туционности подпункта 2 пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 27 и пунк
тов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в
Российской Федерации»4.
Согласно Определению оспариваемые положения подпункта 2 пун
кта 1, пунктов 2 и 3 статьи 27 и пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерально
го закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сами по
себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные
права и свободы граждан, которые в период до 1 января 1992 года
были заняты на работах с тяжелыми условиями труда и до 1 января
2002 года имели право на пенсию в связи с особыми условиями тру
да, назначаемую ранее общего пенсионного возраста. Эти положе
ния, по мнению Конституционного Суда РФ, не препятствуют пра
воприменительным органам учитывать при исчислении стажа рабо
ты с тяжелыми условиями труда, дающего право на назначение тру
довой пенсии досрочно, время выполнения гражданином работ,
предусмотренных Списком № 2 производств, цехов, профессий и дол
жностей, работа в которых дает право на государственную пенсию на
льготных условиях и в льготных размерах, утвержденным постанов
1 См.: Вредные условия труда. Сборник перечней и списков. М.: ПРИОР.
2001. С. 72–110.
2 См.: Там же. С. 111–199.
3 БМТ. 1995. № 8.
4 СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 2059.
115
лением Совета Министров СССР от 22 августа 1956 г. № 1173 и иное
истолкование данных положений противоречило бы их конституци
онноправовому смыслу.
Периоды работы в природноклиматических условиях, отличаю
щихся от нормальных условий (районы Крайнего Севера, прирав
ненные к ним местности и т. д.), также относятся к специальному
стажу, учитываемому при определении права на досрочное назначе
ние трудовой пенсии по старости.
Для определения этих разновидностей специального трудового
стажа следует руководствоваться Перечнем районов Крайнего Севе*
ра и приравненных к ним местностей, утвержденным постановле
нием Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г., № 1029 «О по
рядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от
26 сентября 1967 г. «О расширении льгот для лиц, работающих в
районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам
Крайнего Севера» (с изменениями от 30 декабря 1970 г., 17 апреля
1971 г., 16 апреля 1974 г., 10 февраля 1975 г., 18 января, 8 февраля
1977 г., 19 января, 19 августа 1982 г., 3 января 1983 г., 28 июня
1985 г., 23 июня 1990 г.).1
Согласно п. 2 ст. 27 и п. 3 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях пра
вила исчисления специального трудового стажа при необходимости
утверждаются Правительством РФ.
Постановлением Правительства Российской Федерации от
11 июля 2002 г. № 516 утверждены Правила исчисления периодов
работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по
старости в соответствии со ст. ст. 27 и 28 Закона о трудовых
пенсиях.
Согласно Правилам в стаж работы, дающей право на досрочное
назначение трудовой пенсии по старости, засчитываются периоды
работы, выполняемой постоянно в течение полного рабочего дня, если
иное не предусмотрено данными Правилами или иными норматив
ными правовыми актами и при условии уплаты за эти периоды стра
ховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
К уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Фе
дерации приравнивается уплата взносов на государственное социаль
ное страхование до 1 января 1991 г., единого социального налога
(взноса) и единого налога на вмененный доход для определенных ви
дов деятельности.
Периоды работы, которая выполнялась постоянно в течение пол
ного рабочего дня, засчитываются в стаж в календарном порядке,
1
116
Текст документа официально не публиковался.
если иное не предусмотрено Правилами и иными нормативными пра
вовыми актами.
При этом в стаж включаются периоды получения пособия по госу
дарственному социальному страхованию в период временной нетру
доспособности, а также периоды ежегодных оплачиваемых отпусков,
включая дополнительные.
Периоды работы, которая выполнялась в режиме неполной рабо
чей недели, но полного рабочего дня в связи с сокращением объемов
производства, а также периоды работ, определяемых Минздравсоц
развития РФ по согласованию с Пенсионным фондом РФ или предус
мотренных списками, которые по условиям организации труда не
могут выполняться постоянно, исчисляются по фактически отрабо
танному времени.
Исключение составляют периоды работы в летном составе граж
данской авиации работ (подпункт 13 п. 1 ст. 27 Закона о трудовых
пенсиях), занятия педагогической, лечебной и творческой деятель
ностью (подпункты 10–12 п. 1 ст. 28), для исчисления которых ус
танавливается особый порядок. Так, «Правила исчисления перио
дов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии
по старости лицам, осуществлявшим педагогическую деятельность
в государственных и муниципальных учреждениях для детей, в соот
ветствии с подпунктом 10 п. 1 ст. 28 Федерального закона «О трудо
вых пенсиях в Российской Федерации» и «Правила исчисления пери
одов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии
по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность
по охране здоровья населения в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения, в соответствии с подпунктом 11 пун
кта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Россий
ской Федерации» утверждены постановлением Правительства РФ от
29 октября 2002 г. № 781.1
При досрочном назначении трудовой пенсии по старости в связи с
полевыми геологоразведочными, поисковыми, топографогеодезичес
кими, геофизическими, гидрографическими, гидрологическими, лесо
устроительными и изыскательскими работами в экспедициях, парти
ях, отрядах, на участках и в бригадах периоды указанных работ непос
редственно в полевых условиях учитываются в следующем порядке:
работа от 6 месяцев до одного года — как один год;
работа менее 6 месяцев — по фактической продолжительности.
Правила позволяют суммировать некоторые периоды работ, об
разующих специальный стаж. Но суммируются не все периоды работ
1
СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4393.
117
с особыми условиями, а лишь 18 разновидностей специального тру
дового стажа, причем в том порядке, который установлен данным
документом. Так, например, к периодам подземных работ, работы с
вредными условиями труда и в горячих цехах могут прибавляться
только работы в зоне отчуждения по ликвидации катастрофы на Чер
нобыльской АЭС, которые вместе с тем являются самостоятельным
условием назначения пенсии по Закону о государственном пенсион
ном обеспечении. К периодам работы в районах Крайнего Севера и в
приравненных к ним местностях могут прибавляться 10 различных
периодов и т. д.
§ 2. Конституционноправовые основания
систематики трудовых пенсий
Общий подход к пенсионному обеспечению базируется на страхо
вой природе пенсии, что соответствует документам Международной
Организации Труда1.
Вместе с тем эти документы дают основания для видовой система
тизации пенсий.
По Рекомендации МОТ № 43 «Об общих принципах страхования
по инвалидности, старости и по случаю потери кормильца», приня
той на 17й сессии Международной конференции труда в Женеве
(1933 г.), для всех наемных работников должно быть введено обяза
тельное социальное страхование по соответствующим видам соци
альных рисков: инвалидности, старости и по случаю потери кормиль
ца. В Рекомендации указывается, что страховое пенсионное обеспе
чение должно предоставляться без какойлибо дискриминации по
полу, возрасту или национальности. В этом же документе содержат
ся условия предоставления пенсий — возраст, порядок подсчета тру
дового стажа и периодов страхования, а также правил исчисления
пенсии из заработка работника.
В Конституции РФ положения о страховой природе трудовой пен
сии не нашли своего отражения. Часть 3 ст. 39 Конституции РФ лишь
косвенно признает обязательное социальное страхование, указывая
на государственное поощрение добровольного социального страхо
вания.
Однако текущее законодательство восприняло принципиальные
положения Рекомендации № 43, в частности, для создания системы
1 См.: Введение в социальное обеспечение. Международное Бюро Труда,
Женева, 1996.
118
обязательного пенсионного страхования как одного из видов обяза
тельного социального страхования. Реализована и Рекомендация
№ 67 (1944 г.) «Об обеспечении дохода», известная по месту проведе
ния сессии Международной конференции труда как «Филадельфийс
кая декларация» и впоследствии ставшая приложением к Уставу
МОТ. В этом документе указано, что социальному страхованию дол
жны подлежать лица, работающие по гражданскоправовым догово
рам за вознаграждение, и лица, работающие на свой собственный
счет (индивидуальные предприниматели, представители свободных
профессий и пр.).1 Как уже было сказано выше, эта категория лиц
включена в систему обязательного пенсионного страхования в соот
ветствии с Законом об обязательном пенсионном страховании.2
Гражданин посредством обязательного включения его в государ
ственную систему обязательного пенсионного страхования защища
ется (страхуется) от риска оказаться в нищете в старости или при
наступлении инвалидности в результате неизбежной утраты регуляр
ного дохода от трудовой деятельности. Кроме того, от подобного рис
ка страхуются и нетрудоспособные члены семьи работника, живу
щие на доходы от его трудовой деятельности. Иначе говоря, пенсия
назначается исходя из презумпции утраты дохода, необходимого для
жизнеобеспечения человека. При этом представлять какихлибо до
казательств утраты дохода от трудовой деятельности для приобрете
ния права на пенсию не требуется.
В обязательном пенсионном страховании в качестве страхового
риска всегда выступает изменение материального положения граж
данина, а достижение пенсионного возраста, инвалидность и потеря
кормильца являются всего лишь страховыми событиями, наступ
ление которых порождает обязанность страховщика — государства
в лице Пенсионного фонда России осуществлять, если употребить
гражданскоправовую терминологию, страховые выплаты. В пен
сионном праве роль таких страховых выплат выполняют трудовые
пенсии. Поскольку трудовым пенсиям присуща страховая природа,
то условно, для отграничения от пенсий, обеспечиваемых федераль
ным бюджетом, их можно также назвать страховыми пенсиями.
В законодательстве подобный термин отсутствует, но для учебноме
тодических целей его применение представляется вполне оправдан
ным.
Трудовая (страховая) пенсия — ежемесячная денежная выпла
та в целях компенсации гражданам заработной платы или иного до
1
2
См.: Ермаков Д. Н. Указ. соч. С. 36.
См.: § 2 гл. 3 настоящей работы.
119
хода, которые получали застрахованные лица перед установлением
им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи
застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую
определяется в соответствии с условиями и нормами, определяемы
ми Законом о трудовых пенсиях (ст. 2).
Таким образом, из легального определения трудовой пенсии сле
дует, что:
вопервых, трудовая (страховая) пенсия выплачивается ежеме
сячно;
вовторых, пенсия выплачивается только в денежной форме;
втретьих, пенсия представляет собой лишь частичную компенса
цию утраченного заработка или дохода;
вчетвертых, условия назначения и нормы, по которым определя
ется размер пенсии, устанавливаются федеральным законом;
впятых, получателями пенсии могут быть как сам застрахован
ный, так и, в случае его смерти, члены его семьи.
Часть 1 ст. 39 Конституции РФ гарантирует каждому социальное
обеспечение «по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери
кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных
законом». Из конституционной нормы можно вычленить те соци
альные риски, которые относятся только к пенсионному обеспече
нию: возраст, инвалидность, потеря кормильца. При этом следует
иметь в виду, что возраст признается одним из условий (оснований)
назначения пенсий за выслугу лет, социальной пенсии и трудовой
пенсии по старости. Для выделения соответствующей разновиднос
ти трудовых (страховых) пенсий имеет значение только старость,
которая также представляет собой одну из разновидностей возраста
как конституционного основания предоставления пенсионного обес
печения. Предусмотренные конституционной нормой инвалидность
и потеря кормильца так же, как и возраст представляют собой уни
версальные основания пенсионирования и по Закону о государствен
ном пенсионном обеспечении и по Закону о трудовых пенсиях.
Реализуя конституционноправовые основания пенсионного обес
печения, Закон о трудовых пенсиях устанавливает следующие раз
новидности трудовых (страховых) пенсий:
трудовая пенсия по старости;
трудовая пенсия по инвалидности;
трудовая пенсия по случаю потери кормильца.
Право на трудовую (страховую) пенсию имеют:
1) граждане Российской Федерации, застрахованные в системе
обязательного пенсионного страхования в соответствии с Законом
об обязательном пенсионном страховании и имеющие необходимый
120
страховой стаж либо имеющие необходимый общий трудовой стаж,
подлежащий конвертации (преобразованию) в страховой стаж;
2) иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно про
живающие в России, если иное не предусмотрено федеральным зако
ном или международным договором.
Трудовая (страховая) пенсия по старости — преобладающий
вид пенсионного обеспечения не только в Российской Федерации, но
и в других странах. В России такую пенсию получают более 29 млн
человек из 143 млн населения.1
Название этой пенсии — «по старости» — традиционное для на
шей страны. Так эти пенсии назывались еще со времени их введения
на рубеже 30х годов ХХ века. Именно такое название они имеют и в
других странах. Однако данное название пенсии не совпадает с тек
стом ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации, которая уста
навливает гарантии социального обеспечения (а пенсия — один из
видов социального обеспечения) не по старости, а «по возрасту».
Причина того, что в пенсионных законах употребляется термин пен
сия по старости, заключается в том, что возраст для целей пенсион
ного обеспечения более широкое понятие, чем старость. Так, напри
мер, для получения пенсий по случаю потери кормильца требуется,
чтобы возраст детей не превышал 18 лет. Пенсии за выслугу лет в
ряде случаев обусловлены также определенным возрастом. Следова
тельно, все такие пенсии (в том числе и пенсия по старости) — это
пенсии «по возрасту»2.
Вместе с тем, есть и другая точка зрения, согласно которой зако
нодательное название пенсии «по старости» не отвечает юридичес
кой природе понимания данного вида пенсионного обеспечения, по
скольку фактический момент наступления старости как биологичес
кого понятия далеко не всегда совпадает с установленным законом
пенсионным возрастом.3
Можно предположить, что в конституционной норме использова
но широкое понятие условий пенсионного обеспечения, которое в
пенсионном законодательстве разделено на узкие понятийные кате
гории.
С 1 января 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О трудо
вых пенсиях в Российской Федерации». С этого момента полное на
звание пенсии по старости — трудовая пенсия по старости. Добав
ление слова «трудовая» означает, что этот вид пенсии по старости
1
2
3
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 237.
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 238.
См. Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 186 и далее.
121
назначается только в связи с трудовой и (или) иной деятельностью,
которая в силу своей социальной значимости приравнивается к тру
довой деятельности. Эти периоды и включаются в страховой стаж.
Засчитываются в страховой стаж при определенных условиях также
и шесть иных периодов жизнедеятельности.1
Пенсионный возраст, установленный законом, условно считается
предельным возрастом трудоспособности. Потеря трудоспособнос
ти — один из видов социальных рисков, что вызывает необходимость
предоставления социального обеспечения в данном случае в виде тру
довой пенсии по старости.
Все население России по способности к труду подразделяется на
три возрастные группы.2
Первая группа — лица моложе возраста общей трудоспособности,
который установлен трудовым законодательством, т. е. не достиг
шие 16 лет. Данная группа населения составляет около 24 % всего
населения страны.
Вторая группа — граждане, находящиеся в трудоспособном воз
расте. Такого населения в стране около 56 %.
Третья группа — население старше трудоспособного возраста. На
его долю в структуре населения приходится около 20 %. Доля такого
населения имеет тенденцию к возрастанию, но не в силу увеличения
средней продолжительности жизни, а в связи с падением рождае
мости.
Закон о трудовых пенсиях не содержит легального определения
трудовой пенсии по старости, но на основе его положений можно дать
следующее определение трудовой пенсии.
Трудовая (страховая) пенсия по старости — это пожизненная
ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам
заработной платы или иного дохода, которые получали застрахо*
ванные лица перед установлением им трудовой пенсии, право на
которую определяется в соответствии с условиями и нормами, ус*
тановленными Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Рос*
сийской Федерации».
Исходя из этого определения можно сделать некоторые выводы.
Вопервых, получателем трудовой пенсии является застрахован
ное в системе обязательного пенсионного страхования физическое
лицо (в том числе иностранные граждане и лица без гражданства,
если иное не установлено федеральным законом или международным
договором).
1
2
122
См.: § 2 гл. 2 настоящей работы.
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч.. С. 239.
Вовторых, как и любая другая трудовая пенсия, пенсия по старо
сти предоставляется ежемесячно и только в денежной форме.
Втретьих, цель пенсии — не замещение, а лишь возмещение (ком
пенсация) части заработка или иного дохода, который утрачен в свя
зи с нетрудоспособностью, вызванной старостью.
Вчетвертых, наступление нетрудоспособности при достижении
установленного законом возраста, презюмируется и в предоставле
нии какихлибо доказательств не нуждается.
Впятых, право на трудовую пенсию по старости возникает при
наличии соответствующих условий, предусмотренных законом.
Вшестых, нормы пенсионного обеспечения установлены также
законом.
Вседьмых, трудовая пенсия по старости, в отличие от других раз
новидностей трудовой пенсии, назначается пожизненно.
Как уже было сказано выше, трудовая пенсия по старости назна
чается при достижении определенного возраста и наличии требуемо
го страхового стажа. Однако определение возрастного критерия за
висит от различных обстоятельств:
1) показатели, характеризующие особенности личности человека;
2) условия труда, в которых выполнялась работа;
3) природноклиматические и географические особенности мест
ности, где трудился и проживал гражданин.
Каждое из этих обстоятельств в отдельности или в сочетании с дру
гими является основанием для снижения общеустановленного пенси
онного возраста, а в некоторых случаях и уменьшения требуемой про
должительности страхового стажа. Все три обстоятельства традици
онно сохраняются в системе пенсионного обеспечения нашей страны.
В той или иной степени они применяются и в других странах для
снижения пенсионного возраста. Например, во Франции лица, полу
чающие пенсии по специальным режимам, уходят на пенсию раньше
установленного законом возраста: шахтеры, некоторые категории
железнодорожников — в 50 лет.1
Трудовые пенсии по старости подразделяется на следующие под*
виды:
пенсии на общих основаниях;
пенсии на льготных основаниях;
досрочные пенсии.
Хотя в учебной и научной литературе (в том числе и в настоящей
работе) активно используются словосочетания «пенсия на общих
1 См.: Лукьянова Г. И. Реформы в социальной сфере: опыт Франции // Труд
за рубежом. 2006. № 3. С. 110.
123
основаниях» и «пенсия на льготных основаниях», следует иметь в
виду, что действующее законодательство не восприняло такую кате
горию юриспруденции как основания возникновения правоотноше
ний пенсионного обеспечения. Все жизненные обстоятельства, с на
ступлением которых связано право на пенсию, в Законе о трудовых
пенсиях именуются условиями назначения трудовой пенсии.
Между тем, если провести анализ текста ст. 7 Закона о трудовых
пенсиях, где приведены условия назначения пенсии по старости, то
обнаруживается, что ч. 1 этой статьи связывает приобретение права
на трудовую пенсию по старости с достижением определенного возра
ста (для мужчин — 60, а для женщин — 55 лет). Достижение возра
ста есть не что иное, как событие. Из теории права известно, что
события — это один из видов юридических фактов, с которыми свя
зывают возникновение, изменение, прекращение правоотношений1.
Называя достижение определенного возраста в качестве соответству
ющего условия, порождающего субъективное право на пенсионное
обеспечение по старости, законодатель, по существу, подменяет тер
мином «условие» одно из оснований возникновения субъективного
права на пенсию.
Как известно, субъективное право реализуется в правоотношении.
Субъективные права и обязанности субъектов образуют юридичес
кое содержание правоотношения. Согласно теории права юридичес
кие факты как конкретные жизненные обстоятельства суть основа*
ния возникновения, изменения и прекращения правоотношений.2 Но
старость как событие, определяемое наступлением возраста нетру
доспособности, и есть соответствующее жизненное обстоятельство,
а именно юридический факт, т. е. первое основание возникновения у
физического лица субъективных пенсионных прав.
Кроме того, ч. 2 рассматриваемой статьи не содержит упоминания
о праве на пенсию. В ней лишь указывается: «Трудовая пенсия по
старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового ста
жа». Однако назначение пенсии — это акт правоприменения, а не
правоустанавливающий акт. Акт правоприменения может иметь
место только тогда, когда законом или иным правовым источником
субъективное право уже закреплено и обусловлено теми или иными
юридическими фактами. Приобретение страхового стажа определен
ной продолжительности — это также юридически значимое жизнен
ное обстоятельство, а потому, по смыслу данной нормы, второе осно*
вание возникновения субъективного права на пенсию.
1
2
124
См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 72.
См.: Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 405.
Следовательно, хотя действующее законодательство формально
и не закрепляет таких элементов механизма правового регулирова
ния трудовых пенсий по старости как основания возникновения пра
ва на пенсионное обеспечение, но вместе с тем текстуально связывает
приобретение такого права с достижением установленного законом
возраста и наличием необходимого страхового стажа. В научной ли
тературе предлагается привести содержание закона в соответствие с
правовой концепцией, заменив в названии ст. 7 слово «условия» на
«основания», что в большей степени отвечает положениям теории
права, которой термин «условия» не используется.1
Исходя из содержания нормы ст. 7 Закона о трудовых пенсиях,
приходится признать, что для назначения трудовой пенсии по старо
сти необходимо наличие одновременно двух условий (оснований):
1) достижение определенного возраста (для мужчин — 60 лет, для
женщин — 55 лет);
2) наличие страхового стажа, продолжительностью не менее 5 лет.
Пенсионный возраст в нашей стране не изменился с 1928 г., когда
впервые были введены государственные пенсии по старости.
Для сравнения можно привести данные о пенсионном возрасте в
других странах. Во Франции — 60 лет, как для мужчин, так и для
женщин; в Германии — 65 лет (но предусмотрена возможность уйти
на досрочную пенсию в возрасте 62 лет). В США, Швеции, Канаде,
Испании — 65 лет и для мужчин и для женщин. В Австрии, Австра
лии, Англии, Бельгии пенсии мужчинам предоставляются по дости
жении 65 лет, женщинам — 60 лет. Пенсионный возраст 60 лет для
мужчин и 55 лет для женщин был несколько десятилетий назад ус
тановлен только в Италии, но с 1995 г. правительством было начато
постепенное увеличение пенсионного возраста, который к 2000 г.
составил соответственно 60 и 65 лет для женщин и мужчин.2
Сниженный по сравнению с другими странами пенсионный воз
раст женщин в нашей стране и в некоторых других странах объясня
ется, прежде всего, тем, что на них дополнительно к трудовой дея
тельности лежит такая общественно значимая нагрузка как рожде
ние и воспитание детей.
В ряде стран минимальная продолжительность страхового стажа
отличается разнообразием.
Так, в Австрии для назначения пенсии по старости по общенаци
ональной системе пенсионного обеспечения требуется, чтобы работ
1
См.: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 196–197.
См.: Антропов В. В. Система социальной защиты населения в Италии //
Труд за рубежом. 2005. № 1. С. 55.
2
125
ник выплачивал страховые взносы, по крайней мере, в течение 15
лет, в том числе за 12 месяцев в течение последних трех лет перед
выходом на пенсию.
Во Франции минимальный учитываемый страховой стаж состав
ляет 3 месяца, но для назначения пенсии в минимальном размере,
составляющем около 40 % средней заработной платы, требуется
15 лет страхового стажа. В ФРГ для назначения пенсии по старости
требуется 5 лет уплаты страховых взносов, в Италии и Испании —
15 лет. В США для назначения пенсии по старости по общенацио
нальной системе формально требуется уплата страховых взносов за
40 кварталов (10 лет).1
Льготные основания для установления пенсий по старости были
введены в СССР Законом от 14 июля 1956 г. «О государственных
пенсиях»2. Суть их заключается в том, что они не связаны с услови
ями труда, его характером, с природноклиматическими особеннос
тями местности, где проходила трудовая деятельность пенсионера,
но относятся исключительно к его личности.
Льготы влияют на снижение пенсионного возраста и продолжитель
ности страхового стажа, необходимого для назначения трудовой пен
сии по старости. Ст. 11 Закона 1990 г. была посвящена исключитель
но этим основаниям. В Законе о трудовых пенсиях (2001 г.) льготные
основания перечислены в ст. 28 (подпункты 1–6) вместе с теми осно
ваниями, которые имеют иную правовую природу и дают право на на
значение досрочной пенсии в связи с особенностями трудовой деятель
ности (подпункты 7–13). Более того, нелогичным представляется и
само название ст. 28 —«Сохранение права на досрочное назначение
трудовой пенсии отдельным категориям граждан», поскольку оно
предполагает продление действия ранее действовавшего пенсионного
закона, что противоречит норме п. 2 ст. 31 Закона о трудовых пенси
ях, согласно которой он признан полностью утратившим силу.
Льготные основания для назначения трудовой пенсии по старости
подразделяются на шесть видов.
1. Льготы, предоставляемые многодетным женщинам, родившим
и воспитавшим детей до определенного возраста.
Если женщина родила пять и более детей и воспитала их до возра
ста 8 лет, то при наличии страхового стажа не менее 15 лет необходи
мый для назначения трудовой пенсии по старости возраст снижается
до 50 лет.
1
См.: Yearbook of Labour Statistics. 1986. Geneva. P. 693.
Ведомости СССР. 1956. № 15. Ст. 313 (с последующими изменениями и
дополнениями).
2
126
2. Льготы по пенсионному обеспечению (страховой стаж 15 лет и
снижение пенсионного возраста до 50 лет) предоставляются одному
из родителей инвалидов с детства, воспитавшему их до достиже
ния ими 8летнего возраста: мужчинам по достижении возраста 55
лет, женщинам — 50 лет, если они имеют стаж соответственно 20 и
15 лет.
3. Федеральным законом от 3 июня 2006 г. № 77ФЗ «О внесении
изменений в статью 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в
Российской Федерации»1 льготы по пенсионному обеспечению пре
доставлены также опекунам инвалидов с детства или лицам, являв*
шимся опекунами инвалидов с детства, воспитавшим их до дости
жения ими возраста 8 лет. Льготы эти выражаются в том, что трудо
вая пенсия по старости в этих случаях назначается с уменьшением
возраста на один год за каждые один год и шесть месяцев опеки, но не
более чем на 5 лет в общей сложности. Снижены требования и к стра
ховому стажу таких лиц: мужчинам необходим страховой стаж, про
должительностью не менее 20 лет, женщинам — не менее 15 лет.
4. Льготные основания пенсионного обеспечения установлены для
проработавших не менее 12 календарных лет в районах Крайнего
Севера либо не менее 17 лет в приравненных к ним местностях жен*
щин и родившим двух и более детей. Требуемый для таких женщин
страховой стаж должен составлять не менее 20 лет, т. е. как и для
женщин, приобретающих право на трудовую пенсию по старости на
общих основаниях. Но пенсионный возраст для них снижен до 50 лет.
5. Основания для льготного назначения пенсии установлены двум
категориям лиц, признанным в установленном порядке инвалидами.
К первой категории относятся лица, ставшие инвалидами вслед
ствие военной травмы. Этим гражданам пенсия назначается: мужчи
нам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении воз
раста 50 лет. Однако продолжительность страхового стажа для них
не уменьшается и составляет соответственно не менее 25 и 20 лет.
Вторая категория — это инвалиды по зрению, имеющие ограниче
ние способности к трудовой деятельности III степени (ранее — инва
лиды 1 группы). Пенсия назначается: мужчинам по достижении воз
раста 50 лет и женщинам по достижении возраста 40 лет. Требуемый
страховой стаж для них снижен и составляет соответственно не ме
нее 15 и 10 лет.
Рассматривая льготное назначение трудовых пенсий по старости
инвалидам, нужно вместе с тем иметь в виду, что лица, признанные
инвалидами, имеют право на пенсию по инвалидности. И это право
1
СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2384.
127
может возникнуть задолго до достижения возраста, необходимого
для назначения трудовой пенсии по старости. В соответствии с поло
жениями ч. 1 ст. 4 Закона о трудовых пенсиях гражданам, имеющим
право на одновременное получение трудовых пенсий различных ви
дов, назначается одна пенсия по их выбору. Таким образом, при на
личии соответствующих условий инвалид вправе выбрать вместо пен
сии по инвалидности, трудовую пенсию по старости, если она пред
ставляется для него более выгодной.
6. На льготных основаниях назначается трудовая пенсия по ста
рости гражданам, больным гипофизарным нанизмом (лилипутам),
и диспропорциональным карликам. Для мужчин трудовая пенсия
по старости в этих случаях назначается по достижении возраста 45
лет, женщинам — по достижении возраста 40 лет. Снижается и про
должительность страхового стажа. Для мужчин страховой стаж сни
жен до 20, а для женщин — до 15 лет.
Трудовые пенсии по старости в связи с особыми условиями труда
устанавливаются при пониженном пенсионном возрасте и сокращен
ном общем трудовом (страховом) стаже или только при пониженном
возрасте.
Пенсии по старости в связи с особыми условиями труда предусмат
ривались и ранее действовавшим пенсионным законодательством. В
ст. 9 Законом СССР 1956 г. «О государственных пенсиях» они имено
вались пенсиями на льготных условиях.1 Но уже ст. 12 Закона Рос
сийской Федерации от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях
в Российской Федерации» для них было введено новое наименование —
пенсия в связи с особыми условиями труда.2 Ни тот, ни другой термин
в новом Законе о трудовых пенсиях не воспроизводится. В ст. ст. 27 и
28 лишь указаны категории граждан, для которых сохраняется пра*
во на досрочное назначение трудовой пенсии по старости.
Этот вид пенсий назначался и назначается по действующему в на
стоящее время пенсионному законодательству при пониженном на 5
или 10 лет пенсионном возрасте. Основанием для снижения пенси
онного возраста является работа в течение определенного времени в
неблагоприятных или опасных для здоровья человека условиях тру
да. Период трудовой деятельности подобного характера относится к
такому виду трудового стажа, который называется специальным
трудовым стажем. Однако, кроме специального трудового стажа,
для назначения пенсии по старости, как уже было сказано выше,
1 Официальное издание Верховного Совета СССР на основании ПВС СССР от
24 декабря 1974 г. с учетом изменений и дополнений // Ведомости СССР. 1975.
№ 1. Ст. 3.
2 Ведомости РСФСР. 1990. № 27. Ст. 35.
128
необходим еще и общий трудовой стаж (страховой стаж) определен
ной продолжительности, который в отдельных случаях также мо
жет быть снижен по сравнению с общеустановленным стажем.
Граждане, получающие трудовую пенсию по старости на данных
основаниях, составляют около 7 % от числа пенсионеров по старости.
Такое большое количество пенсионеров этой категории объясняет
ся тем, что недостаточный в некоторых производствах уровень здоро
вых и безопасных условий труда требует принятия мер для компенса
ции возможной или действительной потери здоровья работников.
Необходимо отметить, что в соответствии с Законом РФ «О госу
дарственных пенсиях в РФ» (1990 г.) гражданам, указанным в
пп. 11–13 ст. 27 Закона о трудовых пенсиях, назначалась пенсия за
выслугу лет. В настоящее время это досрочно назначаемая пенсия,
хотя фактически она представляет собой типичную пенсию за выслу
гу лет, поскольку назначается без учета возраста пенсионера.
Специальный стаж, предусмотренный п. 1 ст. 27 Закона о трудо
вых пенсиях и приобретенный до вступления в силу Закона о трудо
вых пенсиях (2001 г.), учитывается в соответствии с правилами п. 3
этой же статьи.
В случае если специальный стаж трудовой деятельности на под*
земных работах, на работах с вредными условиями труда и в горя*
чих цехах не достигает требуемых величин, но его продолжитель
ность составляет не менее половины соответствующего срока, пен
сия назначается с уменьшением пенсионного возраста из расчета один
год возраста за каждый полный год такой работы и мужчинам и
женщинам (абз. 2 подпункта 1 п. 1 ст. 27 Закона о трудовых пенси
ях). Снижение пенсионного возраста возможно лишь при наличии
требуемой продолжительности страхового стажа.
Пенсионный возраст снижается и для лиц, не имеющих полного
специального стажа работы в тяжелых условиях труда, но прорабо
тавших в таких условиях не менее половины соответствующего срока
и имеющих страховой стаж не менее пяти лет. Однако снижение воз
раста возможно лишь из расчета один год возраста за 2,5 года превы*
шения половины специального стажа для мужчин и 2 года — для
женщин (абз. 2 подпункта 2 п. 1 ст. 27 Закона о трудовых пенсиях).
В научной литературе отмечается порочность и социальная не
справедливость существующей системы досрочного назначения тру
довой пенсии по старости в связи с особыми (вредными и тяжелыми)
условиями труда.1
1 См.: Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы /
Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. СПб: Норма, 1998. С. 170 и далее.
129
Вопервых, указывается на то, что экспертноадминистративное
определение и законодательное закрепление права на такую пенсию
ведет к неоправданному завышению числа пенсионеров данной кате
гории. Ежегодно число таких пенсионеров увеличивается на 250 тыс.
чел., и на выплаты досрочных пенсий идет около 14,5 % годового
бюджета ПФР. Тем самым ущемляются интересы пенсионеров по ста
рости на общих основаниях, чьи пенсии уменьшаются изза отвлече
ния ресурсов ПФР на оплату досрочных пенсий.
Вовторых, экономическая ответственность за фактическую или
предполагаемую утрату трудоспособности в результате воздействия
опасных или вредных условий труда в равной мере распределяется на
всех работодателей без учета степени профессионального риска и фак
тического состояния труда. Таким образом, ущемляются интересы
значительной части работодателей, вынужденных оплачивать по
следствия неблагоприятных условий труда у других работодателей.
Втретьих, действующий механизм досрочного назначения трудо
вых пенсий по старости приводит к подмене экономических функций
такой системы пенсионного обеспечения, превращая ее из средства
компенсации утраченной трудоспособности в способ привлечения и
закрепления кадров на рабочих местах, а также компенсации низко
го уровня оплаты труда за счет общества в целом, а не за счет конк
ретного работодателя.
В дальнейшем ожидается дополнение пенсионного законодатель
ства федеральным законом о профессиональных пенсиях, что повле
чет пересмотр условий и норм установления досрочных пенсий. Преж
де всего, это относится к праву на досрочный выход на пенсию в связи
с особыми условиями труда. Застрахованные лица, которые по со
стоянию на 1 января 2003 года имеют не менее половины специаль
ного трудового стажа (п. 1 ст. 27 Закона о трудовых пенсиях), сохра
няют право досрочного выхода на пенсию. Это право сохраняется
также за теми, кому такая пенсия может быть назначена в период с
1 января по 31 декабря 2002 года. Лицам, имеющим менее половины
требуемого специального трудового стажа, а также принятым на со
ответствующие работы после 1 января 2003 года, будут устанавли
ваться профессиональные пенсии, регулируемые соответствующим
федеральным законом. Одним из основных положений этого закона
будет учет критериев профессиональных рисков, которые влияют на
размер страховых взносов в ПФР.
В целях реализации данной концепции пенсионной реформы рас
поряжением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 241р ут
вержден план разработки критериев профессиональных рисков для
совершенствования порядка назначения пенсий в связи с особыми
130
условиями труда. Разработка критериев профессиональных рисков
была возложена на Минтруд, Минздрав, ПФР, Институт труда Ми
нистерства труда и социального развития, Институт медицины тру
да Российской Академии медицинских наук.1
Эти критерии должны быть основаны на сертификации рабочих
мест с особыми условиями труда.
Законодательство многих развитых стран также предусматрива
ет возможность досрочного выхода на пенсию в связи с особыми усло
виями труда. Так, снижение пенсионного возраста на этом основа
нии предусмотрено в Бельгии и Испании. В целом ряде стран имеют
ся специальные системы пенсионного обеспечения для шахтеров,
пенсионный возраст которым установлен на более низком уровне,
чем общий. Шахтерам, проработавшим под землей в течение 15–20
лет, пенсионный возраст снижается по сравнению с общим на 5 лет в
Австрии, Бельгии, Франции, ФРГ, Италии, Нидерландах. В Испа
нии пенсионный возраст шахтеров снижается на 6 месяцев за каж
дый год работы под землей.2
Вместе с тем проблемы пенсионного обеспечения, в том числе и
лиц, работающих в особых условиях труда, в ряде развитых стран
решаются с помощью пенсий по месту работы, или профессиональ*
ных пенсий. По подсчетам экспертов такой вид пенсионного обеспе
чения имеют около 25 % работающих в Европейском союзе. Сумма
активов профессиональных пенсионных фондов составляет пример
но 25 % ВВП.3 Программы профессиональных пенсий могут быть обя
зательными и добровольными. В первом случае участие в таких про
граммах для работодателя обязательно. Обязательное участие уста
навливается законом или коллективным договором. В США, напри
мер, взносы работодателей необязательны, но если взносы ими
уплачиваются, они получают налоговые льготы. Льготное налого
обложение предоставляется работодателямучастникам профессио
нальных пенсионных систем также почти во всех странах Европы.
К досрочным пенсиям относится трудовая пенсия по старости в
связи с проживанием и работой в районах Крайнего Севера и в при*
равненных к ним местностях.
Правовые нормы, регулирующие социальное обеспечение граж
дан, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в
приравненных к ним местностях, имеют целью: компенсировать по
1
СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 121.
См. Social Securiti Programs. 1989. Р. 285.
3 См.: Чубарова Т. М. Профессиональные пенсии в системе пенсионного
обеспечения (опыт развитых стран) // Труд за рубежом. 2003. № 2. С. 109 и
далее.
2
131
вышенные затраты труда и стоимость жизни; ограничить, а там, где
возможно, и устранить негативное воздействие природноклимати
ческих факторов на здоровье человека; содействовать решению спе
цифических задач хозяйственного развития этих регионов.
Для достижения этих целей, начиная с 30х годов двадцатого сто
летия, государством устанавливаются льготы за работу в северных
районах. Льготный порядок предоставления права на пенсию в свя
зи с работой и проживанием в районах Крайнего Севера и в прирав
ненных к ним местностях был введен Законом СССР «О государствен
ных пенсиях» в 1956 г., а затем Законом РФ «О государственных
пенсиях в РФ» в 1990 г.
Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местно
стей был утвержден постановлением Совета Министров СССР от 10
ноября 1967 г. В редакции постановления Совета Министров СССР
от 3 января 1983 г.1 он действует и в настоящее время.
В период начала рыночных реформ потребовалось создать новую
систему стимулирования труда в этих регионах. Она нашла отраже
ние в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О госу
дарственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и про
живающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним мес
тностях».2 В дальнейшем в него вносились изменения и дополнения.
Нормы, регулирующие социальное обеспечение северян, содержались
в разделе «Социальное страхование. Пенсионное обеспечение». Раз
дел этот утратил силу, за исключением ст. 24, предусматривающей
условия назначения пособия по временной нетрудоспособности.
Ст. 25 этого раздела определяла право на льготное пенсионное обес
печение граждан, работавших в районах Крайнего Севера и прирав
ненных к ним местностях.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федера
ции» сохранил это право.
Согласно п. 6 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях трудовая пенсия
по старости на льготных основаниях назначается мужчинам по дос
тижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста
50 лет, если они проработали не менее 15 календарных лет в районах
Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в приравненных
к ним местностях и имеют страховой стаж соответственно не менее
25 и 20 лет.
Если граждане имеют стаж работы как в районах Крайнего Севе
ра, так и в приравненных к ним местностях, то трудовая пенсия мо
1
2
132
СП СССР. 1983. № 5. Ст. 21.
Ведомости РФ. 1993. № 16. Ст. 551.
жет устанавливаться на основании суммированного стажа с таким
расчетом, чтобы он составлял не менее 15 календарных лет работы в
районах Крайнего Севера. При подсчете общей суммы специального
стажа каждый календарный год работы в местностях, приравнен
ных к районам Крайнего Севера, считается за девять месяцев работы
в районах Крайнего Севера. Девятимесячный срок определен пото
му, что по отношению к 12 месяцам он соответствует пропорции: 15
от 20 календарных лет составляют три четверти (75%).
Необходимо отметить, что к периодам работы в районах Крайнего
Севера и приравненных местностях могут присоединяться периоды
работ с особыми условиями труда, предусмотренные подпунктами 1–
10 п. 2 Правил исчисления периодов работы, дающей право на дос
рочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со
ст. 27 и 28 Закона о трудовых пенсиях.
Право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости имеют
оленеводы, рыбаки, охотникипромысловики, проживающие посто*
янно в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Такая пенсия согласно подпункту 13 п. 1 ст. 28 Закона о трудо
вых пенсиях назначается мужчинам, если они достигли возраста 50
лет и проработали в указанных районах и местностях не менее 25
лет. Пенсионный возраст женщин — 45 лет, а стаж работы — 20 лет.
Согласно ч. 2 ст. 28.1 Закона о трудовых пенсиях лицам, прора
ботавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера
или не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях
и имеющим по этим основаниям необходимый для досрочного назна
чения трудовой пенсии по старости страховой стаж и одновременно
специальный стаж на соответствующих видах работ (подпункты 1–
10 п. 1 ст. 27 и подпункты 7–9 п. 1 ст. 28) возраст, установленный
для досрочного назначения трудовой пенсии по старости, уменьша
ется на пять лет.
Досрочная трудовая пенсия может назначаться гражданам, при
знанным в установленном порядке безработными.
Условия назначения досрочной трудовой пенсии безработным
гражданам Законом о трудовых пенсиях не предусмотрены. Соответ
ствующие нормы содержатся в Законе Российской Федерации от 19
апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации»
(в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г.).
Эти нормы, по сути, являются реализацией конституционного
права на защиту от безработицы, предусмотренного ч. 3 ст. 37 Кон
ституции РФ. Защита от безработицы, прежде всего, выражается в
бесплатной помощи органов государственной службы занятости об
ратившихся к ним гражданам в подыскании подходящей работы и
133
трудоустройстве. В случае отсутствия такой возможности, органы
государственной службы занятости назначают безработному посо
бие, которое является одним из видов социального обеспечения по
признакам нормы ч. 1 ст. 39 Конституции РФ. Наряду с этим, кон
ституционное право на защиту от безработицы может быть реализо
вано в форме досрочного назначения трудовой пенсии вместо пособия
по безработице.
Согласно разъяснению Министерства труда и социального разви
тия РФ от 25 марта 2002 г. № 2 «О порядке применения пункта 2
статьи 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской
Федерации» условия и нормы пенсионного обеспечения, установлен
ные до 1 января 2002 г., в отношении которых Закон о трудовых
пенсиях не предусматривает иного правового решения либо вообще
не регулирует данную область пенсионных правоотношений, подле
жат применению и после 1 января 2002 г., как не противоречащие
этому закону.
Ст. 32 Закона о занятости устанавливает условия досрочного вы
хода на пенсию отдельным категориям безработных.
Вопервых, это граждане, не достигшие возраста мужчины — 60
лет и женщины — 55 лет и имеющие страховой стаж продолжитель
ностью не менее 25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно.
Вовторых, это граждане, имеющие специальный стаж на соот
ветствующих видах работ, дающий им право на досрочное назначе
ние трудовой пенсии по старости (ст. ст. 27 и 28 Закона о трудовых
пенсиях).
Для этих лиц продолжительность периода выплаты пособия по
безработице увеличивается сверх установленных 12 месяцев на две
календарные недели за каждый год работы, превышающий страхо
вой стаж указанной продолжительности. При этом в страховой стаж
включаются периоды работы и иной деятельности и засчитываются
иные периоды, предусмотренные ст. ст. 10 и 11 Закона о трудовых
пенсиях.
Общий период выплаты пособия по безработице не может превы
шать 24 календарных месяца в суммарном исчислении в течение 36
календарных месяцев.
Согласно п. 2 ст. 32 Закона о занятости, при отсутствии возмож
ности трудоустройства, по предложению органов службы занятости
этим категориям безработных граждан (но только тем из них, кто
уволен в связи с ликвидацией организации либо сокращением чис*
ленности или штата работников организации) может быть назна
чена досрочная трудовая пенсия по старости. Пенсия назначается на
период до наступления возраста, дающего право на трудовую пенсию
134
по старости, в том числе назначаемую досрочно в связи с особыми
условиями труда.
Досрочная пенсия безработным назначается с их согласия, но не
ранее чем за два года до наступления соответствующего возраста.
Размер этой пенсии определяется по нормам базовой и страховой ча
стей трудовой пенсии по старости, установленным Законом о трудо
вых пенсиях, но с некоторыми изъятиями из общего порядка опреде
ления размера трудовой пенсии по старости.
По достижении возраста, дающего право на установление трудо
вой пенсии по старости (в том числе назначаемой досрочно), получа
тель пенсии, вправе осуществить переход на трудовую пенсию по ста
рости (часть трудовой пенсии по старости), назначаемую в соответ
ствии с общими правилами.
К досрочной трудовой пенсии по старости, назначаемой безработ
ному, может быть установлена пенсия за выслугу лет в соответствии
с нормами ст. 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении,
предусматривающей условия назначения пенсии за выслугу лет фе
деральным государственным служащим.
При поступлении пенсионера на работу или возобновлении иной
деятельности, которая предусмотрена ст. 10 Закона о трудовых пен
сиях для включения в страховой стаж, выплата пенсии, установлен
ной ему досрочно как безработному, прекращается. После прекраще
ния указанной работы и (или) деятельности выплата этой пенсии
восстанавливается применительно к нормам подпункта 2 п. 2 и п. 4
ст. 22 Закона о трудовых пенсиях, касающихся общего порядка пре
кращения и восстановления выплаты трудовой пенсии.
Расходы, связанные с назначением досрочной пенсии безработ
ным, осуществляются за счет средств Пенсионного фонда Российс
кой Федерации с последующим возмещением затрат из федерального
бюджета.
Следовательно, пп. 2 и 3 ст. 32 Закона о занятости, определяющие
право на назначение досрочной пенсии безработным, применяются до
полнительно к тем положениям Закона о трудовых пенсиях, которые
определяют размер и порядок выплаты трудовой пенсии по старости.
Наиболее устойчивым элементом пенсионной системы России счи
тается институт пенсий по инвалидности.1
В структуре этого института выделяются две группы элементов:
1) элементы, свойственные пенсионному праву в целом, и 2) те эле
менты, которые традиционно образуют структуру института пенсий
по инвалидности — специальные элементы.
1
См. Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 260.
135
К числу элементов первой группы относятся:
1) основания пенсионного обеспечения;
2) определяемые законодательством условия, которые влияют на
уровень пенсионного обеспечения;
3) процедурные вопросы, связанные с обращением за пенсией и ее
назначением;
4) способы определения размеров пенсий.
Специальными элементами института пенсий по инвалидности
являются:
1) дополнительный субъект в составе субъектов пенсионного пра
воотношения, в качестве которого выступает государственный орган
медикосоциальной экспертизы, в чью компетенцию входит офици
альное признание лица инвалидом, а также переосвидетельствова
ние инвалидов;
2) специфические нормы, закрепляющие правила определения
причин инвалидности, от которых зависит уровень пенсионного обес
печения (трудовое увечье или профессиональное заболевание, общее
заболевание, а для военнослужащих — военная травма);
3) нормы, регулирующие порядок признания лица инвалидом,
правила и сроки переосвидетельствования, перерасчета пенсий в свя
зи с изменение степени инвалидности и др.
Следует указать на комплексный характер данного института.
С одной стороны, для целей пенсионного обеспечения основным
источником института трудовых пенсий по инвалидности является
Закон о трудовых пенсиях (ст. 8, 10–13, 15 и др.).
Однако определение инвалидности, имеющее межотраслевое зна
чение, закреплено в ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации»1, который,
следовательно, также относится к числу источников пенсионного пра
ва и, в частности, института трудовых пенсий по инвалидности.
Формирование российского института пенсий по инвалидности
имеет многовековую историю. Сострадательное отношение, чувство
жалости, сочувствия к инвалидам, ставшие народной традицией,
впоследствии нашли свое отражение в политике государства и в дей
ствующем законодательстве о социальном обеспечении. В XIX в. пен
сионное обеспечение инвалидов в России не было самостоятельным
видом социального обеспечения, поскольку сама инвалидность рас
сматривалась как основание пенсионного обеспечения за выслугу лет
уходящим в отставку по состоянию здоровья чиновникам военных и
гражданских ведомств.
1
136
СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
После отмены крепостного права, с появлением класса наемных
работников и формированием института их социального страхования,
категория граждан, имеющих право на пенсию по инвалидности, была
расширена. Расширение произошло за счет работников наемного тру
да, получивших увечья, травмы, профзаболевания в связи с исполне
нием трудовых обязанностей. Первоначально пенсионное обеспече
ние таких работников имело характер гражданскоправового обяза
тельства работодателя возместить вред, причиненный здоровью ра
ботника.1 С практической точки зрения подобные денежные выплаты
являлись средством алиментарного денежного обеспечения работни
ковинвалидов. Признать их пенсиями можно было только в том слу
чае, если бы они исходили от общества и государства, т. е. имели бы
социальный характер. Социальное признание такие выплаты полу
чили в процессе формирования трудового законодательства после
октября 1917 г. Так, например, Постановлением ЦИК и СНК СССР
от 28 августа 1925 г. было установлено, что правом на обеспечение
по инвалидности пользуются все рабочие и служащие в случае поте
ри трудоспособности: а) вследствие увечья или заболевания и б) вслед
ствие старости.2 Таким образом, даже пенсионное обеспечение по
старости берет свое начало в законодательстве, связанном с предос
тавлением права на пенсию по инвалидности. Старость в этом случае
признавалась основанием для признания работника инвалидом.
Анализируя вопросы, связанные с правовым регулированием пен
сий по инвалидности, следует прежде всего остановиться на поняти
ях «инвалид» и «инвалидность». Как справедливо указывает
В. С. Аракчеев, «на данный момент сложилось три подхода к пони
манию указанных понятий: а) обыденное; б) нормативноправовое
(легальное) и в) доктринальное».3 Сущность этих понятий опреде
ляет механизм правового регулирования данного вида социального
обеспечения, круг лиц, имеющих право на пенсию, источники фи
нансирования и размеры пенсий.
Семантическое толкование слова «инвалид» основано на перево
де с латинского языка. Латинское v1l2dus — сильный, крепкий. В
противоположность этому inv1l2dus — слабый, нездоровый. Согласно
Толковому словарю русского языка инвалид — человек, который пол
ностью или частично лишен трудоспособности вследствие какойни
будь аномалии, ранения, увечья, болезни.4
1 См.: Киселев И. Я. Трудовое право России. Историкоправовое исследова
ние. М.: Норма, 2001. С. 42 и далее.
2 Цит. по: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 264–265.
3 См.: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 266.
4 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 246.
137
Обыденное сознание базируется только на семантическом подходе
к понятию инвалидности. Этот подход в дальнейшем нашел свое от
ражение и в пенсионном законодательстве, но с обязательным вклю
чением признака нетрудоспособности. Так, например, в ст. 18 Зако
на СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» было зак
реплено следующее положение: «Право на пенсию по инвалидности
рабочие и служащие имеют в случае наступления инвалидности, то
есть постоянной или длительной потери трудоспособности»1. В ст. 23
Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Рос
сийской Федерации» понятие инвалидности было расширено за счет
включения в ее определение указания на «нарушение здоровья чело
века со стойким расстройством функций организма, приводящее к
полной или значительной потере профессиональной трудоспособно
сти или существенным затруднениям в жизни».2
Однако Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» не содержит определения поня
тий «инвалид» и «инвалидность». В п. 1 ст. 8 Закона лишь указыва
ется, что «пенсия по инвалидности устанавливается в случае наступ
ления инвалидности при наличии ограничения способности к трудо
вой деятельности III, II или I степени, определяемой по медицинским
показаниям». Легальное определение понятия «инвалид», как уже
сказано выше, дано в ст. 1 Федерального закона «О социальной за
щите инвалидов в Российской Федерации»: «Инвалид — лицо, кото
рое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций
организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или
дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вы
зывающее необходимость его социальной защиты». Нет препятствий
к тому, чтобы считать данное определение универсальным и приме
нять его в сфере пенсионного обеспечения инвалидов. Кроме того,
ст. ст. 7 и 8 Закона о социальной защите инвалидов предусмотрены
вопросы, относящиеся к процедуре установления инвалидности,
т. е. определения условия назначения пенсии по инвалидности. Со
гласно этим нормам: а) признание гражданина инвалидом, определе
ние степени инвалидности и ряд других вопросов относятся к компе
тенции Государственной службы медикосоциальной экспертизы;
б) порядок и условия признания гражданина инвалидом устанав
ливаются Правительством Российской Федерации. Данные положе
ния фактически воспроизведены и в п. 2 ст.8 Закона о трудовых пен
сиях.
1
2
138
Ведомости Верховного Совета СССР, 1975. № 1. Ст. 3.
Ведомости РСФСР. 1990. № 27. Ст. 351.
Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 «О
порядке и условиях признания лица инвалидом»1 утверждены Прави
ла признания лица инвалидом. В Постановлении указывается, что по
рядок и условия признания лица инвалидом определяются в соответ
ствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в РФ».
При проведении медикосоциальной экспертизы наряду с инва
лидностью устанавливается и ее причина. Это необходимо в связи с
тем, что от причины инвалидности зависит выбор условий назначе
ния пенсии, а в некоторых случаях — ее размер.
Для приобретения права на пенсию по инвалидности необходимо
признание лица инвалидом с определением соответствующей степе
ни ограничения трудоспособности (I, II, III), определяемой по меди
цинским показаниям.
Приобретение права на трудовую пенсию по инвалидности не за
висит от продолжительности трудового (страхового) стажа. Лицу
нужно лишь быть застрахованным в системе обязательного пенси
онного страхования.
Все жизненные обстоятельства, с наступлением которых связано
право на трудовую пенсию, в том числе и трудовую пенсию по инва
лидности, законодатель именует условиями назначения трудовой
пенсии по инвалидности (ст. 8 Закона о трудовых пенсиях). Вместе с
тем следует признать, что здесь, как и для всех видов трудовых пен
сий, фактически речь идет об основаниях возникновения права на
пенсионное обеспечение по инвалидности. На это прямо указывает
текст части 1 данной статьи, где говорится о том, что такая пенсия
устанавливается в случае наступления инвалидности, которая в
широком смысле представляет собой юридический факт, относящий
ся к событиям. Другое дело, что субъективное право предоставляет
ся при наличии сложного юридического (фактического) состава:
а) состояние здоровья, ограничивающее трудоспособность лица;
б) административный акт — решение бюро медикосоциальной экс
пертизы о признании гражданина инвалидом и определении степени
ограничения его способности к трудовой деятельности.
Но в содержании ст. 8 Закона о трудовых пенсиях действительно
есть условие, с которым закон связывает право на получение трудо
вой пенсии по инвалидности. Таким условием является ограничение
способности к трудовой деятельности, определяемой по медицинс
ким показаниям.
Следует отметить, что Закон о социальной защите инвалидов на
зывает в качестве одного из оснований признания лица инвалидом
1
СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1018.
139
утрату не только способности, но и возможности заниматься трудо
вой деятельностью. В Законе же о трудовых пенсиях указано только
на ограничение способности к трудовой деятельности. Налицо явная
несогласованность норм, которая на практике может привести к не
разрешимым ситуациям. Для приведения норм в соответствие с на
мерениями законодателя достаточно исключить из норм указанных
законов слова и словосочетания, связанные со способностью к труду.
Инвалидность как основание для установления трудовой пенсии
по инвалидности обладает определенной спецификой по сравнению с
основаниями назначения трудовых пенсий по старости. Устанавли
вая возраст как основание предоставления права на пенсию по старо
сти, законодатель исходит из предположения, что в силу возраста
человек становится неспособным к самообеспечению. Эта позиция
отражает формальноправовую, но не относящуюся к конкретному
лицу оценку состояния нуждаемости в пенсионном обеспечении. При
решении вопроса о назначении трудовой пенсии по инвалидности
необходимо установление реально существующей, объективно обус
ловленной состоянием здоровья неспособности индивидуума иметь
средства, необходимые и достаточные для естественного (обычного)
физиологического и социального существования.
Закон о трудовых пенсиях, как правило, не придает значения пра
воустанавливающего факта причинам возникновения инвалиднос
ти. С одной стороны, подобная политика государства направлена на
улучшение материального положения многих пенсионеров, ставших
инвалидами от общего заболевания, а не только в связи с трудовым
увечьем или профессиональным заболеванием. С другой стороны,
уравнивание пенсионеров без учета причины возникновения инва
лидности, (в том числе, например, по причине террористического
акта, других преступных посягательств на жизнь и здоровье и др.)
вызывает определенные возражения. Причинение гражданам подоб
ного вреда свидетельствует о недостатках в осуществлении государ
ством своей внутренней функции защиты прав и интересов граждан,
их жизни и здоровья. Вина в этом государства (пусть и косвенная)
должна быть одним из условий его субсидиарной имущественной от
ветственности перед пострадавшим человеком.
В соответствии с п. 4 ст. 8 Закона о трудовых пенсиях причина
инвалидности может повлиять на ограничение пенсионного обеспе
чения. Граждане, инвалидность которых наступила вследствие со
вершения умышленного уголовнонаказуемого деяния, установлен
ного в судебном порядке, или умышленного нанесения ущерба свое
му здоровью, лишаются права на трудовую пенсию по инвалидности.
Им устанавливается социальная пенсия в соответствии с п. 1 ст. 18
140
Закона о государственном пенсионном обеспечении. Инвалидам этой
категории, имеющим ограничение к трудовой деятельности II и III сте
пени, пенсия назначается в размере 100 % базовой части трудовой
пенсии, I степени в размере — 85 % базовой части трудовой пенсии.
По мнению отдельных авторов, эта норма не отвечает требовани
ям социальной справедливости, поскольку: а) практически устанав
ливает равные правовые последствия для несопоставимых случаев;
б) носит по существу характер дополнительного уголовного наказа
ния, Уголовным кодексом РФ не предусмотренного.1 Так, умышлен
ное причинение вреда собственному здоровью в жизни зачастую про
исходит не с целью получения пенсии, а, чаще всего, вследствие по
пыток самоубийства, вызванных разными причинами, в том числе и
социальноэкономическими. Что касается совершения преступле
ния, то лицо, в отличие от уголовного закона, предусматривающего
погашение или снятие судимости либо амнистию, лишается права
на трудовую пенсию по инвалидности пожизненно. Подобная про
блема являлась уже предметом рассмотрения Конституционного Суда
Российской Федерации, правда, в отношении положения Закона о
государственных пенсиях 1990 г., лишавшего права на получение
пенсий граждан, отбывающих уголовное наказание в виде лишения
свободы.2
В п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября
1995 г. № 11П по этому делу указано следующее.
Вопервых, Конституция Российской Федерации гарантирует каж
дому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инва
лидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случа
ях, установленных законом (ст. 39, ч. 1). Важнейшим элементом
социального обеспечения является пенсионное обеспечение, и, та
ким образом, конституционное право каждого человека как члена
общества на социальное обеспечение включает и его право на получе
ние пенсии в определенных законом случаях и размерах.
Вовторых, права гражданина в области пенсионного обеспече
ния находятся в прямой зависимости от его трудовой или иной обще
ственно полезной деятельности, ее объема и характера. Труд и его
оценка обществом предопределяют различия в условиях и нормах
пенсионного обеспечения. Это находит свое отражение и в делении
пенсий на два вида: трудовые пенсии (по старости, по инвалидности,
по случаю потери кормильца, за выслугу лет) и социальные пенсии,
назначаемые престарелым и нетрудоспособным гражданам при от
1
2
См.: Захаров М. Л. , Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 272–273.
СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4110.
141
сутствии у них права на трудовую пенсию с целью предоставить им
минимальный источник средств к существованию.
Втретьих, различия в правовой природе и сущности указанных
видов пенсий обусловливают и разный характер обязанностей госу
дарства по отношению к тем, кто приобрел право на их получение.
Эти положения Постановления Конституционного Суда РФ име
ют прямое отношение к содержанию рассматриваемой нормы, кото
рая носит явно неконституционный характер.
Пенсионеров, которые получают пенсию по случаю потери кор
мильца, в России более 2,6 млн.1 В основном это дети, потерявшие
одного или обоих родителей, а также дети умершей одинокой мате
ри. Есть среди таких пенсионеров родители, вдовы.
Легальное определение трудовой пенсии по случаю потери кор
мильца отсутствует. Трудовой пенсией по случаю потери кормильца
принято называть такую пенсию, которая устанавливается в связи
со смертью кормильца из числа застрахованных лиц, признанием его
решением суда умершим или безвестно отсутствующим.
Данный вид пенсий отличается от других видов пенсионного обес
печения целым рядом особенностей, которые проявляются практи
чески во всех элементах механизма их правового регулирования.
Своеобразие данного вида пенсии состоит в том, что некоторые усло
вия для ее получения относятся к кормильцу, а другие — к членам
его семьи.
Первое, что отличает пенсию по случаю потери кормильца от дру
гих видов пенсий, в том числе и трудовых пенсий, это, безусловно,
специфичное основание ее предоставления.
Закон о трудовых пенсиях (ст. 9) называет в качестве такого осно
вания потерю кормильца. Такая потеря кормильца может произой
ти не только в результате факта биологической смерти человека, но
также и в случае признания судом его безвестно отсутствующим или
умершим.2 Однако одного лишь факта смерти (действительной или
предполагаемой) или безвестного отсутствия для назначения трудо
вой пенсии по случаю потери кормильца недостаточно.
Вторая особенность заключается в том, что лицо или лица, пре
тендующие на это право, как правило, должны относиться к членам
семьи кормильца. Круг членов семьи кормильца определен пенсион
ным законом. Это должны быть именно члены семьи умершего лица,
но далеко не все категории родственников.
1
См.: Захаров М. Л. , Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 283.
Для краткости условимся в дальнейшем называть в качестве основания
назначения пенсии по случаю потери кормильца смерть, а его самого умершим.
2
142
Конституция РФ неоднократно упоминает семью как объект госу
дарственноправового регулирования. Из положений ч. 2 ст. 7 Кон
ституции вытекает необходимость государственной поддержки семьи.
Частью 1 ст. 23 Конституции признается конституционное право на
семейную тайну. Согласно ч. 1 ст. 38 Конституции семья находится
под защитой государства. Часть 1 ст. 72 Конституции определяет в
п. «ж» защиту семьи, а в п. «к» семейное законодательство в каче
стве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъек
тов Российской Федерации.
Однако конституционноправовое определение семьи в науке кон
ституционного права не сформулировано. В числе конституционных
гарантий соблюдения прав и свобод в уголовном процессе норма ч. 1
ст. 51 Конституции устанавливает освобождение от обязанности
свидетельствовать против супруга и близких родственников, круг ко
торых определяется федеральным законом. В уголовном законода
тельстве конституционной норме в общих чертах корреспондирует
примечание к ст. 308 Уголовного кодекса РФ. Однако здесь лица,
относящиеся к кругу близких родственников, не поименованы. Кон
ституции полностью соответствует норма административного зако
нодательства — ст. 25.6 КоАП РФ, которая является пока един
ственной отраслевой нормой, где дается определение категории близ
ких родственников: «В настоящей статье под близкими родственни
ками понимаются родители, дети, усыновители, усыновленные,
родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки».
Семантика понятия семьи основана на представлении о группе
«живущих вместе близких родственников».1 Это определение может
быть отправной точкой для формирования универсального понятия
семьи в праве, тем более что такие правовые категории как совмест
ное проживание, родственные связи и уровень близкого родства на
ходят свое отражение в жилищном законодательстве (ст. 31 Жилищ
ного кодекса РФ). Достаточно широкий круг родственников, являю
щихся наследниками по закону, и степени их родства предусмотре
ны нормами главы 63 Гражданского кодекса РФ.
Право социального обеспечения в определении понятия семьи ос
новывается на позициях семейного права. Однако Семейный кодекс
РФ также до сих пор универсального понятия семьи не закрепил.
Вместе с тем нужно отметить, что пенсионное законодательство трак
тует понятие семьи несколько шире семейного, так как не всегда при
нимает во внимание с точки зрения условий обеспечения пенсиями
факт совместного проживания и ведения совместного хозяйства.2
1
2
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 711.
См.: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 302.
143
Представляет интерес в этом отношении позиция Конституцион
ного Суда РФ, отраженная в Определении Конституционного Суда
РФ от 5 июля 2001 г. № 135О «Об отказе в принятии к рассмотре
нию запроса Костромской областной Думы о толковании понятия
«семья», содержащегося в статье 38 (ч. 1) Конституции Российской
Федерации».
В Определении указывается, что из сопоставления ст. 38 (ч. 1)
с положениями статей 7 (ч. 2), 23 (ч. 1) и 72 (п. «ж» ч. 1) Конститу
ции Российской Федерации следует, что понятием «семья» охваты
вается особая сфера жизни человека, являющаяся объектом консти
туционного регулирования, которое осуществляется с помощью спе
циальных законодательных актов как федеральных органов власти,
так и органов власти субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ констатирует, что Костромская облас
тная Дума не оспаривает конституционность федеральных законов,
поразному интерпретирующих данное понятие в зависимости от пре
следуемых целей и не указывает, что именно обусловливает неопре
деленность юридического содержания понятия «семья» и тем самым
препятствует адекватному осуществлению ею своих полномочий.
Перед Конституционным Судом Российской Федерации фактичес
ки ставится вопрос о согласовании ряда федеральных законов в целях
единообразного определения круга лиц, составляющих семью. Реше
ние этой задачи означало бы проверку конституционности указанных
федеральных законов, а также потребовало бы от Конституционного
Суда Российской Федерации — вопреки его конституционноправо
вой природе и функциям — создания новой правовой нормы.
Конституционный Суд делает вывод, что выявление в процессе
абстрактного толкования Конституционным Судом Российской Фе
дерации нормативного содержания понятия «семья», наполняемого
в зависимости от целей правового регулирования различным юриди
ческим содержанием, в данном случае означало бы вторжение в ком
петенцию законодателя или потребовало бы проверки конституци
онности федеральных законов в иной, чем это установлено Консти
туцией Российской Федерации и Федеральным конституционным
законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», проце
дуре, что недопустимо.
Анализируя точку зрения Конституционного Суда РФ, приходит
ся признать настоятельную необходимость реализации конституци
онноправового термина «семья» в отраслевом законодательстве.
Если иметь в виду положения ч. 4 ст. 15 Конституции, то не ис
ключается возможность искать пути правового определения семьи в
международных документах. В ч. 3 ст. 16 Всеобщей декларации прав
144
человека (1948) содержится следующая формулировка: «Семья яв
ляется естественной и основной ячейкой общества и имеет право на
защиту со стороны общества и государства».
Таким образом, по смыслу данного положения семья, прежде все
го, — естественная и основная структурная часть общества. Спе
циалисты в области теории систем рассматривают общество как
«…сложнейшую систему, которую в свою очередь образуют подсисте
мы различного уровня, сложности и организации».1 Человек — глав
ный компонент любой общественной структуры и действует в раз
личных сферах общественной жизни, в том числе и семейнобыто
вой. Отсюда наличие специфических структур для конкретных сфер
целостного общества, в частности структуры семейной жизни.
Для целей пенсионного обеспечения возможно применение следу
ющего определения семьи:
Семья — это гражданское состояние двух и более человек, объе*
диненных общими родственными и имущественными интересами,
признаки которых определяются федеральным законом.
Такое определение позволяет, вопервых, выделить формальные
показатели, которым должен соответствовать член семьи; и, вовто
рых, в каждом конкретном случае при необходимости представлять
доказательства соответствия этим показателям.
Третье обстоятельство, характеризующее особенности данного
вида пенсий, связано с еще одним условием, а именно: пенсия назна
чается тем членам семьи умершего кормильца, которые пенсионным
законом признаются нетрудоспособными. Причем понятие нетру
доспособности применяется законодателем в данном случае доста
точно условно, поскольку отражает не столько физическую невоз
можность к трудовой деятельности, сколько социальные затрудне
ния к обеспечению себя средствами к существованию членом семьи
умершего кормильца. Так, согласно ст. 63 Трудового кодекса РФ зак
лючение трудового договора допускается по общему правилу с 16 лет.
С этого возраста лицо практически ничем не ограничено в возможнос
ти добывать собственным трудом средства к существованию. Однако
пенсионный закон без какихлибо оговорок и исключений наделяет
даже работающего, но не достигшего 18летнего возраста ребенка умер
шего кормильца субъективным правом на пенсию по случаю потери
кормильца. Более того, обучающийся по очной форме ребенок вправе
получать такую пенсию до достижения возраста 23 лет.
Четвертая особенность выражается в том, что право на пенсию
членов семьи производно от права на пенсионное обеспечение самого
1
Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. С. 7.
145
кормильца. Производен и сам механизм исчисления размеров пенси
онных выплат. В научной литературе в связи с этим отмечается, что
право и размер пенсии по случаю потери кормильца зависят от вида
общественно полезной деятельности, от условий его труда, от причи
ны смерти кормильца и размера его заработка.1 Так, например, усло
вия установления трудовой пенсии по случаю потери кормильца во
многом зависят от права умершего лица на получение страховой час
ти пенсии по возрасту или инвалидности, т. е. также производны от
объема прав застрахованного лица.
Есть еще одна — пятая особенность. Аналогов этой особенности
не было в прежнем пенсионном законодательстве СССР и России.
Нет ее и в зарубежном законодательстве о пенсионном обеспечении.
Новое пенсионное законодательство предусматривает, что в случае
наступления смерти кормильца вследствие совершения им умышлен
ного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущер
ба своему здоровью, которые устанавливаются в судебном порядке,
трудовая пенсия по случаю потери кормильца не назначается. Вмес
то нее назначается социальная пенсия, предусмотренная п. 1 ст. 11
Закона о государственном пенсионном обеспечении. Ее размер значи
тельно ниже (100 % базовой части трудовой пенсии). Время ее вып
латы детям кормильца ограничено — только до достижения возрас
та 18 лет.
Это положение подвергается обоснованной критике специалистов,
указывающих на то обстоятельство, что причиной умышленного
нанесения ущерба своему здоровью может быть суицид. Суицид же
является следствием психических расстройств и заболеваний, кото
рые обусловлены в основном социальноэкономическими причина
ми, т. е. социальными рисками, признаваемыми государством осно
ваниями для предоставления различных видов социального обеспе
чения, в том числе и пенсионного обеспечения.2
Закон о трудовых пенсиях не дает определения семьи, но в состав
лиц, имеющих право на рассматриваемую пенсию, включает прежде
всего членов семьи. В отличие от гражданского законодательства,
включающего в состав наследников по закону лиц, имеющих пять
степеней родства с умершим наследодателем, круг родственников,
имеющих право на пенсию по случаю потери кормильца, законода
тель значительно сузил и выделил членов семьи двух степеней род
ства. Так, например, одной семьей с умершим могли проживать та
1 См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. Правовые вопросы.
Курс лекций. М.: Юрид. лит. 1969. С. 194.
2 См.: Захаров М. Л. И Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 290–291.
146
кие его родственники, как дяди и тети, правнуки, племянники, пра
дедушка и прабабушка. Однако они законом к числу лиц, имеющих
право на пенсию по случаю потери кормильца, не отнесены, что не
соответствует принципу социальной справедливости и противоречит
норме ч. 1 ст. 39 Конституции РФ. Формирование концепции опре
деления семьи и закрепление его в законе позволило бы с большей
точностью реализовать в отраслевом законодательстве положения
конституционной нормы.
Право на пенсию по случаю потери кормильца в основном связано
с особенностями личности пенсионера, поэтому условия назначения
данной пенсии рассматриваются в совокупности с правовой характе
ристикой каждого из них.
К членам семьи умершего кормильца ч. 2 ст. 9 Закона о трудовых
пенсиях отнесены:
1) дети умершего кормильца;
2) братья и сестры кормильца;
3) внуки кормильца;
4) родители кормильца;
5) переживший супруг — жена или муж (вдова или вдовец);
6) дедушка и бабушка кормильца.
Частями 8 и 9 ст. 9 Закона к членам семьи по пенсионному обеспе
чению приравнены усыновители и усыновленные, а также лица, фор
мально не отнесенные ни Семейным кодексом РФ, ни Законом о тру
довых пенсиях к членам семьи:
1) отчим и мачеха кормильца;
2) пасынок и падчерица кормильца.
В качестве дополнительных условий приобретения членами се
мьи права на пенсию по случаю потери кормильца Закон о трудовых
пенсиях устанавливает нахождение члена семьи на иждивении кор
мильца. Члены семьи умершего кормильца признаются состоявши
ми на его иждивении, если они находились на его полном содержа
нии или получали от него помощь, которая была для них постоян
ным и основным источником средств к существованию. В Законе нет
правил, указывающих на минимальную продолжительность ижди
венства, и о том, что иждивенство должно иметь место обязательно в
последний период жизни кормильца.
В зависимости от степени родства и иных дополнительных усло
вий, в соответствии с которыми назначается пенсия по случаю поте
ри кормильца, членов семьи можно разделить на 5 категорий.
К первой категории относятся дети, братья, сестры и внуки умер
шего кормильца.
В свою очередь, эта категория подразделяется на четыре группы.
147
В первую группу входят: дети, братья, сестры и внуки кормильца,
не достигшие 18летнего возраста.
Понятие «дети» толкуется обычно в двух смыслах.1 Вопервых,
дети — это мальчики и (или) девочки в раннем возрасте до отроче
ства. Вовторых, детьми называются сыновья и дочери. Пенсионное
законодательство использует данное понятие применительно к де
тям, как сыновьям и дочерям кормильца.
Иждивение несовершеннолетних детей умерших родителей пред
полагается и не требует доказательств, за исключением детей, объяв
ленных полностью дееспособными. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ГК
РФ несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть
объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому
договору или с согласия родителей, усыновителей или попечителя
занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несо
вершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) произво
дится по решению органа опеки и попечительства — с согласия обо
их родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии
такого согласия — по решению суда. Согласно ст. 287 Гражданского
процессуального кодекса РФ заявление о признании полностью деес
пособным подается самим несовершеннолетним в суд по месту своего
жительства. При удовлетворении заявленной просьбы несовершен
нолетний, достигший возраста шестнадцати лет, объявляется пол
ностью дееспособным (эмансипированным) со дня вступления в за
конную силу решения суда об эмансипации (ч. 2 ст. 289 ГПК РФ).
Несколько иначе решается вопрос о дееспособности лица, не достиг
шего шестнадцати лет, но вступившего в брак. Согласно ч. 2 ст. 21
ГК РФ он приобретает дееспособность в полном объеме со времени
вступления в брак и сохраняет ее даже при расторжении брака до
восемнадцати лет. Следовательно, в этом случае он лишается права
на пенсию по случаю потери кормильца, если у него нет других осно
ваний для ее назначения. Право на пенсию у несовершеннолетнего
восстанавливается, если брак признан судом недействительным.
Во вторую группу включены эти же члены семьи, старше 18 лет,
но не достигшие 23летнего возраста. Пенсия может быть назначена
им впервые либо продлен срок выплаты пенсии, назначенной ранее.
Дополнительным условием назначения и продления выплаты пен
сии в этом случае является факт обучения детей, братьев, сестер, вну
ков по очной форме в образовательных учреждениях всех типов и
видов независимо от организационноправовой формы этих учрежде
ний. В их число входят подготовительные отделения (курсы), кото
1
148
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 163.
рые могут создаваться при высших учебных заведениях. Лица, обу
чающиеся на подготовительных курсах, именуются слушателями.
Согласно ст. 18 Федерального закона «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании» статус слушателей высших учеб
ных заведений приравнивается к статусу студентов.
Очное обучение в образовательных учреждениях может осуществ
ляться согласно ст. 9 Закона РФ «Об образовании» в соответствии с
общеобразовательными и профессиональными программами.
При этом следует отметить, что к профессиональным образова
тельным программам наряду с программами высшего профессиональ
ного образования данным законом отнесены и программы послеву
зовского профессионального образования. Послевузовское профес
сиональное образование в соответствии со ст. 25 этого же закона мо
жет быть получено в аспирантуре, ординатуре, адъюнктуре и
докторантуре, создаваемых в образовательных учреждениях высше
го профессионального образования и научных организациях, имею
щих соответствующие лицензии.
Но из форм очного обучения, сохраняющих право на получение
пенсии по случаю потери кормильца до 23 лет, исключается учеба
для получения дополнительного образования.
Согласно ст. 26 Закона «Об образовании» к дополнительным об
разовательным программам относятся образовательные программы
различной направленности, реализуемые в общеобразовательных
учреждениях и образовательных учреждениях профессионального
образования за пределами определяющих их статус основных обра
зовательных программ.
Послевузовское образование не названо в числе видов дополнитель
ного образования, которые, в основном, представляют собой факуль
теты и курсы повышения квалификации. По этой причине нельзя со
гласиться с мнением, что Закон о трудовых пенсиях исключил из чис
ла образовательных учреждений послевузовское образование.1
Более того, в ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузов
ском профессиональном образовании»2 указывается, что государство
обеспечивает приоритетность не только высшего, но также и после
вузовского профессионального образования посредством предостав
ления обучающимся (в том числе аспирантам, докторантам и другим
категориям обучающих), в частности, мер социальной поддержки.
1 См.: Захаров М. Л., Севостьянова В. Б., Тучкова Э. Г. Комментарий к ново
му пенсионному законодательству (постатейный комментарий к Федеральным
законам «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). М.: Велби, 2002. С. 87–88.
2 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
149
В третью группу входят совершеннолетние дети, сестры, братья,
внуки, если они стали инвалидами до достижения 18 лет.
Дети всех трех групп первой категории обладают безусловным
правом на пенсию по случаю потери кормильца.
Сестры, братья, внуки признаются нетрудоспособными членами
семьи и приобретают право на пенсию только в том случае, если они
не имеют трудоспособных родителей. Очевидно, трудоспособность
родителей предполагается, иначе они должны быть признаны в уста
новленном порядке инвалидами. Позиция законодателя в этом воп
росе едва ли соответствует политике социального государства и
конституционным гарантиям социального обеспечения, в том числе
и гарантиям права на пенсию. Предполагается, что умерший корми
лец при жизни предоставлял содержание своим сестрам, братьям,
внукам по причине невыполнения их родителями своих обязаннос
тей по содержанию детей. В связи с этим нелогично оставлять этих
членов семьи без всякого источника средств к существованию только
на том формальном основании, что они имеют трудоспособных роди
телей. Конституционноправовому смыслу права на пенсию в боль
шей степени соответствовала бы иная редакция нормы Закона о тру
довых пенсиях. Закон должен поставить право на пенсию для этих
лиц в зависимость не только от трудоспособности, но и от фактичес
кого выполнения родителями установленной ч. 2 ст. 38 Конститу
ции РФ и ст. 80 Семейного кодекса РФ обязанности заботиться о
детях и предоставлять им средства на содержание.
Законодатель оставил без внимания также ситуацию, которая
возникает при лишении родительских прав в соответствии со ст. 69
Семейного кодекса РФ.
В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая
1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разреше
нии споров, связанных с воспитанием детей»1 указывается: «По
скольку в соответствии с п. 2 ст. 71 СК РФ лишение родительских
прав не освобождает родителя от обязанности содержать своего ре
бенка, суд в соответствии с п. 3 ст. 70 СК РФ при рассмотрении дела
о лишении родительских прав решает и вопрос о взыскании алимен
тов на ребенка независимо от того, предъявлен ли такой иск».
Однако практика показывает, что в большинстве своем родители,
лишенные родительских прав, не способны выплачивать алименты во
обще или хотя бы в объеме, достаточном для содержания ребенка в дру
гой семье. Лишение права на пенсию несовершеннолетнего ребенка,
находившегося на иждивении умершего кормильца, одновременно ли
1
150
БВС. 1998. № 7.
шает его какихлибо средств к существованию. Такая позиция законо
дателя, не относящего факт лишения родительских прав к социальным
рискам для ребенка, идет вразрез с конституционной гарантией соци
ального обеспечения каждому (ч. 1 ст. 39 Конституции РФ).
Четвертую группу составляют трудоспособные, но не работаю
щие совершеннолетние брат или сестра, а также ребенок умершего
кормильца, если они заняты уходом за детьми, братьями, сестрами
или внуками умершего кормильца, которые не достигли возраста 14
лет. При этом следует иметь в виду, что брат или сестра умершего, не
достигшие возраста 18 лет и осуществляющие уход за малолетними
детьми, не лишены права на пенсию, поскольку по признаку ижди
вения входят в первую группу членов семьи и потому приобретают
право на пенсию по основаниям, предусмотренным для этой группы.
В Законе о трудовых пенсиях (равно как и в Законе о государ
ственном пенсионном обеспечении) отсутствуют нормы, раскрываю
щие правовое понятие ухода за детьми. Необходимым представляет
ся внесение соответствующих дополнений в пенсионное законода
тельство, что позволит также создать систему организации установ
ления факта ухода и контроля его надлежащего осуществления. Не
исключается возложение этих обязанностей на орган, осуществляю
щий пенсионное обеспечение. Замена в этом случае ухода опекой,
предусмотренной гражданским законодательством, исключается,
поскольку опекунами в силу ч. 2 ст. 35 ГК РФ могут быть назначены
только совершеннолетние дееспособные лица.
Вторая категория в составе членов семьи, имеющих право на
пенсию по случаю потери кормильца — переживший супруг (супру
га) умершего кормильца.
Вопервых, это лицо, достигшее общеустановленного пенсионно
го возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины) или
признанное в установленном порядке инвалидом. Исходя из смысла
нормы подпункта 3 п. 2 ст. 9 Закона о трудовых пенсиях, следует
сделать вывод, что лицо, имеющее право на досрочную трудовую пен
сию по старости со снижением пенсионного возраста, правом на пен
сию по случаю потери кормильца не наделяется. Право на назначен
ную пенсию по случаю потери кормильца сохраняется за пережив
шим супругом (супругой) при вступлении в новый брак. Если до реги
страции нового брака право на пенсию не было реализовано, то после
вступления в новый брак оно утрачивается.
Вовторых, право на пенсию по случаю потери кормильца может
предоставляться также и пережившему трудоспособному супругу
(супруге), но при условии, что он (она) занимается уходом за детьми,
братьями, сестрами или внуками умершего кормильца.
151
Право на данную пенсию в этом случае приобретается, кроме того,
при условии, что вдовец (вдова) не работает. Однако законодатель не
установил, что понимается в данном случае под работой. Существу
ют правовые понятия, в том числе и закрепленные в источниках пен
сионного права. Так, трудоправовое понятие работы по трудовому
договору закреплено ст. 7 Закона об обязательном пенсионном стра
ховании и ст. 7 Закона об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе обязательного пенсионного страховании. Гражданс
коправовой термин работа (работы) для договора подряда содер
жится в ст. ст. 702–704 ГК РФ. И вознаграждение за этот вид работ
является, кстати, объектом обязательного пенсионного страхования.
Возникает вопрос: следует ли считать государственную службу рабо
той? Напрашивается и другой вопрос: если лицо, занятое уходом,
осуществляет его в период отпуска, предусмотренного ст. 256 Трудо
вого кодекса РФ, имеет ли он в этот период право на пенсию? Данная
норма и ряд других норм Закона о трудовых пенсиях, где явно видно
небрежное отношение к использованию терминов «работа» и «тру
довая деятельность», нуждаются в уточнении.
К третьей категории относятся родители умершего кормильца.
В одном случае это могут быть оба родителя, если они достигли
общеустановленного пенсионного возраста: мужчина — возраста 60 и
женщина — 55 лет, либо признаны в установленном порядке инвали
дами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности.
В другом случае пенсионером может быть только один из родите
лей независимо от возраста и трудоспособности, но при условии, если
он занят уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками умер
шего кормильца и не работает.
В отношении второй и третьей категории лиц, приобретающих
право на пенсию по случаю потери кормильца, нужно отметить неяс
ность нормы закона, а именно: субъекты ухода названы во множе
ственном числе. Означает ли это, что при наличии только одного из
них — одного ребенка, брата, сестры или внука, право на пенсию по
случаю потери кормильца не возникает? Во избежание трудностей в
правоприменительной практике следует внести уточнение в форму
лировку.
Необходимо добавить, что нетрудоспособные и родители и супруг
умершего кормильца, хотя и не состояли на его иждивении, но тем не
менее имеют право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца,
если они независимо от времени, прошедшего после его смерти, утра
тили источник средств к существованию.
В четвертую категорию включаются дедушка, бабушка умер
шего кормильца. Для возникновения права на пенсию они должны
152
отвечать тем же требованиям, что и родители умершего кормильца,
т. е.: 1) уход за детьми, братьями, сестрами и внуками кормильца;
2) достижение общеустановленного пенсионного возраста либо ин
валидность.
Во втором случае для них установлено лишь одно дополнительное
условие — отсутствие лиц, которые в соответствии с законодатель
ством Российской Федерации обязаны их содержать. Вызывает не
которое недоумение установление возраста, поскольку на практике
не встречалось обращение за пенсией по случаю потери кормильца
дедушек и бабушек моложе соответственно 60 и 55 лет.1 Для сравне
ния можно привести более приемлемую формулировку ст. 29 Закона
РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, Государственной противопожар
ной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств
и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовноиспол
нительной системы, и их семей». Данная норма признает за дедом и
бабушкой право на пенсию по случаю потери кормильца независимо
от возраста.
Пятую категорию составляют усыновители и усыновленные
умершего кормильца. Не являясь родственниками по происхожде
нию, они в соответствии с п. 1 ст. 137 Семейного кодекса РФ прирав*
ниваются в личных неимущественных и имущественных правах к
родственникам по происхождению. На этом положении основано
включение их в состав членов семьи, имеющих право на пенсию по
случаю потери кормильца. Поэтому как усыновленные, так и усыно
вители после смерти кормильца приобретают право на данный вид
пенсии на тех же основаниях, что и родители, включенные в выше
приведенную третью категорию.
Согласно ст. 138 Семейного кодекса РФ несовершеннолетние дети,
которым была назначена пенсия по случаю потери кормильцароди
теля до усыновления, сохраняют на нее право и после усыновления.
Смерть родителей после усыновления право на пенсию не порождает.
Если к моменту смерти усыновителя усыновленный ребенок получал
пенсию по случаю потери кормильцародителя, то в соответствии со
ст. 4 Закона о трудовых пенсиях у него возникает право выбора ка
койлибо одной из этих пенсий.
Законодательством Российской Федерации не отнесены к членам
семьи отчим и мачеха. Вместе с тем Закон о трудовых пенсиях уста
новил, что они имеют право на трудовую пенсию по случаю потери
кормильца наравне с отцом и матерью. Необходимым условием пен
1
См.: Захаров М. Л., Севостьянова В. Б., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 92.
153
сионного обеспечения является то обстоятельство, что они воспиты
вали и содержали умершего пасынка или падчерицу не менее пяти
лет. Можно сделать вывод, что пенсионное законодательство без фор
мального закрепления, но косвенным образом всетаки подтвержда
ет наличие семейных отношений между этими лицами. Основанием
возникновения таких отношений является брак, заключенный в орга
нах записи актов гражданского состояния. В силу п. 2 ст. 31 Семей
ного кодекса РФ вопросы материнства, отцовства, воспитания, об
разования детей и другие вопросы жизни семьи решаются супругами
совместно исходя из принципа равенства супругов. Поскольку уста
новлен факт воспитания и содержания пасынка или падчерицы от
чимом или мачехой, то неразумно исключать этих лиц из состава
членов семьи. Структура ст. 9 Закона о трудовых пенсиях выглядела
бы более логичной, если бы п. 9 был исключен, а его содержание вклю
чено в подпункт 5 п. 2.
Пасынок и падчерица имеют право на трудовую пенсию по случаю
потери кормильца наравне с родными детьми, если они находились
на воспитании и содержании умершего отчима или мачехи. Воспита
ние и содержание в данном случае рассматриваются в совокупности
как единое условие предоставления права на пенсию. Условие это
подтверждается в порядке, определяемом Правительством Российс
кой Федерации. К настоящему времени соответствующий норматив
ный правовой акт не принят. По вышеприведенным причинам ис
ключение пасынка и падчерицы, находившихся на воспитании и со
держании отчима или мачехи, из состава членов семьи также пред
ставляется неоправданным.
Для назначения пенсии по случаю потери кормильца имеют зна
чение условия, которые, вопервых, относятся к личности умерше
го, и, вовторых, характеризуют факт нахождения лиц, претендую
щих на пенсию, на иждивении умершего.
Умерший должен быть застрахован в соответствии с Федераль
ным законом «Об обязательном пенсионном страховании в РФ». При
этом продолжительность страхового стажа значения не имеет. Дос
таточно, чтобы кормилец являлся застрахованным хотя бы один день
за всю свою жизнью
Иждивение традиционно понимается в законодательстве и юри
дической литературе как предоставление одним лицом другому всех
либо основных средств к существованию. Применительно к пенсии
по случаю потери кормильца это означает, что далеко не каждый член
семьи, хотя он номинально и отнесен к числу подлежащих пенсион
ному обеспечению лиц, имеет соответствующее субъективное право.
Такое право у него возникнет при условии нахождения на содержа
154
нии умершего кормильца. Закон о трудовых пенсиях отказался от
закрепления легального определения понятия «иждивенство» спе
циальной статьей. Однако норма, которая содержится в п. 3 ст. 9
Закона, дает представление об этой правовой категории. «Члены се
мьи умершего кормильца, — указывается в ней, — признаются со
стоявшими на его иждивении, если они находились на его полном
содержании или получали от него помощь, которая была для них
постоянным и основным источником средств к существованию». Сле
довательно, необходимо представить доказательства полного отсут
ствия собственных источников средств к существованию либо оче
видного их недостатка, что и заставляет считать заработок, доход,
имущество умершего кормильца в качестве основы средств матери
ального обеспечения претендента на пенсию. Исключение из этого
правила сделано лишь в отношении не требующего доказательств
факта иждивенства детей умерших родителей.
Таким образом, указанием на иждивенство закон еще более сужа
ет круг субъектов, имеющих право на пенсию.
Совместное проживание с кормильцем не является обязательным
условием для признания лица иждивенцем. Если обратившийся за
пенсией проживал раздельно с кормильцем (даже в разных населен
ных пунктах), вопрос об иждивенстве решается на общих основани
ях, т. е. в зависимости от того, являлась ли помощь умершего посто
янным и основным источником средств к существованию этого члена
семьи.
§ 3. Структура и размер трудовых пенсий
В главе IV Закона о трудовых пенсиях указаны структура и разме
ры трудовых пенсий всех трех видов: по старости, по инвалидности и
по случаю потери кормильца. В структуре и определении размеров
этих пенсий есть общее, но есть и различия.
В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона о трудовых пенсиях трудовая
пенсия по старости состоит из следующих частей:
1) базовой части;
2) страховой части;
3) накопительной части.
Исходя из этой структуры размер трудовой пенсии по старости
можно определить на основании формулы, установленной Законом о
трудовых пенсиях (п. 5 ст. 14):
П = БЧ + СЧ + НЧ,
155
где П — размер трудовой пенсии по старости; БЧ — базовая часть
трудовой пенсии по старости; СЧ — страховая часть трудовой
пенсии по старости; НЧ — накопительная часть трудовой пенсии
по старости.
При введении в действие Закона о трудовых пенсиях размер базо*
вой части трудовой пенсии по старости был установлен в сумме 450
рублей в месяц. Федеральным законом от 14 февраля 2005 г. № 3ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в
Российской Федерации» в связи с установлением размеров базовых
частей трудовых пенсий и порядка индексации базовой и страховой
частей трудовой пенсии в 2005 году» размер базовой части всех тру
довых пенсий увеличен.
Лицам, достигшим возраста 80 лет, а также инвалидам, имею
щим ограничение способности к трудовой деятельности III степени,
размер базовой части трудовой пенсии по старости был установлен в
сумме 1800 рублей в месяц.
Лицам, имеющим на иждивении нетрудоспособных членов семьи,
размер базовой части трудовой пенсии по старости был установлен в
следующих суммах:
1) при наличии одного такого члена семьи — 1200 рублей в месяц;
2) при наличии двух таких членов семьи — 1500 рублей в месяц;
3) при наличии трех и более таких членов семьи — 1800 рублей
в месяц.
Лицам, достигшим возраста 80 лет, а также инвалидам, имею
щим ограничение способности к трудовой деятельности III степени,
имеющим на иждивении нетрудоспособных членов семьи, размер ба
зовой части трудовой пенсии по старости был установлен в следую
щих суммах:
1) при наличии одного такого члена семьи — 2.100 рублей в ме
сяц;
2) при наличии двух таких членов семьи — 2.400 рублей в месяц;
3) при наличии трех и более таких членов семьи — 2.700 рублей
в месяц.
Круг членов семьи, в том числе нетрудоспособных, определяется в
соответствии с нормами, регулирующими назначение трудовой пен
сии по случаю потери кормильца (подпункты 1, 3 и 4 п. 2 и п. 3 ст. 9
Закона о трудовых пенсиях). Таким образом, из состава членов се
мьи исключены трудоспособные члены семьи, осуществляющие уход
за нетрудоспособными членами семьи. Вместе с тем размер базовой
части трудовой пенсии по старости увеличивается и в том случае,
когда нетрудоспособный член семьи сам получает пенсию (например,
16летний ребенокинвалид).
156
В соответствии с п. 4.1. ст. 15 Закона о трудовых пенсиях размер
базовой части трудовой пенсии по старости лицам, проживающим в
районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, увели
чивается на соответствующий районный коэффициент, устанавли
ваемый Правительством Российской Федерации в зависимости от
района (местности) проживания. Повышающий коэффициент при
меняется на весь период проживания указанных лиц в указанных
районах или местностях.
При переезде граждан на новое место жительства в другие районы
Крайнего Севера и приравненные к ним местности, в которых уста
новлены иные районные коэффициенты, размер базовой части трудо
вой пенсии по старости определяется с учетом размера районного ко
эффициента по новому месту жительства.
При выезде граждан за пределы этих районов или местностей на
новое место жительства размер базовой части трудовой пенсии по ста
рости определяется без применения повышающего коэффициента.
Размер страховой части трудовой пенсии по старости определя
ется по формуле
СЧ = ПК/Т,
где СЧ — страховая часть трудовой пенсии по старости; ПК — сумма
расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, сформиро
ванного из уплаченных страховых взносов и учтенного по состоянию
на день, с которого указанному лицу назначается страховая часть
трудовой пенсии по старости; Т — количество месяцев ожидаемого
периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для
расчета страховой части указанной пенсии, составляющего 19 лет
(228 месяцев).
Вызывает недоумение способ расчета и гендерный аспект показа
теля Т. Средняя продолжительность жизни мужчин после достиже
ния пенсионного возраста (60 лет), составляет в России 13,5 лет. Их
доля среди всех лиц пенсионного возраста равна 39 %. Для женщин,
доживших до 55 лет, эти показатели составили соответственно 22,5
года и 61 %. Но авторы законопроекта вывели ожидаемую продол
жительность жизни для лиц обоего пола, вступающих в пенсионный
возраст, равной не 18, как это можно было бы ожидать, а 19 годам
(228 месяцев). Усредняя этот показатель для мужчин и женщин, раз
работчики закона заведомо существенно ущемили интересы мужчин,
так как страховую часть их пенсии предлагают определять с учетом
расчетного ожидаемого периода жизни, который больше почти на 6
лет по сравнению с фактически регистрируемым периодом. С другой
157
стороны, сумма пенсионного капитала накапливается женщиной за
более короткий период страхового стажа. Если пенсионный капитал
делился бы на большее число месяцев, это привело бы к занижению
страховой части пенсии у большинства женщин.
Для адаптации новой пенсионной системы установлен переход
ный период. Расчет пенсионного капитала для страховой части пен
сии будет складываться из суммы двух частей: пенсионного капита
ла, приобретенного до 1 января 2002 года, и пенсионного капитала,
приобретенного по новым правилам пенсионного обеспечения (ПК =
= ПК1 + ПК2). Показатель 228 месяцев будет использоваться при
назначении трудовой пенсии по старости только с 1 января 2013 года.
Начиная с 1 января 2002 года он был установлен в размере 144 меся
ца. Предусмотрено ежегодное увеличение на 6 месяцев, а в 2010–
2012 годах на 12 месяцев, чтобы к 2013 году достичь требуемой ве
личины. Схема такого увеличения представлена в табл. 1.
Лицам, имеющим право на назначение трудовой пенсии по старо
сти на льготных основаниях и на досрочную пенсию по старости (п. 1
ст. 27 и п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях), страховая часть
пенсии также определяется исходя из ожидаемого периода выплаты
пенсии 144 месяцев. Но для данной категории на основании п. 2
Таблица 1. Динамика ожидаемого периода выплатытрудовой пенсии по
старости на общих основаниях
Год назначения пенсии
Ожидаемый период
выплаты пенсии
по старости (лет)
Ожидаемый период
выплаты пенсии по
старости (Т — месяцев)
2002
12,0
144
2003
12,5
150
2004
13,0
156
158
2005
13,5
162
2006
14,0
168
2007
14,5
174
2008
15,0
180
2009
15,5
186
2010
16,0
192
2011
17,0
204
2012
18,0
216
2013
19,0
228
ст. 32 Закона о трудовых пенсиях этот период будет увеличиваться
лишь начиная с 1 января 2013 года. Ежегодное увеличение будет
составлять один год. При этом общее количество лет такого увеличе
ния не может превышать количество лет, недостающих при льгот
ном или досрочном назначении трудовой пенсии до общеустановлен
ного возраста выхода на трудовую пенсию. Динамика такого увели
чения представлена в табл. 2.
Страховая часть трудовой пенсии по старости может быть назна
чена и в более позднем возрасте. Условно можно обозначить такой
вид пенсионного обеспечения как «отсроченная пенсия». В этих слу
чаях ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости со
кращается на один год за каждый полный год, истекший со дня дос
тижения указанного возраста. При этом ожидаемый период выпла
ты трудовой пенсии по старости, применяемый для расчета размера
страховой части указанной пенсии, не может составлять менее 14
лет (168 месяцев). Это общее правило. Исключение предусмотрено п.
3 ст. 32 Закона о трудовых пенсиях для лиц, отсроченная пенсия по
старости которым назначается в период с 1 января 2002 года по
1 января 2009 года. Этим лицам страховая часть пенсии рассчитыва
ется исходя из ожидаемого периода не в 14, а в 10 лет (120 месяцев).
Начиная с 1 января 2009 года этот период увеличивается ежегодно
на 6 месяцев до достижения установленной п. 6 ст. 14 Закона о тру
довых пенсиях величины — 168 месяцев.
Таблица 2. Динамика ожидаемого периода выплаты льготной или дос*
рочной трудовой пенсии по старости
Год
назначения
пенсии
Ожидаемый
период вы
платы пенсии
по старости
(лет)
Ожидаемый
период выпла
ты пенсии по
старости
(Т — месяцев)
2013
12,0
2014
Возраст пенсионера
мужчины
женщины
144
пониженный
пониженный
13,0
156
до 60 лет
до 55 лет
2015
14,0
168
до 60 лет
до 55 лет
2016
15,0
180
до 60 лет
до 55 лет
2017
16,0
192
до 60 лет
до 55 лет
2018
17,0
204
до 60 лет
до 55 лет
2019
18,0
216
до 60 лет
до 55 лет
2020
19,0
228
до 60 лет
до 55 лет
159
Третья часть пенсии — накопительная (НЧ) может быть назна
чена лишь в будущем тем лицам, для которых вводится накопитель
ный страховой взнос. В соответствии со ст. 22 Закона об обязатель
ном пенсионном страховании тарифы этих взносов с 2004 года уста
новлены для лиц 1967 года рождения и моложе. Сумма страховых
взносов разделена для них на две части. Одна направляется на фи
нансирование страховой, вторая — на финансирование накопитель
ной частей пенсии. Так, если база для начисления взносов составля
ет до 280 тыс. руб. с нарастающим итогом с начала года, то на финан
сирование страховой части направляются 8 % и на финансирование
накопительной части трудовой пенсии — 6 % страховых взносов.
Для старших возрастных категорий размер трудовой пенсии по ста
рости включает в себя только две части: базовую и страховую.
Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790
«О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обес
печения в Российской Федерации» устанавливало несколько иной спо
соб формирования размера этих двух частей трудовой пенсии по старо
сти и инвалидности. В качестве экономических, финансовых и органи
зационных основ пенсионного обеспечения предусматривалось ввести
солидарную материальную ответственность за уплату страховых взно
сов работодателя и работника, поэтапно установив для них одинако
вую норму страховых взносов в процентах к заработку работника. При
этом, чтобы работник не страдал от такого решения, заработную плату
планировалось увеличить на ту часть страховых взносов, которую он
будет выплачивать вместо работодателя. Сумма страховых взносов при
этом не изменится. Однако работник, зная, что размер пенсии зависит
от продолжительности уплаты страховых взносов, вынужден будет
включиться в механизм контроля за их своевременной уплатой. Такая
мера позволила бы избежать или, по крайней мере, сократить количе
ство случаев неуплаты взносов в Пенсионный фонд.
В США, например, финансирование пенсий по старости произво
дится из Федерального фонда пенсионного страхования, средства
которого формируются за счет страховых взносов как работников,
так и работодателей.1 Если сравнивать российскую формулу пенси
онных выплат с американской, то выясняется, что американская
формула начисления пенсий не декларируется к качестве накопитель
ной, но, будучи (как фактически и российская) распределительной,
привязана к уровню заработной платы, а не к объему страховых взно
сов. При этом она не предусматривает никакого «ожидаемого перио
да выплаты пенсии», абсурдного в распределительной системе, и не
1
160
См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран... С. 622.
содержит делителя — 228 или другое число месяцев, что сделано в
российской системе. Американские пенсионеры просто живут лет на
15 дольше, чем российские. При этом предусмотрены существенные
надбавки к пенсии с 72 лет (а не с 80, как в России).1
Участвуют в отчислениях в фонды социального обеспечения, в том
числе и пенсионного обеспечения, в равных долях работодатель и
работник в Италии. По общему правилу, в Германии доли работни
ков и работодателей в финансировании обязательного пенсионного
страхования также равны.2
Определяется накопительная часть пенсии путем деления суммы
пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивиду
ального лицевого счета застрахованного в системе обязательного пен
сионного страхования, на количество месяцев ожидаемого периода
выплаты пенсии по старости:
НЧ = ПН/Т,
где НЧ — накопительная часть пенсии; ПН — сумма пенсионных
накоплений; Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты
пенсии.
Этот расчет будет осуществляться на день назначения пенсии.
В отличие от расчета страховой части пенсии, в формуле расчета ее
накопительной части показатель Т определяется в порядке, установ
ленном федеральным законом. Однако к настоящему времени такой
закон не принят. Задержку с принятием такого закона можно объяс
нить тем обстоятельством, что накопительная часть трудовой пен
сии по старости будет назначаться, когда достигнут пенсионного воз
раста лица, родившиеся в 1967 г. и позднее.
В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона о трудовых пенсиях трудовая
пенсия по инвалидности, так же как и трудовая пенсия по старости
состоит из трех частей:
1) базовой части;
2) страховой части;
3) накопительной части.
Соответственно размер трудовой пенсии по инвалидности опре
деляется на основании формулы, установленной п. 7 ст. 15 Закона о
трудовых пенсиях:
П = БЧ+СЧ+НЧ,
1
2
См.: Попов А. А. Указ. соч. С. 128–129.
См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран... С. 618–620.
161
где П — размер трудовой пенсии по инвалидности; БЧ — базовая
часть трудовой пенсии по инвалидности; СЧ — страховая часть тру
довой пенсии по инвалидности; НЧ — накопительная часть трудо
вой пенсии по инвалидности.
Размер базовой части трудовой пенсии по инвалидности в зави
симости от степени ограничения способности к трудовой деятельнос
ти (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 15 фев
раля 2005 г. № ФЗ3) установлен в следующих суммах:
1) при ограничении способности к трудовой деятельности III сте
пени (инвалид 1 группы) — 1800 рублей в месяц;
2) при ограничении способности к трудовой деятельности II степе
ни (инвалид 2 группы) — 900 рублей в месяц;
3) при ограничении способности к трудовой деятельности I степе
ни (инвалид 3 группы) — 450 рублей в месяц.
Лицам, на иждивении которых находятся нетрудоспособные
члены семьи, размер базовой части трудовой пенсии по инвалид
ности увеличивается. Определение таких членов семьи осуществ
ляется таким же образом, как и для трудовой пенсии по старости,
т. е. по правилам назначения трудовой пенсии по случаю потери кор
мильца.
Размер базовой части в этих случаях устанавливается в следую
щих суммах:
1) при ограничении способности к трудовой деятельности III сте
пени (инвалид 1 группы):
при наличии одного такого члена семьи — 2100 рублей в месяц;
при наличии двух таких членов семьи — 2400 рублей в месяц;
при наличии трех и более таких членов семьи — 2700 рублей в
месяц;
2) при ограничении способности к трудовой деятельности II степе
ни (инвалид 2 группы):
при наличии одного такого члена семьи — 1200 рублей в месяц;
при наличии двух таких членов семьи — 1500 рублей в месяц;
при наличии трех и более таких членов семьи — 1800 рублей в
месяц;
3) при ограничении способности к трудовой деятельности I степе
ни (инвалид 3 группы):
при наличии одного такого члена семьи — 750 рублей в месяц;
при наличии двух таких членов семьи — 1050 рублей в месяц;
при наличии трех и более таких членов семьи — 1350 рублей в месяц.
Размер базовой части трудовой пенсии по инвалидности лицам,
проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях, увеличивается на соответствующий районный коэффи
162
циент, устанавливаемый Правительством Российской Федерации в
зависимости от района (местности) проживания, но только на весь
период проживания указанных лиц в указанных районах (местнос
тях).
При выезде граждан за пределы районов Крайнего Севера и при
равненных к ним местностей на новое место жительства размер базо
вой части трудовой пенсии по инвалидности определяется без учета
повышающего коэффициента.
При переезде граждан на новое место жительства в другие районы
Крайнего Севера и приравненные к ним местности, в которых уста
новлены иные районные коэффициенты, размер базовой части трудо
вой пенсии по инвалидности определяется с учетом размера районно
го коэффициента по новому месту жительства.
Размер страховой части трудовой пенсии по инвалидности опре
деляется по формуле:
СЧ = ПК/(Т×К),
где СЧ — страховая часть трудовой пенсии; ПК — сумма расчетного
пенсионного капитала застрахованного лица, учтенного по состоя
нию на день, с которого ему назначается страховая часть трудовой
пенсии; Т — количество месяцев ожидаемого периода, который уста
новлен для выплаты трудовой пенсии по старости.
В формулу расчета страховой части трудовой пенсии по инвалид
ности введен показатель К — отношение нормативной продолжи
тельности страхового стажа (в месяцах) по состоянию на дату назна
чения страховой части пенсии к 180 месяцам.
Нормативная продолжительность страхового стажа до достиже
ния инвалидом возраста 19 лет составляет 12 месяцев. Этот показа
тель увеличивается на 4 месяца за каждый полный год возраста, на
чиная с 19 лет, но не более чем до 180 месяцев.
Нормативная продолжительность страхового стажа инвалида в
зависимости от его возраста (до 19 лет и от 19 лет до 60 лет) представ
лена в табл. 1.
Сумма базовой части и страховой части трудовой пенсии по инва
лидности при I степени ограничения способности к трудовой деятель
ности (инвалид 3 группы) не может быть менее 660 рублей в месяц.
Размер накопительной части трудовой пенсии по инвалидности
определяется по формуле:
НЧ = ПН/Т,
163
Таблица 1. Расчет показателей коэффициента исчисления размера
страховой части пенсии по инвалидности (К)
164
Возраст инвалида
(в полных годах)
Нормативная
продолжительность
страхового стажа
(в месяцах)
Показатели
коэффициента
До 19 лет
12
0,06
19
16
0,08
20
20
0,11
21
24
0,13
22
28
0,15
23
32
0,17
24
36
0,20
25
40
0,22
26
44
0,24
27
48
0,26
28
52
0,28
29
56
0,31
30
60
0,33
31
64
0,35
32
68
0,37
33
72
0,40
34
76
0,42
35
80
0,44
36
84
0,46
37
88
0,48
38
92
0,51
39
96
0,53
40
100
0,55
41
104
0,57
42
108
0,60
43
112
0,62
44
116
0,64
45
120
0,66
Продолжение табл. 1
Возраст инвалида
(в полных годах)
Нормативная
продолжительность
страхового стажа
(в месяцах)
Показатели
коэффициента (К )
46
124
0,68
47
128
0,71
48
132
0,73
49
136
0,75
50
140
0,77
51
144
0,80
52
148
0,82
53
152
0,84
54
156
0,86
55
160
0,88
56
164
0,91
57
168
0,93
58
172
0,95
59
176
0,97
60
180
1,0
где НЧ — накопительная часть трудовой пенсии; ПН — сумма пенси
онных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной
части его индивидуального лицевого счета по состоянию на день, с
которого указанному лицу назначается накопительная часть трудо
вой пенсии; Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты,
применяемого при расчете накопительной части трудовой пенсии по
старости. Порядок этого расчета, как уже было сказано выше, дол
жен быть установлен федеральным законом.
Структура трудовой пенсии по случаю потери кормильца, поря
док определения ее размера предусмотрен ст. 16 Закона о трудовых
пенсиях. Структура этой разновидности трудовой пенсии отличает
ся от структуры пенсий по старости и инвалидности тем, что в ней
отсутствует накопительная часть пенсии.
Таким образом, размер трудовой пенсии по случаю потери кор
мильца определяется по формуле
П = БЧ + СЧ,
165
где П — размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца; БЧ —
базовая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца; СЧ —
страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца.
Федеральным законом от 15 февраля 2005 г. № ФЗ3 размер базо
вой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца установлен в
следующих суммах:
1) в сумме 900 рублей в месяц (на каждого ребенка):
а) детям, братьям, сестрам и внукам умершего кормильца, не дос
тигшим возраста 18 лет или старше этого возраста, но не старше 23
лет, при условии обучения по очной форме до окончания ими такого
обучения;
б) детям, братьям, сестрам и внукам умершего кормильца старше
этого возраста, если они до достижения возраста 18 лет стали инва
лидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельно
сти;
в) детям, потерявшим обоих родителей, или детям умершей оди
нокой матери (круглым сиротам).
2) в сумме 450 рублей в месяц (на каждого члена семьи) другим
нетрудоспособным членам семьи умершего кормильца.
Размер базовой части трудовой пенсии этой категории пенсионе
ров в период их проживания в районах Крайнего Севера и приравнен
ных к ним местностях также увеличивается на соответствующий
районный коэффициент, устанавливаемый Правительством Россий
ской Федерации. Повышающий коэффициент изменяется при пере
езде в другие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местно
сти или отменяется, если пенсионер выезжает за пределы таких рай
онов и местностей.
Страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца на
каждого нетрудоспособного члена семьи рассчитывается по следую
щей формуле:
СЧ = ПК/(Т×К)/КН.
где ПК — сумма расчетного пенсионного капитала умершего кормиль
ца, учтенного по состоянию на день его смерти; Т — количество меся
цев ожидаемого периода выплаты пенсии, установленного для расче
та трудовой пенсии по старости.
Символ К, означает (так же как и в формуле для расчета страхо
вой части пенсии по инвалидности) отношение нормативной продол
жительности страхового стажа кормильца (в месяцах) по состоянию
на день его смерти к 180 месяцам. Нормативная продолжительность
страхового стажа до достижения умершим кормильцем возраста 19
166
лет составляет 12 месяцев и увеличивается на 4 месяца за каждый
полный год возраста начиная с 19 лет, но не более чем до 180 меся
цев. Это также совпадает с правилами расчета страховой части пен
сии по инвалидности, поэтому вышеприведенная табл. 3 «Расчет
показателей коэффициента исчисления размера страховой части пен
сии по инвалидности (К)» может применяться и при исчислении раз
мера страховой части пенсии по случаю потери кормильца.
В формулу введен еще один показатель — КН. Этот показатель
отражает количество получателей пенсии по случаю потери кормиль
ца и потому используется в качестве делителя расчетной суммы стра
ховой части пенсии.
Исчисление размера страховой части пенсии по случаю потери кор
мильца упрощается, когда пенсия назначается в связи со смертью
кормильцапенсионера, которому на день смерти была установлена
страховая часть трудовой пенсии по старости или инвалидности.
В этом случае размер страховой части для каждого нетрудоспособ
ного члена семьи умершего кормильца определяется путем деления
суммы установленной последнему страховой части пенсии на число
получателей пенсии:
СЧ = СЧп/КН,
где СЧ — размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери
кормильца; СЧп — размер страховой части трудовой пенсии по ста
рости или трудовой пенсии по инвалидности, установленный умер
шему кормильцу по состоянию на день его смерти; КН — количество
нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца. Если это един
ственный член семьи, то он соответственно получает страховую часть
пенсии умершего кормильца в полном размере.
Размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери кор
мильца не может быть менее размера страховой части трудовой пен
сии по случаю потери кормильца, которая была первоначально на
значена другим членам семьи умершего кормильца в связи со смер
тью того же самого кормильца.
Во всех случаях согласно п. 4 ст. 16 Закона о трудовых пенсиях
минимальный размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца
каждого члена семьи не может быть менее 660 рублей в месяц.
При определении размеров общих выплат получателям пенсии по
случаю потери кормильца учитывается следующее обстоятельство.
Пунктом 12 ст. 9 Закона о трудовых пенсиях предусмотрено, что
если смерть застрахованного лица наступила до назначения или до
перерасчета накопительной части пенсии (по старости или по инва
167
лидности), то средства, учтенные на специальной части его индиви
дуального лицевого счета, выплачиваются его родственникам. Заст
рахованное лицо вправе своим заявлением определить получателей
и доли распределения этих средств. Если такого заявления в ПФР
нет, средства распределяются между получателями в равных долях.
Однако круг получателей данных средств ограничен п. 6 ст. 16
Закона о трудовых пенсиях и значительно отличается от круга на
следников по закону, который определен Гражданским кодексом РФ.
Не учтен и принцип наследования по праву представления.
К числу родственников, имеющих право на получение выплаты
средств со специальной части лицевого счета застрахованного кор
мильца пенсионным законом отнесены: дети, в том числе усыновлен
ные, супруг, родители (усыновители), братья, сестры, дедушки, ба
бушки и внуки независимо от возраста и состояния трудоспособнос
ти. При этом установлена следующая очередность выплат:
1) в первую очередь — детям, в том числе усыновленным, супругу
и родителям (усыновителям);
2) во вторую очередь — братьям, сестрам, дедушкам, бабушкам и
внукам.
Выплата средств родственникам умершего кормильца одной оче
реди осуществляется в равных долях. Родственники второй очереди
имеют право на получение средств, учтенных в специальной части
индивидуального лицевого счета умершего кормильца, только при
отсутствии родственников первой очереди.
В случае отсутствия у застрахованного лица родственников, ука
занных в настоящем пункте, эти средства учитываются в составе пен
сионного резерва. При этом специальная часть индивидуального ли
цевого счета застрахованного лица закрывается. Иными словами,
эти средства остаются в распоряжении Пенсионного фонда.
Положения Закона о трудовых пенсиях в этой части вызывают
определенные возражения по следующим причинам. Ограничение
круга лиц, имеющих право на наследование пенсионных накопле
ний, отраженных на специальной части трудовой пенсии, не соот
ветствует положениям ч. 2 ст. 3 ГК РФ. Право наследования являет
ся одним из видов конституционных прав и свобод и согласно ч. 4
ст. 35 Конституции РФ гарантируется государством. В соответствии
с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны
издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы
человека и гражданина.
Размер трудовой пенсии может изменяться. Изменение размера
назначенной трудовой пенсии может осуществляться тремя способами:
1) адаптация;
168
2) перерасчет;
3) корректировка.
Одно из значений слова «адаптация» — процесс приспособления
личности или социальной группы к изменениям социальной среды.1
Применительно к пенсионному обеспечению это связано с приспо
соблением размера пенсий к объективному процессу удорожания
жизни и увеличения в связи с этим расходов на удовлетворение жиз
ненных потребностей пенсионера.
Формами адаптации пенсионных выплат являются: 1) индекса
ция всех трех структурных частей трудовых пенсий, но различными
способами; 2) увеличение размера базовой части трудовых пенсий
федеральным законом.
В качестве оснований индексации ст. 17 Закона о трудовых пенси
ях установлены:
а) инфляция;
б) рост цен;
в) годовой индекс роста среднемесячной заработной платы в Рос
сийской Федерации.
Инфляция служит основанием для индексации базовой части трудо
вой пенсии по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца.
В экономической науке инфляция рассматривается как многофак
торное явление, которое может выражаться «в росте общего уровня
цен и в обесценении денежных знаков по отношению к реальным ак
тивам».2 Инфляция является результатом разбалансирования сово
купного спроса и предложения в обществе. Совокупный спрос на ос
новании уравнения обмена количественной теории денег представ
ляется как произведение предложения денег и скорости их оборота.
Совокупный спрос — это произведение физического объема выпуска
емой продукции и уровня цен. Следовательно, всякое увеличение
количества денег в обращении или скорости их оборота приводит к
росту совокупного спроса, и наоборот. Одно из социальноэкономи
ческих последствий инфляции заключается в том, что лица, имею
щие фиксированные доходы, несут потери от инфляции в результате
снижения реальных доходов3.
В буквальном переводе с латинского index означает показатель.
Согласно словарю иностранных слов индексация — это составление
индексов.4
1
См.: Большой словарь иностранных слов. С. 21.
Экономическая теория / Под ред. А. И. Добрынина, Л. С. Тарасевича.
СПб.: Питер, 2004. С. 386.
3 См.: Там же. С. 387, 390.
4 См.: Большой словарь иностранных слов. С. 233.
2
169
Размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом тем
пов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели
в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской
Федерации на соответствующий финансовый год. Таким образом,
базовая часть пенсии индексируется в зависимости не от фактически
зарегистрированного уровня инфляции, а от уровня инфляции, ко
торый прогнозируется и на основе прогноза закладывается в феде
ральный бюджет на предстоящий финансовый год.
Индексация производится путем умножения размера базовой час
ти на соответствующий показатель — индекс, выраженный десятич
ной дробью.
Коэффициент индексации, а также периодичность индексации
базовой части пенсии определяются Правительством Российской
Федерации.
Так, Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2006 г.
№ 165 «Об утверждении коэффициента индексации с 1 апреля 2006 г.
базовой части трудовой пенсии и коэффициента дополнительного
увеличения с 1 апреля 2006 г. размера страховой части трудовой пен
сии» коэффициент индексации с 1 апреля 2006 г. базовой части тру
довой пенсии установлен в размере 1,085. Следовательно, размер
базовой части пенсии, увеличенный федеральным законом от 14 фев
раля 2005 г., умножается на этот показатель. Например, 900 руб. ×
× 1,085 = 976 руб. 50 коп.
Размеры базовых частей трудовой пенсии по старости, трудовой
пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кор
мильца, наряду с индексацией, могут в целях поэтапного приближе
ния к величине прожиточного минимума пенсионера устанавливать
ся отдельными федеральными законами. Такие законы могут прини
маться одновременно с принятием федерального закона о федераль
ном бюджете на соответствующий финансовый год.
Индексирование страховой части трудовой пенсии поставлено в
зависимость не от инфляции, а от темпов роста цен в течение опреде
ленного периода. Экономическая теория выделяет несколько видов
инфляции, в том числе умеренную или ползучую, когда цены растут
до 10 % в год.1 Очевидно, условия индексации страховой части тру
довой пенсии основаны на прогнозе именно таких темпов роста цен.
Согласно п. 7 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях страховая часть
пенсии индексируется в следующем порядке:
1) при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на
6 % — один раз в три месяца с 1го числа месяца, следующего за пер
1
170
См.: Экономическая теория. С. 386.
вым месяцем очередного квартала, т. е. с 1 февраля, 1 мая, 1 августа
и с 1 ноября;
2) при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6 % за каждое
полугодие — один раз в шесть месяцев, т. е. с 1 августа и 1 февраля,
если в течение соответствующего полугодия не производилась ин
дексация один раз в три месяца;
3) в случае роста цен за соответствующее полугодие менее чем на
6 % — один раз в год с 1 февраля, если в течение года не производи
лась индексация один раз в три месяца или один раз в шесть месяцев.
Коэффициент индексации размера страховой части трудовой пен
сии определяется Правительством Российской Федерации исходя из
уровня роста цен, зарегистрированных в соответствующем периоде.
Однако при этом он не может превышать коэффициент индексации
размера базовой части трудовой пенсии того же периода. Между тем,
как уже было сказано выше, этот коэффициент определяется исходя
из прогнозируемой, а не фактической инфляции. Причем рост цен
нельзя отождествлять с инфляцией, поскольку это лишь один из
признаков инфляции.
Наряду с указанными правилами индексации страховой части пен
сии предусмотрена также возможность дополнительного увеличения
этой части. Такое увеличение осуществляется с 1 апреля следующего
года при условии, если годовой индекс роста среднемесячной зара
ботной платы в Российской Федерации превысит суммарный коэф
фициент индексации размера страховой части трудовой пенсии, про
изведенной в этом же году. Увеличение страховой части пенсии в этом
случае производится на разницу между годовым индексом роста сред
немесячной заработной платы в Российской Федерации и указанным
коэффициентом. Иными словами, увеличение размера страховой ча
сти допускается тогда, когда реальные доходы занятого населения
опережают рост цен на потребительские товары и услуги. Вместе с
тем дополнительное увеличение размера страховой части трудовой
пенсии (с учетом ранее произведенной индексации указанной части
трудовой пенсии) не может превышать индекс роста доходов Пенси
онного фонда в расчете на одного пенсионера, направляемых на вып
лату страховой части трудовых пенсий.
Годовой индекс роста среднемесячной заработной платы в Россий
ской Федерации и индекс роста доходов Пенсионного фонда в расчете
на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части
трудовых пенсий, определяются Правительством Российской Феде
рации.
Размер накопительной части трудовой пенсии подлежит ежегод
ной индексации. Назначенная накопительная часть будет индекси
171
роваться с 1 июля года, следующего за годом, на который приходит*
ся ее назначение или перерасчет. Способ индексации этой части пен
сии не учитывает инфляционных процессов. Предусмотрено лишь,
что индексация осуществляется с учетом доходов от инвестирования
средств пенсионных накоплений и изменения ожидаемого периода
выплаты трудовой пенсии по старости. Таким образом, примерно в
течение полутора лет эта часть пенсии не будет увеличиваться. А по
скольку ее индексация не привязана ни к уровню инфляции, ни к
уровню роста цен, ни к росту средней заработной платы в стране, то
даже при росте номинальной суммы реальный уровень этой части
пенсии будет всегда иметь тенденцию к снижению.
Исследователи указывают на недостатки применяемой системы
индексации базовой и страховой частей трудовой пенсии, отмечая,
что такая система неспособна предотвратить снижение реального
уровня трудовых пенсий.1 Кроме того, возникает определенное про
тиворечие с нормой ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, где указано, что
государственные пенсии устанавливаются законом. Однако соглас
но содержанию ст. 17 Закона о трудовых пенсиях основную роль в
предоставлении возможности повышения размеров трудовых пенсий
фактически выполняют подзаконные нормативные правовые акты —
постановления Правительства РФ. Данная норма вступает в явное
противоречие и с нормой ст. 2 этого же закона, где указано, что «тру
довая пенсия — ежемесячная денежная выплата…, право на кото
рую определяется в соответствии с условиями и нормами, установ
ленными настоящим Федеральным законом».
Иные способы индексации пенсий используются в странах Евро
пейского Союза. Различные виды индексации здесь привязаны к ди
намике экономического развития.
Обычно в европейских странах используются два основных метода.
Первый предполагает индексацию пенсий на основании динами
ки потребительских цен. Этот метод используется только в Великоб
ритании и Швеции.
Во втором случае индексация осуществляется на основании дина
мики заработной платы. Такой метод используют, например, Фран
ция, Нидерланды и другие страны.
Смешанная методология индексации применяется в Дании, Ита
лии и Германии.
Кроме того, в ряде стран при адаптации пенсионных выплат во
внимание принимается также и уровень безработицы (например,
в Австрии).
1
172
См.: Захаров М. Л., Севостьянова В. Б., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 141.
В разных странах частота индексации пенсионных выплат может
существенно различаться. Так, в Австрии, Великобритании и Шве
ции индексация осуществляется один раз в год; в Дании, Франции,
Нидерландах — два раза в год. Исключение из общей практики пред
ставляет опыт Италии, где индексация пенсий производится не
сколько раз в год на основании прожиточного минимума и один раз в
год — на основании динамики заработной платы.1
Следует отметить, что ст. 7 Закона РФ «О государственных пен
сиях в Российской Федерации» (1990 г., в ред. Федерального закона
от 5 мая 1994 г.) предусматривала значительно более справедливый
способ адаптации пенсий: индексация или компенсация не реже од
ного раза в три месяца «в связи с повышением стоимости жизни».
В соответствии с Законом о трудовых пенсиях операция перерас
чета осуществляется при изменении размера базовой, страховой и
накопительной частей трудовой пенсии.
Перерасчет как способ изменения размера базовой части трудо
вой пенсии предусмотрен п. 2 ст. 17 Закона о трудовых пенсиях в
следующих случаях.
1. Достижение пенсионером возраста 80 лет. В этом случае соглас
но п. 2 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях размер базовой части увели
чивается в два раза.
2. Изменение степени ограничения способности лица к трудовой
деятельности. Данное основание может повлечь за собой как увели
чение, так и уменьшение размера базовой части пенсий по старости и
инвалидности. Если получатель трудовой пенсии по старости при
знан инвалидом, имеющим ограничение к трудовой деятельности III
степени, то размер базовой части его пенсии также удваивается. Труд
но предположить, что у такого инвалидаполучателя увеличенной
базовой части трудовой пенсии по старости произойдет изменение
степени ограничения к трудовой деятельности. Но получателю тру
довой пенсии по инвалидности при очередном освидетельствовании в
бюро медикосоциальной экспертизы может быть установлена иная
степень ограничения к трудовой деятельности. В зависимости от ре
зультатов освидетельствования и размер базовой части пенсии по
инвалидности увеличивается или уменьшается в тех пределах, кото
рые установлены п. 1 ст. 15 Закона о трудовых пенсиях.
3. Изменение числа нетрудоспособных членов семьи. В соответ
ствии с п. 3 и 4 ст. 14 и п. 2 ст. 15 Закона о трудовых пенсиях размер
базовой части пенсий по старости и по инвалидности увеличивается
1 См.: Антропов В. В. Системы пенсионного обеспечения в странах ЕС //
Труд за рубежом. 2006. № 3. С. 78–94.
173
в зависимости от количества находящихся на иждивении у пенсио
нера членов семьи.
4. Изменение категории получателей трудовой пенсии по случаю
потери кормильца. Значение термина «категория получателей пен
сии» в Законе не раскрыто. Можно лишь предположить, что законо
датель имеет в виду пенсионеров, у которых размер базовой части
трудовой пенсии является обычным или же повышается в зависимо
сти от дополнительных обстоятельств.1 Так, повышенный размер
базовой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца назна
чается детям, потерявшим обоих родителей, и детям умершей одино
кой матери, т. е. круглым сиротам.
Нужно иметь в виду, что если размер базовой части пенсии по ста
рости увеличивается при достижении пенсионером возраста 80 лет,
то перерасчет базовой части по этому основанию для лиц, получаю
щих пенсию по инвалидности, законом не предусмотрен.
Следует отметить неточность применения законодателем терми
на «перерасчет» к изменению размера базовой части трудовой пен
сии. Согласно ст. ст. 14–16 Закона о трудовых пенсиях размеры ба
зовых частей устанавливаются этим законом, а в соответствии
с абзацем 3 п. 6 ст. 17 и в целях поэтапного приближения к величине
прожиточного минимума могут устанавливаться отдельными феде
ральными законами. При этом какоголибо перерасчета (т. е. «рас
чета, произведенного заново»2) не требуется. В задачу территориаль
ного органа Пенсионного фонда входит лишь внесение изменения в
размер базовой части пенсии на основании федерального закона.
Перерасчет только страховой части и только двух видов пен
сий — по старости и инвалидности производится лицам, осуществ
лявшим после назначения трудовой пенсии работу и (или) иную дея
тельность, которые предусмотрены в качестве периодов, включаемых
в страховой стаж в соответствии со ст. 10 Закона о трудовых пенси
ях. Иные периоды, засчитываемые в страховой стаж и предусмотрен
ные п. 1 ст. 11 Закона (период прохождения военной службы, период
получения пособия по государственному социальному страхованию
в период временной нетрудоспособности, период ухода одного из ро
дителей за ребенком до достижения им полутора лет и др.), не дают
права на перерасчет.
Продолжительность таких периодов должна составлять не менее
12 полных месяцев со дня назначения страховой части трудовой пен
сии по старости или страховой части трудовой пенсии по инвалидно
1
2
174
См.: Захаров М. Л., Севостьянова В. Б. , Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 137.
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 509.
сти либо со дня предыдущего перерасчета размера указанной части
соответствующей трудовой пенсии.
Перерасчет размера страховой части трудовой пенсии по старости
или страховой части трудовой пенсии по инвалидности по этому ос
нованию производится по формуле:
СЧ = СЧп + ПКп/(Т х К).
СЧ — размер страховой части трудовой пенсии по старости или стра
ховой части трудовой пенсии по инвалидности; СЧп — установлен
ный размер страховой части трудовой пенсии по старости или стра
ховой части трудовой пенсии по инвалидности по состоянию на день,
непосредственно предшествующий дню, с которого производится со
ответствующий перерасчет; ПКп — сумма расчетного пенсионного
капитала по состоянию на день, с которого производится соответ
ствующий перерасчет; Т — количество месяцев ожидаемого периода
выплаты трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инва
лидности. При выборе этого показателя нужно учитывать положе
ния п. 7 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях. Согласно данной норме
количество месяцев ожидаемого периода при перерасчете страховой
части только трудовой пенсии по старости сокращается на один год
за каждый полный год, истекший со дня назначения этой части пен
сии ко времени перерасчета. Предел такого сокращения — 14 лет
(168 месяцев).
Правила перерасчета связаны также и с уменьшенной продолжи
тельностью ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, кото
рая предусмотрена п. 1–3 ст. 32 Закона о трудовых пенсиях. Как уже
было выше показано, при определении размера страховой части на
переходном этапе, начиная с 1 января 2002 г., установлен умень*
шенный ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости —
12 лет (144 месяца). Этот период на основании п. 1 ст. 32 Закона о
трудовых пенсиях подлежит ежегодному увеличению: сначала на
6 месяцев, а затем с 2010 г. — на 12 месяцев, чтобы достичь установ
ленной законом нормы — 19 лет (228 месяцев). Для лиц, имеющих
право на досрочную пенсию и на пенсию на льготных основаниях
(п. 1 ст. 27 и п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях), первоначально
устанавливается период ожидаемой выплаты пенсии также 12 лет
(144 месяца) Но увеличиваться он будет, начиная с 1 января 2013 г.
ежегодно на 12 месяцев.
При назначении трудовой пенсии по старости в более позднем воз
расте, чем это предусмотрено п. 1 ст. 7 Закона о трудовых пенсиях
(для женщин — 55 и для мужчин — 60 лет), ожидаемый период вып
175
латы не может составлять менее 10 лет (120 месяцев). Начиная с
1 января 2009 г., его продолжительность подлежит ежегодному уве
личению на 6 мес. до достижения 14 лет (168 месяцев) — п. 3 ст. 32
Закона о трудовых пенсиях. Динамика увеличения ожидаемого пе
риода в этих случаях представлена в табл. 4.
К — коэффициент для исчисления размера трудовой пенсии по
старости, равный 1, а для исчисления размера трудовой пенсии по
инвалидности — отношению, указанному в п. 3 ст. 15 Закона о тру
довых пенсиях. При этом нормативная продолжительность страхо
вого стажа инвалида учитывается по состоянию на день, с которого
производится соответствующий перерасчет.
Перерасчет размера страховой части только трудовой пенсии по
старости производится также в случае отказа пенсионера от получе
ния установленной ему страховой части пенсии (полностью или час
тично) не менее чем в течение 12 полных месяцев со дня назначения
или со дня предыдущего перерасчета размера этой части пенсии. Пе
рерасчет осуществляется по заявлению пенсионера. При этом не по
лученные пенсионером за указанный период суммы страховой части
трудовой пенсии по старости подлежат зачислению на его индивиду
альный лицевой счет.
Для перерасчета размера страховой части трудовой пенсии по ста
рости в этом случае применяется та же формула, которая использу
ется при перерасчете, связанном с продолжением трудовой деятель
ности.
Таблица 4. Динамика увеличения ожидаемого периода выплаты трудо*
вой пенсии по старости, назначаемой в позднем возрасте
Год назначения пенсии
Ожидаемый период
выплаты пенсии
по старости (лет)
Ожидаемый период
выплаты пенсии по
старости (месяцев)
2009
10,0
120
2010
10,5
126
2011
11,0
132
2012
11,5
138
2013
12,0
144
2014
12,5
150
2015
13,0
156
2016
13,5
162
2017
14,0
168
176
Перерасчет страховой части трудовой пенсии в случае продолже
ния работы после назначения пенсии (п. 3 ст. 17 Закона о трудовых
пенсиях) может сочетаться с перерасчетом в случае отказа пенсионе
ра от получения страховой части пенсии (п. 4 этой же статьи). Но
такой двойной перерасчет возможен только для страховой части тру
довой пенсии по старости, так как для пенсионераинвалида второй
случай перерасчета законом не предусмотрен.
Возможность перерасчета накопительной части предусмотрена,
в отличие от страховой части, только для трудовой пенсии по старо
сти, но не для пенсии по инвалидности. Основанием для перерасчета
является работа и (или) иная деятельность, которые предусмотрены
ст. 10 Закона о трудовых пенсиях, после назначения этой части пен
сии. Перерасчет проводится один раз в три года. При перерасчете учи
тываются дополнительные пенсионные накопления, отраженные в
специальной части индивидуального лицевого счета, за период, ис
текший со дня назначения указанной части пенсии, либо со дня пос
леднего перерасчета ее размера. Однако их фактический объем значе
ния для перерасчета не имеет, поскольку законом не установлена
требуемая продолжительность работы и (или) иной деятельности,
как это сделано для перерасчета страховой части пенсии.
Перерасчет размера накопительной части трудовой пенсии произ
водится по следующей формуле:
НЧ = НЧп + ПНп/Т.
где НЧ — размер накопительной части трудовой пенсии после пере
расчета; НЧп —размер накопительной части трудовой пенсии, уста
новленный ранее, по состоянию на день, который непосредственно
предшествует дню, когда производится перерасчет; ПНп — сумма до
полнительных пенсионных накоплений, поступивших в Пенсион
ный фонд и учтенных в специальной части индивидуального лицево
го счета, за период, истекший со дня назначения накопительной ча
сти трудовой пенсии, либо со дня последнего перерасчета размера этой
части трудовой пенсии; Т — количество месяцев ожидаемого периода
выплаты трудовой пенсии по старости, определяемого по состоянию
на день, с которого производится указанный перерасчет. Ожидаемый
период выплаты накопительной части, как уже было сказано выше,
устанавливается отдельным федеральным законом.
Корректировка страховой части трудовой пенсии по старости
применяется в целях обеспечения достоверности сведений индивиду
ального (персонифицированного) учета в системе обязательного пен
сионного страхования, влияющих на размер трудовой пенсии.
177
На основании ст. 16 Закона об индивидуальном (персонифициро
ванном) учете в системе обязательного пенсионного страхования орга
ны ПФР имеют право в необходимых случаях по результатам про
верки достоверности сведений, представленных страхователями, осу
ществлять корректировку этих сведений и вносить уточнения в ли
цевой счет, сообщив об этом застрахованному лицу.
Согласно постановлению Правительства РФ от 15 марта 1997 г.
№ 318 «О мерах по организации индивидуального (персонифициро
ванного) учета для целей государственного пенсионного страхова
ния»1 организация индивидуального (персонифицированного) учета
в системе обязательного пенсионного страхования включает в себя,
в частности, информационное обеспечение процесса установления и
корректировки размера трудовых пенсий.
Основанием для корректировки является также Инструкция о
порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета
сведений о застрахованных лицах для целей обязательного пенсион
ного страхования, утвержденная постановлением Правительства
Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 318.2
В целях реализации ст. 16 указанного закона и Инструкции по
становлением Правления ПФР от 14 декабря 2005 г. № 246п утвер
жден Порядок корректировки сведений индивидуального (персони
фицированного) учета и уточнения индивидуальных лицевых счетов
застрахованных лиц в части трудового (страхового) стажа, приобре
тенного до 1 января 2002 г., территориальными органами Пенсион
ного фонда Российской Федерации.3
Данный документ определяет правила корректировки сведений
индивидуального (персонифицированного) учета ранее представлен
ных страхователями и внесенных в индивидуальные лицевые счета
застрахованных лиц, в части трудового (страхового) стажа за период
с даты открытия индивидуального лицевого счета застрахованного
лица до 1 января 2002 г. и уточнения индивидуальных лицевых сче
тов застрахованных лиц в части названного стажа территориальны
ми органами ПФР.
Размер страховой части трудовой пенсии подлежит корректиров
ке с учетом уточнения по данным индивидуального (персонифициро
ванного) учета в системе обязательного пенсионного страхования
ранее предоставленных страхователем сведений о сумме страховых
взносов, уплаченных им в Пенсионный фонд, принятых во внимание
1
2
3
178
СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1538.
СЗ РФ. 1997. № 13. Ст.1538; 2003. № 29. Ст.2999
БНА. 2006. № 8.
при определении величины суммы расчетного пенсионного капитала
для исчисления размера этой части указанной пенсии. Такая коррек
тировка производится с 1 июля года, следующего за годом, на кото
рый приходится назначение трудовой пенсии или перерасчет размера
трудовой пенсии.
§ 4. Конституционный принцип сохранения
ранее приобретенных прав на трудовую пенсию
Часть 2 ст. 55 Конституции РФ содержит принципиальное поло
жение, имеющее большое значение для лиц, трудовая и иная дея
тельность которых полностью или частично протекала до того, как
пенсионной реформой был изменен порядок реализации конституци
онного права на трудовую пенсию: «В Российской Федерации не дол
жны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и сво
боды человека и гражданина».
На основании конституционной нормы Законом о трудовых пен
сиях предусмотрены переходные положения, которые позволяют
учесть объем и качество пенсионных прав граждан, приобретенных
ими в соответствии с тем пенсионным законодательством, которое
действовало ранее.
Так, ст. ст. 27 и 28 Закона о трудовых пенсиях учтен объем ранее
приобретенных прав для назначения досрочной трудовой пенсии по
старости и трудовой пенсии по старости на льготных условиях.
Статьей 30 Закона о трудовых пенсиях предусмотрены правила
оценки пенсионных прав, приобретенных на основании ранее дей
ствовавшего законодательства. Такая оценка производится путем
конвертации (преобразования) пенсионных прав по состоянию на
1 января 2002 г. в расчетный пенсионный капитал. Следует заме
тить, что слова «конвертация» нет ни в одном словаре. Авторы зако
нопроекта, поместив в скобки слово «преобразование», очевидно,
признавали за ним роль русского перевода использованного терми
на. Однако «преобразовать» означает, в частности, «превратить из
одного вида в другой, из одной формы в другую».1 Близким к этому
значению является слово «конверсия» (от лат. conversio — измене
ние2).
Как известно, размер базовой части трудовой пенсии устанавли
вается федеральным законом и затем подлежит индексации. Поэто
1
2
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 584.
См.: Большой словарь иностранных слов. С. 302.
179
му размер базовой части пенсии лиц, которым трудовая пенсия на
значается, начиная с 1 января 2002 г. (как на основании ранее при
обретенных пенсионных прав, так и по новым правилам), всегда из
вестен. Известно также, что размер пенсионного капитала для расче
та страховой части трудовой пенсии отражается на лицевом счете
застрахованного в системе обязательного пенсионного страхования
и с 1 января 2002 г. определяется на основании данных индивиду
ального (персонифицированного) учета. Начиная с этой даты, для
установления размера страховой части трудовой пенсии достаточно
провести несложные вычисления: сумму накопленных страховых
взносов (ПК) разделить на число месяцев ожидаемого периода вып
латы пенсии (Т).
Для оценки же ранее приобретенных прав необходимо выполнить
более сложную операцию: рассчитать «условный» пенсионный ка
питал на основе тех пенсионных прав, которые были приобретены по
правилам прежнего пенсионного законодательства. Такой расчет
должен отражать количественную и качественную характеристики
социальной значимости жизнедеятельности пенсионера. Для преоб
разования законом предлагается следующая формула: ПК = (РП –
– БЧ) × Т.
ПК означает величину не фактически накопленного пенсионного
капитала, как это имеет место при определении размера страховой
части трудовой пенсии, назначаемой по правилам нового пенсионно
го закона, а расчетного пенсионного капитала.
РП — расчетный размер трудовой пенсии. Если размер трудовой
пенсии исчисляется путем сложения базовой и страховой, а в буду
щем и накопительной частей, то для оценки ранее приобретенных
пенсионных прав вначале рассчитывается общий размер трудовой
пенсии по правилам п. 2 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях. Расчет
ный размер трудовой пенсии используется для исчисления условного
размера пенсионного капитала и подставляется в данную формулу.
БЧ — размер базовой части трудовой пенсии, который определя
ется в том же порядке, что и для лиц, застрахованных в системе обя
зательного пенсионного страхования после 1 января 2002 г. (п. 1
ст. 14 Закона о трудовых пенсиях).
Т — ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости.
Этот период равен аналогичному периоду, подлежащему применению
при установлении трудовой пенсии в соответствии с теми правила
ми, которые установлены для определения размера пенсии лицам,
застрахованным в системе обязательного пенсионного страхования
после 1 января 2002 г. (п. 5 ст. 14 и п. 1 ст. 32 Закона о трудовых
пенсиях).
180
Расчет осуществляется по следующей формуле: РП = СК × ЗР/ЗП ×
× СЗП.
ЗР — среднемесячный заработок застрахованного лица. Размер
заработка может определяться по двум вариантам. Заработок пенси
онера по первому варианту определяется за два последних года перед
вступлением в силу нового пенсионного закона, т. е. — 2000–2001
годы. Поскольку в этот период уже была создана система индивиду
ального (персонифицированного) учета и заведены лицевые счета на
застрахованных лиц, то эта величина устанавливается только по
сведениям индивидуального (персонифицированного) учета в систе
ме государственного пенсионного страхования. У пенсионера есть
право выбрать второй вариант определения заработка и взять за ос
нову для расчетов средний заработок за любые 60 месяцев подряд.
В этом случае размер заработка устанавливается на основании доку
ментов, выдаваемых соответствующими работодателями либо госу
дарственными (муниципальными) органами.
ЗП — среднемесячная заработная плата в Российской Федерации
за тот же период, за который берутся сведения о среднем заработке
пенсионера.1
СЗП — среднемесячная заработная плата в Российской Федера
ции за период с 1 июля по 30 сентября 2001 года.
СК — стажевый коэффициент, который для застрахованных лиц
(за исключением инвалидов, имеющих ограничение способности к
трудовой деятельности I степени) составляет 0,55 и повышается на
0,01 за каждый полный год общего трудового стажа сверх 20 или 25
лет (соответственно для женщин и мужчин), но не более чем на 0,20.
Содержание формулы представляет собой не что иное, как способ
расчета и увеличения размера пенсий с применением индивидуально*
го коэффициента пенсионера, установленный Федеральным законом
от 21 июля 1997 г. № 113ФЗ «О порядке исчисления и увеличения
государственных пенсий».2 Текст этого закона лег в основу новой
редакции ст. 7 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской
Федерации» (1990 г.). Данная статья прежде называлась «Повыше
ние пенсий в связи с ростом стоимости жизни». В редакции Феде
рального закона № 113ФЗ она получила новое название — «Исчис
ление и увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы в стра
не». До внесения изменений в ст. 7 Закона 1990 г. размер пенсии
1 В литературе обычно приводятся соответствующие таблицы среднемесяч
ной заработной платы в стране. См., например: Афанасьев С. А. Расчет пенсии:
первый этап — стартовый пенсионный капитал. М.: МЦФЭР, 2002. С. 38.
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3585.
181
определялся в процентах от среднего заработка пенсионера за 24 пос
ледних месяца работы либо за любые 60 месяцев работы подряд и
зависел от продолжительности трудового стажа. Общий трудовой
стаж 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин давал право на получе
ние пенсии в размере 55% от среднего заработка. Превышение требу
емой продолжительности общего или специального трудового стажа
позволяло увеличивать размер пенсии на 1% за каждый год превы
шения стажа, но не более чем на 20%.
Наряду с этим способом был установлен расчет и увеличение размера
пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера.
Индивидуальный коэффициент пенсионера (ИКП) устанавливал
ся следующим образом. Вначале определялся процент заработка, за
висящий от продолжительности трудового стажа (общего или спе
циального). Затем данный показатель — стажевый коэффициент
(СК) переводился из процентов в десятичную дробь. Этот показатель,
очевидно, отражает количественную сторону вклада пенсионера в
общественно полезную деятельность. Наконец, стажевый коэффи
циент умножался на частное от деления среднемесячного заработка
пенсионера за период, из которого исчисляется пенсия (ЗР), к сред
немесячной заработной плате в стране за тот же период (ЗП). Эта
операция по замыслу законодателя по всей видимости должна была
отражать качественную сторону трудовой деятельности пенсионе
ра, ибо заработок — это оценка качества труда. Если выразить дан
ный расчет в соответствующей формуле, то она и будет представлять
собой часть формулы, предусмотренной п. 2 ст. 30 Закона о трудовых
пенсиях, т. е. СК × ЗР/ЗП.
Окончательный размер пенсии, назначенной по правилам ст. 7
Закона 1990 г., определялся путем умножения значения индивиду
ального коэффициента пенсионера на размер средней заработной пла
ты в стране за тот период, на который приходится назначение пен
сии: ИКП × СЗП. Таким образом, третий элемент правой части фор
мулы, предусмотренной ст. 30 Закона о трудовых пенсиях, также
заимствован из способа исчисления и увеличения размера пенсий,
который применялся в прежнем пенсионном законодательстве.
Поскольку преобразование пенсионных прав производится на
1 января 2002 г., то нужно иметь в виду, что СЗП в формуле расче
тов — это среднемесячная заработная плата в России за период с
1 июля по 30 сентября 2001 года для исчисления и увеличения раз
меров пенсий, утвержденная Правительством Российской Федерации
в сумме 1671 руб.
СК — стажевый коэффициент для застрахованных лиц (за исклю
чением инвалидов, имеющих ограничение способности к трудовой
182
деятельности I степени) составляет 0,55 и повышается на 0,01 за
каждый полный год общего трудового стажа сверх указанной в на
стоящем пункте продолжительности, но не более чем на 0,20.
Для инвалидов, имеющих ограничение способности к трудовой
деятельности, стажевый коэффициент составляет 0,30.
Отношение среднемесячного заработка застрахованного лица к
среднемесячной заработной плате в Российской Федерации (ЗР/ЗП)
ограничено законом и учитывается в размере не свыше 1,2.
Для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравнен
ных к ним местностях (п. 2 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях),
в которых установлены районные коэффициенты к заработной пла
те, предел отношения среднемесячного заработка застрахованного
лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации
(ЗР/ЗП) повышен и учитывается в следующих размерах:
не свыше 1,4 — для лиц, проживающих в указанных районах и
местностях, в которых к заработной плате работников установлен
районный коэффициент в размере до 1,5;
не свыше 1,7 — для лиц, проживающих в указанных районах и
местностях, в которых к заработной плате работников установлен
районный коэффициент в размере от 1,5 до 1,8;
не свыше 1,9 — для лиц, проживающих в указанных районах и
местностях, в которых к заработной плате работников установлен
районный коэффициент в размере от 1,8 и выше.
При этом, если установлены разные районные коэффициенты к
заработной плате, учитывается коэффициент к заработной плате,
действующий в данном районе или местности для рабочих и служа
щих непроизводственных отраслей.
Мужчинам и женщинам, если они проработали не менее 15 кален
дарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 лет в прирав
ненных к ним местностях (абзац 1 подпункта 6 п. 1 ст. 28 Закона),
отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной
заработной плате в Российской Федерации (ЗР/ЗП) учитывается в
указанных выше размерах независимо от места жительства этих
лиц за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним
местностей.
Повышения пенсий, установленные законодательством Российс
кой Федерации для отдельных категорий граждан по состоянию на
31 декабря 2001 года (за исключением районного коэффициента),
начисляются к расчетному размеру трудовой пенсии соответствую
щим лицам (за исключением лиц, имеющих право на дополнитель
ное материальное обеспечение в соответствии с законодательством
Российской Федерации в более высоком размере).
183
Величина расчетного пенсионного капитала при неполном общем
трудовом стаже определяется исходя из величины расчетного пенси
онного капитала при полном общем трудовом стаже, т. е. при СК,
равном 0,55. Затем сумма расчетного пенсионного капитала делится
на число месяцев полного общего трудового стажа и умножается на
число месяцев фактически имеющегося общего трудового стажа. Для
упрощения расчетов в этих случаях специалисты используют коэф*
фициент неполного стажа (КНС), который является частным от
деления числа месяцев фактически имеющегося стажа (ФС)на число
месяцев необходимого стажа (ОС): КНС = ФС/ОС.1 Формула расчета
пенсионного капитала при этом будет выглядеть следующим обра
зом: ПК = (РП – БЧ) × Т × КНС.
В целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим
трудовым стажем в соответствии с п. 4 ст. 30 Закона о трудовых пен
сиях понимается суммарная продолжительность трудовой и иной
общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, учиты
ваемая в календарном порядке.
Ранее действовавший Закон 1990 г. предусматривал возможность
льготного (кратного) исчисления общего трудового стажа при исчис
лении размера пенсии с применением ИКП. В связи с этим группа
депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собра
ния (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского авто
номного округа и отдельные граждане обратились в Конституцион
ный Суд РФ с вопросом о соответствии указанной нормы ст. 1 (ч. 1),
2, 7, 17, 18, 20, 39, 54 (ч. 1), 55 (ч. 2 и 3) и 57 Конституции Россий
ской Федерации.
Конституционный Суд РФ постановлением от 29 января 2004 г.
№ 2П признал содержащуюся в п. 4 ст. 30 Закона о трудовых пенси
ях норму в той части, в какой она во взаимосвязи с п. 2 ст. 31 данного
закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоя
нию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования)
в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) по
рядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать
в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной
деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законода
тельством, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ указал: «Данная норма — по своему кон
ституционноправовому смыслу в системе норм — не может служить
основанием для ухудшения условий реализации права на пенсион
1 См., например: Добромыслов К. В. Исчисление трудовых пенсий по старо
сти (примеры расчетов). М.: Книжный мир, 2002. С. 31 и др.
184
ное обеспечение, поскольку не препятствует гражданину осуще
ствить оценку приобретенных им до 1 января 2002 года пенсионных
прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и
размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства».1
Конвертация (преобразование) пенсионных прав в расчетный пен
сионный капитал застрахованных лиц, имеющих специальный тру*
довой стаж, может осуществляться по их выбору в вышеуказанном
порядке. При этом вместо общего трудового стажа (как фактически
имеющегося, так и полного) может применяться специальный стаж
на соответствующих видах работ (как полный, так и фактически
имеющийся).
При этом в целях исчисления расчетного пенсионного капитала
застрахованному лицу с применением не общего, а специального тру
дового стажа ожидаемый период выплаты пенсии по старости, опре
деляемый в вышеприведенном порядке, увеличивается на количе
ство лет, недостающих при назначении досрочной пенсии до возрас
та, установленному ст. 7 Закона (60 и 55 лет — для мужчин и жен
щин соответственно). Это означает, что в формуле расчетного
пенсионного капитала ПК = (РП – БЧ) × Т показатель Т должен быть
увеличен на разность между общеустановленным возрастом выхода
на пенсию и возрастом досрочного назначения трудовой пенсии по
старости.
Для лиц, которым по состоянию на 31 декабря 2001 года установ
лена трудовая пенсия по старости, трудовая пенсия по инвалиднос
ти, трудовая пенсия по случаю потери кормильца или трудовая пен
сия за выслугу лет в соответствии с Законом РФ «О государственных
пенсиях в Российской Федерации» (1990 г.) по их выбору в качестве
расчетного размера трудовой пенсии принимается сумма одной уста
новленной им пенсии с учетом повышений и компенсационной вып
латы в связи с ростом стоимости жизни в Российской Федерации с
применением соответствующего районного коэффициента, за исклю
чением надбавок на уход и на нетрудоспособных иждивенцев.
В случае, если по выбору пенсионера оценка его пенсионных прав
производится в соответствии с пп. 1–5 ст. 30 Закона о трудовых пен
сиях, для определения расчетного размера трудовой пенсии по жела
нию пенсионера может быть учтен размер его среднемесячного зара
ботка, из которого исчислена установленная пенсия.
При назначении, начиная с 1 января 2002 года, трудовой пенсии
по случаю потери кормильца в связи со смертью застрахованного
лица, которому не был открыт индивидуальный лицевой счет, про
1
СЗ РФ. 2004 № 6. Ст. 450.
185
изводится определение расчетного пенсионного капитала, полагав
шегося умершему кормильцу, в порядке, предусмотренном настоя
щей статьей в отношении лиц, ставших инвалидами, для последую
щего исчисления страховой части трудовой пенсии по случаю потери
кормильца соответствующим членам его семьи в соответствии с п. 2
ст. 16 настоящего Закона о трудовых пенсиях.
Индексация расчетного пенсионного капитала, необходимого для
определения страховой части трудовой пенсии, производится приме
нительно к порядку, предусмотренному пп. 7 и 8 ст. 17 Закона о тру
довых пенсиях, за весь период, начиная с 1 января 2002 года, до дня,
с которого назначается указанная часть трудовой пенсии.
Оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на
1 января 2002 года производится органами, осуществляющими пен
сионное обеспечение, одновременно с назначением им трудовой пен
сии в соответствии с Законом о трудовых пенсиях, но не позднее
1 января 2013 года. При этом применяется порядок исчисления и
подтверждения трудового стажа, в том числе стажа на соответствую
щих видах работ (а в необходимых случаях заработка застрахован
ного лица), который был установлен для назначения и перерасчета
государственных пенсий и действовал до дня вступления в силу этого
закона.
Анализ нормы ст. 30 Закона о трудовых пенсиях показывает, что
преобразование ранее приобретенных пенсионных прав фактически
ухудшает положение пенсионеров, что не соответствует положени
ям ч. 2 ст. 55 Конституции РФ.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 102 Закона 1990 г. среднемесячный
заработок при назначении пенсии определялся (по желанию обра
тившегося за пенсией): за 24 последних месяца работы (службы,
кроме срочной военной службы) перед обращением за пенсией либо
за любые 60 месяцев работы (службы) подряд в течение всей трудо
вой деятельности перед обращением за пенсией. В соответствии с п. 2
ст. 102 Закона 1990 г. из числа месяцев, за которые подсчитывается
среднемесячный заработок, исключаются (по желанию обративше
гося за пенсией) неполные месяцы работы в связи с ее началом или
прекращением не с первого числа месяца и месяцы (в том числе не
полные) отпуска, предоставляемого в связи с уходом за ребенком в
возрасте до трех лет, а также время работы, в течение которого граж
данин являлся инвалидом или получал возмещение ущерба, причи
ненного увечьем либо иным повреждением здоровья, осуществлял
уход за инвалидом I группы, ребенкоминвалидом в возрасте до 16
лет или престарелым, нуждающимся в постороннем уходе по заклю
чению лечебного учреждения. При этом исключенные месяцы можно
186
было заменять другими, непосредственно предшествующими избран
ному периоду или непосредственно следующими за ним.
Однако в п. 2. ст. 30 Закона о трудовых пенсиях законодатель не
включил слова «работы (службы)». В результате этого заработок
пенсионера по новому закону делится на число месяцев указанного
срока без учета фактически отработанного времени в этом периоде и
по этой причине занижается.
Кроме того, вызывает возражения и коэффициент, ограничиваю
щий соотношение среднего заработка пенсионера и средней заработ
ной платы в стране — не более 1,2 (для пенсионеров районов Крайне
го Севера и приравненных к ним местностях — до 1,9).
Очевидным представляется стремление законодателя в сложной
экономической обстановке второй половины 90х годов ХХ века в
России путем введения предельного коэффициента ограничить раз
мер расходов на пенсионное обеспечение. Однако в Законе о трудо
вых пенсиях находит отражение накопительный принцип формиро
вания размера трудовой пенсии. Страховая часть трудовой пенсии
формируется, прежде всего, за счет пенсионного капитала, который
складывается из страховых взносов застрахованного лица. Чем боль
ше его заработок или иные доходы, тем больше и размер пенсионного
капитала. При этом какихлибо ограничений размера пенсионного
капитала закон не устанавливает. Это означает, что государство ис
черпывающим образом оценивает качественный вклад в обществен
ное производство лица, застрахованного в системе обязательного
пенсионного страхования. Этой объективной оценки оказались ли
шены лица, которые были застрахованы в системе государственного
социального страхования по законодательству СССР и в соответствии
с Законом о государственных пенсиях 1990 года.
187
Глава 4
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ФИНАНСИРОВАНИЕМ ТРУДОВЫХ ПЕНСИЙ
§ 1. Пенсионный фонд России в системе
государственного управления
финансами пенсионного обеспечения
Согласно ч. 1 п. «в» Конституции РФ Правительство РФ обеспе
чивает проведение в Российской Федерации единой государственной
политики в различных областях общественной жизни, в том числе
в области социального обеспечения. ст. 16 Федерального конститу
ционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации»1 в качестве одного из вида полномочий Пра
вительства РФ указывает обеспечение проведения «единой государ
ственной социальной политики, реализацию конституционных прав
граждан в области социального обеспечения, способствует развитию
социального обеспечения и благотворительности».
Обязательное пенсионное страхование как один из способов реа
лизации конституционного права на трудовую пенсию — составная
часть пенсионной системы России. В силу ст. 12 Закона об обяза
тельном пенсионном страховании к полномочиям федеральных
органов государственной власти по обязательному пенсионному
страхованию в Российской Федерации относятся:
установление порядка принятия бюджета Пенсионного фонда и
порядка его исполнения;
утверждение бюджета Пенсионного фонда и отчета о его исполне
нии;
определение порядка и условий формирования и инвестирования
средств пенсионных накоплений;
определение порядка хранения средств обязательного пенсионно
го страхования;
управление системой обязательного пенсионного страхования;
обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности сис
темы обязательного пенсионного страхования, в том числе путем
обеспечения поступления обязательных платежей в объеме, предус
мотренном бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации;
определение порядка использования временно свободных средств
обязательного пенсионного страхования;
1
188
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
осуществление государственного надзора и контроля за реализа
цией прав застрахованных лиц на получение трудовой пенсии, в том
числе ее накопительной составляющей.
Если рассматривать органы федеральной власти как систему, при
званную организационно обеспечивать реализацию конституцион
ного права на трудовую пенсию, то в ее составе основной структурной
частью — подсистемой следует считать государственный внебюджет
ный Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР).
В соответствии с положениями ст. 5 Закона об обязательном пен
сионном страховании обязательное пенсионное страхование в Рос
сийской Федерации осуществляется страховщиком, которым явля
ется Пенсионный фонд РФ.
Пенсионный фонд имеет статус государственного учреждения.
Пенсионный фонд и его территориальные органы составляют единую
централизованную систему органов управления средствами обяза
тельного пенсионного страхования в Российской Федерации, в кото
рой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Государство несет субсидиарную ответственность по обязатель
ствам Пенсионного фонда перед застрахованными лицами.
Положения о территориальных органах (отделениях, городских
и районных управлений) Пенсионного фонда Российской Федерации,
являющихся юридическими лицами, утверждаются Правлением
Пенсионного фонда.
Пенсионный фонд Российской Федерации (России) был образован
постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года.1
Цель создания Пенсионного фонда — государственное управление
финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации в со
ответствии с Законом РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных
пенсиях в Российской Федерации». Этим законом, который утратил
силу с 1 января 2002 года, впервые было введено финансирование
пенсий за счет страховых взносов работодателей и граждан в сово
купности с ассигнованиями из федерального бюджета. До его приня
тия средства на выплату пенсий выделялись исключительно из госу
дарственного бюджета. Расходование этих средств осуществлялось с
непосредственным участием профсоюзов, которые управляли в СССР
государственным социальным страхованием.2
По своему статусу ПФР — самостоятельное финансовокредитное
учреждение. Первоначально его деятельность определялась Законом
1
ВСНД. 1992. № 5. Ст.180.
См.: Захаров М. Л. Пенсии рабочим и служащим. М.: Профиздат, 1983.
С. 5 и далее.
2
189
РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» и Положением, утверж
денным тем же постановлением Верховного Совета РСФСР.
В дальнейшем в связи с подготовкой и проведением пенсионной
реформы произошло расширение нормативной базы правового регу
лирования деятельности ПФР. В настоящее время, кроме Положе
ния о ПФР, деятельность Пенсионного фонда регулируется Феде
ральными законами «Об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе обязательного пенсионного страхования», «Об обя
зательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и
«О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Кроме того, дея
тельность Пенсионного фонда и его территориальных органов долж
на определяться Федеральным законом «Об управлении средствами
государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Россий
ской Федерации», который до настоящего времени не принят.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 июня 2001 г.
№ 9П установил, что Пенсионный фонд Российской Федерации на
делен публичновластными полномочиями по обеспечению консти
туционного права на государственную1 пенсию, в том числе полномо
чием по назначению указанных пенсий, именно законом. Конститу
ционный Суд РФ также признал, что такие полномочия, по смыслу
ст. ст. 7 (ч. 2), 10, 11 (ч. 1), 15 (ч. 2), 39, 45 (ч. 1), 71 (п. «в», «ж»),
72 (п. «ж» ч. 1), 78 (ч. 1), 110, 114 (п. «в», «г», «е» ч. 1) и 115
Конституции Российской Федерации, относятся к сфере функциони
рования исполнительной власти и ее органов.
Поскольку ПФР выполняет отдельные банковские операции, в
этой сфере деятельности на него распространяется законодательство
Российской Федерации о банках и банковской деятельности.
В качестве страховщика в системе пенсионного страхования Пен
сионный фонд обеспечивает:
целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финан
сирование расходов, предусмотренных Положением о ПФР;
организацию работы по взысканию с работодателей и граждан,
виновных в причинении вреда здоровью работников и других граж
дан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие тру
дового увечья, профессионального заболевания или по случаю поте
ри кормильца;
капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добро
вольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и
юридических лиц.
1 В Законе о государственных пенсиях РФ (1990) все пенсии именовались
государственными.
190
Согласно ст. 25 Закона об обязательном пенсионном страховании
контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное
страхование осуществляется налоговыми органами. В силу п. 1
ст. 30 Налогового кодекса РФ (Часть 1)1 налоговые органы состав
ляют единую централизованную систему контроля за соблюдением
законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную
систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, пре
дусмотренных законодательством Российской Федерации, за пра
вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в
соответствующий бюджет иных обязательных платежей. В указан
ную систему входят федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов,
и его территориальные органы.
Ранее страховые взносы включались в состав единого социального
налога, предусмотренного ст. 234 Налогового кодекса РФ, до отмены
данной нормы Федеральным законом от 20 июля 2004 г. № 70ФЗ.2
Однако следует учитывать, что в соответствии с п. 2 ст. 10 Закона об
обязательном пенсионном страховании объектом обложения стра
ховыми взносами и базой для начисления страховых взносов явля
ются объект налогообложения и налоговая база по единому социаль
ному налогу, установленные главой 24 «Единый социальный налог»
Налогового кодекса РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона об обязательном пенсионном
страховании Пенсионный фонд и его территориальные органы име*
ют право:
проводить у страхователей проверки документов, связанных с назна
чением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспече
ния, представлением сведений индивидуального (персонифицированно
го) учета застрахованных лиц; требовать и получать у плательщиков
страховых взносов необходимые документы, справки и сведения по воп
росам, возникающим в ходе указанных проверок, за исключением сведе
ний, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установлен
ном законодательством Российской Федерации порядке;
требовать от руководителей и других должностных лиц проверяе
мых организаций, а также от физических лиц, которые самостоя
тельно уплачивают обязательные платежи, устранения выявленных
нарушений законодательства Российской Федерации об обязатель
ном пенсионном страховании;
1
2
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3088.
191
получать у налоговых органов необходимую для осуществления
обязательного пенсионного страхования информацию о страховате
лях и застрахованных лицах, включая налоговую декларацию, и
иные сведения, составляющие налоговую тайну;
осуществлять управление средствами бюджета Пенсионного фон
да и контроль за их расходованием в соответствии с Федеральным
законом «Об управлении средствами государственного пенсионного
обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и законодатель
ством Российской Федерации;
представлять интересы застрахованных лиц перед страхователями;
осуществлять возврат страховых взносов страхователям в слу
чае, если невозможно установить, за каких застрахованных лиц ука
занные платежи уплачены.
В обязанности Пенсионного фонда как страховщика входит:
подготавливать обоснование размера тарифов страховых взносов;
назначать (пересчитывать) и своевременно выплачивать обяза
тельное страховое обеспечение (трудовые пенсии) на основе данных
индивидуального (персонифицированного) учета, а также предусмот
ренные законодательством Российской Федерации другие виды пен
сий, социальные пособия на погребение умерших пенсионеров, не
работавших на день смерти;
осуществлять контроль за обоснованностью представления доку
ментов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхово
го обеспечения, в том числе на льготных условиях в связи с особыми
условиями труда;
составлять проект бюджета Пенсионного фонда на предстоящий
финансовый год и обеспечивать исполнение указанного бюджета;
регулярно информировать в установленном порядке страховате
лей, застрахованных лиц, государственные, общественные органи
зации о своем финансовом состоянии и принимать меры по обеспече
нию своей финансовой устойчивости;
обеспечивать целевое использование средств обязательного пен
сионного страхования, а также осуществлять контроль за их исполь
зованием;
осуществлять учет средств, поступающих по обязательному пен
сионному страхованию;
осуществлять регистрацию страхователей;
вести учет страховых взносов физических лиц, добровольно всту
пивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхо
ванию;
вести государственный банк данных по всем категориям страхо
вателей, в том числе физических лиц, добровольно вступивших в
192
правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, ин
дивидуальный (персонифицированный) учет сведений о всех катего
риях застрахованных лиц в соответствии с законодательством Рос
сийской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете
в системе обязательного пенсионного страхования;
обеспечивать режим ведения специальной части индивидуально
го лицевого счета в соответствии с требованиями, установленными
федеральным законом;
обеспечивать своевременный учет в соответствующих разделах
специальной части индивидуального лицевого счета поступивших
страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, разме
ра назначенной пенсии и выплат за счет средств пенсионных накоп
лений;
обеспечивать организацию своевременного учета дохода от инвес
тирования средств обязательного пенсионного страхования в соот
ветствующих специальных частях индивидуальных лицевых счетов;
бесплатно консультировать страхователей по вопросам обязатель
ного пенсионного страхования и информировать их о нормативных
правовых актах об обязательном пенсионном страховании;
организовывать через свои территориальные органы бесплатные
консультации застрахованным лицам по вопросам обязательного
пенсионного страхования;
развивать международные связи в области обязательного пенси
онного страхования в Российской Федерации.
Пенсионный фонд осуществляет организацию и ведение индиви*
дуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в со
ответствии с Законом об индивидуальном (персонифицированном)
учете, а также организацию и ведение государственного банка дан
ных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенси
онный фонд.
Для реализации положений этого закона об индивидуальном (пер
сонифицированном) учете органы Пенсионного фонда наделены ком
плексом соответствующих прав и обязанностей.
Органы ПФР имеют право:
требовать от страхователей, в том числе физических лиц, само
стоятельно уплачивающих страховые взносы, своевременного и пра
вильного представления сведений, предусмотренных этим законом;
в необходимых случаях по результатам проверки достоверности
сведений, представленных страхователями, в том числе физически
ми лицами, самостоятельно уплачивающими страховые взносы, осу
ществлять корректировку этих сведений и вносить уточнения в ин
дивидуальный лицевой счет, сообщив об этом застрахованному лицу;
193
получать ежегодно от негосударственных пенсионных фондов све
дения, касающиеся пенсионных прав застрахованных лиц по обяза
тельному пенсионному страхованию.
Органы ПФР обязаны:
обеспечивать своевременное включение в соответствующие инди
видуальные лицевые счета сведений, представленных страхователя
ми, в том числе физическими лицами, самостоятельно уплачиваю
щими страховые взносы, а также надежное хранение этих сведений;
осуществлять контроль за правильностью представления страхо
вателями необходимых сведений, в том числе по их учетным дан
ным;
бесплатно направлять один раз в год застрахованным лицам све
дения, содержащиеся в их индивидуальных лицевых счетах, а так
же не позднее 1 сентября каждого года информацию о состоянии спе
циальной части их индивидуальных лицевых счетов и о результатах
инвестирования средств пенсионных накоплений;
бесплатно предоставлять один раз в год любому застрахованному
лицу по его обращению сведения, содержащиеся в его индивидуаль
ном лицевом счете, в течение 10 дней со дня обращения застрахован
ного лица;
разъяснять застрахованным лицам и страхователям их права и
обязанности, технологию индивидуального (персонифицированно
го) учета, порядок заполнения форм и представления сведений;
обеспечить по требованию застрахованного лица сверку специаль
ной части его индивидуального лицевого счета и содержания пенси
онной книжки застрахованного лица.
В соответствии со ст. 17 Закона об индивидуальном (персонифи
цированном) учете руководители, а также должностные лица орга
нов Пенсионного фонда, участвующие в сборе, хранении, передаче и
использовании сведений, содержащихся в индивидуальных лицевых
счетах застрахованных лиц, обязаны обеспечить исполнение зако
нодательства Российской Федерации по вопросам защиты конфиден
циальной информации (персональных данных). Виновные в незакон
ном ограничении доступа к указанным сведениям или нарушении
режима защиты информации несут ответственность в соответствии с
уголовным, гражданским законодательством и законодательством
об административных правонарушениях.
Страхователи, в том числе физические лица, самостоятельно уп
лачивающие страховые взносы, уклоняющиеся от представления
предусмотренных настоящим Федеральным законом достоверных и
в полном объеме сведений, несут ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
194
За непредставление в установленные сроки сведений, необходи
мых для осуществления индивидуального (персонифицированного)
учета в системе обязательного пенсионного страхования, либо пред
ставление неполных и (или) недостоверных сведений к страховате
лям, в том числе физическим лицам, самостоятельно уплачивающим
страховые взносы, применяются финансовые санкции в виде взыска
ния 10 % причитающихся за отчетный год платежей в Пенсионный
фонд. Взыскание указанной суммы производится органами Пенси
онного фонда в судебном порядке.
К полномочиям Пенсионного фонда отнесено межгосударственное
и международное сотрудничество Российской Федерации по вопро
сам, относящимся к компетенции ПФР; участие в разработке и
реализации в установленном порядке межгосударственных и между
народных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.
Пенсионный фонд обязан изучать и обобщать практику приме*
нения нормативных правовых актов по вопросам уплаты в ПФР
страховых взносов и вносить в федеральные органы государственной
власти предложения по ее совершенствованию.
На Пенсионный фонд возложена также обязанность проведения
научноисследовательской работы в области обязательного пенси
онного страхования.
ПФР может принимать участие в финансировании программ со
циальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.
В соответствии со ст. 11 Закона об обязательном пенсионном стра
ховании страхователи должны быть зарегистрированы в ПФР.
Регистрация страхователей является обязательной и осуществ
ляется в территориальных органах страховщика.
Работодатели — организации, крестьянские (фермерские) хозяй
ства, физические лица, зарегистрированных в качестве индивидуаль
ных предпринимателей и самостоятельно уплачивающие страховые
взносы в бюджет Пенсионного фонда, регистрируются в пятиднев
ный срок с момента представления в территориальные органы ПФР
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, сведений, содержащихся соответственно в еди
ном государственном реестре юридических лиц, едином государствен
ном реестре индивидуальных предпринимателей. Сведения представ
ляются в порядке, предусмотренном п. 19 постановления Правитель
ства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 «О Едином государственном реес
тре юридических лиц»1 и п. 23 постановления Правительства РФ от
1
СЗ РФ. 2002. № 26 ст. 2585.
195
16 октября 2003 г. № 630 «О Едином государственном реестре инди
видуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых госу
дарственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпри
нимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хра
нение в государственные архивы, а также о внесении изменений и
дополнений в постановления Правительства Российской Федерации
от 19 июня 2002 г. № 438 и 439».1
Регистрирующий орган в срок не более 5 рабочих дней с момента
государственной регистрации индивидуального предпринимателя и
(или) внесения изменений в государственный реестр бесплатно пред
ставляет сведения об индивидуальном предпринимателе в террито
риальные органы Пенсионного фонда. Сведения о юридических ли
цах представляются в электронном виде с использованием средств
электронной цифровой подписи по каналам связи на условиях, уста
новленных соглашением сторон. Структура и формат передаваемой
информации устанавливаются Федеральной налоговой службой.
Приказ МНС РФ по этому поводу. № САЭ309/465 «Об утвержде
нии форматов файлов информационного обмена между регистрирую
щими (налоговыми) органами и органами государственной власти»
был издан 6 августа 2004 года.2
Частные нотариусы регистрируются по месту их жительства
(в случае осуществления ими деятельности в другом месте — по мес
ту осуществления этой деятельности) на основании представляемо
го в срок не позднее 30 дней со дня получения лицензии на право
нотариальной деятельности заявления о регистрации в качестве стра
хователя и представляемых одновременно с заявлением копий ли
цензии на право нотариальной деятельности, документов, удостове
ряющих личность страхователя и подтверждающих его регистрацию
по месту жительства, а также его постановку на учет в налоговом
органе.
Адвокаты регистрируются по месту их жительства на основании
представляемого в срок не позднее 30 дней со дня выдачи удостовере
ния адвоката заявления о регистрации в качестве страхователя и
представляемых одновременно с заявлением копий удостоверения
адвоката, документов, удостоверяющих личность страхователя и
подтверждающих его регистрацию по месту жительства. Постанов
лением Правления ПФР от 22 июля 2004 г. № 98п утвержден Поря
док регистрации в территориальных органах ПФР страхователей,
1
2
196
СЗ РФ. 2003. № 43. Ст. 4238.
Текст приказа официально опубликован не был.
уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд Российской
Федерации в виде фиксированных платежей.1
Физические лица, заключившие трудовые договоры с работника
ми, а также выплачивающие по договорам гражданскоправового
характера вознаграждения, на которые в соответствии с законода
тельством Российской Федерации начисляются страховые взносы,
регистрируются по месту своего жительства на основании заявления
о регистрации в качестве страхователя, представляемого в срок не
позднее 30 дней со дня заключения соответствующих договоров.
Согласно ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании
средства бюджета Пенсионного фонда являются федеральной соб
ственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не под
лежат.
Бюджет Пенсионного фонда и отчет о его исполнении утвержда
ются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными
законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом РФ.
Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации является кон
солидированным.
В составе бюджета Пенсионного фонда отдельно учитываются сум
мы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, сред
ства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пен
сионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсионного фон
да, связанные с формированием и инвестированием средств пенсион
ных накоплений, ведением специальной части индивидуальных
лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.
Денежные средства обязательного пенсионного страхования хра
нятся на счетах Пенсионного фонда, открываемых в учреждениях
Центрального банка Российской Федерации, а при отсутствии уч
реждений Центрального банка на счетах, открываемых в кредитных
организациях, перечень которых определяется Правительством Рос
сийской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным зако
ном от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници
пальных нужд».
Плата за банковские услуги по операциям со средствами обяза
тельного пенсионного страхования не взимается.
Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации формируется
за счет:
страховых взносов;
средств федерального бюджета;
1
БНА. 2004. № 35.
197
сумм пеней и иных финансовых санкций;
доходов от размещения (инвестирования) временно свободных
средств обязательного пенсионного страхования;
добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачива
емых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;
иных источников, не запрещенных законодательством Российс
кой Федерации.
Средства бюджета Пенсионного фонда имеют целевое назначение
и направляются на следующие виды выплат:
выплаты трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умер
ших пенсионеров, не работавших на день смерти; перевод средств в сум
ме, эквивалентной сумме пенсионных накоплений, учтенной в специ
альной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, в
негосударственный пенсионный фонд, выбранный застрахованным ли
цом для формирования накопительной части трудовой пенсии;
выплаты на доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюд
жета Пенсионного фонда Российской Федерации;
финансовое и материальнотехническое обеспечение текущей де
ятельности страховщика (включая содержание его центральных и
территориальных органов);
иные цели, предусмотренные законодательством Российской Фе
дерации об обязательном пенсионном страховании.
Расходы, не предусмотренные бюджетом Пенсионного фонда на
соответствующий год, осуществляются только после внесения изме
нений в указанный бюджет в установленном федеральным законом
порядке.
Средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступ
лений единого социального налога (взноса) в части, зачисляемой в
федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финан
сирование выплаты базовой части трудовой пенсии, зачисляются в
бюджет Пенсионного фонда в полном объеме. Указанные средства
расходуются в следующем порядке:
на возмещение недостатка средств бюджета Пенсионного фонда
на выплату страховой части трудовой пенсии;
на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии
исходя из инфляции на очередной финансовый год.
Руководство ПФР осуществляется правлением ПФР и его посто
янно действующим исполнительным органом — исполнительной
дирекцией.
В состав правления ПФР входят по должности председатель, пер
вый заместитель, заместители председателя правления и исполни
тельный директор ПФР, а также управляющие Отделений ПФР.
198
В состав правления ПФР могут входить представители обществен
ных, религиозных и государственных организаций, объединений,
учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защи
той интересов пенсионеров, инвалидов и детей.
В работе правления ПФР могут принимать участие с правом сове
щательного голоса управляющие отделениями ПФР по республикам
в составе Российской Федерации, руководители министерств и ве
домств Российской Федерации, Банка России.
Правление ПФР:
несет ответственность за выполнение функций, относящихся к
компетенции ПФР;
определяет перспективные и текущие задачи ПФР;
утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты тру
да) ПФР и его органов, отчеты об их исполнении, а также его струк
туру и штаты;
назначает и освобождает от должности исполнительного дирек
тора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии ПФР и
руководителей его отделений;
утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизион
ной комиссии и региональных органах ПФР;
издает в пределах своей компетенции нормативные акты по воп
росам, относящимся к деятельности ПФР.
Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 введена госу
дарственная регистрация актов, издаваемых Пенсионным фондом.1
Для осуществления контроля деятельности исполнительной ди
рекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная
комиссия ПФР.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и струк
туре федеральных органов исполнительной власти» координация де
ятельности Пенсионного фонда РФ возложена на Министерство здра
воохранения и социального развития Российской Федерации.2
Организации, в том числе банки обязаны представлять уполномо
ченным ПФР в районах и городах, ревизионной комиссии ПФР необ
ходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности ПФР,
за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, пе
речень которых устанавливается законодательством.
Работники системы ПФР приравниваются по условиям медицин
ского и бытового обслуживания к работникам аппарата соответству
ющих органов исполнительной власти.
1
2
СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1216.
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
199
Уполномоченные ПФР в районах и городах подлежат обязатель
ному государственному личному страхованию и имеют право на воз
мещение причиненного им ущерба в порядке и на условиях, установ
ленных для сотрудников Государственной налоговой службы Рос
сийской Федерации.
ПФР является юридическим лицом, имеет печать с изображением
Государственного герба Российской Федерации и своим наименова
нием.
По решению Правления ПФР в субъектах Российской Федерации
создаются отделения Пенсионного фонда.
На Отделение ПФР возложены, в частности, следующие обязан
ности:
исполнение бюджета Отделения в соответствии с утвержденными
Правлением ПФР плановыми показателями;
исполнение утвержденной Правлением ПФР сметы расходов на
содержание Отделения;
финансирование расходов на выплату трудовых пенсий и соци
альных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших
на день смерти;
руководство и контроль за деятельностью управлений ПФР и от
делов пенсионного страхования в городах (районах);
организация и ведение государственного банка данных по всем
категориям плательщиков взносов в ПФР;
организация работы по назначению (перерасчету) пенсий, выпла
те пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионе
ров, ведению базы данных по пенсионерам;
организация и ведение индивидуального (персонифицированно
го) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным зако
ном от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицирован
ном) учете в системе пенсионного страхования»;
организация и ведение индивидуальных счетов в системе обяза
тельного пенсионного страхования;
разрешение споров по вопросам взносов, назначения (перерасче
та) пенсий, выплаты пенсий и социальных пособий на погребение
умерших пенсионеров, удержаний из пенсий и взыскания излишне
выплаченных сумм пенсий и др.1
Для осуществления деятельности Отделения ПФР утверждается
соответствующая структура этой организации. В составе Отделения
имеются три основные управления:
1 См. подробнее: Савинов А. Н. Организация работы органов социального
обеспечения: учебник. М.: ФОРУМ: ИНФРАМ, 2003. С. 6–11.
200
управление организации назначения и выплаты пенсий;
управление организации персонифицированного учета и взаимо
действия со страхователями и застрахованными лицами;
управление информационных технологий.
Кроме того, в структуре Отделения имеется ряд отделов. Некото
рые из них, такие как отдел казначейства, бюджетный отдел, отдел
организации и учета процесса инвестирования, отдел по работе с обра
щениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страховате
лей непосредственно участвуют в основных направлениях деятельно
сти Отделения. Другие службы (юридический, отдел кадров, общий
отдел и др.) обеспечивают организацию его основной деятельности.
Постановлением Правления ПФР от 4 октября 2004 г. № 146п
утверждено Положение о Комиссии территориального органа ПФР
по рассмотрению вопросов реализации пенсионных прав граждан.1
Комиссия территориального органа ПФР по рассмотрению воп
росов реализации пенсионных прав граждан (далее — Комиссия) со
здается для рассмотрения вопросов реализации пенсионных прав
граждан, возникающих при осуществлении правоприменительной
деятельности территориальных органов ПФР на территории субъек
та Российской Федерации.
Комиссия является постоянно действующим органом отделения
ПФР и управления (отдела) ПФР, являющимися территориальны
ми органами ПФР.
Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Рос
сийской Федерации, федеральными законами и иными нормативны
ми правовыми актами Российской Федерации, постановлениями и
распоряжениями Правления ПФР, а также Положением о комиссии.
Задачей Комиссии является рассмотрение вопросов реализации
пенсионных прав граждан, возникающих при осуществлении право
применительной деятельности территориальных органов ПФР на
территории субъекта Российской Федерации.
Для выполнения возложенной задачи Комиссия осуществляет
следующие функции:
рассматривает отдельные вопросы установления и выплаты пен
сий конкретным гражданам, в том числе связанные с процедурой ус
тановления пенсий;
проводит правовую оценку документов, представленных для ус
тановления пенсии, содержащих неполные и (или) противоречивые
данные, и сведений индивидуального (персонифицированного) уче
та, имеющих неполные и (или) недостоверные данные;
1
Текст документа официально опубликован не был.
201
принимает решение по результатам правовой оценки представлен
ных документов о возможности установления пенсии, ее выплаты,
корректировки сведений индивидуального (персонифицированного)
учета для уточнения индивидуального лицевого счета застрахован
ного лица.
В систему ПФР входят управления ПФР в городах (районах). Уп
равления непосредственно подчиняются Отделению ПФР и являют
ся правопреемником соответствующего органа социальной защиты
населения в части назначения (перерасчета), а также выплаты тру
довых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсио
неров.
В обязанности управления ПФР включаются:
выявление, регистрация и учет плательщиков взносов в ПФР;
ведение государственного банка данных по всем категориям пла
тельщиков взносов в ПФР;
организация и ведение индивидуального (персонифицированно
го) учета лиц, застрахованных в системе обязательного пенсионного
страхования;
организация и ведение индивидуальных счетов в системе обяза
тельного пенсионного страхования;
ведение базы данных по пенсионерам;
оказание правовой помощи работодателям, осуществляющим пред
ставление граждан к назначению (перерасчету) трудовых пенсий;
контроль за правильностью оформления документов, представ
ляемых для назначения (перерасчета) трудовых пенсий и др.1
§ 2. Правовое регулирование назначения, выплаты и перерасчета
трудовых пенсий
Совокупность правовых норм, регулирующих порядок назначе
ния, перерасчета размеров, выплаты и доставки трудовых пенсий
содержится в главе V Закона о трудовых пенсиях. Эти нормы регули
руют разноплановые вопросы — как организационного, так и мате
риального характера.2
В соответствии с п. 1 ст. 18 Закона о трудовых пенсиях назначе
ние, перерасчет размеров и выплата трудовых пенсий, включая орга
низацию их доставки, производятся органом, осуществляющим пен
сионное обеспечение, по месту жительства лица, обратившегося за
1
2
202
См.подробнее: Савинов А. Н. Указ. соч. С. 12–13.
См.: Захаров М. Л., Севостьянова В. Б., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 146.
трудовой пенсией. При смене пенсионером места жительства выпла
та трудовой пенсии, включая организацию ее доставки, осуществля
ется по его новому месту жительства или месту пребывания на осно
вании пенсионного дела и документов о регистрации, выданных в
установленном порядке органами регистрационного учета.
Относительно органа, осуществляющего пенсионное обеспечение,
данная норма содержит отсылку к Закону об обязательном пенсионном
страховании. На основании ст. 13 этого закона выполнение указанных
обязанностей возлагается на страховщика, в качестве которого соглас
но ст. 5 выступает Пенсионный фонд Российской Федерации (России).
Пункт 2 ст. 18 Закона о трудовых пенсиях возлагает на Прави
тельство РФ обязанности по определению порядка установления пе
речня документов, необходимых для установления трудовой пенсии,
правил обращения за указанной пенсией, ее назначения и перерасче
та, перевода с одного вида пенсии на другой, выплаты этой пенсии,
ведения пенсионной документации.
Постановлением Правительства РФ от 21 января 2002 г. № 30 «О
реализации федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российс
кой Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Рос
сийской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации»1 Министерству труда и социального разви
тия Российской Федерации и Пенсионному фонду Российской Феде
рации было поручено совместно с другими заинтересованными феде
ральными органами исполнительной власти разработать и принять
нормативные правовые акты, определяющие, в частности, порядок
установления трудовой пенсии.
Во исполнение этого документа Минтруд РФ и ПФР 27 февраля
2002 г. приняли постановление № 7/19 «Об утверждении Правил
обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пен
сии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с федеральны
ми законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О го
сударственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».2
В соответствии с этим постановлением установлен следующий
порядок обращения за назначением трудовой пенсии.
Перечень документов, необходимых для установления трудовой
пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению ут
вержден постановлением Минтруда и ПФР от 27 февраля 2002 г.
№ 16/19па.3
1
2
3
СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 328.
БМТ. 2002. № 6.
Там же. № 6.
203
В соответствии с Правилами обращения за пенсией граждане Рос
сийской Федерации подают заявление о назначении пенсии в террито
риальный орган Пенсионного фонда по месту жительства. При отсут
ствии подтвержденного регистрацией места жительства заявление
подается в территориальный орган ПФР по месту пребывания. Если
нет ни места жительства, ни места пребывания, подтвержденных ре
гистрацией, граждане Российской Федерации подают заявление в тер
риториальный орган ПФР по месту фактического проживания.
Граждане Российской Федерации, выехавшие на постоянное жи
тельство за пределы территории Российской Федерации и не имею
щие подтвержденного регистрацией места жительства и места пре
бывания на территории Российской Федерации, подают заявление о
назначении пенсии непосредственно в Пенсионный фонд Российской
Федерации.
Правилами допускается возможность обращения за пенсией в
любое время после возникновения права на нее, без ограничения ка
кимлибо сроком, путем подачи соответствующего заявления непос
редственно либо через представителя.
Заявление о назначении пенсии по старости может быть принято
территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федера
ции и до наступления пенсионного возраста гражданина, однако не
ранее чем за месяц до возникновения права на эту пенсию.
Граждане, осужденные к лишению свободы, обращаются за уста
новлением пенсии в территориальный орган Пенсионного фонда Рос
сийской Федерации по месту нахождения исправительного учрежде
ния, в котором они отбывают наказание, через администрацию этого
учреждения.
В тех случаях, когда лицо, которому назначается пенсия, являет
ся несовершеннолетним или недееспособным, заявление подается по
месту жительства его родителя (усыновителя, опекуна, попечителя).
При этом если родители (усыновители) ребенка проживают раздель
но, то заявление подается по месту жительства того из родителей
(усыновителей), с которым проживает ребенок.
Если законным представителем несовершеннолетнего или недеес
пособного лица является соответствующее учреждение, в котором
несовершеннолетнее или недееспособное лицо пребывает, заявление
подается в территориальный орган Пенсионного фонда Российской
Федерации по месту нахождения этого учреждения.
Несовершеннолетний, достигший 14 лет, вправе обратиться за
назначением пенсии самостоятельно.
При приеме заявления об установлении пенсии и необходимых
документов территориальный орган Пенсионного фонда:
204
проверяет правильность оформления заявления и соответствие
изложенных в нем сведений документу, удостоверяющему личность,
и иным представленным документам;
сличает подлинники представленных документов с их копиями,
фиксирует выявленные расхождения;
регистрирует заявления граждан и выдает распискууведомление,
в которой указывается дата приема заявления, перечень недостаю
щих документов и сроки их представления;
истребует от юридических и физических лиц документы, необхо
димые для назначения пенсии, перерасчета размера пенсии, перевода
с одной пенсии на другую и выплаты пенсии;
оформляет выписку из индивидуального лицевого счета застрахо
ванного лица на основании сведений индивидуального (персонифи
цированного) учета в системе государственного пенсионного страхо
вания.
При рассмотрении документов, представленных для установле
ния пенсии, территориальный орган Пенсионного фонда:
дает оценку содержащимся в них сведениям, их соответствия дан
ным индивидуального (персонифицированного) учета, а также пра
вильности оформления документов;
проверяет в необходимых случаях обоснованность их выдачи и
соответствие сведениям, содержащимся в индивидуальном лицевом
счете застрахованного лица;
принимает меры по фактам представления документов, содержа
щих недостоверные сведения;
принимает решения и распоряжения об установлении пенсии либо
об отказе в ее установлении на основании совокупности представлен
ных документов;
приостанавливает или прекращает выплату пенсии в установлен
ных законом случаях.
Решения и распоряжения об установлении пенсии или об отказе в
установлении пенсии принимаются территориальным органом Пен
сионного фонда на основе всестороннего, полного и объективного
рассмотрения всех представленных документов.
Запрос сведений в системе государственного пенсионного страхо
вания, необходимых для установления трудовой пенсии, рассматри
вается подразделением индивидуального (персонифицированного)
учета территориального органа Пенсионного фонда в соответствии с
порядком обмена информацией по вопросам пенсионного обеспече
ния застрахованных лиц между службами территориального органа
Пенсионного фонда. Данный порядок определяется Пенсионным
фондом.
205
Пенсия назначается со дня обращения за ней, кроме случаев, ука
занных в п. 4 ст. 19 Закона о трудовых пенсиях.
В соответствии с этой нормой трудовая пенсия (или часть трудо
вой пенсии) назначается ранее дня обращения в следующих случаях:
1) трудовая пенсия по старости (или ее часть) назначается со дня,
следующего за днем увольнения с работы, если обращение за указан
ной пенсией (указанной частью трудовой пенсии) последовало не по*
зднее чем через 30 дней со дня увольнения с работы;
2) трудовая пенсия по инвалидности (или ее часть) назначается со
дня признания лица инвалидом, если обращение за указанной пен
сией (указанной частью трудовой пенсии) последовало не позднее чем
через 12 месяцев с этого дня;
3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца назначается со
дня смерти кормильца, если обращение за указанной пенсией после
довало не позднее чем через 12 месяцев со дня его смерти, а при
превышении этого срока — на 12 месяцев раньше того дня, когда
последовало обращение за указанной пенсией.
Днем обращения за назначением пенсии считается день приема
территориальным органом Пенсионного фонда заявления со всеми
необходимыми документами.
При направлении заявления и всех необходимых документов по
почте днем обращения за пенсией считается дата, указанная на по
чтовом штемпеле организации федеральной почтовой связи по месту
отправления данного заявления.
Дата приема заявления регистрируется в журнале регистрации
заявлений и решений территориального органа Пенсионного фонда.
Факт и дата приема заявления и необходимых документов от граж
данина, обращающегося за пенсией, подтверждается распискойуведом
лением, выдаваемой территориальным органом Пенсионного фонда.
В том случае, если заявление и необходимые документы поступи
ли по почте, распискауведомление направляется в адрес заявителя
в таком же порядке либо выдается ему на руки.
В том случае, когда к заявлению о назначении пенсии приложены
не все необходимые документы или в данных индивидуального (пер
сонифицированного) учета в системе государственного пенсионного
страхования отсутствуют необходимые для назначения пенсии све
дения, гражданин вправе представить на основании разъяснения тер
риториального органа Пенсионного фонда недостающие документы,
в том числе и уточняющие эти сведения.
Если такие документы будут представлены не позднее чем через
три месяца со дня получения соответствующего разъяснения терри
ториального органа Пенсионного фонда, днем обращения за пенсией
206
считается день приема заявления территориальным органом Пенси
онного фонда или дата, указанная на почтовом штемпеле организа
ции федеральной почтовой связи по месту отправления заявления.
Список недостающих для назначения пенсии документов и сведе
ний индивидуального (персонифицированного) учета в системе обя
зательного пенсионного страхования определяется территориальным
органом Пенсионного фонда и отмечается в распискеуведомлении.
Необходимые для назначения пенсии сведения индивидуального
(персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного
страхования, в том числе и недостающие, представляются террито
риальным органом Пенсионного фонда дополнительно к документам
заявителя в соответствии с правилами обмена информацией между
его службами, определяемыми Пенсионным фондом.
В случае отсутствия в данных индивидуального (персонифициро
ванного) учета в системе обязательного пенсионного страхования
необходимых для назначения пенсии сведений, территориальный
орган Пенсионного фонда уведомляет о составе недостающих сведе
ний заявителя, работодателя либо государственные (муниципаль
ные) органы, разъясняет порядок и сроки их представления.
В том случае, если заявитель, работодатель либо государствен
ный (муниципальный) орган не представили недостающие сведения
в трехмесячный срок, территориальный орган Пенсионного фонда
принимает решение о продлении указанного срока до получения от
них недостающих сведений индивидуального (персонифицированно
го) учета в системе обязательного пенсионного страхования.
С согласия заявителя может быть принято решение об установле
нии пенсии по имеющимся в распоряжении территориального орга
на Пенсионного фонда сведениям индивидуального (персонифици
рованного) учета.
Перевод с одного вида трудовой пенсии на другой, а также с другой
пенсии на трудовую пенсию производится с 1го числа месяца, следу
ющего за тем месяцем, в котором пенсионером подано заявление о
таком переводе со всеми необходимыми документами (если их нет в
его пенсионном деле), но не ранее дня приобретения права на трудо
вую пенсию либо на другую пенсию.
Заявление о назначении пенсии, заявление о переводе с одной пен
сии на другую рассматривается территориальным органом Пенсион
ного фонда не позднее чем через 10 дней со дня приема этого заявле
ния со всеми необходимыми документами либо со дня представления
недостающих документов для назначения пенсии.
По результатам рассмотрения заявления гражданина, обратив
шегося за назначением пенсии, переводом с одной пенсии на другую,
207
территориальный орган Пенсионного фонда производит расчет раз
мера пенсии и выносит соответствующее решение.
В случае отказа в удовлетворении заявления гражданина терри
ториальный орган Пенсионного фонда не позднее чем через пять дней
со дня вынесения соответствующего решения извещает об этом зая
вителя с указанием причин отказа и порядка обжалования вынесен
ного решения и одновременно возвращает все документы.
В случае несогласия гражданина, обратившегося за пенсией, с ре
шением, вынесенным территориальным органом Пенсионного фон
да, по его заявлению данное решение может быть обжаловано в вы
шестоящий орган Пенсионного фонда (по отношению к органу, вы
несшему соответствующее решение), который принимает решение по
существу вопроса, обязательное для исполнения соответствующим
территориальным органом.
Кроме того, решение как территориального органа Пенсионного
фонда, так и вышестоящего органа Пенсионного фонда может быть
обжаловано гражданином в суде.
Трудовые пенсии (части трудовых пенсий) назначаются на следу
ющие сроки:
1) трудовая пенсия по старости (часть указанной трудовой пен
сии) — бессрочно;
2) трудовая пенсия по инвалидности (часть указанной трудовой
пенсии) — на срок, в течение которого соответствующее лицо при
знано инвалидом, в том числе и бессрочно;
3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца — на срок, в тече
ние которого соответствующее лицо считается нетрудоспособным, в
том числе и бессрочно.
Перерасчет размера трудовой пенсии может быть осуществлен
без заявления пенсионера или на основании его заявления в пись
менной форме.
Так, перерасчет размера установленной пенсии в сторону уменьше*
ния производится без заявления пенсионера при наступлении обстоя
тельств, предусмотренных Законом о государственном пенсионном
обеспечении и Законом о трудовых пенсиях в качестве оснований для
снижения размера пенсии. Такой перерасчет возможен, например, при
выезде пенсионера из районов и местностей, где пенсия выплачивает
ся с применением районного коэффициента, и в других случаях.
Перерасчет размера установленной пенсии в сторону увеличения
производится на основании письменного заявления пенсионера, при
нятого территориальным органом Пенсионного фонда. Исключени
ем является перерасчет размера установленной пенсии в сторону уве
личения в связи с установлением более высокой степени ограниче
208
ния способности к трудовой деятельности (группы инвалидности) и
достижением пенсионером возраста 80 лет. В этом случае перерасчет
может быть произведен без подачи дополнительного письменного за
явления, но при условии, если в заявлении о назначении пенсии было
зафиксировано согласие заявителя на осуществление перерасчетов
его пенсии при наступлении впоследствии указанных обстоятельств.
Датой подачи заявления о таком перерасчете считается день вы
несения учреждением Государственной службы медикосоциальной
экспертизы решения об изменении степени ограничения способности
к трудовой деятельности (группы инвалидности) и день достижения
пенсионером возраста 80 лет.
В иных случаях заявление пенсионера о перерасчете размера пен
сии и необходимые документы подаются в территориальный орган
Пенсионного фонда по месту нахождения пенсионного дела получа
теля пенсии.
Заявление пенсионера о перерасчете размера пенсии с необходи
мыми документами регистрируется в журнале регистрации заявле
ний и решений территориального органа Пенсионного фонда. Факт и
дата приема заявления и необходимых документов о перерасчете раз
мера пенсии подтверждаются распискойуведомлением, выдаваемой
территориальным органом Пенсионного фонда.
Сроки перерасчета трудовой пенсии предусмотрены ст. 20 Закона
о трудовых пенсиях.
По общему правилу перерасчет производится:
с 1го числа месяца, следующего за месяцем, в котором наступили
обстоятельства, влекущие за собой перерасчет размера трудовой пен
сии в сторону уменьшения;
с 1го числа месяца, следующего за месяцем, в котором принято
заявление пенсионера о перерасчете размера трудовой пенсии (части
трудовой пенсии) в сторону увеличения.
Но перерасчет размера базовой части трудовой пенсии по старости
и трудовой пенсии по инвалидности в связи с изменением степени
ограничения способности к трудовой деятельности производится в
следующем порядке:
при установлении более высокой степени ограничения способнос
ти к трудовой деятельности — со дня вынесения органом Государ
ственной службы медикосоциальной экспертизы соответствующего
решения;
при установлении более низкой степени ограничения способности
к трудовой деятельности — с 1го числа месяца, следующего за меся
цем, по который была установлена предыдущая степень ограниче
ния способности к трудовой деятельности.
209
Перерасчет размера базовой части трудовой пенсии по старости в
связи с достижением пенсионером возраста 80 лет производится со
дня достижения пенсионером указанного возраста.
Днем вынесения решения (днем изменения степени ограничения
способности к трудовой деятельности или причины инвалидности)
считается дата установления инвалидности (степени ограничения
способности к трудовой деятельности) учреждением Государствен
ной службы медикосоциальной экспертизы, которая соответствует
дате начала проведения медикосоциальной экспертизы этим учреж
дением.
Заявление о перерасчете размера пенсии рассматривается терри
ториальным органом Пенсионного фонда в пятидневный срок.
Перерасчет размера пенсии или отказ в перерасчете оформляется
распоряжением территориального органа Пенсионного фонда, кото
рое приобщается к другим документам дела получателя пенсии.
Отказ пенсионера от получения установленной ему страховой ча
сти пенсии в целях последующего перерасчета размера этой части
пенсии оформляется распоряжением территориального органа Пен
сионного фонда о приостановлении выплаты страховой части пен
сии.
Заявление пенсионера об отказе в получении установленной ему
страховой части трудовой пенсии подается в территориальный орган
Пенсионного фонда по месту нахождения пенсионного дела получа
теля пенсии.
На каждого получателя пенсии заводится пенсионное дело, кото
рое хранится в территориальном органе Пенсионного фонда по месту
получения пенсии.
При смене пенсионером места жительства в пределах Российской
Федерации пенсионное дело пересылается по почте на основании зап
роса территориального органа Пенсионного фонда. Запрос готовится
в соответствии с заявлением пенсионера и документами о регистрации
по новому месту жительства. В том случае, если пенсионер не зарегис
трирован по новому месту жительства или месту пребывания на тер
ритории Российской Федерации, то запрос пенсионного дела оформ
ляется на основании личного заявления пенсионера, в котором ука
зываются сведения об адресе места фактического проживания.
Пенсионные дела лиц, выехавших на жительство в государства
участники Соглашения от 13 марта 1992 г. «О гарантиях прав граж
дан государствучастников Содружества Независимых Государств в
области пенсионного обеспечения»1 и в государстваучастники дву
1
210
Бюллетень международных договоров. 1993. № 4.
сторонних договоров о социальном (пенсионном) обеспечении, могут
направляться органам, осуществляющим пенсионное обеспечение на
территории соответствующего государства, в порядке, установлен
ном договаривающимися сторонами.
При выезде пенсионера на постоянное жительство за пределы тер
ритории Российской Федерации в государства, с которыми не заклю
чены международные договоры о социальном (пенсионном) обеспече
нии, пенсионное дело не пересылается и хранится в территориаль
ном органе Пенсионного фонда.
Факт назначения пенсии в определенном размере и со сроков, пре
дусмотренных Законами о трудовых пенсиях и государственном пен
сионном обеспечении, подтверждается соответствующей записью в
пенсионном удостоверении, которое выдается на основании решения
территориального органа Пенсионного фонда.
Выплата трудовой пенсии, в том числе работающим пенсионе
рам, производится в установленном размере без какихлибо ограни
чений непосредственно органом, осуществляющим пенсионное обес
печение, или организацией федеральной почтовой связи, кредитной
либо иной организацией по заявлению пенсионера.
Постановлением Правления ПФР и Минтруда РФ от 16 февраля
2004 г. № 15п/18 утверждены Правила выплаты пенсии в соответ
ствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской
Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Рос
сийской Федерации».1
Под выплатой пенсии, включая организацию доставки, понима
ется ежемесячное перечисление территориальным органом Пенсион
ного фонда начисленных к доставке сумм пенсии на счет организа
ции, осуществляющей доставку пенсии.
В соответствии с Правилами выплата пенсии производится на ос
новании заявления пенсионера территориальным органом Пенсион
ного фонда по месту нахождения пенсионного дела.
Пенсионеру, проживающему в государственном или муниципаль
ном стационарном учреждении социального обслуживания, выпла
та пенсии производится по месту нахождения этого учреждения.
Пенсионеру, осужденному к лишению свободы, выплата пенсии
производится также территориальным органом Пенсионного фонда
по месту нахождения исправительного учреждения.
Для выплаты пенсии на каждого пенсионера в территориальном
органе Пенсионного фонда открывается лицевой счет и ведется вып*
латное дело — сброшюрованный комплект документов, на основа
1
БНА. 2004 г. № 13.
211
нии которых гражданину установлены пенсия, дополнительное ма
териальное обеспечение и иные выплаты, размер которых связан с
размером установленной этому гражданину пенсии.
В лицевом счете производится начисление сумм пенсии, причита
ющихся пенсионеру, в том числе за прошедшее время, на основании
документов пенсионного дела и иных документов, влияющих на рас
чет этих сумм:
решения территориального органа Пенсионного фонда о назначе
нии пенсии или переводе на другой вид пенсии;
распоряжения территориального органа Пенсионного фонда о пе
рерасчете, индексации и корректировке размера пенсии;
решения и распоряжения территориального органа Пенсионного
фонда о приостановлении, прекращении, продлении, возобновлении
и восстановлении выплаты пенсии;
документов об обстоятельствах, влияющих на приостановление,
продление и прекращение выплаты пенсии;
документов об удержаниях из пенсии;
заявления и всех необходимых документов пенсионера, выезжа
ющего на постоянное жительство за пределы Российской Федерации;
заявления пенсионера о добровольном возмещении излишне по
лученных сумм пенсии;
заявления пенсионера о перечислении пенсии в полном объеме или
определенной им части этой пенсии в счет обеспечения установлен
ных законодательством платежей.
В лицевом счете пенсионера может производиться начисление сумм
дополнительного материального обеспечения и сумм иных выплат,
установленных этому пенсионеру, на основании документов его вып
латного дела.
Удержания из установленной пенсии производятся только в слу
чаях и на основании документов, определенных ст. 26 Закона о тру
довых пенсиях.
Если пенсионер отказался от получения страховой части трудо
вой пенсии по старости в соответствии с п. 4 ст. 17 Закона о трудовых
пенсиях, то установленными считаются все части трудовой пенсии,
включая страховую часть пенсии.
Добровольное согласие на возмещение излишне полученных сумм
пенсии оформляется соответствующим заявлением пенсионера, ко
торое приобщается к документам его пенсионного дела.
Доставка пенсии производится территориальным органом Пен
сионного фонда, организациями федеральной почтовой связи, кре
дитными и иными организациями, с которыми Пенсионным фондом
заключены соответствующие договоры. Так, примерная форма дого
212
вора о доставке пенсий организацией федеральной почтовой связи
подготовлена Пенсионным фондом и согласована с ФГУП «Почта
России».
Пенсионер вправе выбрать по своему усмотрению организацию,
осуществляющую доставку пенсии, и письменно уведомить об этом
территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации.
Доставка пенсии осужденному к лишению свободы производится
исправительным учреждением путем перечисления на лицевой счет
осужденного с соблюдением условий об удержаниях из пенсии в соот
ветствии с ст. 107 Уголовноисполнительного кодекса РФ.1
По желанию пенсионера доставка пенсии может производиться
по доверенности, выдаваемой в порядке, установленном законода
тельством Российской Федерации.
В соответствии с п. 3 ст. 23 Закона о трудовых пенсиях начислен
ные суммы трудовой пенсии, причитавшиеся пенсионеру в текущем
месяце и оставшиеся не полученными в связи с его смертью в указан
ном месяце, не включаются в состав наследства и выплачиваются
тем членам его семьи, которые наделены правом на пенсию по случаю
потери кормильца. Эти суммы выплачиваются при соблюдении двух
условий: а) члены семьи проживали совместно с данным пенсионе
ром на день его смерти; б) обращение за неполученными суммами ука
занной пенсии последовало не позднее чем до истечения шести меся
цев со дня смерти пенсионера. При обращении нескольких членов
семьи причитающиеся им суммы трудовой пенсии делятся между ними
поровну.
Согласно ст. 1183 Гражданского кодекса РФ право на получение
подлежавших выплате наследодателю, но не полученных им при
жизни по какойлибо причине, в частности, сумм пенсий, принадле
жит проживавшим совместно с умершим членам его семьи, а также
его нетрудоспособным иждивенцам независимо от того, проживали
они совместно с умершим или не проживали. При отсутствии лиц,
имеющих право на получение сумм, не выплаченных наследодате
лю, или при непредъявлении этими лицами требований о выплате
указанных сумм в установленный срок соответствующие суммы вклю
чаются в состав наследства и наследуются на общих основаниях.
Выплата пенсии может быть приостановлена при наличии обсто
ятельств, предусмотренных п. 1 ст. 21 Закона о трудовых пенсиях:
1) при неполучении установленной трудовой пенсии (части трудо
вой пенсии) в течение шести месяцев подряд — на весь период непо
лучения указанной пенсии (указанной части трудовой пенсии), на
1
СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
213
чиная с 1го числа месяца, следующего за месяцем, в котором истек
указанный срок;
2) при неявке инвалида в назначенный срок на переосвидетельство
вание в орган Государственной службы медикосоциальной эксперти
зы — на три месяца начиная с 1го числа месяца, следующего за меся
цем, в котором истек указанный срок. По истечении этого срока вып
лата этой пенсии (части этой трудовой пенсии) прекращается.
При устранении указанных обстоятельств выплата трудовой пен
сии (части трудовой пенсии) возобновляется в том же размере, в ка
ком она выплачивалась на день приостановления выплаты. После
возобновления выплаты указанной пенсии (части указанной пенсии)
ее размер подлежит перерасчету по основаниям и в порядке, которые
предусмотрены ст. ст. 17 и 20 Закона о трудовых пенсиях.
Возобновление выплаты трудовой пенсии (части трудовой пенсии)
производится с 1го числа месяца, следующего за месяцем, в котором
органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, были получены
соответствующие заявление о возобновлении выплаты трудовой пен
сии (части трудовой пенсии) и документы, за исключением случаев,
связанных с переосвидетельствованием инвалида. При этом пенсио
неру выплачиваются неполученные им суммы пенсии (части трудо
вой пенсии) за все время, в течение которого выплата пенсии (части
трудовой пенсии) была приостановлена.
В случае прохождения лицом переосвидетельствования в органе
Государственной службы медикосоциальной экспертизы и подтвер
ждения его инвалидности до истечения трехмесячного срока, выпла
та трудовой пенсии (части трудовой пенсии) по инвалидности возоб
новляется со дня, с которого это лицо вновь признано инвалидом.
В случаях пропуска лицом срока переосвидетельствования по ува
жительной причине, определяемой органом Государственной служ
бы медикосоциальной экспертизы, и установления указанным ор
ганом инвалидности с ограничением способности к трудовой деятель
ности III, II или I степени за прошлое время выплата трудовой пенсии
(части трудовой пенсии) по инвалидности возобновляется со дня, с
которого соответствующее лицо вновь признано инвалидом, незави
симо от срока, прошедшего после приостановления выплаты трудо
вой пенсии (части трудовой пенсии). Если при переосвидетельство
вании установлена другая степень ограничения способности к трудо
вой деятельности (выше или ниже), то выплата этой пенсии (части
трудовой пенсии) возобновляется за указанное время по прежней сте
пени ограничения способности к трудовой деятельности.
Прекращение выплаты пенсии по инвалидности может быть от
ложено в случае, если стало известно, что инвалид обратился в орган
214
Государственной службы медикосоциальной экспертизы с заявле
нием о признании его инвалидом до истечения трехмесячного срока.
Днем признания лица инвалидом вновь считается дата установ
ления инвалидности (степени ограничения способности к трудовой
деятельности), которая соответствует дате начала проведения меди
косоциальной экспертизы.
Возобновление выплаты пенсии производится, как правило, на
основании заявления пенсионера. Исключение составляют случаи
прохождения инвалидом переосвидетельствования в течение трех
месячного срока и пропуска этого срока по уважительной причине.
Заключение о признании пропуска срока по уважительной причине
принимается органом Государственной службы медикосоциальной
экспертизы.
Заявление пенсионера о возобновлении выплаты пенсии рассмат
ривается территориальным органом Пенсионного фонда не позднее чем
через пять дней со дня приема указанного заявления этим органом со
всеми необходимыми документами. Выплата пенсии возобновляется
по распоряжению территориального органа Пенсионного фонда.
Выплата трудовой пенсии (части трудовой пенсии) прекращается
в случаях, предусмотренных п. 1 ст.22 Закона о трудовых пенсиях:
1) в случае смерти пенсионера, а также в случае признания его в
установленном порядке умершим или безвестно отсутствующим —
с 1го числа месяца, следующего за месяцем, в котором наступила
смерть пенсионера либо вступило в силу решение об объявлении его
умершим или решение о признании его безвестно отсутствующим;
2) по истечении шести месяцев со дня приостановления выплаты
трудовой пенсии в соответствии с подпунктом 1 п. 1 ст. 21 Закона
о трудовых пенсиях — с 1го числа месяца, следующего за месяцем,
в котором истек указанный срок;
3) в случае утраты пенсионером права на назначенную ему трудо
вую пенсию (часть трудовой пенсии) (обнаружения обстоятельств или
документов, опровергающих достоверность сведений, представлен
ных в подтверждение права на указанную пенсию; истечения срока
признания лица инвалидом; приобретения трудоспособности лицом,
получающим пенсию по случаю потери кормильца; поступления на
работу (возобновления иной деятельности, подлежащей включению
в страховой стаж) трудоспособных членов семьи, осуществлявших
уход за детьми, братьями и сестрами кормильца, не достигшими 14
лет, — с 1го числа месяца, следующего за месяцем, в котором обна
ружены указанные выше обстоятельства или документы, либо истек
срок инвалидности, либо наступила трудоспособность соответству
ющего лица.
215
Выплата трудовой пенсии (части трудовой пенсии) восстанавли*
вается:
1) в случае отмены решения о признании пенсионера умершим или
решения о признании пенсионера безвестно отсутствующим — с 1го
числа месяца, следующего за месяцем, в котором вступило в силу
соответствующее решение;
2) по желанию пенсионера в случае наступления новых обстоя
тельств или надлежащего подтверждения прежних обстоятельств,
дающих право на установление трудовой пенсии (части трудовой пен
сии), если со дня прекращения выплаты указанной пенсии (указан
ной части трудовой пенсии) прошло не более 10 лет, — с 1го числа
месяца, следующего за месяцем, в котором органом, осуществляю
щим пенсионное обеспечение, получены заявление о восстановлении
выплаты этой пенсии (части этой пенсии) и все необходимые доку
менты.
При восстановлении выплаты трудовой пенсии (части трудовой
пенсии) право на трудовую пенсию (часть трудовой пенсии) не пере
сматривается. При этом размер указанной пенсии (указанной части
трудовой пенсии) определяется заново с учетом соответствующих
положений ст. 17 Закона о трудовых пенсиях.
Порядок выплаты трудовой пенсии лицам, выезжающим на по*
стоянное жительство за пределы России, регулируется ст. 24 Зако
на о трудовых пенсиях.
Лицу, выезжающему на постоянное жительство за пределы тер
ритории Российской Федерации, перед отъездом по его желанию вып
лачивается сумма назначенной ему трудовой пенсии (части трудовой
пенсии) в рублях за шесть месяцев вперед.
На основании письменного заявления лица, выехавшего на по
стоянное жительство за пределы территории Российской Федерации,
сумма назначенной ему трудовой пенсии (части трудовой пенсии)
может выплачиваться на территории Российской Федерации в руб
лях по доверенности или путем зачисления на его счет в банке или
иной кредитной организации либо может переводиться за границу в
иностранной валюте по курсу рубля, установленному Центральным
банком РФ на день совершения этой операции. При этом перевод про
изводится начиная с месяца, следующего за месяцем отъезда этого
лица за пределы территории России, но не ранее чем со дня, до кото
рого выплачена пенсия в рублях.
Согласно п. 3 ст. 24 Закона о трудовых пенсиях порядок выплаты
трудовых пенсий таким лицам устанавливается Правительством
Российской Федерации. 8 июля 2002 г. было принято постановление
Правительства РФ № 510 «Об утверждении Положения о порядке
216
выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на посто
янное жительство за пределы Российской Федерации».1
При возвращении пенсионера на постоянное жительство в Рос
сийскую Федерацию суммы назначенной ему трудовой пенсии (части
трудовой пенсии), не полученные им за время его проживания за пре
делами территории Российской Федерации, выплачиваются за про
шедшее время, но не более чем за три года, предшествующие дню
обращения за получением указанной пенсии (части трудовой пенсии).
Физические и юридические лица несут ответственность за дос*
товерность сведений, содержащихся в документах, представляемых
ими для установления и выплаты трудовой пенсии, а работодатели,
кроме того, — за достоверность сведений, представляемых для веде
ния индивидуального (персонифицированного) учета в системе обя
зательного пенсионного страхования.
В случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения этих
обязанностей, а также, если представление недостоверных сведений
или несвоевременное представление сведений повлекло за собой пе
рерасход средств на выплату трудовых пенсий, виновные лица воз
мещают Пенсионному фонду причиненный ущерб. Ущерб возмеща
ется в порядке, предусмотренном гл. 59 ГК РФ «Обязательства вслед
ствие причинения вреда». Ст. 1064 ГК, в частности, предусматрива
ет, что вред подлежит возмещению в полном объеме, а ст. 1068 ГК
возлагает на юридическое лицо обязанность возместить вред, причи
ненный его работником.
Обязанность работодателя (страхователя) представлять в терри
ториальный орган страховщика (Пенсионного фонда) документы,
необходимые для ведения индивидуального (персонифицированно
го) учета, а также для назначения (перерасчета) и выплаты пенсии,
предусмотрена п. 2 ст. 14 Закона об обязательном пенсионном страхо
вании.
Пункт 4 ст. 23 Закона о трудовых пенсиях обязывает пенсионера
безотлагательно извещать пенсионный орган о наступлении обстоя
тельств, влекущих изменение размера пенсии или прекращение ее
выплаты. Ответственность пенсионера наступает при установлении
его вины.
Удержания из трудовой пенсии ограничиваются основаниями,
предусмотренными ст. 26 Закона о трудовых пенсиях.
К таким основаниям удержаний отнесены следующие виды доку
ментов:
1) исполнительные документы;
1
СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2867.
217
2) решения органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, о
взыскании сумм трудовых пенсий, излишне выплаченных пенсионеру;
3) решений судов о взыскании сумм трудовых пенсий вследствие
злоупотреблений со стороны пенсионера, установленных в судебном
порядке.
Законом ограничены и размеры единовременных удержаний: не
более 50 %, а в установленных законодательством Российской Феде
рации случаях не более 70 % трудовой пенсии. Удержания на осно
вании решений органов, осуществляющих пенсионное обеспечение,
производятся в размере, не превышающем 20 % трудовой пенсии.
В случае, если лицу установлены не все части трудовой пенсии,
предусмотренные настоящим Федеральным законом, указанные в
настоящей статье удержания из трудовой пенсии производятся из
установленных частей этой пенсии.
218
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституционноправовые основы пенсионного обеспечения за
счет средств пенсионного страхования рассматриваются в учебном
пособии впервые.
Система позитивного права в настоящей работе представлена в
качестве подсистемы правовой системы общества. Конституционное
право анализируется как подсистема правовой системы общества, но
не системы права. В этом аспекте система позитивного права и кон
ституционное право выступают в качестве системного комплекса.
Конституционное право, являясь частью правовой системы общества,
оказывает прямое воздействие на формирование системы права и мо
жет изменяться на основе обратной связи.
Приведены существующие в юриспруденции представления о со
отношении правовой системы и Конституции РФ как основного ис
точника конституционного права.
Конституционноправовые нормы классифицируются на основе
признаков, выделенных в рамках системного подхода, являющегося
частью научного аппарата теории систем. Совокупность конститу
ционноправовых норм как элементов системы прав и свобод челове
ка и гражданина разделена на подсистемы, обладающие системными
свойствами цели, целостности и коммуникативности.
Выделена подсистема конституционноправовых норм, объектом
регулирования которых являются общие принципы статуса личнос
ти. Определены ее системные свойства: цель; целостность; коммуни
кативность.
Право на социальное обеспечение в системе конституционных прав
и свобод человека и гражданина связывается с предметом конститу
ционного права.
Основной нормативной базой для общего деления конституцион
ных норм на структурные части — институты признается Конститу
ция Российской Федерации.
С учетом того, что конституционные нормы, регулирующие право
на социальное обеспечение, находятся в разных разделах Конститу
ции РФ, выявлены дополнительные признаки, позволяющих осу
ществить систематизацию таких норм.
Статья 17 Конституции РФ указывает на признание и гарантиро
ванность прав и свобод человека и гражданина согласно общеприз
нанным принципам и нормам международного права. Статья 18 Кон
ституции РФ определяет основные, принципиальные направления
реализации положений этой нормы.
219
На основании такого признака характеристики связей в системе
конституционных норм как потребность человека в социальной за
щите выделена группа норм из состава главы 1 Конституции РФ «Ос
новы конституционного строя».
Другая группа конституционных норм выделяется по признаку
характеристики внутренних связей общества как системы, а имен
но: притязание человека как члена общества на соответствующие
виды социальной поддержки. Этому признаку соответствует группа
норм, гарантирующих социальное обеспечение и включенных в гла
ву 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина».
Конституционные нормы данной группы — основная часть инсти
тута социального обеспечения в конституционном праве. Они обла
дают свойствами универсальности, комплексности и функциональ
ности и соответственно подразделяются на три группы.
Выработанные международным сообществом нормативные доку
менты, закрепляющие права и свободы человека, а также документы
различных международных и неправительственных организаций со
держат стандарты права на социальное обеспечение, признаваемые
Конституцией РФ.
Нормотворческая деятельность государства в сфере социального
обеспечения связана с содержанием конституционных норм, гаран
тирующих каждому социальное обеспечение в зависимости от сово
купности признаков нуждаемости личности в поддержке со стороны
общества. В науке конституционного права обоснованно утвержда
ется, что нормы конституционного законодательства в области
правоприменения могут выступать совместно с нормами отраслевого
законодательства и при определенных обстоятельствах заменять
последние в случае их отсутствия или неконституционности.
Конституционные положения о пенсионном обеспечении иниции
ровали проведение в 1995–2001 гг. пенсионной реформы в России.
В основу структурирования новой пенсионной системы положен
принцип разграничения материальной ответственности государства,
работодателей, работников, граждан, не являющихся наемными ра
ботниками, и других субъектов пенсионных правоотношений в зави
симости от условий формирования и источников финансовых ресур
сов, обеспечивающих реализацию пенсионных прав. Вместе с тем все
эти части представляют собой единую государственную систему пен
сионного обеспечения Российской Федерации.
Пенсионная система Российской Федерации состоит из двух под
систем: страховой и бюджетной.
Страховая часть пенсионной системы финансируется за счет
средств внебюджетного государственного Пенсионного фонда. Бюд
220
жет фонда формируется за счет средств обязательного пенсионного
страхования. Реализация конституционного права на трудовую пен
сию обеспечивается в рамках именно этой системы.
Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе обязательного пенсионного страхования» устанав
ливает правовую основу и принципы организации учета сведений о
сроках и размерах страховых выплат в отношении граждан, на кото
рых распространяется действие Федерального закона РФ «Об обяза
тельном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Содержание норм ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ явля
ется формальным основанием для выделения в структуре конститу
ционного права конституционноправового института социального
обеспечения и его структурной части, которую представляет инсти
тут пенсионного обеспечения. Составной частью последнего являет
ся субинститут конституционного права на трудовую пенсию. В со
ставе системы права как способ реализации конституционных прав
соответственно выделяется отрасль права социального обеспечения
и ее комплексный институт (подотрасль) пенсионного права.
В реализации конституционного права на трудовую пенсию отме
чаются некоторые проблемы.
Конституцией РФ по сравнению с Декларацией прав и свобод че
ловека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991
году, уровень некоторых социальнотрудовых прав оказался снижен
ным. Конституционными нормами не воспроизведено положение
Декларации, согласно которому пенсии, пособия и другие виды со
циальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже ус
тановленного законом прожиточного минимума.
В федеральных законах не прописаны принципы пенсионного обес
печения, отвечающие положениям конституционных норм.
Частью 2 ст. 11 Закона о трудовых пенсиях необоснованно огра
ничивается включение некоторых социально значимых периодов де
ятельности человека периодов в страховой стаж, являющийся од
ним из условий назначения трудовой пенсии, что не согласуется с
положениями ч. 1 ст. 39 Конституции РФ.
Положения о страховой природе трудовой пенсии, предусмотрен
ные международными стандартами, не нашли своего отражения в
Конституции РФ.
В научной литературе отмечается порочность и социальная не
справедливость существующей системы досрочного назначения тру
довой пенсии по старости в связи с особыми условиями труда. Закон
о профессиональных пенсиях, необходимый для устранения этого
недостатка, до настоящего времени не принят.
221
Не соответствует ч. 1 ст. 39 Конституции РФ отказ в назначении
трудовой пенсии по инвалидности и в случае потери кормильца, ког
да инвалидность или смерть наступили в результате умышленных
действий застрахованного лица. На это уже указывал Конституци
онный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1995 г. № 11П.
Конституционноправовое определение семьи как субъекта права
на трудовую пенсию в науке конституционного права не сформулиро
вано. Исходя из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, представ
ляется возможным использовать правовое определение семьи, кото
рое содержится в международных документах, в частности в ч. 3
ст. 16 Всеобщей декларации прав человека (1948).
Сужение в Законе о трудовых пенсиях по сравнению с Гражданс
ким кодексом РФ круга членов семьи, имеющих право на трудовую
пенсию по случаю потери кормильца, противоречит ч. 1 ст. 39 Кон
ституции РФ.
Необоснованно ограничен круг получателей средств накопитель
ной части трудовой пенсии после смерти пенсионера, что также про
тиворечит гражданскоправовым нормам о наследовании. Право на
следования является одним из видов конституционных прав и сво
бод и согласно ч. 4 ст. 35 Конституции РФ гарантируется государ
ством. Подобное ограничение носит неконституционный характер,
поскольку в силу ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федера
ции не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие
права и свободы человека и гражданина.
Не соответствуют ч. 2 ст. 55 Конституции РФ и некоторые поло
жения Закона о трудовых пенсиях, касающиеся порядка преобразо
вания пенсионных прав, приобретенных до начала пенсионной ре
формы.
В законодательстве о трудовых пенсиях не предусмотрена ответ
ственность государства и его органов, осуществляющих пенсионное
обеспечение, за неисполнение или ненадлежащее исполнение кон
ституционной обязанности государства по предоставлению пенсий.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что
назрела необходимость выделения в системе конституционного пра
ва института социального обеспечения и его структурной части сово
купности конституционных норм, гарантирующих пенсионное обес
печение на страховой основе. Исследование отношений в данной сфе
ре должно способствовать приведению отраслевого законодательства
в соответствие с положениями Конституции РФ.
222
Библиографический список
Нормативные документы
11. Конституция Российской Федерации. М.: СПАРК, 1995.
12. Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассам
блеей ООН 10 декабря 1948 г. // Права человека. Основные международ
ные документы. М.: Международные отношения, 1989.
13. Декларация «О правах инвалидов» (1975). Принята Генеральной
Ассамблеей ООН // Социальное обеспечение. 1990. № 1.
14. Декларация прав ребенка (1959). Принята Генеральной Ассамблеей
ООН // Международная защита прав и свобод человека: Сборник докумен
тов. М.: Юрид. лит., 1990.
15. Конвенция «О правах ребенка» (1989). Принята Генеральной Ас
самблеей ООН // Международная защита прав и свобод человека: Сборник
документов. М.: Юрид. лит., 1990.
16. Международный пакт об экономических, социальных и культур
ных правах человека и гражданина // Ведомости СССР. 1976. № 17.
17. Пересмотренная Европейская социальная хартия // Труд и право.
2003. № 12.
18. Европейская конвенция о социальном обеспечении // Социальные
права человека: Документы и материалы Совета Европы. М., 1996. Ч. II.
19. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // Со
брание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532.
10. Налоговый кодекс Российской Федерации // Собрание законода
тельства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340; 2001. № 1. Ст. 18;
№ 33. Ст. 3413; 2002. № 1. Ст. 4; 2003. № 1. Ст. 11.
11. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166ФЗ «О государ
ственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2001. № 51. Ст. 4831; 2004. №
19 (ч. 1). Ст. 1835.
12. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167ФЗ «Об обязатель
ном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Собрание за
конодательства Российской Федерации. 2001. № 51. Ст. 4832.
13. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173ФЗ «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Россий
ской Федерации. 2001. № 52. Ст. 4920.
14. Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27ФЗ «Об индивидуаль
ном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсион
ного страхования» // Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. № 4. Ст. 1401.
15. Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468I «О пенсионном обеспече
нии лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних
223
дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях
и органах уголовноисполнительной системы, и их семей» // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 9. Ст. 328;
Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 49. Ст. 4693;
1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 23. Ст. 2813; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003.
№ 27. Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711; № 35 ст. 3607.
16. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской
Федерации» (в ред. Федерального закона от 20 апреля 1996 г. № 36ФЗ) //
ВСНД. 1991. № 18. Ст. 565; Собрание законодательства Российской Феде
рации. 1996. № 17. Ст. 1915.
17. Закон РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13
января 1996 г. № 12ФЗ) // Собрание законодательства Российской Феде
рации. 1996. № 3. Ст. 150.
18. Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля
1993 г. // ВСНД. 1993. № 33. Ст. 1318; Собрание законодательства Россий
ской Федерации. 2000. № 49. Ст. 4740.
19. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10ФЗ «О профессио
нальных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание зако
нодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148.
20. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ «О государствен
ной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законода
тельства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
21. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58ФЗ «О системе госу
дарственной службы Российской Федерации» // Собрание законодатель
ства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
22. Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной
службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.
№ 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.
23. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Со
брание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
24. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социаль
ном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональ
ных заболеваний» // Собрание законодательства Российской Федерации.
1998. № 31. Ст. 3803.
25. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос
сийской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.
26. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О су
дебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1997 № 1. Ст. 1.
27. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.
№ 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской
224
Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного
Суда РФ. 1996. № 2.
28. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г.
№ 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных прин
ципов и норм международного права и международных договоров Россий
ской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.
Книги
11. Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Декларация о праве и обязанности
отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать обще
признанные права человека и основные свободы. Защита прав человека:
Международные и российские механизмы. М.: Международные отноше
ния, 2000.
12. Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комп
лексного исследования. М.: Статут, 1999.
13. Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975.
14. Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. М.:
Юрид. лит., 1987.
15. Аракчеев В. С. Пенсионное право России. СПб.: Юридический центр
Пресс, 2003.
16. Афанасьев В. Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980.
17. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат,
1977.
18. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (Опыт системного
исследования). М.: Политиздат, 1973.
19. Бабаев В. К. Правовые отношения // Общая теория права: курс
лекций. Под ред. В. К. Бабаева. Нижний Новгород: Издво Нижегородс
кой Высшей школы МВД России. 1993.
10. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб
ник для вузов. М.: Норма, 2004.
11. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для юридичес
ких вузов. М.: Юриспруденция, 1999.
12. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1985.
13. Волкова В. Н., Денисов А. А. Основы теории систем и системного
анализа. СПб.: Издво СанктПетербургского Государственного техничес
кого университета, 1999.
14. Давид Р., Жоффре*Спинози К. Основные правовые системы современ
ности / Пер. с фр. В. А. Туманова. М.: Международные отношения, 2003.
15. Добромыслов К. В. Исчисление трудовых пенсий по старости (при
меры расчетов). М.: Книжный мир, 2002.
16. Жакке Ж.*П. Конституционное право и политические институты:
Пер. с фр. М.: Юристъ, 2002.
225
17. Захаров М. Л. Пенсии рабочим и служащим. М.: Профиздат, 1983.
18. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения Рос
сии: учебник. М.: Волтерс Клувер, 2004.
19. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Пенсионная реформа в России. М.:
Р. Валент, 2002.
20. Захаров М. Л., Севостьянова В. Б., Тучкова Э. Г. Комментарий к новому
пенсионному законодательству (постатейный комментарий к Федеральным
законам «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). М.: ТК Велби, 2002.
21. Буянова М. О., Гусов К. Н. и др. Право социального обеспечения
России: учебник. Под ред. К. Н. Гусова. М.: Велби, Проспект, 2004.
22. Савинов А. Н. Организация работы органов социального обеспече
ния: учебник. М.: ФОРУМ: ИНФРА·М, 2003.
23. Зиновьев А. В. Основы конституционного права. СПб.: Альфа, 1996.
24. Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и
практики. СПб.: Герда, 2000.
25. Керимов Д. А. Конституция СССР и развитие политикоправовой
теории. М.: Мысль, 1979.
26. Керимов Д. А. Философские основания политикоправовых исследо
ваний. М.: Мысль, 1986.
27. Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972.
28. Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: учеб
ник для вузов. М.: Дело, 1999.
29. Киселев И. Я. Трудовое право России. Историкоправовое исследо
вание. М.: Норма, 2001.
30. Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации.
М.: Норма, 1998.
31. Конституции зарубежных стран / Сост. В. Н. Дубровин М.: Юрли
тинформ, 2003.
32. Конституционное право России. Хрестоматия. / Сост. А. П. Угрова
тов. Новосибирск: ЮКЭА, 2000.
33. Конституция Российской Федерации. Научнопрактический ком
ментарий и семантический словарь. М.: БераторПресс, 2003.
34. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001.
35. Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской
Федерации. М.: Юристъ, 2002.
36. Лившиц Р. З. Теория права. М.: БЕК, 1994.
37. Лукашева Е. А. Право. Мораль. Личность. М.: Наука, 1986.
38. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: ЮНИТИ,
1997.
39. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реа
лизации. М.: ЮНИТИДАНА, 2002.
40. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности: Пер. с
фр. М.: ПрогрессУниверс, 1993.
226
41. Мамардашвили В. К. Необходимость себя // Лекции. Статьи. Фи
лософские заметки / Под общ. ред. Ю. П. Сенокосова. М.: Лабиринт, 1996.
42. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Курс
лекций. М.: Зерцало, 1998.
43. Нерсесянц В. С. Философия права: учебник для вузов. М.: ИНФРА
МНОРМА, 1997.
44. Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: ИГП
АН. Норма, 1996.
45. Общая теория права и государства: учебник / Под ред. В. В. Лазаре
ва. М.: Юристъ, 1994.
46. Общая теория государства и права: Академический курс. Под ред.
проф. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000.
47. Общая теория систем / Отв. ред. М. Б. Великовский. М.: Мир, 1966.
48. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.:
Азбуковник, 1999.
49. Острейковский В. А. Теория систем. М.: Высшая школа, 1997.
50. Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспекти
вы / Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. СПб.: Норма, 1998.
51. Поляков А. В. Общая теория права: Феноменологокоммуникатив
ный подход. Курс лекций. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
52. Права человека: учебник для вузов. / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.:
НОРМАИНФРАМ, 2001.
53. Право социального обеспечения: Практикум / Под ред. проф.
Э. Г. Тучковой. М.: Новый юрист, 1997.
54. Прангишвили И. В., Пащенко Ф. Ф., Бусыгин Б. П. Системные зако
ны и закономерности в электродинамике, природе и обществе. М.: Наука,
2001.
55. Райзберг Б. А., Голубков Е. П., Пекарский Л. С. Системный подход в
перспективном планировании. М.: Экономика, 1975.
56. Ромашов Р. А. Теоретикоправовая наука и юридическая практика:
проблемы соотношения и взаимодействия: сборник избранных статей.
СПб.: Издво СанктПетербургского университета МВД России, 2004.
57. Садовский В. Н. Основания общей теории систем. Логикометодо
логический анализ. М.: Наука, 1974.
58. Саидов А. Х. Общепризнанные права человека. М.: МЗ ПРЕСС, 2002.
59. Спиридонов Л. И. Теория государства и права: учебник. М.:
ПБОЮЛ М. А. Захаров, 2001.
60. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституцион
ное) право Российской Федерации. М.: Былина, 1995.
61. Теория права и государства: учебник / Под ред. проф. В. В. Лазаре
ва. М.: Право и закон, 2001.
62. Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. Мето
дология и теория. Л.: Издво ЛГУ, 1991.
227
63. Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институ
ты. Сравнительноправовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М.:
Юристъ, 2002.
64. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник.
М.: Юристъ, 2002.
65. Шайхатдинов В. Ш. Система социальной защиты и обеспечения
населения современной России // Социальная защита населения в регио
не: учебное пособие. Екатеринбург: Издво Уральского гос. юрид. ун
та,1999.
66. Экономическая теория / Под ред. А. И. Добрынина, Л. С. Тарасеви
ча. СПб.: Питер, 2004.
67. Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конститу
ции и Европейской Конвенции: учебное пособие для вузов. М.: NOTA BENE,
2004.
68. Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред.
В. Е. Крутских. М.: ИНФРАМ, 2003.
69. Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации. М.:
БераторПресс, 2003.
70. Ячменев Ю. В. Правда и закон. Из истории российского правоведе
ния: монография. СПб.: СанктПетербургский университет МВД России,
2001.
Статьи
11. Авраменко С. Л. Новая конституция Швейцарской Конфедерации:
Право и современность // Государство и право. 2001. № 7.
12. Актуальные теоретические проблемы правовой системы общества:
Материалы Всероссийской научной конференции // Государство и право.
2004. № 7.
13. Аничкин Е. С. Конституционное законодательство Российской Фе
дерации: понятие, признаки, источники // Правоведение. 2006. № 4.
14. Антропов В. В. Система социальной защиты населения в Италии //
Труд за рубежом, 2005. № 1.
15. Антюшина Н. М. Трудовые отношения, условия труда и социальная
поддержка трудящихся в Швеции // Труд за рубежом. 2003. № 1.
16. Байтин М. И., Петров Д. Е. Система права: к продолжению дис
куссии // Государство и право. 2003. № 1.
17. Бондарь Н. С. Правотворчество как особая форма реализации муни
ципальной власти. Нормотворчество муниципальных образований России:
содержание, техника, эффективность: сборник статей / Под редакцией
В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2002.
18. Богатыренко З. С. Новейшие тенденции в нормотворческой деятель
ности Международной организации труда // Труд за рубежом. 2003. № 3.
228
19. Ветютнев Ю. Ю. Синергетика в праве // Государство и право. 2002.
№ 4.
10. Гаджиев Г. А. Конституционные принципы добросовестности и не
допустимости злоупотребления субъективными правами // Государство
и право. 2002. № 7.
11. Дивеева Н. И. Общеправовые средства в механизме правового регу
лирования трудовых отношений // Правоведение. 2002. № 3.
12. Дмитриев Ю. А. К вопросу об определении предмета отрасли кон
ституционного права // Государство и право. 2002. № 7.
13. Дубинин Н. П. Философские и социологические аспекты генетики
человека // Вопросы философии. 1971. № 1.
14. Ермаков Д. Н. Влияние международноправовых актов на законода
тельство Российской Федерации о социальном страховании // Государ
ство и право. 2006. № 11.
15. Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: поня
тие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1.
16. Крусс В. И. К теории пользования конституционными правами //
Государство и право. 2004. № 6.
17. Лайкам. К. Э. Проблемы совершенствования законодательства об
охране труда и практике его применения. Материалы парламентских слу
шаний // Труд и право. 2003. № 8.
18. Лекторской В. А., Садовский В. Н. О принципах исследования сис
тем // Вопросы философии. 1960. № 8.
19. Макушин А. А. Идея конституционной защиты человека в России //
Правоведение. 2004. № 1.
20. Мальцев В. А. Право как нормативнодеятельностная система //
Правоведение. 2003. № 2.
21. Мамут Л. С. Социальное государство с точки зрения права // Госу
дарство и право. 2001. № 7.
22. Материалы Всероссийской конференции 14 ноября 2001 г. на тему
«Система права» // Право и политика. 2002. № 2.
23. Материалы парламентских слушаний на тему «Проблемы ратифи
кации Российской Федерацией Европейской социальной хартии» // Труд
и право. 2003. № 12.
24. Матрусова Т. Н. Трудовая политика государства в отношении лиц
старших возрастов в Японии // Труд за рубежом. 2003. № 2.
25. Овсепян Ж. И. Развитие научных представлений о понятии и сущ
ности конституции // Правоведение. 2001. № 5.
26. Попов А. А. Государственная пенсионная система США // Труд за
рубежом. 2004. № 4.
27. Попов А. А. Частные пенсионные системы США // Труд за рубежом,
2005. № 1.
28. Разуваев В. В. Критерии отраслевой дифференциации права //
Правоведение. 2002. № 3.
229
29. Системность законодательства как фактор повышения его качества.
Сектор общей теории и социологии права ИГП АН // Государство и право.
2002. № 8.
30. Сорокин В. В. К понятию правовой системы // Правоведение. 2003.
№ 2.
31. Тиунова Л. Б. О понятии правовой системы // Правоведение. 1985.
№ 1.
32. Тихомиров Ю.А. Международноправовые акты: природа и способы
влияния // Журнал российского права. 2002. № 1.
33. Хохлов Е. Б. Введение в дискуссию. Дискуссия о правовой системе //
Правоведение. 2002. № 3.
34. Чиркин В. Е. Современная модель конституции: прежние и новые
приоритеты // Правоведение. 2003. С. 50. № 2.
35. Чубарова Т. М. Профессиональные пенсии в системе пенсионного
обеспечения (опыт развитых стран) // Труд за рубежом. 2003. № 2.
36. Шульженко Ю. Л. О понятии «правовая охрана конституции» //
Государство и право. 2002. № 7.
230
Учебное издание
Харин Константин Сергеевич
КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ
ТРУДОВОЙ ПЕНСИИ
Учебное пособие
Редактор А. В. Подчепаева
Верстальщик Т. М. Каргапольцева
Сдано в набор 16.02.07. Подписано к печати 05.03.07.
Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 13,4.
Уч. изд. л. 13,4. Тираж 300 экз. Заказ № 119.
Редакционноиздательский центр ГУАП
190000, СанктПетербург, Б. Морская ул., 67
231
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
19
Размер файла
579 Кб
Теги
harin
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа