close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Jngol

код для вставкиСкачать
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
Н. Г. Янгол
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
И
ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ
ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
Курс лекций
Санкт-Петербург
2006
1
УДК 343.34
ББК 67.408
Я60
Янгол Н. Г.
Я60 Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые
режимы: Курс лекций / ГУАП. СПб., 2006. 208 с.
ISBN 5-8088-0175-3
В данной работе изложен авторский курс лекций по спецкурсу
«Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы». В них рассматриваются вопросы о гарантиях личной свободы; ограничение свободы личности в условиях чрезвычайных правовых режимов; проблемы обеспечения прав человека в обозначенных
режимах. Важнейшей и сложнейшей проблемой современности стала
проблема политического насилия и его составной части – терроризма. В курсе лекций использованы теоретические исследования автора, а также других ученых, изучающих проблемы борьбы с терроризмом и экстремизмом, как составных частей борьбы с преступностью.
Предназначена для студентов юридического факультета, а также
практических работников, занимающихся изучением проблем противостояния экстремизму и обеспечением безопасности Российской
Федерации.
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор, почетный работник МВД
Российской Федерации Я. Л. Алиев;
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В. В. Бородин
Утверждено
редакционно-издательским
советом университета в качестве курса лекций
ISBN 5-8088-0175-3
2
© ГОУ ВПО «СПбГУАП», 2006
© Н. Г. Янгол, 2006
Предисловие
Трагедия в США 11 сентября 2001 года заставила всех по-новому
взглянуть на проблемы борьбы с терроризмом и межгосударственное
сотрудничество в данной области. Борьба с терроризмом – одна из
глобальных проблем человечества. Масштабность действий международных террористов диктует необходимость дальнейшего расширения международного сотрудничества в борьбе с терроризмом. Террористическая угроза носит глобальный характер, и справиться с ней
можно только общими усилиями. Эти усилия государств предпринимаются на национальном, субрегиональном, региональном и универсальном уровнях. В частности, на основе личных действующих нормативных правовых актов ныне успешно функционируют региональные системы по пресечению международного терроризма практически во всех регионах мира.
События последних лет подтвердили, что у международного терроризма нет границ. Взрывы в Испании, взрыв у метро «Рижская» в
Москве и гибель двух самолетов с людьми 24 августа 2004 года. В
результате захвата заложников в школе Беслана (Северная Осетия) погибло более 300 человек, в основном дети.
Президент России В. В. Путин давая оценку этой общенациональной трагедии в своем обращении к гражданам страны отметил, что
"то, что произошло сейчас, – бесчеловечно, беспрецедентное по своей жестокости преступление террористов… Это вызов всей России.
Всему нашему народу… Мы имеем дело с прямой интервенцией международного террора против России". 1 Президент России поставил
задачу, что для обеспечения защиты граждан от террора помимо мобилизации на это всего правоохранительного потенциала страны,
необходима мобилизация нации. 2
В 2005 году – взрывы в метро в Великобритании, теракты в Турции, Египте, Иордании, попытка вооруженного захвата власти в Кабардино-Балкарии. Таким образом мы видим, что одной из важнейших и сложнейших проблем современности стала проблема полити-
1
2
Известия. 2004. 6 сент. С. 1.
Там же. С. 3.
3
ческого насилия и его составной части – терроризма как одной из
изощренных его форм.
Борьба с политическим терроризмом и экстремизмом как составная часть борьбы с преступностью является важным элементом
обеспечения безопасности Российской Федерации и мирового сообщества в целом.
В 90-е годы ХХ века начался процесс глобализации, другими словами процесс стремительного формирования единого общемирового
финансово-информационного пространства на базе новых, преимущественно компьютерных технологий. В процессе глобализации углубляется разрыв между развитыми и развивающимися странами. За
пределами современной цивилизации оказываются целые страны и
регионы. Это приводит к усилению напряженности общественных
отношений, к острым социальным конфликтам. 1
Осенью 2005 года острые социальные конфликты охватили всю
Францию. Фактически данный социальный кризис можно характеризовать как мятеж. На основе анализа литературных источников мятеж можно трактовать, как "целенаправленное политическое действие вооруженной группы лиц, предъявляющих обществу определенные требования или обвинения, – нечто близкое к бунту, однако не
поддержанное массовым движением…". 2 Как правило, мятеж возникает внезапно, отличается быстротой и максимальной степенью интенсивности действий, предельной эмоциональной напряженностью,
экстренностью. 3 Относительно небольшие группы молодых людей,
вооружившиеся бутылками с горючей смесью поджигали магазины
автомобили, учиняли столкновения с жандармами. Как свидетельствовала практика, фактически единственно действенной формой пресечения данного острого социального конфликта и нормализации
обстановки в Париже явилось введение института чрезвычайного
положения.
В последнее время мы наблюдаем также многочисленные факты
реальной и потенциальной опасности воздействия техногенных фак-
1
См.: Боер В. М., Иванов И. В. Правовые гарантии свободы личности в
экстремальных условиях: Монография. СПб., 2002. С. 4.
2
Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и
практики //Правоведение. 1996. № 1. С. 23.
3
Там же.
4
торов на целые регионы, страны и даже человечество. Трагедия Чернобыля имела катастрофические последствия планетарного характера.
Позитивные и негативные последствия научно-технического прогресса (НТП) кардинальным образом преобразили систему взаимоотношений между природой, обществом и человеком, характерной
чертой которых стала насущная необходимость в их правовом регулировании.
Конституция Российской Федерации в ст. 42 впервые за всю историю страны закрепила право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. Данное конституционное право граждан
России получило развитие в целом конгломерате нормативных правовых актов, регламентирующих не только вопросы рационального
использования природных ресурсов страны, правила эксплуатации
источников повышенной опасности, но и меры юридической защиты
граждан от вредного воздействия техногенных факторов.
Социальная потребность в научно-практической разработке проблем борьбы с правонарушениями в сфере использования научнотехнических достижений объясняется все большим возрастанием
угрозы экологического кризиса на всей планете, с одной стороны, и
объективными тенденциями усиления влияния техногенных факторов на жизнь каждого человека. Именно эти обстоятельства позволяют отнести данную проблему к транснациональным, а ее решение
возможно лишь при условии координации усилий ученых и специалистов различных отраслей знаний в рамках всего международного
сообщества.
В настоящее время становится все более ясно, что источники и
причины загрязнений окружающей среды гораздо более разнообразны, а негативные последствия НТП на природу, общество и человека
носят более масштабный, прогрессирующий и перманентный характер. В научной лексике утвердилось понятие – «антропогенное» загрязнение окружающей среды, которое выражается в изменениях
химических и биологических качеств атмосферного воздуха, вод,
почв и т. п. в результате хозяйственной и иной деятельности. Эти
изменения, как правило, наступают в связи с превышением установленных нормативов вредного воздействия на окружающую среду,
что, собственно, и создает угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, материальным ценностям.
5
Авария на химкомбинате в Харбине в ноябре 2005 года создала
угрозу здоровью человека не только в Китае, но жителям Хабаровского края и бассейна реки Амур.
В этих условиях, естественно, общество и государство должно
принимать комплексные меры социальной и правовой защиты от
вредного влияния техногенных факторов. Причем не только в плане
декларирования прав граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий, но и путем установления юридической ответственности (в том
числе уголовно-правовой) за нарушение нормативно-технической
документации, регламентирующей правила безопасности и эксплуатации техники, повлекшие тяжкие последствия или создавшие угрозу
их наступления.
Небывалые угрозы человеку может создать различного рода природные катаклизмы, требующие своевременного реагирования и
прежде всего введения чрезвычайных правовых режимов. Так, например, в связи с обрушившимся на Камчатку ураганом 2 декабря 2005
года на полуострове был введен режим "чрезвычайной ситуации". 1
Институты чрезвычайных правовых режимов, являясь правовыми,
предполагают создание системы гарантий и средств обеспечения прав
и законных интересов граждан в особых экстремальных условиях.
Сотрудникам МЧС России, других специальных и правоохранительных органов приходится действовать в данных условиях как по
ликвидации негативных явлений и возвращению в конституционное
правовое поле, так и по оказанию помощи и защите граждан, находящихся в условиях исключительного правового режима.
Поэтому назрела необходимость введения ряда специальных курсов, изучающих как чрезвычайное законодательство, так и исключительные правовые режимы в специализированных учебных заведениях системы МЧС, МВД, ФСБ.
На одном из семинаров по юридическому образованию, проводимом на юридическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова представитель Академии МЧС России высказал мнение о том, что профессорско-преподавательскому составу их относительно молодого
учебного заведения приходится изучать опыт работы в экстремальных условиях и непосредственно внедрять в учебный процесс. Далее
1
6
См.: СМИ: Вести. 2005. 2 дек.
он задал вопрос: "А где же были Вы, представители ведущих учебных заведений страны, что не создали функциональных разработок
по жизненно-важным проблемам и не вооружили ими нас?"
В 90-е годы прошлого столетия отдельные аспекты исключительных правовых режимов исследовались на уровне диссертационных
работ. Однако они касались отдельных относительно благополучных
стран, не имели ничего общего с нашим государством, не содержали
многоаспектного анализа проблемы в целом и, как правило, ограничивались отдельными теоретическими проблемами исключительных
правовых режимов либо рассматривались с позиций определенной
отрасли права: конституционного, административного или уголовного.
К сожалению, ученые, занимающиеся исследованием данных
проблем, уделяя больше внимания чисто теоретическим аспектам,
дискуссируя по вопросу их авторской приоритетности высказанных
тех или иных позиций, игнорируют особую прикладную значимость
данных исследований. Таким образом, полученная научная информация излагалась зарубежным слушателям, а не сотрудникам различных служб МЧС России, других правоохранительных органов,
которым приходится действовать в данных экстремальных условиях.
В России начала складываться надлежащая законодательная база,
предназначенная для эффективного регулирования общественных
отношений в условиях исключительных правовых режимов, восстановления законности и правопорядка при наличии острых социальных конфликтов или вооруженного противостояния, крупных техногенных катастроф или природных стихийных катаклизмов.
Во многих странах мира имеется разработанное чрезвычайное законодательство и накоплен определенный опыт его реализации через
введение специальных правовых институтов – исключительных режимов чрезвычайного положения.
К сожалению, следует отметить, что степень изученности проблем чрезвычайного законодательства и исключительных правовых
режимов российскими правоведами весьма невелика.
В дореволюционной России исследованию данных вопросов были
посвящены работы В. Ф. Дерюжинского, В. М. Гессена, Я. М. Магазинера и А. С. Алексеева.
В послеоктябрьский период данная проблема в общетеоретическом плане фактически не рассматривалась. В 80-е годы прошлого
века исследование данной проблемы начало возрождаться в обновленной постсоветской России.
7
Сотрудники силовых структур, работающие в экстремальных условиях, должны иметь не только хорошую специальную подготовку,
но и знать правовую основу, регламентирующую их деятельность в
условиях чрезвычайных правовых режимов. Таким образом, все это
предопределяет особую требовательность к проводимым исследованиям указанных проблем, и прежде всего, на их прикладную значимость.
На основе исследований проведенных заместителем декана юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, заслуженного юриста
Российской Федерации, Почетного работника высшего профессионального образования Российской Федерации, доктора юридических
наук, профессора, действительного члена Международной академии
акмеологических наук Николаем Григорьевичем Янгол, три года тому назад, в учебный план университета был включен эксклюзивный
авторский спецкурс "Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы".
Автор, на наш взгляд, вполне обоснованно считает, что назрела
необходимость введения в специализированных юридических учебных заведениях, специальных учебных курсов аналогичной направленности, в рамках которых необходимо изучать правовые гарантии
свободы личности в экстремальных условиях.
Первая лекция посвящена общетеоретической проблеме понятия и
видам правовых режимов. Далее, на основе ретроспективного анализа зарубежного чрезвычайного законодательства, принадлежащего
различным правовым семьям, сравнительно-правового анализа действующего отечественного законодательства и современной практики его применения авторы предложиди дефиницию чрезвычайного
законодательства и перспективу дальнейшего его развития.
Несомненно, данная работа Н. Г. Янгола вызовет интерес у студентов и преподавателей юридических учебных заведений, а также
практических работников правоохранительных органов, изучающих
учебные курсы теории и истории права и государства, конституционного права, теории и практики прав человека и занимающихся непосредственной практической деятельностью по реализации исключительных правовых режимов.
Н. И. Уткин,
заслуженный юрист Российской Федерации,
8
доктор юридических наук, профессор
(Санкт-Петербургский институт
государственной противопожарной службы МЧС России)
Введение
В ноябре 2005 года в начале в окрестностях Парижа, а затем и по
всей Франции прокатилась серия острых социальных катаклизмов,
сопровождаемая ночными погромами, поджогами автомашин, нарушением общественного порядка. В стране с вековыми демократическими традициями возникла реальная угроза жизни граждан. Власти,
действуя в обычном правовом режиме, не могли обеспечить общественную безопасность в стране. Законодатели принимают Закон о
введении чрезвычайного положения. В отведенное нормативным актом время властям не удалось добиться стабильности в обществе.
Ночные пожары продолжаются. Вопрос встал о продлении срока
действия чрезвычайного положения.
В жизни Франции возникли такие ситуации, которые стали представлять опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному порядку, для предотвращения, нейтрализации и ликвидации данных негативных последствий обычные формы управления
были недостаточными. И продление срока действий исключительного правового режима "чрезвычайного положения" было жизненно
необходимым. В тоже время появилась группа так называемых "правозащитников", которая выступила против введения во Франции исключительного правового режима, усматривая в этом угрозу правам
и свободам граждан.
"Когда существованию государства или спокойствию грозит чтолибо, – отмечал немецкий ученый профессор Лоенинг, – спасение
государства от угрожающих опасностей составляет важнейшую задачу государственной власти. Для того чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, органы государственной власти должны быть
обеспечены обширными полномочиями. Ограничения, которые ставили им законы об охране личной свободы, должны быть временно
9
уничтожены". 1 Немецкий ученый был прав. Введение исключительного правового режима позволило стабилизировать обстановку в
стране и войти в конституционное правовое поле. Таким образом, мы
видим, что при определенных ситуациях органы государственной
власти обязаны адекватно реагировать на чрезвычайные ситуации.
Выпускники нашего факультета ориентируются на государственноправовую специализацию. В основном они ориентируются на работу
в госучреждениях. Как правило, в учебном процессе, мы ведем их
подготовку для принятия решений в условиях стабильной обстановки, конституционного правового поля. Однако, как мы отметили выше, чрезвычайные ситуации могут возникнуть от различных угроз.
Терроризм, социальные конфликты, техногенные катастрофы, природные стихийные катаклизмы могут выступить в качестве первоосновы формирования тех или иных угроз. Наши выпускники должны
иметь специальную подготовку и умение работать в условиях действия чрезвычайного законодательства и введения исключительных
правовых режимов.
По решению Ученого Совета юридического факультета СанктПетербургского государственного университета аэрокосмического
приборостроения в учебный план был введен эксклюзивный спецкурс "Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые
режимы".
Лекции по спецкурсу читаются в 8 семестре обучения в рамках
государственно-правовой специализации. Студенты пишут реферат и
завершают изучение курса сдачей зачета.
Данный курс лекций подготовлен заслуженным юристов Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором Н. Г.
Янголом на основе прочитанного автором эксклюзивного спецкурса
и рассчитана на студентов юридического факультета СПбГУАП.
декан юридического факультета,
заслуженный юрист Российской Федерации,
почетный работник
1
Боер В. М., Иванов И. Н. Правовые гарантии свободы личности в экстремальных условиях: Монография /СПб., 2002. С. 13–14.
10
высшего профессионального образования
Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
член Российской академии юридических наук
В. М. Боер
Лекция 1
ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
Одной из важнейших категорий правовеПонятие
правового режима дения является понятие правового режима. В
законодательных актах мы часто встречаем
такие выражения, как "режим чрезвычайного положения", "режим
секретности", "режим особой охраны", "режим наибольшего благоприятствования" и т. п. Однако законодатель не дает определения
указанных понятий. В последнее время эти понятия широко используются в общественно-политическом лексиконе и в средствах массовой информации. К данным понятиям неоднократно будем обращаться и мы в процессе изучения спецкурса "Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы". Поэтому нам необходимо уяснить, что мы понимаем под правовым режимом. Как
мы уже отметили выше, слово "режим" употребляется в самых различных смыслах и очень многозначно по своему содержанию.
В переводе с французского и латинского оно означает: 1) государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти; 2) строго установленный распорядок жизни (труда,
отдыха, сна, питания и т. д.); 3) систему обязательных требований,
правил, норм, установленных для какого-либо вида деятельности
(например судоходства, охоты, рыболовства и т. д.); 4) определенное
состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо (отсюда выражение: "режимное производство", "режимный объект" и т. п.). 1
Правовой режим – разновидность социального режима. Главная
его особенность состоит в том, что он, по определению, создается,
закрепляется, регулируется правом, основан на праве. Вне правовой
1
См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и
практики //Правоведение. 1996. № 1. С. 16.
11
сферы он немыслим – там действуют другие режимы, не опосредуемые юридическими нормами. Невозможно понять сущность правового режима и вне связи с политическими процессами и событиями,
происходящими в определенное время в той или иной стране. Вообще политический подтекст многих юридических явлений, понятий,
конструкций вполне очевиден. Трудно назвать такой правовой режим, который бы устанавливался вопреки политической воле государства. Иначе последнее – не суверенно.
В литературе правовой режим определяется и как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств, 1 и как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые
характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой
дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создают
особую направленность регулирования, 2 и как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли
права и обеспечивающих нормальное функционирование данного
комплекса общественных отношений. 3
Приведенные определения отражают наиболее существенные
признаки рассматриваемого явления, однако содержат в себе некоторые погрешности, требующие пояснения.
Так, в первом случае правовой режим определяется через понятие
социального режима, которое, в свою очередь, тоже не отличается
четкостью и требует соответствующих уточнений и интерпретаций.
Второе определение многословно, отдельные термины повторяются ("регулирование"). К тому же правовой режим, как нам представляется, в большей мере характеризует не направленность правового регулирования (формальный признак), а степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов различных субъектов
права (материальный признак),
1
Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы
//Проблемы теории государства и права. М., 1987. С. 258–259.
2
Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.
М., 1989. С. 185.
3
Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С.
123.
12
Это косвенно признает и С. С. Алексеев, когда пишет, что "каждый правовой режим есть все же именно режим; следует принимать
во внимание основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и
то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического
регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов
мы обычно говорим, например, о жестких или льготных правовых
режимах". 1
В третьем определении излишне категорично делается упор на
понимание правового режима только как результат нормативноправового воздействия. На наш взгляд, правовой режим – это не
столько результат, сколько система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный "распорядок" действия
права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей. Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, так как выражает собой
прежде всего путь к подобному результату. Правовой режим – это
функциональная характеристика права.
Учитывая сказанное, – правовой режим – это особый порядок
правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании
юридических средств и создающий желаемое социальное состояние
и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности
для удовлетворения интересов субъектов права.
В качестве примеров различных по характеру правовых режимов
можно назвать режим финансовой стабилизации, режим протекционизма, режим въезда и выезда за границу, режим отдельных свободных (оффшорных) зон и территорий, режим военного положения,
паспортный режим, режим хранения и транспортировки ядерного и
химического оружия, режим санкций, моратория, эмбарго и т. п.
Основные признаки правовых режимов
состоят в том, что они 1) устанавливаются
в законодательстве и обеспечиваются государством; 2) имеют цель специфическим образом регламентиро-
Признаки
правовых режимов
1
Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд. М., 1995. С. 244.
13
вать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень
благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права.
Правовой режим обусловлен прежде всего интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового опосредования, своеобразного юридического инструментария для своей организации. Данный феномен отвечает на
вопрос: зачем, для чего и кому он нужен, как можно достичь желаемой цели?
Правовой режим – это проявление нормативности права, но на
более высоком уровне. Следует согласиться с С. С. Алексеевым, что
прежде всего правовой режим можно рассматривать как своего рода
«укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария,
соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения эффективное использование
правовых средств при решении тех или иных специальных задач в
значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный
для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений. 1
Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка
социальной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов. Это особенно важно в период экономических, политических и культурных преобразований, осуществляемых сегодня
в России.
Изменение, корректировка или даже замена тех или иных режимов могут быть связаны с процессами демократизации действующих
государственных институтов, совершенствованием системы административного управления, усилением защиты прав граждан, необходимостью приведения российского законодательства в соответствие
с требованиями международных стандартов. Например, в настоящее
1
14
Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд. М., 1995. С. 244.
время в стране введен новый порядок "учета граждан", согласно которому традиционный режим прописки заменен режимом регистрации. Коренное отличие между этими режимами заключается в том,
что в основе прописки лежит разрешительный принцип, а в основе
регистрации – уведомительный. Излишне говорить о том, насколько
это важно для каждого отдельного индивида, семьи, общества в целом. Это не что иное, как переход к цивилизованным формам общежития.
Правовой режим – органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется
обычно как совокупность методов осуществления государственной
власти, то политический режим – как функциональная сторона политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательную сторону принятия и исполнения
управленческих решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обуславливают основные черты, общие параметры правовых режимов.
С другой стороны, именно с помощью правовых режимов утверждаются и реально осуществляются режимы государственные и политические.
Правовой режим
и механизм правового регулирования
Правовые режимы непосредственно отражают важнейшие элементы правовой политики государства, о которой писали еще дореволюционные русские юристы (С. А. Муромцев,
Л. И. Петражицкий, Н. М. Коркунов, Г. Ф.
Шершеневич и др.). Они определили правовую политику как прикладную науку, призванную оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права. 1
Сегодня можно обозначить правовую политику гораздо шире: как
совокупность правовых средств, целей, задач, установок, приоритетов, направленных на совершенствование общественных отношений,
формирование правового государства, реализацию принципов демократии, гуманизма, справедливости, прав и свобод человека и граж-
1
Государство и право. 1995. № 10. С. 49.
15
данина. Правовой режим – неотъемлемое свойство власти, ее устройства, функционирования, социальной направленности.
Понятие «правовой режим» нельзя отождествлять с понятием
"механизм правового регулирования", которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом
в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения
интересов субъектов права.
Правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования – юридическая
категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим – в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать
определенный участок жизнедеятельности людей.
Правовой режим представляет собой специфический механизм
правового регулирования, его особый порядок, направленный на
конкретные виды субъектов и объектов, "привязанный" не столько к
отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и
объекты взаимодействуют.
Существующий ныне механизм правового регулирования в силу
ряда причин, как верно замечено В. Б. Исаковым, ориентирован
главным образом на разрешение жизненных ситуаций. Эти ситуации
выступают в правовом регулировании в виде юридических фактов,
порождающих (в соответствии с законом) различные правовые последствия. Регулирование длящегося социального процесса нельзя
свести к упорядочению отдельных ситуаций. Оно требует специфических юридических форм, одной из которых и выступает правовой
режим. 1
Правовые режимы, направленные на урегулирование социальных
процессов (состояний), должны иметь соответствующую структуру,
позволяющую им эффективно выполнять поставленные перед ними
цели. Помимо элементов механизма правового регулирования (нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации
прав и обязанностей, правоприменение), в рамках которых осуществляется правовой режим, структура последнего включает в себя еще
1
Исаков В. Б. Правовые режимы и их совершенствование //XXVI съезд
КПСС и развитие теории права. Свердловск, 1982. С. 35.
16
и такие слагаемые, как субъекты, их правовые статусы, объекты, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, систему
гарантий (прежде всего юридическую ответственность за нарушение
режима).
Для правового режима важнейшее значение имеют условия, как
время, пространство, круг лиц, на которых он распространяется. В
любом режиме эти три компонента наполняются вполне определенным, "живым" содержанием, всегда своеобразным и связанным непременно с длящимися социальными процессами.
Классификация
правовых режимов
Правовые режимы классифицируются по
многим основаниям в зависимости от:
предмета правового регулирования – конституционный, административный, финансо-
вый, земельный и т. д.;
(их) юридической природы – материальные и процессуальные;
содержания – хозяйственной деятельности, валютный, таможенный, пошлинный и т. п.;
субъектов, в отношении которых режим устанавливается – режим беженцев, вынужденных переселенцев, иностранцев, лиц без
гражданства и т. д.;
функций права – режим особого регулирования и режим особой
охраны;
формы выражения – законный и договорный;
уровня нормативных актов, которыми они установлены - общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;
сфер использования – внутригосударственные и межгосударственные (режимы экономических санкций, территориальных вод, нераспространения ядерного оружия).
Важно заметить, что характер правового режима, формирующегося на межгосударственном уровне, зависит соответственно от воли
различных государств. В частности, правовой режим международного туризма складывается из совокупности норм права как России, так
и других стран. Необходимо также различать режим де-юре и режим
де-факто. Это значит, что типология режимов, выявление их сущности, природы, особенностей имеет важнейшее значение для нашего
"смутного времени". И не только внутринациональное, но и межго-
17
сударственное, особенно в связи с распадом ряда федеральных держав на отдельные самостоятельные государства (Югославия, Чехословакия, СССР). Указанные процессы порождают новые, порой малоизученные, "нестандартные" политико-правовые режимы, требующие тщательного научного анализа. При этом имеются в виду
как страны СНГ, так и дальнее зарубежье.
Не совсем одинаковые правовые режимы складываются даже в
пределах собственно Российской Федерации, поскольку некоторые
ее субъекты заключают двусторонние соглашения с "центром", оговаривая для себя особые условия, в то время как остальные живут и
действуют лишь на основе Конституции, по которой все должны
быть равны. Одни считают, что это укрепляет режим федерализма,
другие, напротив, видят в этом угрозу для единства государства, называют подобные процессы "конфедерализацией" или даже "эсэнговизацией". В печати обращалось внимание на то, что такие "сепаратные" соглашения заключаются без участия парламентов и в обход
Конституции. Тем самым для отдельных субъектов Федерации создается "привилегированный" режим.
Между бывшими советскими республиками также возникают непростые проблемы пограничных, таможенных, пошлинных, валютных, торговых и иных режимов. Размежевание суверенитетов проходит не всегда гладко, чаще всего болезненно. Неизбежны определенные трения, столкновения интересов. Достаточно назвать, к примеру,
режим Черноморского флота, режим Байконура, режим миротворческих сил в "горячих точках", чтобы убедиться в этом.
Важное значение имеет определение правового режима в самом
Содружестве Независимых Государств, в котором постепенно создается единое правовое пространство. Как известно, с этой целью уже
принят ряд модельных рекомендательных кодексов – своеобразных
аналогов Основ бывшего союзного законодательства. Подобный
правовой режим, по-видимому, можно считать интернациональным и
в то же время интеграционным с тенденциями к унификации. Каждое
государство разрабатывает свой режим национальной безопасности
или по крайней мере ее общую концепцию. В то же время складывается режим коллективной безопасности.
В рамках информационно-психологического подхода к действию
права можно предложить еще одну классификацию правовых режимов.
18
В зависимости от того, какие средства (стимулы или ограничения) доминируют в правовом режиме, он может быть либо стимулирующим, либо ограничивающим. Если первый создает благоприятные юридические условия для удовлетворения тех или иных интересов, то второй нацелен на их комплексное содержание. С. С. Алексеев, рассматривая правовые преимущества (в нашей терминологии правовые стимулы) и правовые ограничения, приходит к выводу, что
"и то и другое имеет первостепенное значение для освещения правовых режимов". 1
В свою очередь, правовые режимы стимулирования и правовые
режимы ограничения могут подразделяться в зависимости от того,
какие стимулы и ограничения в них преобладают. Среди первых
можно выделить дозволительный, рекомендательный, льготный и т.
п. режимы, в которых доминируют соответственно дозволения, рекомендации, льготы. Среди вторых – обязывающий, запрещающий,
наказывающий и пр.
Самым "мягким" правовым режимом стимулирования является
режим наибольшего благоприятствования, который складывается из
целой системы привлекательных поощрений и льгот. Именно в подобном режиме многие субъекты права заинтересованы, ибо он создает для них немало преимуществ и выгод, благоприятный юридический климат, своего рода социально-правовой комфорт. Думается,
что в современных условиях такой режим необходимо установить
для всех инвесторов – отечественных и иностранных.
В качестве примера закона, в котором фиксируется режим наибольшего благоприятствования, можно назвать Федеральный закон
"Об особой экономической зоне в Калиниградской области", принятый 15 ноября 1995 года. 2 В его преамбуле говорится, что "настоящий Федеральный закон направлен на создание благоприятных условий для социально-экономического развития Российской Федерации и Калиниградской области". В этих целях, согласно ст. 1 названного документа, "в Особой экономической зоне устанавливается особый, льготный, по сравнению с общим, режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и
инвестиционной деятельности". Подобный режим включает в себя
1
Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.
М., 1989. С. 66.
2
Российская газета. 1996. 31 янв.
19
целую систему других особых стимулирующих режимов (их в этой
связи можно назвать подрежимами): таможенный (ст. 7), национальный банковский (ст. 12), режим труда и отдыха (ст. 23) и т. д.
Вместе с тем в установлении режимов наибольшего благоприятствования немало произвольного, субъективного, волюнтаристского;
процветают протекционизм, лоббирование, злоупотребления со стороны отдельных властных структур и должностных лиц. Регулируются эти рамки, как правило, не законами, а указами Президента и
постановлениями Правительства.
Нередко определенный правовой режим создается искусственно, в
силу тех или иных "сиюминутных" причин (предвыборная кампания,
популизм, давление общественного мнения, политический ажиотаж
и т. д.). Можно говорить об отрицательных (негативных) режимах,
когда они возникают как побочное следствие определенных шагов и
решений (режим безработицы, режим беженцев, инфляционный режим, режим неплатежей и т. п.). Такие режимы нежелательны, но
они возникают (режим де-факто).
В последнее время, особенно в связи с траИсключительные
правовые режимы гическими событиями в США, Великобрита-
нии, Франции, России, проблема правовых
режимов и их видов привлекла к себе пристальное внимание широкой общественности как у нас, так и за рубежом.
Возникли острые политические вопросы "деликатного" свойства.
Что такое, к примеру, режим "федерального вторжения или федеральной интервенции", "режим скрытых (подразумеваемых) полномочий", "режим экстраординарной ситуации", "режим разреженного
правового пространства", "специальный или особый режим"? Конституция РФ таких понятий не знает. Между тем они уже использованы ("апробированы") на практике.
Самым жестким правовым режимом ограничения следует, вероятно, считать режим наибольшего неблагоприятствования, который
складывается из целой системы соответствующих ограничивающих
средств: запретов, обязанностей, приостановлений, наказаний и т. п.
В Конституции и соответствующих законах говорится лишь о режиме военного положения, чрезвычайного положения, прямого президентского правления.
20
Чеченская трагедия показала, что проблема особых правовых режимов нуждается в глубокой правовой оценке всего комплекса событий и мероприятий, произошедших в данной республике, как точки зрения внутреннего, так и международного права. В данной лекции мы не ставили перед собой задачу всестороннего исследования
природы, сущности, назначения правовых режимов. Мы лишь в общем порядке определили дефиницию правовых режимов и подчеркнули, что их многообразие и взаимодействие имеет важное значение
для правоприменительной практики. Государство обязано при любых условиях обеспечивать права и свободы своих граждан. В решении проблем обеспечения свободы личности в экстремальных условиях, вызвавших введение исключительных чрезвычайных правовых
режимов, большая роль принадлежит всей правоохранительной системе.
В данном курсе лекций исследуется, как отечественное, так и зарубежное законодательство о чрезвычайных правовых режимах в
исторической ретроспективе.
Целью предложенного нами курса является комплексный анализ
теоретических и практических аспектов возникновения, формирования чрезвычайного законодательства и исключительных правовых
режимов и проблем обеспечения свободы личности.
Не претендуя на исключительность высказываемых в ходе данного исследования соображений, мы постараемся очертить круг наиболее важных, теоретических и практических актуальных для исследуемой темы вопросов. Данной особенностью объясняется структура
курса лекций, в которую включены самостоятельные по содержанию
лекции, объединенные общим смысловым содержанием. Думается,
что данный курс лекций сориентирует будущих специалистов – сотрудников государственных органов и учреждений в процессе выполнения служебных задач в условиях исключительных чрезвычайных правовых режимов.
21
Лекция 2
ЗАРОЖДЕНИЕ И ГЕНЕЗИС
ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В СТРАНАХ АНГЛО-САКСОНСКОЙ ПРАВОВОЙ СЕМЬИ
Возникновение и
становление чрезвычайного законодательства в
средневековой
Англии
Начало становления института чрезвычайного положения в государственно-правовом
механизме большинства буржуазных стран,
как известно из истории, относится к периоду
их перехода от абсолютизма к конституционной монархии.
В период классического абсолютизма Корона, полностью сосредотачивая в своих руках исполнительную и
законодательную власть, не нуждалась в особых или чрезвычайных
полномочиях, поскольку она в принципе не была ограничена какими
бы то ни было нормами права. Как справедливо отметил выдающийся русский философ и государствовед И. А. Ильин, "… к самой сущности монархического правосознания принадлежит идея о том, что
царь есть особа священная, особливо связанная с Богом, и что именно это свойство его является источником его чрезвычайных полномочий". 1
Политическая история Англии представляет собой многовековую
борьбу английского народа с королевской властью, борьбу, в которой народ постоянно, шаг за шагом обеспечивал себе гражданскую и
политическую свободу.
Впервые законодательное признание личных свобод англичане
получили в начале XIII века, в царствование Иоанна Безземельного
1
22
Ильин И. А. О монархии и республике. Нью-Йорк: Содружество.
(1199–1216) 1 брата Ричарда Львиное Сердце. В историю этот монарх
вошел, как неудачливый король. 2 Ряд неудачных войн, потеря Нормандии и других владений на континенте принесли Иоанну «почетное» прозвище "Безземельный". Крайне неудачная война короля с
папой римским Иннокентием III закончилась признанием вассальной
зависимости Англии от папы. Для ведения войн королю необходимы
были деньги, которые он пытался изыскать путем введения непосильных поборов со своих подданных. Все это вызвало сильное недовольство, вылившееся в общенациональное движение. Предводителями и главными участниками его были бароны, действовавшие
под руководством архиепископа Кентерберийского Лангтона, население перестало платить налоги, казна опустела.
После нескольких неудачных попыток подавить восстание, король был вынужден выразить свое согласие на предъявленные ему
требования и подписать в 1215 году составленную баронами "Великую Хартию вольностей" (Maqna Charata Libertatum). 3
"Великая Хартия вольностей" явилась фундаментом, на котором
впоследствии в течение веков созидалось здание английского гражданского общества и правового государства. Как отметил Галлам:
"Великая Хартия представляет собою основу английской свободы.
Все, что достигнуто со времен Великой Хартии, есть не более, как ее
подкрепление или комментарий; и если бы исчезло все последующее
законодательство, то все же остались бы резкие черты, отличающие
свободную монархию от деспотической". 4 Стеббс, в свое время, образно определил место и роль данного нормативного акта в истории
политического развития Англии: "… вся конституционная история ее
есть не более, как комментарий на Великую Хартию". 5
После 1215 года "Великая Хартия вольностей" неоднократно подтверждалась и переиздавалась: в соответствии с изменяющимися ус1
См.: Хронология всемирной и российской истории. СПб.: Шпиль, 1996.
С. 44, 147.
2
См.: Юдовская А. Я. Эволюция права в государствах Европы и Америки (XVII–XIX вв.). СПб.: Специальная литература, 1997. С. 13.
3
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран
/Под ред. З. М. Черниговского. М.: Юрид. лит., 1984.
4
Hallamю View of State of Europe durinq the Middle Aqes. New edit. L.,
1878. V. 2. P. 326.
5
Stubbs. Constitutional History of Enqland in its Oriqin and Development.
Oxt. 1880. V. 1. P. 597–598.
23
ловиями жизни в первоначальный текст вносились соответствующие
изменения, дополнения и сокращения. Так, в первоначальном варианте в Хартию было включено 63 статьи. Многие из них носили временный характер и были рассчитаны на особые условия царствования Иоанна Безземельного. В связи со смертью последнего такие
статьи потеряли свой смысл, а поэтому уже в издание 1216 года при
новом короле Англии Генрихе III 1 вместо прежних 63 было включено всего 42 статьи. 2
Многие статьи данного нормативного акта имели непосредственное отношение к вопросу о личной свободе и ее гарантиях. В "Великой Хартии вольностей" впервые был закреплен в законодательном
порядке основной принцип гражданской свободы, который провозгласила 39 статья данного документа: "Ни один свободный человек
да не будет взят, ни подвергнут заключению, ни лишен насильственным образом пользования принадлежащей ему землей, вольностями
и привилегиями, ни поставлен вне закона, изгнан, или иными какими-либо путями ввергнут в разорение; и мы не пойдем против него –
иначе, как в силу законного решения равных ему (по общественному
положению) лиц или по закону страны. Никому мы не будем продавать правосудие, им отказывать в нем, ни замедлять его оказание". 3 Данная статья являлась основополагающей в этом документе;
ибо она относится к вечной и наиболее существенной потребности
человеческого общества, организованного в государство. Со времени
ее записи (1215 году) прошло около восьми веков, но она и до сих
пор не утратила своего первоначального значения. Все последующее
законодательство Англии о личной свободе является лишь дальнейшим развитием лежащих в основе этой статьи принципов. Таким образом, можно сделать предварительный вывод, что уже в начале XIII
века за английскими гражданами не только признавалось право личной свободы, но и гарантировалось установленным в указанной статье порядком.
В "Великой Хартии вольностей" две статьи были посвящены гарантиям другого основного принципа конституционного государства
1
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 147.
Stubbs. Selekt Charters and other Illustrations of Enqlish Constitutional History trom the earliest Times to the Reiqn of Reiqn of Edward/L/ 4 edition? Oxt.
1881. P. 340–344.
3
См.: Хрестоматия по истории государства и права. С. 99.
2
24
– праву населения устанавливать и контролировать налоговое обложение. И Иоанн, и его приемник Генрих III не выполняли требований
Хартии. Они пытались устанавливать все новые и новые налоги, тем
самым покушались на права, декларируемые в "Великой Хартии
вольностей". Английский народ ревностно охранял свои права и свободы, настойчиво добивался их реальной реализации. Новое восстание народных масс, поддержанное рыцарями и возглавленное графом Симоном де Монфором привело в 1264 году к разгрому Королевских войск. В 1265 году в Англии возник первый парламент, состоящий из палаты лордов и палаты общин, который внес большой
вклад в то, чтобы английский конституционный строй выдержал все
покушения на него. В течение двух столетий "Великая Хартия вольностей" тридцать семь раз подтверждалась. Это свидетельствует о
том, что от формального принятия документа до гарантий его выполнения путь был долгий. 1 Гарантии, предусмотренные "Великой
Хартией вольностей", открывали населению достаточно широкий
простор для удовлетворения потребностей лучшего обеспечения
свободы; было выработано несколько специальных способов защиты
против неправильного лишения свободы.
Мы не будем останавливаться на детальном анализе всех этих
способов защиты права личной свободы, остановимся лишь на одном
из них – способе, носящем название Habeas Corpus.
Первоначально им пользовались, как средством по восстановлению свободы, нарушенной частными лицами, но уже со времен Генриха VII (1485–1509) 2 он стал применяться и в случаях лишения свободы представителями власти. Позднее им стали пользоваться чаще,
и в эпоху Карла I он уже являлся "признанным конституционным
средством" защиты личной свободы. Сущность процедуры Habeas
Corpus заключалась в следующем. Каждый, считающий себя лишенным свободы неправильно или незаконно, мог обратиться в суд Королевской Скамьи и просить о выдаче ему Writ of Habeas Corpus.
Этот приказ являлся обращением суда к частным и должностным
лицам, задерживавшим просителя, чтобы они доставили последнего
в суд. При этом указанные лица были обязаны сообщить суду подробные сведения о времени и причинах задержания данной личности. Суд приступал к немедленному рассмотрению дела, в порядке
1
2
См.: Юдовская А. Я. Эволюция права и государства. С. 14–15.
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 147.
25
сокращенного судопроизводства. Суд определял, подлежит ли данное лицо полному и безусловному освобождению или может быть
отпущено на свободу под поручительство или, наконец, должно было быть отправлено обратно в заключение. Название свое эта процедура получила от слов: "Habeas Corpus ad Subjiciendum", которыми
суд повелевал привести к нему личность (corpus – "тело") заключенного. Данные слова составляют наиболее важную часть предписания
и от них получил свое название и сам приказ, а с ним и вся процедура.
Вследствие своей простоты и скорости достижения конечной цели
– обеспечения личной свободы, процедура Habeas Corpus широко
вошла в практику повседневной жизни. Она заняла заметное место в
системе английских конституционных учреждений, послужив главным основанием, на котором развивалась действующая в Англии
система гарантий личной свободы. 1
Вместе с тем, следует отметить, что при всех своих достоинствах,
порядок обеспечения личной свободы посредством процедуры Habeas Corpus не был лишен ряда важных недостатков, на которые мы
укажем далее. Так, например, выдача приказа Habeas Corpus до самого издания акта о нем в 1679 году, 2 находилась в полной зависимости
от усмотрения судей. Они не были обязаны выдавать его, и это на
практике приводило к случаям волокиты или вообще невыдачи таких
приказов без всякого на то основания. При этом судьи не несли за
это никакой ответственности. 3
Даже в тех случаях, когда суд выдавал Habeas Corpus, он зачастую
оказывался недействительным, так как выполнение предписания суда о предоставлении заключенного, с объяснением обстоятельств и
причин задержания, также не подкреплялось гарантиями, и лица, не
исполнившие его, не подлежали никакой ответственности по закону.
При таких условиях личная свобода в значительной степени зависела от целого ряда случайностей и, главным образом, от различных
изменений в характере правового режима, устанавливаемого правительством.
1
См.: Willam S. Church A. Treatise of the Writ of Habeas Corpus. SanFrancisco, 1886. P. 4.
2
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.
С. 161–164.
3
Там же. С. 162.
26
Отсутствие законодательных гарантий с особой остротой стало
проявляться в эпоху Тюдоров. Стремясь к абсолютной власти, короли этой династии попирали самые неотъемлемые права англичан,
завещанные "Великой Хартией вольностей". 1 Историк Линград в
свое время отмечал: "Когда Генрих VIII вступал на престол, еще существовал дух свободы, который неоднократно предотвращал произвольные меры правительства, но в несколько лет дух этот исчез, и
перед смертью Генриха английский король принял облик деспота, а в
народе развились раболепные чувства, как бы у нации рабов". 2 Преемники Генриха VIII продолжали следовать по этому же пути. Произвольные аресты без всяких оснований по простому подозрению в
злонамеренности стали повседневным явлением.
На страже королевских интересов стоял суд Звездной Палаты.
Суд Звездной Палаты был создан в 1485 году при короле Генрихе VII
(1485–1509). 3 Первоначальной задачей данного суда было устранение различных злоупотреблений в области суда, возникших вследствие недостаточной самостоятельности присяжных, которые зачастую
испытывали давление со стороны влиятельных лиц. С течением времени характер деятельности Звездной Палаты резко изменился, и она
сама стала орудием злоупотреблений и произвола. Особенное значение в данном смысле она приобрела во времена царствования Елизаветы (1558–1603). 4
При Елизавете в 1583 году был образован и другой исключительный трибунал – Суд Верховной Комиссии, ведающий в основном
духовными делами. Он был облечен чрезвычайно обширными полномочиями, почти не отличающимися от испанской инквизиции. Известный историк Гардинер в свое время, говоря о Суде Верховной
Комиссии, отмечал: "… полномочия его были огромны, соединяя в
себе обе формы деспотизма, которые были противны всем умеренным англичанам: произвольные тенденции, которыми были заражены светские суды того времени, комбинировались в нем с инквизиторским характером церковного трибунала. Новый суд не преминул
1
См.: Великая Хартия вольностей (Maqna Charta), 1215 г. //Хрестоматия
по истории государства и права. С. 96–100.
2
Linqard. Histore d’Anqleterre. Trad, de I’ anqlais par le chevalier de Roujoux. Paris 1826. V. VI. P. 543.
3
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 147.
4
Там же.
27
возбудить против себя то же недовольство, которое вызывает всякого
рода деспотизм. Только в двух пунктах отличался он от инквизиции
Южной Европы. Он не мог присуждать к смертной казни и ему не
было предоставлено право вынуждать признание средствами физической пытки". 1 Кроме этих двух трибуналов орудиями тирании были еще военные суды, которые за любой намек на возмущение применяли законы военного времени.
В данный период получила большое развитие система административного надзора и тюремных заключений.
Эпоха Тюдоров свидетельствует о злоупотреблениях в области
суда, показывает слабость гарантий от произвольного лишения свободы, произвол органов исполнительной власти и нарушение основных прав и вольностей англичан.
В марте 1603 года скончалась королева Елизавета. На престол
вступил ее единственный родственник, сын казненной Марии Стюарт – король Шотландии Яков VI, который в Англии именовался
Яковом I.
О своем предназначении король заявил сразу же и недвусмысленно, как только вступил на престол: "… Итак, монархия есть подобие
божественной власти. Во-первых, ее основания заключены в священном писании, во-вторых, она проистекает из древнего права нашего королевства, и, в-третьих, она коренится в законе природы…
Титул короля божественного происхождения, поскольку короли
только богом посажены и только перед ним отчитываются за свои
дела…
Итак, коронованный король по закону природы – отец своих подданных; взаимная обязанность подданных – хранить верность королю… Зачем же смутьяны и мятежники в христианских государствах
требуют для себя свободы, которую Господь народу не даровал?
Итак, как явствует из священного писания, подданные должны
повиноваться королю по долгу, как наместнику Бога на земле…
Из наших архивов, в которых хранится древнее и новое право королевства, достаточно ясно, что король является господином всех
имуществ, которые подчинены его непосредственной власти. Все
подданные являются его вассалами, получают от него свои владения
взамен службы и верности. Король может менять владельческие ти1
См.: Gardiner S. R. History of Enqland from the Accession of James I to the
Outbreak of the Civie War (1603 – 1642). London. 1887. V. 1. P. 34.
28
тулы своих подданных, превратив (к примеру) простой двор в феод,
создавать новых баронов, и все это без совета с кем-либо. И если кто
умрет без наследников, его владения и имущество принадлежит королю… Итак, король для подданных есть то же, что отец для детей,
что голова для тела, состоящего из многих членов". 1
Мы отмечаем, что при правлении Тюдоров гарантии личной свободы были очень слабы, царил произвол в области суда и администрации. А также действовали исключительные трибуналы.
В эпоху первых Стюартов Звездная Палата и Суд Верховной Комиссии явились еще более ужасными орудиями всевозможных преследований. Их юрисдикция была расширена до чрезвычайности самой опасной степени – до степени полной неопределенности ее характера и беспредельности ее объема.
Финансовая зависимость короны от парламента была самым
больным местом английского абсолютизма. Как мы уже отмечали,
желанию Якова утвердить в Англии принцип абсолютной, неограниченной и бесконтрольной королевской власти, ссылаясь на ее "божественное" происхождение противился парламент. Ни первый (1604–
1611), ни второй (1614) парламенты не дали Якову достаточных
средств, чтобы он, хотя бы на время, почувствовал себя независимым
от парламента. Более того, уже первый парламент, собранный в его
правление, заявил: "Ваше величество было бы введено в заблуждение, если бы кто-либо уверил вас, что король Англии имеет какуюлибо абсолютную власть сам по себе или, что привилегии палаты
общин основаны на доброй воле короля, а не на исконных ее правах...". 2 Король пытался пополнить казну в обход парламента, вводя
новые повышенные пошлины и налоги. Но эти меры не могли устранить финансовые проблемы короля. В 1612 году он попытался созвать свой третий парламент, надеясь найти в нем поддержку. Однако парламент подверг жесткой критике как внешнюю, так и внутреннюю политику короля. Во время второй сессии парламент был распущен.
Борьба против феодально-абсолютистского режима Стюартов велась не только в парламенте. Простые англичане не могли смириться
1
Всемирная история: В 24 т. Т. 13. Европа в период английской революции/ А. Н. Бадак, И. Е. Войнович, Н. М. Волчек и др. Минск: Литература,
1996. С. 34–35.
2
См.: Всемирная история. Т. 13. С. 42.
29
с непомерно растущими налогами и неоднократно выступали против
короля.
В феврале 1624 года собрался последний парламент Якова. Парламент выделил половину просимой суммы. Посланный им экспедиционный корпус для военных действий против Испании, потерпел
поражение. В 1625 году Яков умер, и престол занял его сын Карл I
(1625–1649). 1 Политический курс страны, с приходом нового монарха не изменился. Вскоре наступил полный разрыв между королем и
парламентом. Карл I в 1625 году распустил свой первый парламент, а
в 1625 году такая же участь постигла и второй парламент. Глубокий
финансовый кризис и неудачи в проведении внешней политике заставили Карла I вновь обратиться к парламенту. 17 марта 1628 года
был собран третий парламент. Для Карла I главной и единственной
задачей нового парламента было вотирование денежных средств,
нужных для военных целей. Парламент основной задачей своей работы считал изыскание средств по более прочному обеспечению защиты веками завещанной свободы от тех произвольных действий,
которые наблюдались в реальной жизни. 2
Карл I открыл заседание парламента тронной речью, выдержанной в духе пренебрежения к народным представителям и настойчивой решимостью не отступать от произвольной своей политики.
"Всем присутствующим, – гласила тронная речь короля, – известно, что настоящий парламент созван ввиду опасности (осложнения
внешней политики), грозящей государству, и что главною задачею
его являются вотирование денежных средств... Каждый человек должен поступать согласно с сознанием своего долга; поэтому если вы,
чего Боже упаси, не выполните своего долга и не дадите того, в чем
государство нуждается в настоящее время, то я, во исполнение моего
долга, прибегну к другим средствам, которые Бог предоставил мне,
ради спасения того, что рискует погибнуть от безумия некоторых
людей. Не считайте это за угрозу с моей стороны (ибо угрожать я
могу только равным мне); это – лишь предостережение, даваемое вам
со стороны того, кому природа и долг вверили высшую заботу о вашем спасении и преуспевании". 3
1
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 142.
См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 15–16.
3
См.: Cobbet s Parliamentary History of Enqland. V. II. London, 1870. P.
216.
2
30
Вслед за королем выступил лорд-хранитель печати, который добавил, что, обращаясь к парламенту за денежными субсидиями, король "... прибегает к нему не как к единственному средству, а только
как более удобному, и не потому, что не было других средств, а потому что этот способ наиболее соответствует благосклонным стремлениям короля и желанию его народа". 1 Но оппозиция в парламенте
была очень сильна и она не позволила королю путем шантажа получить субсидии.
Чтобы ограничить абсолютистские притязания Карла I, палата
общин выработала "Петицию о праве". 2 Ее главное требование сводилось к обеспечению неприкосновенности личности, свободы и
имущества подданных.
Тяжелейшее финансовое положение вынудило Карла I 17 июня
1628 года утвердить данный парламентский статут, известный под
названием "Петиция о праве" (Petition of Riqht). 3
Следует отметить, что выдающаяся роль в подготовке «Петиции о
праве» (1628 г.) принадлежит четырем членам палаты общин: серу
Додлей Диггсу, Литтльтону, Сельдену и серу Эдуарду Коку. Они не
только подготовили текст данного документа и добились одобрения
палаты общин, но и убедительно и аргументированно изложили свою
позицию в высшей палате парламента – палате лордов. Поэтому, в
своем исследовании, мы не можем не упомянуть, хотя бы фрагментарно, аргументацию данных видных политических деятелей по вопросам толкования положений английского права в отношении к
личной свободе и ее гарантиям. Выступая в палате лордов, сер Додлей Диггс особо подчеркнул, что обеспечение прав английских граждан имеет древние корни. "Законы Англии, – указывал Додлей Диггс,
– основываются на разуме, они древнее книг, состоят часто в неписаных обычаях... законы эти столь древны, что со времен саксонского периода, несмотря на неблагоприятные и разрушительные условия
времени, они большею частью сохранились в том же виде... следует
признать несомненным и основным положением этого столь древнего общего права Англии, что подданный ее имеет полное право собственности на свои имущества и владения. Но это несомненное при1
Ibid. P. 221.
См.: Всемирная история. С. 48.
3
См.: Законодательство английской революции 1640–1660 гг. /Сост. Н.
П. Дмитриевский. М.– Л.: Наука, 1946. С. 20–22.
2
31
рожденное право свободного лица в последнее время терпело немало
нарушений и притеснений, тем более жестоких, что они сопровождались лишением свободы, вопреки вольностям этой страны; когда же,
согласно с законами и статутами королевства, искали защиты от этого законным путем, прося у соседей Habeas Corpus и ходатайствуя об
освобождении или производстве законного суда, то старания эти
оказывались безуспешными; это и побуждает теперь общины рассмотреть, сообразно с актами парламента, прецедентами и общими
соображениями, истинные основы свободы личности...". 1
Литтельтон в своем выступлении указал на то, что личная свобода
опирается на различные законы, остающиеся в силе. В частности, он
сослался на ст. 39 "Великой Хартии вольностей", в которой говорилось, что "ни один свободный человек не будет арестован, или заключен в тюрьму, или лишен владения". 2 В своей речи Литтельтон
сделал ретроспективный анализ парламентских актов, обеспечивающих право личной свободы. Свой законодательный обзор он заключил следующими словами: "следовательно, заявление общин относительно права личной свободы есть древняя и несомненная истина,
подтверждаемая семью актами и не отрицаемая каким-либо статутом
или законным авторитетом". 3
Сельден в своем выступлении в палате лордов остановился на
анализе двенадцати прецедентов прошлой практики, которые подтверждали то, что освобождение по приказу Habeas Corpus, составляет неотъемлемое право тех заключенных, которые лишены свободы хотя бы и по специальному приказанию Короля или Тайного Совета, но без указания достаточных по закону оснований. В заключение данной конференции выступил сер Эдуард Кок, который на доводы, высказанные его коллегами, привел общие основания и соображения в пользу необходимости законных гарантий свободы. 4 Несмотря на убедительные доводы представителей палаты общин пала1
См.: Herbert Broom. Constitutional Law viewed in Relation to Common
Law, and exemplified by Cases. Second edition, by G. L. Denman. London,
1885. P. 174–175.
2
См.: Юдовская А. Я. Эволюция права в государствах Европы и Америки (XVII–XIX вв.). С. 16; Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. С. 99.
3
См.: Herbert Broom. Constitutional Law viewed in Relation to Common
Law, and exemplified by Cases. P. 175–185.
4
Ibid. P. 200–203.
32
та лордов попыталась смягчить эти требования, указывая на то, что
данное решение может быть истолковано, как стремление парламента ограничить прерогативу королевской власти. 1
Дискуссия по данному вопросу в парламенте затянулась. Палата
общин возбудила вопрос о необходимости издания акта о Habeas
Corpus, в котором приняты были бы меры к более скорой выдаче
приказа и к освобождению лишаемых свободы без указания оснований. 2 Специальная комиссия палаты общин подготовила даже проект
такого акта под названием "Акт для лучшего обеспечения за каждым
свободным человеком собственности и личной свободы". 3
Однако палаты парламента не смогли прийти к единому мнению.
Лорды считали, что предложение палаты общин является слишком
резким и решительным. Палата общин, в свою очередь, считала
контрпредложения лордов абстрактными, неопределенными и несоответствующими целям лучшего обеспечения свободы, желательность которых признавалась и теми, и другими. Необходим был компромисс. По предложению Э. Кока палата общин решила представить королю Петицию о праве с указанием отдельных злоупотреблений властью короля и ходатайством о недопущении их в будущем.
Палата общин, стараясь задобрить короля, вотировала резолюцию о
пяти требуемых им субсидиях. В связи с тяжелым финансовым положением I7 июня 1628 года была утверждена "Петиция о праве". 4
Однако дискуссия между королем и палатой общин на этом не закончилась. В марте 1629 года палата общин была распущена. На
протяжении одиннадцати лет Карл I правил без парламента. 5 В нашу
задачу не входит анализ драматической и в то же время знаменательной истории борьбы буржуазной оппозиции с феодальноабсолютистским режимом. Этот период хорошо изучен и изложен в
многочисленных источниках. Остановимся лишь фрагментарно на
тех событиях, которые имеют непосредственное отношение к предмету нашего исследования – судьбе института Habeas Corpus. Пери1
См.: Дерюжинский В. Ф. Habeas Corpus Акт и его приостановка по английскому праву. Очерк основных гарантий личной свободы в Англии и их
временного ограничения. Юрьев (б. Дерпт), 1895. С. 48–49.
2
См.: Gardiner S. R. Histori of Enqland from Accession of James I to the
Outbreak of the Civil War (1603–1642). London, 1887. VI. P. 262.
3
Ibid. P. 264.
4
См.: Всемирная история. С. 49.
5
См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 17.
33
од с 1629 по 1640 год ознаменовался безраздельным абсолютизмом,
сопровождавшимся произволом монарха и отсутствием от него каких-либо гарантий. Неотложные материальные потребности для ведения карательной операции против шотландцев вынудили короля
созвать парламент.
13 апреля 1640 года началась сессия парламента. Оппозиционно
настроенная палата общин отказалась вотировать денежные субсидии без удовлетворения ее ходатайства по вопросам гарантий свободы личности. Карл I, отказавшись удовлетворить последние, 5 мая
1640 распустил парламент. В историю Англии он вошел под названием "Короткого парламента".
Король попытался обойтись без парламента, созвав в Йорке
"Большой Совет", состоявший только из пэров Англии. Политическая атмосфера в стране накалилась до предела, "Большой Совет" не
взял на себя ответственности о выделении денег и посоветовал 24
сентября 1640 года созвать новый парламент. У монарха не было
другого выхода, и он созвал новый парламент. Этот парламент, оказавшись на определенное время в центре общенародного антифеодального движения, вошел в историю под названием "Долгого парламента". "И действительно, он собрался в Вестминстере 3 ноября
1640 г., и работа его продолжалась в течение 13 лет до весны 1654 г.". 1
Этот парламент имел большое значение для дальнейшего политического развития Англии. В частности, он оставил след и в отношении к развитию гарантий личной свободы и института Habeas Corpus.
В 1641 году были упразднены Звездная Палата, суд Верховной Комиссии и другие учреждения с юрисдикцией чрезвычайного характера. В акте об упразднении Звездной Палаты, в частности, говорилось:
"... ни король, ни его Тайный Совет не имеют и не должны иметь какой-либо юрисдикции или власти, каким-либо произвольным образом производить расследования, принимать решения и распоряжаться землями и имуществом кого-либо из подданных королевства, которые должны быть судимы в обыкновенных судах, в обыкновенном
законном порядке". 2
Некоторые постановления акта, упразднившего Звездную Палату,
были специально посвящены институту Habeas Corpus. Они были
продиктованы желанием обеспечить большую его действенность и
1
2
34
Всемирная история. Т. 13. С. 57.
Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 63.
устранить те злоупотребления, которые часто встречались в реальной
жизни. Вспыхнувшая в Англии революция привела к падению монархии и установлению республики и протектората Кромвеля. После
смерти Оливера Кромвеля и крушения режима протектората 25 апреля 1660 года собрался учредительный парламент – конвент, который
санкционировал возвращение Стюартов в Англию. 1 Через месяц
Карл II вступил в Лондон. Однако он возвратился в Англию не абсолютным монархом, а на договорных условиях.
Бредской декларацией от 4 апреля 1660 года Карл II (1660–1685) 2
обещал политическую амнистию, свободу религии, сохранение права
собственности на имущества, приобретенные во время революции.
Новый король по возвращении в Англию подтвердил ряд важнейших
конституционных актов, таких как "Великая Хартия вольностей",
"Петиция о праве", статуты об исключительном праве парламента
утверждать налоги. 3
Однако Карл II стал нарушать свои обещания, игнорировать Бредскую декларацию. Король все чаще стал распускать парламент и по
несколько лет его не созывал. Английский историк Маколей писал
об этом времени: "тогда наступили дни, о которых нельзя вспоминать, не краснея, дни холопства без преданности...
Принципы свободы поднимались на смех каждым придворным
зубоскалом и предавались анафеме...". 4
В 1675 году усилились нападки парламентской оппозиции на правительство. Происхождение королевской власти оппозиционные депутаты выводили из учения о естественном праве, из договора "первого короля" с избравшим его "народом". Наибольшего обострения
политическая борьба достигла в 1679 году. Карл II распустил парламент, который просуществовал 18 лет (1661–1679) и назначил новые
парламентские выборы.
В мае 1679 года новый парламент принял важный закон – Habeas
Corpus Act. 5
1
См.: Всемирная история. Т. 13. С. 160–162.
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 79.
3
См.: Всемирная история. Т. 13. С. 162–163.
4
Маколей Томас Бабингтон. История Англии. ППС. СПб., 1863. Т. 1. С.
2
38.
5
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.
С. 161–164.
35
Акт 1679 года уточнял процедуру ареста и, в частности, требовал,
чтобы приказ был подписан судьей. Он также обязывал судью (по
жалобе лица, считающего арест незаконным) требовать представления задержанного в суд для проверки законности лишения свободы.
В феврале 1685 года Карл II скончался. Последние четыре года его
царствования отличались острой реакционностью. На престол вступил его брат герцог Йоркский под именем Якова II (1685–1688). 1 Политическая жизнь страны обострилась. 30 июня 1688 года оппозиция
послала зятю Якова II принцу Вильгельму III Оранскому, штатгальтеру Голландской республики, приглашение прибыть в Англию с
войском вместе с женой Марией – дочерью Якова II, чтобы занять
королевский престол. Англичане восторженно встретили войска
Вильгельма Оранского. Брошенный почти всеми своими бывшими
приверженцами, Яков II бежал во Францию под защиту Людовика
XIV. 2 Принц Оранский был объявлен регентом королевства. В конце
января 1689 года специально созванный парламент – конвент, избрал
Вильгельма III (1689–1702) вместе с его женой Марией II на опустевший королевский престол.
13 февраля 1689 года учредительным парламентом – конвентом
была принята особая "Декларация прав", 3 осенью того же года превращенная в "Билль о правах". 4
Таким образом, можно сделать вывод о том, что английское конституционное право жиздется на трех основных частях: Великая
Хартия вольностей (Maqna Charta) 1215года; Петиция о праве 1628
года; Билль о правах 1689 года.
Эти законодательные акты, по образному выражению лорда Чатама, составляют "Библию английской конституции". 5 В частности,
по отношению к личной свободе их главное значение заключается в
том, что они признали незаконность каких бы то ни было исключений и изъятий из общего законного порядка лишения свободы, хотя
бы эти изъятия делались именем высшей исполнительной власти –
короля, его советников, членов Тайного совета. Данный принцип по1
См.: Хронология всемирной и российской истории… С. 79.
См.: Всемирная история. Т. 13. С. 174–175.
3
Там же. С. 176.
4
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.
С. 165–166.
5
См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 55.
2
36
лучил законодательное закрепление. Важнейшим проявлением данного принципа является непризнание за английскою короною права
приостанавливать действия процедуры Habeas Corpus, что может
иметь место не иначе как в силу особого закона, о чем мы подробно
будем говорить в следующем параграфе настоящей главы. Исследуя
зарождение и генезис института Habeas Corpus, мы подчеркиваем
особую роль принятия Акта 1679 года, 1 которым завершается исторический процесс развития данного института, так как в нем он получил все основные свои черты, сохраняющиеся почти в том же виде
и в ныне действующем законодательстве.
Во всемирной истории Английская буржуазная революция
XVII в. занимает особое место. Без сомнения она оказала влияние на
последующую историю континентов. Она явилась прообразом Французской революции конца XVIII в.
Английский конституционный режим, философия и политические
идеи времени Английской революции и послереволюционной буржуазной Англии стали тем отправным пунктом, с которого начала
развиваться предреволюционная идеология в странах континентальной Европы. Французское Просвещение XYIII в. убедительно демонстрирует идейную преемственность и близость с английской революционной мыслью XYII в.
Первая победа буржуазного строя в широком масштабе, роль
Английской революции, в частности, как прямой предшественницы
Французской революции 1789 года, с которой тесно связано установление буржуазного строя на европейском континенте, – все это дает
повод рассматривать Английскую революцию середины XYII в. как
очень важную страницу не только европейской, но и всемирной истории. 2 В нашем исследовании мы уделили приоритетное внимание
политической истории Англии прежде всего потому, что она представляет собой многовековую борьбу английского народа с королевской властью, борьбу в которой народ постоянно, шаг за шагом
обеспечивал себе гражданскую и политическую свободу. Первые законодательные акты, которые должны были обеспечить права личности, относятся к глубокой старине – к XIII веку и последние ко вре1
См.: Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточения за морями (Habeas Corpus akt). 26 мая 1679 г. //Хрестоматия
по истории государства и права зарубежных стран. С. 161–164.
2
См.: Всемирная история. Т. 13. С. 181.
37
мени Английской революции. Все это и предопределило хронологические рамки исследования данной главы.
Особенности исторического развития этого государства предопределили то, что Англия стала страной, где права личности были
обеспечены раньше и полнее, чем в других государствах. 1 И во многом этому способствовал институт Habeas Corpus Act.
Исключительное
законодательство гарантии прав
свободы личности в Англии
Для уяснения истинного значения исключительного законодательства необходимо
проведение сравнительного анализа законодательства Англии, с одной стороны, и законодательств континентальных государств – с
другой.
"Государство есть существо столь высокого порядка, – отмечал
профессор Блюнчли, – что сохранение его существования, забота о
котором составляет первую обязанность правительства, может в
крайнем случае оправдывать нарушение индивидуальных прав и отступление от обычного порядка. Когда дело идет действительно о
спасении государства и когда это спасение невозможно без нарушения существующих прав отдельных лиц или даже целых классов населения, правительство не может и не должно, щадя права, обрекать
государство на гибель: непреклонно следуя принципу – salus populis
suprema Lex esto, оно должно сделать все, что необходимо для сохранения и спасения государства...
Для того чтобы спасти корабль во время бури, искусный капитан
без колебания предоставляет имущество своих пассажиров на произвол бушующих волн; чтобы доставить армии победу в сражении или
обеспечить ей благополучное отступление, полководец решается
подвергнуть верной гибели отдельные батальоны, если это – единственное к тому средство. Государственный муж, правитель не может
поступить иначе в том случае, когда государство является в крайней
опасности". 2
1
2
113.
38
См.: Юдовская А. Я. Указ. соч. С. 13.
См.: Bluntschli. Allqemeines Staatreecht, 3. Aufl. Munchen, 1863. Z. 112–
В политико-юридической литературе встречаются и другие высказывания аналогичного содержания, объясняющие мотивацию необходимости, в отдельных случаях, введения чрезвычайных мер.
"Когда существованию государства или его спокойствию грозит
что-либо, – отмечал немецкий ученый профессор Ленинг, – спасение
государства от угрожающих опасностей составляет важнейшую задачу государственной власти. Для того чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, органы государственной власти должны быть
облечены обширными полномочиями. Ограничения, которые ставят
им законы об охране личной свободы, должны быть временно уничтожены". 1
Все эти высказывания сводятся к одному, что в жизни государства
бывают моменты, когда постоянные законы, поддерживающие охрану общественного порядка и спокойствия, признаются недостаточными и восполняются временными исключительными мерами. Сущность их заключается в расширении пределов административных учреждений и в ограничении гражданской свободы. Органы исполнительной власти принимают на основе законов или во исполнение законов различного рода исполнительно-распорядительные акты. По
своей юридической природе они имеют подзаконный характер. По
своему содержанию бывают троякого характера: исполнительные,
распорядительные и чрезвычайные.
Исполнительные акты имеют своим предметом исполнение закона. Если исполнительный акт издается для исполнения закона, то
распорядительный – издается во исполнение закона. Другими словами, распорядительные акты издаются в развитие и дополнение закона: закон содержит общие нормы, касающиеся, например, охраны
общественной безопасности, но местные органы власти имеют право
принимать обязательные решения, регулирующие отдельные вопросы, относящиеся к данному предмету: например, поддержание порядка в общественных местах, на улицах и площадях и т. п.
Что касается чрезвычайных актов, то в отличие от первых двух,
они издаются не во исполнение, или развитие закона, а в его отмену
или изменение. Их сущность заключается в том, что они изменяют
1
См.: Loeninq E. Lehrbuch des Deutschen Verwaltunqsreechts. Leipriq,
1884. Z. 290.
39
или отменяют действующий закон – и в сфере управления создают
норму, обладающую силой закона. 1
1
Следует отметить, что нормативно-правовой акт – понятие собирательное, охватывающее самые разнообразные нормативные государственные
предписания. Нормативно-правовые акты классифицируются по различным
основаниям: например, по юридической силе различают: законы – акты,
обладающие высшей юридической силой и подзаконные акты – акты, основанные на законах и им не противоречащие. В правовом государстве существует 3 формы волеизъявления государственной власти: закон, акты правительства и судебные решения. Закон – это нормативно-правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий
важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической
силой. (Бабаев В. К. Правотворчество //Общая теория права: Курс лекций
/Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. НВШ МВД России. Н. Новгород, 1993.
С. 315). Закон является высшей общей нормой, правительственный акт –
нормой, исходящей от подзаконной власти. Последний обладает юридическим значением и юридической силой лишь в меру своего соответствия и
непротиворечия закону. Судебное решение, как и акт правительства, является актом подзаконной власти: судебная власть, как исполнительная
власть, отличается от власти законодательной тем, что законодатель творит
закон и как бы стоит над ним, а судебная и исполнительная ветви государственной власти стоят под законом. Отличие между актами исполнительной
ветви власти и судебными решениями заключается, по нашему мнению в
том, что отношение их к закону существенно различно.
Принципом судебной деятельности является осуществление закона, –
этим всецело и исчерпываются задачи суда. Судебное решение есть продукт
чисто логической операции: судья проводит данный конкретный курс под
общую норму закона и делает логический вывод. Таким образом, можно
сказать, что судебная деятельность является несвободной: она связана законом, определяющим не только границы, но и содержание судебной деятельности. И совершенно иным, нам представляется, отношение акта исполнительной власти к закону. Нельзя например утверждать, что принципом исполнительной деятельности является осуществление закона; принцип указанной деятельности – это осуществление интересов государственной жизни. В правовом государстве уважение к закону, его исполнение является
условием, необходимым для осуществления указанной цели деятельности
исполнительной ветви власти. (См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП.
СПб., 1997. С. 162–167). Исполнительная власть, осуществляя интересы
государственной жизни, в правовом государстве должна оставаться в пределах закона. Таким образом, если законодатель существует над законом,
если судебная власть функционирует для закона, то исполнительная власть
40
Осознание необходимости принятия чрезвычайных мер в особых
условиях, с целью обеспечения государственного спокойствия присуще и английскому праву. Но практическое выражение этого сознания в Англии приняло формы, существенно отличные от тех, что наблюдаются в континентальных государствах, об этом мы будем говорить в следующей главе нашего исследования. Особенностью английского права в этом отношении, по мнению ряда исследователей,
является так называемая приостановка Habeas Corpus Act. Известный
российский ученый профессор В. Ф. Дерюжинский посвятил исследованию данной проблемы фундаментальный научный труд. 1 Анализируя труды Лоренца Штейна, Мориса Блока, И. Е. Андреевского,
профессор В. Ф. Дерюжинский приходит к обоснованному выводу,
что в континентальной юридической науке сложилось воззрение на
приостановку Habeas Corpus Act, исключительную меру безопасности в Англии, как на меру вполне аналогичную, весьма сходную, а по
мнению отдельных ученых, даже тождественную с континентальным
осадным положением. 2 В действительности, как показал в своем
дальнейшем исследовании В. Ф. Дерюжинский, между этими институтами гораздо больше различия, чем сходства. 3 Мы попытаемся
уяснить данное различие, прежде всего для того, чтобы составить
ясное представление об исполнительных мерах безопасности, допускаемых законодательствами того времени.
Необходимо отметить, что в Англии нет постоянных законов,
аналогичных законам об осадном положении континентальных государств, регулирующих на будущее время исключительные полномочия власти, предоставленные ей на случай наступления чрезвычайных обстоятельств. Каждый раз, когда в Англии наступают такие
обстоятельства, парламентом может быть издан ad hoc специальный
функционирует в рамках закона. В этом и заключается отличие акта исполнительной власти от закона, с одной стороны, и от судебного решения – с
другой. Поскольку в установлении чрезвычайных правовых режимов порой
наблюдается упреждающая приоритетность актов исполнительной власти,
то в данном примечании мы попытались кратко изложить теоретические
проблемы соотношения актов различных ветвей государственной власти.
Это поможет нам при определении законности чрезвычайных мер, вводимых при исключительных условиях.
1
См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч.
2
Там же. С. 150.
3
С. 388.
41
закон, представляющий те или иные – сообразно обстоятельствам –
исключительные полномочия соответственным органам власти.
Более того, следует подчеркнуть, что исключительные полномочия в Англии могут быть представлены власти только законом. Так
называемая приостановка Habeas Corpus Act, точнее говоря, приостановка одной из статей, ст. VII этого акта 1 – совершается парламентским биллем. Основное положение английского обычного права, сформулированное Биллем о правах от 13 февраля 1689 года, гласит: "... притязания на власть приостанавливать законы или исполнение законов королевским повелением, без согласия парламента, незаконны". 2
И еще раньше, Петицией о праве 1628 года, 3 признаны незаконными какие бы то ни было изъятия и исключения из общего порядка
лишения свободы, установленного законом, хотя бы эти изъятия делались именем высшей правительственной власти – короля и ближайших его соратников, членов тайного совета. В отличие от Англии, в континентальных государствах Европы предоставление чрезвычайных полномочий органам государственной власти совершается
не законом, а актом правительства или распоряжением главы государства, монарха или президента республики.
Кроме этого, и само существо чрезвычайных полномочий, устанавливаемых английским правом, существенно отличается от таких
же полномочий, устанавливаемых законодательством континентальных государств.
Многие исследователи прошлого считали, что единственной мерой исключительного законодательства в Англии является так называемая приостановка Habeas Corpus Act. Так, мы уже раньше упоминали, что профессор В. Ф. Дерюжинский посвятил специальную работу исследованию института Habeas Corpus Act, которую он назвал
"Очерк основных гарантий личной свободы в Англии и их временного ограничения". 4 В данной монографии он лишь штрихами упоминает о иных исключительных законах, ограничивающих личную сво1
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.
С. 163–164.
2
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.
С. 165.
3
Там же. С. 152–153.
4
См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч.
42
боду. С осадным положением континентального права он сравнивает
единственную приостановку Habeas Corpus Act.
Однако следует отметить, что мнение, сводящее исключительное
законодательство Англии к приостановке Habeas Corpus Act, не соответствует действительности. Например, актом 18 декабря 1795 года была упразднена свобода собраний. Устройство политических митингов обуславливалось предварительной заявкой съезду мировых
судей. Мировой судья имел право прекратить всякое собрание, "возбуждавшее ненависть или презрение к особе его величества, к законному правительству или к конституции британского королевства".
Судья имел право арестовывать и подвергать заключению всякого,
кого он найдет нужным, за всякое предложение, признаваемое им
противозаконным. При нарушении порядка он мог немедленно распустить собрание, а в случаях неповиновения виновные подлежали
смертной казни.
Акт 1819 года с назначением семилетней ссылки вместо смертной
казни за неисполнение приказа судьи о роспуске митинга – воспроизводит постановление Акта 1795 года.
В 1799 году был издан акт об обществах, согласно которому всякое общество, состоящее из отдельных групп, считалось незаконным
союзом, а всякое лицо, находящееся с ним в сношениях, признавалось виновным в участии в незаконном союзе и подлежало наказанию в виде семилетней ссылки.
Таким образом, можно сделать предварительный вывод, что и в
Англии приостановка Habeas Corpus Act, не является единственной
чрезвычайной мерой безопасности. Если сравнить осадное положение континента с совокупностью чрезвычайных полномочий, которые предоставляются правительству исключительным законодательством Англии, то мы увидим, что различие между Англией и континентом в данном вопросе не так и велико, как говорит об этом В. Ф.
Дерюжинский. 1 Тем не менее, такое различие имеется и мы его
должны обозначить.
Основной чертой осадного положения является его преимущественно репрессивный характер. Если даже признать, что ограничение
личной свободы является превентивной мерой, то, во всяком случае,
передача исполнительной власти в руки военной администрации,
замена обыкновенных судов военными трибуналами, система адми1
См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 151–153.
43
нистративных взысканий взамен взысканий, налагаемых по суду, –
все эти меры имеют ввиду преимущественно репрессивную цель –
вооруженную борьбу с "внутренним врагом", вполне аналогичную
такой же борьбе с "врагом внешним". Установление осадного положения нельзя рассматривать как приостановку определенных гарантий свободы, установленных нормальным правопорядком, оно является упразднением правопорядка вообще: ибо при нем место закона
занимает произвол, место суда – вооруженная расправа.
В отличие от континентальных государств в Англии не было ни
военной администрации, ни исключительных судов, ни административных взысканий. Господство права, являющееся отличительной
особенностью английской конституции, не может быть приостановлено никаким исключительным законом. Приостанавливаются отдельные гарантии, ограничиваются отдельные проявления индивидуальной свободы. В частности, военная юстиция, создаваемая осадным положением, является институтом, совершенно чуждым английскому праву. Самому духу английского правосознания того времени
были противны исключительные законы. Даже приостановка Habeas
Corpus Act, как считали некоторые политики, являлась "концом английской конституции". И в этом заключалось, думается, важнейшее
преимущество Англии перед континентальными государствами Европы.
Мы остановимся на юридическом анализе исключительной меры,
так называемой приостановке Habeas Corpus Act. Самого термина
"Акт о приостановке Habeas Corpus Act" в законодательстве Англии
никогда не было. Там, например, первый акт о приостановке 1689
года назывался "Акт об уполномочении его величества задерживать
и подвергать заключению тех лиц, которых он будет иметь основательную причину подозревать в злоумышлениях против правительства". Последующие акты имели такое же название с самыми незначительными изменениями.
Основное содержание актов о приостановке, всегда одинаковое,
частично исходит это из самого их названия. Оно заключается в том,
что лица, задержанные по подозрению в государственной измене, в
силу приказа королевского Тайного Совета, подписанного не менее
шестью его членами, могут быть содержимы под стражей вплоть до
прекращения срока приостановки, без права быть отпущенными на
свободу под залог или поручительство и никакой судья не мог отпустить их или подвергнуть суду иначе, как в силу приказа Тайного Со-
44
вета за подписью не менее шести его членов. Мы остановимся на изложении вопросов о взаимосвязи актов о приостановке к Habeas
Corpus Act.
Как мы уже отмечали, и при действии Habeas Corpus Act приказ о
предоставлении задержанного в суд не выдается Верховным судом,
если лицо задержано по обвинению в государственной измене, или
каком-либо тяжком уголовном преступлении, причем обвинение это
"ясно и специально изложено в предписании об аресте". 1
Таким образом, не следует думать, что акт о приостановке лишает
задержанных права на получение приказа о предоставлении в суд.
Этот акт касается только лиц, обвиняемых в государственной измене,
а эти лица и при действии Habeas Corpus Act такого права не имели.
Дело прежде всего в том, что лицо, задержанное по обвинению в
государственной измене, имеет право на основании статьи VII акта
1679 года, 2 требовать рассмотрения его дела в ближайшую сессию
суда присяжных. Если это, по каким-то причинам окажется невозможным, то суд обязан отпустить его на поруки, с тем чтобы он
явился на следующую сессию. Если же и тогда его дело не будет рассмотрено, то обвиняемый вовсе освобождается от суда и наказания.
Так называемая приостановка Habeas Corpus Act является, в действительности, приостановкой одной только VII статьи акта 1679 года, представляющей задержанным лицам право быть судимыми в
ограниченный и точно определенный срок.
Сущность всех актов о приостановке заключается в том, что лица,
арестованные распоряжением высшей административной власти по
обвинению в государственной измене, могут быть оставлены в заключении без предания их суду в течение всего срока приостановки.
Но по истечению этого срока, они должны быть либо преданы суду, либо отпущены на свободу. Акт о приостановке не давал администрации права задерживать лиц, против которых не имелось достаточных улик для предания их суду по обвинению в государственной
измене. И поэтому, лишение свободы по одному лишь подозрению в
"неблагонадежности" являлось действием противозаконным даже во
время приостановки Habeas Corpus Act. Лица, виновные в таких про-
1
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 66–67.
2
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.
С. 163–164.
45
тивозаконных действиях, подлежали уголовной ответственности и
могли быть привлечены к ней по истечении срока приостановки.
В действительности же, право лишения свободы, предоставляемое
администрации актом о приостановке, получило широкое применение.
Ибо, в случае приостановки Habeas Corpus Act, заключению подвергались именно лица, подозреваемые в "политической неблагонадежности", – т. е. лица, против которых не имелось достаточно веских улик для предания их суду. Другими словами, приостановка
Habeas Corpus Act всегда имела своим последствием противозаконное лишение свободы по одному лишь подозрению в политической
неблагонадежности.
По мнению современников в этом и заключалась основная цель
так называемых актов о приостановке. Для того чтобы данная цель
была доступна, одной приостановки Habeas Corpus Act недостаточно.
По общему правилу, до прекращения срока приостановки, парламентом издавался так называемый билль об амнистии, 1 снимавший ответственность с лиц, которые, во время приостановки Habeas Corpus
Act, "советом, приказом или действием служили его величеству и
безопасности правительства". 2
Таким образом, только в связи с актом об амнистии может быть
понятно истинное значение акта о приостановке. Вместе с тем, нельзя думать о том, что акт об амнистии снимает с администрации всякую ответственность за противоправные деяния, совершаемые ею в
борьбе с так называемой внутренней смутой. Несомненно, что и после акта об амнистии, администрация ответственна за ненужную
жестокость, за причинение мучений и оскорбления задержанным ею
лицам. Но акт об амнистии снимает с нее ответственность за незаконное задержание лиц по одному лишь подозрению в политической
неблагонадежности.
Таким образом, можно сделать вывод, что практическое значение
акта о приостановке, в связи с сопровождающим его актом об амнистии, заключается в том, что высшей администрации этим актом
предоставляется право продолжительного задержания – на срок приостановки – лиц, подозреваемых в "прикосновенности" к государственным преступлениям.
1
2
46
Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 299–300.
Там же. С. 303.
Никаких других полномочий акт о приостановке администрации
не предоставляет, и в этом заключается его коренное отличие от исключительного правового режима "осадного положения" континентальных государств, о котором мы будем говорить в следующей главе нашего исследования.
Из сказанного можно сделать вывод, что английская система исключительного законодательства от периода средневековой Англии
и до периода формирования конституционной монархии после так
называемой "славной революции" и парламентской реформы, характеризовалась двумя моментами: во-первых, отсутствием какого бы то
ни было закона, предусматривающего на будущее время те исключительные полномочия, которыми наделяется администрация или военная власть при наступлении чрезвычайных обстоятельств; вовторых, предоставлением исключительных полномочий административной власти не иначе, как путем закона, издаваемого ad hoc, по наступлении чрезвычайных обстоятельств. 1
В отличие от большинства европейских государств, первые законодательные акты о чрезвычайном положении в которых были приняты еще в середине XIX столетия, британский институт чрезвычайного положения вплоть до 1920 года регулировался исключительно
нормами общего права и временными законами ad hoc, принимавшимися при наступлении чрезвычайных обстоятельств (такими, как
например, Закон о защите королевства (DORA) 1914–1915 годов). 2
Как мы отмечали ранее, первый парлаЧрезвычайное законодательство в ментский акт, специально посвященный ресовременной Анг- жиму чрезвычайного положения в Великобрилии
1
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 106–107.
См. подробнее: Полянский Н. Английские законы о чрезвычайных полномочиях правительства и об отправлении правосудия во время войны
//Сов. Госуд. И право. 1940. № 2. С. 147–150; Чер Е. Законы военного времени и права граждан в Англии //Сов. Госуд. И право. 1941. № 3. С. 92–100;
Никифоров Б. С. Английское законодательство военного времени о защите
государства и обеспечении внутренней безопасности //Сов. Госуд. И право.
1946. № 2. С. 78–84; Кострицина Н. А. Ограничения гарантий неприкосновенности личности в английском праве; Habeas Corpus Act 1679 года и чрезвычайное законодательство в Англии. М.: ГИЮЛЮ 1957. С. 124–137 и др.
2
47
тании – Закон о чрезвычайных полномочиях, – был принят только в
октябре 1920 года. Вместе с одноименным статутом 1964 года Закон
до сих пор остается основным источником, регламентирующим институт чрезвычайного положения в Великобритании.
К законам о чрезвычайных полномочиях примыкают два других
акта – Закон об энергетике 1976 года, заменивший Закон о контроле
за топливом и электроэнергией 1973 года и Закон о засухе 1976 года,
– ряд положений которых наделяют исполнительную власть Великобритании чрезвычайными полномочиями по контролю за добычей
нефти, угля и газа, производством нефтепродуктов, снабжением и
распределением различных видов топлива и электроэнергии, а также
воды в случае засухи.
Кроме того, в Соединенном Королевстве был принят ряд нормативных актов, направленных на борьбу с терроризмом: Закон о Северной Ирландии (чрезвычайные положения) 1978 года, консолидировавший одноименные статуты 1973, 1975 и 1977 годов (первый из
них, в свою очередь, заменил Законы о гражданских властях (специальные положения) 1922–1933 годов), Закон о Северной Ирландии
(молодые люди) 1974 года, Закон о предупреждении терроризма
(временные положения) 1969 года, консолидировавший одноименные акты 1974, 1976 и 1984 годов (первый из каждых в значительной
мере базировался на нормах Закона о предупреждении насилия (временное положение) 1939 года), а также Закон о борьбе с терроризмом 1978 года.
Закон о Северной Ирландии (чрезвычайные положения) 1978 года, как вполне очевидно, вытекает из самого названия, действует
лишь на территории Ольстера. Он содержит расширительные уголовно-процессуальные нормы, предоставляющие исполнительной
власти возможность арестовывать и проводить обыски без судебного
приказа, применять административные санкции, отстранять присяжных от рассмотрения определенной категории дел, связанной с террористическими актами и т. д. Что же касается Закона о Северной
Ирландии (молодые люди) 1974 года, то он предусматривает возможность содержания в тюрьмах в ожидании суда несовершеннолетних в возрасте от 14 до 16 лет, обвиняемых в совершении различного
рода общеуголовных преступлений на территории Ольстера.
Закон о предупреждении терроризма (временные положения)
1989 года лишь в первом своем разделе содержит нормы, имеющие
отношение исключительно к Северной Ирландии; все остальные ста-
48
тьи Закона действуют на территории всего Соединенного Королевства. Основное содержание статута составляют административные меры превентивного характера, в частности, о высылке (exclusion) из
Северной Ирландии, Великобритании или Соединенного Королевства, в целом, лиц, имеющих (или имевших в прошлом) отношение к
совершению, подготовке или подстрекательству к совершению террористических актов. Приказ о высылке является одновременно и
приказом о запрещении пребывания или въезда на территорию страны. Акт также устанавливает ответственность лиц, имеющих отношение или являющихся членами "запрещенных организаций", каковыми, согласно Закону 1989 года, являются Ирландская республиканская партия (ИРА) и Ирландская армия национального освобождения, а согласно Закону о Северной Ирландии (чрезвычайные положения) 1978 года, еще шесть других аналогичных организаций.
Закон о борьбе с терроризмом от 30 июня 1978 года был принят в
связи с присоединением Великобритании к Европейской конвенции
по борьбе с терроризмом и посвящен преимущественно вопросам
выдачи преступников.
Указанные акты являются в полном смысле этого слова законами
чрезвычайными и собственно режим чрезвычайного положения не
регламентируют. Кроме того, они достаточно глубоко исследованы
нашими отечественными учеными, 1 и потому не являются предметом нашего исследования.
Не будем уделять внимания в нашем исследовании и проблемам
правового регулирования режима чрезвычайного положения, вводившегося Великобританией в своих колониях; поскольку основной
1
См.: Апарова Т. В. Ограничение уголовно-процессуальных горонтий по
чрезвычайному законодательству //Труды ВНИИСЗ. Вып. 15. М., 1979. С.
213–221; Ее же. Судебная система Северной Ирландии //Труды ВНИИСЗ.
Вып. 28. М., 1984. С. 213–224; Законодательство по борьбе с организованной преступностью в зарубежных странах /Ф. М. Решетников, Т. В. Апарова
и др. ВНИИСГСиЗ. М., 1989. С. 21–24; Ковалев В. А., Чаадаев С. Г. Органы
расследования и судебная система Великобритании /ВЮЗИ. М., 1985. С.
41–48; Крылова Н. С. Политико-правовой режим и система правления в Северной Ирландии //Сов. Госуд. И права. 1987. № 1. С. 108–113; Бирюков И.
Д. Ольстер: кризис британской империалистической политики (1968–1984).
М.: Мысль, 1985; Михалев П., Павлов В., Титов М. Ольстер! Факты о нарушениях прав человека в Северной Ирландии. М.: АПН, 1978; Чепоров З. А.
Ольстер: время остановилось? М.: Политиздат, 1985.
49
целью нашего исследования является изучение исключительного законодательства Великобритании, регламентирующего чрезвычайные
правовые режимы в аспекте обеспечения прав личности в особых
условиях. Как мы уже уяснили, основным источником, регламентирующим институт чрезвычайного положения в Великобритании, является Закон о чрезвычайных положениях 1920 года, справедливо
названный английским государствоведом Эдвардом Дженксом "примечательным статутом (а remakable statute)". 1 Этот закон наложил
отпечаток на развитие конституционного права ряда стран мира, в
основном, бывших британских колоний.
На принятие закона, несшего в себе отпечаток чрезвычайного законодательства военного времени, безусловно, повлияли послевоенные экономические трудности, переживавшиеся Великобританией,
усиление социальной напряженности, а также активизация в стране
рабочего движения.
Начало ХХ века ознаменовалось обострением социальных противоречий и классовой борьбы. В 1905 году началась стачечная борьба
британских горняков. В 1911 году в стачечную борьбу включились
железнодорожники. В 1914 году был создан тройственный союз
шахтеров, железнодорожников и транспортных рабочих. "Дело шло,
– как отмечает И. Дворкин, – к всеобщей стачке". 2 Однако начавшаяся первая мировая война временно прервала бурный рост рабочего
движения.
В послевоенный период вновь получила стремительное развитие
стачечная и забастовочная борьба.
21 июля 1920 года правительство Соединенного Королевства обнародовало декларацию о войне против России. 3 8 мая 1923 года советскому правительству был вручен меморандум правительства Великобритании, составленный министром иностранных дел Джорд-
1
Jenks E. The Government of the British Empire. Fifth Edition. London: John
Murray, 1937. P. 213а.
2
Дворкин И. Идеология и политика правых лейбористов на службе монополий. М.: Госполитиздат, 1953. С. 416.
3
См.: Волков Ф. Д. Крах английской политики интервенции и
дипломатической изоляции Советского государства (1917–1924).
М.: Наука, 1954.
50
жем Керзоном. 1 Этот меморандум, носивший характер провокационного ультиматума и содержавший угрозу новой интервенции против
СССР, вошел в историю под названием "ультиматум Керзона". Эти
действия правительства Великобритании вызвали подъем рабочего
движения. Во многих британских городах прошли демонстрации
протеста против войны с "оплотом мировой революции", были созданы комитеты действий. Всю страну охватила компания "Руки
прочь от Советской России!"
В такой сложной, напряженной обстановке, начиная с января 1920
года, сначала в Комитете по снабжению и транспорту, а затем в Комитете по внутренним делам британского кабинета разрабатывался
проект Закона о чрезвычайных полномочиях. Непосредственным поводом к его вынесению на рассмотрение Палаты общин и принятию
послужила мощная забастовка горняков, начавшаяся 16 октября и
грозившая перекинуться на железнодорожный транспорт.
В первом чтении законопроект был обсужден 22 октября, во втором – 25 октября и уже 29 октября был принят и получил королевское одобрение.
Закон о чрезвычайных полномочиях 1920 года невелик по объему
и содержит всего две статьи (7 пунктов). Еще более лаконичен Закон
1964 года: три статьи (4 пункта). 2
Чрезвычайное положение, согласно акту 1920 года вводится королевской прокламацией. Основанием для ее издания (вплоть до изменений, внесенных в 1964 года) могли служить "действия или угроза
совершения какими-либо лицами или их объединением действий,
направленных на то, чтобы посредством нарушения правильного
снабжения продуктами питания, водой, топливом или электроэнергией либо нарушением нормальной работы транспорта, лишить общество или значительную его часть необходимых условий существования.
Парламентарии ограничили сферу действия Закона, исключив из
списка оснований для введения чрезвычайного положения вслед за
1
См.: Документы внешней политики СССР. М.: Политиздат,
1962.
Т.
6.
С. 288–302.
2
Halsbury s Laws of Enqland. Vol. 8. Constitutional Law. London: Butterworths, 1974. P. 627 – 628; The Emerqency Powers Act 1964. Ch. 38. Ioth June
1964.
51
словами "снабжение продуктами питания, водой, топливом или электроэнергией" фразу "либо другими предметами первой необходимости", содержавшуюся в первоначальном правительственном варианте
законопроекта.
После издания прокламации о чрезвычайном положении она немедленно должна быть представлена на обсуждение в парламент.
Если парламент не заседает, то он должен быть созван в пятидневный срок. Прокламация действует один месяц. После этого она может быть продлена еще на месяц и т. д. Максимальный срок ее действия Законом не установлен.
В период чрезвычайного положения правительство от имени Короны может издавать постановления по всем вопросам государственного управления при некоторых ограничениях, также установленных в ходе обсуждения законопроекта в Палате общин.
Великобритания принадлежит к числу стран, при введении чрезвычайного положения в которых, срок одобрения парламентом актов
исполнительной власти минимален. Правительственные постановления действуют в течение всего лишь семи дней, если за это время
обеими палатами парламента не будет принята резолюция об их продлении. Палаты парламента простым большинством голосов могут
отменять, вносить изменения или приостанавливать действие правительственных постановлений. Виновные в нарушении чрезвычайных
постановлений подвергаются наказанию (в суммарном порядке) в
виде лишения свободы сроком до 3 месяцев и штрафу до 100 фунтов
стерлингов или одной из этих мер.
Почти что за 80 лет, прошедших после принятия Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 года, состояние чрезвычайного положения в Великобритании объявлялось около двух десятков раз. Продолжительность чрезвычайного положения, в основном, колебалась
от 5 дней до почти 8 месяцев.
Формально положение Закона о чрезвычайных полномочиях 1920
года находится в сфере действия механизма парламентского контроля. Однако следует отметить, что данный контроль малоэффективен:
из истории известно, что из более двухсот постановлений, издававшихся правительством в более чем десяти случаях введения чрезвычайного положения в стране, парламент не отменил ни одного.
Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 года внес серьезные изменения в механизм действия парламентского контроля.
52
В соответствии с этим Законом, Совет обороны, высший орган
управления вооруженными силами Великобритании, наделялся правом в случае крайней необходимости использовать личный состав
регулярных вооруженных сил на сельскохозяйственных и "иных
срочных работах национального значения" (ст. 2 Закона). Законом не
предусмотрена какая-либо особая процедура и поэтому приказы, издаваемые Советом (во исполнение ст. 2 Закона), парламентского
одобрения не требуют, что по сути означает выведение института
чрезвычайного положения из сферы парламентского контроля.
Как мы уже отмечали, основанием для введения чрезвычайного
положения Законом 1920 года были признаны "действия или угроза
совершения какими-либо лицами или их организациями действий,
направленных на то... чтобы лишить общество или значительную его
часть необходимых условий существования". Ориентация Закона
именно на "действия", а не просто на "события", угрожающие экономической и политической стабильности Великобритании, лишала
правительство страны возможности (вплоть до принятия Закона о
чрезвычайных полномочиях 1964 года) объявлять чрезвычайное положение по причине стихийных бедствий, эпидемий, катастроф и
других аномальных явлений, 1 признаваемых достаточным основанием для объявления состояния чрезвычайного положения законодательствами большинства стран мира.
В то же время наделение правительства Великобритании правом
издания прокламации, когда того требуют интересы "значительной
части общества" и отсутствие в Законе точного определения границ
того, что можно считать "значительной частью" общества, привело к
тому, что нередко в качестве предлога для издания прокламации о
чрезвычайном положении использовались события, носящие преимущественно локальный характер. Введение чрезвычайного положения в этих случаях, несомненно, являлось нарушением обяза1
См.: Петухов И. Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими
факторами //Право и чрезвычайные ситуации. М.: ИГиП РАН, 1992. С. 116–
117; Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро. М., 1998. С. 22; Васильев А. И. Проблемы социальной и уголовноправовой оценки преступлений техногенного характера. М.: Манускрипт,
2998. С. 5–10; Его же. Международное сотрудничество в области национальной и техногенной безопасности военной деятельности. М.: Общ. комитет по техногенной безопасности. 1999. С. 14–18 и др.
53
тельств, принятых на себя Соединенным Королевством при ратификации Международного Пакта о гражданских и политических правах
1966 года, 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года 2 и Европейской социальной хартии 1961 года. 3
Говоря о несоответствии (полном или частичном) некоторых актов британского законодательства нормам и принципам международных документов в области прав человека, нужно, конечно же,
иметь в виду, что, согласно английскому праву, ратификация международно-правовых соглашений еще не означает, что содержащиеся в
них положения становятся общеобязательными. Общеобязательность
эти положения приобретают только после того, как они трансформируются соответствующими парламентскими статутами в национальное право Великобритании.
Великобритания не единственная страна – участница Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, проявляющая явное нежелание придать статус национального законодательства этому и некоторым другим ратифицированным ею международным пактам и соглашениям. Аналогичную позицию занимают
Дания, Норвегия, Швеция и ряд других европейских государств. Но,
следует отметить, что наибольшее число решений Европейского суда
о нарушениях прав человека выносилось именно против Соединенного Королевства.
"Нам представляется, – отмечает доктор юридических наук Р. А.
Ромашов, – что проблема прав человека в европейском праве должна
рассматриваться на фоне совокупности нормативного массива европейского сообщества, носящего во многом межнациональный и надгосударственный характер, с помощью которого обеспечивается
приоритет права сообщества над национальными правовыми системами". 4
Как мы видим, уполномачивающая формулировка, содержащаяся
в Законе о чрезвычайных полномочиях 1920 года, значительно шире
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. №
17. Ст. 291.
2
См.: Права человека: Сб. междунар. док. М.: МГУ, 1986. С. 25.
3
См.: СССР и международное сотрудничество в области прав че+
ловека. Док. и матер. М.: Международные отношения, 1989. С. 48–
50.
4
Ромашов Р. А. Конституционное государство (история, современность,
перспективы развития) /Красноярский ГУ. Красноярск, 1977. С. 85.
54
соответствующих
определений
крупнейших
международноправовых соглашений, участником которых является Великобритания. И поэтому, как следствие, лишь примерно в половине случаев
введения чрезвычайного положения основания для издания прокламации носили однозначно общенациональный характер. 1 В остальных случаях чрезвычайное положение объявлялось для противостояния преимущественно локальным организованным выступлениям
трудящихся. 2
Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 года, изменил определение обстоятельств, при которых возможно введение чрезвычайного положения в стране. В новом Законе было исключено упоминание
о "действиях" каких-либо лиц или организаций и указано, что чрезвычайное положение может быть объявлено по решению исполнительной власти, если окажется (if it appears), что произошли или могут произойти "события", влекущие за собой перечисленные в Законе
1920 года последствия (ст.1). Уполномачивающая формулировка
стала, таким образом, еще более растяжимой, а правительство Великобритании "получило право на чрезвычайные полномочия вообще
при любом неблагоприятном для него изменении политической ситуации" 3 в стране.
"Опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали
на земле, – говорил в свое время выдающийся политический мыслитель и правовед эпохи французского Просвещения Шарль Луи Монтескье, – заставляет меня признать, что бывают случаи, когда нужно
на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда
1
См.: Байкова А. Н. Британские профсоюзы и классовая борьба
(вторая половина 60–начало 70+х годов). М.: Наука, 1976; Эконо+
мика и политика Англии после второй мировой войны. М.: Совэк+
гиз, 1958; Положение и борьба британского рабочего класса. М.:
Наука, 1974; Мадор Ю. П. Стачка в капиталистическом обществе.
М.: Наука, 1974 и др.
2
См.: Мочульский Н. Ф. Англия на первом этапе общего кризиса
капитализма. Новейшая история. Ч. 1. 1917–1939: Учеб. пособие.
М.: Изд+во ВПШ и АОН при ЦК КПСС, 1958. С. 94; Жмыхов И.
Англия. Новейшая история. Ч. 2. 1939–1959: Учеб. пособие. М.:
Изд+во ВПШ и АОН при ЦК КПСС, 1959. С. 515 и др.
3
См.: Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении
(научно-информационный обзор). М.: ВНИИСЗ МЮ СССР, 1982. С. 3.
55
покрывали статуи богов". 1 И как мы видим, современное британское
исключительное законодательство вручило такое "покрывало" правительству Великобритании, которое при малейшей необходимости
выполнит совет великого французского мыслителя. Такая возможность, на наш взгляд, может стать благодатной почвой для нарушений прав человека, что и подтверждают, как мы говорили ранее, результаты рассмотрения исков граждан Великобритании в Европейский суд о нарушениях прав человека. 2
1
Цит. по: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 148.
См.: Lester A. Fundamental Riqhts: the United Kinqdon Isolated?
Public Law. Sprinq. 1984. P. 65–66.
2
56
Лекция 3
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СТРАНАХ
РОМАНО-ГЕРМАНСКОЙ ПРАВОВОЙ СЕМЬИ
Становление гражданского общества и исключительное законодательство во
Франции
В конце XYIII века во Франции достиг значительного развития новый прогрессивный,
капиталистический способ производства. Но
его всеобщему утверждению значительно
препятствовали абсолютистская монархия и
феодальные отношения, господствовавшие в
то время во французском обществе. Именно
это несоответствие привело к сильному возрастанию напряженности
внутри общества, которое впоследствии вылилось в революцию. 1
Во Франции существовала давняя традиция, согласно которой в
важных случаях французские короли созывали на совещание крупных синьоров и высшее духовенство. Первое собрание представителей трех сословий – Генеральные штаты – было созвано в 1302 году
королем Филиппом IV Красивым (1285–1314). 2
Главной задачей Генеральных штатов было разрешение налогов,
ибо в стране, как в свое время в Англии, постоянно приходилось испрашивать разрешения Генеральных штатов.
Штаты пользовались этим, они соглашались разрешить налог
лишь при условии каких-либо необходимых им уступок со стороны
короля. Но между сословиями согласия не было, и это мешало Генеральным штатам серьезно влиять на управление страной. 3 К началу
XVI века во Франции стала складываться неограниченная или абсолютная монархия. Король Франциск I (1515–1647) 4 из династии Валуа был уверен в своей неограниченной власти и ни разу не созвал
Генеральных штатов. Своего наивысшего расцвета абсолютизм во
1
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 6.
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 39.
3
См.: Юдовская А. Я. Эволюция права в государствах Европы и
Америки (XVII–XIX). С. 100–101.
4
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 59.
2
57
Франции достиг при Людовике XIV, царствовавшем с 1661 по 1715
год. 1
К XVIII веку французские короли обладали неограниченной властью. По приказу короля любой человек мог быть изгнан или заточен
в тюрьму без суда и следствия. Таким образом, в условиях абсолютной монархии отдельная личность приносилась в жертву государству. В 80-х годах XVIII столетия во Франции сильно обострились социальные и экономические противоречия внутри общества. Торговопромышленный кризис 1787–1789 гг., усугубился жестоким неурожаем 1788 года. Массовые народные восстания охватили многие
провинции Франции. Монархия была вынуждена срочно изыскивать
средства, чтобы покрывать расходы государства, вызванные общим
финансовым кризисом. Людовик XVI в 1787 году созвал собрание
"нотабелей" – представителей высшего дворянства и должностных
лиц государства. Оппозиция потребовала срочного созыва Генеральных штатов, которые не собирались во Франции на протяжении 178
лет. Король отказался пойти на уступки оппозиции, но в августе 1788
года он вынужден был дать свое согласие на созыв Генеральных
штатов. Однако положение в стране ухудшалось с каждым днем. Народные восстания охватили все провинции. В апреле 1789 года восстание вспыхнуло в Париже, в Сент-Антуанском предместье. Королевская гвардия жестоко подавила это восстание, но это уже не могло успокоить Францию.
5 мая 1789 года в Версале открылось заседание Генеральных штатов. Король и представители от дворянского сословия и духовенства
попытались ограничить Генеральные штаты функциями совещательного органа, призванного разрешать вопросы финансовых затруднений королевской казны. Представители третьего сословия настаивали на расширении прав Генеральных штатов и превращения их в
высший законодательный орган страны.
17 июня 1789 года депутаты третьего сословия провозгласили себя Национальным собранием. Внутриполитическая борьба усиливалась. 9 июля Национальное собрание объявило себя учредительным
собранием – высшим правительственным и законодательным органом Франции, призванным выработать для французского народа основные законы. 2
1
2
58
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 62.
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 11.
Король не смирился с решением Национального собрания и стал
стягивать в столицу верные войска для его разгона. Однако парижане
разгадали замысел Людовика XVI и вышли на улицы города. 14 июля 1789 года восставшие парижане штурмом взяли Бастилию. И этот
день принято считать началом французской буржуазной революции.
Революция стала быстро распространятся по всей Франции. Возглавившая революцию буржуазия взяла власть в стране в свои руки. В
ходе революции она боролась против феодально-абсолютистского
строя и стремилась к полному его уничтожению. Ее идеологи, которые возглавляли третье сословие, отождествляли общественные
идеалы своего сословия с интересами всей французской нации и даже всего человечества. 1 На страницах данного исследования мы не
ставили перед собой цели подробно излагать историю Франции. Она
достаточно хорошо описана в учебниках по истории средних веков и
нового времени. Но мы не могли, хотя бы штрихами ее не обозначить, чтобы было более понятным, как в ходе французской революции решались проблемы освобождения личности, законодательно
закреплялся ее правовой статус, создавалось новое единое законодательство, в том числе и исключительное законодательство, определявшее чрезвычайные правовые режимы при соответствующих условиях.
26 августа 1789 года Учредительное собрание приняло "Декларацию прав человека и гражданина" 2 – важнейший документ Французской революции, который приобрел впоследствии всемирноисторическое значение.
Депутаты Национального Собрания придавали Декларации общечеловеческое значение. "Наша задача не ограничиваться одной
Францией, – говорил депутат Петион, – мы должны объявить, какие
права составляют общее достояние всех людей и всех времен". 3 В
данном документе были воспроизведены идеи, получившие хождение и развитие в период английской революции XVII века, которые
1
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 15.
См.: Вопросы государства и права во Французской буржуазной
революции XVIII в. М.: Госюриздат, 1940. С. 151–153.
3
Утевский Б. "Декларация прав человека и гражданина" 1789
года и вопросы уголовного права //Сб.: Вопросы государства и пра+
ва во Французской буржуазной революции. М.: Госюриздат, 1940.
С. 93.
2
59
были систематизированы и философски обоснованы в трактатах великого английского юриста-философа Джона Локка (1632–1704). 1
Именно Локк стоял у истоков либерализма, обосновав данную политическую доктрину в момент зарождения буржуазной государственности, имевший в то время профессиональный характер. Сформулированные Дж. Локком политические принципы оказали огромное
влияние на идеологов французской революции и стали в последствии
основой буржуазной государственности во всем мире. Таким образом, можно сказать, что Дж. Локк предложил систему буржуазного
конституциализма в то время, когда за нее нужно было бороться, 2
что и подтверждается нашим исследованием.
"Декларация прав человека и гражданина" провозгласила основы
нового политического строя и ознаменовала победу принципов буржуазного права над средневековыми привилегиями, закрепляла первые победы, одержанные третьим сословием над абсолютизмом и
феодальными порядками.
В семнадцати статьях "Декларации" провозглашались "прирожденные" права человека и указывалось, что цель правительства –
обеспечение прав гражданина. Естественными, священными, неотчужденными правами человека и гражданина "Декларация" объявляла свободу личности, свободу слова, свободу убеждений, права на
сопротивление угнетению.
В ст. 1 "Декларации" говорилось: "Люди рождаются и остаются
свободными и равными в правах...". Свобода, согласно ст. 2, является
одним из естественных и неотчужденных прав человека. В ст. 4 дается конкретное содержание понимания свободы авторами "Декларации": "свобода состоит в возможности делать все то, что не приносит
вреда другому. Таким образом, осуществление естественных прав
человека встречает лишь те границы, которые обеспечивают прочим
членам общества пользование теми же самыми правами. Эти грани-
1
См.: История политических и правовых учений XVII–XVIII вв.
М.: Наука, 1989. С. 78–83.
2
См.: Ромашов Р. А. У истоков конституционализма (политический либерализм Дж. Локка): Монография /СПб акад. МВД России. СПб., 1998. С.
8.
60
цы могут быть определены только законом". 1 Эти революционные
принципы были возвещены в то время, когда почти во всем остальном мире насчитывались миллионы крепостных крестьян, положение
которых мало чем отличалось от первобытного рабства. Они сыграли
прогрессивную роль, оставив глубокий след в общественном сознании европейских народов. 2
Король не утвердил "Декларацию прав человека и гражданина" и
намеревался, стягивая войска в Версаль, разогнать Учредительное
собрание и подавить вспыхнувшую революцию военной силой.
5 октября 1789 года возмущенные парижане предприняли поход в
Версаль. 6 октября возмущенная толпа ворвалась в королевский дворец. По требованию народа король утвердил все решения Учредительного собрания и переехал со всей своей семьей в Париж.
Революционное выступление, широких народных масс 5–6 октября 1789 года в Париже, как и во времена взятия Бастилии в июле месяце, сорвало контрреволюционные планы королевского двора и помешало федеральной аристократии разогнать Учредительное собрание. 3
Однако нельзя сказать, что принципы "Декларации" реализовались последовательно. Пришедшая к власти крупная буржуазия
стремилась представить буржуазное общество как "естественное" и
незыблемое.
И, естественно, она стала действовать только в своих интересах
вопреки провозглашенным демократическим принципам. В целях
укрепления своей власти Учредительное собрание 21 октября 1789
года приняло "Закон об осадном положении", 4 по которому разрешалось применять военную силу для подавления народных восстаний.
В законе предусматривалось, что "... при наступлении случаев, когда
представляется, что общественному спокойствию угрожает опасность, должностные лица коммунального управления ... должны объ1
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных
стран.
С. 207–209.
2
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 15–16.
3
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 18.
4
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных
стран.
С. 210–211.
61
являть о том, что для восстановления спокойствия необходима военная сила...". Муниципальный чиновник в сопровождении воинской
части должен объявить собравшимся об объявлении осадного положения, и, если толпа не разойдется, будет применено оружие. После
троекратного повторения, и в случае, если собравшиеся не разойдутся, к ним применялась сила оружия. Зачинщики сборища подвергались тюремному заключению, а в случае обнаружения у них оружия
– смертной казни. В 1789–1791 годах страну охватили крестьянские
волнения и выступления рабочих. Учредительное собрание вынуждено было применять войска, национальную гвардию, а также чрезвычайных уполномоченных для подавления выступлений.
14 июня 1791 года Учредительное собрание приняло "Закон относительно собраний рабочих и ремесленников одного и того же состояния и одной и той же профессии". 1 Этим актом запрещались как
забастовки, так и вообще всякое профессиональное рабочее движение и рабочие организации. Декрет этот известен в истории под названием закона Ле-Шапелье по фамилии депутата, предложившего
его от имени конституционного комитета собрания. К. Маркс, давая
оценку этому закону, указывал, что он имел своей целью поставить
"государственно-полицейскими мерами конкуренцию между капиталом и трудом в рамки, удобные для капитала". 2
В 1791 году Учредительное собрание закончило работу над составлением конституции. Франция провозгласилась конституционной монархией. Высшая исполнительная власть предоставлялась королю, а высшая законодательная власть – Законодательному собранию.
Конституция 3 сентября 1791 года 3 являлась весьма прогрессивным шагом по сравнению с государственно-правовой системой феодально-абсолютистского строя. В 1791 году король предпринял попытку бежать за границу. На пограничной станции почтовый смотритель Друэ опознал в переодетом короля Людовика XVI. Король и
1
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных
стран.
С. 215–217.
2
Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 752.
3
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных
стран.
С. 217–227.
62
королева были возвращены в Париж как пленники народа. Измена
короля ускорила переход Франции к республиканской форме правления. Исчерпав свои полномочия, Учредительное собрание в конце
сентября 1791 года разошлось. 1 октября того же года начало свою
работу Законодательное собрание Франции. В апреле 1792 года
Франция вступила в войну против Австрии, а затем и против Пруссии.
Король надеялся, что с помощью интервентов, с которыми он
вступил в сговор, сможет реставрировать дореволюционный режим.
Народ потребовал от Законодательного собрания принятия чрезвычайных мер для обороны страны и революции.
Законодательное собрание, под давлением народных масс, было
вынуждено 11 июля 1792 года принять декрет, который объявил, что
"отечество в опасности". Согласно этому декрету все, пригодные к
военной службе мужчины подлежали призыву в армию. 1
В результате народного восстания 10 августа 1792 года Людовик
XVI был арестован, лишен власти и вместе с семьей заключен в
тюрьму (замок Тампль). 11 августа 1792 года Законодательным собранием был принят декрет о созыве Национального Конвента, 2 который начал свою работу 20 сентября 1792 года. Первым своим декретом от 21–22 сентября 1792 года Национальный Конвент упразднил
монархию и установил во Франции республиканское правление. 3
Народные массы требовали предать суду свергнутого короля. В конце 1792 года судьба бывшего короля стала предметом рассмотрения
Национального Конвента. Жирондисты пытались спасти жизнь Людовику XVI. По требованию Марата было проведено поименное голосование депутатов Конвента. Большинство депутатов высказалось
за смертную казнь и за немедленное приведение приговора в исполнение. 25 января 1793 года Людовик XVI был казнен. Франция пережила в дальнейшем много потрясений. Она прошла через якобинскую революционно-демократическую диктатуру, термидорианскую
реакцию, переворот 18 брюмера 1799 года, империю Наполеона, рес-
1
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 33.
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных
стран.
С. 228.
3
См.: Хронология всемирной и российской истории. С. 228–229.
2
63
таврацию Бурбонов, падение и восстановление монархии и снова
смену ее республикой.
После революции 1848 года в стране очень недолго торжествовал
республиканский строй. 12 ноября 1848 года во Франции была провозглашена конституция, выработанная Учредительным собранием.
Во главе республики Конституция 4 ноября 1848 года ставила президента, избиравшегося всеобщим голосованием на 3 года, а законодательную власть предоставляла Законодательному собранию, избираемому на 4 года 1 .
Конституция Франции 1848 года подводила своего рода итог
буржуазно-демократической революции 1848 года, сбросившей монархию и установившей республиканский государственный строй.
Принята она была в обстановке террора, свирепствовавшего после
подавления июньского восстания рабочих Парижа, поэтому полностью игнорировала интересы и нужды трудящихся масс, запрещала
рабочим устраивать стачки. 2
Президенту предоставлялись чрезвычайно широкие права: назначение и смещение всех чиновников и судей, командование войсками,
руководство внешней политикой. Таким образом, буржуазные республиканцы рассчитывали создать сильную власть, способную подавлять революционное движение. Наделение президента столь
большой властью делало неизбежными конфликты между ним и Законодательным собранием. Мы говорим более подробно о данном
явлении, для того чтобы стало более понятным сложившееся во
Франции исключительное законодательство, о котором мы подробно
будем вести разговор в нашем исследовании далее.
10 ноября 1848 года состоялись выборы президента республики.
Из 6 выставленных кандидатов избранным оказался кандидат бонапартистов принц Луи Бонапарт, племянник Наполеона I, получивший
на выборах подавляющее число голосов. 20 декабря Луи Бонапарт
вступил на пост президента и принес присягу на верность республиканской конституции. А спустя почти 3 года 2 декабря 1851 года бонапартистские заговорщики во главе с президентом совершили государственный переворот. Законодательное собрание было распущено.
Народ Франции оказал серьезное сопротивление перевороту. За переворотом последовало установление жестокого полицейского тер1
2
64
Там же. С. 248–254.
См.: Юдовская А. Я. Указ соч. С. 129.
рора. Правительство объявило 32 департамента на осадном положении, много республиканцев подверглось ссылке в колонии или тюремному заключению. Через год, 2 декабря 1852 года, Луи Бонапарт
провозгласил себя императором под именем Наполеон III. 1 Установлением Второй империи Наполеон III надолго уничтожил республиканский строй во Франции, где установился авторитарный бонапартистский режим. Окончательно республиканский строй и система
разделения властей были закреплены во Франции Конституцией
1875 года, просуществовавшей до 1940 года. 2
Конституцией 1875 года была завершена трудная работа французских граждан по установлению в своей стране демократического
республиканского устройства.
В отличие от английской, континентальная и, в частности, французская система исключительного законодательства характеризуется,
прежде всего, наличием особого, постоянного закона, регулирующего исключительные полномочия власти на случай наступления исключительных обстоятельств. Закон об осадном положении является
постоянным потенциально-действующим законом. В нормальных
условиях государственной жизни этот закон находится как бы в стадии ожидания. При наступлении условий, угрожающих интересам
или самому бытию государства, данный закон мгновенно может
включиться в активную государственную жизнь. Каждый раз, когда
наступают такие условия, государству не приходится в условиях дефицита времени искать средства для борьбы с ними. Законодатель
такие средства установил наперед. И поэтому необходимо только
констатировать наличность исключительных обстоятельств или, другими словами, объявить исключительное ("осадное" или "военное")
положение существующим. Этим самым государственная власть
вооружается разнообразным ассортиментом оборонительных
средств, хранившихся до этих пор в арсенале исключительного законодательства. При такой ситуации наиболее существенными вопросами с точки зрения континентального законодательства являются:
кто и в каком порядке объявляет осадное положение. В разных странах этот вопрос решается неодинаково. Осадное положение во
1
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 505.
См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных
стран.
С. 266–267.
2
65
Франции регулируется законами: 1848 года; 9 августа 1849 года и 3
апреля 1878 года. 1
Во Франции, согласно Закону 1848 года (ст.1) осадное положение
может быть объявлено только законом. Это общее правило, которое
не всегда может быть соблюдено. Иногда палаты не работают в виду
отсрочки заседаний, согласно постановлению палаты, либо находятся на перерыве в период сессии по декрету предмета, или потому,
что палата по истечению срока полномочий распущена и новые выборы не состоялись. Закон 1848 года проводит между этими случаями строгое разграничение.
В случае отсрочки заседаний или перерыва в сессии, осадное положение, в соответствии со ст. 2 Закона, может быть объявлено президентом республики по согласованию с советом министров. В таких
случаях палаты собираются самостоятельно, без созыва их президентом, в течение двух дней по объявлению осадного положения.
В случае роспуска палаты депутатов и до окончания выборов нового состава осадное положение, даже временно, не может быть объявлено президентом республики. Закон допускает согласно ст. 3 Закона, в случае войны с иностранным государством, объявление президентом республики по согласованию с советом министров осадного положения на территории, угрожаемой неприятелем. При этом он
обязывает президента к немедленному созыву избирательных коллегий, а затем и палат в самый кратчайший срок.
Таким образом, если палаты распущены, то никакие осложнения
внутреннего характера, даже вооруженное восстание, не дают права
президенту республики объявить своей властью осадное положение.
Отсюда следует, что законодатель в своем стремлении к ограждению личной свободы от возможных на нее посягательств со стороны
административной власти пытается предусмотреть любые возможности последней.
В случаях, когда осадное положение вводится декретом президента республики, палаты, как только соберутся, данное положение рассматривают в первоочередном порядке. В результате этого рассмотрения решения президента либо утверждаются, либо отвергаются.
Если палаты не приходят к единому мнению, то осадное положение
прекращается.
1
66
См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 379.
Определяя порядок введения осадного положения, законодательства пытаются установить по возможности более точно те условия,
при наличии которых осадное положение может и должно быть введено. Так, согласно французскому закону от 9 августа 1849 года,
осадное положение может быть объявлено только в случаях неминуемой опасности, происходящей от внешней войны, или вследствие
вооруженного восстания. Естественно, что чем точнее ограничена
сфера применения исключительных законов, тем надежнее гарантируется личная свобода граждан. Прямое и категоричное указание в
самом законе на допустимость введения осадного положения, единственное в условиях войны или вооруженного восстания, является
особенно важным в тех случаях, когда положение это по закону вводится в действие не законодательной, а правительственной властью.
Переходя к рассмотрению вопроса о содержании исключительных
законов, обыкновенно именуемых законами об осадном или военном
положении, мы более подробно остановимся на рассмотрении именно французского законодательства, которое послужило образцом для
законодательств большинства европейских государств.
Существенной особенностью французского законодательства является почти полная ассимиляция исключительных мер безопасности, применяемых в случаях внешней войны, с такими же мерами,
применяемыми в случаях внутренних волнений. Французское законодательство различает два вида осадного положения: действительное и фиктивное. Первое вводилось в случае внешней войны, второе
– в случае "восстания с оружием в руках". Фиктивное осадное положение, подобно действительному, носило всецело характер военной
диктатуры. Такой характер осадного положения сложился во Франции историческим путем. Первый французский закон об осадном положении – закон революционной Франции 8 июля 1791 года – имел в
виду военное и осадное положение, объявляемое исключительно в
случае войны.
Согласно Конституции 1795 года, исполнительная власть перешла
в руки Директории (коллективного органа), состоящей из пяти лиц,
назначаемых Советом старейшин. В начале 1796 года под руководством Ноэля-Франсуа Бафеба (1760–1797) была создана "Тайная
Директория общественного спасения", которая приступила к подготовке вооруженного восстания. В мае 1796 года, по доносу провокатора, арестовали руководителей "Тайной Директории". В 1797 году
роялисты стали готовиться к перевороту. 3 сентября 1797 года по
67
указанию Директории правительственные войска арестовали заговорщиков. 5 сентября (19 фруктидора) 1797 года был принят закон,
который наряду с понятием действительного, ввел понятие фиктивного осадного положения. 1
Директория, согласно данному закону, получила право вводить
осадное положение не только на театре военных действий, но и во
"внутренних общинах", не только местностях, осажденных неприятельскими войсками, но и в местностях, захваченных или осажденных "мятежниками".
На основе указанного закона во Франции постоянно создается и
становится господствующей теория, допускающая применение по
аналогии всех, вообще, постановлений, имеющих в виду действительное осадное положение, к осадному положению фиктивному. На
основании этих законов Бурбоны, а за ними и правительство Июльской монархии считали себя вправе вводить путем королевского декрета осадное положение для борьбы с так называемыми внутренними
врагами. Закон 9 августа 1849 года с изменениями, внесенными в него законом 1878 года, оставался на протяжении многих десятилетий
верным историческим традициям, сохранял за осадным положением
характер "жесткого" режима военной диктатуры.
Согласно исключительному законодательству, сущность осадного
положения во Франции заключалась в следующем:
1. С введением осадного положения полномочия гражданской
власти по охране безопасности и порядка (pour le maintien de l' ordre
et de police) переходят всецело в руки военной власти. Гражданская
власть продолжает осуществлять только те функции, которые не отнимаются у нее военной властью (Закон 1849 года ст. 7);
2. Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, ограничивающими личную свободу в ее разнообразных проявлениях. Так, она имеет право: производить обыски
как днем, так и ночью в жилищах граждан; удалять лиц, подвергшихся суду, а равно лиц, не имеющих постоянного жительства в местностях, состоящих на осадном положении; требовать выдачи оружия и боевых припасов и производить с этой целью обыски и высылки; воспрещать выход в свет произведений печати, а равно устройство собраний, вооруженных или поддерживающих беспорядок
(Закон 1849 года, ст. 9, параграф 1–4);
1
68
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 92–96.
3. Преступления и проступки против безопасности республики,
против конституции, против порядка и общественного мира, каково
бы ни было звание главных виновников и соучастников, могут быть
переданы на рассмотрение военных судов (Закон 1849 года, ст. 8).
Передача дела на рассмотрение военного суда совершается приказом генерала-командующего дивизией. В некоторых случах такая
передача обязательна, – а именно в тех случаях, когда дело касается
таких преступлений, как измена, шпионаж и других, направленных
непосредственно против армии. В остальных случаях такая передача
факультативная. 1 Фактически данный порядок во Франции сохранился, за небольшими изменениями, до настоящего времени.
Военные суды во Франции состоят исключительно из военнослужащих и аппеляция на решение военного суда недопустима. Обжалование же в кассационном порядке весьма ограничено. Вместе с
тем, на лиц, не состоящих на военной службе, военные суды не могут налагать иных (повышенных) наказаний, кроме тех, которые установлены уголовным уложением и другими законами общего права.
Французское законодательство, особенно закон 1848 года, оказало
сильное влияние на становление исключительного законодательства
государств западно-европейского континента, о которых мы будем
вести речь далее, в других параграфах данной главы нашего исследования.
Обобщая все сказанное, можно сделать вывод, что законодательство Великой Французской революции было сложным и неоднозначным. Но именно оно закрепило такие завоевания народа Франции,
как республика, всеобщее избирательное право, широкие демократические свободы. Исключительное законодательство Франции складывалось на протяжении исторического пути, находилось как бы
спящим в условиях повседневной жизни и было всегда готово для
введения его в действие, в отличие от аналогичного законодательства
других стран, в том числе и России, когда исключительные законы
превращались в законы постоянного действия. Именно французское
законодательство положило начало реализации на практике неотъемлемых прирожденных прав человека, прав, способствующих формированию независимого индивида.
1
Poudra et Pierre: Orqanisation des pouvoirs publies ets., Paris, 1881. P. 407–
414; Th. Reinach: De I’ etat de sieqe, Paris, 1885. P. 89–236.
69
Великая Французская революция оказала
Чрезвычайное засущественное
влияние на все государства Евконодательство
ропы
и,
особенно,
на соседние с Францией
Германии (XVIII–
страны.
XIX вв.)
Так, провозглашение республики во Франции дало толчок революционным выступлениям в Германии.
27 февраля 1848 года в городах великого герцогства Баденского
состоялись массовые народные собрания. Властям были переданы
петиции с требованиями об отмене феодальных повинностей, демократизации общества и созыва общегерманского парламента. Правительство удовлетворило часть этих требований. Таким же образом
развивались события в Гессен-Дармштадте и Вюртемберге. В Саксонии, Ганновере и некоторых других германских государствах давление народа заставило правителей удовлетворить требования буржуазной оппозиции.
3 марта 1848 года королю Баварии Людвигу I восставшие подали
петицию с требованием предоставления политических свобод. На
следующий день рабочие захватили арсенал с оружием в Мюнхене.
Людвиг I отрекся от престола и бежал со своей стражей.
Революционное движение захватило и Пруссию. Стачки и демонстрации в марте 1848 года в Берлине переросли в уличные бои народных масс с правительственными войсками.
29 марта было создано либеральное правительство, во главе которого впервые в истории Пруссии стали представители буржуазии, а
не помещиков-дворян. Очутившись у власти, немецкие буржуа поставили своей задачей удержать революцию от дальнейшего ее развития и углубления, сохранить монархию и помешать полной демократизации общественного и политического строя Германии. 1
В начале мая 1848 года состоялись выборы в прусское Национальное собрание. В этот период в Германии правила династия Гогенцоллернов, а в Австрии – династия Габсбургов. Германская буржуазия добивалась объединения Германии под главенством Пруссии.
Высказывались несколько вариантов этого объединения: первый –
объединение вокруг Пруссии с исключением владений монархии
Габсбургов; второй – объединение всех территорий Германского
1
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 506–507.
70
союза в едином германском государстве во главе с Австрией и третий – превращение Германии в федеративную республику, наподобие Швейцарии, со слабой центральной властью и сохранением значительной доли независимости за мелкими государствами.
Демократы и радикальная интеллигенция боролись за создание
единой, демократической Германской республики. 1
Общегерманское Национальное собрание на своем заседании во
Франкфурте-на-Майне 18 мая 1848 года, избрало временным правителем Германии австрийского эрцгерцога Иоганна из династии Габсбургов. Имперский правитель назначил министров центрального
германского правительства. Однако франкфуртское правительство и
франкфуртский парламент не имели реальной власти и не обладали
никаким авторитетом ни в Германии, ни за границей. 2 Германию
продолжали потрясать вооруженные стычки широких слоев народных масс и правительственных войск.
28 марта 1849 года франкфуртский парламент принял конституцию единого германского государства. Она предусматривала создание Германской империи, в которую должны были войти Бавария,
Саксония, Ганновер, Бюртемберг, Баден и другие германские государства, а также Австрия. 3
Все субъекты германского государства сохраняли, согласно конституции, свою внутреннюю самостоятельность, свои правительства,
парламенты и суды.
Вместе с тем, такие важнейшие функции общеимперского значения, как внешняя политика, руководство вооруженными силами, таможенное дело и таможенная политика и т. п., передавались центральному правительству во главе с императором.
Законодательная власть вручалась двухпалатному рейхстагу.
Конституция провозглашала ряд буржуазно-демократических
свобод: равенство всех граждан перед законом, свободу слова, печати, совести, неприкосновенность личности и т.п.
Конституцию признали 29 мелких и средних государств. Однако
это не имело существенного значения. Правящие круги Пруссии и
других крупных государств, где у власти стояли реакционные группы дворянства, отказались признать эту конституцию.
1
Там же. С. 510–511.
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 512.
3
Там же. С. 513.
2
71
Революционные выступления в Австрии привели к тому, что
23 апреля 1848 года Учредительное собрание опубликовало проект
новой конституции. Верховная власть оставалась в руках императора: он имел право отвергать законы, принятые рейхстагом; ему принадлежала также вся исполнительная власть и командование вооруженными силами.
Рейхстаг состоял из двух палат: часть верховной палаты назначалась императором, другая ее часть и вся нижняя палата избиралась
на основе двухступенной системы. 1
Мы довольно подробно рассказали о ситуации, сложившейся в
середине XIX века в Германии? с тем чтобы уяснить ситуацию в политической жизни этой страны и определить те условия, которые
оказали существенное влияние на формирование чрезвычайного законодательства.
Осадное положение в Германии регулировалось прусским законом от 4 июля 1851 года, а также частично императорской конституцией 1871 года. 2 На германский закон существенное влияние оказал
аналогичный закон Франции от 9 августа 1849 года. 3
В отличие от Франции, в германском законодательстве нет таких
предосторожностей по отношению к условиям и порядку объявления
осадного положения. Право объявления его принадлежит в Германской империи не законодательному собранию, а, единственно, императору. Согласно ст. 68 имперской конституции, император может, в
случае если что-либо угрожает общественному спокойствию в пределах союза, объявить военное или осадное положение в любой имперской территории. Кроме того, в пределах каждого из германских
государств осадное положение может быть объявлено местным монархом. 4 В связи с отсутствием общеимператорского закона по этому вопросу, форма объявления и его последствия определялись прусским законом от 4 июня 1851 года, за исключением тех ограничений,
1
См.: Всемирная история. С. 515–516.
См.: Grotefend: Die Gesetze und Verordnunq nebst den sonstigen
Erlassen fur den preussischen Staat und das deutsche Reich (1806–
1875). Koln. 1875. Z. 127–130.
3
См.: Poudra et Pierre: Organisation des pouvoirs publics ets.
Paris.
1881.
C. 407–414; T. h. Reinach: De letat de siege. Paris. 1885. C. 89–236.
4
См.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 386.
2
72
которые вызывались некоторыми особыми условиями. Так, согласно
договору от 23 ноября 1870 года действие ст. 68 Конституции и закона 1851 года на Баварию не распространялись. Порядок объявления (и последствия) осадного положения в Баварии должен был определяться имперским законом. В связи с тем, что такого закона в
масштабах империи не было, Бавария являлась исключением от действий ст. 68 Конституции, и в отношении к чрезвычайным мерам
безопасности руководствовалась, единственно, своим собственным
законодательством. 1 Следует однако уточнить, что в отношении к
другим государствам, кроме собственно Пруссии, закон 1851 года
применялся лишь с теми исключениями, которые вызывались различием конституционных законов и государственных учреждений этих
государств сравнительно с Пруссией. 2
Таким образом, мы видим, что осадное положение в Германии,
согласно закону 1851 года, может быть объявлено, во-первых, если в
случае войны какой-либо местности угрожает или уже произошло
неприятельское вторжение, и, во-вторых, в случае восстания, явно
угрожающего общественной безопасности. Решение вопроса о наличии условий, требующих или позволяющих произвести объявление
осадного положения, принадлежит исключительно императору. 3
Объявление совершалось через издание императорского указа, который также предписывался имперским канцлером. После этого указ
публиковался в официальном органе и, сверх того, о нем ставились в
известность все те местности, которые объявлялись в осадном положении, путем публичного прочтения указа, сопровождаемого барабанным боем и трубными звуками, а также расклейки текста его в
общественных местах и печатанием в газетах. Император обязан был
согласно ст. 17 закона 1851 года довести до сведения парламента
указ о введении осадного положения; хотя мнение парламента по
этому поводу никакого юридического значения не имело. А вследствие отсутствия парламентской ответственности министров оно лишено было, таким образом, и политического значения.
Относительно срока, на который объявлялось осадное положение,
германское законодательство не имело никаких указаний.
1
См.: Laband P. Das Staatsreohf des Deutschen Reiches (Tub. 1880). N. III.
4. I. Z. 48.
2
См.: Ibid. Z. 42.
3
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 109.
73
Промежуточное место между рассмотренной нами ранее французской и рассматриваемой ныне германской системой занимает австрийское законодательство. Так, в Австрии, согласно закону от 5
мая 1869 года, приостановка конституционных гарантий декретируется Императорским распоряжением под коллективной ответственностью министерств. Императорский декрет о созыве палат должен
был быть немедленно представлен на их утверждение.
Определяя порядок введения осадного положения, законодательства государств континентальной Европы, пытаются более точно определить те условия, при наличии которых осадное положение может
и должно быть введено. Так, по действовавшему в то время прусскому закону от 4 июня 1851 года осадное положение может быть введено, кроме случаев войны, в случаях восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию.
В Австрии приостановка конституционных гарантий допускалась
в случае внутренних беспорядков, или даже "значительного распространения изменнической пропаганды, угрожающей государственному строю или безопасности граждан" (Закон 5 мая 1869 года, параграф 1).
Разумеется, что чем более ограничена сфера применения исключительных законов, тем надежнее гарантируется личная свобода
граждан. Прямое и категорическое указание в законе на допустимость введения осадного положения исключительно в условиях войны и вооруженного восстания представляется особенно важным в
тех случаях, когда положение это по закону вводится не законодательной, а правительственной властью.
Как мы указывали ранее, закон 4 июля 1851 года в Пруссии составлен под сильным влиянием французского закона 1848 года.
Как и во Франции, в Пруссии исполнительная власть с объявлением осадного положения переходит к военным властям и распоряжения последней обязательны для гражданских лиц и для органов
самоуправления. Статьи конституции, гарантирующие неприкосновенность личности, жилища и переписки, свободу печати и право
собраний, воспрещающие назначение исключительных судов и чрезвычайных комиссий, регулирующие употребление вооруженной силы, с введением осадного положения могут быть приостановлены
распоряжением военных властей. Преступные деяния определенной
категории лиц могут передаваться на рассмотрение учредительных
ad hoc военных судов. Суды эти, в отличие от французских, имеют
74
смешанный состав из пяти членов суда. Три члена суда, назначаются
военным командованием из числа офицеров и два члена назначаются
представителем местного суда из числа гражданских судей. Один из
последних председательствует в военном суде. Приговоры суда приводятся в исполнение в 24 часа. Смертные приговоры подлежали
конфирмации 1 главнокомандующего.
Введение в трибунал представителей общегражданских судов, которые обладают большим процессуальным опытом и большим спокойствием, имеет своей целью, внести в деятельность таких чрезвычайных судов атмосферу спокойствия, правомерности и сдерживания, которые в известной степени могут компенсировать отсутствие
обычных гарантий правосудия.
Кроме военной диктатуры, в Пруссии исключительное положение
выражалось в другой, более мягкой форме – в форме приостановки
всех или только некоторых конституционных гарантий без перехода
полицейских полномочий в руки военных властей.
В Пруссии в случае войны или восстания и без объявления осадного положения исполнительные органы власти могли приостановить действие конституционных гарантий личной свободы граждан,
а также отменить право применять военную силу для подавления
внутренних беспорядков только по приглашению гражданских властей.
Снятие осадного положения в Германии происходит таким же порядком, как и объявление его, т. е. в силу императорского указа.
Вслед за применением такого указа, восстанавливается обычный законный порядок, в частности, прекращается деятельность военных
судов и подлежащие рассмотрению в них дела передаются обыкновенным судам.
Если в Пруссии исключительное положение имело характер военной диктатуры, то в Австрии – оно имело характер диктатуры гражданской. По закону 5 мая 1869 года исключительное положение в
Австрии выражалось, единственно, в приостановке конституционных гарантий, а именно: неприкосновенности личности, жилища и
корреспонденции, свободы союзов и собраний, свободы слова и печати. Такая приостановка, естественно, в значительной степени уси1
Конфирмация (от латинского comfirmatio – утверждение). В буржуазном уголовном праве – утверждение приговора суда в установленном порядке. (см.: БСЭ. 3-е изд. М.: Большая Энциклопедия, 1973. Т. 13. С. 83).
75
ливает полицейские полномочия нормальных общегражданских властей.
Однако из истории Австрии мы знаем, что и в ней отдельными законами могут быть учреждены военные суды для рассмотрения преступных деяний, совершаемых лицами, не состоявшими на военной
службе. Примером этого может служить жестокая расправа австрийского правительства с участниками венгерской революции, когда 6
октября 1849 года казнены 13 генералов венгерской революционной
армии и первый премьер-министр Венгрии граф Баттиани. А, в общем, было казнено несколько сот человек, более 10 тысяч человек
заключены в тюрьмы. 1
В заключение данной главы нашего исследования следует сделать
вывод что сравнение осадного положения (по тем историческим исследованиям, которыми оно сопровождается) с приостановкою
Habeas Corpus Act указывает на то, что между этими двумя институтами имеется больше различий, чем сходств. Без сомнения, оба они
являются мерами чрезвычайными, к которым обращаются лишь в
исключительных случаях. Однако на этом и заканчивается их сходство.
Различие между ними очень большое и состоит оно не только в
деталях, которые мы подробно изложили в нашем исследовании, но
и в самой их сущности.
Основной чертой осадного положения следует признать его репрессивный характер. Передавая исполнительную власть во всех ее
важнейших проявлениях в руки военной администрации, наделяя ее
буржуазными полномочиями, неопределенность которых делает их
de facto беспредельными и допускает возможность безграничного
произвола, отменяя гарантии самых существенных прав и санкционируя всевозможные изъятия от законного порядка судопроизводства и управления, осадное положение создает целую систему репрессий.
Практическое ее применение, не встречает никакого контроля и
фактически не сопряжено с ответственностью за злоупотребления,
ибо последняя, существуя de jure, не может иметь серьезного значения ввиду подсудности всякого рода жалоб на действия администрации (и в Германии, и во Франции) не общим, а административным
судам.
1
76
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 528.
Приостановка Habeas Corpus Act, наоборот, не вносит практически никаких изменений в обычную систему репрессий, устанавливаемую общими законами Англии, которые и в период исключительных условий остаются непреложной мерой всех действий администрации, которой предстоит за всякое отступление от требований закона нести обычную ответственность перед общими судами.
Независимый обыкновенный суд служит не только существенной
сдержкой произвола, но и действительным способом исправления
негативных последствий. Суд с участием широкой общественности и
свободной печати является действенным контролем осуществления
администрацией своих полномочий в условиях приостановки.
Приостановка Habeas Corpus Act не вносит изменений в порядок
судопроизводства и поэтому она не может преследовать никаких целей. Основная ее черта – превентивный характер, и в этом заключается глубокое ее отличие от осадного положения, это исключает любую возможность произвольного отождествления рассмотренных
институтов исключительного законодательства.
77
Лекция 4
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Предистория возникновения чрезвычайного законодательства в
России
В 1801 году на престол вступил Александр
I. Россия вошла в новый XIX век абсолютной
монархией. Во главе пирамиды власти стоял
император. Дальнейшее развитие спирали было невозможно без реформирования системы
власти. Александр I предчувствовал необходимость этих реформ, хотя и относился к ним с большой настороженностью. При императоре был создан Негласный комитет, в состав которого вошли друзья императора, представители молодого
поколения родовитой знати.
С 1802 года произошли частичные изменения в системе организации власти: взамен петровских коллегий были введены новые органы
управления – министерства. 1 Министерства становились центральными органами власти. Дальнейшее развитие и осуществление реформ центральных учреждений связано с именем М. М. Сперанского. 2 План Сперанского преследовал цель упорядочить высшее государственное управление и приспособить его к новым условиям.
1
См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юрид. лит., 1988. С. 49.
2
Сперанский Михаил Михайлович (1772–1839). Сын сельского
священника из Владимирской губернии. С 1807 г. статс+секретарь
Александра I. Составил несколько проектов государственных ре+
форм. В 1809 году в качестве государственного секретаря и дирек+
тора комиссии составления законов подготовил план государствен+
ных преобразований "Введение к уложению государственных зако+
нов", в котором рекомендовал для предотвращения возможных ре+
волюционных потрясений в России придать самодержавию внеш+
ние формы конституционной монархии. Деятельность М. М. Спе+
78
План государственного преобразования России, представленный
Сперанским, был, в принципе, одобрен Александром I . Однако в силу противодействия реакционно настроенных кругов российской
аристократии провести его в жизнь не удалось. Из обширного плана
были реализованы проекты учреждения Государственного совета и
преобразования министерств.
Государственный совет был создан в 1810 году и просуществовал
до Февральской революции 1917года.
Совет имел законосовещательные функции и нисколько не подрывал прерогатив самодержавной власти. 1
Завершением министерской реформы явился новый закон о министерствах – "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 года. 2
Принятое положение о министерствах было дополнено "Учреждением Комитета министров" 20 мая 1812 года 3 , содержавшем более подробный перечень функций Комитета министров. По закону от 20
марта 1812 года, в отсутствие императора в столице Комитету министров представлялась власть в высшем аппарате государственного
управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за
высшими органами государственного управления, он мог даже отменить решения Сената. Таким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное
учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 года в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых функций Государственному совету.
Реформы, осуществленные в начале царствования Александра I,
не изменили существа самодержавного строя. Победа над Наполеоранского вызвала недовольство консервативного дворянства. Он
был оклеветан и сослан в Нижний Новгород, а затем в Пермь. В
1821 году М. М. Сперанский был возвращен в Петербург. Под руко+
водством М. М. Сперанского были составлены Полное собрание за+
конов Российской империи в 45 т. (1830), Свод законов Российской
империи в 15 т. (1832) и др. С 1838 – возглавлял департамент зако+
нов
Государственного
совета,
(БСЭ:
В 30 т.). Гл. ред. А. М. Прохоров. 3+е. изд. М.: (Советская Энцикло+
педия. 1976. Т. 24. С. 308–309).
1
См.: История российского государства. С. 132.
2
См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXII.
№
25004.
3
Там же.
79
ном и влияние идей Французской революции на общественнополитическую жизнь вновь поставили перед Россией задачу политического преобразования.
В 1815 году была дарована Конституция Королевству Польскому.
В строжайшей тайне готовился проект первой русской конституции.
В 1820 году проект был готов, но он никогда так и не был обнародован. 1
После подавления восстания декабристов на смену курсу реформ
пришло усиление крепостничества. Николай I взял курс на укрепление абсолютизма.
В начале XIX века центральным учреждением, ведавшим так называемой государственной полицией, являлась особая канцелярия
Министерства внутренних дел.
По указу императора Николая I от 3 июля 1826 года особая канцелярия была преобразована в Третье отделение (III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии 2 . Мотив данного
преобразования вполне ясен. Император, под впечатлением декабрьских событий 1825 года, решил сосредоточить в своих руках ближайшее и непосредственное руководство делами государственной
полиции. "Император Николай, – как отметил известный русский
историк академик С. Ф. Платонов, – все свое царствование держался
обычая убрать в свое непосредственное управление те дела, успех
которых его особенно интересовал. Поэтому канцелярия императора
Николая в государственном управлении стала играть громадную
роль" 3 .
В обязанности III отделения входило: заведование высшей полицией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором полиции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных; заведование местами заключения для государственных преступников.
Исполнительным органом III отделения являлся сформированный
тогда же корпус жандармов. В течение пятидесяти с лишним лет III
отделение являлось органом верховного управления, специально
предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12 февраля 1880
1
См. История российского государства. С. 133.
См.: Российское законодательство Х–ХХ веков. Т. 6. С. 143.
3
Платонов С. Ф., История России. СПб, М.: Дельта, Аквариум,
1995.
С. 438–439.
2
80
года была учреждена в качестве высшей над III отделением инстанция – Верховная Распределительная Комиссия, с неограниченными
диктаторскими полномочиями.
Указом 6 апреля 1880 года Верховная Комиссия была закрыта. В
целях большего упрочения единства исполнительной власти III отделение было преобразовано в особый Департамент государственной
полиции Министерства внутренних дел.
Политико-административная власть на местах всегда находилась
в руках назначаемых царем губернаторов, деятельностью которых
руководило министерство внутренних дел. Практиковалось также в
некоторых случаях объединение нескольких губерний под властью
генерал-губернаторов, которые, как правило, являлись одновременно
и командующими войсками военных округов 1 .
Так, в 1879 году, в ответ на террор народовольцев, Указом от 5
апреля для более энергичной и успешной борьбы с крамолой были
учреждены особые должности временных генерал-губернаторов, облеченных чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и
Одессе 2 . Такие же полномочия были предоставлены генералгубернаторам в Москве, Киеве и Варшаве. 3
После отмены 19 февраля 1861 года крепостного права в России
были предприняты попытки проведения целого ряда реформ государственного аппарата, что повлекло за собой радикальные перемены в управлении страной. В 1862 году уездная и городская полиция
уездных городов объединялись в единое полицейское управление во
главе с исправником, назначенным правительством. В 1878 году были учреждены должности участковых урядников, полицейский резерв в уездах и отряды сельской стражи. В каждом уезде было до 40
урядников. В крупных городах вместо управ благочиния были созданы полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в Петербурге и Москве и обер-полицмейстерами. Города делились на части
(районы) во главе с частными приставами, а те, в свою очередь, на
участки и околотки с участковыми и околоточными. Увеличивался
аппарат политической полиции. Покушение Д. Каракозова 4 апреля
1
См.: Курицын В. М. Реформы государственного аппарата и раз+
витие права России во второй половине XIX века: Учеб. пособие.
М.: ЕАВ, 1996. С. 12
2
См.: Курицин В. М. Указ. соч. С. 12.
3
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 117.
81
1866 года на императора Александра II в районе Летнего сада в Петербурге имело огромное значение. Оно показало, что на смену
представителям аристократии, участвовавшим в начале века в различного рода заговорах и покушениях, пришли в революционное
движение 60–70 годов XIX века революционеры-разночинцы. Это
требовало введения наблюдения за широкими слоями либеральной
интеллигенции и студенчества. В ответ на это в 1867 году было проведено реформирование жандармского аппарата. Была создана разветвленная сеть территориальных жандармских органов. В 1880 году
завершилось создание единой полицейской системы полицейских
участков в стране. Суть ее сведена к объединению в ведении МВД
политической и общей полиции. Непосредственно всеми видами полиции стал управлять департамент полиции. Министр внутренних
дел одновременно имел звание шефа жандармов. Командиром корпуса жандармов стал товарищ (заместитель) министра внутренних
дел – заведующий государственной полиции, он же курировал и департамент полиции. 1
Таковы те органы власти, которые представляли в XIX веке правоохранительную систему России. Что касается исключительных
полномочий, какими эти органы были наделены, то в ряду их бесспорно первое место занимали право административной высылки и
ссылки.
До 1855 года это право не было регламентировано никаким законом. Наряду с высылкой по высочайшему повелению, на практике
часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжениям
местной
административной
власти.
Некоторым
генералгубернаторам и губернаторам право высылки было предоставлено
особо, сепаративными законами. Поэтому, не будучи регламентировано законом, право высылки практиковалось в весьма широких
масштабах. В результате чего некоторые губернии были переполнены административно-ссыльными, состоящими под надзором полиции, что являло собой большие сложности для местной полиции. 2
декабря 1855 года, в целях ограничения применения административной высылки, был принят закон, согласно которому высылка разрешалась только по взаимному соглашению министра внутренних дел
и Главноуправляющего III отделением Собственной Его Величества
Канцелярии. Однако и позднее 1855 года рядом сепаративных указов
1
82
См.: Курицын В. М. Указ. соч. С. 27–29.
представители местной административной власти наделялись правом
высылки и даже ссылки "неблагонадежных в политическом отношении" или вообще "неблагонадежных и вредных" лиц.
После поражения декабристов Николай I стремился укрепить самодержавную власть, подавить всякое вольнодумство. Было разработано идеологическое обоснование реакционной политики самодержавия – теория "официальной народности". Ее автором был министр
народного просвещения граф С. Уваров. В докладе царю в 1832 году
он выдвинул формулу основ русской жизни: "Самодержавие, православие, народность" 1 .
Самодержавие – исторически сложившиеся устои жизни; православие – нравственная основа жизни русского народа; народность –
единение царя и народа, ограждающее Россию от социальных катаклизмов. Русский народ существует как единое целое, лишь поскольку
сохраняет верность самодержавию и подчиняется отеческому попечению православной церкви. Отсюда любые выступления против
самодержавия, любая критика церкви трактовались как действия,
направленные против коренных интересов народа 2 .
Известные русские писатели, философы, общественные деятели
пытались объяснить особенности русской жизни на основе изучения
европейской, главным образом, германской философии. В Германии
того времени господствовали две "идеалистические" философские
системы: Шеллинга и Гегеля. Под их влиянием русские мыслители
разделились на два направления. Одно из них получило название –
славянофильство, другое – западничество.
Представителями славянофилов являлись К. С. Аксаков,
И. В. Киреевский, А. С. Хомяков, Ю. Ф. Самарин и другие представители российского общества.
Наиболее выдающимися представителями западников были
П. В. Анненков, В. Г. Белинский, В. П. Боткин, Т. Н. Грановский,
А. И. Герцен, И. С. Тургенев, П. А. Чаадаев и другие.
Славянофилы отстаивали самобытность русского народа на основе трех принципов "официальной народности". Западники в отличие
от славянофилов русскую самобытность оценивали как отсталость.
Они считали, что Россия должна заимствовать опыт Европы. Важнейшую задачу они видели в том, чтобы добиться освобождения
1
2
См.: История российского государства. С. 139.
Там же.
83
личности и создать государство и общество, обеспечивающие эту
свободу.
При всех различиях в оценке перспектив развития России представителей этих направлений объединяло негативное отношение к
революции, они выступали за реформистский путь решения основных социальных вопросов России.
"Большинство из них, – отмечают авторы двухтомной коллективной монографии "Идеологические ориентиры России", – рассматривали русскую идею в самом широком , общефилософском и концептуальном плане исходя из своих представлений об исторической и
культурной миссии русского народа, призванного сыграть выдающуюся роль идеала не только в ускорении общественного прогресса
на Евразийском континенте, но и в развитии всей мировой цивилизации" 1 . Идеи западников и славянофилов оказали серьезное влияние
на многие поколения людей, искавших для России пути в будущее 2 .
Если до 60-х годов в общественно-политическом движении основную роль играла дворянская интеллигенция, то к 60-м годам в России возникает разночинная интеллигенция. В 70-е годы началась
практическая деятельность народников. Во второй половине XIX века на арену политической жизни в России вступает пролетариат, началось организованное и массовое стачечное движение.
Начиная с 70-х годов, административная высылка получила широкое применение к фабричным и заводским рабочим. Высочайшим
повелением 1870 года предписывалось губернаторам, в случае возникновения стачек рабочих на каком-либо заводе или фабрике не
допускать до судебного разбирательства и немедленно, по обнаружению главных зачинщико,в высылать их в одну из назначенных для
того губерний, не испрашивая предварительного разрешения министра внутренних дел. А спустя несколько лет, Высочайшее повеление
24 мая 1878 года предписывает лиц, привлеченных к делу противоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение генералгубернатора Восточной Сибири 3 . Административная ссылка не была
1
Алексеев С. В., Каламанов В. А. , Черненко А. Г. Идеологические факторы России (Основы новой общероссийской национальной идеологии)6 В
2 т. /Под общ. ред. д-ра юрид. наук проф. С. В. Степашина. М.: Книга и бизнес, 1998. Т. 1. С. 105.
2
См.: История российского государства. С. 141
3
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 118–119.
84
регламентирована никакими нормативно-правовыми актами, поэтому по характеру последствий, сопряженных с нею, являлась мерой
совершенно неопределенной. До 1881 года ссылка не назначалась на
определенные сроки. Фактически она была бессрочной. О лицах сосланных сразу же забывали. На такое положение вещей обратил
внимание еще в 1861 году сенатор Дюгамель, который ревизовал
Олонецкую губернию. В докладе на имя императора сенатор указал
на необходимость установления сроков административной ссылки.
Он, в частности, отмечал, что безнадежность положения ссыльных
порождает в них отчаяние, а последнее часто приводит к преступлению. Комитет Министров не согласился с мнением Дюгамеля и указал на то, что всякое послабление административной власти в отношении высылки неблагонадежных лиц неизбежно приведет к ослаблению применения данной важной полицейской меры, которая являлась, в то время, наиболее сильным орудием для предупреждения и
пресечения беспорядков. И поэтому административная высылка велась, сохраняя бессрочный характер, до издания Положения 14 августа 1881 года, о котором мы будем подробно вести речь в следующем параграфе данной главы.
Отсутствие правовой регламентации административной высылки
не давало возможности с какой-либо точностью определять содержание и объем правоограничений, сопряженных с ней. Вместе с тем,
на практике сложились правоограничения, которые впоследствии
были санкционированы законом о полицейском надзоре 1882 года.
Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновенности жилища и корреспонденции, поступления на государственную
и общественную службу, производства, торговли и промыслов, педагогической деятельности и занятия адвокатурой. В конце 70-х годов
рядом высочайших повелений, постепенно устанавливались другие
исключительные полномочия административной власти, которые
впоследствии вошли в состав так называемых исключительных положений, о которых мы будем вести речь позже. Так, например, рядом указов 1879 года генерал-губернаторам было предоставлено
право для охранения спокойствия и предупреждения противогосударственных замыслов издавать обязательные постановления с определением в административном порядке ареста до 3 месяцев или денежного штрафа до 50 рублей.
В августе 1879 года народническая подпольная организация "Земля и воля" распалась на две организации: "Народную волю" и "Чер-
85
ный передел". "Народовольцы" (А. Д. Михайлов, Н. А. Морозов, А.
И. Желябов, С. Л. Перовская и др.) взяли на вооружение террористическую борьбу. Они организовали семь покушений на царя. Никто не
предполагал, что все это происходит от деятельности малочисленной
революционной группы, а не от многочисленной организации. Правительство прибегло к чрезвычайным мерам, обрушившимся не
только на действительно виновных лиц, но и на все общество. Надзору и преследованию подвергались все те, кто казался мало-мальски
подозрительным и неблагонадежным человеком. Однако эта необыкновенная строгость не помогла: революционный террор не прекращался 1 . 1 августа 1881 года в результате очередного террористического акта "народовольцев" Александр II был убит на Екатерининском канале 2 . На престол вступил его сын, цесаревич Александр
Александрович.
Главной целью своей деятельности император Александр III
(1881–1894) поставил утверждение самодержавной власти и государственного порядка, поколебленного крамолой. Цель эта должна была
достигаться прежде всего твердым подавлением всякой крамолы, в
том числе и путем принятия исключительных законодательных актов. "Первым мероприятием по осуществлению нового курса" – отмечает известный отечественный историк права, заслуженный деятель науки России, доктор юридических наук, профессор В. М. Курицын, – стало принятие Положения об усиленной и чрезвычайной
охране (1881 год) 3 , о котором мы еще будем говорить более подробно. Хотя, как указывает В. М. Гессен, Положение от 14 августа 1881
года, в "историю русского законодательства по вопросу о так называемой борьбе с крамолой ничего существенно нового не вносит... по
своему содержанию Положение это является ничем иным, как кодификацией законодательных мероприятий разновременно изданных...". 4 Мы же не вполне согласны с данными высказываниями. Несомненно, что указанное Положение впитало в себя всю правоприменительную практику предшествующего периода в истории России
по вопросам охраны государственного порядка и общественного
спокойствия. Принятый нормативный акт является краеугольным
1
См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 501.
См.: История российского государства. С. 144
3
Курицын В. М. Указ. соч. С. 41
4
См.: Гессен В. М. С. 116.
2
86
камнем в чрезвычайном законодательстве России дореволюционного
периода. Он является закономерным результатом законотворческого
процесса в течение целого столетия, предшествующего изданию Положения. И поэтому, мы считаем, что рассмотрев предысторию создания чрезвычайного законодательства, мы все же можем начать
анализ чрезвычайного законодательства дореволюционной России с
"Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 1 .
Чрезвычайное законодательство и
политика исключительных мероприятий в дореволюционной России
Меры по борьбе с крамолой, проводимые
правительством, оказались тщетными. Сознавая свое бессилие после гибели Александра II,
правительство предпринимает попытку привлечь общественные силы к активной борьбе с
революционным движением. 18 марта 1881
года было принято решение о создании при
градоначальнике временного Совета, избранного от населения Петербурга в количестве 25 человек и кандидатов
к ним. Совет наделялся решающей властью. Градоначальнику предоставлялось право предлагать на обсуждение Совета те меры, которые он считал необходимыми в целях обеспечения общественной
безопасности. Каждая мера, одобренная Советом, немедленно получала обязательную силу и приводилась градоначальником в исполнение. Если мера, предложенная градоначальником, большинством
Совета не будет одобрена, градоначальнику запрещалось ее
реализовывать. Давая характеристику обстановке того времени,
академик С. Ф. Платонов отмечает: "... революционный террор не
прекращался. Общество же, замученное репрессиями, было
взволнованно и раздражено" 2 . В таких обстоятельствах
правительство предложило подключить к решению данной
проблемы представителей широкой общественности. Это решение,
вызванное растерянностью и страхом, не было реализовано. Главные
организаторы и исполнители террористического акта были
1
См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства, из+
даваемое при правительствующем Сенате. Ст. 616. Санкт+
Петербург. С. 1552–1565.
2
Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 501.
87
стического акта были повешены по приговору суда 1 . Александр III
не только повел решительную борьбу с крамолой, но и приступил к
пересмотру узаконений времен императора Александра II, коснулся
всех сторон государственной общественной жизни в целях усиления
надзора и влияния правительства в сфере суда и общественного самоуправления и укрепления авторитета верховной власти 2 .
В результате этой деятельности 14 августа 1881 года в царской
России было утверждено "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 3 . Положение от 14
августа 1881 года предусматривало два вида чрезвычайных мер: усиленную охрану (р. 1. п. 4), которая вводилась на год, и чрезвычайную
охрану (п.6. а)б), которая вводилась на шесть месяцев. Вместе с тем,
следует отметить, что говоря об исключительном положении, обычно имеют в виду именно положение об усиленной или чрезвычайной
охране, о которой мы говорили ранее. В действительности же количество "исключительных положений", применяемых в России для
борьбы с так называемой крамолой, было гораздо больше. Поэтому
следует различать: 1) положение об усиленной и чрезвычайной охране; 2) исключительные меры по охране общественной безопасности,
вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению
Верховной власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; наконец, 4) исключительные полномочия,
предоставляемые местным административным властям особыми, как
общими, так и сепаративными законами. Остановимся на краткой
характеристике перечисленных нами "исключительных положений".
I. Положение об усиленной охране по существу является разновидностью гражданской диктатуры. В местностях, объявленных в
состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагались на
лиц, облеченных постоянной и нормальной общеадминистративной
властью, – на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях им не подчиненных – на губернаторов и
1
См.: История российского государства. С. 144
См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 502.
3
См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграде в годы Ве+
ликой Отечественной войны (историко+правовой аспект): Моногра+
фия/СПбГУАП, СПб университет МВД России. СПб., 1998. С. 17.
2
88
градоначальников 1 . Право первоначального объявления осадного
положения принадлежит министру внутренних дел, либо генералгубернаторам в пределах подведомственной им территории, с последующим утверждением министром внутренних дел. В случае объявления усиленной охраны министр внутренних дел немедленно докладывает об этом Правительствующему Сенату с одновременным
докладом Верховной власти через Совет Министров. Положение об
усиленной охране, как мы уже отметили, вводится на один год и о
дальнейшем его продлении министр Внутренних дел был обязан сообщать Совету Министров. В случаях полного прекращения или сбоев в правильности железнодорожных, телеграфных и почтовых сообщений, положение усиленной охраны могло быть введено генералгубернаторами, губернаторами и градоначальниками без получения
предварительного разрешения центральной власти. Объявленное таким образом положение может быть отменено министром внутренних дел с восстановлением правильности сообщения. Представляя
введение усиленной охраны дискреционному усмотрению административной власти, закон, тем не менее, пытается определить, в каких
именно случаях усиленная охрана должна быть вводима. Так, по закону, она вводится, когда общественное спокойствие в какой-либо
местности будет нарушено преступными посягательствами против
существующего государственного строя или безопасности частных
лиц и их имущества.
С введением усиленной охраны органы местной административной власти приобретали полномочия двоякого рода – превентивного
и репрессивного характера. Что касается превентивных полномочий,
то по своему существу они заключаются в отмене или приостановке
гарантий личной свободы, устанавливаемых общим законодательством. Так, с введением усиленной охраны приостанавливаются прежде всего гарантии неприкосновенности личности. Генералгубернаторам, а в местностях, им не подчиненным, губернаторам и
градоначальникам предоставлялось право административной высылки, т. е. право запрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных на положении усиленной охраны. Начальникам
полиции и жандармских управлений, а также их помощникам предоставлялось право задерживать на срок до двух недель всех лиц,
1
См.: Приложение 1 к ст. 1 (прим. 2). Т. XIV свода законов. Изд. 1903 г.
Ст. 14.
89
подозреваемых в совершении государственных преступлений либо в
принадлежности к противозаконным сообществам, а также производить в любое время суток обыски и выемки во всех без исключения
помещениях. По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок предварительного ареста мог быть продлен до
одного месяца со дня задержания. Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право запрещать любые
народные, общественные и даже частные собрания, чем нарушались
гарантии свободы собраний. И наконец, введение усиленной охраны
приостанавливает гарантии свободы торговли и промыслов. Губернатор получал право на закрытие торговых и промышленных заведений как на определенный срок, так и на все время объявленного положения усиленной охраны.
В отличие от превентивных, репрессивные полномочия власти
преследуют цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц.
Положением усиленной охраны администрации предоставляются
репрессивные полномочия двоякого рода. Во-первых, губернаторам
предоставляется право установления своей собственной властью карательных санкций издаваемых или обязательных постановлений,
относящихся к предупреждению нарушений общественного порядка
и государственной безопасности. Пределы данной санкции не должны превышать трехмесячного ареста или штрафа в пятьсот рублей.
Дела о нарушении данных постановлений разрешались в административном порядке градоначальниками или обер-полицмейстерами.
Во-вторых, административной власти предоставлялось право передавать отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, на рассмотрение военных судов по законам военного времени. Приговоры этих судов утверждались генералгубернаторами, а в местностях, им не подчиненным, – командующими войсками, которым предоставлялись права, аналогичные правам
главнокомандующего в военное время и предусмотренные соответствующими статьями военно-судебного устава, в частности, право не
рассматривать в кассационном порядке кассационные жалобы и
промыслы. Такова, в основном, сущность положения усиленной охраны.
2. Положение чрезвычайной охраны представляет по своей сути
также особую форму гражданской, а не военной диктатуры. При
90
объявлении местности в положении чрезвычайной охраны генералгубернатору предоставляются права главноначальствующих. В некоторых случаях по утвержденному императором положению Совета
Министров – права главнокомандующих армией в военное время. В
то же время главноначальствующий, хоть и облеченный чрезвычайными полномочиями, является органом гражданской, а не военной
администрации. Основное начало Положения 14 августа 1881 года,
согласно которому высшее направление действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел, вследствие чего его требования подлежат
немедленному исполнению всеми местными администрациями (ст.1)
– относится не только к положению усиленной, но и к положению
чрезвычайной охраны. Для отмены распоряжений генералгубернаторов министр внутренних дел запрашивает разрешение императора через Совет Министров или, в экстренных случаях, по личному докладу.
В отличие от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводится по представлению министра внутренних дел Положением Совета Министров, утвержденным императором. Данное положение вводится на срок не свыше шести месяцев, по истечении данного срока действие его может быть продлено в таком же порядке.
Согласно ст.6 Положение 14 августа 1881 года чрезвычайная охрана может быть введена, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население приведено в
тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для восстановления нарушенного порядка.
По общему правилу все полномочия, предоставляемые административной власти положением усиленной охраны, сохраняемы в соответствии со ст.23 и при положении чрезвычайной охраны; сверх этого, главнокомандующему предоставлялся ряд чрезвычайных полномочий, как превентивного так и репрессивного характера.
К числу первых можно отнести право учреждения для содействия
органам полиции особых военно-полицейских команд, с указаниями
при учреждении их прав и обязанностей.
Кроме того, сверх тех полномочий предупредительного характера,
которые предоставлялись губернаторам положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставляется:
91
право налагать секвестр 1 на недвижимость и арест на движимое
имущество, и доходы с них (ст.26, п.4 Положения);
право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в
каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения однозначных собраний (ст.26, п.7 Положения);
право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения (ст.26, п. 8 Положения);
право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел может войти с представлением в Совет Министров(ст.26, п.9 Положения) и ряд других исключительных прав.
С введением в действие положения чрезвычайной охраны значительно расширяются репрессивные полномочия главноначальствующих.
Так, прежде всего, значительно повышалась карательная санкция
издаваемых главноначальствующим обязательных постановлений: за
нарушение этих постановлений последний имел право подвергать в
административном порядке заключению в тюрьму или крепость на
три месяца, или арест на такой же срок, или денежному штрафу до
трех тысяч рублей (ст.26, п.5 Положения).
И, наконец, что касается рассмотрения дел о преступлениях и
проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставлялось право изъятия из общей подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачей их к производству военного
суда (ст.26, п.3 Положения).
Таковы, в основном, полномочия административной власти при
усиленной и чрезвычайной охране.
Согласно Положению от 14 августа 1881 года одновременно с
объявлением какой-либо местности одного из рассмотренных видов
исключительного положения, могут быть введены согласно особому
каждый раз положению Совета Министров, утвержденному импера1
Секвестр (от лат. sequestro – ставлю вне, отделяю), в буржуазном гражданском праве запрещение или ограничение, налагаемое государственной
властью в интересах государства на пользование каким-либо имуществом
(БСЭ. М.: Советская Энциклопедия, 1976. Т. 23. С. 182.
92
тором, в некоторых смежных губерниях и областях или даже во всем
государстве особые правила, предоставляющие администрации чрезвычайные полномочия.
Так, например, именной Высочайший указ Правительствующему
Сенату 4 сентября 1881 года об издании Положения от 14 августа
объявил в состоянии усиленной охраны:
губернии: Петербургскую, Московскую, Харьковскую, Полтавскую, Черниговскую, Киевскую, Волынскую, Подольскую, Херсонскую и Бессарабскую;
градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское;
уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодосийский, Перконский и г.Бердянск Таврической губернии;
город Воронеж с уездом, города Ростов-на-Дону и Мариуполь
Екатеринославской губернии.
Одновременно с этим, данным указом действия особых правил,
предусмотренных ст. 28 Положения, были распространены на всю
Россию.
Начало XX века для России было бурным и тяжелым. В условиях
назревавшей революции, роста общественного недовольства правительство стремилось сохранить существующий порядок, подавляло
революционные выступления 1 . В 1901 году усиленная охрана охватывает почти всю Россию, однако усиленной охране не удается остановить революционной волны. В 1905 году усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению. И охрана, и
военное положение, прежде всего, были введены именно в тех губерниях, которые в течение четверти века непрерывно охранялись от
революции усиленной охраной – в губерниях Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской и др.
Таким образом, царское правительство, в целях борьбы с революционным движением в России, вводило в той или другой местности
чрезвычайные меры, чем в значительной мере ограничивало права и
свободы всех граждан 2 .
Мы в достаточной степени рассмотрели структуру и содержание
узаконенных правовых режимов, что соответствует оптимальному
объему для понимания исследуемых нами проблем.
1
2
См.: История российского государства. С. 151; Платонов С. Ф. С. 511.
См.: Янгол Н. Г. Указ. соч. С. 17
93
Однако анализ исключительного законодательства дореволюционной России был бы не полным, если бы мы, хотя бы в общих чертах, не остановились на характеристике правовой основы других
чрезвычайных правовых режимов.
Российское законодательство, действовавшее в рассматриваемый
нами исторический период, не знало фиктивного военного или, тем
более, осадного положения, которое вводилось бы в мирное время.
Согласно ст. 1 Правил о местностях, объявляемых состоящими на
военном положении "населенные места, входящие в район театра
военных действий и имеющие особо важное значение для интересов
государственных или специальных военных могут быть объявлены
состоящими на военном положении" 1 . Командующему армией подчиняется местный генерал-губернатор. Командующий имеет право
отменять распоряжение последнего по вопросам, касающимся охранения государственного порядка и общественного спокойствия, и
давать им предписания по данным вопросам.
И, наконец, что касается осадного положения, то оно вводится в
крепостных районах, во время внешней войны, при обложении крепости неприятелем. Согласно ст.15 Правил о правах и обязанностях
комендантов крепостей по отношению к гражданским властям и местному населению 2 , с введением осадного положения комендант,
объявляя об этом жителям крепости и крепостного района, вступает
по отношению к ним в права, предоставляемые Главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении. Все жители
крепости поступают в распоряжение коменданта, который может использовать их по своему усмотрению для решения любых задач, которые он посчитает необходимыми для более эффективной обороны
крепости.
В дореволюционной России широко практиковалось предоставление законодательством ad hoc особых полномочий отдельным органам административной власти. Из всех чрезвычайных полномочий,
предоставляемых исключительным законодательством администрации, на практике наиболее важное значение имели: право издания в
1
См.: Приложение к ст. 23 Общ. Угр. Губ., (Собрания узаконений и распоряжений, издаваемых при правительстве Сенате). СПб., 1890. Ст. 937.
2
См.: Приложение к ст. 22 Положения о полевом управлении
войск в военное время, изданное 18 июня 1892 г. //Свод законов
Российской Империи. СПб., 1892.
94
порядке охраны обязательных постановлений; право административной высылки и ссылки, и, наконец, право производства арестов, обысков и выемок в порядке охраны. Таким образом, мы видим, что предоставление таких полномочий приводит к тому, что общая картина
административного управления Россией была необыкновенно пестрой. А учитывая, что исключительные правовые режимы в России
существовали вплоть до Октябрьской Революции 1917 года, обеспечение свободы личности в таких условиях было весьма проблематичным. Так, например, 30 августа 1915 года Николай II подписал
Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату "О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и о дальнейшем оставлении на положении чрезвычайной охраны некоторых местностей
Империи" 1 .
Данным указом повелевалось: "1) Продолжить срок действия Высочайше утвержденного, 14 августа 1881 года, Положения о мерах к
охранению государственного порядка и общественного спокойствия
еще на один год, а именно по 4 сентября 1916 года, или по день издания нового закона об исключительном положении, если закон этот
воспоследует ранее 4 сентября 1916 года. 2) Оставить в положении
чрезвычайной охраны по 4 марта 1916 года все местности Империи,
кои не состоят на военном или осадном положении, с сохранением
прав главноначальствующих в отношении сих местностей за подлежащими генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками, по принадлежности, и с сохранением в отношении города Москвы действия Высочайшего приказа 5 мая 1915 года о назначении
Главноначальствующего над Москвою..." 2 .
Таким образом, чрезвычайные правовые режимы в соответствии с
Положением 14 августа 1881 года были введены в России Именным
указом 4 сентября 1881 года. Предполагалось, что это – временная
мера, устанавливающаяся на определенный законом срок. В жизни
любого государства могут возникнуть такие моменты, когда постоянные законы, имеющие целью охрану общественного порядка и
спокойствия, признаются недостаточными и поэтому, в основном,
восполняются временными исключительными мерами. Сущность
1
См.: Авербах О. И. Законодательные акты, вызванные войной
1914–1916 гг. СПб.: 1916. Т. III. С. 9–10.
2
Собрание Узаконений № 245. 4 сентября 1915 г. Ст. 1849.
95
последних заключается в расширении пределов власти административных учреждений и в ограничении гражданских свобод. "Наука
государственного права, – как отмечено в Энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона, – советует обращаться к этим
мерам лишь в случаях крайней необходимости и при том на возможно кратчайший срок, так как они служат тормозом развития страны и
причиняют тяжелые испытания гражданам, лишая их таких благ, как
неприкосновенность домашнего очага (обыски), свободы слова, печати, общения и т. п." 1 .
"Правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, при издании своем имевшие временный и
исключительный характер, получили, по обширности пространств,
на кои действие их распространяется, и по долговременности применения своего, совершенно непредвиденный для них характер постоянного законоположения... Эти правила существуют уже ныне непрерывно 22 года (?); при действии их успело возрасти целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного
благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи" 2 .
" В государственном механизме России, – отмечает один из исследователей механизма правового государства Э. П. Григонис, –
долгое время безраздельно господствовал принцип единовластия.
Первоначально он выражался в абсолютной монархии (самодержавии)..., крупное поражение абсолютизм терпит в период 1905–1906
годов, когда был учрежден первый русский парламент – Государственная дума, и в стране формируется конституционная монархия..." 3 .
Под давлением революционных выступлений масс император Николай II издал 17 октября 1905 года манифест, даровавший населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, соб1
Энциклопедический словарь: В 86 т./Под ред. К. К. Арсеньева и
Ф. Ф. Петрушевского. СПб.: Акц. изд. общ. Ф. А. Брокгауз, И. А.
Ефрон. 1890–1907. Т. 44 С. 508
2
См.: Журнал высочайше учрежденного особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905. С. 4.
3
Григонис Э. П. Механизм правового государства: Моногра+
фия/СПб ГУАП. СПб.,1999. С. 206
96
раний и союзов 1 ; вместе с тем обещано было широкое развитие начала общего избирательного права и было установлено незыблемое
правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения
государственной думы" 2 .
Встал вопрос о реформировании действовавшего в России исключительного законодательства. Пересмотр исключительного законодательства был поручен комитету министров и образованному для
пересмотра исключительных законов особому совещанию. А. В.
Горбунов в еженедельной юридической газете "Право" за 28 октября
1907 года в статье "Политика исключительных мероприятий" назвал
Положение от 14 августа 1881 года "великой хартией полицейских
вольностей" 3 . Являясь правовой основой применяемых в России исключительных мероприятий, данное положение предоставило широкие полномочия органам администрации и полиции. Однако как отметило особое совещание, "применение исключительных мер вообще не оправдало возложенных на них надежд" и что "исключительные полномочия ...не могли предотвратить распространение самых
крайних и разрушительных теорий в обширных слоях населения и
оказались бессильными пресечь своевременно возникновение революционного брожения, преступной пропаганды и даже вооруженного восстания в целом ряде городов и селений" 4 .
Бывший туркестанский генерал – губернатор Субботич исходя из
своего личного опыта деятельности в условиях чрезвычайных правовых режимов отметил: "Из своей административной службы я вынес
на этот счет одно только впечатление: всякое чрезвычайное положение, кроме вреда для местного населения, для государства и для власти, ничего более не приносит. Оно дает простор произволу, оно вызывает чрезвычайное озлобление. Оно толкает всякого, даже самого
благонамеренного обывателя в ряды недовольных . Оно ужасно еще
1
См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 512
См..: Собрание Узаконений и распоряжений правительства, из+
даваемое при Правительствующем Сенате. Отдел первый. 28 июня
1905 г. №
112. Ст. 999. С. 1506 – 1507.
3
См.: Горбунов А. В. Политика исключительных мероприятий
//Право.
28 окт. 1907. №
43.
4
Журнал высочайше учрежденного особого совещания по пересмотру
установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905. С. 13.
2
97
и тем, что дает страшную власть в руки низших агентов администрации. Общество переросло пеленки и в них и не втолкнуть его снова, а
потому я – решительный враг применения охраны в стране и в частности, на окраинах" 1 .
Столь же категорично высказался и А. Лопухин: "Положение это
никогда, ни в один из периодов своего существования не принесло
государству ничего, кроме вреда. Вследствие этого я согласился
принять должность директора департамента полиции только под условием полного прекращения действия положения об охране. Не моя
вина, что условие это не было выполнено, и я вынужден был посвятить себя посильному ослаблению приносимого положением об охране зла" 2 . Однако надежды на реформирование общественнополитических отношений в России, не были реализованы. Вскоре
восторжествовала реакция 3 . Самодержавие начало использовать еще
с большей силой исключительное законодательство в борьбе с нарастающим революционным движением. Вместо отмены положения 14
августа 1881 года, о чем писал А. Горбунов в 1907 году 4 и осуществления того "правового строя на основании гражданских свобод" 5 , к
которому, по словам Витте, стремилась Россия 6 , срок действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия неизменно продлялся, вплоть до 1917 года 7 .
Данное положение отнюдь не окупалось успешностью борьбы с
"крамолой". "Общественные организации, – писал по этому поводу
А. Лопухин, – поставившие себе цель вести с правительством борьбу, под влиянием ее ожесточения и возраставшей потребности к самосохранению, приобретали сплоченность и энергию, победа над
1
См. Русские Ведомости. 1907. №
197.
См.: Письмо А. Лопухина // Око. Июнь 1906.
3
См.: Платонов С. Ф. Указ. соч. С. 513.
4
См.: Горбунов А. В. Политика исключительных мероприятий //
Право.
28 окт. 1907. №
43.
5
См.: Правовое государство: реальность, мечты, будущее/В. М.
Боер,
Ф. М. Городинец, Э. П. Григонис, М. В. Сальников, Н. Г. Янгол. СПб
университет МВД России, Алетез. СПб. 1999. С. 90.
6
Горбунов А. В. Указ. соч.
7
См. напр.: Именной Высочайший Указ от 30 августа 1915 г. Собр. Узакон. и расп. правит. 4 сентября 1915 г. № 245. Ст. 1849.
2
98
которыми оказывалась не под силу разрозненным органам власти" 1 .
С другой стороны, по свидетельству профессора В. Дерюжинского, с
удлинением срока действия чрезвычайных мер и с расширением
площади их применения множились ряды недовольных, росло и осложнялось брожение в умах и чувствах, создавалась благодатная
почва для развития крайних воззрений, которые захватывали все более и более широкие слои населения. Под покровом внешнего спокойствия, которое иногда казалось достигнутым политикой крутых
мер, накапливались горькие чувства неудовлетворенности и раздражения, широко разлилось недоверие и даже враждебное отношение к
органам власти 2 .
"Но общий голос страны, как отмечает академик С. Ф. Платонов,
не был понят императором Николаем II, и его правительство осталось в уверенности, что оно может управлять страной вопреки настроению всего населения. Тогда и последовал государственный переворот" 3 .
Революционная ситуация в стране, рост оппозиционности в отношении не только государя - императора, но и монархии в целом – все
это свидетельствовало о глубоком политическом кризисе самодержавия. Итогом всей прежней политики самодержавия, поставившего
страну перед революционным исходом, стало отречение 2 марта
1917 года Николая II от престола, падение самодержавия, победа в
стране февральской демократической революции 4 . Как видно из нашего исследования, определенную лепту в такой исход внесло и исключительное законодательство, и его реализация, превратившая
временные исключительные меры в постоянно действующую политику исключительных мероприятий протяженностью в 35 лет. "В результате Февральской революции, – отмечают В. А. Журавлев и
В. М. Боер, – произошли важные изменения в государственном
1
См.: Лопухин А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и бу+
дущее русской полиции. М., 1907. С. 46.
2
Записка проф. В. Дерюжинского/Материалы по пересмотру ус+
тановленных для охраны государственного порядка исключитель+
ных законоположений. Часть IX. СПб., 1906. С. 37.
3
Платонов С. Ф. С. 514
4
См.: История российского государства. С. 164.
99
строе, характеризующиеся перманентным развитием революционного правосознания" 1 .
Февральская революция, свергнув царизм, не смогла в то же время решить основные общедемократические и общенациональные
задачи (вопросы о мире, о земле, о борьбе с хозяйственной разрухой
и голодом и др.). Это стало внутренней пружиной развития революционного процесса в социалистическом направлении.
"В современных публикациях субъективных политологов и публицистов весьма легко мелькают объявления, – отмечают авторы
фундаментальной работы "История Российского государства", – носящие оскорбительный характер в адреса революционных народных
масс: бунт, люмпен, толпа, охлократия. Эти обвинения не соответствуют исторической действительности. Очевидно, пытаются выдать
желаемое за действительное.
Исторические факты свидетельствуют об обратном: Октябрьская
революция – это демократический выбор большинства русского народа" 2 .
В нашу задачу не входит детальный анализ утверждения. Мы
упоминаем его лишь потому, что далее, по ходу нашего исследования, мы будем рассматривать исключительные правовые режимы в
послереволюционной России. А сейчас лишь отметим, что мы солидарны с данной точкой зрения на оценку и значение Октябрьской
революции. И в подтверждение того, что она имеет право на свое
существование, приведем солидарную точку зрения зарубежного
ученого А. Е. Рабиновича – профессора Индианского университета
(США), который подчеркивает: "Я считаю Октябрьскую революцию
одним из самых главных событий XX века. Она стала поворотным
пунктом в истории не только самой России, но оказала в нашем столетии огромное влияние, как позитивное, так и негативное, на судьбы Европы. В частности, страх перед коммунизмом, на мой взгляд,
дал возможность определенным кругам в Германии привести к власти Гитлера. Что же касается второй части вопроса – был ли Октябрь
трагедией, то с определенностью могу сказать, что нет.
Я вижу две основные причины победы большевиков. Первая заключается в том, что большевистская партия в 1917 году представля1
Журавлев В. А., Боер В. М. Российская государственность и армия в
1917 году (по материалам печати) /СПбГУАП. СПб., 1998. С. 3.
2
См.: История Российского государства. С. 185.
100
ла собой демократическую централизованную организацию, имевшую широкие связи с массами. Большевики лучше, чем другие партии, знали народные массы, их чаяния. Вторая причина, прямо вытекающая из первой, в том, что программа действий большевиков исходила из знания масс. Лозунги, выдвигаемые большевистской партией, более всего отражали желание народа: мир, земля крестьянам,
власть Советам!
Фундаментальные изменения в политической ситуации, сложившейся в России осенью 1917 года, назрели, и падение Временного
правительства – закономерный итог развития этой ситуации" 1 .
Чрезвычайное законодательство
послереволюционной России
Победа Октябрьской революции привела к
резкому изменению расстановки политических сил в России. Пролетариат стал господствующим классом. Большевистская партия
стала правящей. Противостояние новой власти
составили свергнутые классы и выразители их интересов монархические, буржуазные и мелкобуржуазные партии. 2
Серьезной задачей первых шагов Советской власти было создание
органов защиты Советской Республики. С этой целью охрана порядка была возложена на рабоче-крестьянскую милицию. Для постоянной борьбы с подрывной деятельностью, саботажем и спекуляцией
постановлением Совнаркома от 7 декабря была образована Всероссийская Чрезвычайная Комиссия (ВЧК) во главе с Ф. Э. Дзержинским. Декретом Совнаркома от 22 ноября 1917 года предусматривалось создание народных судов и революционных трибуналов. Большевики развернули работу по осуществлению первоочередных задач
строительства нового общества, организации его защиты. Но мирное
строительство продолжалось недолго. 15 февраля 1918 года в Лондоне собралась конференция премьер-министров и министров иностранных дел Англии, Франции и Италии, на котором была признана
необходимость союзной интервенции в Россию 3 .
29 июня 1918 года В.И. Ленин, выступая на объединенном заседании ВЦИК, Московского Совета фабрично-заводских комитетов и
1
См.: Отечественная история. С. 301–302.
См.: Из истории гражданской войны в СССР. Сб. док. и матер.
М.: Наука, 1960. Т. 1. С. 11
3
Там же.
2
101
профсоюзов Москвы отметил: "Мурманск на севере, Чехословацкий
фронт на востоке, Туркестан, Баку, Астрахань на юго-востоке – видим, что все звенья кольца, скованного англо-французским империализмом, соединены между собой" 1 . Руководитель Советского государства был прав, утверждая, что главным врагом Советской власти
выступил международный империализм, который "вызвал у нас, в
сущности говоря, гражданскую войну и виновен в ее затягивании" 2 .
На средства Антанты были созданы военно-политические организации для борьбы против Советов в тылу Советского государства.
Перед молодым государством встали сложные задачи; строительство нового общества, защита Отечества, создание правовой основы
решения данных задач, в том числе и чрезвычайного законодательства.
"В эпоху гражданской войны, – писал В.И. Ленин, – идеалом партии пролетариата является воюющая партия" 3 . Данное понятие определило положение партии и ее ведущую роль в борьбе против объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции, обуславливало формы и методы партийного руководства массами в борьбе с врагами Советского государства.
В годы Гражданской войны и иностранной интервенции страна
превращена в единый лагерь. Был образован чрезвычайный орган –
Совет Рабочей и Крестьянской Обороны во главе с В. И. Лениным. В
необходимых случаях он вводил на определенной территории осадное положение. Так, 2 мая 1919 года было принято постановление о
введении осадного положения в Петрограде, Петроградской, Олонецкой и Череповецкой губерниях, в котором поручалось Реввоенсовету Республики "принятие всех тех мер, кои он признает необходимыми для защиты Петрограда" 4 . Для непосредственного руководства
обороной в наиболее угрожаемых зонах Советским правительством
назначались чрезвычайные комиссары. Так, в связи с нависшей на
севере Советской республики серьезной опасностью, Советское правительство приняло срочные меры по укреплению обороны, в том
1
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 7–8.
Там же. Т. 39. С. 343.
3
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 14. С. 240.
4
См. СУ РСФСР. 1919. №
19. Ст. 219.
2
102
числе
назначило
чрезвычайным
комиссаром
МурманскоБеломорского края С. Н. Нацаренуса 1 .
В связи с началом англо-французской интервенции на севере В. И.
Ленин направил С. Н. Нацаренусу специальную телеграмму о принятии чрезвычайных мер, в которой предписывалось принять меры для
задержания продвижения интервентов на юг, вести решительную
борьбу с вражескими пособниками и диверсантами, вплоть до применения высшей меры наказания – расстрела 2 .
С наступлением мирного времени чрезвычайные меры охраны
стали занимать крайне ограниченное место в системе общих форм
администрирования, применяемых в силу действительно исключительных обстоятельств, возможность которых для молодой Республики Советов, находящихся в империалистическом окружении, не
исключалась.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года было объявлено "Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного
порядка" 3 . В этом нормативном акте указывалось, что применение
чрезвычайных мер революционного порядка "может иметь место
лишь в случаях, оговоренных в настоящем Положении в форме введения: а) исключительного или б) военного положения". Исключительное положение вводилось в случаях: контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть или
серьезной угрозы таких выступлений; неисполнения или противодействия законным распоряжениям власти со стороны отдельных
граждан, поскольку эти правонарушения грозили принять массовый
характер; массовых посягательств на личность и имущество граждан;
когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедствиями; перехода к нормальному порядку в местностях, бывших на
военном положении.
Военное положение объявлялось в местности, которая становилась театром военных действий или получала для военных целей
особо важное значение, либо когда меры исключительного положе-
1
См.: Очерки истории Карельской организации КПСС / Ред.
коллегия: М. Х. Киуру и др. Петрозаводск: Карелия, 1974. С. 100–
101.
2
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 50. С. 116–117.
3
См.: СУ РСФСР. 1923. №
21. Ст. 249.
103
ния оказывались недостаточными для охраны или восстановления
революционного порядка.
Таким образом, в положении точно указывались те случаи, при
которых вводилась та или другая форма чрезвычайной охраны порядка, а также определялись органы и порядок ее введения. При объявлении исключительного положения на время его действия вся
власть, предоставляемая исполнительным комитетам местных Советов, сосредотачивалась в их Президиумах. Президиумам Губисполкомов предоставлялось право издавать обязательные постановления
по предметам, относящимся к охране государственного порядка и
безопасности, в дополнение и развитие действующих законов. За их
нарушение устанавливались административные взыскания в виде
лишения свободы на срок до 3 месяцев или принудительных работ
без лишения свободы на срок до 6 месяцев, либо штраф до 5000 рублей золотом. Применялась также высылка из пределов территории
лиц, признанных опасными для общественного порядка, на срок действия исключительного положения.
При чрезвычайных стихийных бедствиях предоставлялось право:
производить реквизицию имущества без предварительного разрешения, с последующим донесением Совету Труда и Обороны; устанавливать трудовую повинность для населения; приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций.
Военное положение предусматривалось двух видов: военное положение не на театре военных действий и военное положение на театре военных действий. В местностях, объявленных на военном положении, но не находящихся на театре военных действий, вместо
Исполкомов учреждались РВК, в руках которых и сосредотачивалась
вся полнота власти.
Правда, по изданию обязательных постановлений РВК и, в целом,
их деятельность имела весьма существенное отличие по своей важности от полномочий местных органов власти, предоставляемых при
исключительном положении. Местности, входящие в состав театра
военных действий, объявлялись состоящими на военном положении
постановлением СНК РСФСР одновременно с объявлением мобилизации, согласно разработанному и утвержденному в мирное время
списку таковых местностей. Военное положение проводилось командованием всеми вооруженными силами соответствующих армий
и фронтов. Этому командованию в отношении Административного
управления территории подчинялись все местные РВК, через кото-
104
рые военное командование действовало в сфере гражданского управления. Командование вооруженными силами в местностях на театре
военных действий применяли в объеме настоящего положения, а
также предусмотренных Особым Положением о РВС.
Большую роль в развитии науки административного права сыграла разработка проекта Административного кодекса РСФСР, начавшаяся в 1922 году Наркоматом внутренних дел. В этот период на
страницах журналов "Административный вестник" и "Власть Советов" шла оживленная дискуссия по вопросу об объеме и границах
советского административного права. В нашу задачу не входит анализ различных точек зрения по данному вопросу. Мы остановимся
лишь на той части, которая непосредственно касается интересующей
нас области.
А. М. Турубинер в статье "Проект Административного Устава"
отмечает, что в него включен Раздел IV "Чрезвычайные меры охраны
революционного порядка", который в основном был составлен в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года
(СУ РСФСР. 1923. № 21. Ст.249) 1 .
В. Игнатьев подчеркивал, что в период Гражданской войны было
не до писания исчерпывающих законов о формах и пределах административной деятельности, о правах и обязанностях Административных органов. В мирное время стоят новые задачи в области административного права. Одним из самых основных вопросов, который
должен войти в Административный кодекс, должен быть вопрос об
охране революционного порядка, который ответит "на все вопросы,
вытекающие из существа охраны революционного порядка" 2 .
В 1924 году проект Кодекса был разослан для обсуждения. Он содержал четыре части: 1) обеспечение революционной законности в
советском управлении; 2) обязательные постановления и административные взыскания; 3) публичные права граждан и 4) охрана революционного порядка и общественной безопасности 3 . Часть IV "Об
1
См.:
Турубинер
А.
Проект
Административного
Устава
//Административный вестник. 1925. № 1. С. 31–40.
2
См.: Игнатьев В. Административный Кодекс // Власть Сове+
тов.
1923.
№
1–2. С. 27, 33.
3
См.: Бородин Э. Административный Кодекс (по проекту НКВД)
// Административный вестник. 1925. №
12. С. 15–16.
105
охране революционного порядка и общественной безопасности" состояла из нескольких глав, некоторые из них, например, "Об употреблении оружия и призыве войск" были разработаны вновь. В проекте Кодекса предусматривалось право Исполкомов и Горсоветов
издавать обязательные постановления при исключительном положении, каковое право не представлялось действующим законодательством. Изменялись санкции за нарушение обязательных постановлений
при исключительном и военном положении. Вместо существовавших
при исключительном положении: лишение свободы на срок не свыше 3 месяцев или принудительных работ на срок до 6 месяцев, или
штрафа до 5000 рублей, устанавливалось лишение свободы не свыше
2 месяцев, штраф до 1000 рублей в городских поселений и 200 рублей в сельской местности. Для военного положения вводилось: лишение свободы на срок не свыше 6 месяцев или штраф 2000 рублей в
городских поселениях и 400 рублей в сельской местности, или конфискации всего или части имущества 1 ; новое Положение, аналогичного названия 2 утвердили 10 мая 1926 года. В условиях мирного
строительства чрезвычайным мерам охраны отводилось крайне ограниченное место, они сводились лишь к применению в исключительных случаях. По новому Положению меры охраны революционного
порядка применялись лишь при нарушении нормальных условий
жизни на той или иной территории и имели две формы: исключительного и военного положения. В Положении четко определены
были случаи, при которых вводилось исключительное положение, а
также органы, которые могли его вводить. При исключительном положении сохранялись гражданские власти, которым военное командование обязывалось оказывать содействие. Это давало возможность
"быстрого проведения соответствующих административных мероприятий, а также позволяло направить работу административных органов соответственно условиям создавшейся обстановки" 3 .
Военное положение имело два вида, в зависимости от того, вводилось ли оно в условиях мирного времени, когда меры исключительного положения оказываются недостаточными для охраны и восстановления революционного порядка, или когда данная местность
1
Там же. С.19.
См.: СУ РСФСР. 1926. №
29. Ст. 255.
3
Власов В. Чрезвычайные меры охраны // Административный
вестник. 1926. №
6. С. 7.
2
106
становится театром военных действий или получает для военных целей особо важное место 1 . Право введения военного положения принадлежало Президиуму ЦИК Союза ССР. При объявлении военного
положения не на театре военных действий вместо исполкомов утверждаются ВРК, действующие на основе положения о них, утвержденного ВЦИК, которые и являются высшей властью на территории. В состав ВРК включались представители НКВД и военного командования.
Во всех заседаниях ВРК принимал участие с совещательным голосом прокурор с правом принесения протестов на постановления
комитета.
С введением военного положения на театре военных действий
ВРК подчинялись военному командованию в порядке, особо установленном законом, который издается ЦИКом Союза ССР 2 .
При прекращении военных действий, военное положение на
театре военных действий автоматически заменялось военным положением, предусмотренным в условиях мирного времени.
Таким образом, подводя общий итог рассмотрения данной проблемы, нельзя не отметить того положения, что касается введения и
утверждения чрезвычайных мер охраны и компетенции высших законодательных органов: законом устанавливались строго ограничительные условия, допускающие их введение. Этим самым создавался
твердый порядок, который точно разграничивал определенными
рамками нормальные и чрезвычайные полномочия власти.
Положительным являлось и то, что в мирное время был разработан нормативно-правовой акт, предусматривавший быстрый перевод
органов государственной власти и управления на работу при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных как военными действиями, так и
другими условиями.
Советское государство строило свою внешнеполитическую деятельность на основе политики мирного сосуществования. Реализацией этой политики было установление в 1933–1935 годах дипломатических отношений СССР с Испанией, Венгрией, Румынией, Чехословакией, Болгарией, Албанией, Люксембургом и Колумбией, которые
в течение более 25 лет не признавали нашу страну. 16 ноября 1933
года были установлены дипломатические отношения между СССР и
1
2
Там же. С. 9.
С. 11.
107
США. В том же 1933 году Советское правительство разработало
план борьбы за коллективную безопасность, который предусматривал заключение регионального соглашения между европейскими государствами о взаимной защите от германской агрессии. В 1934 году
СССР вступил в Лигу Наций. Советская дипломатия стремилась к
реализации плана коллективной безопасности в Европе. После подписания в Мюнхене в 1938 году соглашения между Германией, Италией, Францией и Англией Чехословакия потеряла свою самостоятельность. По существу этого договора германский агрессор приближался к границе СССР. Внешнеполитическая деятельность СССР
не смогла уберечь страну от войны, многие задачи, связанные с
обеспечением безопасности страны, решить в полной мере не удалось.
Односторонне разорвав Советско-германский договор о ненападении (1939 год), Германия 22 июня 1941 года внезапно напала на
СССР. Вторгаясь в пределы Советского Союза, враг рассчитывал на
скорую и легкую победу.
Вооруженная до зубов немецко-фашистская армия, покорившая
всю Западную Европу, создала для нашей страны огромные трудности, поставила ее перед грозной опасностью, тем не менее народы
СССР единодушно поднялись на борьбу с коварным и сильным врагом. Советский народ и его армия, с неимоверными трудностями,
выстояли и победили.
Против Германии воевала не прежняя отсталая Россия, раздираемая социальными и национальными противоречиями, и не "колосс на
глиняных ногах", какими фашистская пропаганда изображала наше
государство, а могучая социалистическая индустриальная и колхозная держава, сильная нерушимой дружбой народов и идейнополитическим единством всех трудящихся. В стране был введен
чрезвычайный режим – режим военного положения.
К сожалению, имевшийся у нас опыт 1 , о котором мы говорили
ранее, не был востребован в предвоенный период и многие вопросы,
которые возникли уже в начальный период войны, не были отработаны в мирное время с использованием имевшегося опыта. Поэтому
их пришлось решать и разрабатывать в ходе войны при огромном
1
См.: Сорок лет советского права. 1917–1957. Л.: Изд-во ЛГУ, 1957. Т. 1.
С. 168–169.
108
дефиците времени 1 . Формированию правовой основы чрезвычайных
правовых режимов – военного положения и блокады Ленинграда,
ввиду их особой уникальности мы посвятили специальное исследование. В данном же параграфе мы остановились на рассмотрении тех
вопросов, о которых говорили ранее. Они хронологически затрагивают период от победы Октябрьской революции и до начала Великой
Отечественной войны.
1
См.: Курицын В. М. Советский государственный аппарат в пе+
риод Великой Отечественной войны//Государство и право. 1985. №
5. С. 4–5.
109
Лекция 5
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО
ИНСТИТУТА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Понятие
правового института чрезвычайного положения
В предыдущих главах исследования мы
рассмотрели особенности исключительного
законодательства ведущих европейских государств.
Это позволило нам представить исключительное законодательство в тесной связи с историческими условиями его зарождения в тех или иных государствах, генезис и апогей развития. Знакомство с интернациональной
правовой основой чрезвычайного положения позволяет выявить общие черты данного феномена, определить его структуру и отдельные
элементы, а также сформулировать дефиницию данных правовых
режимов.
Исследованный нами материал позволяет сделать вывод, что ни
одно государство мира, к какой бы социально-политической системе
оно ни принадлежало, не застраховано от возникновения различного
рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т.
п. 1
Разрешая те или иные кризисные ситуации, властные структуры
порой обнаруживают, что иногда, постоянные законы, имеющие своей целью обеспечение общественного порядка и спокойствия, являются недостаточными и восполняются временными исключительными мерами. Сущность их заключается в расширении пределов власти
административных органов и в ограничении гражданских свобод 2 .
Другими словами, власти прибегают к введению в стране чрезвычайного положения.
Институт чрезвычайного положения является важным элементом
государственно-правовых систем (и обязательным компонентом сис-
1
См.: Васильев А. И. Техногенная безопасность воинской деятельности
накануне ХХI века. М.: Манускрипт, 1998. С. 10.
2
См.: Энциклопедический словарь. Т. 44. С. 508.
110
темы национальной безопасности) 1 экономически ведущих держав
мира, что помимо общих причин, таких, как, например война, агрессия извне, стихийные бедствия и т. п., все чаще вызвано необходимостью реагировать на периодические обострения социальных противоречий, роста регионалистских и сепаратистских тенденций и т.
п.
Указанные факторы предопределили широкое использование правого института чрезвычайного положения, ставшего в настоящее
время неотъемлемой чертой многих политических режимов.
В целом ряде государств мира чрезвычайное положение стало
нормальным порядком вещей, заменило обычную систему правления
чрезвычайной администрацией.
Несмотря на то, что режим чрезвычайного положения является
мерой исключительной и по идее ограниченной во времени, на практике его действие зачастую растягивается на целые годы и даже десятилетия. Так в России состояние усиленной охраны было объявлено в ряде губерний, уездов и городов в 1881 году. В 1905 году усиленная охрана уступила место чрезвычайной охране. Это положение
просуществовало в России вплоть до Октябрьской революции 1917
года. 2
Характерно, что превращение института чрезвычайного положения в постоянно действующий фактор государственной политики
очень часто встречается и в современных условиях. Причем он в
равной степени присущ как авторитарным, так и либеральным, и
буржуазно-демократическим государственно-политическим режимам. Так, например, военное положение, введенное в 1949 году на
Тайване генералиссимусом Чан Кайши, было частично отменено
лишь в 1987 году и действовало, таким образом почти четыре десятка лет. 3
Народ Парагвая, жил в условиях чрезвычайного положения с мая
1954 года по апрель 1988 года, т. е. почти 33 года, с перерывами на
один день раз в четыре года для проведения формальных выборов.
1
См.: Идеологические ориентиры России. С. 360–379.
См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграда в годы Великой
Отечественной войны. С. 17.
3
См.: Военный энциклопедический словарь /Гл. ред. комиссии
Н. В. Огарнов. М.: Воениздат, 1983. С. 805.
2
111
В Чили военная хунта Пиночета, вопреки конституции, в сентябре
1973 года объявила состояние "внутренней войны", а затем "осадное
положение", которое просуществовало по август 1988 года. Многие
политики сегодняшнего дня, в том числе и России, положительно
оценивают экономическое развитие Чили в этот период и тем самым
оправдывают деятельность военной хунты и ее основателя – генерала А. Пиночета. Но нельзя забывать о том, что в период действия
данного режима в стране царили произвол и беззаконие, расправа без
следствия и суда над чилийскими патриотами. 1 О том, что именно
так и было, свидетельствует процесс начатый Испанией (спустя десять лет после отмены режима в Чили) над бывшим диктатором по
обвинению его в причастности к гибели граждан Испании, находившихся в Чили. Испанцев поддерживает ряд других государств, в том
числе, Франция. Можно привести аналогичные примеры и по другим
государствам мира.
Всего на 1 января 1985 года чрезвычайное положение (в той или
иной его форме) действовало более чем в 35 государствах мира 2 , а в
1989–1999 вводилось более чем в 40 странах.
Термин "чрезвычайное положение" употребляется в нескольких
значениях.
В одном из них он соответствует английскому слову "emerqency",
которое в фундаментальном толковом "Новом Бентамском словаре
английского языка" толкуется как "внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий" (синонимы: крайняя необходимость (emerqency), кризис (crisis), настоятельная потребность
(necessity), критическое состояние (pass), стечение обстоятельств
(conjuncture)). 3 В другом случае – соответствует английскому словосочетанию "state of emerqency", что означает особый правовой режим
деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений и организаций,
1
См.: БСЭ. Т. 29. С. 235.
States of Emerqency: Torture and Violations of the Riqht to Life under
States of Emerqency. London: Amnesty Intrernational, 1988. P. 2.
3
The New Bentam Enqlish Dictionary. N. Y. Toronto, London: Ben+
tam Books, 1979. P. 295.
2
112
т. е. (сокращенно) состояние (или режим) чрезвычайного положения. 1
Предметом правового регулирования является чрезвычайное положение, в упомянутом нами втором своем значении.
Чрезвычайное положение – временно вводимый особый правовой
режим деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности), допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и
свобод граждан для обеспечения их безопасности и охраны конституционного строя государства. 2
Государственно-правовой институт чрезвычайного положения
представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих:
– основания для введения режима чрезвычайного положения;
– государственный орган (или органы), уполномоченный вводить
чрезвычайное положение;
– порядок его введения;
– временные и пространственные границы действия;
– особый режим деятельности органов государственной власти и
управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающих
ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, и возложение на них дополнительных обязанностей;
– в федеральных государствах – временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти федерации;
– регулирующие другие изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.
Правовой институт, по нашему мнению, в современных условиях,
должен иметь исключительно конституционный характер. Определив такой подход к данному вопросу, мы не имеем в виду того, что
совокупность правовых норм, представляющих режим чрезвычайного положения, содержится, в обязательном порядке, только в текстах
1
См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энцик+
лопедия/Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Изд. г+на М. Ю. Тихоми+
рова, 1999. С. 494.
2
См.: Конституция Российской Федерации: Науч.+практ. Ком+
ментарий / Под ред. акад. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С.
354.
113
основных законов и конституций. Основанием для отнесения той или
иной правовой нормы, или правового института к конституционным
является, прежде всего, их содержание. 1 В результате их действия
возникают отношения, которые по своему характеру являются конституционно-правовыми.
Именно такой конституционный характер носит, например, институт чрезвычайного положения в государственно-правовой системе современной России 2 или Великобритании, вообще не имеющей
писанной конституции, или в Соединенных Штатах Америки, полномочия президента которых на введение чрезвычайного положения
не имеют прямого конституционного основания.
Наделение определенных государственных органов чрезвычайными полномочиями и правовые принципы реализации этих полномочий в течение долгого времени находились в сфере пристального
внимания величайших мыслителей мира.
Концепцию правления различных законов обосновал Аристотель,
"отец античной политической науки".
"Итак, – писал он, – кто требует, чтобы закон властвовал, требует,
кажется, того, чтобы властвовало только божество и разум...". 3
Высшей целью человеческой жизни Аристотель считал блаженство, которое недостижимо без государства. Государство должно обеспечить высшее благо, т. е. блаженную обеспеченную жизнь. Таким
образом, у Аристотеля "назначение государства, собственно говоря,
вполне самодовлеющее: государство возникает ради потребностей
жизни, но существует оно ради достижения благой жизни". 4
Развивал идею о современных и несовременных типах государства предшественник Аристотеля и его учитель Платон. Основными
его трудами в этом направлении явились сочинения "Государство" и
"Законы". 5
1
См.: Вопленко Н. Н. Система права //Общая теория права: Курс лекций/
Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. НВШ МВД России. Н. Новгород, 1993.
С. 350.
2
См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий Кон+
ституционного Суда РФ, официальный текст, принятие и вступле+
ние в силу поправок к Конституции РФ. М.: Юрайт, 1998. С. 29.
3
Аристотель. Политика. М., 1911. С. 145.
4
Там же. С. 6.
5
См.: Правовое государство: реальность, мечты, будущее/ В. М.
Боер, Ф. М. Городинец, Э. П. Григонис и др.; Под общ. ред. В. П.
114
Заметный шаг в направлении познания государственно-правовых
явлений был сделан в политико-правовых учениях древнеримских
мыслителей (особенно у Цицерона). Предшествующие представления древнегреческих авторов о взаимосвязи государства и права, политики и закона получили свое новое выражение в трактовке государства как публично-правовой общности. 1
"Великие бедствия нуждаются в великих средствах, – утверждал в
своей работе "О законах" (De Leqibus Ш, 4 @ 8) Марк Тулий Цицерон (106–43г. до н.э.). Здесь же он сформулировал и концепцию необходимости, в основе которой лежит максима "общественное благо
– высший закон" (Salus populi (или Salus rei publicae) suprema Lex
egto). 2
В эпоху перехода от феодального строя к капитализму начало
складываться новое соотношение социально-классовых и политических сил. Юридическое мировоззрение зарождающегося нового
класса требовало утверждения новых представлений о свободе человека посредством права. Поэтому на данном этапе решающее значение приобретают проблемы политической власти и ее (формально
равной для всех) правовой организации в виде упорядоченной системы разделенных государственных властей. В этой связи следует
отметить, что для исследователей права явный интерес представляет
творчество мыслителей XVII–XVIII веков. 3
Видный английский философ и экономист эпохи Реставрации
Джон Локк (1632–1704) в своем основополагающем труде "Два трактата о правлении" писал о возможности возникновения таких ситуаций, для преодоления которых исполнительная власть должна обладать широким набором дискреционных полномочий, не имеющихся
в распоряжении власти законодательной. Дж. Локк при этом не обуславливал наделение исполнительной власти такими правами лишь
Сальникова Изд. 2+е, перераб. СПб ун+т МВД России. СПб.: Изд+во
Алтейя, 1999. С. 17.
1
См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от
тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП. СПб., 1997. С.
13.
2
Цит. по кн.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб.:
Изд. Юрид. кн. склада "Право", 1908. С. 109.
3
См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП. СПб., 1997. С. 15.
115
необходимостью, например, успешного ведения военных действий.
По его мнению, достаточным основанием для реализации чрезвычайных полномочий могло быть стремление способствовать "общественному благу" (public qood). 1
Французский мыслитель – юрист ХVIII века Шарль Луи Монтескье (1689–1755), подобно Локку верил в "республиканское правление, основанное на согласии управляемых, но не в демократию, основанную на правиле большинства", 2 "Опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали на земле, – отмечал Монтескье,
– заставляет меня признать, что бывают случаи, когда нужно на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда покрывали статуи богов". 3 Политическую свободу Монтескье рассматривает в двух аспектах:
– в отношении к государственному устройству;
– в отношении к отдельному гражданину.
Во втором аспекте политическая свобода заключается в безопасности гражданина. 4
Средствами обеспечения такой свободы Монтескье признает доброкачественность судопроизводства и уголовных законов. "Если не
ограждена невиновность граждан, то не ограждена и свобода. Сведения о наилучших правилах, которыми следует руководствоваться
при судопроизводстве, важнее для человечества всего прочего в мире... Эти сведения уже приобретены в некоторых странах и должны
быть усвоены прочими". 5
Таким образом, очевидно то, какое значение придавал Монтескье
качеству закона и процедуре его исполнения в вопросе защиты прав
и свобод личности. Как юрист, он понял сложившиеся в обществе
правоотношения, о чем свидетельствует его повышенный интерес к
1
См.: подробнее: Локк Дж. Сочинения: В 3 т. М.: Мысль, 1988.
Т. 3 (Философское наследие). С. 135–405.
2
Холден Дж. С. Локк и Монтескье. Что такое демократия. Ва+
шингтон: ЮСИА, 1991. С. 15.
3
Цит по кн.: Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 148.
4
См.: Боер В. М., Городинец Ф. М., Янгол Н. Г. Правовое госу+
дарство: идея, концепция, реальность/СПбГУАП. СПб., 1996. С.
12.
5
Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М.: Мысль, 1955.
С. 318.
116
государственно-правовой тематике. Монтескье с большим увлечением занимался исследованием идеи о средствах обеспечения прав и
свобод граждан.
Вершиной его почти двадцатилетней работы стал фундаментальный труд "О духе законов", в котором наряду с философскими, экономическими и историческими взглядами изложены социологические и правовые. 1
В целом, учения Локка и Монтескье оказали заметное влияние не
только на последующие теории правовой государственности, но даже на раннебуржуазное конституционное законодательство и государственно-правовую практику. Это влияние отчетливо можно проследить, например, в конституции США 1787 года (ст. 1–3), 2 во
французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, в
целом ряде других правовых актов.
Интересными, на наш взгляд, представляются определенные положения французской Декларации 1789 года:
Ст. 1 гласит: "... Люди рождаются и пребывают свободными и
равными в правах".
Ст. 3 –"Начало всякого суверенитета принадлежит нации".
Ст. 5 –"Закон имеет право запрещать только действия, приносящие обществу вред..., никто не может быть принужден к исполнению
того, что не предписано законом". 3
Говоря о значении творческого наследия двух упомянутых просветителей, а точнее о практической значимости их учений, следует
упомянуть о том, что первая конституция британской колонии Южная Каролина была разработана непосредственно знаменитым английским философом Д. Локком. 4
Начало становления института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме большинства буржуазных госу1
См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП. СПб., 1997. С. 17.
2
См.: Конституция США 1787 г. //Конституции буржуазных
стран. М.: Юрид. лит., 1968. С. 170–196.
3
Декларация прав человека и гражданина 26 авг. 1889 г.
//Конституция и законодательные акты французской республики.
М.: Госюриздат, 1958. С. 42–43.
4
См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность. С.
19.
117
дарств относится к периоду их перехода от абсолютистской к конституционно-монархической форме правления. В период абсолютизма необходимости правового регулирования чрезвычайного положения не было и "не могло быть уже потому, что даже "нормальное положение" являлось в достаточной мере "исключительным". 1 "Самодержавие (абсолютизм, неограниченная монархия), – писал В. И. Ленин, – есть такая форма правления, при которой верховная власть
принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю. Царь издает законы, назначает чиновников, собирает и расходует народные
деньги без всякого участия народа в законодательстве и в контроле
за управлением. Самодержавие есть поэтому самовластие чиновников и полиции и бесправие народа". 2
Однако первые парламентские акты, регламентирующие правовой
режим чрезвычайного положения, как мы уже отмечали, в большинстве европейских государств были приняты только в середине и второй половине XIX века: во Франции – в 1848 году, 3 в Пруссии – в
1857 году, 4 в Австро-Венгрии – в 1869 году, 5 в России – в 1881 году 6
и т. д.
25 февраля 1848 года во Франции была провозглашена республика. Главным врагом республиканского строя, утвердившегося во
Франции после февральской революции, был император России Николай I. Он решил порвать с ней дипломатические отношения и
вступил в переговоры с правительством Австрии и Пруссии, предложив им организовать совместное вооруженное выступление против Франции с целью восстановления в ней монархического режима.
Революционные события в Австрии и Пруссии внесли коррективы в
этот сговор. Царизм вел неофициальные переговоры с правительством Франции и признал Французскую республику только после по1
Гессен В. М. Исключительное положение. СПб.: Изд. Юрид. кн. склада
"Право", 1908. С. 1.
2
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 4. С. 251–252.
3
См.: Законы 7 июня 1848 г. //Всемирная история. Т. 16. С.
499–501.
4
См.: Закон от 4 июля 1851 г. //Гессен В. М. Лекции по поли+
цейскому праву. С. 112.
5
См.: Закон от 5 мая 1869 г. //Там же. С. 113.
6
См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства, из+
даваемое при правительствующем Сенате. СПб., 1881. Ст. 616. С.
1552–1565.
118
беды в стране реакции. С победой на выборах в Учредительное собрание 23 апреля 1848 года реакционного правого крыла республиканцев наступил новый период в истории французской революции
1848 года. Реакционные силы, одержав победу на выборах, развернули открытое наступление против политических свобод и социальных
завоеваний трудящихся, добытых в результате февральской революции. В этот период появилось чрезвычайное законодательство об
осадном положении во Франции, которое привлекло внимание европейских законодателей к такому правовому институту, ввиду активизации и в них политической борьбы. 1 "Добропорядочные республиканцы, – писал К. Маркс в работе "Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта", – сделали изобретение, само проложившее себе дорогу по
всему континенту... Это изобретение – осадное положение. Превосходное изобретение, периодически применяемое в каждом из следующих друг за другом кризисов в ходе французской революции". 2
Режим чрезвычайного положения относится к пограничной области права. Содержание этого института весьма противоречиво.
Оно (противоречие) заключается в следующем. "С одной стороны,
поскольку развитие кризисных, чрезвычайных ситуаций невозможно
предусмотреть в деталях и поскольку они требуют немедленных и
решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой процедуре, то часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма широкие и
недостаточно определенные полномочия... С другой стороны, такое
недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти крайне опасно, поскольку у нее естественно возникает искушение "положить конец" чрезвычайной ситуации ... силовыми, а не правовыми методами". 3
Регулирование института чрезвычайного положения парламентским актом (а не скажем, подзаконными актами) является признаком
1
См.: Всемирная история. Т. 16. С. 496–502.
Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта//К. Маркс,
Ф. Энгельс Собр. соч. Т. 8. М.: ГИПЛ, 1957. С. 135.
3
К законодательству о чрезвычайном положении. Рабочие мате+
риалы/
Э. М. Аметистов, В. Г. Голицын, С. А. Ковалев и др. М.: Междуна+
родный фонд "За выживание и развитие человечества". Проектная
группа по правам человека. 1989. С. 5.
2
119
высокого уровня политико-правового развития общества, в целом, и
степени защищенности прав и свобод граждан, в частности. Отдельные политики считают, что законодательство о чрезвычайных положениях позволяет власть придержавшим действовать вне форм парламентской демократии, вне рамок законности и существующего
права. И это все якобы неизбежно ведет к установлению открытого
произвола, полицейских репрессий и правительственных усмотрений". 1 Очевидность сказанного подтверждается нашей повседневной
жизнью. Так, 16 августа 1999 года в процессе обсуждения в Государственной Думе кандидатуры на назначение премьер-министром России В. В. Путина неоднократно ставился вопрос о перспективе введения чрезвычайного положения в России или в Дагестане в связи с
вторжением туда бандформирований исламистов. Кандидат в премьер-министры неоднократно повторял, что принятием жестких мер
с бандформированиями будет покончено, и, что для введения чрезвычайного положения на территории Дагестана, подвергшейся агрессии извне, нет никаких оснований. Президент России Б. Н. Ельцин, выступая в тот же вечер, подтвердил, что чрезвычайного положения вводится не будет. Ряд руководителей депутатских фракций с
тревогой и боязнью говорили о возможности введения чрезвычайного положения. Так, руководитель фракции "Российские регионы" О.
Морозов в своем выступлении на заседании Госдумы отметил, что
введение чрезвычайного положения чревато серьезными последствиями, особенно в предверии выборов в Государственную Думу, и
может нанести тяжелый удар по завоеваниям демократии. Нам кажется, что такая оценка данного института не совсем верна. Она определена с позиций инстинктивной оценки нашего недавнего тоталитарного прошлого, когда в угоду отдельным вождям попирались
элементарные права и свободы граждан.
Второй причиной такого подхода является либо отсутствие правовой основы чрезвычайного положения, либо ее несоответствие мировой практике и современному развитию общества. Назначение
данного вида законов, по словам В. Ф. Яковлева, состоит именно в
1
См.: Жданов А. А. "Чрезвычайное положение" по административному
праву империалистических государств //Правоведение. 1965. № 1. С. 42;
Авдеев Ю. И. Кризис буржуазно-демократических институтов (Чрезвычайное законодательство – инструмент разрушения буржуазной демократии)
//Сов. государство и право. 1969. № 9. С. 128.
120
"создании законных возможностей для неотложного применения
действенных мер по нормализации общественной жизни, жизнеобеспечения людей, восстановлению и поддержанию общественного порядка". 1 Все основные правоотношения в период чрезвычайного положения должен регулировать только парламентский акт, не стесняющий, с одной стороны, исполнительную власть в возможности
быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию, но, с другой стороны, жестко и подробно ограничивающий все недопустимые методы такого реагирования. Отсутствие такого акта, как мы уже отмечали, либо обрекает государственные органы власти и управления на
бездействие и нерешительность именно тогда, когда требуются
срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя, либо иногда, в
отсутствие закона, могут быть применены неоправданные меры. Закон, таким образом, может позволить избежать и того, и другого.
Рассматривая проблему обеспечения прав и свобод личности в условиях чрезвычайного положения мы всегда исходим из того, как бы в
данной ситуации не нанести ущерб последним. Таким образом, думая о том, что введение данного правового режима принесет определенные неудобства гражданам и ограничение их прав, затягивая процесс введения, мы порой оставляем всех законопослушных граждан
заложниками обстоятельств, требующих введения режима, и граждане могут потерять все и даже жизнь при дальнейшем неблагоприятном развитии событий. Закон должен четко определить конкретных
субъектов, от которых зависит своевременное реагирование на возникающие угрозы и введение режима чрезвычайного положения, как
превентивной меры по эскалации, а затем полной ликвидации угроз.
Закон должен обязывать соответствующие власти на активное использование предусмотренных чрезвычайных полномочий.
Так, в ст. 22 Положения 14 августа 1881 года указывалось, что "в
случае бездействия власти административных лиц при исполнении
ими обязанностей по охране государственного порядка и общественного спокойствия, лица эти могут быть по определению суда подвергаемы определенным в законе взысканиям, не только в высшей мере,
1
См.: Стенограмма обсуждения Закона СССР "О правовом режи+
ме чрезвычайного положения". Верховный Совет СССР. 3+я сессия.
Бюллетень №
1. Заседание Совета Союза 26. 02. 1990. С. 4.
121
но даже одной или двумя степенями выше". 1 Естественно, что нерешительность властей, их бездействие может принести больше вреда,
чем в определенной степени превышение полномочий. Существует
определенный риск ибо властям приходится действовать порой в условиях крайней необходимости. Закон должен определить границы
ответственности властей, действовавших в условиях чрезвычайного
положения, а также механизм обжалования незаконных действий
администрации по применению исключительных полномочий. В
еженедельной газете "Санкт-Петербургские ведомости" за 13 августа
1999 года опубликована информационная подборка о боевых действиях в Дагестане под общим наименованием "Если бандит не сдается, его уничтожают". Приведем только некоторые выдержки из данных материалов. Сообщая об огромных потерях со стороны боевиков, газета приводит заявление заместителя министра внутренних
дел России генерал-лейтенанта милиции Игоря Зубова: "Мы тоже
несем потери, но они не сравнимы с потерями боевиков и укладываются в рамки норм. Это неизбежные военные потери в ходе проведения боевой операции". "Приказом министра внутренних дел Дагестана полностью запрещены все виды передвижения по всей административной границе с Чечней". "Боевое крещение под селением
Годобери прошли добровольцы из первого отряда ополченцев Махачкалинской интернациональной бригады, отправленные из дагестанской столицы на помощь армейским частям". 2 Такая информация свидетельствует о том, что в данном регионе сложилась особая
ситуация, связанная с нарушением нормальных условий жизни и деятельности людей, вызванных агрессией исламских фундаменталистов, которые, по заявлению министра иностранных дел России В.
Иванова, получают материальную поддержку со стороны Турции,
Саудовской Аравии и других государств. При данных обстоятельствах и наличии такой чрезвычайной ситуации, 3 которые не могли
1
См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. С. 131.
См.: Если бандит не сдается, его уничтожают //Санкт-Петербургские
ведомости. 1999. 13 авг. С. 1, 4.
3
Чрезвычайная ситуация (англ. emerqency sitnation) – обстанов+
ка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии,
опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного
бедствия, которые могли повлечь или повлекли за собой человече+
ские жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной
2
122
быть устранены в общем порядке без применения специальных мер,
от властей требуется введение чрезвычайного положения. Ибо только режим чрезвычайного положения дает правовые основы для расширения круга обязанностей и пределов компетенции существующих органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, по охране общественного порядка и нормализации
обстановки. Согласно п. м) ст. 71 Конституции РФ 1 обеспечение
обороны и безопасности страны отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Наряду с обороной к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение национальной безопасности,
направленное на защиту национальных интересов. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает одновременно в качестве ее неотъемлемой части и условия реализации. В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз государству и обществу, но и на осуществление комплекса мер
по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и
духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Ст. 88 Конституции
РФ посвящена полномочию Президента Российской Федерации на
введение чрезвычайного положения на всей территории России или в
отдельных местностях. Условия и порядок введения чрезвычайного
положения должны быть определены, как предусмотрено в Конституции, федеральным конституционным законом. К сожалению, депутаты Государственной Думы только полемизируют о необходимости
применения такого закона. В настоящее время на территории нашего
государства действует Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении".
Таким образом, мы видим, что Конституция РФ и ныне действующий Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" позволяют Президенту Российской Федерации ввести чрезсреде, значительные материальные потери и нарушение условий
жизнедеятельности людей (См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М.
Ю. Юридическая энциклопедия /Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.,
1999. С. 494).
1
См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий Конст.
Суда РФ, официальный текст, принятия и вступление в силу по+
правок к Конституции РФ. М.: Юрайт, 1958. С. 33–34.
123
вычайное положение. Это позволило бы органам власти Дагестана
использовать для наведения порядка дополнительные полномочия,
предоставляемые режимом чрезвычайного положения. Идут боевые
действия, фактически идет необъявленная война. Власти вводят отдельные ограничения в зоне конфликта, создают военизированные
формирования добровольцев. Если бы действовал режим чрезвычайного положения, то данные меры дагестанских властей находились
бы в пределах его правового поля. В сложившейся ситуации их действия выходят за рамки полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и другими обыкновенными законами. Ибо чрезвычайные полномочия власти могут получать только из исключительных чрезвычайных нормативных актов. Таким актом мог бы стать Указ Президента России о введении чрезвычайного положения в Дагестане и
этим самым мог бы быть включен механизм действия Закона "О
чрезвычайном положении". Поэтому в новом Законе "О чрезвычайном положении" необходимо предусмотреть механизм ответственности за бездеятельность руководства по своевременному введению
исключительных правовых режимов, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Идет война. Гибнут люди. И в то же время
должностные лица говорят: "Чрезвычайного положения вводить не
будем, а будем применять жесткие меры по уничтожению бандитов".
Если возникла чрезвычайная ситуация, то необходимо действовать в
рамках Закона по ее устранению. Если такая ситуация отсутствует,
то откуда такие людские потери, даже "нормативные", по словам И.
Зубова, в мирное время?
К сожалению, нынешний состав Государственной Думы не создал
нормальное и эффективно действующее законодательство, способное
защитить простых людей и навести порядок в стране, в том числе и в
чрезвычайных ситуациях. В сложившейся ситуации депутаты думают не о решении проблем в Дагестане, ситуация в котором настоятельно требует введения чрезвычайного положения, прежде всего в
интересах этого края и его властей, а думают о своем очередном избрании в Государственную Думу и личном благополучии на ближайшие четыре года. Чрезвычайное положение, введенное для решения проблем Северного Кавказа, может отрицательно сказаться на
решении собственных интересов. Отрицательным отношением к
чрезвычайному правовому режиму оказывают психологическое давление на Президента по выполнению им своего Конституционного
полномочия, предусмотренного ст. 88 Конституции РФ.
124
Нормы, регулирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали занимать все более важное место в конституциях разных
стран мира. Если четверть века тому назад исключение составляли
Основные законы примерно двадцати пяти государств, то к настоящему времени их осталось менее десяти (как правило, наиболее старых): США 1787 год, Бельгия 1831 год (с последующими изменениями), Новой Зеландии (Акт о Конституции) 1852 год, Австралийского Союза 1900 год и др. Последней (по времени) конституцией,
дополненной нормой о возможности введения чрезвычайного положения, стала Конституция Кубы 1976 года. Статья о чрезвычайном
положении (вместе с целым рядом других поправок, внесших изменения в 76 статей Основного закона республики) была рассмотрена и
принята Национальной ассамблеей Кубы в июле 1992 года.
Включение норм, регулирующих институт чрезвычайного положения, в тексты Основных законов, процедура изменения которых
значительно сложнее, чем процедура внесения поправок и дополнений в обычные парламентские акты, является одной из гарантий против возможного злоупотребления исполнительной властью своими
исключительными полномочиями путем неоправданного, произвольного применения чрезвычайных правовых норм для разрешения
ситуаций и обстоятельств, не носящих чрезвычайного характера.
Сравнительно-правовой анализ национального законодательства
зарубежных стран свидетельствует о наличии в нем регламентации
различных режимов, объединенных понятием "чрезвычайного положения". И. Михайловская на основе проведенного анализа многочисленных зарубежных источников утверждает, что "в зарубежном законодательстве существует одна категория: чрезвычайное положение". 1
Понятно стремление ученой покончить с путаницей в терминологии (чрезвычайное положение, военное, осадное, исключительное,
особое и т. п.). Действительно, многие зарубежные государствоведы
преимущественно оперируют единым понятием "чрезвычайное положение". Однако в национальном законодательстве встречаются
различные термины и поэтому, исходя из данного положения, нельзя, в полной мере, согласится с мнением ученой.
1
См.: Чрезвычайное положение. Юристы обсуждают: каким должен
быть закон для экстремальной ситуации //Московские новости. 1989. 25
июля. № 26. С. 10.
125
Так, собственно термин "чрезвычайное положение" встречается в
законодательствах Алжира, Анголы, Бангладеш, Болгарии, Великобритании, Венгрии, Гане, Замбии, Зимбабве, Индии, Иордании, Ирландии, Египте, Кении, Марокко, Мали, Никарагуа, Польши, Румынии, Сирии, Сенегала, Сомали, США, Уганды, Франции и др.
Термин "осадное положение" встречается в конституциях Бельгии, Бразилии, Венесуэлы, Греции и др.
"Режим военного положения" встречается в законодательстве:
Великобритании, Вьетнама, Нидерландов, Республики Корея, Таиланда, Филиппин и др.
Кроме того, встречаются термины:
– "состояние войны" (Бельгия, Италия и др.);
– "состояние общественной опасности" (Италия);
– "состояние напряженности" (ФРГ);
– "состояние обороны" (ФРГ, Финляндия);
– "состояние угрозы" (Испания);
– "состояние бдительности" (Габон)
и "состояние тревоги" (Габон).
В законодательстве современной России также встречаются понятия:"военное положение" и "чрезвычайное положение". Так, в п. 2 ст.
87 Конституции РФ указывается: "В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент
Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации
или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". 1 В п. 3 данной статьи уточняется, что "режим военного положения определяется федеральным конституционным законом". 2 В ст.
19 Федерального закона "Об обороне" 3 военное положение определяется как "особый правовой режим деятельности государственной
власти, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающих ограничение прав и свобод". В условиях военного положения органы государственной власти могут быть наделены особыми полномочиями, обеспечивающими выполнение задач, связанных
1
См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юрайт, 1998. С.
40.
2
Там же.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ. 1992. №
42. Ст. 2331.
3
126
с военным положением; могут быть созданы специальные органы
военного управления, власть которых распространяется и на гражданских лиц; органы военного управления могут получить особые
права. Все органы и должностные лица обязаны оказывать содействие военному командованию в использовании средств и сил на данной территории для обороны, обеспечения безопасности и порядка.
При этом некоторые конституционные права и свободы граждан могут быть ограничены (например, свобода собраний, свобода печати и
др.). Однако согласно Конституции РФ такие ограничения возможны
только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Россия является участником "Международного пакта о гражданских
и политических правах", вступившего в силу в 1976 году. Поэтому
ст. 56 Конституции РФ установила гарантии прав и свобод граждан в
условиях чрезвычайного положения. В п. 3, данной статьи четко определен перечень тех прав и свобод, которые не подлежат ограничению даже в условиях чрезвычайного положения: право на жизнь (ст.
20), право на обеспечение достоинства личности (ст. 21), право на
неукоснительность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть первая ст. 23), свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и
иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть
первая ст. 34), право на жилище (часть первая ст. 40). Кроме того, не
допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24). Особое
значение имеет положение Конституции РФ, что в условиях чрезвычайного положения каждому гарантируется весь комплекс прав человека и гражданина, предусмотренный в ст. 46–54.
При введении военного положения Президент Российской Федерации немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении военного положения должен быть утвержден Советом Федерации. Военное положение – это
особый вид исключительного правового режима.
Наша страна пережила одну из тяжелейших в истории человечества войн – Великую Отечественную войну. Опыт формирования
данного правового режима в годы войны и особенно в экстремальных условиях блокады Ленинграда является уникальным. Поэтому
мы решили посвятить исследованию данных вопросов отдельную
127
самостоятельную часть. В ст. 88 Конституции РФ записано: "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное
положение с немедленным сообщением об этом Совету Федерации и
Государственной Думе". 1 Условия, основания и порядок введения
чрезвычайного положения указаны в ныне действующем Законе
РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". 2
Указ Президента о введении чрезвычайного положения доводится
до сведения населения. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводится исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики.
Целью введения чрезвычайного положения является скорейшая
мобилизация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.
Чрезвычайное положение неоднократно вводилось на части территорий некоторых республик на юге России, куда посылались войска с миротворческими задачами, а также привлекались сотрудники
органов внутренних дел различных регионов.
Этот вопрос также заслуживает особого внимания, поэтому ему
будет посвящена самостоятельная часть нашего исследования. В
данном параграфе мы только обозначили эти вопросы, чтобы на основе сравнительно-правового анализа выявить те основные черты,
которые помогут нам понять саму природу чрезвычайных правовых
режимов.
Нам кажется, что было бы неверно рассматривать данные режимы
как различные правовые институты, поскольку одни и те же элементы и признаки, определяющие, скажем, осадное положение или состояние угрозы в странах (например, в Аргентине и Испании), характеризуют соответственно состояние обороны или чрезвычайного положения в других (например, Великобритании). Речь идет, таким образом, не о различных правовых институтах, а о различных видах
1
См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юрайт, 1998. С. 40.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховно+
го Совета РСФСР. 1991. №
22. Ст. 773.
2
128
или формах института чрезвычайного положения как общего, родового понятия.
Названия, которые институт чрезвычайного положения имеет в
различных государствах,как свидетельствуют профессор университета г. Утрехт (Нидерланды) Фред ван Хуф, также "не имеют никакого значения для международного права. Различия между содержащимися в национальных законодательствах терминами "осадное положение", "состояние обороны", "состояние угрозы" и т. п. не столь
важны. Все эти состояния покрываются термином "чрезвычайное
положение", при котором жизнь нации находится под угрозой". 1
С мнением ученого нельзя не согласиться. России предстоит
большая законотворческая работа по совершенствованию исключительного законодательства. Этого требует жизнь и интересы граждан
России. Но решая данную проблему, законодатель должен исходить
из четкой структуры подсистемы чрезвычайного законодательства,
как части общенациональной системы права.
В заключение можно предложить дефиницию правового института чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение представляет собой межотраслевой
правовой институт, определяющий особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, вводимый в
соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом
Российской Федерации на всей территории России или отдельных
местностях в случае возникновения реальных угроз для безопасности
граждан или конституционного строя республики, в целях быстрейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.
Чрезвычайное положение может иметь различные формы (виды):
военное положение, осадное положение и др., которые определяются
видом соответствующих угроз. Все это предопределяет необходимость приведения исключительного законодательства России в соответствие с Основным Законом государства и современным развитием
общества.
1
См.: Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах (на примере Великобритании и Индии): Дис. …
канд. Юрид. наук. М., 1992. С. 26–27.
129
Основания введения, назначения и
элементы правового института
чрезвычайного
положения
В середине 60-х годов под эгидой ООН
был проведен обзор Конституций 36 стран
мира, чтобы установить исчерпывающий перечень тех серьезных угроз государству, при
наличии которых оправдано принятие исключительных мер, включая введение чрезвычайного положения. В результате этой работы
авторы обзора определили семь таких обстоятельств:
1) внешняя угроза (международный конфликт, война, вторжение
извне, оборона либо обеспечение безопасности государства в целом
или какой-то его части;
2) гражданская война, восстание, "подрывные действия революционных элементов";
3) нарушения мира, публичного порядка или спокойствия;
4) угроза конституционному строю;
5) стихийное бедствие;
6) угроза экономической жизни страны или каких-то ее частей;
7) нарушение жизненно-важных отраслей экономики или общественных служб. 1
Следует отметить, что данный перечень, составленный экспертами ООН, не является первым исследованием такого рода. Первые
сводные списки оснований для введения чрезвычайного положения
были составлены еще в конце 50-х годов западногерманскими учеными А. Хаманном и Х. Фольцем.
Данные исследователи также выделили по шесть-семь групп таких оснований. По мнению А. Хаманна, ими являются:
1) нападение на стражу;
2) публичные выступления с целью нарушения действующего
конституционного режима;
3) серьезные правонарушения, угрожающие правопорядку и безопасности;
4) катастрофы, стачки и забастовки в отраслях производства, жизненно важных в экономическом отношении;
1
United NNNations Departament of Economic and Social Affairs, Study of
the Riqht of Everyone to Be Free from Arbitrary Arreqf, Detention and Eexile /
V. N. Doc. E/CNY/826. Pev. 1. (1965). P. 184.
130
5) перебои в снабжении населения;
6) затруднения в экономике и финансах.
В 1962 году в Кельне вышла в свет книга Х. Фольца под названием "Чрезвычайное положение и законодательство о чрезвычайном
положении". В данной работе ученый дал более детальную разработку оснований для введения чрезвычайного положения. По мнению Х.
Фольца к ним можно отнести:
1) наличие внешней угрозы для государства, выражающейся в совершении иностранным государством актов военной угрозы или военного нападения, а также руководстве иностранным государством
действиями "подрывных элементов" внутри страны;
2) наличие различного рода "внутренних беспорядков", мятежей и
волнений;
3) наступление "конституционной необходимости", вызванной
нарушением функционирования какого-либо конституционного органа или конфликтом (в федеральном государстве) между центром и
субъектом федерации;
4) нарушение функционирования государственного аппарата, вызванное забастовкой государственных служащих;
5) отказ от уплаты налогов (налоговая забастовка);
6) бедственное положение в области экономики и финансов, а
также трудовые конфликты;
7) катастрофы, эпидемии и стихийные бедствия.
Х. Фольц допускает возможность комбинированного сочетания
двух и более указанных им обстоятельств, а также возможность появления иных оснований, которые могли бы вызвать состояние чрезвычайного положения для государства.
Вполне разделяя такую точку зрения, французский ученый
А. Матио в своей монографии "Теория чрезвычайных обстоятельств"
тем не менее заявляет о другом подходе к рассматриваемой проблеме. А. Матио считает, что нельзя наперед с точностью определить,
каковы будут чрезвычайные обстоятельства и возражает против попыток создания исчерпывающего перечня такого рода обстоятельств.
Исследованию позиций по данным проблемам зарубежных государствоведов, посвящен ряд работ наших отечественных ученых.
Среди них можно отметить одну из первых монографических работ по данной проблеме, подготовленную известным отечественным
ученым доктором юридических наук С. Л. Зивсом "Кризис буржуаз-
131
ной законности в современных империалистических государствах". 1
А также научные публикации по данным вопросам А. А. Жданова, 2
Ю. И. Авдеева, 3 С. Ю. Кашкина, 4 М.Л Энтина. 5 и др. Большой
вклад в исследование теории правового института чрезвычайного
положения внес А. Н. Домрин. 6
Действительно, далеко не все из оснований для введения чрезвычайного положения, предложенных А. Хаманном, Х. Фольцем, экспертами ООН и другими исследователями, находят свое отражение в
национальных законодательствах стран мира. В большинстве случаев определение не идет дальше войны или ее угрозы, а также внешней вооруженной агрессии. В других законодательствах дается более
широкий перечень оснований, включающий в себя восстание (или
вооруженное восстание), угрозу независимости, территориальной
целостности, государственным институтам, экономической стабильности, общественному порядку или благосостоянию большого числа
граждан, а также стихийные бедствия. Кроме того, ряд законодательств одним из оснований для введения чрезвычайного положения
называет международные обязательства данных стран (в Германии,
например, данное основание носит название "союзнической оговорки"). 7
1
См.: Зивс С. Л. Кризис буржуазной законности в современных империалистических государствах. М.: Изд-во АН СССР, 1958.
2
См.: Жданов А. А. "Чрезвычайное положение" по администра+
тивному праву империалистических государств //Правоведение.
1965. №
1.
3
См.: Авдеев Ю. И. Кризис буржуазно-демократических институтов
(чрезвычайное законодательство – институт разрушения буржуазной демократии) //Сов. гос. и право. 1969. № 9.
4
См.: Кашкин С. Ю. Чрезвычайный конституционный механизм
в Индии//Современный буржуазный конституционализм в теории
и на практике: Межвуз. сб. науч. тр./СЮИ. Свердловск, 1985.
5
См.: Энтин М. Л. От урегулирования к предотвращению кон+
фликтов:
потребность
в
превентивной
дипломатии
//Международные исследования. №1–2 (5). М.: Ассоциация теории
и моделирования международных отношений, март–июнь 1991.
6
См.: Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного
положения в зарубежных странах. С. 28–30.
7
См.: Чрезвычайное законодательство ФРГ. М.: Юрид. лит.
1968.
132
Законодательство Российской Федерации во многом, определяя
основания введения чрезвычайного положения, совпадает с теми основаниями, которые мы указали на основе анализа зарубежного законодательства. Вместе с тем, оно предусматривает ряд таких оснований, которые не встречаются в зарубежных источниках. Чтобы
представить картину в полном объеме мы перечислим все основания
введения чрезвычайного положения, определенные российским
чрезвычайным законодательством. Так, согласно ст. 4 Закона РСФСР
от 17 мая 1991 года, основанием для введения чрезвычайного положения, являются:
– попытки насильственного изменения конституционного строя;
– массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием;
– межнациональные конфликты;
– блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
– стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии,
ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ. 1
"В споре двух точек зрения, – отмечает А. М. Домрин, – представленных западногерманскими юристами, с одной стороны, и А.
Матио, с другой, более обоснованной представляется позиция сторонников четкого и исчерпывающего перечня оснований для введения чрезвычайного положения. Отсутствие в правовых актах точных
и конкретных формулировок таких оснований, перенос центра тяжести на общую для многих (преимущественно, развивающихся) стран
концепцию, согласно которой мнение главы государства о существовании или неизбежности наступления чрезвычайного положения является достаточным основанием для издания соответствующего декрета, открывает широкие возможности для злоупотребления исполнительной властью своими дискреционными полномочиями". 2 Данное исследование А. М. Домрина относится к концу 80 – началу 90-х
годов. На тот период можно было бы безоговорочно согласится с
1
См.: Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
2
Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного по+
ложения в зарубежных странах. С. 30–31.
133
мнением ученого. Но в современных условиях данное утверждение
является дискуссионным.
Почему, говоря о властных структурах, мы исходим из принципа
их "презумпции виновности". Да, власти зачастую нарушают требования законов и других нормативно-правовых актов. Но можно ли
предусмотреть все существующие угрозы, которые могут потребовать введения чрезвычайного положения в будущем? Так почему мы
заранее отказываем властям в организации своевременной защиты
граждан о возможных, непредвиденных угроз, которые человечество
может обнаружить в будущем. Например, "в настоящее время в России, – отметил кандидат юридических наук А. И. Васильев, – наблюдается тенденция роста числа техногенных (промышленных и транспортных) аварий, основными причинами которых являются износ
основных фондов ядерной, химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей промышленности. Растет вероятность опасных
внешних воздействий на ядерные объекты по причине расширения в
местах их расположения сети потенциально опасных энергоемких
хозяйственных объектов, а также снижения ответственности государственных органов и персонала этих объектов за их аварийную
эксплуатацию". 1
В целом, нынешняя ситуация в техносфере Российской Федерации такова, что "из-за старения оборудования, снижения технологической дисциплины и возможных актов терроризма значительно возросла вероятность аварий и катастроф, по последствиям сопоставимых с применением оружия массового поражения". 2
Особую опасность, которая стала осознаваться только сейчас, несет в себе использование ядерных технологий. "От последствий мирной, военной или террористической ядерной катастрофы нельзя укрыться ни в одной части планеты", – предупреждает председатель
Совета Центра экологической политики России А. В. Яблоков. 3 Катастрофы и аварии, в том числе и техногенные, очень часто приводят
к гибели людей. Такие случаи всегда были и остаются объектом самого пристального внимания общества. В связи с этим техногенная
1
Васильев А. И. Технологическая безопасность военной деятельности
накануне XXI века. М.: Манускрипт, 1998. С. 12.
2
См.: Армейский сборник. 1995. №
8. С. 17.
3
См.: Яблоков А. В. Ядерное оружие себя исчерпа+
ло//Независимое военное обозрение. 1997. №
31.
134
безопасность приобретает ранг категории социальной и политической. А для нынешней России этот вопрос имеет особо важное значение. "Увеличение количества и расширение масштабов чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, влекущих значительные материальные и людские потери, нередко сопоставимых с
потерями в вооруженных конфликтах, делают крайне актуальной
проблему обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в природно-техногенной и экологической сферах". 1
В целом, проблемы, возникающие на стыках, в точках взаимодействия различных типов факторов, например технологических и политических, технологических и экологических, считаются наиболее
сложными в настоящее время. Они могут создать такие угрозы для
общества, которые в настоящее время мы не можем даже представить. Властям будет необходимо принимать экстренные меры по их
устранению, в том числе и в законодательном плане. Поэтому мы
должны будем дать возможность всем ветвям власти в этих сверхэкстренных чрезвычайных обстоятельствах действовать очень оперативно. Ибо жизнь человека превыше всего и не должна зависеть от
пределов, определенных чрезвычайным законодательством, до возникновения новых, не спрогнозированных заранее ситуаций, и тем
самым, не получившим законодательной регламентации.
Эти рассуждения не позволяют нам, в целом, принять точку зрения А. Н. Домрина. Хотя с позиции перестраховки превенции нарушений законности с данной точкой зрения можно согласиться. Поэтому, считая данные вопросы дискуссионными, останемся на стороне тех, кто считает возможным не загонять власти в рамки закона, а
предоставить возможность с позиции общих принципов права и в
гуманистических целях, направленных на защиту прав и свобод личности, принимать неадекватные решения, вытекающие из непредвиденных ситуаций и интересов человека и гражданина.
В практике существуют два основных способа введения чрезвычайного положения – декретом (прокламацией) главы исполнительной власти или парламентским актом – в зависимости от того, какой
орган власти является источником принятия решений и какому отводится подчиненное, зависимое положение.
1
Указ Президента Российской Федерации №1300 от 17 декабря
1997 г. "Концепция национальной безопасности Российской Феде+
рации"//СЗ РФ. 1997. №
52. Ст. 5909.
135
Среди большинства ученых наблюдается совпадение взглядов по
данному вопросу. Так, по мнению видных английских государствоведов Э. Чэйда и Дж. Филиппса "всегда признавалось, что в то время,
когда для государства возникает опасность, исполнительной власти
должны быть предоставлены особые полномочия". 1 Германские
юристы Д. Бартцш, Х. Штребель, Ф. А. Хейдте также считают, что
право на введение чрезвычайного положения имеют органы управления во всех случаях серьезной угрозы государству, для преодоления которой необходимо принять срочные меры, не дожидаясь решения парламента. "Нация, находящаяся в состоянии... опасности, не
может позволить себе раскопки парламентской волокиты", – отмечает Иван Солоневич. 2 Аналогичную позицию занимает М. Амеллер:
"Обычный порядок неприемлем во времена кризиса, когда правительственный механизм должен действовать с максимальной оперативностью". 3
Вместе с тем, следует отметить, что во многих странах мира полномочия по введению чрезвычайного положения возложены на главу
государства.
Таким примером может являться введение чрезвычайного положения в Российской Федерации. Закон РСФСР от 17 мая 1991 года
"О чрезвычайном положении" предусматривал введение чрезвычайного положения указом Президента России (ст. 5), либо высшим органом государственной власти республики в составе Российской Федерации (ст. 6). 4 Действующая в настоящее время Конституция Российской Федерации (Основной закон), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, закрепила не только не применявшийся ранее принцип разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), но и "...главенствующую роль Президента
или верховенство представительного органа в системе высших орга1
См.: Чэйд Э., Филипс Дж. Конституционное право. М.: Иностранная
литература, 1950. С. 431.
2
См.: Солоневич И. Народная монархия. Сан+Франциско: Отдел
Российского Народно+Монархического Движения в Калифорнии,
1979. С. 78.
3
См.: Амеллер М. Парламенты. М.: Прогресс, 1967. С. 232.
4
См.: Организация и деятельность органов внутренних дел Российской
Федерации. Сб. норм. актов /Под ред. В. В. Черникова. М.: Юрид. лит., 1994.
С. 67.
136
нов государственной власти...". 1 Полномочия Президента России
очень широкие. Конституция РФ 1993 года наделяет его исключительными полномочиями на введение на территории России "военного положения" (ч. 2 ст. 87) 2 и "чрезвычайного положения" (ст. 88). 3
Таким образом, в настоящее время, согласно Конституции РФ введение чрезвычайных правовых режимов возложено исключительно на
Президента Российской Федерации. Законодатель такой подход к
решению данной проблемы позаимствовал во Франции, которая на
определенных этапах своей истории отмечалась сильной личностью
президента.
Форма правления Франции отмечается явным приоритетом исполнительной власти над законодательной. Полномочия президента
страны очень широки даже в обычных, нормальных условиях. Однако Конституция Пятой республики, в период президентства Шарля
де-Голля в 1958 году, наделила его еще исключительными полномочиями на принятие мер, которые "диктуются обстоятельствами". Такими обстоятельствами являются "серьезная и непосредственная"
угроза "институтам Республики, независимости Нации, целостности
ее территории или выполнению ее международных обязательств", а
также нарушение нормального функционирования конституционных
органов государственной власти (ст. 16). 4
Аналогичными чрезвычайными полномочиями наделены президенты стран бывших французских и бельгийских колоний, которые
при разработке своих конституций следовали модели конституций
бывших своих метрополий.
В ряде государств, например, Ирландии, Испании, Канаде и некоторых других странах – правом объявления чрезвычайного положения обладает правительство.
Лишь в незначительной части стран мира: Германии, Израиле,
Болгарии и ряде других, парламент сам уполномочен объявить чрезвычайное положение.
1
Конституция Российской Федерации: комментарий Конститу+
ционного Суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в
силу поправок к Конституции РФ. М.: Юрайт, 1998. С. 6.
2
Там же. С. 40.
3
Там же.
4
См.: Конституции буржуазных государств. М.: Юрид. лит., 1982. С. 94.
137
Вопрос о том, имеется ли достаточно законных оснований для
объявления чрезвычайного положения, в большинстве государств
мира решается главой исполнительной власти единолично.
В некоторых из них решение о введении чрезвычайного положения может быть принято только после официальных консультаций с
теми или иными государственными органами. Во Франции, например, президент может применять свои исключительные полномочия
после консультаций с премьер-министром, председателями палат
парламента, а также с Конституционным советом. В России введение
чрезвычайного положения, является конституционным полномочием
Президента, поэтому законодатель не предусмотрел процедуру обсуждения и соглашения. Однако ввиду большой важности решения,
не исключена возможность проведения по данному вопросу консультаций с Советом Федерации, Государственной Думой и другими законодательными органами. Тем более, что, вводя чрезвычайное положение, Президент Российской Федерации обязан незамедлительно
сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Указ
Президента России о введении чрезвычайного положения подлежит
утверждению Советом Федерации. Как правило, Совет Федерации
утверждал соответствующие Указы Президента. Однако в практике
встречались и противоположные случаи. Так, 7 февраля 1995 года
Совет Федерации отказал в утверждении Указа о продлении чрезвычайного положения на части территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действующий Указ. 1
Международный комитет по обеспечению законодательства о
правах человека Международной ассоциации юристов (МАЮ), подготовил специальный доклад "Минимальные стандарты норм о правах человека при исключительном положении", который был одобрен на Парижской конференции МАЮ в 1984 году.
В нем, в частности, указывалось, что "из двух политических органов основная ответственность за введение чрезвычайного положения
принадлежит законодательной власти". 2
Вывод экспертов комитета МАЮ, на наш взгляд, является весьма
важным. В большинстве стран мира институт чрезвычайного поло1
См.: Конституция Российской Федерации. С. 502.
См.: International Law Association Paris Conference (1984). International
Committee on the Enforcement of Human Riqhts Law. Report of the Committee//
Minimum Standards of Human Riqhts Norms in a State of Exception. P. 5.
2
138
жения строится на следующем принципе: законодательная власть не
вправе стеснять власть исполнительную в возможности быстрого
реагирования на возникновение экстремальных ситуаций, однако
законодатель может и должен четко регулировать объем дискреционных полномочий главы исполнительной власти, отметить или не
продлить особое положение и, тем самым, жестко контролировать
все допустимые методы чрезвычайного реагирования исполнительной власти при исключительных обстоятельствах.
Действительно, в большинстве стран мира, решение исполнительной власти о введении особого режима, как правило, должно быть
утверждено парламентом.
Исключение составляют ряд новых развивающихся стран, бывших колоний Франции и Бельгии, президенты которых лишь информируют парламент о принятых мерах.
В России, как мы уже сказали, решение Президента не только доводится до сведения Совета Федерации и Государственной Думы, но
и требует утверждения Советом Федерации.
В августе 1999 года многие члены Государственной Думы России,
оценивая сложную обстановку в Дагестане, высказываясь за жесткие
меры в отношении исламских фундаменталистов, вторгшихся в пределы России и попытавшихся нанести ощутимый удар по целостности государства, негативно высказывались в отношении введения
чрезвычайного положения в Северо-Кавказском регионе. Думается,
что все они искренне желали быстрейшего восстановления порядка в
данном регионе, и хотя видели, что налицо все основания для введения чрезвычайного положения, но опасались, что данный режим может распространится в преддверии выборов в Государственную Думу на всю страну и внесет свои коррективы как в выборы, так и в
деятельность высших органов государственной власти. Эти опасения
основаны на всем укладе российской действительности, опыте тоталитарного прошлого в нашей стране. 1
1
См.: Рассказов Л. П. ВЧК–ГПУ–ОГПУ–НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества
(1917–1941 гг.): Автореф. Дис. … д-ра юрид. наук /СПб., 1999. С. 9; Боер В.
М., Янгол Н. Г. Российская государственность. С. 56–73; Григонис Э. П. Механизм правового государства: Монография /СПбГУАП. СПб., 1999. С. 66–
71 и др.
139
Конституционное законодательство большинства стран мира содержат нормы, запрещающие роспуск высшего органа представительной власти во время действия прокламации о чрезвычайном положении. Напротив, оно предполагает продление обычного срока
работы парламента. Решение о продлении режима чрезвычайного
положения во многих случаях также принимается парламентом.
Оригинальная, на наш взгляд, модель чрезвычайного положения
предложена авторами Конституции Испании 1978 года. Ст. 116 Основного Закона Испании предусматривает возможность введения
трех различных видов чрезвычайного положения:
– состояние угрозы;
– осадного положения;
– и собственно чрезвычайного.
Различны обстоятельства, требующие введения каждого из указанных режимов, процедура их введения и сроки действия.
Так, состояние угрозы объявляется правительством в случае стихийных бедствий, возникновения эпидемий, нарушения нормального
функционирования основных общественных служб или обеспечение
предметами первой необходимости. Вводится данный вид чрезвычайного положения на 15 дней, но по решению парламента может
быть продлен (п. 2). При возникновении угрозы общественному порядку, гражданским свободам или нормальному функционированию
демократических институтов Совет министров после предварительной санкции Конгресса депутатов объявляет в стране чрезвычайное
положение сроком на 30 дней с правом повторного продления (п. 3).
При еще более серьезных обстоятельствах, каковыми считаются восстание, возникновение непосредственной угрозы государственному
суверенитету, территориальной целостности или Конституции Испании, по предложению правительства и при наличии абсолютного
большинства голосов Конгресса депутатов может быть введено
осадное положение без предварительно ограниченного периода действия (п. 4).
Ст. 116 содержит отдельный пункт, согласно которому во время
действия указанных особых режимов не может быть проведен роспуск Конгресса. Палаты парламента – Конгресс депутатов и Сенат –
автоматически созываются при введении особых режимов и их деятельность (равно как деятельность других конституционных органов
140
государства) не может быть прекращена во время названных состояний. 1
Правовой институт чрезвычайного положения, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов.
Законодательство ряда стран мира – Аргентины, Бельгии, Болгарии, Вьетнама, Египта, Иордании, Колумбии, США и др. – допускает
возможность введения чрезвычайного положения не только в пределах всего государства, но и на территории какой-то отдельной его
части. Между тем, согласно ст. 4 (1) Пакта о гражданских и политических правах 1966 года, 2 а также ст. 15(1) Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод 1950 года и ст. 30 Европейской социальной хартии 1961 года основанием для объявления чрезвычайного положения в государствах, участвующих в указанных
международных соглашениях, может быть исключительно "угроза
жизни нации" 3 , а не какой-то территории, на которой проживает
пусть и значительная часть общества. Мы не будем детально исследовать данную проблему. Отметим только, что по мнению многих
исследователей, далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является
нарушением норм международного права. Локальное чрезвычайное
положение вполне допустимо в тех случаях, когда основания для его
введения являются общеосновательными по своей сути, представляющими угрозу государству как таковому, его суверенитету, территориальной целостности и т. д. Если же обстоятельства локальны по
своему характеру, то для их разрешения (или подавления) в распоряжении государства имеется немало иных административно и уголовно-правовых средств, отличных от института чрезвычайного положения: установление "зон беспорядка"; объявление комендантского часа; в федеральных государствах – введение прямого (президентского) правления в субъекты федерации и т. д.
1
См.: Конституции буржуазных государств. С. 305–306.
См.: Международное право в документах/Сост. Н. Т. Блатова.
М.: Юрид. лит., 1982. С. 319.
3
См.: СССР и международное сотрудничество в области прав че+
ловека. Док. и матер. М.: Международные отношения. 1989. С.
303–304, 164, 267–268.
2
141
Правда бывает весьма затруднительно провести четкую грань между тем, какие чрезвычайные обстоятельства могут считаться однозначно общенациональными, а какие – локальными.
Введение особого положения означает переход к чрезвычайным
методам управления государством, особому режиму регулирования
отношений во многих или всех сферах жизни общества, что обычно
выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничении предметов ведения между федеральными
органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (в федеративных государствах), в ограничении (или приостановлении) социально-экономических, политических и иных прав и
свобод граждан и возложении на них некоторых дополнительных
обязанностей.
Издание прокламации (декрета) о чрезвычайном положении, как
правило, ведет к значительному расширению полномочий исполнительно-распорядительных органов власти, административного и карательного аппарата. Глава государства приобретает дополнительные (а в целом ряде случаев – исключительные) властные полномочия в социально-экономической, политической, оборонной и иных
сферах государственной жизни.
Наиболее подробно такого рода полномочия регламентируются
Основными Законами некоторых латиноамериканских государств.
При объявлении осадного положения президент Эквадора, например,
согласно Политической Конституции 1946 года, имел право обратиться к Конгрессу, а если он не был созван – к Государственному
совету, постоянно действующему органу законодательной власти, с
тем, чтобы они представили ему следующие чрезвычайные полномочия:
– в области национальной обороны и безопасности – объявлять
армию на военном положении на все время, пока сохраняется опасность, а также увеличивать контингент вооруженных сил и учреждать военные власти повсюду, где это необходимо;
– в сфере экономики и финансов – декретировать досрочную уплату налогов и других сборов за время не более одного года; выпускать займы; расходовать в интересах национальной обороны и поддержания внутреннего порядка государственные средства, даже если
они предназначены для других целей (за исключением средств социального обеспечения и здравоохранения); временно закрывать и переоборудовать порты;
142
– в отношении прав и свобод граждан – производить превентивное задержание (сроком до шести дней) или высылать лиц, подозреваемых в пособничестве развязывания войны, содействии иностранному вторжению или внутренним беспорядкам, либо участии в них;
устанавливать предварительную цензуру.
Чрезвычайные полномочия президента Эквадора были столь значительными, что при необходимости он мог переносить столицу республики из города Кито, в любое другое, более безопасное место (ст.
94). 1
Схожими полномочиями в условиях осадного положения наделялась исполнительная власть Боливии. Согласно ст. 35(5) Политической Конституции республики 1947 года, цензура могла распространяться не только на средства массовой информации, но и на частную
корреспонденцию. 2
В некоторых государствах вся полнота власти (или значительная
ее часть) на период действия особого положения передается специально создающимся или начинающим функционировать при наступлении исключительных обстоятельств чрезвычайным органам власти: Общему комитету в ФРГ, военной делегации в Швеции, Совету
национальной обороны (во главе с Председателем Государственного
Совета) на Кубе и т. д.
Военная делегация в Швеции, например, является своеобразным
"мини-парламентом", ежегодно избираемым, состоящим из 50 депутатов во главе со спикером (тальманом) и осуществляющим полномочия, которые в нормальных условиях принадлежат Риксдагу. Военная делегация при этом "сама принимает решение о формах своей
деятельности" (Форма правления. Глава 13. С. 3). 3
Исключительными полномочиями в условиях состояния обороны
в ФРГ наделяется Общий комитет, состоящий из 33 депутатов Бундестага (назначенных на основе пропорционального представительства фракций) и Бундесрата (по одному представителю от каждой из
земель) (ст. 53а Основного закона ФРГ). Абсолютным (а при необходимости простым) большинством голосов Общий комитет может
1
См.: Конституции государств Американского континента: В 3 т. М.:
Иностранная литература, 1959. Т. 3. С. 433–435.
2
Там же. Т. 1. 1957. С. 55.
3
См.: Швеция. Конституция и законодательные акты. М.: Про+
гресс, 1983. С. 55.
143
"констатировать", что "непреодолимые трудности" препятствуют
созыву Бундестага, или что он не способен принимать решения. Такая констатация ведет к замещению Общим комитетом Бундестага и
Бундесрата и принятию им на себя исполнения их полномочий – ст.
115е (1). При необходимости Общий комитет также большинством
голосов может избирать Федерального канцлера либо выразить ему
недоверие – ст. 115h (2).
Полномочия Общего комитета не носят абсолютного характера.
Он не может изменять Основной закон, отменять или приостанавливать его действия в целом или в какой-то его части, проводить перераспределение федеральных территорий, передавать верховную
власть межгосударственным институтам – ст. 115е (2). Закон о Федеральном Конституционном суде может быть изменен Общим комитетом лишь при условии, что такое изменение необходимо по мнению самого Конституционного суда (ст. 115д). Действие законов,
принятых Общим Комитетом, а также постановлений, введенных в
силу такими законами, ограничено шестью месяцами с момента отмены состояния обороны – ст. 115к (2), если до этого они не будут
отменены решением Бундестага и Бундесрата – ст. 115i (1). 1
В некоторых странах мира последствия введения чрезвычайного
положения выражаются в наделении главы государства правом издания нормативных актов, имеющих силу закона. Зачастую они образуют целые чрезвычайные "кодексы", содержащие десятки статей
или постановлений и регулирующие общественные отношения в
особых условиях. Такие нормативные акты исполнительной власти,
изданные на период действия чрезвычайного положения и утрачивающие свою силу с его отменой, обладают большей юридической
силой, чем парламентские статуты, что означает нарушение принятой иерархии источников права (Конституция – законы – подзаконные акты).
Более того, в ряде случаев акты исполнительной власти могут не
только изменять содержание актов текущего Законодательства, но и
приостанавливать действие конституционных норм. Так, ст. 358
Конституции Индии 1950 года, ст. 26 Конституции Замбии 1964 года, ст. 28 Конституции Нигерии 1960 года содержат положения, на
основании которых актом исполнительной власти может быть временно приостановлено действие всех или основных конституцион1
144
См.: Конституция буржуазных государств. С. 187, 221–224.
ных прав граждан. А согласно ст. 55(1) Конституции Непала 1959
года, монарх своей прокламацией мог вообще полностью или частично приостановить действие "любых полномочий" конституции. 1
За исключением случаев, связанных с ведением войны, отражением вооруженной агрессии извне и ликвидацией последствий стихийных бедствий, социальная функция института чрезвычайного положения, как правило, заключается в решении двух основных задач: вопервых, подавления сопротивления (организованного и неорганизованного, стихийного) одних слоев населения в интересах других 2 и,
во-вторых, обеспечения законности и правопорядка в интересах всего общества.
Единство этих задач заключается в том, что осуществляются они
одновременно и направлены на поддержание статус-кво 3 в государстве и обществе.
Социальная сущность такого статус-кво в различных странах неидентична: это может быть и защита легитимного правления перед
лицом подрывных либо неправовых действий оппозиционных сил и
реакция автократического режима 4 на массовое движение, требующее демократических перемен в государственном и политическом
устройстве страны.
Однако в обоих случаях введение режима чрезвычайного положения, как правило, сопровождается ограничением либо приостановлением всех или основных гражданских прав и свобод. Обычно это означает временный отказ от гарантий личной неприкосновенности и
неприкосновенности жилища; усиление административной и уголовной ответственности при одновременном ограничении процессуальных гарантий, что легализует упрощенную (или ускоренную) процедуру судопроизводства, проведение обысков, арестов и задержаний,
1
См.: Конституция государств Юго+Восточной Азии и Тихого
океана. М.: Иностранная литература. 1960. С. 492.
2
См.: Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и
функционирования административно-командной системы в Советском государстве (1917–1941 гг.) /УВШ МВД России. Уфа, 1994. С. 21–25.
3
Статус+кво (лат., англ. Status qvo) – в международном праве
положение, существующее в какой+либо определенный момент (Л.
В.
Тихомирова,
М. Ю. Тихомиров. Юридическая энциклопедия /Под ред. М. Ю.
Тихомирова; М., 1999. С. 426).
4
См.: Григонис Э. П. Механизм правового государства.С. 66–71.
145
запрет освобождения под залог, применение различных средств принуждения; ограничение свободы слова, включая свободу печати и
информации, а также тайны переписки; свободы собраний, митингов,
шествий и демонстраций; свободы объединений; права на проведение забастовок; свободы выбора места жительства и передвижения, в
частности, по причине объявления комендантского часа, установления особых запретных зон и т. д.; экономических прав и свобод, например, свободы частной собственности, выбора и занятия профессией, включая практику трудовой мобилизации или создания трудовых армий, наложения иных гражданских обязанностей и повинностей, введение системы принудительных государственных законов и
т. п.
Современное международное право и, в частности, международные конвенции в области прав человека признают возможность временных ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения исключительных обстоятельств.
При угрозе его безопасности, особенно в период войны или чрезвычайного положения, государство может принимать меры, ограничивающие определенные права и свободы. 1
Согласно "Международному пакту о гражданских и политических
правах" от 19 декабря 1966 года "во время чрезвычайного положения
в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о
наличии которого официально объявляется", государства-участники
могут "принимать меры и отступления от своих обязательств по настоящему Пакту" – ст. 4(1).
Ст. 56 Конституции РФ определяет, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться определенные ограничения прав
и свобод с указанием предела и срока их действия.
Следует признать, что именно при этих отступлениях могут нарушаться права человека. 2
Поэтому в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ оговаривается, что даже
при введении чрезвычайного положения основные права и свободы
1
См.: Закон "О безопасности" //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
2
См.: Международное право в документах /Сост. Н. Т. Блатова.
М.: Юрид. Лит., 1982. С. 319.
146
личности обеспечиваются государством (ст. 20, 21, 234.1, 24, 28,
344.1, 46–54 Конституции РФ) 1 .
Неслучайно, что Международный пакт 1966 года очень жестко
регламентирует границы таких отступлений.
Во-первых, они должны соответствовать "остроте положения", вовторых, не могут быть несовместимыми с другими обязательствами
государств по международному праву и, в-третьих, не должны влечь
за собой дискриминации на основе расы, цвета кожи, пола, языка,
религии или социального положения – ст. 4(1).
Особо оговаривается – ст. 4(2), что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений
от норм Пакта, гарантирующих право на жизнь (ст. 6), запрет пыток,
жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинства человека
обращения и наказания (ст. 7), запрет рабства и работорговли (ст. 8),
запрет на лишение свободы на том основании, что лицо не в состоянии выполнить какое-то договорное обязательство (ст. 11), запрет на
ретроактивное возбуждение уголовного дела, а также на назначение
более тяжкого наказания, чем то, которое подлежало применению,
гражданских прав на признание правосубъектности лица (ст. 16),
право на свободу мысли, совести и религии (ст. 18). 2
Вот почему, в Конституции России наряду с провозглашением
прав человека и гражданина в целом, предусмотрены меры по их защите. Так, ст. 2 Конституции объявляет, что защита прав и свобод
человека и гражданина является обязанностью государства. Ст. 7 Закона "О безопасности" корректирует эту норму: "При обеспечении
безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за
исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе
деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в
соответствии с законодательством". 3
При отступлении от своих договорных обязательств государство,
ратифицировавшее Пакт о гражданских и политических правах,
1
См.: Степашин С. В. Безопасность человека и общества (поли+
тико+правовые вопросы): Монография/СпбЮИ МВД России. СПб.,
1994. С. 107.
2
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
3
См.: Ст. 7 Закона "О безопасности" //Ведомости Съезда народ+
ных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №
15. Ст. 769.
147
должно немедленно информировать мировое сообщество (через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных наций) о положениях, от которых оно отступило; о причинах, побудивших его к такому решению; о сроке, когда оно прекращает такое
отступление – ст. 4(3). 1
Аналогичные нормы содержатся в ряде региональных международно-правовых документов.
Характер международного гуманитарного права, в целом, и обязательства государств, принятые ими на себя при заключении международно-правовых документов, в частности, предполагают, что отступления от нормального состояния должны быть сведены к абсолютному минимуму, и что критерии, которые оправдывают введение
чрезвычайного положения, должны интерпретироваться строго ограничительно.
Известный специалист международного права из Нидерландов
Ф. Ван Хоф отметил: "Ситуации, которые не являются в полном
смысле нормальными, но которые прямо не угрожают жизни нации,
возникают во многих государствах так часто, что, если интерпретировать понятие чрезвычайного положения широко, то оно, это состояние, станет состоянием нормы. Очевидно, что это будет противоречить и целям, и смыслу Конвенции. Более того, даже в нормальной ситуации Конвенция оставляет государствам достаточно места
для пресечения внутренних беспорядков. Это позволяет государствам временно ограничить индивидуальные права и свободы в интересах защиты национальной безопасности, общественного порядка и
т. д. ... Государство же, которое борется с нечрезвычайными ситуациями путем больших ограничений, чем это требуется, не выполняет
требований Конвенции о защите прав человека и основных свобод" 2 .
Анализ норм международного права, а также национального законодательства стран мира позволил специальному докладчику ООН
1
См.: Права человека: Сб. междунар. договоров. Нью+Йорк,
ООН. 1989. С. 23; Права человека. Сб. междунар. документов. М.:
МГУ, 1986. С. 48; Международное право в документах /Сост. Н. Т.
Блатова. М.: Юрид. Лит., 1982. С. 319.
2
См.: Van Hoof F. The Protection of Human Riqhts and the Impact of
Emerqency Sitnations under International Law with Special Reference to the Present Sitnation in Chile. International Protection of Human Riqhts/ Prof. Fried van
Hoof. Second Summer Session, 1991. University of Iowa Colleqe of Law. Iowa
City. P. 22. Col. 2.
148
Николь Кестье (Франция) сформулировать ряд принципов процедурных и материальных гарантий, которым должны соответствовать
действия государств при введении ими чрезвычайного положения. В
докладе "Исследование последствий для прав человека происшедших в последнее время событий, касающихся ситуаций, известных
под названием осадного или чрезвычайного положения", представленном в июле 1982 года 35-й сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет; Комиссия по правам человека) Н. Кестье перечисляет
семь таких принципов:
1) официального заявления (объявления) о введении чрезвычайного положения;
2) "немедленного" (согласно Пакту о гражданских и политических
правах 1966 года и Американской конвенции о правах человека 1967
года) или сделанного в кратчайшие сроки уведомления мирового сообщества о введении чрезвычайного положения, его причинах и характере принимаемых мер;
3) требуется, чтобы указываемые обстоятельства представляли
собой чрезвычайную и неизбежную (qrave and imminent) "опасность
для государства, угрожающую существованию Нации". Необходимо,
чтобы опасность ситуации достигла такой степени, когда "меры и
ограничения, допускаемые в обычное время, были бы явно недостаточными для поддержания общественного порядка" – ст. 55(2)
(принцип исключительной угрозы);
4) чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны
быть соразмерны с требованиями момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не могут выходить
за те "строгие пределы, которых требует создаваемое положение"
(ст. 60) – принципы соразмеренности (пропорциональности);
5) меры, предпринимаемые в период действия чрезвычайного положения, не должны сопровождаться дискриминацией исключительно на основе расы, цвета кожи, национальной принадлежности и т. д.
(принцип недискриминации);
6) чрезвычайные меры не могут противоречить основным правам
и свободам граждан или ограничивать их (принцип неприкосновенности некоторых основных прав);
149
7) любые чрезвычайные меры должны носить исключительно
временный характер (принцип временного характера). 1
В 1987 году основные международно-правовые принципы, регламентирующие институт чрезвычайного положения, были подтверждены в докладе "Сохранит ли человечество человечность?", подготовленном Независимой комиссией по международным гуманитарным вопросам, учрежденной в 1983 году по решению Генеральной
Ассамблеи ООН и объединившей ученых, видных общественных и
политических деятелей из 29 стран мира под председательством
Садруддина Ага Хона (Иран) и Хасана Бен Талала (Иордания). 2
Указанные принципы до сих пор носят всего лишь рекомендательный характер.
Практика применения института чрезвычайного положения в целом ряде государств мира свидетельствует о многочисленных нарушениях основных прав человека.
К сожалению, международное сообщество ограничивается лишь
констатацией такого положения. Между тем, существует неотложная
потребность в подготовке и применении международного всеобъемлющего соглашения (в виде конвенции), специально посвященного
гарантиям прав человека в период чрезвычайного положения. Такой
документ мог бы составить юридическую базу международноправовой защиты прав человека и общества в чрезвычайных обстоятельствах.
Определенный опыт у мирового сообщества имеется. Так, в 1949
году была принята Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны. В 1977 году были приняты дополнительные
Протоколы (I и II) к данной конвенции.
На основе анализа международного опыта введения и функционирования чрезвычайных правовых режимов можно сделать вывод,
1
См.: Qnestiaux N. Study of the Implications for Human Riqhte of Recent
Developments Concerninq Situations Knowu as Statee of Sieqe or Emerqency.
New York: United Nations, Economic and Social Council. 1982. P. 15–19.
2
См.: Сохранит ли человечество человечность? Доклад Незави+
симой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М.:
Международные отношения, 1988. С. 165. В июле 1989 г. на эти
принципы также указывалось в обращении Московской Хельсин+
ской группы к народным депутатам СССР "О необходимости Закона
СССР "О чрезвычайном положении"//Русская мысль. 1989. 11 авг.
150
что как бы ни был совершенен государственно- и международноправовой механизм контроля за соблюдением гражданских прав и
свобод в период чрезвычайного положения, единственным назначением правового института чрезвычайного положения как такового
является максимально быстрое возвращение общества, столкнувшегося с необходимостью разрешения исключительных обстоятельств,
к нормальному состоянию - демократическому правопорядку. А это,
в свою очередь, предопределяет наличие федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Данный закон должен
указать на обстоятельства и порядок введения данного правового
режима. В России такой закон был принят 17 мая 1991 года. 1 Однако
в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года,
многие положения указанного Закона фактически были дезавуированы. 2
События августа 1999 года в Дагестане показали, что необходимо
принять новый федеральный конституционный Закон "О чрезвычайном положении в Российской Федерации".
В ходе ликвидации бандгруппирований чрезвычайное положение
не вводилось. Но действие должностных лиц, как на региональном,
так и на федеральном уровнях сопровождалось проведением определенных мероприятий (ограничение передвижения вдоль административной границы, создание добровольных военизированных формирований и т. п.), которые по своему содержанию носили чрезвычайный характер и выходили за пределы правового регулирования
обычных законов. В связи с тем, что чрезвычайное положение не
вводилось, действия этих лиц выходили за пределы правового поля.
Такой нецелесообразный подход не должен вводится в практику общества, строящего правовое государство. 3
Чрезвычайное положение – это институт исключительного законодательства государства, более того, – это конституционный правовой институт. Поэтому перед законодательством стоит первостепен1
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
2
Дезавуирование (от фр. Lesavoner – отказываться). (См.: Тихо8
мирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М.:
Изд. г+на М. Ю. Тихомирова, 1999. С. 107).
3
См.: Боер В. М. и др. Правовое государство: реальность, мечты,
будущее. С. 47–48.
151
ная задача: изменение Закона, соответствующего как Конституции
России, так и мировому и историческому опыту.
Этот закон также должен иметь нормы, предусматривающие ответственность должностных лиц за бездействие, в условиях, требующих своевременного введения чрезвычайного положения. Если
нарушены конституционные права граждан и необходимо введение
чрезвычайного положения для возвращения ситуации в конституционное поле, а мы этого не делаем (из-за боязни введения определенных ограничений для граждан), то мы можем создать такие условия,
когда правам и свободам граждан может быть нанесен невосполнимый ущерб. Принцип законности всегда должен превалировать над
целесообразностью в любых условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения.
Лекция 6
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Понятие и основные черты чрезвычайного законодательства
152
В начале курса мы подробно остановились
на анализе истоков зарождения и генезиса
чрезвычайного законодательства в Великобритании, странах континентальной Европы:
Франции, Германии, Австрии.
Затем мы сделали исторический экскурс и ретроспективный анализ чрезвычайного законодательства в российском государстве.
На основе данного обширного материала далее рассмотрим теоретические основы чрезвычайного законодательства и попытаемся
предложить его авторскую дефиницию.
В обычных условиях жизнедеятельности общества поддержание
относительного порядка обеспечивается за счет сложившейся системы управления, которая применяет государственно-властные меры
для обеспечения стабильности в обществе. Функционирование сложившихся политической и экономической систем является достаточно эффективным лишь в условиях стабильной общественнополитической обстановки. При возникновении широкомасштабных
социальных конфликтов события выходят из-под контроля. В этих
условиях обычные формы обеспечения правопорядка и общественной безопасности перестают работать. В подобных случаях для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под
контроль требуются качественно новые меры, которые нашли свое
выражение в чрезвычайном положении. Другими словами, в жизни
государства бывают моменты, когда постоянные законы, поддерживающие охрану общественного порядка и спокойствия, признаются
недостаточными и восполняются исключительными мерами. Сущность их заключается в расширении пределов административных учреждений и в ограничении гражданской свободы.
Органы исполнительной власти принимают на основе законов или
во исполнение законов различного рода исполнительнораспорядительные акты. По своей юридической природе они имеют
подзаконный характер, по своему содержанию могут быть исполнительными, распорядительными и чрезвычайными.
Исполнительные акты имеют своим предметом исполнение закона. Если исполнительный акт издается для исполнения закона, то
распорядительный издается во исполнение закона. Другими словами,
распорядительные акты издаются в развитие и дополнение закона:
закон содержит общие нормы, касающиеся, например, охраны общественной безопасности, но местные органы власти имеют право принимать обязательные решения, регулирующие отдельные вопросы,
относящиеся к данному предмету: например, поддержание порядка в
общественных местах, на улицах и площадях и т. п.
153
Что касается чрезвычайных актов, то, в отличие от первых двух,
они издаются не во исполнение или развитие закона, а в его отмену
или изменение. Их сущность заключается в том, что они изменяют
или отменяют действующий закон – и в сфере управления создают
норму, обладающую силой закона.
Следует отметить, что нормативно-правовой акт – понятие собирательное, охватывающее самые разнообразные нормативные государственные предписания. Нормативно-правовые акты классифицируются по различным основаниям: например, по юридической силе
различают: законы – акты, обладающие высшей юридической силой,
и подзаконные акты – акты, основанные на законах и им не противоречащие.
В правовом государстве существует три формы волеизъявления
государственной воли: закон, акты правительства и судебные решения. Закон – это нормативно-правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующей важнейшие
общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. 1 Закон является высшей общей нормой, правительственный акт
– нормой, исходящей от подзаконной власти. Последний обладает
юридическим значением и юридической силой лишь в меру своего
соответствия и не противоречия закону. Судебное решение, как и акт
правительства, является актом подзаконной власти: судебная власть,
как и исполнительная власть, отличается от власти законодательной
тем, что законодатель творит закон и как бы стоит над ним, а судебная и исполнительные ветви государственной власти стоят под законом. Отличие между актами исполнительной ветви власти и судебными решениями заключается, по нашему мнению, в том, что отношение их к закону существенно различно.
Принципом судебной деятельности является осуществление закона – этим всецело и исчерпываются задачи суда. Судебное решение
есть продукт чисто логической операции: судья подводит данный
конкретный казус под общую норму закона и делает логический вывод. Таким образом, можно сказать, что судебная деятельность является несвободной: она связана законом, определяющим не только
границы, но и содержание судебной деятельности. И совершенно
иным нам представляется отношение акта исполнительной власти к
1
Бабаев В. К. Правотворчество //Общая теория права: Курс лекций /Под
общ. ред. В. К. Бабаева; ННВШ МВД России. Н.-Новгород, 1993. С. 315.
154
закону. Нельзя, например, утверждать, что принципом исполнительной деятельности является осуществление закона; принцип указанной деятельности – это осуществление интересов государственной
жизни. В правовом государстве уважение к закону, его исполнение
является условием, необходимым для осуществления указанной цели
деятельности исполнительной ветви власти. 1 Исполнительная власть,
осуществляя интересы государственной жизни, в правовом государстве должна оставаться в пределах закона.
Таким образом, если законодатель существует над законом, если
судебная власть функционирует для закона, то исполнительная
власть функционирует в рамках закона.
В этом и заключается отличие акта исполнительной власти от закона, с одной стороны, и от судебного решения – с другой. Поскольку в установлении чрезвычайных правовых режимов порой наблюдается упреждающая приоритетность актов исполнительной власти, то
в данном выше рассуждении мы попытались кратко изложить теоретические проблемы соотношения актов различных ветвей государственной власти. Это необходимо нам для рассмотрения эффективности правоприменительной деятельности при чрезвычайных условиях,
о которых мы будем вести речь в последующих параграфах данной
главы исследования.
Исторический экскурс к истокам зарождения чрезвычайного законодательства в странах, принадлежащих к различным правовым
семьям, позволяет сделать общий вывод о том, что при некоторых
обстоятельствах государства прибегают к применению особых мер
обеспечения своей нормальной жизнедеятельности. Эти меры носят
различные названия: «особое положение», «осадное положение»,
«чрезвычайное положение» и др. Однако следует отметить, что эти
меры вводятся в двух случаях: при внешней и внутренней угрозе. 2
При внешней угрозе опасность исходит извне – от другого государства и выражается, как правило, либо в форме силового давления
– блокады или прямого вооруженного вторжения. Вопрос о правомерности введения при внешней угрозе особых мер для сохранения
территориальной целостности и суверенитета не вызывает никаких
1
См.: Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП. СПб., 1997. С. 162–167.
2
См.: Янгол Н. Г. Чрезвычайное законодательство и исполнительные
правовые режимы: история и современность. С. 352.
155
сомнений, поэтому остановимся лишь на внутренней угрозе. Ибо
здесь, как будет видно из дальнейшего нашего исследования, велика
роль субъективного фактора и в оценке внутренних угроз, и в выборе
мер по эффективному их устранению.
Внутреннюю угрозу обществу, государству, как свидетельствует
практика, могут нести:
острые социальные конфликты; 1
чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. 2
Современный мир, несмотря на огромные достижения науки в области изучения природы, остается по-прежнему весьма уязвимым
для стихийных бедствий. 3
Человек, вторгаясь в природу, законы которой еще до конца не
познаны, создавая все более мощные инженерные системы, несомненно увеличивает риск возникновения техногенных катастроф.
Также значительную угрозу несут в себе и такие биологические факторы, как эпидемии и эпизоотии. Например, всеобщую тревогу вызвали сообщения СМИ о возникновении очага заражения холерой в
г. Казани в конце июля 2001 г. 4
Негативные природные силы и технические факторы представляют угрозу для всех членов общества и носят для них как бы внешний
характер. В этом случае все человеческое сообщество объединяется
для борьбы с этими негативными явлениями и ликвидацией их губительных последствий. В данных случаях человечество выступает
единым фронтом, координирует свои усилия в борьбе с агрессивной
внешней средой, что находит свое выражение, прежде всего, в совершенствовании научно-технической базы, мобилизации научных,
инженерных и трудовых ресурсов. Происходящие при этом правоограничения носят очевидный характер и не встречают, как правило,
сопротивления.
Другая картина наблюдается при социальных конфликтах, когда
общество расслаивается на противоборствующие стороны и проис1
См.: Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый
в условиях обострения социальных конфликтов. С. 51.
2
См.: Ст. 3, п. б. Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. //Парламентская газета. 2001. 1 июня.
3
См.: Экономическая безопасность России //Матер. Межвед. комиссии
по экологической безопасности в сентябре 1994 – октябре 1995 г. М., 1996.
Вып. 2. С. 161–162.
4
См.: СМИ: Вести. 2001. 31 июля.
156
ходит конфронтация. Для выхода из кризисных ситуаций используются как мирные дипломатические меры, например ведение переговоров с целью выработки взаимоизменяемых решений, так и силовое
принуждение в самых разнообразных формах. Государственное принуждение в таких случаях встречает подчас активное сопротивление
со стороны участников конфликта, так как не позволяет им иногда
достигнуть поставленных целей.
Таким образом, мы видим, что существуют значительные различия между путями разрешения социальных конфликтов и деятельностью общества по борьбе с агрессивными проявлениями внешней
среды. Исходя из того, что социальные конфликты и природные катаклизмы представляют значительную общественную опасность и
для нормализации обстановки в данных условиях необходимо введение особого чрезвычайного правового режима, законодатель объединил их в едином исключительном правовом акте: Законе РСФСР «О
чрезвычайном положении». 1
После принятия данного закона в научной литературе наблюдалась неоднозначная его оценка. Некоторые ученые высказались в
научных публикациях о том, что при разработке чрезвычайного законодательства законодатель должен был принять два самостоятельных нормативных акта: Закон «О чрезвычайном положении – при
обострении социальных конфликтов» и Закон «О социальном бедствии – при стихийных бедствиях, крупных катастрофах и биологических факторах». 2
Другие ученые, анализируя действовавшее чрезвычайное законодательство России, считали, что предусмотренные им исключительные правовые режимы «вполне достаточны для эффективного управления кризисными ситуациями». 3 Они аргументировали свою точку
зрения тем, что действовавшее законодательство называло три таких
режима: «чрезвычайное положение» (ст. 56 Конституции, Закон «О
1
См.: Ст. 4 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
2
См., напр.: Петрухин И. Л. Правовой режим в условиях социального
бедствия //Государство и право. 1993. № 2. С. 46–56.
3
См.: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Правовые средства управления
кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и
внутригосудрственного регулирования //Там же. 1997. С. 69.
157
чрезвычайном положении»), 1 «военное положение» (ст. 87 Конституции, Закон «Об обороне») 2 и «военное время» (Закон «Об обороне»). 3
Мы не вполне разделяем данные точки зрения ученых. Поскольку
чрезвычайное законодательство призвано обеспечить эффективное
правовое регулирование в сложных исключительных ситуациях, ограниченных во времени, то оно должно быть строго унифицированным. Рассматривая понятие «чрезвычайное положение», мы сразу
оговоримся, что под ним мы понимаем как наличие исключительных
обстоятельств, нарушающих установленный в обществе и государстве правопорядок и требующих применения чрезвычайных мер для
нормализации обстановки, так и одну из форм реагирования на данные обстоятельства со стороны государства путем установления специального правового режима чрезвычайного положения как одного
из его видов.
Исследование норм действующего законодательства свидетельствует о том, что правовое регулирование деятельности государственных органов по нормализации обстановки при наличии исключительных обстоятельств находится, практически, на низком уровне. В
советский период юридическая наука фактически не исследовала
данное направление. И только в середине 80-х гг. острые социальные
конфликты обратили на себя внимание и вызвали интерес специалистов, как в области права, так и управления. Ученые установили, что
в условиях обострения социальных конфликтов правовому регулированию подлежат отношения всех органов государственной системы,
в той или иной мере участвующих в разрешении конфликтных ситуаций, поскольку упорядочивают их соподчиненность, определяют
пределы их компетенции, последовательность решения необходимых
задач на разных уровнях управления. Это имеет и другое весьма
важное значение: для получения желаемого результата, то есть приведения правил отношений в должное их состояние за короткий
1
См.: Конституция Российской Федерации. М.: Изд-во Ось–89, 1999. С.
17; Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»
//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
2
См.: Конституция Российской Федерации. 1999. С. 29; Закон Российской Федерации «Об обороне» //Ведомости Съезда народных депутатов РФ
и Верховного Совета РФ. 1992. № 42. Ст. 2331.
3
Там же.
158
промежуток времени, требуется создание единой целостной системы
мер воздействия, нейтрализирующих те факторы внешней среды,
наличие которых способствует проявлению и разрастанию конфликтов.
Нам представляется, что подходы к формированию чрезвычайного законодательства и определение ими исключительных правовых
режимов, высказанные в вышеизложенных точках зрения ученых, не
учитывают опыт зарубежных стран на разных исторических этапах
их развития, собственный отечественный опыт, а также реальную
действительность.
Для выработки научно обоснованных рекомендаций по формированию чрезвычайного законодательства в Российской Федерации
необходимо хотя бы кратко остановиться на анализе его функционирования в последние годы.
2 августа 1999 г. банды чеченских исламских фундаменталистов
вторглись на территорию Дагестана. 1 С того времени прошло два
года и мы можем проанализировать данный период с точки зрения
использования чрезвычайного законодательства для ликвидации
вооруженного конфликта на юге России.
В конце августа 1999 г. СМИ сообщали, что «…чеченодагестанская шура (что-то вроде самопровозглашенного парламента)
объявила о создании исламского государства в Дагестане…». 2 Вооруженный конфликт в Дагестане перерос в настоящую войну. Войсковые операции проводились с применением фронтовой авиации,
тяжелой артиллерии и т. п. В ст. 3 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г.
указано: «Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную
и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному
строю республики, устранение которой невозможно без применения
чрезвычайных мер». 3 Шла война, гибли люди, однако чрезвычайное
положение в данном регионе страны не было введено. В чем причина
1
СМИ: Вести. 2001. 2 авг.
См.: Милюков П. О войне нам снова лгут //Новости Петербурга. 1999.
17–23 авг. № 33 (97). С. 5.
3
См.: Ст. 3 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» //Организация и деятельность органов внутренних дел Российской
Федерации: Сб. норм. актов /Под ред. В. В. Черникова. М.: Юрид. лит., 1994.
С. 66–67.
2
159
такого положения? Были ли основания для введения указанного правового режима? На эти и другие вопросы постараемся дать ответ,
опираясь лишь на конкретные факты. В еженедельной газете «СанктПетербургские ведомости» от 13 августа 1999 г. была опубликована
информационная подборка о боевых действиях в Дагестане под общим наименованием «Если бандит не сдается, его уничтожают».
Приведем только некоторые выдержки из данных материалов. Сообщая об огромных потерях со стороны боевиков, газета приводит
заявление заместителя министра внутренних дел России генераллейтенанта милиции Игоря Зубова: «Мы тоже несем потери, но они
не сравнимы с потерями боевиков и укладываются в рамки норм. Это
неизбежные военные потери в ходе проведения боевой операции».
«Приказом министра внутренних дел Дагестана полностью запрещены все виды передвижения по всей административной границе с
Чечней». «Боевое крещение под селением Годобери прошли добровольцы из первого отряда ополченцев Махачкалинской интернациональной бригады, отправленные из дагестанской столицы на помощь
армейским частям». 1 Такая информация свидетельствовала о том,
что в данном регионе сложилась особая ситуация, связанная с нарушением нормальных условий жизни и деятельности людей, вызванных агрессией исламских фундаменталистов, которые, по заявлению
Министерства иностранных дел России В. Иванова, получали материальную поддержку со стороны Турции, Саудовской Аравии и других государств. При данных обстоятельствах и наличии такой чрезвычайной ситуации, 2 которые не могли быть устранены в общем порядке без применения специальных мер, от властей требуется введение чрезвычайного положения. Ибо только режим чрезвычайного
положения дает правовые основы для расширения круга обязанностей и пределов компетенции существующих органов государствен1
См.: Если бандит не сдается, его уничтожают //Санкт-Петербургские
ведомости. 1999. 13 авг. С. 1, 4.
2
Чрезвычайная ситуация (англ. еmerqency situation) – обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые
могли повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные
потери и нарушение условий жизнедеятельсти людей (см.: Тихомирова Л.
В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия /Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 494).
160
ной власти, в том числе органов исполнительной власти, по охране
общественного порядка и нормализации обстановки.
Ст. 88 Конституции Российской Федерации, определяя полномочия Президента России на введение чрезвычайного положения указывает на то, что условия и порядок введения чрезвычайного положения должны быть определены федеральным конституционным
законом. Закон от 17 мая 1991 г. в некоторых своих положениях естественно не соответствовал новой Конституции, но в целом он не
был отменен и в той части, которой он не противоречил основному
закону страны, он действовал.
Президент неоднократно вводил, согласно данному закону, особые правовые режимы в той или другой территории страны. Более
того, в послании Президента Федеральному Собранию 6 марта 1997
г. было подчеркнуто, что «порядок в государстве начинается с порядка во власти, и там надо начинать с нормотворчества». 1 Президент сделал справедливый упрек в адрес Государственной Думы,
главное назначение которой – это законотворческая деятельность.
Государственная Дума приняла сотни важных и необходимых для
страны законов. К сожалению, хотя и прошло более 6 лет со дня
принятия Конституции, по состоянию на 1999 год было «принято
только три (из 13 названных в Конституции Российской Федерации)
федеральных конституционных закона: о Конституционном Суде
Российской Федерации, об арбитражных судах, о референдуме Российской Федерации». 2
В августе – сентябре 1999 г. многие члены Государственной Думы
России, оценивая сложную обстановку в Дагестане, высказываясь за
жесткие меры в отношении исламских фундаменталистов, вторгшихся в пределы России и попытавшихся нанести ощутимый удар по
целостности государства, негативно высказывались в отношении
введения чрезвычайного положения в Северо-Кавказком регионе.
Думается, что все они искренне желали быстрейшего восстановления
порядка в данном регионе и хотя видели, что налицо все основания
для введения чрезвычайного положения, но опасались, что данный
режим может распространиться в преддверии выборов в Государст1
См.: Российская газета. 1997. 7 марта.
См.: Кавешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации:
Курс лекций для студентов юрид. вузов и факультетов. М.: НОРМА–
ИНФРА М, 1998. С. 113.
2
161
венную Думу на всю страну и внесет свои коррективы как в выборы,
так и в деятельность высших органов государственной власти.
Президент под давлением со стороны Государственной Думы не
выполнил свои конституционные полномочия, предусмотренные ст.
88 Конституции РФ, а впоследствии предусмотренные п. 2 ст. 87 Основного Закона страны. Такого напряжения, которое испытала Россия в конце лета 1999 г., страна в последнее десятилетие еще не знала. И несмотря на то, что раньше Президент России неоднократно, на
основе Закона РСФСР от 17 мая 1991 г., вводил данный правовой
режим в отдельных регионах страны, в период 1999–2002 гг. указанный режим не вводился. Более того, выступая в Государственной
Думе, премьер-министр В. Путин заявил, что нужно «снять дискуссию о возможности применения устаревшего закона 1991 г. ″О чрезвычайном положении″». 1
Для юридической практики не существует такого понятия, как
«устаревший закон», в силу чего его можно не выполнять. Существуют такие понятия, как «юридическая сила» 2 и «действие закона». 3
Действие нормативно-правового акта во времени продолжается с
момента «вступления его в силу и до момента утраты им силы». 4
Прекращают свое действие нормативно-правовые акты в следующих
случаях:
− по истечении срока, на который были приняты;
− с изменением обстоятельств, на которые были рассчитаны (например, утратили свой смысл и потому прекратили действие акты
периода Великой Отечественной войны после ее окончания);
1
См.: Новости Петербурга. 1999. 21–27 сент. С. 5.
Юридическая сила (англ. Ynridical power) нормативно-правового акта –
в теории государства и права под ю. с. понимают как обязательность нормативно-правового акта вообще, так и его приоритет перед другими актами или подчиненность им (Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Указ. соч.
С. 503).
3
Действие закона (англ. Effect of Law) – обязательность исполнения закона в течение определенного времени, на определенной территории (в пространстве) и в отношении конкретного круга лиц, организаций и иных субъектов права (Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Указ. соч. С. 108).
4
См.: Общая теория права: Курс лекций /Под общ. ред. В. К. Бабаева.
ННВШ МВД РОССИИ. Н. Новгород, 1993. С. 324.
2
162
− при отмене данного акта другим актом (наиболее распространенный случай). 1
В августе 1999 г. политические деятели страны неоднократно
подчеркивали, что необходимо принимать все необходимые меры к
наведению порядка, без введения чрезвычайного положения в рамках проведения «антитеррористической операции». Данное понятие
стало весьма популярным в СМИ. Антитеррористические операции
проводятся на основании специального законодательства, которое
можно рассматривать как один из видов чрезвычайного законодательства. Вместе с тем антитеррористические операции нельзя рассматривать как альтернативу чрезвычайного положения (Рассмотрению проблем правового обеспечения борьбы с терроризмом будет
посвящен следующий параграф нашего исследования).
В 1999 г. доктор юридических наук профессор Н. Г. Янгол писал о
необходимости принятия нового федерального конституционного
закона «О чрезвычайном положении», в котором необходимо определить «конкретных субъектов, от которых будет зависеть своевременное реагирование на возникающие угрозы и введение режима
чрезвычайного положения как превентивной меры по локализации, а
затем полной ликвидации угроз». 2 Такой закон должен обязывать
соответствующие власти на активное использование предусмотренных чрезвычайных полномочий. Мы вполне солидарны с данной
точкой зрения ученого.
26 апреля 2001 г. Государственная Дума приняла новый Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». 3
Новый закон состоит из семи глав, включающих в себя 43 статьи. К
сожалению, данный закон не внес существенных изменений в ранее
действовавший Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. В данном параграфе
нашего исследования мы не ставили цели детального его анализа.
Мы отметили его как последнюю веху в развитии чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Остановимся лишь на нескольких моментах, которые внес он в становление чрезвычайного
законодательства.
1
См.: Там же. С. 324.
См.: Янгол Н. Г. Исключительные правовые режимы: проблемы обеспечения свободы личности. С. 122.
3
См.: Парламентская газета. 2001. 1 авг.
2
163
Так, в ст. 40 Закона отмечено: «В связи с принятием настоящего
Федерального конституционного закона признать утратившими силу:
а) Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773);». 1
Этим самым законодатель поставил точку в дискуссии о том, что
Закон 1991 г. в 1999 г. действовал и являлся правовой основой для
решения вопроса о введении режима чрезвычайного положения в
Кавказском регионе страны. Более того, п. а) ст. 3 «Обстоятельства
введения чрезвычайного положения» Закона 2001 г. по своему содержанию совпадают с п. а) ст. 4 Закона 1991 г. По сообщению СМИ,
3 августа 2001 г. на территории Чечни в результате двухчасового боя
погибло 12 сотрудников органов внутренних дел. Руководитель воинских формирований внутренних войск генерал В. Баранов высказал свое мнение о необходимости введения чрезвычайного положения. Однако прибывший в Чечню руководитель ФСБ Н. Патрушев,
отвечавший в то время за проведение данного этапа антитеррористической операции, считал, что введение чрезвычайного положения
могло ввести дополнительную напряженность в отношении местного
населения к федеральным властям и поэтому является нецелесообразным. Данное мнение поддержал прибывший вместе с Н. Патрушевым Заместитель Генерального прокурора России Бирюков. 2
Фактически СМИ ежедневно сообщали о вооруженных столкновениях, террористических актах, гибели людей в Чечне, другими
словами, в данном регионе продолжаются боевые действия между
федеральными силовыми структурами и чеченскими боевиками.
Таким образом, мы видим, что Конституция РФ и ныне вступивший в силу Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г.
«О чрезвычайном положении» позволяет Президенту Российской
Федерации ввести чрезвычайное положение в Северо-Кавказском
регионе. Это, в свою очередь, позволило бы органам власти региона
применить для наведения порядка дополнительные полномочия,
предоставляемые режимом чрезвычайного положения. Власти явочным порядком вводят отдельные ограничения в зоне конфликта: военизированные формирования добровольцев, комендантский час, ре1
2
164
См.: Там же.1 июня.
СМИ: Вести. 2001. 3 авг.
жим передвижения и т. п. Если бы действовал режим чрезвычайного
положения, то данные меры местных властей находились бы в пределах его правового поля. В сложившейся ситуации их действия выходят за рамки полномочий, предусмотренных Конституцией РФ,
другими обыкновенными законами, ибо чрезвычайные полномочия
власти могут получать только из исключительных чрезвычайных
нормативных актов. Таким актом мог бы стать Указ Президента России о введении чрезвычайного положения и этим самым мог бы быть
включен механизм действия Федерального конституционного закона
«О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.
Если нарушены конституционные права граждан и необходимо
введение чрезвычайного положения для возвращения ситуации в
конституционное поле, и это не делается (по различным мотивам, в
том числе из-за боязни введения определенных ограничений для
граждан), то создаются такие условия, когда правам и свободам граждан может быть нанесен невосполнимый ущерб. Принцип законности всегда должен превалировать над целесообразностью в любых
условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения. Естественно, что нерешительность властей, их бездействие может принести
больше вреда, чем в определенной степени превышение полномочий.
Существует определенный риск, ибо властям приходится действовать порой в условиях крайней необходимости. Закон должен был
определить границы ответственности властей, действовавших в условиях чрезвычайного положения. Тем более что в нашей отечественной истории такой опыт был. Так, в ст. 24 Положения 14 августа
1881 г. указывалось, что «в случае бездействия власти административных лиц при исполнении ими обязанностей по охране государственного порядка и общественного спокойствия, лица эти могут быть
по определению суда подвергаемы определенным в законе взысканиям, не только к высшей мере, но даже одной или двумя степенями
выше». 1
И хотя в дореволюционной России в деле обеспечения государственного порядка большие полномочия предоставлялись губернаторам и генерал-губернаторам, законодательство предусматривало
строгую ответственность последних за своевременное принятие соответствующих мер вплоть до высшей меры наказания. В современной России введение чрезвычайного положения является конститу1
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 131.
165
ционной обязанностью Президента России (ст. 88 Конституции РФ).
Но Закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г., хотя и определил условия, основания и порядок введения чрезвычайного положения, но не установил ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение требований чрезвычайного закона. Огромная армия бюрократии получила возможность оказывать исключительное давление на главу государства, в то время как сама не несет
никакой ответственности перед обществом, прячась за персональную
ответственность Президента за исполнение своих конституционных
полномочий.
Мы детально рассмотрели данную проблему с тем, чтобы попытаться дать научно обоснованные рекомендации по формированию
чрезвычайного законодательства в Российской Федерации.
Почти восемь лет законодатель не мог выполнить требование
Конституции (1993 г.) о принятии Федерального конституционного
закона «О чрезвычайном положении».
Режим военного положения согласно Конституции (ч. 3 ст. 87)
должен регулироваться Федеральным конституционным законом,
который на сегодняшний день Государственной Думой не принят.
Правда, в юридической литературе встречаются и негативные точки
зрения на принятие данного Федерального конституционного закона.
Так, И. Л. Петрухин высказал мнение, что принятие такого закона в
мирное время нецелесообразно, так как это может быть воспринято
другими государствами как подготовка к войне и может вызвать с их
стороны тревогу и негативную оценку. 1
В 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка». 2 В этом нормативном акте был четко определен порядок объявления в стране военного
положения. В мирное время был разработан нормативно-правовой
акт, предусматривавший быстрый перевод органов государственной
власти и управления на работу при чрезвычайных обстоятельствах,
вызванных военными действиями. 3 К сожалению, имевшийся у нас
опыт не был востребован в предвоенный период и многие вопросы,
1
См.: Петрухин И. Л. Чрезвычайное положение и права человека
//Обеспечение безопасности населения и территорий /Акад. МВД РФ. М.,
1994. С. 51–52.
2
См.: СУ РСФСР. № 29. Ст. 255.
3
См.: Янгол Н. Г. Органы внутренних дел Ленинграда. С. 22.
166
которые возникли уже в начальный период Великой Отечественной
войны и практически не были отработаны и в мирное время, пришлось решать и разрабатывать в ходе войны при огромном дефиците
времени. 1
После распада СССР Россия утратила зоны своего традиционного
геополитического влияния, естественных партнеров. Она также оказалась выведенной за пределы блоковой безопасности. Расширение
НАТО на Восток сделало ее крайне уязвимой для любой экспансии.
Стремление новой администрации США выйти из соглашения по
ОСВ–2 резко снижает безопасность России. Поэтому проблема национальной безопасности России приобрела особую остроту и актуальность в наши дни. В соответствии с Концепцией национальной
безопасности России, утвержденной Указом Президента от 17 декабря 1997 г., в стране проводится законотворческая работа по выработке всеобъемлющего закона о национальной безопасности в рамках
общей задачи, определяемой Концепцией. Однако данная работа
протекает неоправданно медленно. Поэтому в сложившейся обстановке опасения, подобно высказанным И. Л. Петрухиным, являются
беспочвенными. Режимы военного положения и военного времени
нуждаются в особом правовом регулировании на основе осмысления
опыта Великой Отечественной войны и зарубежного опыта. Поэтому, представляется, что наш отечественный опыт, пропитанный кровью отцов и дедов – участников Великой Отечественной войны, свидетельствует о необходимости разработки законодательных актов в
мирное время, рассчитанных на применение в экстремальных условиях вышеупомянутых чрезвычайных правовых режимов. Более того, ч. 3 ст. 87 Конституции Российской Федерации еще в 1993 г. обязала к этому наших законодателей. 2 Мы не будем детально рассматривать данный правовой режим и упомянули об этом лишь в плане
дальнейшего совершенствования формирования чрезвычайного законодательства современной России.
Анализ действующего чрезвычайного законодательства, регламентирующего исключительные правовые режимы, позволяет нам
выделить его основные черты:
1
См.: Курицын М. Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны. С. 4–5.
2
См.: Конституция Российской Федерации. М., 1999. С. 29.
167
Широкий круг регулируемых правовыми нормами чрезвычайного
законодательства общественных отношений. Он охватывает и административные, и гражданские, и трудовые, и ряд других отношений. Например, создание специальных временных органов управления (п. а) ст. 22 Закона «О чрезвычайном положении»), установление
ограничений на свободу передвижения по территории, на которой
введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима
въезда на указанную территорию и выезда из нее и др. 1
Изменения полномочий органов государственной власти и управления, а также ограничения прав и свобод граждан, прав юридических лиц. 2
Режим чрезвычайного положения характеризуется существенным
изменением правового статуса субъектов правоотношений. При этом
компетенция органов государственной власти и управления расширяется, в основном, за счет ограничения прав и свобод граждан и
прав юридических лиц. Например, в условиях чрезвычайного положения могут применяться такие меры, как запрещение проведения
собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а
также иных массовых мероприятий (п. е) ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»; введение комендантского часа (п. а) ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г.); ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры (п. б) ст. 12 Федерального конституционного закона
от 30 мая 2001 г.) и др.
3. Временный характер режима чрезвычайного положения. Будучи производным от наличия исключительных обстоятельств, режим
чрезвычайного положения носит временный характер. С ликвидацией исключительных обстоятельств отпадает и необходимость в существовании чрезвычайного положения. Вместе с тем законодательством устанавливается конкретный период действия режима чрезвы-
1
См.: Гл. III. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях
чрезвычайного положения. ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» //Российская газета. 2001. 2 июня.
2
Там же.
168
чайного положения, по окончании которого решается вопрос об отмене или продлении установленного режима. 1
1. Для режима чрезвычайного положения характерны административные методы управления. Существенной чертой режима
чрезвычайного положения является широкое применение прямого
государственного воздействия. Так, согласно ст. 24 Федерального
конституционного закона «О чрезвычайном положении» руководитель временного специального органа управления на территории, на
которой введено чрезвычайное положение, назначается непосредственно Президентом Российской Федерации. 2 Требования большинства правовых норм, направленных на стабилизацию обстановки в
районе чрезвычайного положения, выражены в прямой, императивной форме.
Подводя итог изложенному, можно сказать, что правовой режим
чрезвычайного положения представляет собой систему правовых
норм, преимущественно административного характера, выражающегося прежде всего в ограничении прав и свобод граждан,
прав юридических лиц, в изменении полномочий органов государственной власти и управления, вводимую на конкретной территории при наличии исключительных обстоятельств в целях
нормализации обстановки.
«Юристы неохотно исследуют общественные отношения в период
конфликтов, – отмечают А. П. Коротков и Ю. Ю. Соковых, – так как
неизвестно как будет работать созданная модель правового регулирования на практике». 3 Мы также не предлагаем готовых рецептов
на все случаи жизни. Более того, мы не предлагаем менять содержание тех или других норм действующего чрезвычайного законодательства. Но считаем, что если заранее не разработать правовые механизмы влияния на чрезвычайные ситуации с целью управления
или и в конечном счете их устранения, то вряд ли можно ожидать
четкости действия в условиях реального кризиса.
1
См.: Ст. 9 ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»
//Российская газета. 2001. 2 июня.
2
Там же.
3
См.: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Правовые средства управления
кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и
внутригосударственного регулирования //Государство и право. 1997. № 10.
С. 66.
169
На наш взгляд, законодательство о правовом режиме чрезвычайного положения должно основываться на Концепции национальной
безопасности России (КНБР).
Нам представляется, что чрезвычайное законодательство России
должно составить четко построенную и логически согласованную
систему законодательных актов, которые составляют основу правового механизма управления чрезвычайными ситуациями.
Во главе такой системы должны стоять два системообразующих
федеральных конституционных закона: «О национальной безопасности» и «О чрезвычайном положении».
Положение этих законов должно конкретизироваться в законах,
регулирующих соответствующие виды правовых режимов (военное
положение, осадное положение, военное время, чрезвычайное положение и т. д.), а также подкрепляться функциональными законами:
«О порядке призыва Вооруженных Сил для ликвидации вооруженных конфликтов», «О взаимодействии органов и войск МВД с Вооруженными Силами страны в ликвидации вооруженных конфликтов», «О порядке использования органов внутренних дел для решения боевых задач и охраны тыла в период военного времени» и др.
Кроме того, каждый вид чрезвычайного правового режима должен
иметь свою развитую правовую базу в виде различного рода нормативных подзаконных актов (включая инструкции должностным лицам и населению о поведении в условиях данных режимов). С учетом данного чрезвычайного законодательства должны быть скорректированы законы, определяющие задачи, структуру и полномочия
силовых ведомств, участвующих в создании сил и средств, обеспечивающих реализацию мероприятий чрезвычайных правовых режимов. Здесь мы исходим из определения чрезвычайного положения
как интегрированного феномена данного исключительного конституционного правового института, который в различных ситуациях
представлен как дифференцированный вид соответствующего правового режима. 1
Таким образом, представленная нами структура чрезвычайного
законодательства России и его системообразующие элементы. Систему чрезвычайного законодательства необходимо формировать в
будущем, поэтому наши рекомендации можно рассматривать как на1
См.: ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». Ст. 1
//Российская газета. 2001. 2 июня.
170
учно обоснованные направления правотворческой деятельности законодателя по созданию отвечающей научным знаниям и потребностям практики современной системы чрезвычайного законодательства России. Известные отечественные ученые-теоретики права, доктора юридических наук, профессора В. М. Баранов и В. П. Сальников в
научно-методическом пособии «Поисковые темы научных и учебных
исследований по общей теории права» среди малоисследованных
или совсем не исследованных проблем общей теории права предложили тему: «Чрезвычайное законодательство в Российском государстве». 1 Это во многом определило выбор темы нашего исследования.
Но мы поняли, чтобы исследовать данный феномен в российском
законодательстве, необходимо взглянуть на проблему шире и глубже, обратившись к истокам зарождения и генезиса чрезвычайного
законодательства в целом и российского в частности. В примерном
плане исследования, предложенного В. М. Барановым и В. П. Сальниковым, первым обозначен вопрос: «Понятие чрезвычайного законодательства».
Исследуя проблему, мы увидели, что данный выбор темы известных теоретиков права не случайный. Фактически в юридической литературе, хотя и встречаются попытки дать такое определение, но
они не охватывают все стороны данного правового явления. Не вдаваясь в детальный анализ различных точек зрения по данному вопросу, мы решили завершить данный параграф нашего научного исследования авторской дефиницией чрезвычайного законодательства.
Чрезвычайное законодательство – специальная часть законодательства государства, представляющая собой совокупность
нормативно-правовых актов, определяющих особый правовой
режим деятельности органов государственной власти и управления, вводимый в соответствии с Основным Законом страны главой государства на всей территории страны или в отдельных местностях в случае возникновения реальных угроз для безопасности граждан или конституционного строя, в целях быстрейшей
нормализации обстановки, восстановления законности и право-
1
Баранов В. М., Сальников В. П. Поисковые темы научных и учебных
исследований по общей теории права. Организационно-методические и
справочно-библиографическое пособие для адъюнктов и слушателей
/СПбЮИ МВД России. СПб., 1996.
171
порядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им
необходимой помощи.
Не претендуя на исключительность предложенного определения,
при его выработке авторы исходили из того, что чрезвычайное законодательство является составной частью законодательства, состоящей из совокупности нормативно-правовых актов, регламентирующих функционирование механизма государства в чрезвычайных ситуациях. Из нашего определения видно, что данный вид законодательства формируется заблаговременно. Встречаются в литературе и
другие определения чрезвычайного законодательства. Так, авторысоставители «Юридической энциклопедии» Л. В. Тихомирова и М.
Ю. Тихомиров дают такое определение: «Чрезвычайное законодательство (англ. emerqency leqilation) – правовые акты, принимаемые
при особых обстоятельствах и предоставляющие особые полномочия
главе государства или определенным государственным органам». 1
Как видим из определения, в нем заключается опыт государств, в
частности Англии, в которых отсутствует постоянное законодательство, регламентирующее исключительные правовые режимы и в необходимых случаях парламентом может быть издан ad hoc – специальный закон, представляющий те или иные – сообразно обстоятельствам – исключительные полномочия соответствующим органам
власти. 2
Мы считаем, что России предстоит большая законотворческая работа по совершенствованию чрезвычайного законодательства. Этого
требуют реалии жизни и интересы граждан государства. Но решая
данную проблему, законодатель должен исходить из четкой структуры подсистемы чрезвычайного законодательства как части общенациональной системы права.
1
Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Указ. соч. С. 494.
См.: Янгол Н. Г. Исключительные правовые режимы: проблемы обеспечения свободы личности. С. 49.
2
172
Теоретические
основы, сущность
и содержание
антитеррористического законодательства
Российской Федерации
Известный отечественный ученый доктор
исторических наук, профессор Ю. П. Лисовский справедливо отмечает: «Терроризм – явление вовсе не новое: известно, что вся история человечества сопровождалась насилием и
террором в самых разнообразных формах и
проявлениях». 1
Так, например, революционное движение в
России в XIX – начале ХХ века ставило своей
целью насильственное изменение государственного строя. Согласно
действующему законодательству такая деятельность признавалась,
да и в настоящее время, в любой стране признается преступной. 2
В. И. Ленин в работе «Памяти Герцена», рассматривая историю
революционного движения в России, выделил три этапа его развития: дворянский, разночинный и пролетарский. 3
На всех этих этапах речь идет исключительно о насильственных
формах борьбы, имеющих целью изменение государственного строя.
Каждому периоду движения была свойственна специфическая форма
насилия. Первый (дворянский) этап генетически тяготел к такой
форме, как дворцовые перевороты XVIII века: реформа политического устройства страны связывалась с династической «рокировкой».
Второй (разночинский) и третий (пролетарский) этапы использовали
политический терроризм, на втором этапе – индивидуальный, на
третьем – групповой. 4
Разумеется, революционному периоду официальные власти противопоставляли чрезвычайные меры, в том числе террор государственный. «На протяжении веков террор, – отмечает В. П. Сальников, –
был неотъемлемым инструментом борьбы революционных и контрреволюционных сил в период глубоких социальных потрясений общества, когда острота противоречий и уровень политической культуры каждой из сторон предполагали один исход – ликвидацию противника, невзирая на приносимые при этом косвенные жертвы». 5
1
См.: Лисовский Ю. П. Терроризм в современном мире //Защита и безопасность. 1998. № 2. С. 18.
2
См.: Панова Н. Ю. Указ. соч. С. 4.
3
Ленин В. И. Т. 21. С. 255–262.
4
См.: Панова Н. Ю. Указ. соч. С. 4.
5
Сальников В. П. Правовые возможности антитеррористической политики //Защита и безопасность. 2000. № 4. С. 26.
173
Анализируя это сложное и многоаспектное явление, можно выделить несколько его вариантов:
индивидуальный, организованный террор и террор как политика
государства;
террор как политический метод борьбы в мирное и военное время;
террор как метод внутриполитической борьбы и террористические акции международного террора.
Последний вариант террора в конце ХХ века приобрел невиданные до этого масштабы.
В современных условиях наблюдается эскалация террористической деятельности, усложняется ее характер, возрастает изощренность и антигуманность террористических актов.
Так, например, в августе 1999 г. незаконно вооруженные формирования проникли на территорию Республики Дагестан.
В городах Буйнакске и Москве террористы осуществили варварские и циничные по своей жестокости и античеловечности террористические акции, в результате которых погибли сотни мирных граждан, в том числе старики и дети. 1
Как признают многие западные и отечественные ученые, разгул
терроризма в его современных формах и масштабах оказался неожиданностью, в результате чего и политологи, и юристы оказались неподготовленными к адекватной интерпретации и аутентичному теоретическому анализу этого феномена. 2
Терроризм и для современной России стал атрибутом времени,
явлением, которое мы пытаемся осмыслить и обуздать. В связи с чем
необходимо сделать хотя бы краткий ретроспективный анализ законодательства по борьбе с терроризмом.
Характер действий террористов и масштабы этих действий детерминировали ответные организационные и правовые меры государства.
В первом советском уголовном кодексе – УК РСФСР 1922 г. предусматривалась ответственность за террористический акт (ст. 64).
1
См.: О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по
обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом //Постановление Государственной Думы от 15 сентября
1999 г. № 4293-11ГД /Версия проф. Л. 1.
2
См.: Сальников В. П. Правовые возможности антитеррористической
политики. С. 26.
174
Эта статья с некоторыми редакционными изменениями вошла затем
в УК РСФСР 1926 г. и в Положение о преступлениях государственных (ст. 8) 1927 г. Закон не раскрывал признаков террористического
акта. Определение конкретного содержания террористического акта
давалось судебной практикой: в ее ходе конкретизировался и уточнялся круг лиц, посягательства на которых при определенных условиях должны были признаваться террористическим актом. Постановлением Пленума Верховного суда РСФСР от 1 ноября 1924 г. было признано, что убийство корреспондентов рабочей и крестьянской
печати (рабкоров, селькоров, военкоров), совершенное в связи с их
корреспондентской деятельностью, должно быть по общему правилу
квалифицировано как террористический акт, направленный против
деятелей революционных рабоче-крестьянских организаций.
В 1929 г. НКЮ РСФСР циркуляром № 101 признал террористическим актом посягательства на учителей-общественников, если эти
посягательства в своей основе имели противодействие культурной и
общественно-политической деятельности учителей со стороны их
классовых противников.
Пленум Верховного суда РСФСР 8 марта 1930 г. предложил посягательства на членов комиссий содействия проведению хлебозаготовок, совершенные в контрреволюционных целях, также квалифицировать как террористический акт. Постановлением Пленума Верховного суда РСФСР от 6 августа 1931 г. было признано, что убийство
ударников в связи с их активной работой на производстве также
должно квалифицироваться как террористический акт. В циркуляре
НКЮ РСФСР № 59 1934 г. указывалось, что преследование легкой
кавалерии и пионеров за их общественную работу со стороны классово-враждебных элементов, какую бы форму оно ни носило, необходимо квалифицировать как террористический акт.
Согласно ст. 1 Положения о преступлениях государственных 1927
г. в понятие контрреволюционного преступления включалось посягательство на национальные завоевания революции. Поскольку
борьба против раскрепощения женщин национальных республик –
одна из форм противодействия национальным завоеваниям пролетарской революции, то убийство женщин Востока за снятие чадры,
расторжение религиозного брака, за участие в общественной работе
и т. д. квалифицировалось как террористический акт. Об этом 16
февраля 1930 г. Президиум ЦИК СССР направил разъяснение центральным исполнительным комитетам союзных республик, в кото-
175
ром говорилось, что за убийство женщин, если точно установлено,
что убийство произошло на почве их раскрепощения, может применяться ст. 8 Положения о преступлениях государственных (ст. 58
УК). 1
Закон об уголовной ответственности за государственные преступления 1958 г. (ст. 3) определяет понятие террористического акта путем точного указания его объективных и субъективных признаков. В
докладе председателя Комиссии законодательных предположений
Совета Союза Верховного Совета СССР 25 декабря 1958 г. о проекте
этого закона было специально отмечено, что в ранее действовавшем
законодательстве (ст. 8 Положения о преступлениях государственных 1927 г.) отсутствовала «…четкая, конкретная характеристика
такого преступления, как террористический акт, что на практике нередко вело к широкому толкованию указанного состава преступления». 2 В ст. 3 Закона 1958 г. (ст. 66 УК РСФСР 1960 г.) было записано, что под «террористическим актом следует понимать убийство
государственного или общественного деятеля или представителя
власти или нанесения таким лицам тяжкого телесного повреждения в
связи с их государственной и общественной деятельностью с целью
подрыва или ослабления Советской власти».
Несмотря на разрастание угрозы терроризма до июля 1994 г. ст.
66 УК Российской Федерации рассматривала террористический акт
как преступление, совершенное с «целью подрыва и ослабления Советской власти». И только с 1 июля того же года была принята правовая норма, рассматривающая терроризм как деяние, совершенное в
целях нарушения общественной безопасности. 3
В монографии «Терроризм в Российском освободительном движении» О. В. Будницкий указывает, «что подход к объяснению исторических явлений с позиций уголовного кодекса вряд ли поможет
что-либо в них понять». 4 С данным суждением ученого можно согласиться, так как в объяснении исторических процессов и событий
одного нормативного подхода явно недостаточно, и не согласиться,
1
См.: Сборник действующих постановлений Пленума и директивных
писем Верховного Суда СССР. 1924–1944 гг. М.: Госюриздат, 1946. С. 5.
2
См.: Известия. 1958. 26 дек.
3
См.: Михайлов А. «Робин Гуды» с автоматами //Защита и безопасность.
1998. № 4. С. 6.
4
Будницкий О. В. Терроризм и террор в России XIX – начала ХХ века:
понятие и сущность. С. 8.
176
ибо некоторые процессы и события целесообразнее всего оценивать
с позиций права, а оценка – это тоже понимание.
Выше мы провели ретроспективный анализ уголовно-правовой
оценки советским государством терроризма. Естественно, уголовное
право, как и право в целом, находилось на службе у власть предержащей верхушки общества. Но ряд уголовно-правовых норм, защищающих такие общечеловеческие ценности, как жизнь, не стоит политизировать, по крайней мере, в том случае, когда речь идет о природе действия уже сложившихся цивилизованных правовых систем.
Мы вполне солидарны с мнением Н. Ю. Пановой, которая отмечает,
что «сегодня, после полутора столетий знакомства общества с терроризмом, ни в одном мало-мальски правовом государстве у В. Засулич
не было бы ни одного шанса на оправдательный вердикт суда (как
это случилось в условиях «террористического» режима русского самодержавия)». 1
Думается, что отношение к терроризму и необходимости жесткой
уголовно-правовой реакции на него, оформившееся в семьях романогерманского и общего права – это отношение не сиюминутное, а одна из многих системно-образующих характеристик, выверенных
многолетней и многострадальной практикой. Поэтому, давая современную правовую оценку терроризма, мы вполне оправданно можем
считать, что она является ретроспективной, оценивающей терроризм
последних двух столетий.
Доктор юридических наук, профессор С. В. Степашин, в бытность
министром внутренних дел России, отмечал, что «…терроризм в
России так же циничен и жесток, как и в других странах». 2 В преамбуле Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма (одобрена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря
1994 г. № 49/60) отмечалось, что продолжающиеся во всем мире акты терроризма во всех его формах и проявлениях, включая и те, в
которых прямо или косвенно участвуют государства, приводят к гибели ни в чем не повинных людей, имеют пагубные последствия для
международных отношений и могут ставить под угрозу безопасность
государств, в связи с чем подчеркивалась настоятельная необходимость «дальнейшего укрепления международного сотрудничества
1
Панова Н. Ю. Указ. соч. С. 8.
Степашин С. В. Терроризм в России так же циничен и жесток, как и в
других странах //Защита и безопасность. 1998. № 4. С. 2.
2
177
между государствами для принятия и утверждения практических и
эффективных мер по предотвращению, пресечению и ликвидации
всех форм терроризма, которые затрагивают все международное сообщество». 1
Правительством государств предлагалось «принять эффективные
и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для
скорейшей ликвидации международного терроризма…». 2
Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин 7 марта 1996 г.
подписал Указ № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом». 3 Этим Указом был определен широкий круг вопросов, которые должны были решать различные государственные органы в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов
исполнительной власти в борьбе с терроризмом. В частности, Правительству Российской Федерации предписывалось разработать предложения о создании координационного органа по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении антитеррористической деятельности и пресечении актов терроризма. Министерству иностранных дел было дано указание представить предложения о присоединении Российской Федерации к международным конвенциям в области борьбы с терроризмом, участником которых она не является, а также провести консультации с
зарубежными государствами по вопросу подготовки и заключения
международного пакта о борьбе с терроризмом. Главному государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации
совместно с Министерством юстиции и другими заинтересованными
федеральными органами государственной власти предлагалось подготовить для внесения в Государственную Думу законопроекты, регламентирующие вопросы борьбы с терроризмом. Данный Указ сыграл определенную роль в мобилизации необходимых сил и средств
для противостояния терроризму.
16 января 1997 г. 51-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН вновь
вернулась к рассмотрению проблем борьбы с международным терро1
См.: Морозов Г. И. Терроризм – преступление против человечества
(Международный терроризм и международные отношения). М., 1997.
С. 30–34.
2
Там же.
3
См.: СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1027.
178
ризмом. Была принята специальная резолюция, дополняющая Декларацию Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1994 г. 1
ООН призывала государства-члены ООН к сотрудничеству и
взаимодействию в деле предотвращения, пресечения и ликвидации
терроризма. Вопросы сотрудничества государств в области борьбы с
терроризмом рассматривались также на ряде международных конгрессов, проводимых под эгидой специальных учреждений ООН, например: VI Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Каракас, 1980 г.); 2 VII Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями
(Милан, 1985 г.); 3 VIII Конгрессе ООН (Гавана, 1990 г.) 4 и др.
На VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками была принята специальная резолюция
«Террористическая преступная деятельность», в которой, в частности, предусматривалась необходимость разработки программ правового просвещения населения и расширения его информирования об
опасности и последствиях, которые влекли террористические насилия, а также содержались рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения в области противодействия терроризму. 5
Таким образом, мы видим, что терроризм в настоящий период
времени превратился в своеобразный «бич» современной цивилизации. В его основе лежит, как правило, примитивное представление о
насилии как универсальном и эффективном способе решения многих, в том числе и политических, проблем. Это обстоятельство вынуждает государство принимать решительные меры по борьбе с этим
опасным преступлением. 6
1
Морозов Г. И. Указ. соч. С. 34–37.
См.: Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в
области предупреждения преступности и уголовного правосудия. НьюЙорк, 1992. С. 16.
3
См.: Там же. С. 18.
4
См.: Криминология и организация предупреждения преступности
/Акад. МВД РФ. М., 1995. С. 56–57.
5
См.: Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в
области предупреждения преступности и уголовного правосудия… С. 50.
6
См.: Сальников В. П. Законодательство Российской Федерации и проблемы борьбы с терроризмом //Защита и безопасность. 1998. № 4. С. 4.
2
179
3 июля 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О борьбе с терроризмом».
25 июля 1998 г. Президент Российской Федерации подписал данный закон.
4 августа 1998 г. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом»
официально был опубликован и вступил в законную силу. 1
Данный закон включает в себя нормы различных отраслей права и
носит комплексный характер. Он определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации,
порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности,
должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности
и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом. Несомненно, что настоящий Федеральный закон является основополагающим в нормативной базе, регламентирующей организацию
борьбы с терроризмом. На основании данного положения можно
сделать вывод, что данная совокупность нормативно-правовых актов
составляет специальную подсистему в системе федерального законодательства, рассчитанную на применение в зоне проведения контртеррористической операции для предупреждения, выявления, пресечения террористической деятельности. Поскольку, согласно ст. 13
Федерального закона «О борьбе с терроризмом», в зоне проведения
контртеррористической операции устанавливается особый правовой
режим, предусматривающий временные ограничения, запрещения и
дополнительные полномочия властей, выходящие за рамки обычного
правового поля, постольку это дает нам право отнести данную подсистему к чрезвычайному законодательству в качестве специального
подвида или раздела. 2
В предмет нашего исследования не входит анализ соотношения
действий отдельных норм данного закона с действующим законодательством. Более того, данный вопрос, уже был детально проанализирован учеными. 3 Но так как некоторые понятия, введенные этим
1
Российская газета. 1998. 4 авг.
Российская газета. 1998. 4 авг.
3
См., напр.: Сальников В. Законодательство Российской Федерации и
проблемы борьбы с терроризмом. С. 4–5.
2
180
законом, в реальной жизни были обозначены до его принятия, то нам
необходимо остановиться на анализе данной ситуации.
В августе 1999 г. незаконные вооруженные формирования проникли на территорию Республики Дагестан. Вооруженный конфликт
в Дагестане перерос в настоящую войну с применением фронтовой и
тяжелой артиллерии. 1 Встал вопрос о введении особого правового
режима в зоне конфликта. Депутаты Государственной Думы, в преддверии новых выборов, негативно высказались в отношении введения чрезвычайного положения. Данное настроение было навязано
другим властным структурам. Так, 16 августа 1999 г., в процессе обсуждения в Государственной Думе кандидатуры В. В. Путина на назначение премьер-министром России, депутаты неоднократно ставили вопрос о перспективе введения чрезвычайного положения в России или в Дагестане по случаю вторжения туда бандформирований
исламистов. Кандидат в премьер-министры вынужден был неоднократно повторять то, что «принятием жестких мер с бандформированиями будет покончено и что для введения чрезвычайного положения на территории Дагестана, подвергшейся агрессии извне, нет оснований». Президент России Б. Н. Ельцин, выступая в тот же вечер,
подтвердил, что «никакого чрезвычайного положения вводиться не
будет». 2
Попытки Государственной Думы выдвинуть против Президента
обвинение для отрешения от должности, а также постоянная конфронтация при обсуждении кандидатур премьер-министров, очевидно, и явились истинной причиной таких высказываний высших
должностных лиц государства.
15 сентября 1999 г. Государственная Дума приняла Постановление № 4293-11 ГД «О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом». 3
В ч. 1 п. 1 данного Постановления предлагалось Президенту Российской Федерации: «…до принятия соответствующего федерально1
См.: Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый
в условиях обострения социальных конфликтов. С. 18.
2
Сальников В. П., Степашин С. В., Янгол Н. Г. Правовой институт чрезвычайного положения: понятие и сущность //Вестник СПб ун-та МВД России. 2000. № 2(6). С. 23–24.
3
См.: Парламентская газета. 2001. 1 июня.
181
го закона издать указ, определяющий правовые основы применения
федеральных сил, осуществляющих уничтожение незаконных вооруженных формирований на Северном Кавказе», 1 а в ч. 7 этого пункта указывалось: «ускорить внесение в Государственную Думу уточненных проектов Федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении»». 2
Поэтому, выступая в Государственной Думе, назначенный на
должность премьер-министра В. В. Путин заявил тогда, что необходимо «снять дискуссию о возможности применения устаревшего закона 1991 г. «О чрезвычайном положении»». 3
Таким образом, для определения сложившейся ситуации на Северном Кавказе был использован не юридический, а политический
подход. Ссылка на отсутствие соответствующей нормативной базы
для введения чрезвычайного положения дала основания искать альтернативную замену. Основываясь на Федеральном законе «О борьбе
с терроризмом», политические круги страны обозначили проведение
боевых действий на Кавказе как контртеррористическую операцию.
Прошло два года, но конфликтная ситуация в Чеченской Республике не разрешена. Согласно выступлениям политиков, контртеррористическая операция продолжается.
В ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» даются
основные понятия, применяемые в законе: терроризм, террористическая деятельность, террористическая акция, контртеррористическая
операция, зона проведения контртеррористической операции и др. 4
Мы не ставим задачу проведения анализа всех данных понятий.
Остановимся лишь на тех, которые необходимы для нашего исследования.
Итак, терроризм – насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других
материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление
иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях
нарушения общественной безопасности, устранения населения, или
1
Там же.
Там же.
3
См.: Новости Петербурга. 1999. 21–27 сент. С. 55.
4
См.: Российская газета. 1998. 4 авг.
2
182
оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершение в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо
из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации,
пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации
войны или осложнения международных отношений. 1
Дефиницию, данную правом, можно рассматривать как результат
закрепления сложившегося за полтора столетия теоретического определения понятия «терроризм». Данная дефиниция применима как к
современному терроризму, так и к терроризму прошлого. 2 Ретроспективу уголовно-правовой оценки мы давали выше в данном параграфе исследования.
Террористическая акция – непосредственное совершение преступления террористического характера в форме взрыва, поджога,
применения или угрозы применения ядерных взрывных устройств,
радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсичных, отравляющих, сильнодействующих, ядовитых веществ; уничтожения, повреждения или захвата транспортных средств или других
объектов; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, представителя национальных, этнических, религиозных или иных групп населения; захвата заложников, похищения
человека; создания опасности причинения вреда жизни, здоровью
или имуществу неопределенного круга лиц путем создания условий
для аварий и катастроф технического характера либо реальной угрозы создания такой опасности; распространения угроз в любой форме
и любыми средствами; иных действий, создающих опасность гибели
людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных преступлений. 3
1
См.: Российская газета. 1998. 4 авг.
См.: Ч. 4 Ст. 3 Закона «О борьбе с терроризмом» //Российская газета.
1998. 4 авг.
3
См.: Ч. 4. Ст. 3 Закона «О борьбе с терроризмом» //Российская газета.
1998. 4 августа.
2
183
Контртеррористическая операция – специальные мероприятия,
направленные на пресечение террористической акции, обеспечение
безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также
на минимизацию последствий террористической акции. 1
Зона проведения контртеррористической операции – отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здания, строения, сооружения, помещения и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция. 2
Таким образом, мы видим, что контртеррористическая операция
проводится в довольно короткие сроки, в определенной, ограниченной местности и направлена на пресечение террористической акции.
Поэтому оценку событий на Северном Кавказе необходимо давать с
позиций Федерального конституционного закона «О чрезвычайном
положении», а не с позиций Федерального закона «О борьбе с терроризмом».
В ходе попыток насильственного изменения конституционного
строя в отдельных местностях Российской Федерации исламистские
фундаменталисты совершали террористические акты, но они использовали их как один из методов проводимой ими антиконституционной борьбы, как способ решения поставленных ими политических
задач. Нам кажется, настало время дать правильную правовую оценку событий на Северном Кавказе и привести все это в соответствие с
уже имеющейся нормативно-правовой базой.
16 января 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 45 была создана «Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации», которая просуществовала до
6 ноября 1998 г. 3
6 ноября 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1302 была образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено «Положение о Федеральной антитеррористической комиссии». 4
Обязанности председателя Комиссии были возложены на вицепремьера В. А. Густова.
1
См.: Там же.
См.: Там же. Ч. 11. Ст. 3.
3
См.: СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 547.
4
См.: Там же. 1998. № 46. Ст. 5697.
2
184
18 июня 1999 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 642 обязанности председателя Федеральной антитеррористической комиссии были возложены на Председателя Правительства Российской Федерации. 1
В связи с обострением ситуации на Северном Кавказе Правительство Российской Федерации приняло 15 сентября 1999 г. Постановление № 1040 «О мерах по противодействию терроризму». 2 Этим
постановлением для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму был
образован Межведомственный оперативный штаб. Руководителем
штаба был назначен Министр внутренних дел России. Этим Постановлением было рекомендовано органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления крупных городов и населенных пунктов «создать при указанных
органах временные оперативные штабы по решению задач в сфере
защиты населения, объектов особой важности и объектов, связанных
с жизнеобеспечением населения, от проявлений терроризма».
15 марта 1999 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 288 был одобрен проект Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с
терроризмом и рекомендован для подписания на заседании Совета
глав правительств государств-участников СНГ. 3
4 июня 1999 г. был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом. 4
Вопросы противодействия терроризму, в силу расширяющихся
масштабов этой угрозы человечеству в конце ХХ века, неоднократно
рассматривались Организацией Объединенных Наций.
После серии кровавых террористических актов августа–сентября
1999 г. в Москве, Буйнакске, Волгодонске и Санкт-Петербурге Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан заявил, что эта влиятельная
1
См.: Там же. 1999. № 17. Ст. 2164.
См.: Там же. № 25.
3
См.: Там же. 1998. № 14.
4
См.: Максимов О. О сотрудничестве государств СНГ в борьбе с терроризмом //Обозреватель – Observer – М., 2000. № 9. С. 27–29.
2
185
международная организация «должна активизировать усилия по
борьбе с терроризмом». 1
Эта проблема по инициативе министра иностранных дел России
И. С. Иванова вновь стала предметом рассмотрения на 54-й сессии
Генеральной Ассамблеи ООН, а также на заседаниях Совета Безопасности этой организации.
19 октября 1999 г. в специальной резолюции данного органа обязательной для всех государств-участников ООН содержится безоговорочное осуждение всех актов, методов и практики терроризма, не
имеющих оправдания независимо от их мотивов, во всех формах и
проявлениях, где бы и кем бы они ни совершались. Государстваучастники ООН призывались к активному противодействию терроризму, в том числе активизировать в соответствии с национальным
законодательством и нормами международного права обмен информацией, а также сотрудничество в административных и судебных
вопросах. 2
Государства-участники СНГ проводят активную работу по разработке международных правовых документов в сфере борьбы с терроризмом. В частности, Межпарламентская ассамблея государствучастников СНГ 16 октября 1999 г. приняла специальное заявление. 3
1 декабря 2000 г. Совет глав государств СНГ принял решение об
образовании Межгосударственного антитеррористического центра
СНГ (МГАТЦ СНГ). В марте 2001 г. в Санкт-Петербурге под эгидой
Международной ассамблеи СНГ была проведена научнопрактическая конференция, на которой обсуждались вопросы углубления сотрудничества по противодействию политическому экстремизму и терроризму в современных условиях. В августе 2001 г. на
Саммите в г. Сочи президенты стран-участников СНГ вновь обратили свое внимание на проблемы борьбы с терроризмом. 4 Участники
Саммита выразили готовность совместными усилиями противодействовать организованной преступности, международному террориз1
См.: Хлобустов О. М. О международно-правовых основах противодействия современному терроризму //Международное публичное и частное
право. 2001. № 2. С. 38.
2
См.: Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России
в международном сотрудничестве: Сб. док. М., 2000. Вып. 3. С. 235–236.
3
См.: Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России
в международном сотрудничестве. Вып. 3. С. 244–245.
4
См.: СМИ: Вести. 2001. 2 авг.
186
му, агрессивному сепаратизму и защитить своих граждан от посягательств террористов. Президенты признали необходимым продолжить разработку рекомендаций по унификации правовых основ
борьбы с терроризмом.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблемы борьбы с терроризмом как в законодательной, так и правоприменительных сферах далеки от своего разрешения. Антитеррористическое законодательство, созданное в последнее десятилетие, нуждается в
дальнейшем совершенствовании на основе использования мирового
опыта. Оно представляет собой нормативную базу борьбы с терроризмом и должно занять одно из определенных мест в системе чрезвычайного законодательства России.
Чрезвычайное законодательство и
его правоприменительная практика на рубеже
веков
«Вполне закономерно, – отмечает В. П.
Сальников, – что наши потомки оценят ХХ
век и как век глобализации социальных конфликтов, существование которых могло представлять угрозу не только для данного конкретного общества, но и всего человечества в
целом». 1 С мнением ученого мы вполне солидарны. В последние годы на постсоветском пространстве происходили различные социальные конфликты. К их устранению приступали
почти всегда с большим опозданием, как правило, когда они принимали неуправляемый характер. Как отмечается в Постановлении Государственной Думы от 15 сентября 1999 г. № 4293-11 ГД: «Пять лет
на Северном Кавказе происходят вооруженные столкновения, жертвами которых стали тысячи российских граждан. …федеральные органы государственной власти, республиканские органы государственной власти и органы местного самоуправления своевременно не
приняли соответствующие меры по обеспечению правопорядка…
выявлению, предупреждению и пресечению деятельности террористов…». 2
1
Сальников В. Правовые возможности антитеррористической политики.
С. 26.
2
См.: О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по
обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с
187
Таким образом, мы видим, что высший законодательный орган
государственной власти страны указывает на несвоевременные и
ошибочные решения, приведшие к неоправданным человеческим
жертвам, чрезмерным разрушениям, длительной вражде и напряженности в регионе, что в целом осложнило возврат к нормальной жизни. 1
По оценке специалистов, для возвращения Чечни к нормальной
жизни, в рамках конституционного поля России понадобится столько
лет, сколько шла война, то есть не менее десяти лет. 2
Основной причиной такого положения, на наш взгляд, является
отсутствие или несовершенство чрезвычайного законодательства в
России как правовой основы, обеспечивающей своевременное и адекватное государственное регулирование возникающих социальных, в
том числе и межнациональных конфликтов. Современное российское
законодательство о чрезвычайных и других кризисных ситуациях
далеко от совершенства.
Оно представлено в законах: «О милиции», 3 «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», 4 «Об
органах федеральной службы безопасности Российской Федерации», 5 «О государственной границе Российской Федерации», 6 «О
безопасности», 7 «О федеральных органах правительственной связи и
терроризмом /Постановление ГД ФС РФ от 15 сентября 1999. № 4293-11 ГД
//Консультант Плюс. Время. Проф.
1
Там же.
2
СМИ: Времена. 2001. 26 авг.
3
См.: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. с изм. и доп., внесенными законами Российской Федерации от 18 февраля и 1 июня 1993 г. //Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №
16. Ст. 503; Там же. 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231.
4
См.: Закон РСФСР от 24 сентября 1992 //Там же. 1992. № 42. Ст. 2334.
5
См.: Федеральный закон Российской Федерации от 22 февраля 1995 г.
//Российская газета. 1995. 12 апр.
6
См.: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. //Ведомости...
1993. № 17. Ст. 594.
7
См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. с изм. и доп., внесенными Законом Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. //Там же.
1992. № 15. Ст. 169; 1993. № 2. Ст. 77.
188
информации», 1 «Об обороне», 2 «О борьбе с терроризмом», 3 «О чрезвычайном положении» 4 и др.
Проанализировав указанные законодательные акты, можно сделать вывод, что в их содержании явно присутствует ведомственность
и их основная цель состоит в правовом закреплении внутренней организации и основных направлений деятельности того или иного силового ведомства. Это, в свою очередь, свидетельствует о том, что в
России отсутствуют единые подходы к определению чрезвычайных
ситуаций, их классификации и соответствующих мер по устранению.
Кроме того, нечетко определены полномочия государственных органов по превенции, пресечению и ликвидации кризисных социальных
ситуаций. В текстах законов имеется несогласованная терминология,
что естественно приводит к их разночтению.
Четко не определены силы и средства, необходимые для локализации социальных конфликтов и последующей их ликвидации. Распыление сил и средств по различным ведомствам и силовым структурам вызывает сложности в организации взаимодействия при совместном участии в ликвидации вооруженных конфликтов. 5
В законодательстве для определения кризисных ситуаций используются различные термины: «чрезвычайная ситуация», «угроза безопасности», 6 «чрезвычайное положение», «чрезвычайные ситуации
природного и техногенного характера», «чрезвычайные экологиче-
1
См.: Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. //Там же. 1993.
№ 12. Ст. 423.
2
См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне». М., 1996.
3
См.: Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» //Российская газета. 1998. 4 авг.
4
См.: Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» //Парламентская газета. 2001. 1 июня.
5
См.: Станкевич А. Дороги, политые кровью. Взаимодействие внутренних войск и органов внутренних дел с частями и соединениями Министерства обороны и других силовых ведомств в локальных вооруженных конфликтах //Защита и безопасность. 1999. № 2. С. 42–45.
6
См.: Ст. 3 и 15 Закона «О безопасности» //Организация и деятельность
органов внутренних дел Российской Федерации: Сб. норм. актов /Под ред.
В. В. Черникова. М.: Юрид. лит., 1994. С. 20, 25; Ст. 11 Закона «О федеральных органах правительственной связи и информации» //Ведомости… 1993.
№ 12. Ст. 423.
189
ские ситуации», «стихийные и иные бедствия», 1 «вооруженное нападение», «угроза вооруженного нападения», «военное время», «состояние войны», 2 «чрезвычайная экологическая ситуация», «зона
экологического бедствия», 3 «угроза интересам Российской Федерации на государственной границе», «угроза незаконного пересечения
границы» 4 и др. Названные термины описывают кризисные ситуации
с помощью различных по значению признаков. Поэтому нет единства и в определении этих понятий. Следует заметить, что термин
«чрезвычайное положение» законодателем понимается в двух значениях: как «ситуация, которая возникает, складывается, изменяется, и
положение, которое может быть введено, продлено или отменено, то
есть положение – режим». 5
Аналогичные примеры встречаются и при сравнительном анализе
других законодательных актов. Так, например, термин «угроза безопасности» имеет различное содержание в Законах «О безопасности» 6
и «О чрезвычайном положении». 7 Первый определяет «угрозу безопасности» как совокупность условий и факторов, создающих
опасность жизненно важным интересам личности (ее правам и свободам), общества (его материальным и духовным ценностям) и государства (конституционному строю, суверенитету и территориальной
целостности) (ст. 1, 3), а второй – как «обстоятельства, представляющие собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер:
– попытки насильственного изменения конституционного
строя, захвата или присвоения власти «вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват
1
См.: Федеральный конституционный Закон «О чрезвычайном положении» //Парламентская газета. 2001. 1 авг.
2
См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне». М., 1996.
3
См.: Ст. 5, 59 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» //Ведомости… 1992. № 10. Ст. 455, 459.
4
См.: Ст. 30, 31 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации» //Ведомости… 1993. № 17.
Ст. 594.
5
См.: Янгол Н. Г. Свобода личности и деятельность органов внутренних
дел в условиях чрезвычайных правовых режимов (теоретический и историко-правовой аспекты): Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 422.
6
См.: Ведомости… 1992. № 15. Ст. 769; 1993. № 2. Ст. 77.
7
См.: Парламентская газета. 2001. 1 июня.
190
особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и
деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» (п. а ст. 3).;
– чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и
эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие
повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и
окружающей природной среде, значительные материальные потери и
нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных
работ (п. б ст. 3);».
Таким образом, согласно Закону “О чрезвычайном положении”
угроза безопасности охватывает как социальные конфликты, так и
бедствия, вызванные природными, техногенными и биологическими
факторами. В то же время, как нам представляется, социальные и
природные катаклизмы требуют различных подходов для их локализации: при социальных конфликтах должны преобладать меры сдерживания и принуждения, при природных бедствиях – меры спасения
и помощи.
Исследование общественных отношений в условиях социальных
конфликтов имеет большое как теоретическое, так и практическое
значение.
Во-первых, без разработки правовой теории данного направления
сложно определить необходимый уровень правового регулирования
в данной сфере.
Во-вторых, если заранее не разработан механизм управления кризисными ситуациями, то весьма проблематично ожидать четкости
действий в условиях реального кризиса. Хотя данные проблемы и
представляют несомненный интерес, однако они не нашли должного
внимания со стороны исследователей. Лишь в последнее время от-
191
дельные проблемы, в частности борьба с терроризмом, нашли отражение в работах ученых-юристов. 1
Разрабатывая механизм правового регулирования кризисных ситуаций необходимо учитывать опыт, постепенно наработанный международными и национальными правоприменительными структурами и сообразуясь с общемировыми процессами. 2 На наш взгляд,
большую практическую значимость для формирования эффективного правового механизма локализации и ликвидации социальных конфликтов имеет их международно-правовая классификация, основанная на нормах четырех Женевских конвенций 1949 г. и двух протоколов к ним 1977 г. 3 Эти международно-правовые акты подписаны и
ратифицированы СССР, правопреемником которого является Россия,
и обязательны для всех их участников. 4 Конституция Российской
1
См., напр.: Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992; Петрухин И. Л.
Правовой режим в условиях социального бедствия. С. 45–56; Обеспечение
безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы)
/Отв. ред. О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова. М., 1994; Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Указ. соч. С. 65–72; Лисовский Ю. Указ. соч. С. 18–19; Степашин С. Указ. соч. С. 2–3; Сальников В. Законодательство Российской Федерации и проблемы борьбы с терроризмом. С. 4–5; Янгол Н. Г. Правовой
режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях обострения социальных конфликтов; Он же: Исключительные правовые режимы: проблемы
обеспечения свободы личности; Трунцевский Ю. В. Десятый Конгресс ООН
о борьбе с транснациональной организованной преступностью
//Международное публичное и частное право. 2001. № 1. С. 30–33; Маковик
Р., Маруков А., Панкратов Д. Некоторые юридические аспекты участия миротворческих сил ООН в разрешении межнациональных конфликтов в Европе //Там же. С. 34–39; Хлобустов О. М. Указ. соч. С. 35–40 и др.
2
См.: Лисовский Ю. Указ. соч. С. 19.
3
Женевские конвенции: «Об улучшении участи раненых и больных в
действующей армии», «Об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море» «Об
обращении с военнопленными», «О защите гражданского населения во время войны» от 12 августа 1949 г. Первый и Второй Дополнительные протоколы к Женевским конвенциям 1949 г., касающиеся защиты жертв международных вооруженных конфликтов и вооруженных конфликтов международного характера, от 8 июня 1977 г.
4
Ст. 1 общая для всех четырех Конвенций и ст. 1 п. 1 Первого Дополнительного протокола закрепили, что государства обязуются «при любых обстоятельствах соблюдать и заставлять соблюдать».
192
Федерации 1993 г. признала общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры России частью правовой системы государства (ч. 4 ст. 15).
Международно-правовая классификация конфликтов осуществляется по степени применяемого в них насилия и соответствующим им
пределам силового кризиса государства. Выделяются следующие
четыре вида кризисов:
1) внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня
вооруженного конфликта;
2) вооруженный конфликт немеждународного характера (или
внутренний вооруженный конфликт) низкой интенсивности;
3) вооруженный конфликт немеждународного характера (или
внутренний вооруженный конфликт) высокой интенсивности;
4) международный вооруженный конфликт. 1
Внутренние волнения и беспорядки являются предметом регулирования нормами внутреннего законодательства каждого государства. Однако международное право выделяет эту стадию для отграничения массовых беспорядков, бунтов и отдельных актов насилия от
вооруженных конфликтов, в регулировании которых международноправовые нормы играют большую роль. Внутренние волнения и беспорядки характеризуются всплеском конфронтации и насилия в обществе, когда показатели насильственной преступности резко возрастают и превышают допустимые пределы, государственные органы с трудом удерживают ситуацию под контролем или частично либо полностью утрачивают контроль над ней и не могут его восстановить. В рамках данного вида кризисных ситуаций специалисты выделяют четыре этапа эскалации насилия:
возникновение напряженности;
нарастание напряженности;
ужесточение напряженности;
открытое насилие и массовые беспорядки. 2
Темпы перехода от одного этапа к другому могут быть различными и зависят от многих факторов. В их числе, например, ухудшение
экономического положения, возникновение политической нестабильности, пересмотр границ, массовая эмиграция, развал господ1
См.: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Указ. соч. С. 67.
См.: Minorities and prevention of conflicts: role of National Red Crescent
Societies. Geneva, 1993. P. 34–38.
2
193
ствующей идеологии, политические пристрастия средств массовой
информации и др. Каждый этап характеризуется определенными показателями, за которыми осуществляют наблюдение компетентные
органы государства. В нашу задачу не входит их детальный анализ.
Остановимся лишь на краткой характеристике в плане выбора адекватных мер реагирования.
На первых двух этапах необходимо наращивать потенциал превентивных мер. Если конфликт приобретает более напряженный характер, перерастающий порой в вооруженный, то в его регулировании наравне с национальным законодательством участвует норма
международного права (ст. 3 каждой Женевской конвенции). Она
гарантирует лицам, не участвовавшим в конфликте или прекратившим участвовать в боевых действиях по различным причинам, минимальные гуманитарные права: запрет убийства, жестокого обращения, пыток и истязаний, оскорбительного и унижающего обращения, использования в качестве заложников, внесудебных расправ.
В отношении участников вооруженных формирований, которые
продолжают участвовать в боевых действиях и отказываются сложить оружие, международное гуманитарное право оставляет за государством любые варианты силового воздействия на них, вплоть до
физического уничтожения. 1 Обеспечивать свой суверенитет и территориальную целостность является правом государства и полностью
соответствует международным стандартам по правам человека. Для
подавления внутреннего вооруженного конфликта международное
гуманитарное право допускает использование государствами своих
вооруженных сил. Законодательства большинства современных государств подробно регламентируют основания и порядок их применения как в международных, так и во внутренних вооруженных конфликтах. 2
К сожалению, в российском законодательстве данные вопросы
фактически не урегулированы. Так, например, в Федеральном законе
«О борьбе с терроризмом» в ст. 6 определяются субъекты, осуществляющие борьбу с терроризмом, а в ст. 7 кратко излагается компетенция каждого субъекта, принимающего участие в данной борьбе. 3 В
1
См.: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Указ. соч. С. 68.
См.: Сальников В. Законодательство Российской Федерации и проблемы борьбы с терроризмом. С. 5.
3
См.: Российская газета. 1998. 4 авг.
2
194
Федеральном Конституционном законе «О чрезвычайном положении» в ст. 16 и 17 указаны силы и средства, привлекаемые для обеспечения режима чрезвычайного положения. 1 Однако в данных нормативных актах отсутствует четкая регламентация привлечения вооруженных сил для выполнения указанных задач.
Русское дореволюционное законодательство различало две формы
вооруженного принуждения: употребление оружия полицейскими и
жандармскими лицами и призыв войск. Вопрос о призыве войск вначале регламентировался законом от 3 октября 1877 г., затем, в разгар революционных выступлений против самодержавия, были введены новые правила о порядке призыва войск законом от 7 февраля
1907 г. 2
Хотя данный исторический отечественный опыт и не во всем может быть востребован в современных условиях, но мы упомянули о
нем, чтобы подчеркнуть то обстоятельство, что привлечение вооруженных сил для решения внутренних вооруженных конфликтов нуждается в четком правовом регулировании.
Почти десятилетие Россию потрясают внутренние войны, которые
зачастую представляются как вооруженные конфликты или осложнение в горячих точках. Почти во всех случаях к решению конфликтов привлекались вооруженные силы. Однако их привлечение не
урегулировано на законодательном уровне.
Задача вооруженных сил во внутреннем конфликте – уничтожение вооруженных группировок, снижение интенсивности напряженности до такой степени, чтобы войсковые операции были переведены
в разряд полицейских и силы армии заменены силами внутренних
войск, органов внутренних дел, специально обученных действовать в
условиях социальных конфликтов пониженной интенсивности. 3
Отсутствие правовой основы для привлечения вооруженных сил
при решении внутренних вооруженных конфликтов лишает возможности разработать эффективную тактику взаимодействия силовых
структур при решении силовых задач.
В августе 1999 г. во время отражения нападения вооруженных
бандформирований ваххабитов в Дагестане общее руководство опе1
См.: Там же. 2001. 2 июня.
См.: Гессен В. М. Указ. соч. С. 90–91.
3
См.: Ч. 2. Ст. 17 ФКЗ «О чрезвычайном положении» //Российская газета. 2001. 2 июня.
2
195
рацией силовых структур неоднократно переходило от военного командования к МВД и обратно. Два года спустя, общее руководство
возложено на ФСБ. Естественно, что такое положение не могло
обеспечить эффективное решение задач разрешения сложной кризисной ситуации. Каждая силовая структура призвана решать свои
специфические задачи, и на это нацелена психологическая подготовка их личного состава. Недопустимо привлечение вооруженных сил
страны для решения задач внутренних социальных конфликтов в полицейских операциях. Следует также учитывать, что в современных
условиях кризисные ситуации могут быть настолько обострены, что
перерастают в вооруженные столкновения большой интенсивности,
решение которых невозможно без привлечения войск и их взаимодействия с другими силовыми структурами.
В рамках сказанного можно сделать вывод, что управление кризисными ситуациями может осуществляться посредством установления и введения соответствующих им правовых режимов. Прошло
более двух лет со дня вторжения ваххабитов в Дагестан. Принят новый Закон «О чрезвычайном положении», в зоне вооруженного конфликта явочным порядком проводятся мероприятия, характерные
для правового режима чрезвычайного положения, хотя и обозначаются другими словами. Гибнут люди. Но до сих пор, все объясняется
антитеррористической операцией, проводимой в Чечне. Естественно,
в условиях нормального функционирования государства это выходит
за пределы его правового поля и недопустимо в правовом государстве. Мы проводим наше исследование в дни, когда события на Северном Кавказе еще не стали историей. И думается, что руководство
страны, основываясь на требованиях нового Закона «О чрезвычайном положении» найдет основания для введения соответствующего
правового режима в зоне вооруженного конфликта.
Под правовым режимом, вводимым для ликвидации чрезвычайных кризисных ситуаций, мы понимаем особый порядок деятельности государственных органов, общественных институтов,
жизни граждан, при котором перераспределяются полномочия
органов власти, ограничиваются права и свободы граждан, возлагаются дополнительные обязанности на юридических и физических лиц, которые определяются опасностью для общества и государства той или иной кризисной ситуацией.
Правовая регламентация режима подавления кризисного социального явления необходима для поддержания его легитимности, со-
196
блюдения Конституции и международных обязательств России в области прав человека, создания необходимых условий жизнедеятельности населения. 1
На основании сравнительно-правового анализа правовой основы
регулирования кризисных ситуаций, вызванных обострением социальных конфликтов, можно сделать вывод, что условия, порядок и
объем применения государством силы внутри страны нуждаются в
тщательном законодательном регулировании. Четкая правовая регламентация позволяет вовремя прогнозировать возникновение чрезвычайных ситуаций, принимать соответствующие меры профилактики, эффективно их локализовывать и разрешать.
Заключение
1
См.: Янгол Н. Г. Чрезвычайное законодательство и исполнительные
правовые режимы: история и современность. С. 349.
197
В жизни государства порой возникают такие ситуации, которые
представляют опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному порядку либо самому существованию государства и
для предотвращения, нейтрализации либо ликвидации последствий
которых обычные формы недостаточны. В подобных условиях возникает необходимость введения исключительных чрезвычайных
правовых режимов.
Правовые нормы, регулирующие институт чрезвычайного положения, занимают все более важное место в конституциях стран мира.
С одной стороны, они призваны способствовать как можно более быстрому восстановлению демократического правопорядка в обществе,
ликвидации последствий кризисных социальных явлений либо природных катаклизмов, с другой – направлены против возможного злоупотребления исполнительной власти своими дискреционными полномочиями и в этом качестве могут служить гарантией обеспечения
основных политических, экономических и социальных прав и свобод
граждан, а в федеративных государствах – и прав субъектов федерации в период чрезвычайного положения.
В данном курсе лекций мы обобщили результаты анализа зарубежного и отечественного чрезвычайного законодательства, провели
его историческую ретроспективу.
Мы уяснили, что главной и перспективной задачей стран мирового сообщества является задача построения такого социальноэкономического и политического порядка, при котором для решения
проблем, стоящих перед государством и обществом, необходимость
обращения к институту чрезвычайного положения была бы сведена к
минимуму.
XXI век перед человечеством поставил новые сложные задачи:
обеспечение техногенной безопасности, выработка эффективных мер
по оздоровлению окружающей среды, борьба с международным терроризмом.
Президент России В. В. Путин в своем обращении по поводу трагедии в Беслане (Северная Осетия) с сожалением отметил, что государство со всем своим правоохранительным арсеналом не в состоянии обеспечит гражданам защиту от террора, для этого, помимо сугубо силовой части, необходима мобилизация нации. 1 В заключение
1
198
Цит. по Известия. 6 сент. 2004 г. С. 3.
хочу отметить, что выйти из существующего глубинного кризиса
возможно только всему нашему обществу, если у него окажется достаточно разума, духа и воли. Решение этих задач во многом зависит
от вас – будущих юристов XXI века.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
199
Нормативные акты
1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. С изменениями и дополнениями, внесенными
на I, II, III, VI, VII и VIII сессиях Верховного Совета СССР. М.: Госполитиздат, 1944.
2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Юриздат, 1980.
3. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.
4. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.
//Международное право в документах: Учеб. пособие /Сост. Н. Г.
Блатова. М.: Юрид. лит., 1982.
5. Декларация прав и свобод человека и гражданина
//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1855.
6. Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного
Совета СССР (1938 – июль 1956 г.). М.: Госполитиздат, 1956.
7. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917–1952 /Под ред. проф. И. Т. Голянова. М.:
Госюриздат, 1953.
8. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1881. Ст. 616.
9. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
10. Закон Российской Федерации от 8 июля 1992 г. «О федеральных органах государственной безопасности» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 32. Ст. 1871.
11. Закон Российской Федерации от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР
//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.
12. Закон Российской Федерации от 24 мая 1991 г. «Об утверждении Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) РСФСР» //Там же. 1991. № 22. Ст. 775.
13. Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федера-
200
ции» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 42. Ст.
2334.
14. Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «Об обороне» // Там же. 1992. № 42. Ст. 2331.
15. Закон Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации //Там же.
1992. № 17. Ст. 892.
16. Закон СССР от 2 апреля 1990 г. «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие и насильственное нарушение единства территории Союза ССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №
15. Ст. 247.
17. Закон СССР от 23 октября 1990 г. «Об уголовной ответственности за блокирование транспортных коммуникаций и иные незаконные действия, посягающие на нормальную и безопасную работу
транспорта»//Там же. 1990. № 44. Ст. 911.
18. Закон СССР от 26 марта 1990 г. «Об обязанностях и правах
внутренних войск Министерства внутренних дел СССР при охране
общественного порядка» //Там же. 1990. № 14. Ст. 233.
19. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» //Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727.
20. Закон СССР от 15 января 1938 г. «Об изменении и дополнении ст.ст. 22, 23, 26, 28, 29, 49, 70, 77, 78 и 83 Конституции (Основного Закона) СССР» //Первая сессия Верховного Совета СССР: Стенографический отчет. М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1938.
21. Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР
и Верховного Совета СССР. 1990. № 15. Ст. 250.
22. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» //Российская
газета. 1998. 4 авг.
23. Концепция национальной безопасности Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2.
Ст. 170.
24. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» //Парламентская газета. 2001. 1 июня.
201
25. Закон Франции от 3 апреля 1955 г. «Об установлении чрезвычайного положения» (на фр. яз.) //Code administratif. Paris, 1975.
P. 695–698.
26. Заявление Комитета Верховного Совета РСФСР по правам
человека, подкомитета Верховного Совета РСФСР по межреспубликанским отношениям и Комитета Верховного Совета РСФСР по международным делам от 10 сентября 1991 г. «О положении в Республике Грузия» //Советская Россия. 1991. 10 сент.
27. Заявление Седьмого Съезда народных депутатов Российской
Федерации в связи с обстановкой в Северной Осетии и Ингушетии от
10 декабря 1992 г. //Ведомости Съезда народных депутатов. 1993.
№ 1. Ст. 2.
28. Заявление совместного заседания Президиума Верховного
Совета Узбекской ССР и Кабинета Министров при Президенте
УзССР с участием руководителей Каракалпакстана, областей
и
г. Ташкента //Правда Востока. 1991. 21 авг.
29. Положение о мерах к охранению государственного порядка и
общественного спокойствия. Высочайше утвержденное 14 августа
1881 г. //Полное собрание Законов Российской Империи. Собр. 3-е.
Т. 1. СПб., 1885. № 350.
30. Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного
порядка. Утверждено Постановлением ЦИК и СНК СССР от 3 апреля 1925 г. //СЗ СССР. 1925. № 25. Ст. 167.
31. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
2 ноября 1992 г. «Об указе Президента Российской Федерации «О
введении чрезвычайного положения на территории СевероОсетинской и Ингушской Республики» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 45. Ст. 2549.
32. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
28 января 1993 г. «О положении срока чрезвычайного положения на
территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики»
//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 6. Ст. 196.
33. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
21 сентября 1990 г. «Об участии граждан РСФСР в разрешении межнациональных конфликтов за пределами РСФСР» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990.
№ 17. Ст. 177.
202
34. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
25 декабря 1992 г. «О ходе выполнения постановления Верховного
Совета Российской Федерации «Об обстановке на Северном Кавказе
в связи с событиями в Абхазии»» от 25 сентября 1992 г. //Ведомости
Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 83.
35. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
25 сентября 1992 г. «Об обстановке на Северном Кавказе в связи с
событиями в Абхазии» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
1992. № 40. Ст. 2236.
36. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
12 июня 1992 г. «О чрезвычайном положении в Северо-Осетинской
ССР» //Там же. 1992. № 25. Ст. 1394.
37. Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. «О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики» //Там же. 1992. № 52. Ст. 3052.
38. Постановление Совета Национальностей Верховного Совета
Российской Федерации от 30 апреля 1993 г. «О реализации постановлений Верховного Совета Российской Федерации «Об обстановке
на северном Кавказе в связи с событиями в Абхазии» от 25 сентября
1992 г. и «О ходе выполнения постановления Верховного Совета
Российской Федерации «Об обстановке на Северном Кавказе в связи
с событиями в Абхазии» от 25 сентября 1992 г. //Там же. 1993. № 20.
Ст. 734.
39. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М.:
ИНФА, М-НОРМА, 1996.
40. Уголовный кодекс Российской Федерации. Ростов-на-Дону:
Изд-во РГУ, 1996.
Книги
41. Авербах О. И. Законодательные акты, вызванные войной
1914–1916 гг. СПб., 1916. Т. 3.
203
42. Агеев А. Б. Президентская власть в системе государственной
власти. М.: Луч, 1994.
43. Алексеев С. С. Философия права. М.: Норма М., 1998.
44. Арановский К. В. Государственное право зарубежных
стран:Учебник. М.: Форум-Инфра-М, 1998.
45. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М.: Текст, Лит.-издат.
студия «РИФ», 1993.
46. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Инфра-М, 1996.
47. Бахрах Д. Н., Потапов А. И. Административные проступки,
рассматриваемые органами внутренних дел. Учеб. пособие /СЮИ.
Свердловск, 1984.
48. Боер В. М., Григонис Э. П., Янгол Н. Г. Правовое государство:
проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации /СПбГААП. СПб., 1997.
49. Боер В. М. Информационно-правовая политика России /СПбУ
МВД России. СПб., 1998.
50. Боер В. М., Городинец Ф. М., Янгол Н. Г. Правовое государство: идея, концепция, реальность /СПбГУАП. СПб., 1996.
51. Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству /СПбГУАП. СПб., 1997.
52. Боер В. М., Городинец Ф. М., Григонис Э. П. и др. Правовое
государство: реальность, мечты, будущее /СПбУ МВД России. СПб.:
Алтейя, 1999.
53. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Новый юрист, 1998.
54. Вынужденная миграция населения: состояние, тенденция, последствия. М., 1990.
55. Воротилин Б. А., Меликова М. Ф., Лейст О. Э. и др. История
политических и правовых учений: домарксистский период: Учебник.
М.: Юрид. лит., 1991.
56. Волков Ф. Д. Крах английской политики интервенции и дипломатической изоляции Советского государства (1917−1924). М.:
Наука, 1954.
57. Герасимов А. Л. 53 вопроса и ответа о Конституции РФ. СПб.:
Норма, 1994.
58. Гессен В. М. Исключительное положение. СПб.: Изд-во Юрид.
кн. склады «Право», 1908.
204
59. Григонис Э. П. Механизм правового государства: Монография
/СПбГУАП, СПбУ МВД России. СПб., 1999.
60. Гражданское общество и правовое государство: предпосылки
формирования /АН СССР. Ин-т гос. и права. М., 1991.
61. Давид Р. Основные правовые системы современности: Пер. с
фр. /Ин-т гос. и права. Пер. с фр. М.: Прогресс, 1988.
62. Декларация прав человека и гражданина 26 августа 1889 г.
//Конституция и законодательные акты французской республики. М.:
Госюриздат, 1958.
63. Дерюжинский В. Ф. Habeas Corpus. Акт и его приостановка по
английскому праву. Очерк основных гарантий личной свободы в
Англии и их временного ограничения. Юръев (б. Дерпт). 1895.
64. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973.
65. Журавлев В. А., Боер В. М. Российская государственность и
армия в 1917 году (по материалам печати) /СПбГУАП. СПб., 1998.
66. Журнал высочайше учрежденного особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905.
67. Жмыхов И. Англия. Новейшая история. Ч. 2. 1938–1959. М.:
АОН при ЦК КПСС, 1959.
68. Законодательство английской революции 1640−1666 гг. /Сост.
Н. П. Дмитриевский. М.; Л.: Наука, 1946.
69. Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении (научно-информационный обзор) / ВНИИСЗ МЮ СССР. М.,
1982.
70. Записки проф. В. Дерюжинского // Материалы по пересмотру
установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1906. Ч. 9.
71. Зивс С. Л. Кризис буржуазной законности в современных империалистических государствах /АН СССР. М., 1958.
72. История Советского государства и права: В 3 кн. Кн. 3: Советское государство и право накануне и в годы Великой Отечественной
войны (1936−1945 гг.). М.: Наука, 1985.
73. Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой системы
общества. Правотворческая практика, система и структура права.
Ярославль: Изд-во ЯГУ, 1987. Ч. 2.
74. Карташов В. Н. Идея правового государства. Ярославль: Издво ЯГУ, 1980.
205
75. Каминский С. А. Институт монархии в странах Арабского
Востока. М.: Наука, 1981.
76. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России:
Учебник. М.: Юрист, 1995.
77. Козлова Н. Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII−XIX
вв. М.: Наука, 1988.
78. Козлихин И. Ю. Идея правового государства. История и современность. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1993.
79. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.:
ВЕК, 1994.
80. Королева А. И., Луковская Д. И., Явич Л. С. Историческое и
логическое в познании государства и права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1988.
81. Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М,
1997.
82. Конституции зарубежных стран. М., 1997.
83. Конституции зарубежных государств. Американский континент: Ереван, Мхтиар Гош, 1998.
84. Конституции стран-членов СНГ. Ереван: Мхтиар Гош, 1997.
85. Копейчиков В. В. Механизм советского государства. М.:
Юрид. лит., 1969.
86. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978.
87. Кудрявцев В. Н. Какое государство мы строим. М.: Политиздат, 1991.
88. Кузнецов Э. В. Философия права в России. М.: Юрид. лит.,
1989.
89. Курицын В. М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX века: Учеб. пособие. М.:
ЕАВ, 1996.
90. Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М.:
Норма, 1998.
91. Лукашева Е. А. Правовое государство и обеспечение прав
личности //Права человека в истории человечества и в современном
мире. М., 1989.
92. Майдыков А. Ф., Жижко А. А. Правовое регулирование управленческой деятельности органов внутренних дел в особых условиях:
Лекция / АН СССР. Ин-т гос. и права. М., 1989.
93. Мишин А. А. Разделение властей в государственном механизме США. М.: Наука, 1984.
206
94. Нерсесянц В. С. Философия прва. М.: Инфра-М; Норма, 1997.
95. Новые конституции СНГ и Балтии. М.: Манускрипт, Юрайт,
1998.
96. Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994.
97. Пайпс Р. Россия при старом режиме // Независимая газета.
1993.
98. Петров В. С. Тип и сущность государства. Л., 1967.
99. Порфирьев Б. Н. Организация и управление в чрезвычайных
ситуациях. М.: Знание, 1989.
100. Порфирьев Б. Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М.: Наука, 1991.
101. Сорок лет советского права. 1917−1957. Л.: Изд-во ЛГУ,
1957.
102. Степашин С. В. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы). СПб., 1994.
103. Степашин С. В., Шульц В. Л. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб., 1994.
104. Янгол Н. Г. Исключительные правовые режимы: проблемы
обеспечения свободы личности (теоретический и историко-правовой
аспекты): Монография /СПбГУАП; СПбУ МВД России. СПб., 1999.
105. Янгол Н. Г. Правовой режим чрезвычайного положения, вводимый в условиях обострения социальных конфликтов: Монография
/СПбГУАП; СПбУ МВД России. СПб., 1999.
Статьи
106. Авдеев Ю. И. Кризис буржуазно-демократических институтов
(Чрезвычайное законодательство – инструмент разрушения буржуазной демократии) //Советское государство и право. 1969. № 9.
107. Бородин Э. Административный Кодекс (по проекту НКВД).
Административный вестник. 1925. № 12.
108. Власов В. Чрезвычайные меры охраны //Административный
вестник. 1926. № 6.
109. Власов В. Обязательные постановления при чрезвычайных
мерах охраны //Административный вестник. 1927. № 6.
207
110. Горбунов А. В. Политика исключительных мероприятий
//Право. 1907. 28 окт.
111. Доклад Генерального секретаря ООН Кофи Ананна на Саммите Тысячелетия «Мы, народы» //Международное публичное и частное право. 2001. № 2.
112. Жданов А. А. «Чрезвычайное положение» по административному праву империалистических государств //Правоведение. 1965.
№ 1.
113. Загородников Н. И. Общественный порядок в пути его укрепления //Сов. государство и право. 1971. № 10.
114. Игнатьев В. Административный кодекс //Власть Советов.
1923. № 1−2.
115. Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности //Международное публичное и частное право. 2001. № 2.
116. Курицын В. М. Советский государственный аппарат в период
Великой Отечественной войны //Сов. государство и право. 1985. № 5.
117. Курицын В. М. Права и свободы граждан в годы Великой
Отечественной войны //Сов. государство и право. 1987. № 5.
118. Лунев А. Е. Организаторская деятельность органов государственного управления в 1941−1945 гг. //Сов. государство и право. 1975.
№ 5.
119. Михайлов А. «Робин Гуды» с автоматами //Защита и безопасность. 1958. № 4.
120. Николаева Л. А. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры (Круглый стол, выступление) //Государство и право. 1994. № 5.
121. Панова Н. Ю. Терроризм и террор в России XIX начала ХХ
века: понятие и сущность //История государства и права. 2001. № 1.
122. Петрухин И. Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами //Право и чрезвычайные ситуации /РАН.
Ин-т гос. и права. 1992.
123. Рогов Ю. Д. Система взаимодействия правоохранительных
органов при расследовании преступлений в условиях межнациональных конфликтов //Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Матер. научно-практич. конф. /Акад. МВД России. М., 1993.
208
124. Сальников В. Правовые возможности антитеррористической
политики //Защита и безопасность. 2000. № 4.
125. Сафронов А. Д. Организационные вопросы поддержания порядка и расследования преступлений в условиях чрезвычайного положения //Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и
разрешении межнациональных конфликтов: Матер. научно-практич.
конф. /Акад. МВД России. М., 1993.
126. Старотиторов А. В. Проблемы совершенствования практики
расследования преступлений, совершенных на почве межнациональных конфликтов //Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Мат. научнопрактич. конф. Акад. МВД России. М., 1993.
127. Степашин С. Терроризм в России так же циничен и жесток,
как и в других странах //Защита и безопасность. 1998. № 4.
128. Турубинер
А.
Проект
Административного
Устава
//Административный вестник. 1925. № 1.
129. Фролов А., Кондратов А., Кузнецов Б., Григорьев В. Организация крупномасштабного следственного эксперимента (из практики
расследования массовых беспорядков) //Законность. 1992. № 8−9.
130. Чекотько Е. Н. Терроризм как социально-правовое явление.
Борьба с терроризмом //Третья международная молодежная школасеминар, Санкт-Петербург, 25−29 июня, 2001.
131. Чрезвычайное положение. Юристы обсуждают: каким должен быть закон для экстремальной ситуации //Московские ведомости. 1989. 25 июля.
132. Хазанов С. Д. Правомерное ограничение административноправового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
//Правоведение. 1991. № 5.
133. Хлобустов О. М. О международно-правовых основах противодействия современному терроризму //Международное публичное и
частное право. 2001. № 2.
134. Четвернин В. А. Размышления по поводу теоретических
представлений о государстве //Государство и право. 1992. № 5.
135. Шершенев Л. И. Безопасность: государственные и общественные устои //Безопасность: Информ. сб. 1994. № 4 (20).
Диссертации
209
136. Боер В. М. Информационно-правовая политика и безопасность России (теоретико-правовой аспект): Дис. … д-ра юрид. наук.
СПб., 1998.
137. Григорьев В. Н. Расследование преступлений в чрезвычайных
условиях (правовое обеспечение, организация, методика): Дис. …
д-ра юрид. наук. М., 1993.
138. Степашин С. В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения
безопасности Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб.,
1994.
Авторефераты
139. Александров А. И. Уголовно-процессуальная политика в России (теоретический и историко-правовой анализ): Автореф. дис. …
д-ра юрид. наук. СПб., 1999. 55 с.
140. Бутько Л. В. Конституционная реформа: теоретико-правовой
анализ: Автореферат дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998. 55 с.
141. Григорьев В. Н. Расследование преступлений в чрезвычайных
условиях: правовое обеспечение, организация, методика: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993. 48 с.
142. Крицына Е. Г. Аппарат государственной власти субъекта РФ
(политико-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
СПб., 2001. 25 с.
143. Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении
конституционных прав и свобод граждан: Автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. Р.-н-Д., 2001. 45 с.
144. Нерсесянц В. С. Политико-правовая теория Гегеля и ее интерпритация: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1975. 43 с.
145. Тимошенко В. И. Развитие доктрины «правового государства»
в политико-правовой мысли России и Украины XIX начала ХХ вв.
Киев, 1991. 18 с.
146. Тиунова Л. Б. Право. Конституция. Правовое государство (К
концепции демократического конституционализма правового государства): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1992. 20 с.
147. Янгол Н. Г. Свобода личности и деятельность органов внутренних дел в условиях чрезвычайных правовых режимов (теоретический и историко-правовой аспекты): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. 30 с.
210
Оглавление
Предисловие……………………………………………………….....3
Введение………………………………………………………………9
Лекция 1. Правовые режимы: понятие и виды……………………11
Лекция 2.Зарождение и генезис чрезвычайного законодательства в странах англо-саксонской правовой семьи………………..22
Лекция 3. Чрезвычайное законодательство в странах
211
Романо-германской правовой семьи………………………………57
Лекция 4. Чрезвычайное законодательство в Российском
государстве………………………………………………………….78
Лекция 5. Теоретические основы правового института
чрезвычайного положения………………………………………..109
Лекция 6. Чрезвычайное законодательство и правоприменительная практика в современной России…………………………………151
Заключение………………………………………………………...196
Библиографический список………………………………………198
Учебное издание
Янгол Николай Григорьевич, доктор юридических наук,
профессор, член РАЮН, действительный член МААН,
заслуженный юрист Российской Федерации,
почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации
212
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
И
ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
Курс лекций
Под авторской редакцией
Компьютерная верстка Е. И. Семеновой
Сдано в набор 00.00.06. Подписано в печать 00.00.06. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная.
Печать офсетная. Усл. печ. л. 0,00 Усл. кр.-отт. 0,0. Уч.-изд. л. 0,00 Тираж 00 экз. Заказ №
Редакционно-издательский отдел
Отдел оперативной полиграфии ГУАП
190000, Санкт-Петербург, ул. Б. Морская, 67
Н. Г. Янгол
213
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
И
ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
Курс лекций
Санкт-Петербург
2006
214
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
5
Размер файла
1 785 Кб
Теги
jngol
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа