close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Konstituts obshestvo i probl

код для вставкиСкачать
Федеральное агенТство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
Конституционное общество и
проблемы совершенствования
законодательства
Сборник научных трудов
Санкт-Петербург
2007
УДК 342.3
ББК 67.400.1
К65
Рецензенты:
кафедра конституционного права Санкт-Петербургского
университета МВД России;
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Уткин Н. И.
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
К65
Конституционное общество и проблемы совершенствования
законодательства: Сборник научных трудов / Под общ. ред.
В. М. Боера; ГУАП. – СПб., 2007. – 224 с.
ISBN 978-5-8088-0250-6
В настоящий сборник включены статьи преподавателей, докторантов, аспирантов и соискателей, рассматривающие актуальные
проблемы современного законодательства, правоприменительной
практики. Значительное место уделяется вопросам государственного
и муниципального управления и правоохранительной деятельности
государства.
Редакционная коллегия:
В. М. Боер, доктор юрдических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации; Э. В. Кузнецов, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Х. Х. Лойт, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации; В. В. Лысенко, доктор
юридических наук, профессор; Ф. Ю. Сафин, доктор юридических
наук, профессор; В. В. Цмай, доктор юридических наук, профессор;
Н. Г. Янгол, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации
УДК 342.3
ББК 67.400.1
Научное издание
Конституционное общество и
проблемы совершенствования законодательства
Сборник научных трудов
Ответственный за выпуск В. М. Боер
Редактор А. В. Подчепаева
Верстальщик С. Б. Мацапура
Сдано в набор 28.04.07. Подписано к печати 22.05.07.
Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 13,02.
Уч.-изд. л. 13,64. Тираж 100 экз. Заказ №
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
ISBN 978-5-8088-0250-6
© ГУАП, 2007
СЕКЦИЯ 1
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Н. Б. Алати
кандидат исторических наук, доцент
СОЦИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ОСЕТИНСКОГО ОБЩЕСТВА
НАКАНУНЕ ВХОЖДЕНИЯ В СОСТАВ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Социальная структура осетинского общества характеризовалась наличием феодалов (землевладельцев), которые назывались
алдарами (осет. æлдар), узденами (осет. уæздан). Осетинское «алдар» соответствует русскому «дворянин» и польскому «шляхтич»,
а «уздень» – русскому «князь» 1 . Осетинские феодалы (дворяне)
выполняли административно-полицейские функции, выступали в
качестве судей, посредниками во время примирения враждующих
и т. д. Уазданы (князья) выполняли главную руководящую роль
в набегах, а при дележе добычи львиная доля доставалась именно
им 2 .
Класс феодалов в осетинских обществах является замкнутой
кастой. Согласно осетинскому агдау (осет. æгъдау – закон, обычай,
традиция, порядок), алдарство и уазданство не приобретаются, не
покупаются ни заслугами, ни личными качествами, старшинство
их зависит от древности рода. Они передаются по наследству только законным детям от равных браков 3 .
Феодалы и князья вступали в брак только с представителями
равных себе родов или со знатными кабардинскими фамилиями 4 .
Личность феодала в осетинских обществах была неприкосновенна.
За покушение на жизнь феодала отвечали все жители села, в котором жил покушавшийся 5 .
Маргиев В. И. История государства и права в Осетии. Майкоп, 1997. С. 126–
128.
Гутнов Ф. Х. Средневековая Осетия. Владикавказ, 2000. С. 251.
Осетины глазами русских и иностранных путешественников. Орджоникидзе,
1967. С. 53.
Гутнов Ф. Х. Указ. соч. С. 153.
Ардасенов А., Есиев А. Высшее сословие у осетин Куртатинского общества. М.,
1982. С. 13.
Вторым наиболее многочисленным сословием в осетинских обществах были фаршаги (осет. фæрсаг лæг), которые имели право
переходить от одного феодала к другому, были вольными крестьянами 1 .
К XVIII веку фаршаги уже не были социально однородным сословием. Среди них появились зажиточные крестьяне, обладавшие
значительной земельной собственностью, большими стадами рогатого скота и лошадей. В начале XIX века зажиточные фаршаги стали претендовать на привилегии алдаров, доказывая свое благородное происхождение 2 . Учитывая, что фаршаги наиболее многочисленное сословие, в последующем русская администрация Кавказа
фактически приняла сторону крестьян в их борьбе с феодалами.
Третьим сословием населения осетинских обществ были кавдашарды (осет. «кæвдæсард» – рожденный в яслях для скота), к которым относились люди низшего сословия 3 .
Существование сословия кавдашардов является одной из особенностей феодализма в Осетии. Люди этого сословия по своему правовому положению мало отличались от рабов. Пожалуй, от рабов их
отличало только то, что их нельзя было продать.
В первой половине XIX века это сословие составляло примерно
25% всех крестьян. К моменту проведения официальной крестьянской реформы в Северной Осетии определенная часть кавдашардов
освободились от феодальной зависимости.
Самым низшим и бесправным слоем населения осетинских обществ были рабы. В разных обществах их называли по-разному, но
их правовое положение во всех обществах было одинаковым. В отношении рабов применялись такие термины: «цагайраг» (раб, крепостной), «уацайраг» (пленник), «кушæг» (работник) 4 .
Викторов И. Г. Северная Осетия: Исторический очерк. Орджоникидзе, 1939.
С. 43–44.
Гутнов Ф. Х. Указ. соч. С. 166, 167.
Осетинско-русский словарь / Под ред. Т. А. Гуриева. Владикавказ, 1993.
С. 180.
Ковалевский М. М. Современный обычай и древний закон. Обычное право осетин в историко-сравнительном освещении. Одесса, 1871. Т. 2. С. 304.
А. А. Боер
кандидат юридических наук, доцент
ИНСТИТУТ ЗАЩИТЫ НЕИМУЩЕСТВЕННЫХ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД
В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ОБРАЗОВАНИИ
Более десяти лет Россия переживает объективные трудности,
связанные с преобразованиями во всех сферах государственной и
общественной жизни. Правовая реформа, призванная, в первую
очередь, обеспечить верховенство права, повысить правовой статус
личности и гарантировать ее безопасность, на начальных этапах
вызвала в стране глубокий морально-правовой кризис.
Существующее в настоящее время политическое, правовое, экономическое и социальное состояние российского государства и общества оказало огромное негативное влияние на все сферы жизни
человека и, в том числе, на ее духовную, нематериальную область.
Н. И. Матузов справедливо отмечал: «Для нормального функционирования прав человека в России не только не создана надлежащая среда, напротив, положение усугубляется непродуманными
действиями и социальной политикой властей. Сплошь и рядом возникают ситуации, когда право есть, а блага нет» 1 .
В периоды социальной и политической нестабильности, когда юридические нормы перестают отвечать требованиям действительности, а нравственные принципы не имеют четких контуров,
личный интерес как фактор, обуславливающий морально-правовое
поведение человека, выдвигается на первый план. Возникающее
противоречие между действующим правом, официальной моралью и личностной системой ценностей порождает нравственноправовой конфликт личности с окружающей средой, следствием
которого может стать антисоциальное, противоправное поведение. Морально-правовой конфликт, выражающийся в противоречиях между правом и моралью, между индивидуальной системой
морально-правовых убеждений и действующими извне нормами
официальной морали и права, между личным интересом и другими
детерминантами человеческого поведения, стал важным условием,
способствующим появлению многочисленных правонарушений в
области духовного, нематериального человеческого бытия. Кроме
того, существующая кризисная ситуация усугубляет последствия
Матузов Н. И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение.
1998. № 4. С. 29.
такого противоправного, антисоциального поведения, вызывая острые нравственные и физические страдания личности, находящейся в состоянии морально-правового конфликта.
Именно в период морально-правового кризиса особенно актуальной становится проблема защиты конституционных неимущественных прав и благ. Вопросы правового механизма защиты
неимущественных прав и нематериальных благ стали интереснейшим предметом исследований в современной российской правовой
доктрине. Первым шагом в формировании действительно работающего конституционно-правового массива, призванного не только
декларировать, но обеспечивать реальную защиту прав граждан
стала действующая Конституция Российской Федерации. Сегодня
некоторые авторы уже говорят о формировании в российском обществе специфической сферы правосознания – конституционного правосознания. 1 Так, В. В. Никитяева справедливо отмечает важность
ценностно-положительного отношения граждан к своей Конституции как залога соблюдения правовых норм. Принятие в 1992 г.
новой Конституции было воспринято обществом одобрительно.
Декларация новых демократических ценностей была подтверждением реальности изменения жизни общества и каждого человека в отдельности. Однако последующее десятилетие социальных,
экономических и правовых реформ, неэффективность механизмов
исполнения конституционных норм существенно изменили отношение общества к Конституции. Зачастую сегодня она воспринимается гражданами именно как декларация, а не как нормативный
документ прямого действия. Пока прямое действие конституционных норм не станет явным для большинства граждан, говорить
о наличии в нашем обществе конституционного правосознания не
представляется возможным.
Особенно актуальна сегодня задача формирования механизма
реализации неимущественных прав, закрепленных в Конституции.
Личные неимущественные права, декларируемые действующей
Конституцией, как никогда нуждаются в организации эффективной правовой защиты. Личные неимущественные права не только
находятся в области взаимодействия правовых и моральных норм,
они затрагивают нравственные духовные сферы существования
Кравец А. И. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва – Новосибирск, 2002. С. 324–326; Лучин В. О. Конституция
Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 245; Никитяева В. В.
Формирование конституционного правосознания в российской среде // Конституционное и муниципальное право. № 7. 2006. С. 19–23.
личности, которые являются наиболее незащищенными от посягательств. Кроме того, сама природа личных неимущественных
конституционных прав сложна для понимания ее как гражданами,
так и правоохранительными органами. Тем не менее Конституция
называет личность главной ценностью, а следовательно, все сферы
жизнедеятельности личности требуют повышенного внимания.
Однако российское законодательство, регламентирующее защиту нематериальных прав и благ, еще недостаточно стабильно. Так,
Гражданский Кодекс РФ содержит нормы, раскрывающие содержание и регламентирующие защиту нематериальных благ. К данным благам законодатель отнес и неимущественные права, например право авторства. Такое объединение не совсем корректно, так
как смешивает нематериальные блага с самими правами. Гражданский Кодекс РФ содержит и другой пробел. Суть его заключается в
том, что глава 8, посвященная нематериальным благам граждан,
не содержит упоминания о неимущественных правах юридических
лиц. За исключением способа защиты деловой репутации. Было бы
логично расположить все неимущественные права, перечисленные
в ст. 128 ГК РФ, а именно: интеллектуальную собственность, информацию, право на фирменное наименование, товарный знак, в
главе 8 ГК РФ. При этом выделить в отдельные статьи нематериальные блага и неимущественные права граждан и юридических
лиц, указав некоторые способы их защиты, не содержащиеся в
ст. 12 ГК РФ.
Серьезный анализ проблем, связанных с защитой нематериальных благ, в контексте проводимой в России реформы может оказать
существенное положительное влияние на эффективность ее результатов, содействовать укреплению законности, устранению антиобщественного состояния массового и индивидуального сознания,
«являющегося благоприятным фоном для совершения правонарушений» 1 . Полученные в ходе такого исследования выводы могут
быть учтены при формировании основных направлений образовательной политики государства, использованы в законотворческой
и правоохранительной деятельности.
Одним из таких направлений может стать введение в высших
учебных заведениях специального курса по дисциплине «Защита
конституционных неимущественных прав и свобод личности».
Основная цель изучения дисциплины – комплексный межотраслевой анализ действующего российского законодательства,
содержащего правила защиты нематериальных благ, обучение
Лукашева Е. А. Право, мораль, личность: монография. М., 1986. С. 216.
студентов и слушателей методам и способам защиты конкретных
видов нематериальных благ. Значительное место в специальном
курсе должно отводиться анализу теоретических и практических
проблем, возникающих при применении правовых норм, направленных на защиту нематериальных благ.
Следует также учесть, что еще в 1985 году Комитет министров
Совета Европы принял рекомендацию о преподавании и изучении
прав человека, Международным конгрессом по обучению правам
человека и демократии в 1993 году был принят Всемирный план
действий по обучению правам человека и демократии. Названные
решения призывали к глобальной мобилизации энергии и ресурсов, начиная с семьи и заканчивая ООН, для обучения правам человека. Кроме того, с 1988 года ООН проводит Всемирную кампанию
по информированию общественности о правах человека, возлагая
при этом большую ответственность именно на учебные заведения,
как на одно из важнейших средств формирования культуры прав
человека.
К. А. Воскресенский
соискатель
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
СПЕЦИАЛЬНЫХ ОСНОВАНИЙ ОСВОБОЖДЕНИЯ
ОТ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, СОДЕРЖАЩИХСЯ
В ГЛАВЕ 24 УК РФ
УК РФ 1996 года предусматривает специальные основания освобождения от уголовной ответственности, которые закреплены
в примечаниях к некоторым статьям Особенной части уголовного закона. В частности, подобным образом построены многие
нормы главы 24 УК РФ (ст. 205, 205-1, 206, 208, 210, 222, 223
УК РФ).
Спорной в юридической литературе и правоприменительной
практике является законодательная формулировка «…лицо освобождается от уголовной ответственности, если … в его действиях не
содержится иного состава преступления».
Например, законодательной новеллой российского уголовного
закона является включение в статью 206 УК РФ примечания об условиях освобождения от ответственности при захвате заложника:
«Лицо, добровольно или по требованию властей освободившее за
ложника, освобождается от уголовной ответственности, если в его
действиях не содержится иного состава преступления».
Не ясно, от уголовной ответственности вообще или за описанные
в статье преступления освобождается лицо? Если верно последнее,
то для освобождения лица за захват заложника требуется наличие
двух условий в совокупности: 1) добровольное или по требованию
властей освобождение заложника и 2) отсутствие иного состава преступления. К такому выводу приходит Э. Ф. Побегайло 1 . Ему оппонирует С. В. Дьяков, комментируя ст. 208 УК РФ: «Если в действиях виновного содержатся признаки иного состава преступления,
то полного освобождения от уголовной ответственности не будет и
субъект подлежит ответственности за данное преступление» 2 .
Указанная точка зрения, на наш взгляд, заслуживает поддержки. При ином подходе на практике возможны парадоксальные
ситуации. К примеру, лицо освобождает заложника, но выясняется, что оно оскорбило последнего. В результате неминуема квалификация по совокупности ст. 206 и ст. 130 УК РФ. Более того,
получается, что лицо, при наличии в его действиях иного состава,
уже не будет заинтересовано в освобождении похищенного, заложника, сдаче оружия и т. д. Как правильно отмечает А. В. Иванчин,
в таком случае поощрительная норма теряет свой смысл, и идея
компромисса не работает 3 .
В этой связи представляется, что с точки зрения юридической
техники подобная формулировка специальных оснований освобождения от уголовной ответственности совершенно неприемлема. Для
устранения разночтений уголовного закона требуется изменение
неудачной редакции соответствующих примечаний. А. В. Иванчин
предлагает следующее языковое решение проблемы: «Лицо освобождается от уголовной ответственности за данное преступление,
если … (далее идет описание посткриминального поведения)» 4 . На
наш взгляд, более точной и юридически грамотной будет следующая формулировка: «Лицо освобождается от уголовной ответственности за совершение преступления, предусмотренного настоящей
статьей, если… ».
См.: Комментарий к УК РФ / Под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Лебедева. М.,
2002. С. 286–287.
Там же. С. 472; См. также: Уголовное право России. Часть Особенная: учебник
для вузов / Отв. редактор Л. Л. Кругликов. М., 1999. С. 404.
См.: Иванчин А. В. Уголовно-правовые конструкции и язык уголовного закона // Нормотворческая и правоприменительная техника в уголовном и уголовнопроцессуальном праве: сб. науч. ст. Ярославль, 2002. С. 114.
Иванчин А. В. Указ. соч. С. 114.
В свете рассматриваемой проблемы привлекает внимание формулировка ч. 2 ст. 75 УК РФ. Буквальное толкование ее текста означает, что для освобождения от уголовной ответственности лица
должны быть соблюдены условия, предусмотренные частью 1 этой
статьи. В этой связи П. С. Яни отмечает следующее. Исходя из
смысла положений ч. 2 ст. 75 УК РФ, с учетом обращения к ч. 1
той же статьи, получаем следующее установление: если лицо совершит преступление более чем небольшой степени тяжести, оно
может быть освобождено от уголовной ответственности – в рамках
института деятельного раскаяния (выделено мной. – К. В.) лишь
при условиях, что а) совершит это преступление впервые; б) добровольно явится с повинной; в) будет способствовать раскрытию
преступления; г) возместит причиненный ущерб или иным образом
загладит вред, причиненный в результате преступления; д) освобождение от уголовной ответственности предусмотрено статьей, в
которой описаны признаки состава соответствующего преступления (либо иной статьей, но со ссылкой на ту, по которой лицо должно привлекаться к ответственности) 1 .
Как видно из приведенного утверждения, П. С. Яни подчеркивает, что данные условия справедливы только для института деятельного раскаяния. Далее он отмечает, что в примечаниях к статьям
Особенной части УК РФ существуют и иные, не связанные с деятельным раскаянием, основания для освобождения от уголовной
ответственности. К таким «иным основаниям» П. С. Яни относит
только вымогательство взятки или коммерческого подкупа (ст. 204
и 291 УК РФ). Таким образом, П. С. Яни, а также некоторые другие авторы придерживаются точки зрения, что иные примечания
к статьям Особенной части УК РФ, предусматривающие специальные случаи освобождения от уголовной ответственности, являются
разновидностью деятельного раскаяния, поэтому никаких противоречий между ними и формулировкой ч. 2 ст. 75 УК РФ не имеется 2 .
С этим трудно согласиться. Проведенный нами анализ примечаний к статьям Особенной части УК РФ, которые предусматривают
См.: Яни П. С. Специальный случай освобождения от уголовной ответственнос-
ти за налоговые преступления // Российская юстиция. 2000. № 1. С. 44.
См.: Примечания в уголовном законодательстве России: эволюция правовой
природы, модификация функций, техника эффективного использования / Бокова
И. Н., Изосимов С. В., Кондаков Д. С., Кузнецов А. П. // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сб. статей: В 2 т.
Н. Новгород, 2001. Т. 2. С. 412–415.
10
специальные случаи освобождения от уголовной ответственности,
и формулировки ст. 75 УК РФ свидетельствует об их существенном
различии. Так, например, согласно примечанию к ст. 205 УК РФ
неважно, совершает лицо акт терроризма впервые или нет. Во-вторых, специальное основание сформулировано в императивной форме: «лицо освобождается от уголовной ответственности», в отличие
от формулировки ст. 75 УК РФ: «лицо может быть освобождено от
уголовной ответственности». В-третьих, не требуется добровольной
явки с повинной. В-четвертых, вместо способствования раскрытию
преступления примечание к ст. 205 УК РФ требует, чтобы лицо
своевременным предупреждением органов власти или иным образом способствовало предотвращению осуществления акта терроризма. В-пятых, для освобождения лица от уголовной ответственности
по примечанию к ст. 205 УК РФ не требуется возмещения вреда.
Аналогичные различия можно выявить при сравнении формулировки ст. 75 УК РФ с примечаниями к ст. 205-1, 206, 208, 210, 222,
223 УК РФ и др. В этой связи недостаточно обоснованной представляется позиция некоторых авторов, утверждающих, что для захвата заложника заглаживание вреда от преступления и содействие в
его раскрытии состоит в добровольном освобождении заложника;
для незаконного оборота оружия или наркотиков – в добровольной
сдаче указанных предметов; для терроризма – в своевременном
предупреждении органов власти или ином способствовании предотвращению осуществления акта терроризма 1 . Думается, в контексте ст. 75 УК РФ в понятия «заглаживание вреда» и «содействие в
раскрытии преступления» законодателем вкладывался несколько
иной смысл.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что условия специального освобождения от уголовной ответственности, предусмотренные примечаниями к статьям Особенной части УК РФ, не являются разновидностью деятельного раскаяния. Однако они и не
соотносятся как общая (ст. 75 УК РФ) и специальная норма (примечания к статьям Особенной части УК РФ). На наш взгляд, наиболее
верным является суждение о том, что ч. 2 ст. 75 УК РФ содержит
не общую, а отсылочную норму, которая должна применяться не
вместо, а вместе с примечаниями к статьям Особенной части УК
РФ. С этой точкой зрения соглашается и П. С. Яни, подчеркивая,
что указанные статьи действуют в «тандеме» 2 . С учетом того, что
норма, закрепленная в ч. 2 ст. 75 УК РФ, носит отсылочный харак
См.: Бокова И. Н., Изосимов С. В. и др. Указ. соч. С. 414.
См.: Яни П. С. Указ. соч. С. 45.
11
тер, ее нынешняя формулировка ввиду наличия противоречий со
специальными основаниями освобождения от уголовной ответственности приводит к расхождению между смыслом и языковой
оболочкой закона.
В этой связи в целях корреспондирования установлений ст. 75
УК РФ с положениями, содержащимися в примечаниях к статьям
Особенной части УК РФ, необходимо слова «при наличии условий,
предусмотренных частью первой настоящей статьи» из текста ч. 2
ст. 75 УК РФ исключить, а фразу «лицо может быть освобождено
от уголовной ответственности» заменить на словосочетание «лицо
подлежит освобождению от уголовной ответственности».
С. С. Громыко
кандидат юридических наук, доцент
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
В настоящее время в Российской Федерации проживает значительное количество иностранных граждан и лиц без гражданства.
Иностранные граждане – это лица, не являющиеся гражданами
России и имеющие доказательства наличия гражданства (поддан
ства) иностранного государства 1 . Эти два признака определения
иностранного гражданина следует дополнить третьим, а именно:
постоянное или временное проживание или временное пребывание
такого лица на территории России.
Лица без гражданства – это граждане, проживающие на территории Российской Федерации, однако не являющиеся гражданами
России и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному государству.
Российское законодательство предусматривает также двойное
гражданство.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Конституцией Российской Федерации (ст. 62, 63),
Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О граж См.: Ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
12
данстве Российской Федерации», Федеральным законом от 25 июля
2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Кроме того, правовое положение иностранных граждан может
определяться также на основании международных договоров и
других документов.
Иностранные граждане для въезда в Российскую Федерацию
должны иметь, кроме документов, удостоверяющих личность,
приглашение или российскую визу. Основаниями для оформления визы для иностранных граждан являются: 1) приглашение на
въезд в Российскую Федерацию, выданное Министерством иностранных дел Российской Федерации (МИД России), МВД России
или его территориальными органами; 2) решение, принятое МИД
России, его дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, по ходатайству иностранного гражданина,
поданному в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения вследствие тяжелой болезни или
смерти близкого родственника; 3) решение территориального органа внутренних дел о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации; 4) договор
на оказание услуг по туристскому обслуживанию и подтверждение
о приеме иностранного туриста туристической организацией; 5) решение органа внутренних дел о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем по его заявлению.
В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания ему может быть выдана виза дипломатическая, служебная, обыкновенная, транзитная и
для временного проживания.
В свою очередь обыкновенная виза может быть частной, деловой, туристической, учебной, рабочей, гуманитарной и для получения убежища.
Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления в случае утраты и порядок аннулирования визы установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2003 г. № 335 1 .
Основаниями для отказа во въезде в Российскую Федерацию
иностранным гражданам и лицам без гражданства являются:
См.: Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления визы в случае ее утраты, а также порядка аннулирования визы // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.
13
1) необходимость, в целях обеспечения обороноспособности или
безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации они были выдворены за пределы Российской Федерации в
принудительном порядке либо депортировались, – в течение 5 лет
после административного выдворения или депортации;
3) имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение
тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами;
4) они не представили документов, необходимых для получения
российской визы, – до их представления;
5) они не представили полис медицинского страхования, – до его
представления;
6) при обращении за визой или в пункте пропуска через Государственную границу не смогли подтвердить наличие средств для
проживания на территории Российской Федерации или предъявить
гарантии предоставления таких средств;
7) в отношении иностранного гражданина принято решение о
нежелательности проживания в Российской Федерации.
Кроме того, въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам может быть не разрешен, если они:
1) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушили правила ее пересечения, таможенные
правила, санитарные нормы, – до устранения нарушения;
2) использовали подложные документы либо сообщили о себе
или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения;
3) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение
умышленного преступления на территории Российской Федерации
или за ее пределами;
4) два и более раза в течение 3 лет привлекались к административной ответственности на территории Российской Федерации;
5) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации при выезде не сдали миграционную карту;
6) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным
выдворением за пределы Российской Федерации 1 .
См.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 159.
14
Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации
правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской
Федерации, за некоторыми изъятиями, то есть их административная праводееспособность имеет некоторые ограничения по сравнению с праводееспособностью граждан России.
Это проявляется в том, что:
1) им не предоставлено право избирать и быть избранными в
органы государственной власти. Однако Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 12)
наделяет правом постоянно проживающих в России иностранных
граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
2) они не участвуют во всенародном голосовании (референдуме),
но указанный Закон наделяет правом постоянно проживающих в
России иностранных граждан участвовать в местном референдуме;
3) пользуясь правом на труд, они не имеют права (ст. 14 Закона
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»):
а) находиться на муниципальной службе 1 ;
б) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего
под Государственным флагом Российской Федерации;
в) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого некоммерческого судна, а также командиром и
членом экипажа воздушного судна государственной авиации;
г) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации, перечень которых утверждается Правительством
Российской Федерации;
4) пенсионное обеспечение иностранных граждан осуществляется на основе специальных норм или международных соглашений;
5) установлен особый порядок удостоверения и признания иностранных дипломов об образовании и соответственно решение вопроса о возможности допуска иностранцев к медицинской, педагогической и иной деятельности;
6) установлен порядок предоставления Российской Федерацией
политического убежища в соответствии с Указом Президента РФ от
См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2003. № 46. Ст. 4437.
15
21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» 1 ;
7) установлен порядок допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне на основании постановления Правительства РФ
от 22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне» 2 .
Но, как и граждане России, иностранцы свободно пользуются
такими правами как: обжалование незаконных действий (решений) органов государственной власти и местного самоуправления;
свобода и личная неприкосновенность; охрана здоровья и медицинская помощь; образование; свободу совести и т. д.
Однако осуществление прав и свобод, предоставляемых иностранным гражданам, также неотделимо от исполнения ими обязанностей. Иностранные граждане на территории России обязаны:
уважать Конституцию и российские законы; по прибытии в Российскую Федерацию в установленный срок зарегистрироваться по
месту пребывания или месту жительства; получить виды на жительство для постоянного проживания; своевременно представлять
ходатайства о продлении срока пребывания в России; получить
разрешения органов внутренних дел на поездки в отдельные местности; незамедлительно выехать из России при получении визы на
выезд, и другие обязанности.
Выезд иностранным гражданам из Российской Федерации может быть ограничен, если они:
1) задержаны по подозрению в совершении преступления либо
привлечены в качестве обвиняемых, – до принятия решения по
делу или до вступления в законную силу приговора суда;
2) осуждены за совершение преступления, – до отбытия наказания или освобождения от наказания;
3) уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них
судом, – до исполнения обязательств либо до достижения согласия
сторон;
4) не выполнили обязательства по уплате налогов, – до выполнения этих обязательств 3 .
См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
См.: СЗ РФ. 1998. № 53. Ст. 4407.
См.: Ст. 28 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации
и въезда в Российскую Федерацию».
16
Иностранному гражданину, нарушающему законодательство
о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, может быть применен ряд специфических мер административного принуждения. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации», разрешение на временное проживание
иностранному гражданину не выдается, а выданное ранее разрешение аннулируется в случае, если данный гражданин совершает ряд
противоправных действий, изложенных в этой статье (выступает за
насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, финансирует или планирует террористические
акты и т. д.). Аналогичная мера принуждения может быть применена и в отношении постоянно проживающих иностранных граждан. Во-вторых, может быть аннулировано разрешение на работу
(п. 9 ст. 18 Закона). В-третьих, может быть сокращен определенный срок его пребывания в России. Решение о сокращении срока
пребывания принимается органами внутренних дел. В этом случае
иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации
в течение трех дней. Он обязан выехать из Российской Федерации
в течение 15 дней, если разрешение на временное проживание или
вид на жительство аннулированы.
Если иностранный гражданин не выполнит эти обязанности, он
подлежит депортации, то есть принудительной высылке из Российской Федерации.
Кроме того, за нарушение иностранным гражданином режима
пребывания в Российской Федерации к нему может быть применена мера административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации:
1) если он не соблюдает установленный порядок регистрации
либо передвижения или порядок выбора места жительства, уклоняется от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания, а равно не соблюдает правила транзитного проезда через
территорию Российской Федерации 1 .
2) если он нарушил режим Государственной границы Российской Федерации или режим в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации 2 .
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается
в принудительном и контролируемом их перемещении через Го
См.: Ст. 18.8 КоАП РФ.
Там же. Статьи 18.1, 18.4 КоАП РФ.
17
сударственную границу Российской Федерации за ее пределы, а в
случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых
из Российской Федерации.
Если после объявления решения о выдворении иностранный
гражданин уклоняется от самостоятельного выезда из России, он
подлежит по постановлению судьи административному задержанию и выдворению в принудительном порядке.
Постановление об административном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранного гражданина или лица без
гражданства за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации и за нарушение режима в пунктах пропуска
через Государственную границу приводится в исполнение пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской
Федерации.
Исполнение постановления производится путем официальной
передачи иностранного гражданина или лица без гражданства
представителю властей иностранного государства, на территорию
которого указанное лицо выдворяется.
Если передача не предусмотрена договором Российской Федерации с указанным государством, выдворение осуществляется в
месте, определяемом пограничными органами ФСБ России. О выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства за
пределы Российской Федерации из пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации уведомляются власти
иностранного государства, на (через) территорию которого указанное лицо выдворяется, если выдворение предусмотрено договором
Российской Федерации с указанным государством.
Ф. М. Городинец
доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ
АКТОВ В СФЕРЕ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНЫХ МЕР,
СВЯЗАННЫХ С ИЗОЛЯЦИЕЙ ОТ ОБЩЕСТВА
Международно-правовые акты в сфере применения принудительных мер, связанных с изоляцией от общества, в основном направлены на защиту прав и законных интересов лиц, подвергнутых
указанным принудительным мерам. Наиболее общей классифика18
цией международно-правовых актов в этой сфере следует считать
деление их на акты общего и специального значения. В литературе
международно-правового характера акты, названные нами актами
общего характера, иногда называют универсальными 1 . По мнению
других, универсальные акты – это акты, принятые Организацией
Объединенных Наций (ООН) и ее органами, а другую группу составляют региональные акты 2 .
К первой группе относятся акты ООН, получившие общее название Международного Билля о правах человека. Это Всеобщая Декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией
217А (�����������������������������������������������������������
III��������������������������������������������������������
) Генеральной Ассамблеей (ГА) ООН от 10 декабря 1948 г.
(далее – Всеобщая Декларация); Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый и открытый для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200А (��������
XXI�����
) ГА
ООН от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый и открытый для
подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200А
(����������������������������������������������������������������
III�������������������������������������������������������������
) ГА ООН от 16 декабря 1966 г.; некоторые авторы отдельно выделяют и факультативные протоколы к Международному пакту о
гражданских и политических правах 3 .
Кроме традиционно сложившейся системы сотрудничества в
области прав человека в рамках ООН, оно осуществляется также
и на основе региональных соглашений, которым посвящена целая глава Устава ООН. В настоящее время существует несколько
региональных систем защиты прав человека – европейская, межамериканская, африканская, азиатская, арабская. Сложилась также собственная система сотрудничества в области прав человека в
странах Содружества Независимых Государств (СНГ), возникшего
на постсоветском пространстве.
Наиболее совершенным, и первым в истории, является механизм защиты прав человека, созданный в Европе, где действует
значительное число региональных организаций. Наиболее важная
роль в сфере защиты прав человека принадлежит Совету Европы,
учрежденному в 1949 г., членом которого с 1996 г. является и Российская Федерация. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами была при См.: Уткин В. А. Международные стандарты обращения с осужденными и проблемы их реализации. Томск, 1998. С. 7.
См.: Трунцевский Ю. В. Международное пенитенциарное право. М., 2001.
С. 33–36.
См.: Смирнов Л. Б. Права человека и пенитенциарные учреждения: теоретикоправовое исследование. СПб., 2000. С. 114; Трунцевский Ю. В. Указ. соч. С. 33.
19
нята Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод (далее – Европейская Конвенция). Впоследствии к Европейской Конвенции были приняты дополнительные протоколы: Протокол № 1 (Париж, 20 марта 1952 г.); Протокол № 2 «О наделении
Европейского суда по правам человека компетенцией вносить консультативные заключения» (Страсбург, 6 мая 1963 г.); Протокол
№ 4 «Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех,
которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1» (Страсбург,
16 сентября 1963 г.); Протокол № 6 «Относительно отмены смертной казни» (Страсбург, 28 апреля 1983 г.); Протокол № 7 (Страсбург, 22 ноября 1984 г.); Протокол № 9 (Рим, 6 ноября 1990 г.);
Протокол № 10 (Страсбург, 25 марта 1992 г.); Протокол № 11 «О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с
Конвенцией» (Страсбург, 11 мая 1994 г.). Как видно, большинство
протоколов к Европейской Конвенции принято в городе Страсбурге
(Франция), который является местонахождением Совета Европы
(ст. 11 Устава Совета Европы) 1 .
Наряду с Советом Европы, важное место в вопросах защиты прав
человека занимает Совещание по безопасности и сотрудничеству в
Европе (СБСЕ). Эта организация объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду. Свою работу Совещание начало в Хельсинки (Финляндия) 3 июля 1973 г. Итогом
ее работы было подписание 1 августа 1975 г. Хельсинского Заключительного акта. После последних преобразований в государствах
Восточной Европы и бывшем СССР данное сообщество государств
обрело «второе дыхание». В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе
(ОБСЕ). На общеевропейской встрече в верхах в Париже (1990 г.),
а также на встречах представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшихся
в Белграде (1977–1978), Мадриде (1981–1983), Вене (1986–1989),
Копенгагене (1990), Москве (1991), были разработаны и приняты
конкретные решения по развитию сотрудничества европейских государств, США и Канады в сфере прав человека.
Принципы и нормы международного права, относящиеся к правам человека, как в национальном, так и в международном праве
складывались длительное время. Первоначально были закреплены
только гражданские и политические права. Именно они были указаны во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Экономиче Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 2000.
С. 538.
20
ские и социальные права в эпоху буржуазных революций рассматривались лишь как побочный продукт развития гражданских и политических прав и стали провозглашаться в конституциях лишь в
начале ��������������������������������������������������������
XX������������������������������������������������������
в. Поэтому в литературе в зависимости от времени провозглашения гражданские и политические права называются «негативными», а социально-экономические права «позитивными».
К третьему поколению многие ученые относят «коллективные»,
или «солидарные», права. Это право народов на мир, право на самоопределение, право на свободное распоряжение своими естественными богатствами и ресурсами, право на развитие и другие 1 .
Наличие в настоящее время двух Пактов 1966 г. о правах человека
объясняется как раз указанными их оценками в мировом сообществе.
Следует отметить, что признание социально-экономических и
культурных прав произошло не сразу. Некоторые западные страны отрицали юридическую обязательность положений Пакта об
экономических, социальных и культурных правах. В 1986 г. государственный департамент США направил ноту своим дипломатическим представителям за рубежом, в которой предложил им исключить из представляемых ежегодно докладов о правах человека
в странах пребывания раздел «Экономическая, социальная и культурная ситуация». В этой ноте, в частности, отмечалось, что США
«придерживаются взгляда, согласно которому экономические и
социальные “права” являются пожеланиями, а не юридическими
обязательствами. Поэтому они не включаются в понятие “международно признаваемые права человека”» 2 .
В последние годы по этому вопросу изменилась позиция как
США, так и многих других стран, – они стали признавать юридическую обязательность для себя положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах.
Такой подход нашел отражение в Итоговом документе Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в
1993 г. «Все права человека универсальны, неделимы, взаимосвязаны, – подчеркивается в этом документе. – Международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием.
Хотя значение национальной и религиозной специфики и различных исторических, культурных и религиозных особенностей необ
См.: Карташкин В. А. Принципы и нормы в области прав человека // Общая
теория прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996. С. 448.
Там же. С. 437, 442, 444.
21
ходимо иметь в виду, государства несут обязанность, независимо от
политических, экономических и культурных систем, поощрять и
защищать все права человека и основные свободы» 1 .
Международно-правовые акты о правах человека общего значения содержат в себя нормы, непосредственно относящиеся к сфере
применения принудительных мер, связанных с изоляцией от общества, и нормы, относящиеся к этой сфере опосредованно.
В. А. Иванов
доктор исторических наук, профессор
НАСИЛИЕ НАСИЛЬНИКОВ В ЭПОХУ
СТРОГОГО ГОСУДАРСТВА
(к 70-летию начала «Большого террора» в Ленинграде и области
летом 1937 года)
У общества, травмированного насилием, всегда много подозрений, фобий, врагов и мифотворчества. Один из таких мифов касается якобы избирательной «зачистки» советского общества во второй половине 30-х гг. сверхсильным государством от политической
оппозиции и мыслящей интеллигенции при помощи «социальноблизких» элементов (пауперов, маргиналов и уголовников).
Что это? Наивная простота и деидеологизированный кураж демократических ораторов или попытки выстроить теорию криминального государства, прибегая к столь сомнительному утверждению? А может быть, при такой постановке проблемы удобнее объяснять существо «квадратуры насилия», когда насилие насильников, все насилие?
Как недостаток ума не следует объяснять недостатком памяти
(К. Гельвеций), так и подобные мифы не следует «баловать» двусмысленностями, игрой воображения, додумываний и неких новелл
сомнительного происхождения. Это особенно актуально, когда в
научный дискурс примешивается бальзам дилетантизма и сенсационной журналистики.
Без преувеличения можно констатировать, что все это испытал
на себе не раз уже обсуждаемый в обществе вопрос о «Большом терроре» в советской России во второй половине 30-х годов, его причинах, участниках и жертвах. И возвращение к нему оказывается
22
Международные акты… С. 81.
весьма полезным, так как появляется возможность осмыслить истинную роль советского государства, его органов в укреплении государственности, избрав в качестве своих решающих инструментов
диктатуру закона и насилие, даже если они касались и уголовных
элементов.
Общеизвестно, что во второй половине 30-х гг. административная, уголовно-процессуальная и правоприменительная практика
органов НКВД в центре и на местах приобрела чрезвычайный характер. Особенно наглядно это проявилось в организации и проведении массовых операций против криминальных элементов, в ходе
которых открыто игнорировались элементарные судебно-следственные процедуры, права и свободы советских граждан.
Исследование комплекса документов, отражающих организационные и нормативно-правовые аспекты операции НКВД по приказу
№ 00447 «Об операции по репрессированию бывших кулаков, уголовников и других антисоветских элементов» от 30 июля 1937 г. на
территории Ленинграда и Ленинградской области в 1937–1938 гг.
позволяет сделать предварительный вывод о том, что поставленной
цели по отношению к уголовным элементам она не достигла.
Во-первых, операция не была в подлинном смысле «милицейской» и не имела соответствующего агентурно-оперативного сопровождения, организовывалась и проводилась исключительно органами госбезопасности и имела цель – дискредитировать политическую оппозицию в ее связи с местной уголовщиной. Об этом прямо
заявлялось еще в Закрытом письме ЦК ВКП(б) от 18 января 1935 г.
в связи с убийством С. М. Кирова, а весной–летом 1936 г. УГБ УНКВД ЛО в своих учетно-регистрационных и статистических аппаратах в обязательном порядке стало проводить специальные мероприятия по уголовным элементам города и области, переключив
учеты по ним с милицейских органов на себя.
Во-вторых, несмотря на значительное число изъятых по операции 1937–1938 гг. «преступных лиц», количество уголовных
элементов и совершенных ими правонарушений в 1939–1940 гг.
в Ленинграде и области продолжало расти. Ничего необычного в
этом не было. Так, анализируя динамику уголовной преступности
в Ленинградской области за период 1930–1940 гг., мы обнаружили
значительные несовпадения учетно-статистического порядка. Например, контрольные цифры в пояснительных записках органов
НКВД о состоянии оперативной обстановки накануне предполагаемых операций (как это было в 1930, 1933, 1935–36 гг.) всегда
разнились «в разы» в сторону угрожающего увеличения по сравнению с повседневными акциями. Как выяснилось нами, далеко не
23
точными были и итоговые данные по этим операциям первой половины 30-х гг. Тогда, кстати, начавшиеся массовые изъятия так называемого «криминального элемента» приостановились из-за многочисленных обращений и просьб руководителей городских предприятий, строек, баз, рынков, магазинов и других учреждений в
партийные инстанции, органы прокуратуры и милиции из-за того,
что на ряде объектов уже некому было работать.
Но на этот раз в операции ленинградского Управления НКВД по
приказу № 00447 проявились специфические особенности, заметно
отличающие ее проведение от многочисленных операций органов
милиции и госбезопасности первой половины 30-х гг. на территории региона.
Прежде всего ее подготовка носила более организованный и
заранее спланированный характер. Практически с 16 по 22 июля
1937 г. Управление НКВД ЛО выработало основные принципы и
общую концепцию будущей операции. Так, после 16 июля территориальные подразделения имели полное представление о репрессируемых контингентах, а 22 июля НКВД СССР, в свою очередь, уже
располагал расчетными данными по ним по Ленинграду и районам
Ленинградской области. В частности, у НКВД СССР испрашивалось разрешение на репрессию более 14 тыс. чел. с последующей
ликвидацией по первой категории (расстрел) 4 тыс. уголовников,
которое и было поддержано.
Отличительной особенностью этой операции явилось и то, что
впервые в истории ленинградской милиции ее органы «работали»
по конкретным разнарядкам на уголовные элементы, подлежащие
физическому устранению. Все это повлекло за собой усиление жестокости и повсеместное нарушение законности со стороны сотрудников милиции.
Показательными в этом плане явились материалы 12-томного уголовного следственного дела № 64044–1937 г. по обвинению
шести сотрудников Ленинградского Отдела БХСС УРКМ УНКВД
во главе с начальником – капитаном госбезопасности Я. М. Краузе,
которые только по одному следственному делу № 104855–1937 г.
арестовали и сфальсифицировали материалы на 53 глухонемых, 35
чел. из которых по постановлению Особой Тройки УНКВД ЛО были
приговорены к ВМН, а 18 чел. осуждены к 10 годам ИТЛ. Как стало
видно из изученных нами дел, Отдел БХСС УРКМ с августа 1937 по
ноябрь 1938 г. больше напоминал «лабораторию по фабрикации»
уголовных дел даже по незначительным правонарушениям, подведомственным Отделу. При этом общую установку на «политизацию» обычных уголовных правонарушений давал сам Я. Краузе,
24
которую до своих подчиненных уже более конкретно доводил нач.
отделения К. Пасынков, а физически выбивали нужные показания
и оформляли их в виде протоколов и заключений оперативные сотрудники Д. Немцов, К. Лебедев, Р. Шпор и А. Морозов. Хотя по
делу и не было доказано непосредственное участие в преступном
сговоре сурдопереводчицы Иды Игнатенко, но не без ее участия все
глухонемые подписывались под протоколами, уверенные в том, что
там содержатся их правдивые показания. На деле все было как раз
наоборот.
В «лаборатории палачества» действовали неписанные правила
процессуального плана, известные еще с начала 30-х гг. Если становилось ясным, что судебные инстанции города и области вернут уголовное дело, равно как и Особая Тройка УНКВД ЛО, то материалы
при помощи Я. Краузе и даже начальника УНКВД ЛО Л. Заковского
«пробивались» на Особое совещание при НКВД СССР. Применительно к другим делам этого отдела, как правило, из 10 возвращенных
прокуратурой дел 5–6 все же проходили по «расстрельной» статье
через Особую Тройку. Так, например, судебное заседание Военного трибунала войск НКВД Ленинградского округа своим определением от 25 декабря 1937 г. (Т. 5. Л. 36–40) за отсутствием достаточных данных для предъявления обвинения проходящих по делу
лиц, обратил дело к доследованию. Однако оперуполномоченный
ОБХСС А. Морозов, по распоряжению К. Пасынкова, изъял из дела
и уничтожил протокол судебного заседания и, не проводя никаких
дополнительных следственных действий, оформил дело на Особую
Тройку, решением которой невиновные Марченко и Васильев были
приговорены к ВМН, а еще двое человек к 10 годам ИТЛ.
Органам милиции и госбезопасности довольно часто помогали
явные «перестраховщики». К их числу, например, можно было
отнести Э. Тотьмянина – председателя Ленинградского областного
общества глухонемых, который написал 25 июля 1937 г. письмо Л.
Заковскому в «Большой дом», о безобразиях, якобы творимых в артелях инвалидов, которые, кстати, по-доброму к нему относились
и доверяли ему. Молох неправедного следствия погубил и самого
ревнительного руководителя и его ни в чем не повинных коллег.
Хотя уголовное дело № 107810–1937 г. на вдову бывшего придворного врача П. А. Бадмаева, Алферову-Юзбашеву-Бадмаеву
Елизавету Федоровну, и не содержит состава преступления, оно в
предельно короткие сроки после ее ареста помощником оперуполномоченного 5 отд. ОУР УРКМ УНКВД ЛО Яковлевым было представлено в повестку заседания Особой Тройки УНКВД ЛО. Повестку подписал начальник ОУР майор милиции Красношеев. На за25
седании Особой Тройки не присутствовал, хотя обязан был быть,
и вряд ли «докладывал» по ее делу все тот же Яковлев (который
произвел ее арест, вел допросы и оформлял протоколы, производил обыск и выносил обвинительное постановление), потому что
10 ноября 1937 г. (протокол № 152), когда Елизавета Федоровна
была якобы осуждена, он находился в командировке в области.
А действительной датой ее осуждения явилось 5 ноября 1937 г. все
под тем же протоколом № 152.
Это была не единственная путаница в ее деле. Так, в повестку заседания Особой Тройки Яковлев вписывает дату ареста 9 октября.
В справке ДПЗ ЛОУМ о поступивших арестованных она проходит
по 27 октября. Эта же дата совпадает и с днем проведения обыска
у нее на квартире и составления меморандума о ее задержании, но
ордер на арест и анкета арестованного помечены датой 13 октября.
Таким образом, чтобы выглядеть убедительно в процессуальном
плане, местные органы НКВД с легкостью манипулировали и этими элементами уголовного дела.
Нельзя сказать, что операция не коснулась действительных уголовников и их пособников, не вернула в места лишения свободы бежавших рецидивистов и т. п. Так, с 1 августа по 31 декабря 1937 г.
в Ленинграде и области (а это Псковский, Новгородский и Мурманский округа и Карельская АССР) было арестовано и осуждено только одной Особой Тройкой УНКВД ЛО более 7 тыс. уголовников, из
которых более 3 тыс. чел. были расстреляны. Репрессии уголовников продолжались и далее с участием не только органов милиции
и госбезопасности, но даже и подразделений военной контрразведки. Так, за август–декабрь 1937 г. оперативные подразделения
УГБ УНКВД ЛО произвели задержание свыше 1 тыс. уголовников,
из которых 513 чел. арестовали. При этом только органы военной
контрразведки арестовали по своим каналам почти 50 уголовников,
а техническая контрразведка Управления – 289 уголовных элементов.
Основной удар в ходе операции все же пришелся на лиц, не занятых «определенной трудовой деятельностью». Почти 5,5 тыс. чел.
из них в протоколах Особой Тройки УНКВД ЛО имели записи, подчеркивающие их уголовное прошлое и настоящее, рецидивность,
устойчивую связь с уголовным миром, не занятость общественнополезным трудом и т. п. Чтобы перевести арестованных под юрисдикцию Особой Тройки и вывести их из подсудности обычной Судебной Тройки УНКВД ЛО, составители обвинительных заключений использовали положения п. 1 циркуляра НКВД СССР № 61 от
97.08.1937 г.
26
Несмотря на то, что почти 2 тыс. арестованных уголовников числились за промышленными и сельскохозяйственными предприятиями Ленинграда и области, их передачи на Судебную (паспортную)
Тройку, тем не менее, не произошло. Им, как правило, инкриминировали «социальную опасность» и «непрекращающуюся связь с
уголовным миром» и т. п.
Так, протоколом № 90 заседания Особой Тройки УНКВД ЛО от
09.10.1937 г. при участии Л. Заковского, П. Смородина, Б. Позерна и секретаря А. Кондратовича рассматривалось уголовное дело
№ 107324–1937 г. воровки-рецидивистки З. Зерновой, имевшей
4 судимости и 6 приводов в милицию, задержанной на месте очередного преступления. Приговором Тройки она была расстреляна. Этим же протоколом к ВМН была приговорена А. Крючкина,
имевшая судимость еще в 1927 г. за участие в уголовной банде и
«отошедшая» с начала 30-х годов от уголовного сообщества. Вообще в этот день из 100 рассматриваемых на Тройке человек – 94 чел.
были приговорены к ВМН. Нами было замечено, что списки, впоследствии входившие в протоколы Тройки, подписывались всеми ее
участниками раздельно, в разное время и за редким исключением
с небольшой корректировкой, особенно если по какому-либо из заключенных имелись отдельные вопросы (обращения, жалобы, просьбы и т. п.).
Хотя уже в конце 1937–1938 гг. начались первые судебно-следственные процедуры по бывшим сотрудникам органов милиции и
госбезопасности, повинным в массовом преследовании граждан без
достаточных на то оснований, менее всего это коснулось тех их них,
кто «работал» по уголовным элементам. Помимо группы Я. Краузе, впоследствии к ответственности были привлечены сотрудники
УРКМ УНКВД ЛО: В. Зарецкий, М. Рачков, М. Хомяков, А. Бабич
и др. Нарушение законности в этот период было массовым, тотальным в силу чрезвычайности и оперативности самого приказа. Поэтому ответственными могли быть абсолютно все, кто арестовывал,
допрашивал и приговаривал задержанных граждан.
Таким образом, эта операция была «стратегической разминкой» перед куда более истребительными акциями 1937–1938 гг.
И если от них было невероятно сложно оправиться думающей, созидающей и законопослушной части общества, то уголовный мир
извлек из них весьма поучительные уроки, выработав на многие
годы новую модель выживания, привнеся в преступную деятельность больше элементов организованности, конспирации и специализации. Именно в эти годы в местах лишения свободы произошла
преступная консолидация уголовных элементов, заложены основы
27
их преступной иерархии, взаимопомощи и поддержки. Иллюзии
преступного мира о разбойной вольнице, гульбище и веселом бесстрашии были быстро развеяны акциями властнооберегающего характера со стороны государства.
История учит, что в эпоху строгого государства одни должны думать о милости, а другие о помиловании.
Н. С. Кочикян
адъюнкт
РОЛЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
НА СВОБОДУ СОВЕСТИ И СВОБОДУ ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В первую очередь отметим, что вопрос о гарантиях возникает
каждый раз, когда осуществляется переход от должного к сущему.
Равенство всех перед законом и судом независимо от отношения
к религии и иных обстоятельств закреплено ст. 19 Конституции
РФ. Поскольку религиозная принадлежность человека не имеет
правового значения, не допускается в официальных документах о
личности, анкетах при приеме на работу, других документах наличие требования об указании национальной принадлежности человека.
Право человека выбирать, иметь и менять убеждения не ограничено ничем и предусматривает право относить себя к любой религии, состоять в любом религиозном объединении, в которое его
примут, переходить из одного религиозного объединения в другое
(например, перейти из христианства в ислам, из адвентистов – в
православные). Вместе с тем это личное право не распространяется на группу людей, состоящих в религиозной организации. Так,
представляется неправомерным переход всей организацией из одной религии в другую и даже в рамках одной религии переход из
подчинения одной централизованной организации, утвердившей ее
устав, в подчинение другой (например, в рамках христианства – из
католичества в православие, из Русской Православной Церкви – в
Истинно-православную церковь и т. п.), поскольку это входит в противоречие с уставом религиозной организации, где закрепляется ее
принадлежность.
Что касается законодательства РФ, то проведенный нами анализ свидетельствует о том, что право на свободу совести и свободу
28
вероисповедания в РФ имеет целый ряд законодательно закрепленных гарантий:
– Законом закреплены условия и порядок реализации гражданами права на создание и деятельность религиозных объединений
в форме религиозных групп и религиозных организаций, что обеспечивает реализацию права на публичное и коллективное исповедание веры совместно с другими путем участия в деятельности этих
религиозных объединений;
– равенство граждан перед законом во всех областях жизни независимо от их отношения к религии, запрет на ограничение прав
граждан по признакам религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19
Конституции РФ);
– светский характер государства, при котором никакая религия
не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1 ст. 14 Конституции РФ);
– отсутствие принуждения при определении каждым своего отношения к религии, к вероисповеданию или отказу от религии, к
участию в различных формах в религиозной деятельности; также никто не обязан и сообщать о своем отношении к религии. Тем
самым по смыслу Закона государство не ведет официального учета граждан по признаку вероисповедной или религиозной принадлежности;
– в официальных документах граждан (паспортах, свидетельствах о рождении и т. п.) отсутствует указание на отношение гражданина к религии;
– запрет на воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе сопряженное с
насилием над личностью, умышленным оскорблением религиозных чувств граждан, пропагандой религиозного превосходства и
т. д., под угрозой применения в соответствии с федеральным законодательством юридической ответственности уголовной, административной, дисциплинарной;
– возможность замены действительной военной службы на альтернативную гражданскую службу в случае, если убеждениям
или вероисповеданию гражданина противоречит несение военной
службы (ч. 3 ст. 59 Конституции РФ);
– существование правового режима отделения религиозных
объединений от государства (ч. 2 ст. 14 Конституции РФ), который
впервые в Законе столь детально регламентирован относительно
взаимных прав и обязанностей религиозных объединений и государства, его государственных органов и должностных лиц;
29
– светский характер образования, получаемого в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Гарантии прав человека на свободу совести и свободу вероисповедания в Российской Федерации юридически закреплены и играют важную роль в жизни российских граждан.
Но, внимательно изучив статью 28 Конституции РФ, мы считаем
целесообразным рекомендовать ее изложение в следующей редакции: «Каждому гарантируется свобода совести, в том числе свобода
вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или
совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой,
свободно выбирать, иметь, менять и распространять религиозные,
антирелигиозные (атеистические) убеждения и действовать в соответствии с ними».
Данное предложение мы аргументируем тем, что одним из наиболее существенных недостатков ст. 28 Конституции РФ в ее современной редакции является отсутствие ясности в отношении свободы совести лиц, придерживающихся атеистических убеждений.
Таким образом, гарантии – один из вопросов проблемы правильного применения правовых норм, законности и многих других процессов правовой деятельности. Гарантии нужны не сами по себе, а
для возможно более полного претворения в жизнь прав и свобод.
Назначение гарантий состоит как в обеспечении, так и в охране
прав и свобод человека.
В. В. Лысенко
доктор юридических наук, профессор
ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ НРАВСТВЕННОСТИ:
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ
Вопросы предупреждения правонарушений в сфере общественной нравственности сегодня представляют одну из наиболее сложных, но вместе с тем и важных проблем в юридической науке. Современное развитие российской государственности, эффективность
реализация национальных проектов непосредственно связано с
повышением уровня правовой культуры населения. Однако современный уровень правосознания и правовой культуры общества
довольно низок. Идеологический вакуум, отсутствие четкой политики формирования идейно-нравственных начал в обществе,
30
развитие таких асоциальных явлений как проституция, пьянство,
профессиональное нищенство, азартные игры, привело к дальнейшему росту правонарушений.
В нашей стране отношение к проституции всегда было однозначно отрицательным, причем до середины 80-х годов освещение этой
проблемы средствами массовой информации фактически находилось под запретом. Официальная пропаганда, зашоренная идеологическими постулатами, внедряла в сознание народа мысль о невозможности существования в социалистическом обществе экономических, социальных либо иных условий и предпосылок, порождающих этот порок. С приходом гласности проблема проституции стала объектом пристального внимания со стороны журналистов, писателей, кинематографистов, а также юристов, социологов, психологов, медиков. Были для этого и объективные предпосылки – рост
проституции.
Так, только в Москве в 1989 г. по сравнению с 1987 г. рост числа зарегистрированных элитарных проституток составил 11,2%.
В целом по стране на профилактический учет было поставлено свыше 5 тыс. проституток, многим из которых (10–20%) по 12–13 лет 1 .
Однако из-за несовершенства учета, высокой латентности проституции приведенные статистические данные не отражали истинного
положения дел. По оценкам специалистов, только в Москве число
проституток составляло не менее 10 тыс. Эпидемия проституции
охватила не только столичные центры и портовые города, но и провинциальные городишки практически всех регионов. Исследователи отмечают, что рост подавляющего числа негативных социальных явлений обусловливается экономическими и политическими
потрясениями, снижением уровня жизни общества. Начавшаяся
в 1985 г. перестройка характеризуется именно этими факторами:
кризис экономики, политическая нестабильность, национальные
конфликты, обнищание народа.
Росту проституции, наряду с социально-экономическими, по
нашему глубокому убеждению, способствовали и другие факторы, в частности воздействие средств массовой информации. На
начальном этапе содержание их материалов носило сенсационный
характер. Отдельные авторы взахлеб, с определенной долей зависти и даже восхищения, взяв за объект своих сочинений наиболее
элитарную часть – валютных проституток, живописали их доходы
(якобы до 150 долларов за ночь), наряды, косметику и парфюме См.: Дьяченко А. П. Интердевочки в зеркале прессы // Проституция и преступность. Проблемы. Дискуссии. Предложения. М., 1991. С. 71–99.
31
рию, украшения и драгоценности, квартиры и автомобили и проч.,
а также места их «работы», каковыми являются перворазрядные
отели, рестораны и бары. Эти публикации вкупе с повестью В. Кунина «Интердевочка», известными художественными и документальными фильмами создали красочный образ «гетер любви» и
сделали им яркую рекламу, оставив в тени трагичный исход жизни
героинь.
Массированный натиск подобной рекламы не мог остаться без
последствий. Самое печальное то, что она непосредственным образом воздействовала на несовершеннолетних девочек и молодых
женщин. Примечательны в этом отношении результаты опросов
школьниц Ленинграда и Риги в 1988 г., согласно которым профессия валютной проститутки попала в десятку наиболее престижных,
точнее – доходных профессий 1 .
Погоня за сенсационностью сыграла негативную роль. Отсутствие точно выверенного, научно обоснованного подхода к анализу
причин, условий и последствий столь деликатного социального
феномена, увлечение лишь внешними атрибутивными формами
его проявления способствовали росту проституции. Правда, стали
появляться статьи и о низших, по сравнению с валютными, категориях проституток – уличных, трассовых, вокзальных и иных, о
том, как их продают, подвергают пыткам и издевательствам, убивают. Прозвучали рассказы о нищете, венерических заболеваниях и прочих негативных сторонах жизни проституток, о том, как
короток путь от валютной проститутки до бездомной бродяжки.
Однако публикации лишь зеркально отражали негативные стороны этой социальной болезни и не содержали анализа истоков и
причин ее существования. Обобщенный образ проститутки не дает
однозначного ответа на вопрос, что толкает каждую из женщин на
этот путь, что является побудительным мотивом, первопричиной
нравственного падения: материальные затруднения, жилищная
неустроенность, влияние ближайшего окружения, душевная пустота, нежелание трудиться (хотя, по утверждению самих проституток, они трудятся, и труд их нелегок), просчеты родительского и
школьного воспитания, отсутствие правильного и своевременного
полового просвещения, подражание взрослым, любопытство, либо
иные причины.
Рак Л. В ночном тупике // Студенческий меридиан. 1988. № 9; Гилинский Я. И.
Проституция как она есть // Проституция и преступность... С. 99–122; Майданская Н. Проза «сладкой жизни» // Сов. культура. 1990. 24 марта.
32
В последнее время многие специалисты высказывают мнение
о существовании, наряду с общесоциальными условиями, и определенной личностной предрасположенности отдельных женщин к
занятию проституцией, обусловливаемой воспитанием и социальной средой, а также личными установками и ценностными ориентирами. Появился новый тип проституток – «домашние девочки»,
которые утверждают, что они выше элитарных проституток, ибо
«не с каждым пойдут». К тому же они убеждены в общественной
полезности своего занятия, так как вносят положительный вклад
в снятие социальной напряженности. Характерным является высказывание одной из них: «Клиент у меня отдохнул, поговорил по
душам, самое сокровенное вывернул, и ему легче. Приходит домой
менее дерганным, с домашними разговаривает по-человечески. Я,
кстати, им частенько говорю, чтобы к женщинам и любимым относились лучше. У нас ведь женщины такие уставшие, а их не ценят
совсем» 1 .
Однако никакими, даже самыми «высокими» альтруистическими соображениями нельзя затушевать аморальность и социальную
опасность проституции, которая неразрывно взаимосвязана с преступностью, распространением венерических заболеваний, наркоманией, пьянством, падением нравственности и распадом семьи.
Так, только в 1987 г. проститутками непосредственно совершено
16,5 тыс. различных правонарушений, в их числе: убийства, грабежи, разбои, кражи, незаконные валютные операции, спекуляция и
др. По данным исследователей, каждая пятнадцатая проститутка
ранее совершала правонарушения. Ежегодно от проституток заражается свыше 350 тыс. мужчин. Более 1/3 проституток перенесли
венерические заболевания, причем некоторые из них по два, три и
более раз. Наблюдается рост венерических заболеваний в различных регионах страны (от 20 до 200%), в основном у несовершеннолетних. Широкому распространению венерических заболеваний
способствуют многочисленность половых партнеров у одной проститутки и частота контактов с ними. По данным ряда исследователей, около 30% проституток вступают в половые контакты 2–3
раза в неделю, 11% – ежедневно и 5% – несколько раз в день. Так,
в Новосибирской области 16-летняя проститутка – «дальнобойщица» за короткое время заразила сифилисом 27 водителей 2 .
Очевидность социальной опасности проституции вызывает
настоятельную необходимость разработки и реализации общего
Монолог «ночной феи» // Трезвость и культура. 1988. № 9.
См.: Кузьмина О. Домашняя девочка // Труд. 1991. 5 дек.
33
сударственной комплексной программы нравственного возрождения и обновления общества, подкрепленной экономическими, социальными и правовыми гарантиями независимости и защищенности женщин, а также защиты детей и семьи. Надо не бороться
с проституцией как таковой, а исключать причины и условия, ее
порождающие. Неэффективность лишь запретительных мер продемонстрирована не только зарубежным, но и отечественным опытом. Деятельность правоохранительных органов по выполнению
требований Положения «О мерах борьбы с проституцией» (Известия ВЦИК, 1922, 16 декабря), постановлений ВЦИК и СНК РСФСР
«О мерах борьбы с проституцией» от 29 июля 1929 г. и «О мерах
борьбы с преступностью несовершеннолетних» от 7 апреля 1935 г.,
наконец, Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 мая
1987 г. (которым установлена административная ответственность
за занятие проституцией) не привела к ощутимым положительным
результатам.
За три года действия Указа 1987 г. из 1327 задержанных в Москве валютных проституток только 18 были привлечены к административной ответственности и оштрафованы. За 1988 г. лишь 47 проституток привлечены к уголовной ответственности за уклонение
от лечения венерических заболеваний, 29 – в связи с заражением
венерической болезнью и, никто не понес наказания за вовлечение
несовершеннолетних в занятие проституцией 1 .
Есть ли реальная возможность, а точнее надежда, на современном этапе и в ближайшей перспективе переломить ситуацию в
пользу снижения роста проституции? На наш взгляд, дать положительный ответ нельзя. В этом убеждает и подход государства к
женщине, и равнодушие общества к ее защите.
В экономической сфере наименее оплачиваемыми являются
именно те производства, где наиболее широко используется женский труд (текстильная, пищевая, легкая промышленность, в
сельском хозяйстве – животноводство и полеводство, а также образование, здравоохранение, культура, сфера бытовых услуг и др.).
Современное общество, его государственные структуры стали более
терпимы в оценке нравственного и безнравственного. Нас уже почти
не шокирует проведение различного рода конкурсов, где участницы фактически полностью обнажаются в присутствии «зрителей»,
прессы и ТВ, где основными достоинствами женщины становятся
параметры бюста, талии, бедер, ног. В отдельных «престижных»
См.: Криминологическое изучение наркомании, проституции и других социально-негативных явлений. М.; 1990. С. 47.
34
ресторанах появился стриптиз, открываются школы и курсы по
обучению этому занятию и объявляется конкурсный отбор в них.
Не секрет, что существуют публичные дома (пока подпольные),
притоны. Обложки толстых и тонких журналов, еженедельников,
да и газеты пестрят изображениями обнаженного женского тела;
в картинных галереях проводятся тематические выставки художественных картин и фотоснимков эротического характера; функционируют эротические театры, на сцене которых «все как в жизни»; издаются книги эротического содержания и т. д. Никого не
тревожат сообщения о появлении русских девушек в зарубежных
ресторанах и борделях, других подобных заведениях, даже публикуются объявления с приглашением работать в них. В различных
изданиях участились материалы, авторы которых знакомят читателей с организацией и функционированием увеселительных заведений, саун, массажных кабинетов, соответствующих магазинов,
и невольно, хотят они того или нет (ибо в публикациях нет критической оценки того, что они описывают), внушают мысль о возможности существования подобных заведений и у нас.
Широкую практику получило распространение эротических
и порнографических изданий и видеофильмов. Бесконтрольная
деятельность различных видеосалонов, демонстрирующих эротические и порнографические фильмы, а также фильмы, пропагандирующие жестокость и насилие, провоцируют, особенно несовершеннолетних, не только на преступления, но на занятие проституцией.
Анализируя взаимосвязь и взаимообусловленность преступности и проституции, следует обратить внимание на то обстоятельство, что последняя все более приобретает организационные формы.
Клиентов валютным проституткам подыскивают не только сутенеры, но и швейцары, официанты, работники гостиниц (администраторы, горничные и другие), где проживают иностранцы, получая
за это от проституток плату. Нередко проститутки платят дань и
сотрудникам правоохранительных органов, обеспечивающим правопорядок и контролирующим пропускной режим в перворазрядных гостиницах и ресторанах. Таксисты не только ищут клиентов
и доставляют их к месту встречи, но иногда предоставляют салон
автомашины. Однако и в этих случаях деятельность самих проституток контролируется сутенерами 1 .
См.: Кислинская Л. «Легкое поведение» на весах правосудия // Сов. Россия.
1987. 12 марта; Алексеев Б. Ночной промысел // Неделя. 1987. № 12.
35
Преступные группы, сутенеры, контролирующие проституток,
втягивая их в преступный промысел, торгуют ими как живым товаром, сбывая покупателям около гостиниц, вокзалов, рынков,
станций метро, за умеренную плату, не заботясь о том, как обойдутся с ними тот или те, кому они их продали 1 .
Сложившаяся система не позволяет проституткам вырваться из
цепких объятий преступного бизнеса, и не потому, что они «любят
жить красиво», или не хотят «жить иначе», а потому, что механизм
любого подпольного бизнеса, которым и является проституция, не
допускает распада звеньев единой цепочки этого механизма. Попытка проститутки «завязать» влечет за собой угрозы, шантаж,
насилие, а то и убийство. Это касается не только низших и средних
категорий проституток, но и элитарных 2 .
Таким образом, анализ сегодняшнего состояния проституции в
нашей стране дает основание утверждать о существовании вполне
сформировавшейся организованной проституции, которая оказывает существенное влияние на криминогенную ситуацию. Задача
государства в данном случае заключается в разработке и реализации конкретных мер идеологического, экономического и социального характера, направленных на предупреждение правонарушений в сфере общественной нравственности.
В. В. Лысенко
доктор юридических наук, профессор
АЗАРТНЫЕ ИГРЫ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ:
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Одним из многочисленных направлений деятельности правоохранительных органов дореволюционной России являлась борьба с
азартными играми, которые оказывали разлагающее влияние на
нравственность, способствовали совершению краж, мошенничества, грабежей, разбоев, убийств.
Эта проблема является весьма актуальной и для современной
России. Общественная опасность азартных игр достигла такого
уровня, что Государственная Дума приняла закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению
36
См.: Лиханов Д. В осаде // Огонек. 1989. № 5.
См.: Кислинская Л. Указ. соч. Алексеев Б. Указ. соч.
азартных игр и внесении изменений в некоторые законодательные
акты РФ». В законе определяются регионы, в которых разрешен
игорный бизнес, и сроки реализации.
В процессе создания механизма реализации данной программы
весьма полезным может быть опыт правоохранительной деятельности дореволюционной России по регулированию азартных игр.
По своим целям и технике карточные игры были просто увеселительные, ради развлечения, без серьезного риска, азартные игры с
большим риском, или профессиональные, как ремесло и искусство,
и наконец, шулерские, которые были связаны с простым мошенничеством. Однако на практике все эти категории часто смешивались
между собой.
Правительство пыталось сдерживать развитие азартных игр.
Так, в 1866 г. оно запретило игру в домино-лото и так называемую
«стукалку», которая в то время процветала в столичных клубах. Эти
игры были запрещены вследствие того, что «до министра внутренних дел, – говорилось в изданном по этому поводу циркуляре, – дошли сведения, что в петербургских клубах и публичных собраниях необычайно ценились игры в домино-лото и “стукалку”, и что
страсть к ним развивалась и сопровождалась крайне губительными
последствиями для благосостояния не только отдельных лиц, но и
целых семейств».
В доказательство этого циркуляр ссылается на огромные суммы,
выручаемые клубами от названных игр, а также на многочисленные факты, в которых указывалось, что играющие, проиграв деньги, закладывают вещи для продолжения игры. Для этого в клубах стало возникать организованное ростовщичество. В некоторых
клубах ставки в домино-лото доходили до 25, 50 и даже 100 рублей,
сверх того, ставились еще и на кон «конь», который доходил до
2500 рублей. Но главным злом этих игр, по мнению министерства,
был «соблазн для бедных» при общедоступности ставок в 25 и 50 к.,
многие из них, увлеченные «неодолимой страстью», на этих именно ставках спускали сбережения и доходы, подвергая свои семьи
голоду и нищете.
Во второй половине �����������������������������������������
XIX��������������������������������������
века в клубных играх стали принимать
участие и дамы. Они назывались смешливой кличкой «мушкареток» и составляли основной контингент клубных игроков в таких
играх, которые не требуют никакого искусства и основаны на слепом счастье. К таким играм относились «мушка» (отсюда и название «мушкаретка») и раме, которые заменили собой запрещенные
домино-лото и стукалку. Вновь организованные игры также стали
сопровождаться деморализацией и безобразными сценами проиг37
равшей дотла, закладом вещей для продления игры, ссорами и пр.
Особенно этим отличались дамы-«мушкаретки».
Большой игрой славился Яхт-клуб, где однажды князь Сан-Донато проиграл чуть ли не в один присест миллион франков и отчасти английский клуб. Такой же славой пользовался и купеческий
клуб, главными членами которого были армяне и греки.
Эти клубы являлись как бы местом подготовки «кадров» и преддверием частных игорных домов, где уже происходили главные
операции без всяких стеснений. Как правило, представители частных игорных домов или их агенты устанавливали необходимые знакомства в клубах, выслеживали «пижонов», по шулерскому термину, завлекали их в свои притоны и там уж обирали их начисто.
Несмотря на запреты закона и полиции, возникали целые преступные группы «промышленников» – лиц, специализирующихся
по всем правилам искусства, на эксплуатации легкомыслия, страсти, неопытности и глупости. Отсюда и кличка «пижоны», очень
меткая и характерная для обрабатываемых простаков. Сама игра
становилась промыслом «специалистов», превращалась в искусство, которое требовало систематического изучения, таланта и множества технических приспособлений.
Профессиональная игра для наживы не всегда была сопряжена
с шулерством. Напротив, заправский, опытный и крупный игрокмастер в большинстве случаев вел свои операции с полным успехом
без использования шулерства, но им использовались более тонкие,
вполне приличные способы вести игру, и в результате чего он никогда не проигрывал. Например, существовала игрецкая аксиома,
что при правильном, расчетливом ведении игры в банк или штос,
банкомет, располагающий достаточным оборотным капиталом, в
общем всегда остается в выигрыше. На этой аксиоме держится, как
известно, рулетка, которая получила большое распространение.
В организации шулерских шаек, оперирующих в игорных домах, нередко входили особы прекрасного пола, предназначенные
для того, чтобы своими прелестями и кокетством отуманивать «пижонов». Иногда эти дамы принимали непосредственное участие в
игре.
Карточные игры были широко распространены и в низших слоях городского населения. В таких игорных домах уже не церемонились с «пижонами» и обирали их явными грубыми шулерскими
способами. Хроника этих домов полна драками, скандалами и вмешательствами полиции.
Необходимо отметить, что полиция по их собственной инициативе часто выслеживала притоны, задерживала их организаторов
38
и «мастеров», а потом предавала мировому суду. Кроме карточных
игр, в то время существовали уличные шулерские игры, которые
были рассчитаны на скудные гроши простолюдинов. В качестве примера можно привести факт задержания шулерской шайки, которая
действовала на Марсовом Поле. Одни из них – «манилы» – завлекали людей, а другие обирали их посредством шулерских приемов.
Как и всякий промысел, профессиональная карточная игра имела свою специализацию.
Существовали профессиональные игроки – специально клубные, оперирующие в игорных домах; затем были «мастера» железнодорожные, пароходные, трактирные и т. п. Железнодорожные
шулеры практиковали на бойких линиях, таких как, например,
Московско-Петербургская, нередко образовывали преступную
группу, которая действовала по сложному, искусно составленному
плану.
В том же порядке действовали и пароходные игроки. Трактирные пользовались результатами гостеприимства хозяев заведений.
Они знакомились с жертвой у буфета, подпаивали ее, потом завлекали в свой номер и там обыгрывали.
Кроме карт, также очень распростраена была бильярдная игра
на деньги.
Во время царствования Александра �������������������������
I������������������������
(1801–1825) правительство начало очень энергично преследовать азартные игры. Указами
Санкт-Петербургскому военному губернатору Голенищеву-Кутузову 11 июля 1801 г. «О истреблении непозволительных карточных
игр» и Московскому военному губернатору «О принятии мер к
открытию и пресечению азартной карточной игры» от 28 апреля
1806 г. повелевалось: «В связи с тем, что играют в азартные игры…
без зазора и страха», признавая впоследствии игры за «благовидную отрасьл грабежа» и то, что разорялись целые фамилии «…из
рук неопытного юношества или нерасчетливой алчности, ужесточить меры по запрещению азартных игр, виновных отсылать к
суду, а об их именах докладывать государю». 15 июня 1808 года
Указом министра внутренних дел «Подтверждение гражданским
Губернаторам об искоренении запрещенных карточных игр» эти
меры были перенесены и на гражданских. В 1811 году прекращение азартных игр было поручено второму столу второго отделения
департамента исполнительной полиции, которая вела дела судебные и уголовные (Учреждение Министерства полиции).
25 сентября 1811 года был заслушан доклад Генерал-аудитора
о привлечении капитана Подгорного к ответственности за растрату казенных денег. Капитан Подгорный проиграл в карты деньги
39
в сумме 704 голландских червонцев и 1 рубля 44 копеек. В результате капитана «…лиша чина и дворянского достоинства, написать
в рядовые», с игроков, которые выиграли у него, взыскать эти
суммы. А на запрос из Иркутской уголовной палаты «испрашивающей разрешения: как поступать с благородным звания людьми,
уличенных в карточной игре», Сенатским указом от 19 июня 1814
года было приказано: «Дворян, обличенных в азартных играх, предавать суду, для поступления законам».
19 ноября 1825 года Александр �������������������������������
I������������������������������
скончался, и на престол вступил его брат Николай I������������������������������������������
�������������������������������������������
(1825–1855). При его царствовании особенно важное значение получило второе отделение Собственной Его
Величества канцелярии, которое ведало делами законодательства.
Еще в начале царствования император желал в основу государственного строя и управления положить определенность, силу законов. Император Николай �������������������������������������
I������������������������������������
поставил на первую очередь упорядочение законодательства, и вскоре это осуществилось. В 1830 году
было создано «Полное собрание законов Российской Империи».
В деле запрещения азартных игр Николай �����������������������
I����������������������
, ссылаясь на указ от
11 июля 1801 г., 12 марта 1832 года издал Именной указ «О строгом подтверждении, чтобы сборища для запрещенной карточной
игры местными начальствами были открываемы и все найденные
игроки были предаваемы суду».
Согласно высочайшего указа от 19 октября 1831 года «Об устранении бывшей Шляхты», 22 января 1834 года был издан указ
«О распорядке воинской повинности, внутреннего Полицейского
и хозяйственного управления в селениях однодворцев и граждан
Западных губерний», где в обязанности старшины, утвержденного
общественным сходом, входило: «искоренять пьянство, мотовство,
расточительность, а наипаче всякого рода игры на деньги, вещи
или заклады между однодворцами».
Запрещение азартных игр коснулось всего населения. Не были
забыты и студенты. 21 февраля 1834 года вышли «Высочайшие утвержденные правила для учащихся в императорском Дерптском
университете». Правила гласили: «На основании существующих
законов азартные игры вовсе запрещаются; нарушившие это правило подлежат исключению или удалению».
Николай I��������������������������������������������������
���������������������������������������������������
через год после вступления на престол учредил из
высших сановников комитет, которому поручил изыскать меры
по улучшению положения помещичьих креястьян. В дальнейшем
были учреждены еще несколько комитетов по крестьянскому делу,
но ничего существенного эти комитеты не принесли. Но все же
царю удалось осуществить несколько подготовительных мер для
40
последующего освобождения крестьян. В результате одной из них
появилось около 8 миллионов государственных крестьян – бывших
крепостных, которых государство выкупило вместе с имениями у
разорившихся помещиков. Они получили право самостоятельно
решать дела через своих выборных. Государственные крестьяне
стали разделяться на волости, которые делились на сельские общества, выбиравшие старост и прочие сельские власти. Была учреждена сельская полиция.
В деле воспрещения запрещенных игр был выпущен «Судебный
устав для государственных крестьян» от 23 марта 1839 г.: «Всех
тех, кои будут играть на деньги в карты или другие азартные игры,
за первый раз под стражу, а за второй раз или более наказывать телесно; найденные же при играющих деньги отбирать и обращать
в хозяйственный капитал» (Ст. 213). «Высочайше утвержденный
проект о управлении государственными имуществами в губерниях» от 30 апреля 1839 года поручал: «Сельским старостам не допускать между государственными крестьянами всякого рода игр
на деньги, вещи или заклады». А наблюдать за порядком входило
в обязанности станового пристава: «Становой пристав, получив от
подчиненных или иным способом, сведения о запрещенной азартной игре… преступление исследовать по горячим следам, кем, когда, что и каким образом учинено».
ХХ век встретил «эпидемию» распространения азартных игр
практически во всех странах запретительными мерами. Законодатель понимал, что всякая игра на деньги вредна в экономическом
отношении, люди тратят время не для увеличения массы общего
богатства: деньги переходят из рук в руки, не оставляя ничего производительного, никакой новой ценности. Поэтому законодатель не
признавал за игрой характера и последствий законного договора: он
не давал права иска долгов по игре, мало того, он не признавал даже
законным долг, заключенный для игры. А русский юрист, доктор
права Александр Владимирович Лохвицкий отмечал: «Азартные
игры представляют гораздо большую опасность для общественной
нравственности. Даже принцип собственности колеблется азартными играми, коль скоробогатство является результатом случая,
оно теряет всякое нравственное значение. Распространение азартных игр в народе всегда вело к общей бедности и деморализации,
увеличивало число преступлений».
Ранее изданные законы по пресечению азартных игр не перечисляли способы игр. Они ограничивались названиями только двух из
них: карты и кости, упуская такие игры, как рулетка, фортунки
и др. По исследованиям русского юриста Ивана Яковлевича Фой41
ницкого, азартные игры, названные благовидной отраслью грабежа еще указом 1801 года, карались, даже при отсутствии мошенничества, большими денежными штрафами. Не преследовались
только игры, которые служили забавой для играющих, т. е. не на
деньги. А употребление в игре обмана обратило на себя внимание
законодательства еще в 1787 году и признано было им тогда за воровство – мошенничество.
В конце XIX�������������������������������������������������
����������������������������������������������������
века с изданием Уложения о наказаниях уголовных
и исправительных от 27 декабря 1865 года и Устава о наказаниях,
налагаемых мировыми судьями от 20 ноября 1864 года, законодатели образовали в запрещенной игре два проступка: устройство или
открытие игорного дома; устройство запрещенных игр, но не в виде
игорного дома. В первом случае наказание производилось по ст. 990
Уложения: «Кто в своем доме или ином каком-либо месте устроит
или дозволит устроить род заведения для запрещенных игр, тот за
сие подвергается:
– в первый раз – денежному взысканию не свыше 3000 рублей;
– во второй раз – сверх того же денежного взыскания аресту на
время от трех недель до трех месяцев;
– в третий раз также – сверх денежного взыскания, заключение
в тюрьму на время от четырех до восьми месяцев».
Во втором случае – по ст. 46 Устава о наказаниях: «За устройство запрещенных игр в карты, кости и т. п., однако не в виде игорного дома, виновные подвергаются аресту не свыше одного месяца
или денежного взыскания не свыше 100 рублей».
Необходимым условием для привлечения к ответственности нарушителей было устройство запрещенных игр публично, т. е. «на
глазах у публики». При отсутствии условий публичности даяние
считалось ненаказуемо.
О наказуемости же лиц, принимавших участие в запрещенной
игре, не встречается ни в первом, ни во втором случаях, если играющий не принадлежит к числу лиц, открывших игорный дом или
устроивших запрещенную игру. Как утверждал магистр права Николай Андрианович Неклюдов: «Вывод этот не допускает никакого
сомнения уже потому, что допустить противное для устава о наказаниях, значит придти к абсурду: наказать за участие в игре, когда
она устроена не в виде игорного дома, и не наказать за участие в
азартных играх в нарочно для того устроенных игорных домах, ибо
Уложение подвергает наказанию исключительно лишь за открытие
игорного дома или устройство заведения для воспрещенных игр».
Все же устав предупреждения преступлений в ст. 449 предписывал
забирать всех участвовавших в игре для разбирательства.
42
Но это все не относилось к шулерам – мошенникам. Мошенничество и обман или шулерство в запрещенной или же не запрещенной игре преследовались по ст. 1670 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных и было подсудно только общим судьям.
Статья гласила: «Тот, который в игре будет заведомо употреблять
поддельные карты, кости и т. п. или давать играющим упоительные напитки или зелья, или передернет, или подменит карты, или
служащие для игры кости, или же вообще будет изобличен в какомлибо другом, для обыгрывания, обмана приговаривается за сие: к
лишению всех особенных, лично или по состоянию присвоенных
прав и преимуществ, и к отдаче в исправительные арестантские
отделения на время одного до полутора лет». За повторность было
также предусмотрено и тюремное заключение сроком от четырех до
восьми месяцев.
По поводу конфискации орудий проступка: карт, рулеток и т. п.
Они представлялись суду только как доказательство, но потом возвращались по ненадобности, так как законодательство предполагало, что орудия азартных игр может иметь всякий. Закон воспрещал
только одно – употребление их в дело с участием в игре публики.
Также законодатель предусматривал ответственность за устройство фабрик по выпуску карт. Согласно ст. 1351 все машины,
инструменты, снаряды и выделанные карты подлежали конфискации, а с виновных взыскивали штраф от 100 до 500 рублей. А
ст. 1351 гласила: «С виновных в продаже запрещенных игральных
карт, сверх конфискации взыскивался штраф по 15 рублей с каждой дюжины колод в пользу открывателя и уличения виновного».
Наблюдение за исполнением законодательства по пресечению
азартных игр поручалось полиции. Согласно Устава благочиния и
безопасности, полиция при расследовании проступка должна исследовать следующие вопросы: в какую игру играли; в какие деньги, что играли; о времени, когда играли; о месте, где играли; об
околичностях, объясняющих в каком намерении играли и утверждающих, как играли и об игроках, которые в игре участвовали. Но
при расследовании рекомендовалось поступать с осторожностью,
чтобы не причинить напрасных поклепов, обид, беспокойства.
А если игра служила забавою в кругу семьи, то к ответственности
лиц не привлекать.
Исполнительные органы того времени решительно пресекали
проступки, связанные с нарушением законодательства по воспрещению запрещенных азартных игр. Примером может служить случай, описанный выдающимся государственным деятелем, заслуженным юристом России Анатолием Федоровичем Кони.
43
В марте 1874 года А. Ф. Кони, будучи прокурором Санкт-Петербургского окружного суда, пригласил к себе начальника сыскной
полиции И. Д. Путилина и поручил ему произвести тщательное дознание об игорных домах. В результате проведенных мероприятий
выяснилось, что в г. Санкт-Петербурге действительно существует
дом, где происходит азартная игра в рулетку на большие суммы.
Также имелись в наличии все атрибуты игорного дома: был доступ
посторонних, незнакомых с хозяевами квартиры; производится
обмен денег, облегчающий игру, и был особый крупье, как его в
то время называл закон – счетчик. При содействии жандармской
полиции операция по раскрытию была проведена успешно. Были
задержаны устроитель игорного дома – штаб-ротмистр Колемин и
счетчик – отставной поручик Табеньков. Ввиду того, что по книгам Колемина значился выигрыш в размере 449 500 рублей за одни
лишь последние месяцы, а ст. 990 Уложения о наказаниях предусматривала штраф не свыше трех тысяч рублей и, естественно, такое
наказание было лишено и карательной и предупредительной силы,
Анатолий Федорович Кони применил ст. 512 Полицейского устава,
где говорилось о том, что вещи, приобретенные преступным путем,
возвращаются тем, у кого они изъяты, а если хозяина не окажется,
то вещи продаются и вырученная сумма поступает на улучшение
мест заключения.
Судебный следователь и окружной суд согласились с прокурором окружного суда и наложили арест на деньги Колемина, находившиеся на хранении в Волжско-Камском банке, с тем чтобы та
сумма, которая не будет востребована проигравшими у него лицами, была обращена в пользу колонии и приюта малолетних преступников в окрестностях г. Петербурга.
Проведенное исследование проблемы криминогенного характера азартных игр и мер преследования со стороны государства дает
возможность сделать вывод о том, что, несмотря на жесткие меры
со стороны государства, азартные игры продолжают свое существование. Однако отсутствие правовой оценки этого явления со стороны государства и нравственной со стороны общества ведет ко все более широкому его распространению и негативным последствиям.
44
В. В. Рубан
аспирант
ПРАВОВЫЕ ОБЫЧАИ ЛОПАРЕЙ (СААМОВ)
В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Народные юридические обычаи народов, проживающих на территории России, играли немаловажную роль не только при определении национально-территориальной государственной политики,
но и при формировании законодательства Российской Империи.
Одним из основных правовых актов, определяющих положение
народов Севера – инородцев (т. е. лиц, не относящихся к русским)
был Устав об управлении инородцев 1822 года.
Важной нормой, закрепленной в Уставе, являлось то, что государство признавало и стремилось сохранить традиционное право
и обычаи инородцев. Так, в соответствии с § 68 главы VIII���������
�������������
части ��I�
Устава 1822 года обычаям инородцев придавался статус правовых
обычаев и определялось: «Все кочующие и бродячие инородцы…
управляются по их собственным степным законам и обычаям».
К числу инородцев относились лопари (саами – современное название), которые проживали и в настоящее время проживают на
территории Кольского полуострова (Мурманская область).
Быт лопарей, их обычаи, уклад жизни описывался многими исследователями 1 , однако впервые попытка систематизации правовых обычаев лопарей была предпринята А. Я. Ефименко, которая в
своем исследовании 2 объединила правовые (юридические) обычаи
лопарей в отрасли обычного права, выделяя в них отдельные институты. Так, например, указываются отрасли «уголовное право»
и «гражданское право». В последней отрасли можно выделить несколько своеобразных институтов: 1) право семейственное (семейное); 2) юридические отношения членов семьи; 3) опека и попечительство; 4) способы приобретения собственности.
См., например: Харузин Н. Русские лопари (Очерки прошлого и современного
быта). М.: Известия Императорского общества любителей естествознания, антропологии и этнографии, состоящего при Императорском Московском Университете.
Т. X. Труды этнографического отдела. 1890; Козьмин Н. Распространение христианства среди русских лопарей (Исторический очерк). Арханг. Епарх. Ведом. 1900 и
другие.
См.: Ефименко А. Я. Юридические обычаи лопарей, корелов, самоедов Архангельской губернии // Записки Императорского Русского Географического общества
по отд. Этнографии. СПб., 1878. Т. 8.
45
Для более полной характеристики естественно-правового статуса лопарей необходимо рассмотреть отдельные правовые обычаи,
которые являлись основой их жизнедеятельности на протяжении
многих веков.
Особый интерес представляют институты гражданского права. Право семейственное (семейное): анализируя исследования о
семейных отношениях лопарей, нельзя не отметить, что погосты
(поселения) были скорее экзогамными 1 единицами, нежели чем
эндогамными.
Кровное родство считалось препятствием для третьего колена,
так же как и кумовство. Основной возраст вступления в брак устанавливался после 20 лет. Браки заключались в основном по расчету, причем брачующиеся должны получить согласие родителей, в
противном случае они лишались приданого и отделялись от семьи.
Характерным для вступления в брак у лопарей являлось: сватовство, церемониальный выкуп за невесту, свадебные пиршества и
увод невесты в семью жениха 2 .
Разводов у лопарей практически не бывало. Но в случае развода
приданое оставлялось жене, сыновья отдавались отцу, а дочери –
матери 3 .
Кратко рассмотрев институт семейственного права, мы не останавливались на церемониях сватовства, выкупа за невесту, определения и передачи приданого и других сопутствующих свадьбе действиях, так как это носит в большей степени культурологический
аспект. Однако стоит обратить внимание, что право семейственное
регламентировало только порядок вступления в брак и порядок
развода, а правовое положение супругов определялось другим институтом – юридическими отношениями членов семьи, на которых
мы также кратко остановимся.
Главой семьи являлся отец, власть которого переходила по наследству к старшему сыну. Отец подчинял себе не только всю семью, но и имущество и заработки. К вопросу об отношении лопарей
к женщине многие исследователи подходили по-разному. Так, например, В. Львов утверждает, что жена пользовалась в семье ува-
См.: Ковалевский М. М. Родовой быт в настоящем, недавнем и отдаленном прошлом. СПб., 1905. С. 310–311.
См.: Волков Н. Н. Российские саамы: Историко-этнографические очерки. Музей антропологии и этнографии им. Петра Великого (Кунсткамера) Российской академии наук, Саамский институт, 1996. С. 53–55.
См.: Ефименко А. Я. Указ. соч. С. 19–28.
46
жением 1 . А. Я. Ефименко описывала, что женщина у лопарей не
пользуется уважением. Иногда, например, во время беременности,
она считается «поганою», и под страхом смерти не может переступать те границы, где находились их идолы – Сейды. В то же время, женщина как мать, по понятиям лопарей, обладала над детьми
более высокой властью, чем отец. Однако прав у нее практически
не было. Полной хозяйкой она являлась в случае смерти мужа до
достижения совершеннолетия детей 2 .
Тесно связан с семейными правоотношениями и институт опеки и попечительства. По сведениям А. Я. Ефименко, опеки у лопарей не существовало. В случае смерти матери попечение о детях
ложилось на отца, а в случае смерти отца – на мать. В случае смерти
обоих родителей данная обязанность ложилась на старшего брата.
Сироты, оставшиеся без приюта, содержались миром или крестными 3 .
Таким образом, семейные отношения лопарей представляются
достаточно естественными для рассматриваемого периода и соответствующими степени их развития.
Особое место в системе юридических обычаев лопарей занимал
институт приобретения собственности. Причем, все приобретенное
трудом составляло общую собственность семьи, а приданое – собственность супругов. Для охраны своей собственности лопари имели
особые знаки – клейма.
Рассмотрим основные способы приобретения собственности. Завладение представляло собой захват различных угодий, что в дальнейшем разбиралось миром (общинами), в котором находился виновник захвата.
Клад и находка. О кладах лопари практически ничего не знали
и не искали их, хотя сами имели обычай клад зарывать. Однако,
находясь даже при смерти, не раскрывали место нахождения клада своим родственникам, что связано с их верованиями о загробной
жизни. При находке чужой вещи, нашедшему выдавалось вознаграждение в размере третьей части ее стоимости. В случае если находка была утаена, нашедший ее вознаграждения не получал.
Дарение. Такие торжественные случаи, как рождение ребенка,
крестины, свадьба, крестование сопровождались у лопарей обменом подарками.
См.: Львов В. Русская Лапландия и русские лопари: Географический и этнографический очерк. М., 1903. С. 44–46.
См.: Ефименко А. Я. Указ. соч. С. 28–30.
Там же. С. 30.
47
Право наследования. В случае смерти отца право распоряжения
имуществом переходило к старшему сыну. В случае если братья не
хотели жить вместе, матери выдавалась равная часть с сыновьями,
а дочерям половина против доли сыновей. Приемыши и незаконнорожденные не пользовались правом наследования. После смерти
матери приданое делилось поровну между дочерьми, а при их отсутствии между сыновьями. Для предупреждения ссор между братьями родители делали словесное завещание при трех свидетелях.
В случае отсутствия наследников имущество покойного делилось
на две части: одна часть – в часовню Богу, а другая раздавалась в
милостыню старухам 1 .
Отдельно следует выделить существовавшие у лопарей договоры
и сделки, к которым относились: покупка, продажа, найм, подряд,
свадебный договор, аренда, устное завещание. Лопари имели обычай брать все нужное в долг, а также обеспечивали свои обязательства путем внесения задатка и передачи в залог имущества.
В то же время русские купцы, пользуясь пристрастием лопарей
к алкоголю, спаивали их водкой при заключении сделок и обманным путем заставляли продавать их товар за бесценок. Такой способ торговли вел только к обеднению лопарей, и большинство их
находилось в постоянном долгу у жителей Колы 2 .
Уголовное право у лопарей было развито менее чем гражданское, так как между ними наблюдалось слабое развитие преступлений. Так, например, за нарушение обычаев сход приговаривал
виновного к штрафу, отработке, реже – к порке розгами. Наиболее
тяжелым наказанием было протаскивание в прорубь подо льдом, и
устанавливалось оно за убийство, поджог или крупную кражу. Таким же по степени тяжести наказанием являлось изгнание из родного селения для лиц «драчливых» и «нечистых на руку». В случае совершения кражи оленя, виновное лицо возмещало стоимость
украденного и платило штраф. Редко бывали случаи, когда лопари
грабили суда, выбрасываемые бурей на берег. Их могли присудить
к каторжным работам 3 .
Проведенный анализ правовых обычаев лопарей позволяет сделать вывод, что в результате эволюции внутренних отношений их
уклад жизни позволял им самостоятельно и справедливо строить и
регулировать правоотношения в основных сферах жизни.
См.: Ефименко А. Я. Указ. соч. С. 30–35.
См.: Львов В. Указ. соч. С. 41–43.
См.: Волков Н. Н. Указ. соч. С. 51.
48
Таким образом, правовые юридические обычаи лопарей формировали внутренний правовой статус этого народа, но в то же время
нельзя не отметить, что совокупность знаний о правовых обычаях и
иных инородцев позволяли сформировать не только русское обычное право, но и в целом повлияли на формирование законодательной базы и царской России, и советского государства при реализации политико-стратегических интересов в отношении северных
территорий и проживающих на них народов.
В. В. Рубан
аспирант
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА СААМОВ
В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Определение современного правового статуса коренных малочисленных народов Севера невозможно без выявления предпосылок его становления, и хотя государственная политика Российской
Федерации позволяет говорить о демократических преобразованиях в формировании правового статуса данных народов, необходимо
рассмотреть политику советского государства, коренным образом
изменившей жизнь народов Севера – инородцев (т. е. лиц, не относящихся к русским, чей статус был определен Уставом об управлении инородцев 1822 г.) после революции 1917 года.
Положение саамов (народ, проживающий на территории Кольского полуострова) до Октябрьской революции характеризовалось
отсталостью в сфере политических, экономических, общественных
отношений.
Политико-государственные преобразования после революции
1917 года отразились и на правовом положении инородцев, которые были уравнены в своем статусе с другими народами России.
Это в первую очередь было связано с принятием в 1917 году Декларации народов России, которая закрепила право на свободное развития всех национальных меньшинств и этнографических групп,
населяющих Россию. Принятая в 1918 году Конституция РСФСР
также закрепила один из важных постулатов: равенство прав граждан независимо от их расовой и национальной принадлежности.
Окончательное установление Советской власти на Кольском полуострове произошло в феврале 1920 года. Правовое положение саамов, как и других малочисленных народов, теперь определялось
политикой нового государства.
49
На большевистских съездах 1921 и 1923 годов была разработана
программа решения национального вопроса и определена главная
задача: осуществить помощь отставшим в своем развитии народам
и догнать ушедшую вперед центральную Россию 1 . Данная программа положила начало социалистическим преобразованиям на
Кольском севере.
Весной 1920 года в с. Ловозеро собрался сельский сход, на котором было решено послать в Мурманск ходоков с целью организовать Лопарскую волость с центром в с. Ловозеро. Для более целесообразного внутреннего самоуправления Совет комиссаров
постановил удовлетворить ходатайство представителей саамского
народа 2 . И уже на первом Мурманском уездном съезде Советов, в
марте 1920 года, помимо других неотложных дел рассматривался
вопрос о положении оленеводства. В резолюции съезда было записано: «Обследовать положение оленеводства и оказать содействие
пастухам…» 3 .
На Х съезде РКП(б) была разработана программа помощи трудящимся массам отсталых народов, в соответствии с которой необходимо было провести мероприятия по изучению хозяйственного состояния, быта и культуры, а также политическому просвещению,
постепенному безболезненному приобщению их к высшим формам
хозяйствования 4 . Поставленные программой цели реализовывались в систему общественно-политических, социально-экономических отношений саамов.
Созданный 20 июня 1924 года Комитет содействия народностям
северных окраин (Комитет Севера), выполняя указания X��������
���������
съезда
РКП(б), проводил политику подъема экономики Кольского полуострова, занимался вопросами ликвидации культурной и хозяйственно-экономической отсталости саамов, проводил политику
кооперации в тундре, при его участии создавались первые коопе-
См.: Киселева Т. А. Некоторые проблемы национальной политики на Мурмане
в 20–30-е годы (На примере Кольских саамов) // Актуальные вопросы истории России конца �������������������������������������������������������������������
XIX����������������������������������������������������������������
–���������������������������������������������������������������
XX�������������������������������������������������������������
веков: сб. науч. тр. Мурманский государственный педагогический институт. Мурманск, 1996. С. 44.
См.: Известия Мурманского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. № 8. 4 марта 1920 г.; По следам одного документа // Полярная правда. 1966.
2 февр.
Конева Н. Светлый путь // Полярная правда. 1972. 19 апр.
См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.
М., 1983. Т. 2. С. 365–370.
50
ративы и товарищества по совместному выпасу оленей 1 ; в целях
ликвидации безграмотности саамского населения содействовал созданию школ, изб-читален. С его деятельностью связано создание и
функционирование первых больниц в тундре.
В 1927 году был создан первый Комитет Севера Мурманской области, который оказывал содействие саамам в получении права на
ловлю семги на реках, отнятого в предыдущие годы; осуществлял
контроль за самовольным строительством на землях, принадлежащих саамам, захватом их пастбищ 2 .
В 1927–1928 годах сельсоветы Мурманского округа, которые
были расположены в пределах обитания саамов, были преобразованы в туземные саамские советы. Эти советы действовали на основании «Временного положения об управлении туземных народностей
и племен северных окраин РСФСР», утвержденного ВЦИК и СНК
РСФСР в 1926 году 3 .
С 1926 года начинается сложный и противоречивый процесс
коллективизации. В 1927 году были созданы первые товарищества
по совместной пастьбе оленей, а с 1929 года возникают первые колхозы 4 . Коллективизация шла достаточно медленными темпами,
что было обусловлено нежеланием саамов переходить на новый,
чуждый им этап экономического развития. Борьба с «кулаками»,
тысячи зарезанных голов оленей в знак протеста 5 , нежелание переходить на оседлый образ жизни, изменение способов хозяйствования, потеря исконных земель и водоемов, изменение правового
статуса территорий, ранее определявших границы саамских погостов, – вот те взаимные препятствия, которые преодолевала при
проведении своей политики и Советская власть, и малочисленный
народ. К 1940 году коллективизация была завершена.
В середине 1930-х годов на территории расселения Кольских
саамов было выделено два национальных района – Саамский и
Ловозерский. И очень важным фактором, влияющим на правовой
статус саамов, являлась возможность их политического волеизъяв См.: Булатов В. Н. Северный комитет (1920–1935 гг.) // Вопросы истории европейского севера. Петрозаводск: Петрозаводский государственный университет
им. О. В. Куусинена, 1986. С. 117–122.
См.: Кальте З. М. Политико-правовые аспекты развития коренного малочисленного народа РФ — саами: автореф. дис.… канд. полит. наук. М., 2003. С. 19–20.
Сборник узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства
РСФСР. М., 1926. № 37. Ст. 575.
См.: Лукьянченко Т. В. Материальная культура саамов (лопарей) Кольского
полуострова в конце XIX���������������������������
������������������������������
–��������������������������
XX������������������������
в. М.; 1971. С. 10, 20.
См.: Смаленчук Л. Колхозы на Мурмане // Полярная правда. 1989. 20 мая
51
ления на фоне социалистических преобразований. Так, например,
среди членов сельских Советов Мурманского округа в 1934 году насчитывалось 43 саама, что составляло 10% всех депутатов. Также
саамы возглавляли 6 сельсоветов. Они имели своих представителей
в райисполкомах и окрисполкоме 1 .
В рамках проводимой политики Советского государства саамы,
как и другие народы России, не избежали репрессий 1930-х годов 2 .
Данные события, естественно, являлись препятствием для дальнейшего принятия социалистических преобразований саамами.
Однако, несмотря на все эти противоречивые процессы, нельзя
не отметить, что советская власть благотворно повлияла на уровень
развития саамов: развивались совхозы, осуществлялась ликвидация безграмотности, открывались школы и профессиональные
училища, шло строительство поселков, развивалось здравоохранение, сохранялось культурное наследие и др.
В рамках развития этих направлений были приняты, в числе других, постановления Совета Министров РСФСР «О мерах помощи в
развитии хозяйства и культуры районов Севера» 1956 г. и «О мерах
по дальнейшему развитию северного оленеводства» 1958 г. В марте
1962 года Мурманский облисполком рассмотрел вопрос «О мерах
по дальнейшему развитию экономики и культуры народностей Севера». Большую роль в развитии тундрового хозяйства Кольского
полуострова сыграло постановление Совета Министров РСФСР от
26 февраля 1963 года «О мерах по дальнейшему развитию оленеводства в Коми АССР, Архангельской и Мурманской областях».
В постановлении Совета Министров РСФСР от 4 августа 1967 года
«О мерах по дальнейшему развитию экономики и культуры народностей Севера» предлагалось в ближайшие годы завершить переход всех малых народностей Крайнего Севера на оседлость.
Анализируя проводившуюся в отношении саамов политику Советского государства, сложно объективно оценить ее вклад в формирование правового статуса этого народа, так как при наличии
вышеперечисленных положительных итогов социалистического
строительства, естественный статус саамов не только не развивался, но и был подвергнут серьезным изменениям. Искоренялись
См.: Киселева Т. А. Указ. соч. С. 54.
См. например: Храмцов А. Расстрелянный колхоз: Дело о «саамских шпионах» // Полярная правда. 1989. 14 окт.; Киселев А. Ловозерский «заговор» // Полярная правда. 1992. 4 авг.; 1992. 5 авг.; Дащинский С. Н. Президент Саамской
республики: Очерки. Мурманск, 1999. С. 1–108.; Степаненко А. М. Расстрелянная
семья (Исторический очерк о кольских саамах). Мурманск, 2002. С. 156–169 и др.
52
сложившиеся веками верования, обычаи, традиции. Новое административное деление Кольского полуострова, проводившаяся
индустриализация, оказавшая негативное влияние на состояние
почв, ягельников, внутренних вод, привело к окончательному распаду системы погостов, в рамках которых саамы занимались традиционными промыслами. Но самый большой ущерб, нанесенный
естественно-правовому статусу саамов, был связан с переводом их
на оседлый образ жизни, в результате чего малочисленный народ
постепенно утрачивал веками приобретаемый опыт существования
в тундре, и, как следствие, оказался неприспособленным к экономическим реформам 1990-х годов.
А. А. Смольяков
кандидат юридических наук, преподаватель
ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МЕХАНИЗМ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭВТАНАЗИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Не будет преувеличением сказать, что вряд ли найдется на нашей бренной планете человек, которому тема эвтаназии была бы
безразлична. Рано или поздно об этом задумывается каждый.
Достоверно человек знает только две вещи: однажды он родился
на свет и когда-нибудь непременно умрет. И две вещи волнуют человека более всего: как остаться молодым и как избежать смерти.
Ответа нет, хотя вся история цивилизации – поиск решения этих
проблем.
Но эвтаназия, добровольный уход из жизни больных людей,
может перевернуть этические представления человечества. Не случайно все мировые религии резко отрицательно относятся к искусственному прерыванию процесса жизни, в чем видят посягательство возгордившегося человека на высший смысл Природы.
Однако реальность такова, что эвтаназия и медицина – сверстники. В прежние времена доктора в безнадежной ситуации умывали
руки и уступали место священнику. Сейчас могут таблетку дать,
инъекцию сделать, – или не сделать.
Пусть врачи официально не признаются, но сплошь и рядом в онкологических больницах, в военно-полевых госпиталях, они в той
или иной форме облегчают уход из жизни обреченным пациентам,
когда страдания становятся невыносимыми, а надежды на спасе53
ние уже нет. По некоторым данным, 90% больных раком в последней стадии умоляют врачей прекратить их страдания. Другое
дело – оформить негласную практику юридически. Для того чтобы
легализовать смерть, надо поднять уровень жизни и медицинское
обслуживание на очень высокий уровень. Возможно, поэтому проблема эвтаназии продуктивно обсуждается лишь в странах с высоким социальным обеспечением.
В США одним из первых штатов, где был в 1994 г. принят закон
о достойной смерти, был штат Орегон (�������
Oregon� Death�
������ with�
����� Dignity�
��������
Act��
).
В преамбуле этого закона отмечается, что «больные имеют законное право требовать и получить от врача лекарство, обеспечивающее гуманную и достойную смерть».
Психологи и социологи в Орегоне скрупулезно исследуют причины, которые делают для человека желательным акт «летальной
медицины». Самым страшным является вовсе не ожидание невыносимой боли, о чем говорят лишь 22% пациентов. Значительно
хуже – утрата ясного мышления, самостоятельности, человеческой автономии (87%). Показательно, что люди, которые прибегают к новому закону, отнюдь не находятся в состоянии депрессии
или душевной изоляции. Опросы десятков докторов говорят, что на
«достойную смерть» идут пациенты с сильным характером и эмоционально-положительным отношением к жизни.
Оппоненты орегонского закона говорят о том, что роковое решение может быть принято под давлением родственников или страховых компаний. Но исследования показывают, что нежелание
становиться обузой для своих семей является последним доводом
лишь для 36% неизлечимо больных. Финансовые соображения играют вообще смехотворно малую роль – 2%. Нежелание провести
свои последние годы в хосписах половина пациентов объясняет
тем, что они не хотели бы оказаться в атмосфере снисхождения и
даже высокомерия постороннего, чужого для них персонала перед
их немощью. Стандартная версия обращения к «летальной медицине» выглядит так: «Я жил достойно и умереть хочу тоже достойно». Термина «самоубийство» избегают почти все больные, они говорят о «естественном пути к смерти, который можно лишь чуть
ускорить».
На данный момент в перечне стран, в которых действует разрешение на эвтаназию в той или иной форме, – Нидерланды, два штата Америки, Северная Территория Австралии, Бельгия, Франция,
Финляндия, Швеция, Новая Зеландия, Чехия, Швейцария, Кана54
да, Колумбия. Парламенты многих других европейских государств
также готовы рассмотреть подобные законопроекты.
Российское законодательство всегда отличалось непредсказуемостью и непостижимостью, как знаменитая русская душа. В отношении эвтаназии ситуация сложилась самая что ни на есть парадоксальная.
Представим себе, что совершено убийство по просьбе потерпевшего (добровольная эвтаназия). Можно ли в соответствии с Уголовным кодексом РФ привлекать за эти действия к уголовной ответственности? Иначе говоря, имеется ли статья Уголовного кодекса,
на основании которой можно было бы привлекать за эти действия
к ответственности? В новом Уголовном кодексе РФ убийство предусмотрено сразу несколькими статьями, начиная со 105 статьи.
Однако ни в одной из них нет указания на совершение такого действия с согласия потерпевшего (т. е. отсутствует соответствующая
гипотеза).
Казалось бы, действия, которые не предусмотрены законом, не
могут преследоваться со стороны закона. Это одна из правовых аксиом, т. е. самоочевидная истина, не требующая доказательств.
Для того чтобы разобраться в этом вопросе, необходимо прибегнуть к историческому толкованию, т. е. обратиться к истории создания и дальнейшей трансформации правовых норм, относящихся к рассматриваемой проблеме: ст. 143 УК РСФСР 1922 г. в своей
первой редакции имела примечание: «Убийство, совершенное по
настоянию убитого из чувства сострадания, не карается». Таким
образом, необходимо было доказать исходившее от потерпевшего
настояние (то есть квалифицированное согласие) и наличие сострадания у лица, лишающего жизни. Однако, как свидетельствует история, на 4-й сессии ВЦИК �������������������������������������
IX�����������������������������������
созыва (11 ноября 1932 г.) докладчиком Н. В. Крыленко были приведены доводы, способствовавшие отмене данного примечания, суть которых сводилась к тому,
что можно доказать факт настояния, но нельзя проверить наличие факта сострадания. Сессия ВЦИК IX������������������������
��������������������������
созыва (Бюллетень № 8,
с. 11) постановила исключить это примечание и рассматривать такие действия как умышленное убийство.
С точки зрения уголовного законодательства и судебной практики в эвтаназии усматривается состав умышленного убийства. Таким
образом, убийство, совершенное по просьбе потерпевшего, сегодня
подпадает под действие статьи 105 УК России. Прямого упоминания эвтаназии в Уголовном кодексе РФ нет, однако упоминание о
ней имеется в «Основах законодательства РФ об охране здоровья
граждан», где в ст. 45 изложено определение отношения законо55
дателя к этой проблеме: «Медицинскому персоналу запрещается
осуществление эвтаназии – удовлетворение просьбы больного об
ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами,
в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию
жизни.
Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и
(или) осуществляет эвтаназию, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации» (имеется в виду, например, статья 105 УК РФ).
Также, в случае «прекращения искусственных мер по поддержанию жизни», уголовная ответственность наступает за оставление в опасности (ст. 125 УК РФ), где говорится, что «Заведомое
оставление без помощи лица, находящегося в опасном для жизни
или здоровья состоянии и лишенного возможности принять меры к
самосохранению по малолетству, старости, болезни или вследствие
своей беспомощности, в случаях, если виновный имел возможность
оказать помощь этому лицу и был обязан иметь о нем заботу, либо
сам поставил его в опасное для жизни и здоровья состояние», влечет за собой конкретную уголовную ответственность.
Фактически о пассивной эвтаназии речь идет в ч. 2 ст. 124 УК
РФ, где говорится о неоказании помощи больному лицом, обязанным ее оказывать в соответствии с законом или со специальным
правилом, если это повлекло по неосторожности смерть больного.
Сюда же можно отнести и ст. 293 УК РФ, которая предусматривает ответственность за халатность, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей
вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло по неосторожности смерть человека.
Вроде бы все ясно и понятно – дано четкое определение, деяние
запрещено и наказуемо. Однако если бы все было так просто, это не
было бы российским законодательством. Перелистываем «Основы»
на статью 33, которая называется «Отказ от медицинского вмешательства»: «Гражданин или его законный представитель имеет
право отказаться от медицинского вмешательства или потребовать его прекращения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 34 настоящих Основ. При отказе от медицинского
вмешательства гражданину или его законному представителю
в доступной для него форме должны быть разъяснены возможные
последствия. Отказ от медицинского вмешательства с указанием возможных последствий оформляется записью в медицинской
документации и подписывается гражданином либо его законным
представителем, а также медицинским работником.
56
При отказе родителей или иных законных представителей
лица, не достигшего возраста 15 лет, либо законных представителей лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, от медицинской помощи, необходимой для спасения
жизни указанных лиц, больничное учреждение имеет право обратиться в суд для защиты интересов этих лиц».
При прочтении текста статьи возникает стойкое ощущение дежа
вю. А после повторного изучения определения пассивной эвтаназии становится понятным, откуда это самое ощущение берется. В
российском законодательстве прописана процедура самой настоящей пассивной эвтаназии, когда «врач сам не вмешивается в жизнь
пациента с целью ускорения его смерти, но и не оказывает, по просьбе больного, необходимую помощь для продления жизни».
Но, может быть, в следующей, 34 статье в перечне исключений
мы встретим эвтаназию? Ничего подобного. Там государство заботится только об общественном здоровье. Итак, в одном и том же документе, с разницей в несколько статей и запрещается, и разрешается эвтаназия. Предположим, что в стационар поступает больной
с каким-либо неизлечимым заболеванием в терминальной стадии
(четвертая стадия рака). Он письменно отказывается от реанимационных мероприятий, и врачи, обязанные блюсти интересы пациента, просто не мешают ему спокойно уйти. Довольны противники
эвтаназии – ведь нигде не прозвучало этого «страшного» слова. Довольны сторонники – ведь фактически это она самая и была.
И еще одно, небезразличное для нашего анализа, положение в
Российском законодательстве, имеющее непосредственное отношение к добровольной активной эвтаназии. Речь идет о самоубийстве, а точнее – о содействии в самоубийстве:
– не влечет ответственности соучастие в самоубийстве (за исключением случаев, когда лицо непосредственно причиняет смерть
лицу, стремящемуся свести счеты с жизнью);
– не может привлекаться к уголовной ответственности и лицо,
которое в процессе самоубийства оказывало интеллектуальное пособничество.
Таким образом, мы сталкиваемся с противоречием, которое существует между констатацией в законе запрета эвтаназии и многочисленными жизненными примерами, свидетельствующими о
фактическом признании эвтаназии в отдельных формах ее проявления (например, выписка больного из больницы домой в том случае, когда ясно, что болезнь неизлечима, не рассматривается как
пассивная добровольная эвтаназия, и, соответственно, – не преследуется по закону).
57
Запрет, как известно, всегда являлся самым простым выходом
из любой неоднозначной ситуации. Отрицая эвтаназию как акт,
противный этическим принципам общества, преследуя его как противоправное деяние, посягающее на жизнь, государство не только
уходит от решения проблемы, но и облачает свое преследование в
одежды гуманизма, иллюстрируя тем самым бердяевский тезис о
том, что «всякая этика закона должна признать, что отвлеченное
добро выше конкретного, индивидуального человека, хотя бы под
отвлеченным добром разумелся принцип личности или принцип
счастья».
О. Э. Старовойтова
доктор юридических наук, доцент
СОМАТИЧЕСКИЕ ПРАВА И ГЕНЕТИЧЕСКИЙ РИСК
В ХХ в. достижения биологической науки положили начало
«эпохе биотехнологии», которая позволила ученым проникнуть
во многие сферы человеческой жизни. В области медицины появились такие новые технологии, как пластическая хирургия, изменение пола, фетальная терапия, ксенотрансплантация 1 , суррогатное
материнство и др. Расшифровка молекулярной структуры генетического материала человека – ДНК – ознаменовала новый этап в
развитии биологии и привела к созданию новых биомедицинских
технологий – генетических. Генетическими технологиями являются генетическая терапия, генетическая диагностика, создание
трансгенных животных, химер, наконец, клонирование человека.
Термины «биотехнология», или «биомедицинская технология», часто используются как в медицинской, так и в юридической
доктринах, а также в нормативно-правовых актах. При этом четкого законодательного определения этих терминов в российских
нормативных актах не содержится 2 , что представляет собой одну
из серьезных проблем в области регулирования медицинской деятельности в нашей стране. Отчасти данный пробел восполняется
Конвенцией о биологическом разнообразии, подписанной в Рио-де-
Ксенотрансплантация — межвидовая трансплантация (то есть донор и реципиент относятся к разным видам, например человек и свинья).
См.: Биомедицинские технологии и право в третьем тысячелетии / В. П. Сальников, О. Э. Старовойтова, А. Е. Никитина, Э. В. Кузнецов. СПб., 2003. С. 8.
58
Жанейро 5 июня 1992 г. и ратифицированной Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. № 16-Ф3 1 .
В соответствии со ст. 2 настоящей Конвенции, «биотехнология»
означает любой вид технологии, связанный с использованием биологических систем, живых организмов или их производных для
изготовления или изменения продуктов или процессов с целью их
конкретного использования. В современной научной литературе
также употребляется термин «генная» (или «генетическая») инженерия. В наши дни наука, занимаясь исследованиями жизненного
процесса, поднимает непредсказуемые проблемы: ученые работают
над путями изменения и дублирования генных структур, которые
определяют комплекс всего живого, включающими в себя трансплантацию генов, контролирующих передачу наследственных характеристик от одного живого организма другому. Эти технологии
сделали теоретически возможным создание разновидности мутантов и даже их дублирование, так называемое клонирование. Следует заметить, что на сегодняшний день практическое использование
генетической инженерии проводится за рубежом в мягкой форме.
Например, путем изменения генной структуры определенной бактерии ученые могут получить организм, вырабатывающий интерферон – протеиновую субстанцию, которая может помочь людям в
борьбе против рака. Другая бактерия, полученная в результате генного скрещивания, очищает нефть или взаимодействует с ней, разлагая ее на отдельные компоненты (и это может быть использовано
в случае разлива нефти и загрязнения ею окружающей среды). Будущие изобретения представляют собой вакцины против гепатита
и малярии, самооплодотворяющиеся растения, новые виды горючих материалов и т. д.
К сожалению, по мнению А. Миллера, может существовать и
темная сторона генетической инженерии 2 . Например, есть большая вероятность того, что подобные эксперименты могут привести к получению новой гибридной бактерии, которую современные
антибиотики не воспримут. И если один из этих микроорганизмов
окажется за пределами лаборатории, это может привести к такому
бедствию, с которым человечество может и не справиться. Практически недалек тот день, когда мы все сможем оказаться перед необ
См.: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня
1992 г.) // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2254; Бюллетень международных договоров.
1996. № 9. С. 3; Федеральный закон РФ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии» от 17 февраля 1995 г. № 16–ФЗ // СЗ РФ. 1995. №
�������������
8. Ст������
��������
. 601.
См���
.: Miller A. R. Miller’s Court. Boston, 1982. P. 258.
59
ходимостью разработки или изменения жизненных форм до более
высокого уровня, чем простые микробы. Когда настанут эти времена, мы должны будем поставить перед человечеством вопрос: либо
мы действительно хотим «играть» в Бога, либо должны рисковать,
нарушая утонченный природный баланс экспериментами, которые
совершенно неожиданно могут привести к катастрофическим результатам, так же как и в случае с ядерной энергией, можно говорить, ссылаясь на генетическую инженерию, что джинн выпущен
из бутылки. Но мы можем пожелать ему никогда не покидать свою
бутылку, чтобы он не доказывал нам, что он дьявол 1 .
Конечно, новые научные разработки, эксперименты над человеческим телом (трансплантацию, клонирование, стерилизацию
и т. д.) можно законодательно запретить. Но, по мнению многих
зарубежных исследователей, это будет нарушением традиций продвинутого технологического общества, одной из которых является
свобода научных исследований. Эта позиция запрета несовместима с притязаниями на то, чтобы называться свободным обществом.
Есть и другой подход к этой проблеме, представители которого считают, что следует обозначить границу своего вмешательства в силы
природы.
Без всякого сомнения, существовали троглодиты, которые считали, что самое лучшее, что можно сделать с новым изобретением
под названием «огонь», это уничтожить его. Колесо истории знало
и инквизицию, которая налагала запрет на свободное волеизъявление. Примером этому являлось преследование Галилео Галилея,
стремление предотвратить распространение «опасного» знания.
Крупные светские и религиозные специалисты верили, что стабильность католической Европы находилась под угрозой из-за поддержки Галилеем теории Коперника о том, что Земля и все другие
планеты вращаются вокруг Солнца. Церковь поддержала мнение
Платона о том, что Земля является центром Вселенной; она полагала, что церковная власть будет разрушена, если это убеждение
будет неверным. Исходя из этого, неудивительно, что Галилей был
подвержен пыткам, был признан виновным и должен был отречься
от своих «еретических» взглядов на астрономию. Случай с Галилеем напоминает нам об отвратительной сущности «контроля за мыслью». Поэтому многие зарубежные исследователи этой проблемы
считают, что прямой запрет на генетическую инженерию и другие
технологии, привносящие существенные изменения человеческого
тела, не является позитивной идеей.
60
См���
.: Miller A. R. Op. cit.
Американский исследователь А. Миллер полагает, что, возможно, поиски методов регулирования проблем, связанных с генетическим риском, начнутся с научных исследований конгресса США.
Например, будут проводиться заседания, на которых ученые и эксперты проанализируют потенциально опасные новые технологии
и найдут пути предотвращения различных неблагоприятных последствий.
Теоретически, когда будет собрана вся необходимая информация, законодательный орган встанет перед необходимостью принятия соответствующего закона. Однако, по мнению А. Миллера,
юриспруденция сталкивается с практикой инертности закона. По
его мнению, инертность – это не только характеристика активности закона (вернее – отсутствие ее), но и самого конгресса 1 . По его
утверждению, у американских законодателей существует практика – не иметь дел с проблемой, пока не будет слишком опасно ее
игнорировать. Суды имеют склонность доверять только фактам, но
ждать появления этих нежелательных фактов более чем непредусмотрительно.
Задержки в установлении контроля со стороны закона могут
лишь способствовать нарастанию негативных последствий в нашем
высокоскоростном технологическом веке. Пока трудно представить, каким образом закон сможет прибавить в скорости. Остается
лишь надеяться на то, что он не останется далеко позади вредных
научных результатов или монстров, созданных руками человека.
Прогресс науки в человеческой генетике начинает менять способ медицинской клинической практики своим дальнейшим расширением возможности взглянуть на важнейшие биологические
механизмы 2 . В настоящее время уже возможно непосредственно
исследовать ДНК, чтобы определить предрасположенность к беспорядочности небольшого количества менделевского одиночного гена
и начать изучать увеличивающееся число условий, где несколько
генетических факторов играют роль в комбинации с окружающими факторами. Считается, что движение в этом направлении может привести к обществу, где индивиды и их доктора скорее будут
искать генетическое объяснение, чем общественное, где индивиды
рассматривают себя восприимчивыми к генетическим рискам и
отсюда обязанностям, и где разница между индивидуумами будет
уменьшена до их генетических кодов. А. Липпман называл эту си
См���
.: Miller A. R. Op. cit. ������
�������
. 300.
См���
.: Bell J. The New Genetics in Clinical Practice (1998); 316 British of Medical
Journal 618.
61
туацию «генетизацией» 1 . Однако многие американские специалисты полагают, что, несмотря на высказывания о возможности
перехода к генетической парадигме, прогнозирующая способность
генетического анализа в общем будет низкой. Вместе с тем никто не
отрицает того, что тело и личность могут быть видоизменены посредством генетического эксперимента.
Общепринятым уже является то, что самовосприятие людей зависит от того, как функционирует их тело и как оно выглядит для
окружающих. Генетический «риск» становится важным обстоятельством, чтобы подумать о нашем теле, о том, как мы действуем и
отвечаем за наше здоровье и каково правовое положение «общества
риска».
Генетические манипуляции с людьми могут проводиться под
видом достижения общественно полезной цели (например, продление жизни людей). Однако если учитывать только медицинские прогнозы и оставлять в стороне социальные последствия, то
эта дорога, выложенная благими намерениями, может оказаться
дорогой в ад. Несомненно, Закон Российской Федерации «Основы
законодательства РФ об охране здоровья граждан» должен быть
дополнен статьей об обоснованности риска медицинского работника. Но эта статья, во-первых, должна учитывать положения УК РФ
об обоснованности риска (не только медицинского); во-вторых, недостаточные практические знания на данном этапе определенных
закономерностей функционирования органов и тканей человека,
воздействия новых лекарств и биомедицинских технологий не могут освобождать от ответственности специалиста, решившегося на
этот эксперимент.
Оправдание риска (особенно, если речь идет о жизни человека,
человечества в целом) – весьма проблематичное занятие. Можно ли
оправдать генетический риск? Рискнем сказать: «Можно, но только в том случае, если наступит положительный результат». До наступления положительного результата риск остается риском. Его
обоснованность или необоснованность проверяется результатом.
Lippman A. Prenatal Testing end Screening: Constructing Needs and Reinforcing
Inequities (1991) (XVII) // American Journal �
���f Law
���� and
����������������
Medicine (1 and
����������
2) 15.
62
И. В. Тяпкина
преподаватель
ОБРАЗОВАНИЕ И ЕГО СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
Образование и наука являются мощным рычагом, главной движущей силой научно-технического прогресса, укрепления государственности, развития мировой цивилизации.
В середине XX века образование в нашей стране было одним из
лучших в мире. Это признавалось и признается международными
специалистами в области образования. Самыми сильными сторонами нашего образования была доступность для той части молодежи,
которая хотела его получить. Доступность определяется не только
бесплатностью образования, но и необходимым количеством и качеством высших учебных заведений. Кроме доступности российское образование отличала глубокая фундаментальная подготовка.
Следующим, что определяло возможность нашего образования,
было его достаточное финансово-экономическое обеспечение. В середине 50-х годов в нашей стране на одного обучаемого выделялось
средств больше, чем в других странах.
Одна из основных задач политики государства, проводимой на
современном этапе, – постоянное совершенствование условий реализации гражданами прав и свобод, закрепленных в Конституции
РФ, а также в действующем законодательстве. Это обусловливается тем значением, какое придается совершенствованию личности в
условиях демократического государства, когда личность рассматривается, как основная социальная ценность, а ее всестороннее и
гармоничное развитие – как одна из важнейших целей построения
правового демократического государства. Важное значение в реализации этой задачи принадлежит образованию, которое обеспечивает не только общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан, но и развитие их духовных и культурных потребностей. Воплощение этих объективных требований обеспечивается
государством путем последовательного претворения в жизнь необходимых условий для реализации гражданами права на образование.
Нормы действующей Конституции Российской Федерации соответствуют международным стандартам в сфере образования.
Согласно ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации, гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного
63
общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Право на среднее и высшее профессиональное образование как
одно из социальных прав человека на рубеже веков встает в ряд актуальных проблем и мирового сообщества, и отдельных государств,
и личности, так как обеспечивает важнейшие жизненные потребности и интересы, гарантирует достойный уровень жизни и свободное развитие. Это одно из значимых социально-экономических
прав, закрепленных в соответствии с Декларацией прав и свобод
человека и гражданина в Конституции Российской Федерации. Наряду с общедоступным и бесплатным дошкольным, основным (общим) начальным и средним образованием государство гарантирует
гражданам получение на конкурсной основе бесплатного высшего
образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
Обеспечение конституционного права граждан на среднее и высшее профессиональное образование должно формироваться с учетом особенностей и значения среднего и высшего профессионального образования как важного социально-экономического института,
учитывать двойственную природу права на образование, его двойное назначение: как средства удовлетворения потребностей личности в духовном развитии и как системы подготовки профессиональных кадров для нужд экономики и социальной сферы. Поэтому
организационно-правовыми составляющими системы обеспечения
этого права является закрепленная в законе соответствующая функция государства, специализированные акты, структуры и формы
управления системой среднего и высшего профессионального образования, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, правовой статус участников образовательных
отношений. Правовое обеспечение реализации права граждан на
среднее и высшее профессиональное образование предполагает также единую правовую регламентацию деятельности средних и высших учебных заведений.
Право на образование абсолютно, не зависит от воли субъекта и
является естественным, неотъемлемым правом личности, данным
гражданину от рождения, которое не может быть передано другому
лицу, быть отчуждено и не подлежит оценке, а также от него нельзя отказаться.
Закрепленное Конституцией Российской Федерации право на
образование – одно из наиболее важных социально-экономических прав, однако его реализация на практике во многом зависит от
64
наличия соответствующих финансовых возможностей и правовых
гарантий.
В последние годы в нашей стране правительством принят ряд
документов, определяющих перспективы развития отечественной
системы образования: Национальная доктрина образования до
2025 г., Федеральная программа развития образования на 2000–
2005 гг. 1 , Концепция модернизации российского образования на
период до 2010 г. 2 В этих документах особое внимание уделено
экономическим аспектам. И это естественно, так как в условиях
острого дефицита бюджетных ассигнований первостепенное значение для развития образовательной сферы будут иметь повышение
эффективности использования ресурсов, реализация внутренних
резервов, привлечение в образование дополнительных внебюджетных средств.
Национальная доктрина образования в Российской Федерации –
основополагающий государственный документ, устанавливающий
приоритет образования в государственной политике, стратегии и
основные направления его развития. Доктрина определяет цели
воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты
развития образования на период до 2025 года.
Значение образования для экономического развития государства
состоит, с одной стороны, в том, что образование способствует совершенствованию орудий труда, средств производства, а с другой – в
том, что оно оказывает влияние на развитие производителей материальных благ, подготовку человека к труду, к управлению все усложняющимися средствами производства. В то же время внедрение
в производственный процесс новой техники обусловливает неуклонный рост квалификации работников, предъявляет повышенные
требования к их общеобразовательной подготовке.
Национальное богатство страны, как известно, создается трудом
ее населения. При этом, чем выше доля высокообразованных работников, тем этот труд эффективнее. Осознание необходимости получения образования привело, к примеру, к принятию в 1947 году в
Японии Основного закона об образовании, который провозгласил,
что «народ берет на себя обязанность перед детьми, чтобы они получили бесплатно обязательное трехлетнее образование в школах,
учрежденных государством или районными общественными орга
См.: СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
См.: Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года //
Образование и общество. 2002. № 1. С. 32–43.
65
нами образования» 1 , а в 1994 году в США – государственного закона об образовании, где сказано, что каждый взрослый американец
будет грамотным, получит общие экономические знания, усвоит
права и обязанности гражданина США 2 . Тот факт, что образование
есть не только личное социальное благо, но и общественная необходимость, выступает объективной предпосылкой возникновения
образовательных отношений 3 .
В последние годы российское общество, включая не только заинтересованную педагогическую общественность, но и, что особенно важно, политическую элиту, стало осознавать, что образование
может и, добавим, должно стать тем прочным стержнем, который
позволит России преодолеть затянувшийся кризис и войти в число
современных высокоиндустриальных стран. Поэтому именно сейчас, в рамках набирающей силу модернизации российского образования, идут многочисленные дискуссии о правовых, нравственных, религиозных и иных проблемах образования, о его доступности, качестве и т. д. На некоторые моменты, характеризующие
собственно правовые аспекты права на образование и, в частности,
на те, что касаются его ограничения и возникающих при этом законодательных коллизий, и хотелось бы обратить внимание.
Социальное назначение образования в демократическом государстве состоит в том, чтобы подготовить всесторонне развитую
личность, обладающую современными научными знаниями, трудовыми навыками, высокими нравственными качествами. Социальная функция образования заключается в формировании у подрастающего поколения научного мировоззрения, усвоении норм,
правил и принципов правового демократического государства. Взаимодействие образования с духовной жизнью общества обеспечивается комплексом функций, направленных на обогащение духовного мира людей, расширение их кругозора, привитие им навыков
деятельности, творчества в сфере духовной жизни и т. д. Решение
этих задач обеспечивают учебные заведения, система внешкольной
воспитательной работы, учреждения культуры, формулирующие
духовный облик людей.
Давыдов Н. И. Образование в Японии // Социально-политический журнал (социально-гуманитарные знания). 1997. № 2. С. 161.
См.: Тарасюк Л. Н., Цейкович К. Н. Образование в США // Социально-политический журнал (социально-гуманитарные знания). 1997. № 1. С. 155.
Киримова Е. А. Об образовательном праве // Право и образование. № 4. 2005.
С. 17–22.
66
Следовательно, возникая на основе потребностей общественного
развития государства, образование, в свою очередь, влияет на все
стороны социальной жизни общества. Способствуя общественному
прогрессу в целом, образование находится с ним в диалектической
взаимосвязи и взаимообусловленности, то есть чем выше уровень
образования граждан, тем большие возможности открываются для
ускорения прогресса в мире науки и техники.
Следует также отметить, что всеобъемлющий характер образования служит важным фактором, ускоряющим демократизацию
государства. При этом нужно подчеркнуть такие важные функции
образования, как удовлетворение потребностей в квалифицированных кадрах в различных областях, формирование сознания молодежи, удовлетворение индивидуальных потребностей индивида в
области просвещения и т. д.
Социальное назначение образования в условиях демократического государства обусловливает необходимость его правового
регулирования, поскольку задачи, связанные с предоставлением
образования всем гражданам, могут быть решены только государством, которое использует механизм права как один из главных инструментов воздействия на общественные отношения. Ввиду особой
значимости образования в демократическом государстве право на
образование было юридически закреплено на самом высоком уровне – конституционном.
Конституционное регулирование данного права выражается,
прежде всего, в закреплении права граждан на образование и гарантий его осуществления, а также в определении содержания
государственной политики в области образования. Кроме того, в
Конституции Российской Федерации содержатся гарантии, касающиеся осуществления всех основных прав граждан, в том числе и
права на образование. К ним относятся, прежде всего, всеобщность
и равенство прав граждан независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, языка, отношения к религии и т. д. Отсюда
следует, что конституционные нормы, регулирующие общественные отношения в сфере образования, подразделяются на 3 вида:
первый закрепляет и гарантирует право граждан на образование;
второй содержит установления, касающиеся содержания государственной политики в области образования; третий устанавливает общие, присущие всем правам граждан принципы их реализации.
Конституционное регулирование общественных отношений в
области образования, в частности права на образование, характеризуется постоянным совершенствованием, которое выражается в
67
закреплении наиболее важных, существенных сторон в развитии
права на образование. К ним следует отнести, прежде всего, конституционные установления, касающиеся повышения минимума
всеобщего обязательного образования молодежи, предоставления
гарантий реализации права на образование.
Значение конституционного регулирования права на образование определяется также тем, что в нем содержатся исходные начала для принятия соответствующих законодательных актов, развивающих, дополняющих и конкретизирующих положения конституции и в то же время направленных на четкое и неукоснительное
их выполнение.
Изыскания ученых различных стран доказывают, что число людей с высшим образованием в новом столетии будет возрастать, и
для этого будут создаваться предпосылки. В последние годы XX столетия ученые показали, что главной отличительной чертой грядущего столетия будет возможность получения высшего образования
каждым человеком, имеющим для этого желание и способности.
Высокий потенциал среднего и высшего профессионального образования в России позволит выполнять широкие культурно-образовательные функции при подготовке специалистов и проводить научные
исследования по всем направлениям науки, техники и производства. В реализации курса реформ в развитии государства образование
должно стать, прежде всего, мощным источником научного знания
гуманитарного, естественно-научного и технического, обеспечивающего перспективу духовного, экономического и социального развития страны. Оно должно формировать научное, демократическое,
свободное от догм и предрассудков общественное мировоззрение,
интеллектуальный, культурный и морально-этический менталитет
общества, основанный на традициях, общечеловеческих ценностях,
достижениях современной цивилизации, демократических принципах уважения и защиты прав всех граждан страны.
К. В. Чеглаков
кандидат юридических наук, доцент
ИНТЕГРАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В МЕЖДУНАРОДНЫЙ РЫНОК ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ
Территория Российской Федерации – это и естественная граница, и естественный мост между Европой и Азией. Через нее про68
ходят кратчайшие коммуникации между европейскими странами
и странами Центральной Азии, Среднего Востока, северной части
Азиатско-тихоокеанского региона.
Уникальны и масштабы российской транспортной сети. Она
включает 87 тысяч километров магистральных железных дорог,
531 тысячу километров автомагистралей, 84 тысячи километров внутренних водных путей, 800 тысяч километров авиалиний.
В данной транспортной системе работают 43 морских порта и более
2 тысяч речных причалов, более 4 тысяч железнодорожных станций, 756 аэропортов. Она стыкуется, в свою очередь, с транспортными системами тринадцати европейских и азиатских стран, а
также имеет выходы на основные мировые морские пути.
Однако география транспортных сетей и экономика транспорта – это совершенно разные дисциплины.
Грузовладельцы и перевозчики, руководители мирового туризма не столько считают километры, измеренные по картам маршрутов доставки грузов и пассажиров, сколько сравнивают, прежде
всего, гарантированную безопасную и застрахованную скорость
их доставки по различным маршрутам, и соответственно ее стоимость.
И сегодня с экономическими, социальными, культурными и
другими критериями экономической эффективности транспортной
системы существует и такой актуальный и немаловажный критерий, как транспортная безопасность.
С учетом вышесказанного, вклад России в создание мировой
транспортной системы XXI�����������������������������������������
��������������������������������������������
века зависит не только от того, как удается использовать возможности, которые нам дала природа и труд
многих поколений россиян, а сможем ли мы создать на российской
территории экономичную, высокотехнологичную, экологически
чистую и безопасную систему транспортных коммуникаций. При
этом эффективно интегрировать ее мировую транспортную систему. Это очень серьезная и исторически значимая задача – составляющая часть Концепции развития транспортной системы Российской Федерации.
Развитие инфраструктуры, в том числе транспорта, является в
настоящее время одним из приоритетов экономической политики
страны. Это неотъемлемая составляющая часть государственной
политики структурных реформ и развития экономики России.
Концепция основы национальной политики ������������������
XXI���������������
века – это неизбежное возрастание спроса на услуги транспорта. При этом международные перевозки, в том числе транзит, будут расти ускоренными темпами.
69
Учитывая эти факторы, совершенно очевидно, что базовыми
приоритетами нашей транспортной политики является ускоренная
интеграция транспортного комплекса в мировую транспортную систему, повышение эффективности и безопасности международных
транспортных связей, обеспечение эффективности и безопасности
транзита через российскую территорию, гармонизация правового
режима транспорта с нормами международного транспортного права и т. д.
К бесспорным приоритетам мы также должны отнести и развитие в стране современных информационных технологий сопровождения безопасных транспортных процессов, включая возможности
космических навигационных систем ГЛОНАСС и GPS, кабельные
оптико-волоконные линии связи и тому подобные системы информатизации, без которых эффективный и безопасный транспортный
бизнес становится невозможным.
Все эти приоритеты тесно взаимосвязаны с концепцией транспортных международных коридоров. В нашем сегодняшнем понимании транспортные международные коридоры – это, прежде
всего, зоны развития транспортных коммуникаций, которые планируются с учетом существующих и прогнозируемых грузо- и пассажиропотоков. Основу этих коммуникаций составляют базовые
сети железнодорожных и автомобильных магистралей, связанная
с ним система мультимодальных терминалов, средства информационного обмена и контроля.
Правовой режим международных транспортных коридоров должен обеспечить максимальную доступность транспортных услуг,
справедливую конкуренцию операторов, соблюдение оговоренных
условий многоуровневой безопасности, применение одинаковых
регламентов и стандартов.
Перевозки в пределах транспортных международных коридоров
должны быть разумно сбалансированы между различными видами
транспорта с акцентом на интермодальность и на использование
наиболее экологичных и безопасных транспортных систем. Транспортные коридоры, проходящие по национальным территориям,
должны иметь эффективные технологические, информационные и
иные стыки с аналогичными системами соседних стран.
Практически реализация концепции международных транспортных коридоров основывается на интеллектуальном рациональном
подходе. Это означает приоритет максимального использования существующих транспортных систем за счет их модернизации, ликвидации узких мест с учетом безопасности и добавления недостающих звеньев. Разумеется, практические потребности торговли,
70
как и естественные национальные интересы, могут потребовать в
отдельных случаях создания весьма капиталоемких объектов.
Логика и исторические реалии транспортного освоения евроазиатского континента, а также взвешенная оценка транспортного потенциала страны подсказала более точные решения. Предложения
направлены, прежде всего, на максимальное использование потенциала российских транспортных сетей как для транзита грузов
между Европой и Азией, так и для обеспечения растущей российской внешней торговли и индустрии международного туризма.
В частности, отмечается перспективное развитие коридора «Север–Юг», который на территории России проходит от границы с
Финляндией через Санкт-Петербург на Москву и далее к границе
с Украиной и Белоруссией. Теперь в состав коридора вошли также
направления на юг от Москвы до Новороссийска и Астрахани.
Таким образом, в состав этой коммуникации включаются железные дороги и автомагистрали южного направления, водный путь по
Волго-Донскому каналу, а также морские порты на Черноморском,
Азовском и Каспийском побережьях.
Коридор «Восток–Запад» продлевается на восток от Москвы до
Нижнего Новгорода. В его состав войдет система действующих и
проектируемых терминальных комплексов в Смоленске, Вязьме, в
Московской области, в Нижнем Новгороде.
Выход к Нижнему Новгороду означает возможность эффективной стыковки через Астрахань и Волжский путь с транспортными
системами среднеазиатских стран СНГ.
Развивать евроазиатскую транспортную систему невозможно
сегодня без сотрудничества и координации с нашими партнерами
по широкому аспекту законодательных, информационных и иных
регламентов.
Ведутся проработки и по Транссибу – естественному продолжению бывшего коридора № 2 на восток. В ближайшей перспективе,
безусловно, будет востребована и Байкало-Амурская магистраль,
обеспечивающая выход на крупнейшие сырьевые источники Восточной Сибири. Новое направление по Волго-Донскому каналу, несомненно, явится естественным продолжением критических международных транспортных коридоров южного и юго-восточного
регионов Европы, выходящих на побережье Черного моря. Использование его для международных перевозок станет началом поэтапного открытия ряда внутренних водных путей нашей страны для
пропуска судов под иностранным флагом. И, наконец, в качестве
самостоятельного евроазиатского транспортного коридора определена уникальная коммуникация – Северный морской путь.
71
При таком разнообразии развития рынка транспортных услуг
наше государство в первую очередь отвечает за безопасность транспортного комплекса, охрану окружающей среды и за поддержание
баланса интересов пользователей и операторов, территорий и федерального центра.
В условиях реформирования экономики усиливается взаимосвязь транспортной отрасли с развитием других отраслей экономики и социальной сферы, которые не только определяют требования
к транспорту в отношении направлений, объемов и качества перевозок, но и возможности развития отрасли. Роль транспорта еще
более повышается в условиях глобализации мировой экономики,
приводящей к значительному увеличению межгосударственных
связей. В целях уточнения приоритетов развития транспортной
системы и задач государства в области развития транспорта Минтрансом России разработана Транспортная стратегия Российской
Федерации на период до 2020 года.
В данной стратегии особо отмечено, что состояние и развитие
транспорта имеют для Российской Федерации исключительное
значение. Транспорт, наряду с другими инфраструктурными отраслями, обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества,
являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических целей. Исторически развитие транспорта во многом предопределило экономическое и пространственное развитие России, способствовало укреплению ее целостности и
международного влияния.
Транспортная система России является важнейшей составной
частью производственной инфраструктуры, а ее развитие – одна из
приоритетных задач государственной деятельности. Создание динамично развивающейся, устойчиво функционирующей и сбалансированной национальной транспортной системы является необходимым условием подъема экономики. Развитие и модернизация
сферы транспорта являются факторами, стимулирующими социально-экономическое развитие страны, повышение уровня жизни,
укрепляющими ее федерализм и территориальную целостность.
Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 г. объединила традиционные и новые взгляды на оценку
и перспективы развития транспортной отрасли. Основным инструментом реализации Стратегии развития транспорта Российской
Федерации на период до 2010 г. является Федеральная Целевая
Программа «Модернизация транспортной системы России (2002–
2010 годы)». Данная программа представляет собой перечень взаимосвязанных инвестиционных и инновационных проектов, обес72
печивающих достижение приоритетных целей и результатов государственной транспортной политики, их обоснованное ресурсное
обеспечение и более активные интеграционные процессы в мировой
рынок транспортных услуг.
О. Г. Федорова
кандидат юридических наук, докторант
БЕДНОСТЬ В РОССИИ В 90-е гг.:
ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ
(Теория вопроса)
Опыт многих государств показывает, что с точки зрения стратегических действий борьба с бедностью должна начинаться с ее определения и измерения. Только после решения этих проблем можно разрабатывать конкретные методы борьбы с нею.
Тем более следует понимать, что проблема бедности в той или
иной форме проявляется в любом обществе. И в этом смысле она
универсальна и является предметом пристального внимания и изучения. Вместе с тем однозначного, общепринятого ее определения
не существует и, как замечают некоторые ученые, существовать не
может. С их точки зрения, понятие бедности дискуссионно по своей
природе и постоянно конкретизируется и модифицируется 1 .
Существующая же теория и практика измерения уровня жизни
хотя и предлагает широкий спектр методических и методологических подходов к оценке степени распространенности, глубины и
интенсивности бедности, но, как это часто бывает, своевременно не
учитывает наступившие перемены и тенденции в экономической,
социальной, духовной, правовой сферах жизни общества и др.
Однако процесс формирования государственной политики борьбы с бедностью не может опираться на «размытые» дефиниции
и двусмысленные определения основного объекта этой борьбы.
К тому же у некоторой части экспертов по этой проблеме господствует убеждение о решающей роли исключительно экономических
рычагов, что было подмечено однажды Президентом РФ 2 , но что
См.: Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент. М., 1999.
С. 14.
См.: Послание Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию РФ 26 мая
2004 г. // Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994–
2005 гг. Новосибирск, 2006. С. 385.
73
следовало было рассматривать как комплексную проблему, как
«действительно надежную основу для долговременного решения
социальных проблем, в том числе и борьбы с бедностью» 1 .
Следовало также учесть и то обстоятельство, что формирование
правового поля рыночной экономики в России в 1992–2002 гг. не
было завершено. Правовая модель экономики характеризовалась
неполнотой, противоречивостью и конъюнктурностью отдельных
позиций. Как замечали другие специалисты, «в более широком контексте, воспроизводящаяся уже 10 лет неудовлетворительная динамика производства и национального дохода, устойчивые тенденции падения и стагнации в основных секторах экономики, с одной
стороны, и, с другой, – слабость правовых норм и институтов, низкое доверие к государству в целом и к судебной власти в частности
заставляли сомневаться в эффективности достигнутого состояния
экономики и права» 2 . Все это лишь малый пример того, что методологические подходы к определению бедности во многом объясняют
концептуальную содержательность самой государственной политики борьбы с нею, с одной стороны, и показывают реальное состояние
науки, научных направлений, обслуживающих ее, – с другой.
На интуитивном уровне бедность чаще всего ассоциируется с
недостатком ресурсов для удовлетворения первоочередных потребностей. Две присутствующие в этом положении абстракции (ресурсы и первоочередные потребности) – предмет длительного научного спора, начиная с конца ��������������������������������������
XIX�����������������������������������
века. При этом теория определения
бедности не только пережила несколько толкований этого понятия,
но и отличалась широким набором способов измерения используемых дефиниций, многие из которых могли быть понятны только
в конкретном социально-экономическом и историко-правовом контексте.
Как правило, под бедностью понимали уровень доходов ниже определенного порогового стандарта. Именно этот стандарт и являлся предметом изучения многих научных направлений и дискуссий,
главным образом экономистов и социологов. Изучение литературы
показывает, что такое представление было характерно для населения многих стран, в том числе и для России еще в XIX�������
����������
–������
XX����
вв. 3
Послание президента РФ В. Путина... С. 385.
Правовое обеспечение экономических реформ. Социальная сфера / Н. И. Исаев, Т. Ю. Коршунова, Я. Н. Кузьминов и др. Отв. ред. Я. И. Кузьминов, В. Д. Мазаев.
М., 2000. С. 7–8.
См.: Анфимов А. М. Экономическое положение и классовая борьба крестьян Европейской России: 1881–1904 гг. М., 1984; Рабочие и интеллигенция России в эпоху
реформ и революций: 1861 — февраль 1917 г. СПб., 1997; Миронов Б. Н. Социальная
история России периода империи (����������������������������������������������
XVIII�����������������������������������������
— начало XX�����������������������������
�������������������������������
в.): В 2 т. СПб., 2000 и др.
74
Более того, в Западной Европе в XIX�������������������������
����������������������������
– первой половине XX����
������
в.
этот взгляд на признаки бедности преобладал не только среди населения и исследователей, но и в реальной государственной социальной политике. Хотя со второй половины XX����������������������
������������������������
в. в оценке бедности
как явления многое изменилось, несовпадения содержательного,
методологического и методического характера по-прежнему сохранились 1 .
В многочисленных публикациях, официальных источниках
можно и сегодня встретить как общие оценки бедности (сложное,
вечное, негативное явление, феномен, неординарный и многомерный процесс, важное явление и др.) 2 , так и довольно различающиеся ее определения, обусловленные обилием социофакторных
инструментариев (экономического, социологического, психологического и др.).
Так, социологический инструментарий позволял исследователям проблем бедности анализировать ее через социальное измерение, обобщать многочисленные аспекты общественной жизни
и рассматривать бедность как социальное явление. Такой подход
оказался господствующим, по сравнению с экономическим и социально-психологическим подходами. Несмотря на то, что каждый
из них имел свои достоинства и недостатки, все это, тем не менее,
позволило автору данной работы обосновать еще один инструментарий – социально-правовой, о котором речь пойдет ниже.
Упомянутые Л. Т. Волчкова и В. Н. Минина, относя бедность к
социальным явлениям, считали ее объективным противоречием,
приводящим к нарушению пропорций социального функционирования и развития и на этой основе к дисбалансу интересов различных социальных групп, к разрушению доминирующих социальных ценностей, вследствие чего изменялись существенные свойства социума и возникала угроза его привычной, устоявшейся (и в
этом смысле нормальной) жизнедеятельности 3 .
Большинство россиян, например, признаком бедности в середине 90-х гг.
XX����������������������������������������������������������������������������
в. считали «нехватку средств на то, чтобы жить как большинство окружающих»
и лишь около 1/5 опрошенных воспринимали ее как «нехватку средств на самое необходимое» (Попова М. Б. Социальная дифференциация и бедность населения. Петрозаводск, 1998. С. 71).
См.: Вавилина Н. Д. Бедность в России как социальное явление и социальная
проблема: монография. Новосибирск, 2000. С. 14, 17; Бедность: проблемы социальной
защиты малоимущих слоев населения Урала. Челябинск, 2002. С. 11; Титаев В. Н.
Власть. Бедность. Кооперация: монография. Саратов, 2003 и др.
См.: Волчкова Л. Т., Минина В. Н. Стратегия социологического исследования
бедности // СОЦИС. 1999. № 1. С. 53–54.
75
С позиций социологии бедность продолжала трактоваться как
характеристика экономического положения индивида или группы, при котором они не могли сами оплатить стоимость необходимых благ. Сторонники этого научного направления утверждали,
что бедность – понятие относительное, ибо она зависит от общего
стандарта, уровня жизни в данном конкретном обществе, от характера распределения общественных богатств, статусной системы и
системы социальных ожиданий 1 .
Хотя экономисты и утверждают, что экономический рост и бедность не имеют между собой непосредственной автоматической
взаимосвязи 2 , тем не менее в большинстве данных ими определений бедности нетрудно обнаружить такие зависимости. Например,
М. Б. Попова в главе «Проблема бедности как форма социального
неравенства» определяла бедность как крайнее проявление дифференциации уровня жизни и неравенства доходов населения, присущее любому обществу независимо от различий в социальном устройстве 3 . Особенности политического и административного порядка, как утверждала автор, влияют лишь на степень интенсивности
проявления бедности. Признав, что бедность как явление неоднородно, а ее структура и связанные с ней проблемы очень сложны,
она, тем не менее, основной путь в ликвидации абсолютной бедности видит в обеспечении экономического роста 4 .
Бедность как экономическое явление выделено и в определении,
данном экономистами Дж. Клугман и Дж. Брейтуейт. Они утверждали, что бедность представляет собой неспособность поддерживать
определенный минимальный уровень жизни 5 . Более конкретно
высказывались по этой проблеме и авторы «Современного экономического словаря» (М., 2006). В их редакции бедность рассматривается как крайняя недостаточность имеющихся у человека, семьи,
региона, государства ценностей, товаров, денежных средств для
нормальной жизни и жизнедеятельности 6 .
Социологический словарь / Пер. с англ. Под ред. С. А. Ерофеева. Казань, 1997.
С. 28.
См.: Экономический рост и проблемы бедности в регионе / Г. Гутман, О. Дигилина, В. Старостин, Н. Чукин. М., 2002. С. 193.
См.: Попова М. Б. Указ. соч. С. 70.
Там же. С. 110.
Дж. Клугман и Дж. Брейтуейт. Вступление и общий обзор // Бедность в России: государственная политика и реакция населения / Под ред. Дж. Клугман. Вашингтон, 1998. С. 11.
Современный экономический словарь / Под ред. Б. А. Райзенберг, М. Ш. Лозовской, Е. Б. Стародубцева. М., 2006. С. 39.
76
Бедность определялась и как характеристика экономического
положения индивида и группы, при котором они не могли сами оплатить стоимость необходимых благ 1 , и как недостаток возможностей 2 , и как получение дохода в денежной или натуральной форме в
объемах, недостаточных для удовлетворения основных жизненных
потребностей 3 .
Определение бедности стало невозможным без понимания ее
как социально-психологического состояния человека и общества.
Выяснилось, например, что процесс маргинализации в кризисном
обществе неминуемо создает именно такое состояние, связанное с
изменениями социально-статусного положения, с кардинальным
преобразованием их социально-экономических и политических условий деятельности 4 . В частности, в «Докладе о мировом развитии
2000/2001 года. Наступление на бедность», подготовленном Всемирным банком, говорилось, что «бедность как явление означает
также бессилие перед обстоятельствами и отсутствие права голоса,
ощущение беззащитности и страха» 5 .
Бедность оказалась связанной не только с дефицитом ресурсов,
но и с социальным стыдом, обострением ощущения собственной
бедности, которые в свою очередь порождали необъективное восприятие картины бедности, несовпадение ее оценок 6 . Так, в исследуемый период были известны факты, когда опрашиваемые ВЦИОМ жители Москвы и Санкт-Петербурга гораздо чаще считали себя
бедными даже при среднем уровне доходов, а жители небольших
городов и сел, наоборот, имея доходы ниже средних, в 70% случаях
относили себя не к бедному населению, а «среднему классу». Причина выбора объяснялась просто: «Средний класс – это как все» 7 .
См.: Бедность: проблемы социальной защиты малоимущих слоев населения
Урала… С. 11.
См.: Зубаревич Н. В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003. С. 161.
См.: Титаев В. Н. Указ. соч. С. 27.
См.: Попова И. П. Маргинальность. Социологический анализ. М., 1996; Она
же. Новые маргинальные группы в российском обществе // СОЦИС. 1999. № 7.
С. 62–71.
Доклад о мировом развитии 2000/2001 года. Наступление на бедность. М.,
2001. С. V�
��.
См.: Зубаревич Н. В. Указ. соч. С. 160, 166.
См.: Красильникова М. Субъективные оценки уровня бедности в России //
Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. М.:
ВЦИОМ, 2000. № 6; Овчарова Л. Н., Прокофьева Л. М. Социально-экономические
факторы феминизации бедности в России // Экономика и социальная политика:
гендерное измерение / Под ред. М. М. Малышевой. М., 2002 и др.
77
Бедность можно рассматривать и как образ жизни. Российский исследователь Е. С. Балабанова, анализируя теорию бедности,
пришла к выводу, что социальный паразитизм и социальное иждивенчество – это не только виды адаптации, но и форма развития бедности 1 . А это означает, что не только общество «виновато
в бедности», но и бедность «виновата перед обществом». И поэтому
не все столь однозначно в борьбе с бедностью и в возможностях ее
преодоления 2 . Другой исследователь, В. Н. Титаев, прямо указывает на то, что бедность – это не только минимальный доход, но и
особый образ жизни, ее стиль 3 . В этом случае, подчеркивает ученый, можно говорить о бедности как об особой субкультуре, в которой господствуют иные представления о жизненных стандартах
остального населения 4 .
В этом контексте бедность легко коррелируется с депривацией
(депривация – неравенство доступа к социальным благам) и с другими, более общими формами социального неблагополучия, приобретает черты и свойства социально-опасного явления.
Бедность, безработица, экономическая и социальная нестабильность, несбыточность надежд, крушение жизненных планов интенсифицируют процесс маргинализации населения. В результате
появляется так называемое «социальное дно», в которое попадают,
по мнению многих ученых, нищие, бомжи, беспризорные дети, которые потеряли родителей либо убежали из дома, и уличные проститутки (включая детей), ведущие асоциальный образ жизни 5 .
Специалисты уже в начале 90-х гг. отмечали повсеместно высокий
процент среди них алкоголиков и токсикоманов. «Социальное дно»
оказалось чрезвычайно опасным, так как оно было склонно к насилию. Обитатели дна стали естественным ресурсом уголовного мира.
Уже тогда они находились вне рамок законов и норм Конституции,
а их криминальная активность рассматривалась даже как фактор
политической нестабильности жизни российского общества в середине 90-х годов. Неслучайно в Послании Президента РФ Б. Ельцина Федеральному Собранию РФ 24 февраля 1994 г. прямо подчеркивалось, что наибольшие опасения у руководства страны вы См.: Балабанова Е. С. Социально-экономическая зависимость и социальный
паразитизм: стратегии «негативной» адаптации // СОЦИС. 1999. № 4. С. 46–57.
См.: Вавилина Н. Д. Указ. соч. С. 19.
См.: Титаев В. Н. Указ. соч. С. 27.
См.: Давыдова Н. М., Седова Н. Н. Материально-имущественные характеристики и качество жизни богатых и бедных // СОЦИС. 2004. № 3. С. 40–41.
См.: Римашевская Н. М. Бедность и маргинализация населения // СОЦИС.
2004. № 4. С. 39–40.
78
зывали бедность, вопиющее неравенство, безработица и растущая
преступность 1 .
Анализ различных источников и литературы показал также,
что существующая теория бедности не может быть понята без ее социально-правового аспекта, который очевиден, но многочисленными исследователями явно не выделен и не раскрыт.
Так, в докладе Всемирного банка (2001 г.) приводится такое
определение бедности: «Быть бедным значит голодать, не иметь
крова и одежды, страдать от болезней и не получать медицинской
помощи, быть неграмотным и не иметь возможностей учиться…
бедные особенно уязвимы в отношении неблагоприятных событий,
над которыми они не властны. Их проблемы нередко игнорируются
государственными и общественными институтами, в которых они
лишены возможности отстаивать свои интересы и участвовать в управлении» 2 .
У зарубежных и отечественных ученых этот феномен бедности
получил название социальной эксклюзии (исключенности и т. п.),
которая имеет свою концепцию. Однако, как справедливо замечает юрист Ф. М. Бородкин, в Российской Федерации в начале 1990–
2000-х гг. нормативно-правовые акты вообще не упоминали об этом
феномене. Между тем автор подчеркивает, что ситуация социальной эксклюзии возникает в том случае, когда индивид или группа
индивидов не могут не по собственной вине или своей инициативе
осуществлять свои права в социальной сфере, возможность реализации которых гарантирована национальным законодательством и
международными правовыми актами 3 .
Отсюда видно, что социальная эксклюзия, аналогом которой
автор предлагает считать «тяжелую жизненную ситуацию», определяемую законом как ситуацию, «объективно нарушающую жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно» 4 , может рассматриваться как ситуация, в которой
См.: Послание Президента РФ Б. Ельцина Федеральному Собранию РФ «Об укреплении российского государства: основные направления внутренней и внешней
политики» 24 февраля 1994 года // Ежегодные послания Президента РФ... С. 34.
Абрамов С. А. Современные подходы к проблеме бедности в экономической теории. М., 2004. С. 29.
См.: Бородкин Ф. М. Нормативно-правовая база выявления и преодоления социальных неравенств в России // Справедливые и несправедливые социальные неравенства в современной России: сб. статей. М., 2003. С. 614.
Федеральный закон № 195–ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 15. 11. 1995.
79
нарушаются права, защищаемые нормативно-правовыми актами
любых уровней. Ясно, что при таком понимании социальной эксклюзии цели государственной политики борьбы с бедностью могут
определять конкретные задачи по преодолению наиболее острых
ситуаций нарушения социальных прав граждан.
Бедность как социально-правовое явление порождена еще и тем,
что не только в России, но и во многих странах государство боролось не с этим пороком общественного бытия, а с бедными, не искореняя причин бедности, ее стилизованных закономерностей. Во
многом такие причины прячутся в государственной бюрократии, не
желающей или не способной организовать такую борьбу. В исследуемый период ее неоднократно обвиняли в связях «с всесильной
олигархией и криминалом», «в рентоориентированном поведении»
и т. п. 1 Позже, в апреле 2005 г. Президент РФ В. В. Путин, подводя
черту под современной эволюцией российского бюрократизма, заметил, что «наше чиновничество в значительной степени представляет собой подчас замкнутую и надменную касту, понимающую
государственные интересы как разновидность бизнеса» 2 . Российские законодатели и чиновники всех уровней, особенно в 90-е годы,
превратили социальное законодательство в один из инструментов
властвования. Это было время дележа, а не законотворчества 3 , а
пороком действующего законотворчества стало, по оценке экспертов, принятие законов, которые служили узкогрупповым интересам, а не большинству обедневших граждан 4 .
Бедность в России в начале 1990–2000-х гг. стала порождением
«несоциальности» законов и других нормативных правовых актов
разного уровня, а «справедливость» (категория чисто моральноэтическая) в этот период ни в одном нормативном акте не упоминалась вообще 5 . При таком неправовом подходе к проблеме борьбы
с бедностью богатые становились еще богаче, а бедные еще беднее.
Заканчивались 90-е годы, а в РФ еще продолжали спорить о социальном законодательстве как о системе законодательства в узком
Гутман г., Дигилина О., и др. Указ. соч. С. 3.
Послание Президента РФ В. Путина... С. 397.
См.: Недавний криминал становится нормой // Закон. 1993. № 8. С. 3.
См.: Лукьянова А. Приоритет — правовой порядок. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская юстиция. 1997. № 5.
С. 1.
См.: Анисимов В. Законно? Да. А справедливо ли? // Российская юстиция.
1994. № 6. С. 1.
80
смысле 1 , и лишь немногие правоведы и управленцы настаивали
«запустить те механизмы и нормативные акты, которые уже есть,
приняты, но, к сожалению, не работают» 2 , для того чтобы приостановить «интервенцию бедности и нищеты».
Накопленный опыт противодействия наступлению бедности в
начале 90-х гг. показал, что правовое регулирование в социальной
сфере возможно, и оно эффективно снижает пороговые значения
бедности, что, собственно говоря, и составляет существо воли государства при формулировании и демонстрации политики борьбы с
нею.
Даже этот, весьма общий взгляд на проблему определения сути
такого явления, как бедность, показал всю сложность, противоречивость и дискуссионность предмета. Нельзя сказать, что мы ревизируем теорию бедности, но нельзя и отрицать, что она нуждается
в пересмотре отдельных позиций и как следствие – уточнении понятия бедности.
Нам представляется, что бедность следует рассматривать как
явление общественной и частной жизни общества и человека,
свойственное всем политическим системам, вызываемое многочисленными факторами социально-экономически-психологического,
духовного и правового порядка, отличающееся постоянством своих
форм, низкой социальной активностью субъектов неблагополучия
и общественной опасностью.
Признавая борьбу с бедностью как комплекс мер государства,
следует особо подчеркнуть решающее значение в этом социальноправового инструментария.
В. В. Цмай
доктор юридических наук, профессор
ЭВОЛЮЦИЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ ВАКФ
В МУСУЛЬМАНСКОМ ПРАВЕ
Вакф ‫( فقو‬мн.ч. аукаф ‫فاقوأ‬, синоним хабс ‫سبح‬, мн. ч. Ахбас
‫ )سابحأ‬в переводе с арабского означает – останавливать, приостанав-
См.: Сенных Л. Н. Социальная защита населения: административно-правовое
регулирование системы управления: монография. Воронеж, 2002. С. 158.
Бобылев А. И. Теория и практика формирования правового и социального государства // Право и политика. 2003. № 3. С. 87.
81
ливать, задерживать, удерживать, арестовывать 1 . Вакф – термин
мусульманского права, означающий неотчуждаемое имущество,
предназначенное для определенных (благотворительных) целей,
право собственности на которое по волеизъявлению учредителя вакфа (вакиф ‫ )فقاو‬ограничено пользованием всем или частью дохода
или продукта 2 . Также вакф можно понять как запрет на продажу,
дарение, завещание или запрет на распоряжение всяким имуществом, которое учреждено в качестве пожертвования 3 , так чтобы
его субстанция была в разряде вечности и являлось собственностью Бога 4 , а польза от этого имущества шла на благотворительные
цели, которые определяет учредитель пожертвования (вакиф).
Бурхан ад-дин аль-Маргинани, последователь ханафитской школы права 5 , в своей книге «Хидая» дал следующее определение вакфа, которое было сформулировано основателем упомянутой школы
Абу Ханифой: «На языке закона этим термином обозначается посвящение какого-либо предмета какой-либо цели таким образом, что
лицо, которому первоначально принадлежал этот предмет, сохраняет на него право собственности, и лишь пользование этим предметом
идет на какие-либо благотворительные дела, в виде как бы ссуды» 6 .
Самые влиятельные ученики Абу Ханифы, такие как Абу Юсуф
и Мухаммед бен аль-Хасан, не согласны полностью с определением
вакфа, которое дал сам Абу Ханифа. Они дали свои определения института вакфа. По их мнению, вакф – это удержание субстанции учреждаемого имущества, которое переходит в собственность Бога, и
ассигнование доходов и выгоды от него на те цели, которые угодны
См.: Аз-Заиат А., Ан-Наджар М. и др. Аль-Васит (Арабский толковый словарь). Т. 1. Каир, 1960. С. 152.; Анис И., Ас-Суальхи А. и др. Аль-Васит (Арабский
толковый словарь). Т. 2. Каир, 1972. С. 1051–1052.; Баранов Х. А. Арабско-русский
словарь. М., 1989. С. 153–154, 906–907; Кахаф М. Исламский вакф, его эволюция,
управление и развитие. Дамаск, 2000. С. 58; Аль-Хен М. и др. Аль-Фикх аль-манхаджи. Т. 2. Дамаск, 1987. С. 9.
См.: Милославский г. В. и др. Ислам: энциклопедический словарь. М., 1991.
С. 45.
См.: Кахаф. Указ. соч. С. 58.
См.: Аль-Манави М. А. Ат-Таукиф ала мухимат ат-тариф. Каир, 1990. С. 340.
См.: В суннитском исламе существует четыре школы права — ханафитская,
малекитская, шафиитская и ханбалитская.
Маргинани А. Аль-Хидая: Комментарий мусульманского права. Т. 2 / Пер. с
англ. Под ред. Н. И. Гродекова. Ташкент, 1893. С. 137; См. также: Аль-Касими М. А.
Вакф (сборник докладов X���������������������������������������������������������
����������������������������������������������������������
-го исламского симпозиума в Индии). Бейрут, 2001. С. 43;
Абу Захра Мухаммад. Сборник лекций по вакфу. Каир, 1971. С. 46–47; См.: Аз-Зарка М. А. Нормы вакфа. Амман, 1998. С. 22–24. Кахаф. Указ соч. С. 57.
82
учредителю 1 . Ниже мы рассмотрим их разногласия с Абу Ханифой, касающиеся основополагающих принципов института вакфа
таких, как право собственности на учреждаемое имущество и предмет вакфа.
Маликити дали свое определение института вакф: «Вакф – это
ассигнование выгоды (в виде денежных или иных средств) от собственности на определенные цели, на срок, который будет определен учредителем вакфа» 2 .
Шафииты определяют вакф как «удержание любого имущества, из
которого можно извлекать пользу, с оставлением его субстанции в целостности и сохранности, без права распоряжения им, и определение
доходов от него на существующие и дозволенные шариатом цели» 3 .
По мнению ханбалитов, «вакф – это удержание учредителем
своей собственности, субстанция которого находится в полном его
распоряжении или в распоряжении уполномоченного лица и определение выгоды от него на благотворительные цели, основной целью которого является приближение к Богу» 4 .
Шииты 5 также сформулировали свои определения понятия
вакф: «вакф – это договор, в результате которого удерживается субстанция имущества, а доходы от него определяются на благотворительные цели». Некоторые шиитские ученые в своих определениях
института вакф не используют слово «договор», так как вакф не
является актом купли-продажи и не нуждается в согласии той стороны, для которой он учреждается 6 .
См.: Аль-Касими. Указ соч. С. 43.
См.: Аль-Касими. Указ соч. С. 194.
Аль-Хен. Т. 2. Указ соч. С. 9; См. также: Аль-Касими. Указ соч. С. 193–194;
Кахаф. Указ соч. С. 57.
Аль-Касими. Указ соч. С. 194.
В нашей работе мы рассматриваем мнение только имамитского течения шиитов, которое является самым влиятельным.
См.: Ан-Наджафи М. Х. Джавахер аль-калам фи шарх шараи’э аль-ислам / Под ред. аль-Ахаванди А. Тегеран, Т. 27. С. 2–3; Аль-Карки А. Х. Джами’э
аль-макасед фи шарх аль-кауа’эд. Комм: му’аса’сат аль-албайт ли ихя’а ат-турас, 1410 хиджри. Т. 9. С. 7–9; Аль-Язди М. К. Аль-Уруа аль-Вуска Комм: мактабат ад-даури. Т. 2. С. 184–185; Ат-Таба-таба’и А. Рияд аль-маса’эл фи баян ахкам аш-шаре’э бед-дала’эл. Комм: му’аса’сат ан-нашр аль-ислами, 1419 хиджри.
Т. 9. С. 273–276; Аль-Хулли Ж. Х. Шараи’и аль-ислам фи маса’иль аль-халал ва
аль-харам / Под ред. Аш-Ширази С. Тегеран, 1409 хиджри. Т. 1. С. 442; Аль-Хулли Х. Ю. Кауаед аль-ахкам фи марифат аль-халал ва аль-харам. Комм: му’аса’сат
ан-нашр аль-ислами, 1418 хиджри. Т. 2. С. 387; Аль-Юсифи Х. Кашф ар-румуз /
Под ред. Аль-Язди А. и др. Комм: му’аса’сат ан-нашр аль-ислами, 1410 хиджри.
Т. 2. С. 44; Аль-Амили З. А. Масалек аль-ифхам ила танких шара’э аль-ислам. Комм:
му’аса’сат аль-маареф аль-исламия, 1414 хиджри. Т. 5. С. 309–313.
83
Заслуживает внимания определение института вакф, данное
Н. Е. Торнау: «Вакф есть обязательство, по которому собственное
имущество посвящается на какое-либо употребление или какомулибо лицу и предоставляется в пользу их, но без права отчуждения» 1 . Фиолетов И., в свою очередь, дал следующее определение
вакфа: «Вакф в прямом смысле означает “задержание”, “остановку”, в переносном смысле, на языке мусульманского права – “посвящение какого-либо предмета (имущества) какой-либо цели”, с
запрещением дальнейшего отчуждения или перехода из одних рук
в другие» 2 .
Право собственности на вакуфное имущество. Сущность вакфа, по мнению мусульманских ученых, заключается в отказе от какого-либо имущества на срочное или бессрочное время для благотворительных, просветительских, культурно-религиозных целей и
т. п., а также учреждений преследующих эти цели. Имущество, учреждаемое в качестве вакфа, по выражению мусульманского права, как бы посвящается на «Божий путь (‫»)هللا ليبس يف‬, т. е. на те
праведные дела, которые заповеданы мусульманам 3 .
Если мы сравним определения понятия вакф с точки зрения разных авторитетных ученых по вопросу права собственности на учреждаемое имущество в вакф, мы обнаружим между ними разногласия, которые покажут нам их принадлежность к той или иной
мусульманской правовой школе. Например, маликитские ученые
дают определение понятия вакф, в котором говорится о возможности учреждения вакфа с сохранением права собственности на учреждаемое имущество и возможности определения срока действия
вакфа, но собственник не может продать или подарить данное имущество, также оно не может быть передано по наследству 4 .
Шафиитские ученые в своем определение института вакфа говорят о том, что учредитель вакфа теряет право собственности на
учреждаемое имущество, которое переходит в собственность Бога 5 .
Сам Шафии (в другом его высказывании) и Малик ибн Анас счита-
Торнау Н. Е. Изложение начал мусульманского законоведения. СПб., 1850.
С. 306.
Фиолетов И. Вакуфное право в среднеазиатских республиках // Советское
право. № 2/20. C�����
������
. 84.
Там же. С. 84–85.
См.: Аль-Хаттаб М. М. Мавахиб аль-джалил ли шарх мухтасар Халил.
Бейрут, 1978. Т. 6. С. 18; Абу Захра. Указ соч. С. 99–101; Аль Касими. Указ. соч.
С. 106.
См.: Абу Захра. Указ. соч. С. 103; Аль Касими. Указ. соч. С. 106.
84
ют, что вакуфное имущество переходит в собственность бенефициариев, если он (они) был правоспособным и дееспособным 1 .
Ханбалитские ученые и сам Ахмед ибн Ханбал во всех своих
высказываниях считают, что учреждаемое имущество выходит из
собственности учредителя вакфа (вакифа) и переходит в собственность тех лиц, для которых вакф учрежден (бенефициариев) 2 .
Среди шиитских ученых существуют разногласия относительно права собственности на вакуфное имущество. Некоторые из них
считают, что учреждаемое имущество переходит в собственность
бенефициариев, однако они не имеют права его продать, дарить и
т. п., а могут лишь получать с него выгоду. Другие считают, что
имущество, учреждаемое в вакф, переходит в собственность Бога,
если вакф был учрежден в благотворительных целях, но если вакф
являлся потомственным (семейным), то имущество вакфа переходит в собственность бенефициариев. Остальные шиитские ученые
считают, что вакиф сохраняет право собственности на имущество,
учреждаемое в качестве вакфа 3 .
Абу Ханифа и его последователи по данному вопросу считают,
что учредитель вакфа (вакиф) сохраняет право собственности на
учреждаемое имущество 4 , вакиф может продать, завещать, дарить
имущество, которое является вакфом; имущество может быть наследовано после смерти вакифа, а также вакиф имеет право прекратить (вернуть себе) вакф в любое время. По мнению аль-Маргинани: «Если бы это было допущено, то оказалось бы, что имущество вакфа не находится в состоянии задержания или запрещения,
и имущество не могло бы перейти в пользование другого лица,
согласно воле учредителя вакфа, между тем как этого не должно
быть. Например: если бы кто-либо назначил жилой дом в пользу
бедных, какого-либо отдельного племени, и с течением времени
состояние бедности одного из этих лиц прекратилось бы, то право
пользования жилищем должно перейти к другим, чего не могло
См.: Аль Касими. Указ. соч. С. 234.
См.: Абу Захра. Указ. соч. С. 102.
См.: Аль-Халаби Х. А. Гуният ан-низу / Под ред. аль-Бахадри И. Комм:
му’аса’сат ал-имам ас-садек. С. 296; Аль-Хулли Х. Ю. Ир-Шад аль-азхан ила ахкам аль-иман. Т. 1. С. 451; Аль-Хулли Я. С. Аль-Джаме’э ли аш-шарае’э. Комм:
аль-Матба’а аль-илмиа, 1405 хиджри. С. 369; Аль-Амили З. А. Масалек аль-ифхам
ила танких шара’э аль-ислам. Т. 5. С. 309; Аль-Хулли М. М. Ас-Сара’ир аль-хави
ли тахрир аль-фатави. Комм: му’аса’сат ан-нашр аль-ислами, 1411 хиджри. С. 152;
Аль-Хулли Х. Ю. Мухталаф аш-ши’а фи ахкам аш-шари’а. Т. 6. С. 285; Абу Захра.
Указ соч. С. 100.
См.: Аль Касими. Указ. соч. С. 105.
85
быть, если бы рассматриваемое лицо было собственником такого,
обращенного в вакф, дома 1 ». С точкой зрения аль-Маргинани мы
полностью согласны, поскольку мнение Абу Ханифы по данному
вопросу ничем не аргументировано и на наш взгляд оно нарушает
принцип вакфа, основание которому положил пророк Мухаммед и
его сподвижники.
Однако Абу Ханифа считает, что вакиф может потерять право
собственности на учреждаемое имущество в двух случаях: 1) если
вакиф передал вакф мутавалли (управляющий вакфом), а в случае просьбы вакифа вернуть вакф обратно, тот отказался и после
судебного разбирательства судья решил, чтобы вакф остался в руках мутавалли; 2) если вакиф завещает в случае его смерти, что
его имущество (дом, земля и т. п.) перейдет в вакф определенному
лицу (лицам), то вакф является действительным и не переходит его
наследникам 2 . Но если мы проанализируем высказывание Абу Ханифы, содержащееся во втором пункте, то найдем, что это вовсе не
является вакфом, а скорее похоже на завещание, которое подпадает под нормы наследования и собственник может передумать, пока
жив, или аннулировать это завещание.
Аз-Зарка М. говорит: «Вакф, на взгляд Абу Ханифы, похож на
процесс одалживания чего – либо для временного использования и
тот, кто одалживает, может вернуть себе эту вещь в любое время» 3 .
По мнению ибн Кудама, высказывания Абу Ханифы по поводу не
обязательности вакфа противоречат сунне и иджме, потому что
вакф учреждали и пророк и его сподвижники, и, когда Омар учредил свой вакф, то пророк сказал ему, чтобы он его не продавал, не
дарил, а также, чтобы вакф не был наследован 4 .
Те, кто придерживается мнения Абу Юсуфа и Мухаммеда бен
аль-Хасана (ученики Абу Ханифа, которые не являются последователями его мнения в этом вопросе), в определении понятия вакф
говорят о переходе учреждаемого имущества в собственность Бога.
Абу Юсуф говорил, что вакф сразу выходит из собственности вакифа (учредителя), как только вакф учреждается (т. е. после произнесения вслух соответствующих слов). Мухаммед бен аль-Хасан говорил о том, что вакф перестает быть собственностью вакифа только
после передачи его мутавалли (управляющему вакфом) 5 .
Хидая. Указ. соч. С. 141–42.
См.: Аль Касими. Указ соч. С. 106.
Аз-Зарка. Указ. соч. С. 30.
См.: Аль Касими. Указ. соч. С. 108.
Там же. С. 106–107.
86
Некоторые авторы ограничиваются таким определением понятия вакф, как «удержание субстанции имущества и определение
доходов на богоугодные цели», тем самым они уходят от спора мусульманских школ и факихов, не определив, в чью собственность
переходит данное имущество.
Споры, касающиеся определения понятия вакф, и в частности
права собственности на учреждаемое имущество, дошли и до наших
времен. Так, в Гражданском кодексе Иордании вакф определяется
как удержание субстанции имущества от всякого распоряжения и
ассигнование его доходов на благотворительные цели. Имущество
вакфа не может быть собственностью вакифа, а также не может переходить в собственность другого лица 1 .
В суданском законе понятие вакф определяется как удержание
субстанции имущества, которое переходит в собственность Бога, и
определение доходов от него на благотворительные цели (статья 320
Закона «О личном статусе мусульманина») 2 . В алжирском законе
вакф определяется как удержание субстанции имущества, которое
не переходит ни в чью собственность» (статья 3 Закона «О вакфе»
91–10) 3 .
В индийском законе понятие вакф определяется как удержание
субстанции имущества со стороны мусульманина, который сохраняет на него право собственности, и ассигнование доходов от вакфа
на те цели, которые одобряются мусульманскими законами (статьи
3–9 Закона «О вакфе» от 1995 года) 4 .
Проекты кувейтских законов от 1999 года содержат определение понятия вакф в первых статьях как удержание субстанции
имущества и распределение доходов от него, но они не затронули
вопроса о праве собственности на учреждаемое имущество 5 .
По данному вопросу мы хотим дать свою точку зрения. По нашему мнению, право собственности сохраняется на имущество,
учрежденное в вакф, если вакф учрежден на определенное время
(срочный вакф), но учредитель вакфа не имеет права распоряжаться этим имуществом, т. е. продать, дарить, заложить и т. п., пока
оно является вакфом. Но он может его завещать; завещанное имущество переходит в собственность наследника только после оконча См.: Гражданский Кодекс Иордании. Амман, 1994. Ст. 1233, 1235, 1243. С.
211–212.
См.: Кахаф. Указ. соч. С. 58.
Там же. С. 58.
Там же. С. 59.
Там же. С. 59.
87
ния срока вакфа. Право собственности теряется или, как принято
говорить, переходит в собственность Бога, если вакф учрежден на
неопределенное время (бессрочный вакф), так как не имеет смысла сохранять право собственности на имущество, которым вообще
нельзя распоряжаться и оно не переходит в собственность другого
лица и не может быть наследовано или завещано.
Предмет вакфа. В вакф может быть обращена только безусловная собственность учредителя, приносящая пользу (доход). По мнению шафиита Абу Закарийя Ан-Навави, в вакф может быть обращено любое имущество, с которого можно извлечь пользу 1 . Большинство мусульманских ученых считают, что предметом вакфа
(«маукуф» ‫ )فوقوم‬должна быть реальная вещь, все то, что вследствие употребления не уничтожается и не уменьшается значительно
в ценности, например, такие как земля, сады, строение, предприятие и пр., из чего может быть извлечена польза. Это преимущественно «недвижимое имущество», не может быть вакфом передача
долгового обязательства, нельзя завещать пищу, одежду, деньги.
Одни мусульманские юристы, поэтому, допускают обращение в
вакф только недвижимого имущества, другие не устанавливают
такого различия. Далее мы будем детально рассматривать мнения
влиятельных мусульманских школ и выделим их разногласия по
этому вопросу.
Шафииты допускают учреждение в вакф недвижимого имущества, например, такого как земля, дома, магазины, колодцы,
источники воды и т. п., несмотря на их состояние, главное, чтобы
они были пригодны для пользования и могли приносить доходы в
момент учреждения их в качестве вакфа. В подтверждение этому
шафииты приводят в качестве примера высказывание самого Шафии, который сказал следующее: «Я слышал, что 80 сподвижников
пророка пожертвовали свое имущество в качестве вакфа» 2 . Шафииты утверждают, что подавляющее большинство сподвижников
пророка учреждали в вакф недвижимое имущество (землю, дома
и колодцы). Шафииты также допускают учреждение движимого
имущества в качестве вакфа, такого как животные (овцы, коровы,
верблюды и лошади), одежда, военное снаряжение, посуда и полезные книги (Коран). В подкрепление их мнения они приводят следующий хадис пророка Мухаммеда, который мы уже приводили в
качестве примера выше: аль-Бухари поведал, что Абу Хурейра рас
88
См.: Кахаф. Указ. соч. С. 57.
Аль-Хен. Указ. соч. Т. 2. С. 17.
сказывал, как пророк Мухаммед произнес следующее: «Кто отдает
в хабс (то есть учреждает в качестве вакфа) лошадь, уверовав и в надежде на Божью награду, то ее сытость, испражнения и моча будут
на весах его добрых дел в Судный день» 1 .
Шафииты настолько упрощали все сложные вопросы, касающиеся предмета вакфа, что позволили учреждать в качестве вакфа
имущество, составляющее общую собственность нескольких лиц,
независимо от того, движимое оно или недвижимое, а также независимо от того, что один человек учредил свою долю из общего
имущества или же все собственники учредили свои доли в качестве
вакфа. В подтверждение их мнения шафииты приводят в пример
хадис пророка Мухаммеда, который рассказал аль-Бухари: «Малик Бен Анас рассказывал, что пророк дал распоряжение построить мечеть, для этого решил купить землю и спросил: “Эй, сыновья Ан-Наджара, скажите, сколько стоит ваш сад? Я дам Вам за
него столько, сколько скажете”, на что они ответили пророку: “Мы
не просим за него стоимости, мы жертвуем (отдаем) сад на Божий
путь” (в имя Бога)» 2 . И так, по мнению шафиитов, получилось, что
несколько человек участвовали в постройке мечети, которая является вакфом 3 .
Маликиты допускают учреждение в качестве вакфа любого имущества, на которое владелец имеет право собственности, так как у
маликитов возможно учреждение вакфа на срочное или бессрочное
время, поэтому не имеет значение, какое имущество учреждается,
движимое или недвижимое. Исключение составляют предметы,
запрещенные мусульманским правом. Однако в случае, когда имущество, учреждаемое в вакф, является движимым, а вакф бессрочным, то маликиты выходят из этой ситуации путем обмена самого
имущества, которое со временем может прийти в негодность или
Ан-Навави М. Я. Рияд Ас-Салихин. М., 1993. С. 388.; Сахих аль-Бухари. (Мухтасар полный вариант) / Составил: Аз-Зубайди А. А., пер. с араб. Нирши В. А., М.,
2003. С. 470; см. также: Кахаф. Указ. соч. С. 85; Аль-Хен. Указ. соч. Т. 2. С. 18;
Сборник докладов Иракского симпозиума института вакфов в арабо-исламском
мире. Багдад, 1983. С. 230–231.
Аль-Хен. Указ. соч. Т. 2. С. 18–19.
Существует и другое высказывание, в котором говорится о том, что пророк
Мухаммед все-таки заплатил сыновьям Ан-Наджара 800 драхмов за эту землю и со
своими сподвижниками построил на ней мечеть. Мечеть, которая так и называется
мечетью пророка (Аль Мас-жед Ан-Набауи) существует до сих пор в городе Медине
в Саудовской Аравии, она является второй святыней ислама. См.: Кахаф. Указ. соч.
С. 19.
89
вообще уничтожится, на другое, такое же 1 . Маликити не допускают учреждение в качестве вакфа имущества, являющегося общей
собственностью, несмотря на то, подлежит оно разделению или нет,
вакф будет считаться действительным только тогда, когда имущество отделено. При учреждении в качестве вакфа земли должны
быть известны ее границы 2 .
По мнению шиитов, предметом вакфа может быть только телесная вещь, поэтому нельзя учредить в качестве вакфа долговое
обязательство 3 . Так, шииты, наряду с недвижимым имуществом,
допускают учреждение в качестве вакфа всякое движимое имущество, из которого можно извлечь пользу, не изменяя саму вещь (например, домашние животные – овцы, коровы, верблюды и лошади,
одежду, земледельческие орудия, военные снаряжения, мебель,
посуду и полезные книги). Поэтому нельзя учреждать в качестве
вакфа пищу и свечки и т. п., так как польза от этих предметов заключается в их употреблении, и это, по мнению шиитов, нарушает принцип вакфа. Нельзя учреждать в качестве вакфа имущество, которое невозможно продать, например, такое как залог, или
нельзя удержать или передать, например, птицу в небе или рыбу
в море, а также имущество, которое сдано в аренду, или имущество, которое уже является вакфом. Является также недействительным учреждение в качестве вакфа имущества, которое не приносит
пользу или само по себе запрещено мусульманскими законами, например игровые автоматы, бары и т. п. Учреждение же в качестве
вакфа золота и серебра в виде драгоценностей является действительным, однако учреждение их в виде монет вызывает спор между
шиитскими учеными. Одни шииты считают недействительным учреждение в качестве вакфа золотых и серебряных монет, так как,
по их мнению, монеты не могут быть с пользой употреблены без
права распоряжения ими. Другие говорят о том, что монеты можно
использовать как украшения или превращать их в таковые в будущем путем их плавки, а также можно их использовать как образцы
для чеканки. Таким образом, они признают действительность учреждения золотых и серебряных монет в качестве вакфа. Шииты
также допускают учреждение в качестве вакфа имущества, состав-
См.: Абу Захра. Указ. соч. С. 111.; Мухин В. Ф. Очерк магометанского права
наследования. СПб., 1898. С. 283.
См.: Абу Захра. Указ. соч. С. 114.
См.: Мухин В. Ф. Указ. соч. С. 283.
90
ляющего общую собственность нескольких лиц, независимо от того
подлежит ли оно разделению или нет 1 .
Абу Захра в своей книге «Сборник лекций по вакфу» пишет о
том, что большинство мусульманских ученых, кроме маликитов
и шиитов, считают, что вакф должен носить бессрочный характер
и поэтому учреждаемое имущество должно обладать таким свойством, которое позволяет ему быть вечным и непортящимся, чтобы был сопоставим бессрочный характер вакфа с непортящимся
имуществом, учреждаемым в качестве вакфа. Именно поэтому они
решили, что в качестве вакфа должно учреждаться только недвижимое имущество, а таковым, по мнению ханафитов, может быть
только земля. Все, что учреждается в качестве вакфа, кроме земли,
то есть движимое имущество, по их мнению, считается отклонением от правила, поэтому ханафиты признают учреждение в качестве
вакфа движимых имуществ только в особых случаях, на которых
мы остановимся подробней.
Во-первых, когда движимое имущество принадлежит недвижимому (земле), то есть учреждение в качестве вакфа недвижимого
имущества вместе с движимым. Оно бывает двух видов: 1) когда
движимое имущество связанно с недвижимым (с землей) как бы
корнями, например здания (все виды постройки), деревья и т. п.
Однако, по мнению Малек ибн Анаса, при учреждении в вакф земли, данный вид недвижимости автоматически переходит в вакф;
2) когда движимое имущество служит учреждаемому в качестве
вакфа недвижимому имуществу (земле), например плуг, коровы и
т. п. По мнению ханафитов, этот вид движимого имущества иммобилизуется с недвижимым имуществом (с землей), которое учреж
См.: Аль-Хулли Ж. Х. Тахрир аль-ахкам аш-шар’эи-я / Под ред. Аль-Бахадри
А. Комм: му’аса’сат аль-имам ас-садек, 1420 хиджри. Т. 3. ������������
C�����������
. 293–296; Ат-Тарабельси А. Б. Джавахер аль-фикх. Комм: му’аса’сат ан-нашр аль-ислами, 1411 хиджри.
С. 139; Ан-Наджафи М. Х. Указ. соч. Т. 27. С. 16–18; Аль-Карки А. Х. Указ. соч.
С. 54–60; Аль-Язди М. К. Указ. соч. Т. 2. С. 205–208; Ат-Таба-таба’и А. Указ. соч.
Т. 9. С. 298– 303; Аль-Хулли Ж. Х. Шараи’и аль-ислам фи маса’иль аль-халал ва альхарам. Т. 1. С. 443–444; Аль-Халаби Х. А. Указ. соч. С. 296–297; Аль-Хулли Х. Ю.
Кауаед аль-ахкам фи марифат аль-халал ва аль-харам. Т. 2. С. 393–394; Аль-Юсуфи
Х. Указ. соч. Т. 2. С. 46; Аль-Хулли Х. Ю. Ир-Шад аль-азхан ила ахкам аль-имна.
Т. 1. С. 451–452; Аль-Хулли Я. С. Аль-Джаме’э ли аш-шарае’э. С. 373; Аль-Хулли
Ж. Х. Аль-Мухтасар ан-нафи фи фикх аль-имамия. Тегеран: му’аса’сат аль-бе’иса,
1402 хиджри. C�������
��������
. 156; Ат-Тарабельси А. Б. Аль-Мухазеб. Комм: му’аса’сат ан-нашр
аль-ислами, 1406 хиджри. Т. 2. C���������
����������
. 86–87; Ат-Туси М. Х. Аль-Васила ила наил альфазила / Под ред. Аль-Хассун М. Комм: мактабат айят алла ал-узма аль-мергеши
ан-Наджафи, 1408 хиджри. С. 369; Мухин В. Ф. Указ. соч. С. 283.
91
дается в вакф, только при особой оговорке учредителя вакфа (вакифа), например, когда говорят: «Я учреждаю мою землю в вакф
вместе с находящимся на ней скотом и т. п.».
Во-вторых, когда движимое имущество, учреждаемое в качестве вакфа, было упомянуто в преданиях пророка или было учреждено в качестве вакфа сподвижниками пророка. В качестве примера
можно привести оружие или животных, применявшихся на войне,
поскольку Халид ибн аль-Валид пожертвовал свое оружие во имя
Аллаха для войны с неверными, поэтому этот вид пожертвования
считается возможным.
В-третьих, когда учреждаемое в качестве вакфа движимое имущество было принято вследствие сложившихся обычаев, такое как
учреждение в качестве вакфа Корана, полезных книг и т. п., поскольку обычай (урф) в мусульманском праве является юридическим источником, это касается тех норм, которые не противоречат
шариату 1 .
Тем не менее, если мы посмотрим на мнения ханафитов по отдельности, то увидим, что сам Абу Ханифа, основоположник ханафитской школы, как пишет автор «Хидая», считает, что «обращение
в вакф земли представляется законным, потому что некоторые из
сподвижников пророка обращали свои земли в вакфы; обращение
же в вакф движимого имущества, как особливо преднамеренное,
так попутно (с недвижимостью), во всяком случае не законно» 2 .
Но существует и другое мнение, так Абу Бакр аш-Шайбани говорил
о том, что его отец аль-Хасан бен Зияд рассказал ему, со слов Абу
Ханифы, что «считается незаконным учреждение любых вакфов.
Однако учреждение будет считаться законным только в том случае,
если оно было сделано путем завещания» 3 .
Ученики Абу Ханифы, Абу Юсуфа и Мухаммеда бен аль-Хасана
считают законным учреждение в качестве вакфа любой недвижимости (земля, дом и т. п.), но это не должно противоречить мусульманским законам. По вопросу учреждения в вакф движимого имущества мнения Абу Юсуфа и Мухаммеда расходятся. По мнению
Абу Юсуфа, учреждение в вакф только движимого имущества является незаконным. Однако он признает возможным учреждение
в вакф только то движимое имущество, которое были учреждено в
качестве вакфа пророком и его сподвижниками, и было упомянуто
См.: Абу Захра. Указ соч. С. 110–111.
Хидая. С. 145.
Аш-Шайбани А. А. Вакуфные нормы / Под ред. Шахиина М. А. Бейрут, 1999.
С. 93–94.
92
в священных писаниях, такое как лошади и оружие, учреждаемые
для использования на войне с неверными. Он основывается на истории, в которой говорится что: «Халид ибн Аль-Валид в качестве
вакфа пожертвовал свою лошадь и свое вооружение на служение
Господу, так же как и Тальха; который пожертвовал свою лошадь
служению Господу», т. е. предназначил их для войны с неверными 1 .
Но учреждение движимого имущества попутно с недвижимостью, по мнению Абу Юсуфа, считается законным. Например, учреждение в качестве вакфа земли вместе с животными, которые
ей служат или просто находятся на ней. Преимущественно это коровы, верблюды, лошади, ослы, овцы, козы, а также сторожевые
собаки или сельскохозяйственные орудия, принадлежащие земле,
такие как лопаты, грабли, мотыги, пилы, топоры. Также можно
учредить в качестве вакфа дом вместе с мебелью и посудой. Абу
Юсуф допускает учреждение в качестве вакфа имущества, составляющего общую собственность, без надобности в его разделении,
независимо от того, подлежит оно разделению или нет, кроме тех
вакфов, которые являются мечетями или кладбищами 2 .
Мохаммед бен аль-Хасан тоже считает законным учреждение в
качестве вакфа движимости вместе с недвижимостью. Однако он
допускает учреждение в вакф движимостей, для которых это обращение установлено обычаем, таких как лопаты, грабли, мотыги,
пилы, топоры, лодки, похоронные принадлежности, ткани и одежда, деньги и драгоценности, медная и глиняная посуда и книги, в
отличие от Абу Юсуфа, который считал незаконным учреждение
таких предметов в вакф 3 . По мнению Мохаммеда бен аль-Хасана,
имущество, составляющее общую собственность нескольких лиц,
подлежащее разделению, не может быть вакфом, для этого его необходимо разделить. Тем не менее, в случае когда имущество вообще не подлежит разделению, возможно его учреждение в качестве
вакфа в таком виде 4 .
Гражданский кодекс Иордании допускает учреждение в качестве вакфа недвижимого имущества, а также движимости, для которых это учреждение установлено обычаем. Учреждение имущества, являющегося общей собственностью, в качестве вакфа также
См.: Аз-Зарка. Указ. соч. С. 59–60; Хидая. С. 145–147; Абу Захра. Указ. соч.
С. 110–111.
См.: Аз Зарка. Указ. соч. С. 62–63; Абу Захра. Указ. соч. С. 115.
См.: Аз-Зарка. Указ. соч. С. 59–60; Хидая. С. 145–147; Абу Захра. С. 110–111.
См.: Абу Захра. Указ. соч. С. 114–115; Аз Зарка. Указ. соч. С. 62.
93
считается возможным, исключение составляют те вакфы, которые
являются мечетями или кладбищами 1 .
Египетский Закон «О вакфе» № 48 от 1946 года говорит о том,
что в качестве вакфа можно учреждать движимое и недвижимое
имущество только с условием, что оно должно быть выгодным или
доходным. В статье 48 Закона говорится: «Возможно учреждение в
вакф движимое и недвижимое имущество. Нельзя учреждать в качестве вакфа долю (часть) земли, не подлежащую разделению, это
возможно только в случае, когда вся остальная земля является вакфом и цель вакфа одна. Можно учреждать в качестве вакфа доли и
акции в предприятиях и акционерных обществах» 2 .
Индийский Закон «О вакфе» также допускает учреждение в качестве вакфа движимого и недвижимого имущества, но учреждение должно нести бессрочный характер (статьи 3–9 Закона «О вакфе» от 1995 года) 3 .
Проанализировав точки зрения авторитетных ученых и государственные законы, касающиеся тех объектов и предметов, которые возможно учреждать в качестве вакфа, можно сделать вывод о
том, что практически все мусульманские школы права и ученые, а
также все законы соглашаются с тем, что для учреждения недвижимого имущества в качестве вакфа нет никаких ограничений. Также
они согласны с тем, что вакфы, которые являются мечетями или
кладбищами, должны быть разделены, если они являются общей
собственностью нескольких лиц. Разногласия очевидны только в
случае учреждения в качестве вакфа движимого имущества. Достаточно продуктивным по вопросу предмета вакфа является мнение шафиитов, так как мы считаем, что их взгляды удовлетворяют
потребностям современной жизни мусульманского общества, поскольку в настоящее время появилось множество объектов, которые
возможно учреждать в качестве вакфа и тем самым получить с этого большую выгоду для общества в целом или отдельных лиц. По
вопросу учреждения в качестве вакфа имущества, составляющего
общую собственность, интересным представляется мнение всех мусульманских школ права в том, что касается вакфов, являющихся
мечетями или кладбищами. Такие вакфы должны быть отделены
от общего имущества, так как нельзя представить, что такой вакф в
момент его учреждения является мечетью или кладбищем, а через
год или два будет базаром или садом. По остальным вопросам, ка
См.: ГК Иордании. Ст. 1242, пп. 1, 2, 3.
Абу Захра. Указ. соч. С. 113.
См.: Кахаф. Указ. соч. С. 59.
94
сающимся учреждения движимого или недвижимого имущества,
являющегося общей собственностью, интересны мнения шафиитов
и Абу Юсуфа, поскольку на наш взгляд они максимально практичны, и наиболее подходят для нынешней жизни мусульманского общества.
Т. М. Хлусов
соискатель
В. В. Лысенко
доктор юридических наук, профессор
ДУХОВНОСТЬ И ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА ЧЕЛОВЕКА
Успешное процветание современного российского общества, построение правового, социального и демократического государства, а
также реализация национальных проектов невозможны без людей,
наделенных духовной и правовой культурой, ясно представляющих
гуманистическую суть своей деятельности. Национальная правовая
культура – та исходная основа, которая создает неповторимый колорит, смысл, форму юридических дефиниций. Культура – это «отлитое» в конкретные духовные и материальные памятники творчество
людей. Правовое творчество – процесс, прежде всего, индивидуальный, сокровенный, которому всегда сопутствует некоторая непостижимость, отмеченная внутренним миром автора. Право – продукт
духовного творчества народа, создателя правовых ценностей, ибо
именно повседневная человеческая практика данного жизненного
уклада, присущего именно данной социальной среде, данной цивилизации, рождает соответствующие нормы регулирования поведения, разрешения многообразных жизненных коллизий. «Индивидуальность», «сокровенность» правового творчества по созданию
правовых ценностей состоит именно в том, что право-культурный
процесс идет, прежде всего, в рамках конкретной государственности, национального правопорядка, конкретного исторического
времени и специфического правосознания и менталитета данного
народа.
В последнее время значительно возросло количество говорящих
и пишущих о падении духовности человека и, соответственно, о необходимости ее возрождения, но, с другой стороны, определения
понятия и содержания духовности граждан довольно-таки сильно
разнятся. В большинстве случаев они сводятся к точке зрения, что
95
духовность – это некое качество, характеризующее сущность человека, которое в значительной степени зависит от природы того
объекта, качеством которого она и является, то есть от природы
человека. Если понимать духовность как закономерный результат
и продукт эволюционного развития природы, необходимо установить ее роль и функцию. На определенном этапе развития человечества разум как регулятор социальных и межличностных отношений все чаще и чаще дает сбои. По мнению Федорова В. П., нужны
качественно новые регуляторы жизни человека и человечества, более надежные и более определенные, которыми и являются, в свою
очередь, духовные установки и ценности 1 . Жизнь требует «нового
миропонимания, новой нравственности и, в конечном итоге, нового духовного мира» 2 . Попытка определить сущность духовного наталкивается на ту трудность, что человечество не знает, можно ли
это понятие определить обычным, классическим способом (то есть
подвести его под другое, более широкое понятие), или это понятие
относится к тем предельно широким понятиям (материя, сознание,
Бог), сущность которых мы можем описать лишь путем сравнения
их с другими, такими же предельно общими понятиями. Если предположить, что дух, духовность – это вершина, качественно новый
этап в развитии человека, то следует из этого сделать вывод о том,
что дальнейшая эволюция, как человека, так и общества в целом,
будет протекать именно в рамках духовной сферы жизни общества,
на основе развития и эволюции духа, развития и эволюции духовности человека 3 . Наиболее активно проблемы «духа» традиционно
обсуждаются философией и теологией, принципиальное различие
которых заключается в том, что философия, как правило, исходит
из некой рационально понимаемой сущности духовного, в то время как религия и теология склоняются к признанию «сверхразумной» сущности духа и опираются не столько на разум, сколько на
веру 4 . Понятно поэтому, что в объяснении сущности «духа», так
же как и в понимании его природы существуют два основных подхода. Один, исходящий из естественной, или хотя бы рационально объяснимой природы и сущности духа; другой, исходящий из
его «сверхъестественной» и «сверхразумной» сущности. Вопрос об
См.: Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов / Х. С. Гурциев, В. П. Сальников, В. П. Федоров, А. И. Худяк. СПб., 1996. С. 85.
Моисеев Н. Н. Человек во Вселенной и на Земле // Вопросы философии. 1990.
№ 6. С. 43.
См.: Гурциев Х. С., Сальников В. П., и др. Указ. соч. С. 96.
Там же. С. 123.
96
источнике духа, о причинах возникновения и развития духовного
в настоящее время остается открытым. Естествознание исследует
пока лишь самые элементарные психические процессы, и сказать
что-либо конкретное о природе духовного пока не может. Ответы,
даваемые философией и религией, противоречивы, а главное, их
невозможно практически проверить. Федоров В. П. считает, что
истинная цель и смысл жизни человека – постоянное самосовершенствование, основные идеалы которого изложены в «Заповедях
Блаженства», и делают человека «богоподобным» и дает ему жизнь
полную, цельную, гармоничную 1 . Формирование духовности – это
исключительно важный, качественно новый и относительно самостоятельный этап в развитии человека. Тело, душу и дух человек
получает уже при рождении по «роду своему». Однако превращение этого «естественного духа» в «Дух Святой» – акт относительно
самостоятельный, но в значительной степени зависящий от самого
человека.
В юридической науке, как и в философии, наблюдается различный подход к трактовке правовой культуры. Ее стали определять
достаточно широко, включая в нее право, правоотношения, правосознание, законность и т. д. и отождествляя ее тем самым со всей
правовой надстройкой, что отмечают и сами авторы подобных определений. «При таком подходе, – пишет В. П. Сальников, – речь
идет о правовом феномене, близком к пониманию всей юридической надстройки... Правовая культура выступает здесь как особое
социальное явление, охватывающее всю совокупность важнейших
компонентов юридической реальности...» 2 . В философском понимании культура – это все то, что создано человечеством в процессе
материальной и духовной деятельности. Исходя из этого правовая
культура общества – это ценности, созданные людьми в области
права. Она представляет собой особое социальное явление, охватывающее систему элементов юридической надстройки в их реальном
функционировании в направлении прогрессивного развития личности и общества. В свою очередь правовой культурой личности
являются непосредственно обусловленные правовой культурой общества степень и характер прогрессивно-правового развития этой
личности, обеспечивающие ее правомерную деятельность. Признавая необходимость существования некоторой множественности
См.: Гурциев Х. С., Сальников В. П. и др. Указ. соч. С. 133.
Сальников В. П. Правовая культура: проблемы формирования гражданского общества и правового государства // Демократия и законность. Самара, 1991.
С. 17.
97
определений правовой культуры, и в частности, понятий «правовая культура общества» и «правовая культура личности», нужно
отметить, что в реальной жизни не может быть правовой культуры личности без правовой культуры общества и наоборот. Правовая культура как социальное явление едина. Сущность правовой
культуры личности четко проявляется при анализе структуры
этого социального явления, которое выражается в трех состояниях: в правовых ориентациях, в деятельности по их реализации и в
результатах реализации этих ориентаций. Если правовая культура
рассматривается лишь как правовой культурный потенциал, вольно или невольно остаются в стороне и возможности ее дальнейшего
развития, и устойчивость уже приобретенной правовой культуры.
Первое обеспечивается правовой культурной деятельностью, второе же – выработкой правовых культурных ориентаций.
Ученые выделяют в своих работах три уровня правовой культуры: обыденный, профессиональный (специальный) и теоретический 1 . Обыденный уровень правовой культуры ограничен рамками
повседневной жизни людей при их соприкосновении с правовыми
явлениями. Данный вид культуры останавливается на поверхности правовых явлений, ее обобщения неглубоки. С ее помощью нельзя правильно осмыслить и оценить все стороны правовой практики. Профессиональный уровень правовой культуры складывается у лиц, специально занимающихся правовой деятельностью. У
таких лиц профессиональный уровень правовой культуры вырабатывается при каждодневном непосредственном соприкосновении
с правовыми явлениями. Этой культуре свойственна более высокая степень знания и понимания правовых явлений в соответствующей области профессиональной деятельности. Но все же стоит
признать, что полное и всестороннее выявление сущности и содержания правовых явлений под силу лишь личности, обладающей
правовой культурой на определенном теоретическом уровне. Такой
уровень представляет собой научные знания о сущности, характере и взаимодействии правовых явлений вообще, всего механизма
правового регулирования, а не каких-либо отдельных направлений
всей правовой жизни общества. Он вырабатывается коллективными усилиями идеологов общества, учеными-юристами, политическими деятелями, коллективным опытом практических работников
и организованно вносится в массы. Логическая структура правовой
культуры включает в себя юридические понятия и категории, оценки (оценочные суждения) и деонтические правовые модальности.
98
См.: Гурциев Х. С., Сальников В. П. и др. Указ. соч. С. 51.
Правовые понятия и категории составляют рациональную сторону
правовой культуры личности и выражают достигнутую ей степень
знания и понимания правовых явлений 1 . Они также служат (хотя
и не всегда) основой формирования оценочной стороны правовой
культуры. Оценочный момент, органически присущий правовой
культуре, не только позволяет понять ее роль в правовом регулировании как фактора, обеспечивающего поддержание прогрессивных
правовых норм, но и способствует отмене устаревших регуляторов
и формированию новых. Нормативные суждения или деонтические модальности включают в себя такие модальные операторы,
как «обязательно», «разрешено», «запрещено». Безусловно, эти
модальные операторы преломляются через призму правовых категорий и носят юридический характер.
Правовая культура современного общества, включающая в себя
прогрессивные элементы культуры прошлого, характеризуется,
прежде всего, знанием и научным пониманием принципов права.
Она предполагает определенный уровень знания действующего законодательства каждым гражданином. Знание основ права – необходимый элемент общей, политической и правовой культуры человека 2 . Для понимания права главное – постижение его важнейших
принципов и целей, представление и ценности состояния прочной
законности, важности обеспечения прав личности и выполнения
ею своих обязанностей перед обществом и государством. Что же касается знания закона, то его уровень может быть различен, и потребность в том или ином объеме конкретных знаний юридических
норм зависит, помимо прочего, от характера выполняемой работы,
участия в общественной жизни и многих других факторов 3 .
Правовая культура выражает не пассивное, потребительское отношение к ценностям правового характера, а активно-творческое,
направленное на их реализацию. Активность питается правильно
понятыми интересами, поэтому не случайно в современных условиях особое значение приобретает весь комплекс вопросов, связанных
с повышением социальной активности граждан. Высокий уровень
правовой культуры человека предполагает наряду с уважением к
праву еще и привычку соблюдать закон.
Таким образом, вопросы формирования духовности и правовой
культуры каждого человека в отдельности и общества в целом име
См.: Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976. С. 82.
См.: Кудрявцев Ю. В. Знание правовой нормы // Советское государство и право.
1983. № 9. С. 28.
См.: Гурциев Х. С., Сальников В. П. и др. Указ. соч. С. 59.
99
ют важное значение, так как они предполагают высокий уровень
законности в стране, эффективные юрисдикционные механизмы,
способные ограждать от посягательств на законопослушных граждан, принуждать нарушителей к исполнению своих обязанностей.
Культура – сложное социальное явление, способное органично соединять в своих ценностях самый разнообразный юридический
опыт – как одной страны, так и многих государств, народов, всего
человеческого сообщества. Поэтому в правовой культуре в «переплавленном» виде всегда присутствуют элементы культурных контекстов различного происхождения – национального, интернационального, всечеловеческого, религиозного, классового и т. д.
Н. Г. Янгол
доктор юридических наук, профессор
ЗАРОЖДЕНИЕ И ГЕНЕЗИС ИНСТИТУТА
АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ В РОССИИ
Социально-экономические и политические изменения конца XX�
���
века привели к появлению частного сектора в экономике. Возрождение акционерных обществ стало объективно необходимым для
развития новой хозяйственной практики. Широкое распространение акционерной формы предпринимательства в России требует исследования экономико-правовой сущности акционерных обществ и
особенностей их правового регулирования.
В данной статье мы попытаемся рассмотреть некоторые аспекты
истории развития института акционерных обществ в России.
В России первые акционерные компании возникли в середине
XVIII���
в. 1
Данные компании действовали на основании своих уставов, утверждаемых указами императоров. Законодательной основой функционирования акционерных компаний в России является Указ
императора от 1 августа 1805 г. и Манифест от 1 января 1807 г. Указанные нормативные акты устанавливали принцип формирования
самой акционерной компании и ее первоначальной имущественной
базы. Самым значимым моментом данных нормативных документов было закрепление концессионной системы учреждения акци-
100
См.: Шепелев Л. Е. Акционерные компании в России. Л., 1973. С. 23.
онерных обществ. Основным документом общества являлся устав,
который должен был утверждаться правительством.
Акционерные компании в России представляли собой разновидность юридического лица, состоявшего минимум из двух лиц.
Участники акционерных компаний несли ограниченную ответственность в пределах своих взносов. Анализируя акционерное законодательство, следует отметить важность закрепления данного
принципа акционерного права в действующем законодательстве.
Акционерная компания, согласно действующему законодательству, могла выпускать акции, совершать займы, выступать в суде
как в качестве ответчика, так и в качестве истца, заключать договоры, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество,
делить, дарить и продавать свое имущество и т. д. Отрицательным
моментом акционерного законодательства являлось отсутствие
предельного срока для оплаты всего уставного капитала. Также отсутствовало законодательное определение минимального размера
акционерного капитала. Положение об акционерных компаниях
от 6 декабря 1836 г. изначально регулировало не все вопросы, касающиеся деятельности акционерных обществ. Правительство частично подвергало реформам законодательную базу, регулирующую
деятельность акционерных компаний.
Следует отметить, что процесс интенсивного развития акционерной формы хозяйственной деятельности в России начался позже,
чем в других крупных капиталистических странах, но шел быстрыми темпами. Российские акционерные компании были самыми
крупными. В целом к ноябрю 1917 г. в России фактически действовали (с учетом ликвидации и сокращения капиталов в годы Первой
мировой войны) около 2850 торгово-промышленных акционерных
компаний с уставным капиталом 6040 млн руб. 1
Дореволюционное законодательство содержало в себе большое
количество норм, которые достаточно детально регулировали вопросы создания, деятельности, управления и ликвидации акционерного общества. Со второй половины XIX������������������������
���������������������������
века акционерная форма
предпринимательства стала широко использоваться в страховом и
банковском деле, строительстве, торговле и т. д. Период с начала
XVIII��������������������������������������������������������
в. до революции 1917 г. характеризуется поступательным
развитием акционерного права. Итогом явилось прочное становление и развитие акционерной формы деятельности в дореволюционной России.
См.: Вольф В. Ю. Предисловие // Акционерные общества и товарищества в торговле и промышленности. СПб., 1923. С. 3.
101
После Октябрьской социалистической революции в России
кардинально изменился характер экономических отношений, в
том числе и в сфере хозяйственной деятельности акционерных обществ. Акционерные компании разрушались в связи с политикой
национализации предприятий и реквизицией их имущества.
С введением новой экономической политики Советское государство стало рассматривать акционерную сферу деятельности как
источник аккумуляции денежных средств и возможность привлечения частного и иностранного капитала. 1 января 1923 г. вступил
в силу ГК РСФСР, который содержал подраздел «Акционерное общество (паевое товарищество)». Кодекс рассматривал акционерное
общество как разновидность товарищества, ставил знак равенства
между ним и паевым товариществом и давал следующее определение: «Акционерным признается товарищество, которое утверждается под особым наименованием или формою с основным капиталом, разделенным на определенное число равных частей, и по обязательствам которого отвечает только имущество общества».
Органами акционерного общества являлись: общее собрание акционеров, правление, совет и ревизионная комиссия. ГК РСФСР
установил разрешительную систему учреждения акционерных обществ. Для установления более жесткого контроля за правительством закреплялась возможность отказа в учреждении устава по
соображениям целесообразности. Отказ был возможен даже в случае, если в проекте устава акционерного общества соблюдены все
требования закона.
Наряду с государственными и частными предприятиями после
провозглашения новой экономической политики в РСФСР появились смешанные общества. Представителями государства в подобных обществах были общесоюзные и республиканские наркоматы.
В смешанных обществах переплетаются два элемента – публичный
и частный. В юридической литературе развернулись дискуссии о
юридической природе смешанных акционерных обществ 1 . Некоторые вопросы дискуссии о юридической природе акционерных обществ с государственным капиталом были разрешены постановлением СНК от 17 августа 1927 г., которое давало четкие определения
государственным и смешанным акционерным обществам.
См.: Шретер В. Н. К вопросу о юридической природе акционерных обществ с
участием государственного капитала // Вопросы промышленного права. М.,1925.
С. 111; Ландкоф С. Н. Товарищества и акционерные общества. Харьков, 1926.
С. 210–218; Кобленц И. О юридической природе акционерного общества // ЕСЮ.
1923. № 20. С. 461.
102
Положение об акционерных обществах официально утратило
силу в 1962 г. 1 Нормы ГК РСФР об акционерных обществах были
отменены на рубеже 30-х годов 2 . На практике создание акционерных обществ прекратилось еще раньше 3 . К началу тридцатых годов практически все акционерные общества были преобразованы в
государственные предприятия. Исключения составили акционерные общества «Ингосстрах», «Интурист», все 100% акций которых
принадлежали государству.
Проанализировав развитие акционерного предпринимательства, можно сделать вывод о том, что акционерные общества после
1917 г. существовали, но со своей экономической спецификой. Государственные и смешанные акционерные объединения различны
по структуре капитала в сравнении с частными акционерными обществами. Автономия и имущественная самостоятельность акционерных обществ вытеснялись планированием и жестким регулированием со стороны государства. В конце 20-х – начале 30-х годов
акционерные общества были реорганизованы в государственные
предприятия. На долгие годы акционерная форма хозяйствования
была отвергнута и забыта.
Экономические процессы, начатые в конце 80-х – начале 90-х
годов �������������������������������������������������������
XX�����������������������������������������������������
века, приводили к возрождению акционерных обществ в
современной России и столкнулись с большими трудностями, прежде всего, с отсутствием какой-либо законодательной базы, определяющей правовой статус акционерных обществ.
Появлению тех или иных законодательных актов и тем более
конкретных новых форм собственности предшествовал относительно длительный процесс снятия ограничений коммунистической
идеологии. В начале 90-х годов развернулась дискуссия о способах
акционирования государственных предприятий. Среди ученых
имелись существенные разногласия о подходах к акционированию
государственных предприятий.
Закон «О кооперации в СССР» стал правовым нововведением,
который дал значительный толчок для развития негосударственного сектора экономики. Закон СССР «О собственности в СССР» от
6 марта 1990 г. фактически признал право частной собственности.
Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпри-
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. № 22. Ст. 226.
См.: СУ РСФСР № 38. Ст. 282.
См.: Сыроедова О. Н. Тенденции развития акционерного права США: автореф.
дис ... канд. юрид. наук, М., 1995. С. 1.
103
нимательской деятельности» 1 определил общие правовые, экономические и социальные основы создания предприятий в условиях
многообразия форм собственности.
С увеличением числа акционерных обществ возрастала необходимость в наличии единого закона. Важную роль в возрождении
института акционерных обществ в России сыграли Постановление Совета Министров № 590 от 19 июня 1990 г. 2 и Положение,
утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601 3 . Появление указанных положений положило
начало интенсивному формированию новых организационно-правовых форм.
Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991 г. провозгласил
акционерную форму организации приоритетной по сравнению с
другими организационно-правовыми формами юридических лиц.
В России на тот период развития существовало два типа акционерных обществ. Первые – созданные в процессе приватизации, вторые – созданные путем учреждения. Каждому из перечисленных
типов акционерных обществ соответствовал свой законодательный
массив.
Ситуация изменилась в связи с принятием в 1994 г. ГК РФ (часть
первая) 4 , а в 1995 г. – Федерального закона «Об акционерных обществах» (с изменениями и дополнениями от 7 августа 2001 г.) 5 .
Данные нормативно-правовые акты детально регулировали вопросы учреждения и деятельности открытых и закрытых акционерных обществ. Они, по сути, явились основными отраслевыми документами, определяющими правовой статус акционерных обществ.
Закон РФ «Об акционерных обществах», являясь отраслевым
законом, следует отнести к такой профилирующей отрасли как
гражданское право. Можно сказать, что закон детально комментирует ст. ст. 96–104 ГК РФ, тем самым регулирует создание и деятельность акционерных обществ.
Таким образом, основным нормативно-правовым актом, определяющим правовое положение института акционерных обществ по
действующему законодательству, является Гражданский кодекс
Российской Федерации. Федеральный закон «Об акционерных об
См.: ВВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.
См.: СП СССР. 1990. № 15. Ст. 82.
См.: СП СССР. 1991. № 6. Ст. 92.
См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3423.
104
ществах», будучи вторым по значимости нормативно-правовым актом, более детально определяет правовое положение акционерных
обществ. ГК РФ обладает приоритетом по отношению к Закону РФ
«Об акционерных обществах», который выражается в том, что при
противоречии норм права будут применяться положения ГК РФ.
Закон РФ «Об акционерных обществах» обладает определенностью, конкретностью содержания, государственной гарантированностью, действием через дозволение.
В заключение следует отметить, что анализ истории развития
института акционерных обществ показывает, что в России имеется
богатый научный и юридический опыт, накопленный в дореволюционный период и в начале XX�����������������������������������
�������������������������������������
века вплоть до 30-х годов. Первые
шаги, предпринятые в постсоветской России по развитию экономики, показали, что страна выбрала правильное направление – акционирование экономики. Для успешного его решения необходимо
проявить максимум усилий по формированию прочной современной законодательной базы и созданию механизмов правового регулирования института акционерных обществ в современной России.
105
СЕКЦИЯ 2
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВЫХ НАУК
Г. А. Агаев
доктор юридических наук, профессор
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ,
КАСАЮЩИЕСЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ОБЪЕКТА
СОСТАВА НЕЗАКОННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Наиболее важным элементом любого преступления является
объект. О важности объекта как элемента состава преступления
говорит то, что на протяжении многих десятилетий ученые, изучая проблему объекта, высказывают разные мнения по его содержанию. Наибольший вклад в развитие проблемы объекта преступления в науку уголовного права внесли такие ученые-юристы, как
Б. С. Никифоров 1 , Я. М. Брайнин 2 , Е. А. Фролов 3 , Н. И. Коржанский 4 , Ю. И. Ляпунов 5 и другие.
Термин «объект» происходит от латинского ��������������������
objektum������������
– предмет,
явление, на которое направлена какая-либо деятельность, отмечается в словаре иностранных слов 6 .
В теории уголовного права объект преступления формулировался по-разному. Так, в учебнике Общей части советского уголовного
права, изданном в 1925 году, подчеркивалось, что объектом всякого преступления являются общественные отношения, охраняемые
аппаратом уголовно-правового принуждения 7 .
Положение о том, что объектом преступления являются общественные отношения, нашло свое признание в Руководящих началах по уголовному праву РСФСР 1919 года, при определении
См.: Никифоров Б. С. Объект управления. М.,1960. С. 29–121.
См.: Брайнин Я. М. Уголовная ответственность и ее основания в советском уголовном праве. М., 1963. С. 167.
См.: Фролов Е. А. Спорные вопросы общего учения об объекте преступления:
сборник научных трудов. Свердловск, 1969. Вып. 10. С. 198.
См.: Коржанский Н. И. Объект и предмет уголовно-правовой охраны. М.,1980.
С. 41.
См.: Ляпунов Ю. И. Основные теоретические проблемы уголовно-правовой охраны природы в СССР: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1976. С. 15.
Словарь иностранных слов. М., 1989. С. 349.
См.: Пионтковский Л. А. Уголовное право РСФСР. Часть общая. М., 1925.
С. 129.
106
понятия преступления здесь прямо указывалось на общественные
отношения как объект охраны уголовного закона (пп. 2, 3, 5 Руководящих начал).
В ст. 6 УК РСФСР 1960 года и в ст. 6 УК РСФСР 1926 года объектом также признавались общественные отношения: советский
строй и правопорядок.
На общественные отношения как на объект преступления указывалось и в ст. 7 УК РСФСР 1960 года; советский общественный
или государственный строй, социалистическая собственность, личность, политические, трудовые, имущественные или другие права
граждан, социалистический правопорядок.
В ч. 1 c�����������������������������������������������������
������������������������������������������������������
т. 2 УК РФ 1996 года под объектом законодатель также
определил общественные отношения: права и свободы человека и
гражданина, собственность, общественный порядок и общественная безопасность, окружающая среда, конституционный строй
Российской Федерации, мир и безопасность человечества.
Несмотря на различия в существующих определениях объекта
преступления, все они указывают на главный определяющий, существенный его признак – общественные отношения. Таким образом, обобщая указанные точки зрения, объект преступления можно определить как урегулированные нормами права и охраняемые
уголовным законам общественные отношения, возникающие на
основании и в связи с совершением общественно опасного деяния.
Следует также заметить, что на протяжении многих десятилетий в
теории уголовного права вырабатывалось и само понятие «объект
состава преступления».
Так, Л. А. Пиотковский утверждал, что всякое преступление,
совершенное в стране, прямо или косвенно посягает на общественные отношения социалистического общества. Объектом преступления могут быть любые общественные отношения, охраняемые социалистическим законом, писал он 1 .
А. Н. Трайнин в работе «Состав преступления» по советскому
уголовному праву отмечал, что объектом всякого посягательства
являются общественные отношения, установленные в интересах
господствующего класса. Объектом преступления в системе социалистического уголовного права являются социалистические отношения 2 .
См.: Курс советского уголовного права. Часть общая. Т. 2. М., 1970. С. 111.
См.: Трайнин А. Н. Общие учения о составе преступления. М., 1957. С. 123.
107
Н. И. Загородников также указывал, что «объектом преступления» в советском уголовном праве являются социалистические общественные отношения, охраняемые уголовным законом 1 .
По мнению H����������������������������������������������
�����������������������������������������������
. И. Коржанского, «объект преступления» – это
общественные отношения, поставленные под охрану уголовного закона, нарушением которых причиняется социально-опасный вред.
Объект преступления – это мишень, по которой бьет всякое преступление. Такой мишенью являются общественные отношения 2 .
В настоящее время в теории уголовного права понятие объекта
состава преступления определено и особых споров со стороны ученых-криминалистов не вызывает.
Под объектом состава преступления, на наш взгляд, следует
понимать общественные отношения, охраняемые уголовным законом, которым в результате совершения виновным лицом преступления причиняется вред либо создается реальная угроза причинении такого вреда.
В теории уголовного права выделяют общий, родовой, видовой и
непосредственный объекты преступлений.
Впервые классифицировать объект на виды предложил В. Д. Меньшагин 3 . Немного позже данная классификация была уточнена
А. А. Пионтковским 4 .
Общим объектом принято считать все общественные отношения,
охраняемые уголовным законом.
Родовой объект – это совокупность (группа) однородных и взаимосвязанных между собой общественных отношений, объединяемых по видовому признаку, определяющих деление разделов на
главы. Таким образом, если разделы делятся на главы, то родовые
объекты уточняются и их можно назвать уточненными родовыми
объектами или видовыми объектами.
Непосредственный объект – это конкретные общественные отношения, поставленные под охрану уголовного закона и которым
причиняется или может быть причинен ущерб преступлением. Из
этого, прежде всего, следует, что непосредственным объектом, так
же как общим, родовым и видовым могут быть признаны только
См.: Загородников Н. И. Значение объекта преступления для определения
меры наказания по советскому уголовному праву: труды Военно-юридической академии. Т. 10. М., 1949. С. 12.
См.: Коржанский Н. И. Указ. соч. 1980. С. 27.
См.: Меньшагин В. Д. Советское уголовное право М., 1938.
См.: Пионтковский А. А. Уголовное право. Общая часть: учебник. М., 1939.
108
общественные отношения, а не какие-либо иные блага или ценности 1 . Юридическим выражением этих отношений выступают субъективные права конкретных субъектов общественных отношений.
Классификация объектов преступления как «по вертикали»,
так и «по горизонтали» позволяет определить вопрос о включении
состава преступления в ту или иную главу Особенной части Уголовного кодекса, помогает правильно квалифицировать совершенное
общественно опасное деяние.
В контексте сказанного следует отметить, что в российской уголовно-правовой доктрине существует несколько точек зрения относительно объекта состава незаконного предпринимательства.
Так, профессор Н. А. Лопащенко отмечает, что родовым (групповым) объектом преступлений в сфере экономической деятельности (к которым относится и незаконное предпринимательство)
являются общественные экономические отношения, строящиеся
на принципах «осуществления экономической деятельности» 2 .
Б. В. Яцеленко объектом рассматриваемого преступления определяет общественные отношения по поводу осуществления нормальной
предпринимательской деятельности 3 . Применительно к рассматриваемому нами преступлению Ю. И. Ляпунов предложил считать
в качестве такового экономическую систему государства в целом
со всеми слагаемыми ее сложной структуры 4 . Исследуя позиции
различных ученых относительно определения объекта преступного посягательства, мы приходим к выводу, что родовым объектом
незаконной предпринимательской деятельности (ст. 171 УК РФ)
являются регулируемые законодательством правоотношения, возникающие в сфере осуществления предпринимательской и лицензионной деятельности. Такое понимание родового объекта состава
незаконного предпринимательства вполне отвечает современному
состоянию отечественного уголовного права, наиболее точно отражает сущность объекта в теории уголовного права и в полной мере
применимо при анализе объекта главы 22 УК РФ.
См.: Таций В. Я. Объект (предмет) преступления в криминальном праве Украины. С. 66.
См.: Лопащенко Н. А. Преступления в сфере экономической деятельности: понятие, система, проблемы квалификации и наказания. Саратов, 1997. С. 18.
См.: Уголовное право. Особенная часть: учебник / Под ред. проф. А. И. Рарога.
М., 2005. С. 148.
См.: Ляпунов Ю. И. Корыстные правонарушения нетерпимы. М., 2000. С. 20.
109
Таким образом, рассмотрев вопрос «Понимание объекта состава незаконного предпринимательства», можно сделать следующие
выводы:
* Рассматриваемая уголовно-правовая норма охраняет общественные отношения по осуществлению любого вида предпринимательской деятельности.
* Общественная опасность данного преступления определяется
тем, что в случае незаконного предпринимательства, в принципе,
общественно полезная деятельность выпадает из-под государственного регулирования, в связи с чем возникает возможность наступления социально-негативных последствий, на избежание которых
как раз и направлено государственное регулирование сферы предпринимательства.
* Общественная опасность преступления заключается не только в получении незаконных доходов, но и в нарушении правил
осуществления определенных видов деятельности, которые могут
повлечь за собой тяжкие последствия, а также в непоступлении в
бюджет установленных законодательством платежей – регистрационных сборов и платы за выдачу лицензии.
* «Родовой объект в значительной мере определяет значительную опасность преступных посягательств». Родовым объектом
незаконной предпринимательской деятельности (ст. 171 УК РФ)
являются регулируемые законодательством правоотношения, возникающие в сфере осуществления предпринимательской и лицензионной деятельности.
А. В. Баженов
кандидат юридических наук, доцент
ПСИХИЧЕСКИЕ АНОМАЛИИ И ПРЕСТУПНОЕ ПОВЕДЕНИЕ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
В результате многолетних исследований результатов судебнопсихиатрических экспертиз были сделаны выводы, что основную
массу несовершеннолетних преступников составляют лица, признанные вменяемыми, но имеющие отклонения в психике.
В отечественной криминологической науке вопрос о роли психических аномалий в генезисе преступного поведения нередко подменялся вопросом о соотношении социального и биологического в личности преступника. Абстрактный анализ проблемы и однозначный
110
вывод о примате социального над биологическим мешал изучению
этих отклонений, иногда даже «закрывал» саму проблему 1 . Можно
полагать, что такой подход остался в прошлом, ибо психическая неполноценность, как теперь установлено многими исследованиями,
оказывает существенное влияние на преступное поведение.
Следует отметить, что отдельные вопросы связи преступного поведения и нарушения психики освещены в работах отечественных
психиатров, которые, естественно, основное внимание уделяли
психиатрическим аспектам. Однако в отечественной криминологии все-таки имеется ряд работ по проблемам преступности лиц с
психическими аномалиями, и в значительной части они посвящены несовершеннолетним преступникам.
По мнению Р. И. Михеева и А. В. Михеевой, «психическая аномалия есть такое врожденное или приобретенное функциональное
или органическое нарушение головного мозга, которое, отражаясь
на разных сторонах деятельности субъекта, влияет на характер и
содержание его социально значимого поведения, в том числе общественно-опасное поведение» 2 .
Ю. М. Антонян и С. В. Бородин понимают под психическими
аномалиями все расстройства психической деятельности, не достигшие психотического уровня и не исключающие вменяемости,
но влекущие личностные изменения, которые могут привести к отклоняющемуся поведению 3 .
Как известно, у подростков с психическими аномалиями преобладают нормальные явления и процессы, а следовательно, они сохраняют в основном свои социальные связи, в подавляющем большинстве случаев они трудоспособны, дееспособны и вменяемы.
Однако психические отклонения способствуют возникновению и
развитию таких черт характера, как раздражительность, агрессивность, жестокость, и в то же время снижению волевых процессов,
повышению внушаемости, ослаблению сдерживающих контрольных механизмов.
Из числа психически неполноценных несовершеннолетних, признанных вменяемыми, преступления совершают, как правило, те,
См.: Криминология: учебник / Под ред. В. Н. Бурлакова, В. П. Сальникова
СПб., 1999. С. 133.
Михеев Р. И., Михеева А. В. Значение психических аномалий для совершенствования уголовно-правовых мер борьбы с преступностью // Проблемы правового
регулирования вопросов борьбы с преступностью. Владивосток, 1977. С. 48.
См.: Антонян Ю. М., Бородин С. В. Преступное поведение и психические аномалии. М., 1998. С. 9.
111
которые страдают олигофренией в степени легкой или умеренной
дебильности, или те, которые являются психопатами, либо имеют
иные психические расстройства без признаков слабоумия. Другие
аномалии среди подростков имеют меньшее распространение, из
них чаще всего встречается эпилепсия.
Особенности мыслительной, мотивационной сферы этих лиц не
могут не сказываться на их деятельности. Среди психопатов чаще
встречаются преступники, чем среди олигофренов, а среди олигофренов – чаще, чем среди эпилептиков. Изучение преступников с
психическими аномалиями свидетельствует о том, что менее всего
подвержены неблагоприятным социальным воздействиям (даже по
сравнению с полностью здоровыми) больные эпилепсией. Причины
этого, должно быть, заложены в особенностях психики самого несовершеннолетнего эпилептика и обусловленном этой психикой отношении, которое он ощущает со стороны ближайшего окружения.
Из психиатрической практики известно, что у страдающих эпилепсией (если она началась в детском возрасте) происходит изменение личности, которое приводит к некоему сочетанию трусливости, угодливости и педантичности 1 . Осознавая свою неполноценность, такой ребенок пытается вызвать хорошее отношение к
себе пугающихся его сверстников приспособленностью к ним, что
впоследствии становится чертой характера. Вместе с тем, у этой категории подростков нередко возникают дисфории – беспричинные
расстройства настроения, сопровождающиеся злобностью, страхом
и беспокойством. Именно в этот период они чаще всего совершают
антиобщественные деяния.
Наиболее «представительны» в числе психически неполноценных несовершеннолетних преступников психопаты и олигофрены.
При этом олигофрены, в основном, совершают преступления ненасильственного характера, психопаты же более склонны к совершению насильственных преступлений. Психопаты чаще олигофренов
совершают убийства, изнасилования, разбойные нападения, хулиганства 2 .
Олигофренов, совершивших преступления, в специальной литературе подразделяют на три группы. В первую входят олигофрены
с уравновешенной эмоционально-волевой сферой, которым присущи такие черты, как медлительность, спокойствие, податливость.
Как показывают исследования, эти подростки если и совершают
См.: Зейгарник Б. В. Основы патопсихологии. М., 1973. С. 123.
См.: Антонян Ю. М., Гульдан В. В. Криминальная патопсихология. М., 1991.
С. 86.
112
преступления, то, как правило, будучи втянутыми в группы. Самостоятельно на их совершение они не решаются, за исключением лишь краж конкретных вещей, необходимых для удовлетворения их элементарных потребностей. Ко второй группе относят
олигофренов с неуравновешенной эмоционально-волевой сферой,
неврозных, расторможенных, но без признаков психопатических
расстройств. Третью группу составляют олигофрены с признаками
психопатизации. Всем олигофренам присуще конкретное мышление, абстрактное недоступно или серьезным образом затруднено.
Что касается психопатии, то практически все ее формы характеризуются интенсивной деятельностью, агрессивностью, неуживчивостью, неустойчивостью и некритичностью. Отсюда становится
ясным, почему подростки с такой аномалией чаще олигофренов совершают тяжкие преступления.
Практика борьбы с преступностью показала, что среди несовершеннолетних олигофренов и психопатов весьма высок процент
совершаемых преступлений сексуального характера. Психиатры
убеждены, что этот процесс является следствием взаимосвязи несовершеннолетнего возраста, психической неполноценности и феномена акселерации. Вызванная процессом акселерации повышенная половая потребность психически неполноценных подростков
действует как подсознательный внутренний импульс. Такие несовершеннолетние, не умея найти легальные средства заявить о себе,
стремятся выделиться путем насилия над личностью.
Причины возникновения психических аномалий, к сожалению,
еще крайне мало изучены, нет однозначных ответов на данный вопрос. Тем не менее подавляющее большинство ученых склоняются к
тому, что возникновение психических аномалий зачастую является следствием нарушений развития плода или родовых травм, которые дают о себе знать при воздействии на них «благодатных» для
развития девиации условий окружающей среды.
В. М. Боер
доктор юридических наук, профессор
ОБЩЕЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ.
ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ И БОЛОНСКИЙ ПРОЦЕСС
Уже несколько лет европейское сообщество живет под знаком
так называемого Болонского процесса. Суть процесса состоит в
113
формировании в перспективе общеевропейской системы высшего
образования, названной Зоной европейского высшего образования
и основанной на общности фундаментальных принципов функционирования. С 1998 по 2006 год в рамках Болонского процесса прошло много различных встреч разного уровня и значимости.
Предложения, рассматриваемые и исполняемые в рамках Болонского процесса, сводятся к шести ключевым позициям: введение двухциклового обучения, введение кредитной системы,
контроль качества образования, расширение мобильности, обеспечение трудоустройства выпускников, обеспечение привлекательности европейской системы образования. В рамках данных
предложений нам бы следовало рассмотреть проблемы юридического образования в России. Россия – часть Европы. Она не может
быть вне ее, вне тех процессов, которые происходят. К сожалению,
Россия не подписала еще Болонскую декларацию. Многие проблемы образования в рамках Болонского процесса в России решены.
Однако консерватизм, верность традициям пока не могут отнести
нашу страну к участникам данного процесса. Необходимо провести кардинальные изменения не только в образовательном, но
и в трудовом законодательстве. Так, в России внедряется процесс
двухциклового обучения. В результате первого цикла обучения
ведется подготовка бакалавров права. Однако вопрос об их трудоустройстве не решен. В правоохранительные органы принимают
на работу специалистов. Очевидно, в трудовом законодательстве
необходимо установить перечень должностей, замещение которых
предусматривалось бы юристами-бакалаврами. Данная проблема
пока не решена. Но поскольку Россия – часть Европы, мы не сможем жить нормально без взаимного понимания и сближения. Необходимо нарушить многовременные традиции, преодолеть черты
консерватизма и прейти к тем принципам, по которым живет вся
Европа. Да, это трудно, но в этом наше будущее. Сейчас уже более
90% европейских государств, имеющих развитую систему высшего образования, присоединились к Болонскому процессу. Нам кажется, что в течение этого года или следующего мы должны войти
в это образовательное пространство. Предстоит очень много потрудиться, чтобы Россия не осталась в недалеком будущем на задворках исторического процесса формирования европейского образования.
114
А. Л. Боер
кандидат юридических наук, доцент
ТИПОЛОГИЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
ПРЕСТУПНИКОВ
Личность преступника всегда выступает в качестве одного из
центральных звеньев криминологической характеристики любого
вида преступности. Именно личность является носителем причин
преступности, в ней отражаются все социальные процессы и явления, приводящие к совершению конкретного преступления, именно она является основным и важнейшим звеном всего механизма
преступного поведения.
Существенное место занимает проблема личности преступника и
в исследовании преступности несовершеннолетних. Ее особое значение для преступности несовершеннолетних обусловлено, в том
числе, и тем, что в основе выделения данного вида преступности
лежат социально-демографические и нравственно-психологические особенности личности преступника.
Личность несовершеннолетнего в силу возрастных особенностей характеризуется специфическим набором психологических
свойств и качеств, небезразличных в криминологическом плане.
Последние, подвергаясь воздействию криминогенных факторов,
лежащих, как правило, в сфере условий жизни и воспитания, нередко обостряются, повышая тем самым вероятность делинквентного, в том числе преступного поведения.
Многообразие характеристик и свойств, присущих несовершеннолетним преступникам, обусловливает необходимость их типологии.
В теоретическом отношении типология опирается на выявление
сходства и различия изучаемых объектов, стремится отобразить их
закономерности с помощью обобщений, идеализированной модели
или типа. Как отмечается в литературе, типология преступников
должна создаваться в первую очередь с целью объяснения причин
преступного поведения, поэтому в ее основе должны лежать преимущественно субъективные факторы 1 .
В научной литературе типологии несовершеннолетних преступников уделяется достаточно внимания. Так, А. И. Осинцев пред-
См.: Криминология: учебник / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. М.,
1997. С. 88.
115
лагает выделять следующие типы несовершеннолетних по антиобщественной направленности их поведения 1 :
1) лица с негативно-пренебрежительным отношением к личности и ее важнейшим благам: жизни, здоровью, телесной неприкосновенности, чести, достоинству и т. д. Подобное отношение,
по мнению ученого, «лежит в основе умышленных агрессивно-насильственных преступлений – убийств, телесных повреждений,
изнасилований, хулиганства»;
2) лица с корыстной направленностью, характеризующейся
игнорированием права собственности других лиц. Это характерно
для совершения хищений в форме краж, мошенничества, иных корыстных преступлений;
3) лица с легкомысленно-безответственным отношением к установленным социальным ценностям и своим обязанностям по отношению к ним (неосторожные преступления);
4) лица с ориентацией на абсолютный приоритет собственных
потребностей и потребностей ближайшего окружения;
5) лица с «вынужденной» ориентацией на необходимость удовлетворения своих элементарных потребностей 2 .
Учеными также традиционно выделяются следующие типы несовершеннолетних преступников по глубине и стойкости личностной деформации 3 :
1) лица, впервые совершившие преступления в результате случайного стечения обстоятельств вопреки общей положительной направленности личности;
2) лица, совершившие преступление под воздействием неблагоприятной жизненной ситуации, что обусловлено общей неустойчивой направленностью личности;
3) лица, совершившие преступление в результате преобладающей отрицательной личностной направленности, не достигшей
уровня устойчивости;
4) лица, совершившие преступление в результате относительно
устойчивой антиобщественной направленности личности.
См.: Осинцев А. И. Криминологическое обеспечение профилактики преступности несовершеннолетних: автореф. дис. … канд. юрид наук. Краснодар, 2000.
С. 37.
Там же. С. 38.
См.: Криминология: учебник для юридических вузов / Под ред. В. Н. Бурлакова, В. П. Сальникова, С. В. Степашина. СПб., 1999. С. 538.
116
Ю. М. Антонян и Ю. Д. Блувштейн выделили с учетом подобных
критериев три типа преступников 1 :
1) лица с глубокой антиобщественной установкой;
2) лица без стойкой антиобщественной установки, но поддающиеся влиянию малой социальной группы, к которой они принадлежат;
3) случайные (ситуативные) преступники.
В юридической психологии также выделяют следующие типы
преступников, в том числе несовершеннолетних 2 :
1) асоциальный (менее злостный) тип, который характеризуется несформированностью положительных социальных позиций,
удерживающих от возможного антиобщественного поведения в неблагоприятных ситуациях;
2) антисоциальный (злостный) тип, характеризующийся устойчивой противоправной направленностью личности и постоянной
готовностью к преступному поведению;
3) тип личности, характеризующийся дефектами психической
саморегуляции.
В научной литературе встречаются и иные типологии личности
несовершеннолетних преступников.
Вместе с тем ключевую роль в определении сущности и направленности личности несовершеннолетнего преступника играет его
потребностно-мотивационная сфера. Поэтому представляется, что
именно ее особенности с учетом иных нравственно-психологических характеристик должны быть положены в основу выделения
основных типов несовершеннолетних преступников.
В связи с изложенным наиболее актуальной следует признать
типологию несовершеннолетних делинквентов, предложенную
психологами 3 .
К первому типу относятся подростки, ставшие на путь нарушения закона случайно. Они слабовольны и легко поддаются влиянию окружения. Их потребности просоциальны и сами по себе не
являются причиной девиантного поведения.
Второй тип образуют подростки со слабо деформированной потребностно-мотивационной сферой.
См.: Антонян Ю. М., Блувштейн Ю. Д. Методы моделирования в изучении
преступника и преступного поведения. М., 1974. С. 39.
См.: Антонян Ю. М., Еникеев М. И., Эминов В. Е. Психология преступника и
расследование преступлений. М., 1996. С. 26.
См.: Ильин Е. П. Мотивация и мотивы. СПб., 2000. С. 246, 247.
117
Третий тип подростков характеризует конфликт между деформированными и просоциальными потребностями, интересами, установками. Имеющиеся у них адекватные нравственные представления не стали убеждениями. Для них характерным является эгоистическое стремление к удовлетворению своих потребностей, что
и приводит к антиобщественным поступкам.
Четвертый тип составляют подростки с деформированными потребностями и низменными устремлениями, подражающие тем лицам, у которых имеется устойчивый комплекс аморальных потребностей и откровенно антиобщественная направленность взглядов и
убеждений.
К пятому типу относятся подростки с устойчивым комплексом
антисоциальных взглядов, установок. Их характеризует примитивность потребностей и деформация целеполагания. Эгоизм, равнодушие к переживаниям других, потребительская жизненная позиция, агрессивность сочетаются у данного типа несовершеннолетних
с сознательно совершаемыми общественно опасными деяниями.
Данная типология отражает особенности внутреннего механизма формирования противоправного поведения у различных групп
подростков, а следовательно, позволяет выявить наиболее значимые элементы их психологической сферы, воздействие на которые
даст оптимальный превентивный эффект.
К сожалению, приходится констатировать, что социально-демографические и нравственно-психологические особенности личности несовершеннолетнего преступника далеко не всегда учитываются законодателем в процессе разработки мер по контролю над
преступностью несовершеннолетних и правоохранительными органами в предупредительной деятельности, что негативно отражается на их эффективности.
В. В. Боер
аспирант
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
ИССЛЕДОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Изучение феномена статуса субъекта Федерации необходимо
начинать с рассмотрения права субъектности члена федеративного
государства.
118
Член федеративного государства (государственное образование)
обладает правосубъектностью государства, но не в полном объеме,
что означает ограниченность правосубъектности. Объем ограничений определяется характером взаимоотношений члена федерации
и федерации в целом. Статус субъекта федеративного государства
образуют его полномочия и предметы ведения, т. е. права и обязанности и те сферы, на которые они, права и обязанности, распространяются.
Анализ современных теоретических работ по проблеме статуса
субъекта РФ позволил выделить среди многих точек зрения три основных направления научной мысли, представленные взглядами
ученых, которые считают что: 1) субъекты РФ имеют различные
статусы: республики – статус суверенных государств, иные субъекты – статус государственных образований, а Россия – конституционно-договорная федерация; 2) Россия – асимметричная федерация, ее субъекты делятся на виды в зависимости от организационноправовой формы, закрепленной в Конституции; 3) Россия является
симметричной федерацией в соответствии с Конституцией и в ней
не предусматривается особого статуса для отдельных субъектов.
Анализ норм Конституции РФ и Федеративного договора показывает, что все его положения о суверенитете республик, разграничении компетенции и т. д. «поглощены» конституционными нормами. Поэтому рассматривать Договор как документ, устанавливающий правовое положение субъектов РФ, не имеет, по мнению
автора, ни научного, ни практического смысла. Юридическая сила
Федеративного договора, всех его положений полностью исчерпана.
Конституция России 1993 года создала несколько проблем, не
разъяснив, как соотносятся между собой «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «статус субъекта РФ», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения,
автономной области и автономного округа», «статус Москвы как
столицы РФ»; как совместить провозглашенное равноправие всех
субъектов федерации с их различными правами; как один субъект
федерации может входить в состав территории другого субъекта, и
оставаться равноправными между собой, с другими равноправными субъектами федерации, а также между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
В ходе анализа содержания противоречивых норм Конституции, сопоставления их юридической силы автор приходит к заключению, что в Основном законе РФ проведен именно принцип равноправия субъектов. Конституционные нормы, противоречащие при119
нципу равноправия субъектов РФ, должны быть исключены из Конституции или приведены в соответствие с ч. 1 ст. 5. Вывод о стремлении к юридическому равенству всех субъектов РФ подтверждает
направленность реформ в России, проводимых центром федеральной
власти. Это означает, что статус всех субъектов РФ должен быть одинаков, а Россия должна стать симметричной федерацией.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод о том, что
по конституционной природе Российская Федерация, фактически
представляет асимметрическое строение, ведущее к реальному неравноправию ее субъектов. Российский федерализм нуждается в
дальнейшем развитии и совершенствовании.
Е. В. Болотина
кандидат юридических наук, доцент
ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФРАНЦУЗСКОГО ОПЫТА
ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
По мнению А. Д. Керимова, в целом, историческое развитие
Франции, прошедшее через революционные и эволюционные этапы, периоды реставрации и стагнации, было продуктивным в
смысле политического творчества, определения приоритетов в области организационных форм государственной жизни, рационализации взаимоотношений между государством и гражданским
обществом 1 .
Для современной России конституционный опыт республиканской Франции как страны прочных правовых и демократических
традиций имеет особое значение.
Во Франции за последние два столетия было сформировано правовое государство, основанное на началах народного суверенитета;
соблюдения прав и свобод человека со стороны государства; парламентской демократии; верховенства конституции по отношению
ко всем другим законам и подзаконным актам; разделения властей
и института ответственности власти как организационной основы
См.: Керимов А. Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое
исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 6.
120
правового государства; независимости суда; соблюдения принятых
государством обязательств в международных отношениях.
Рецепция французского опыта организации муниципального
управления в других государствах обусловлена, как правило, двумя факторами: во-первых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде государств, выбравших централизованные
методы регулирования; во-вторых, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную
демократию с доминированием центральной администрации.
Кроме того, в основу французской модели муниципального управления положены два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречащие друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем – и, с
другой стороны, централизация государственного управления, явно
доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в
плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации
городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного
государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими
и локалистскими тенденциями, либо привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.
В современной России много говорится о «вертикальном» разделении властей: на центральную (федеральную), региональную
(субъектов федерации) и органов местного самоуправления. Здесь
действительно появляется почва для децентрализации власти, если
происходит движение от единого государства к конфедеративному
союзу государств. Но если вести речь о едином государстве (унитарном или федеративном), то указанное разделение властей также не
приведет к децентрализации государственной власти. Напротив,
это один из способов обеспечить единство власти на основе децентрализации, делегирования некоторых властноуправленческих
функций и полномочий от центра к региону в целях повышения
эффективности управления и наиболее полной реализации интересов населения во всех без исключения регионах и муниципальных
образованиях страны. По мнению И. А. Ильина, российское государство должно иметь «сильный центр, децентрализующий все,
121
что возможно децентрализовать без опасности для единства России» 1 . И в этой связи французский опыт децентрализации может
оказаться полезным и для России.
Еще одним важным аспектом, предопределяющим возможность рецепции французского опыта муниципального управления на российскую почву, по нашему мнению, является принятие
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г. 2
Этот закон является четвертым, если первым считать Закон СССР
1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР» 3 . Именно с него началась новая история местного самоуправления в России. В дальнейшем были приняты Закон
РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении РСФСР» 4 и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 5 . В новом законе соединены три начала, и местное самоуправление представляет собой: 1) уровень публичной власти; 2) институт публичной власти;
3) механизм реализации общегосударственных задач 6 . Названный
закон обозначил новый этап в развитии российского муниципального права, который характеризуется, прежде всего, тем, что, как
отмечают некоторые исследователи, новый закон обозначил встраивание местного самоуправления в систему государственной власти. По мнению В. Васильева, закон подробно определил порядок
наделения органов местного самоуправления государственными
полномочиями, их реализации органами местного самоуправления
и осуществления контроля над этим процессом органами государственной власти. В нем также определена допустимость участия органов государственной власти в формировании органов местного
самоуправления, и рамки этих возможностей довольно обширны 7 .
В связи с вышеизложенным, можно констатировать тот факт, что
данный закон закрепил централизованную модель развития мест
Ильин И. А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи
1948–1954 гг.: В 2 т. М., 1992. Т. 1. С. 321.
См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
См.: Ведомости СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991.
№ 29.
См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
См.: Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол») // Государство и право.
2004. № 3. С. 40.
Там же. С. 36.
122
ного самоуправления, свойственную и французскому муниципальному управлению.
Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, Франция
принадлежит к числу государств, внесших особенно весомый вклад
в развитие местного самоуправления, в его теорию и практику.
Принцип «правления народа, через народ и для народа» – основной
принцип Французской Республики. Многовековые традиции франко-русского сотрудничества в различных сферах общественной
жизни являются объективной реальностью жизни, схожесть некоторых этапов исторического развития и правовых систем, близость
основополагающих принципов конституционного строя обоих государств, наметившаяся в России тенденция обеспечить единство
власти на основе децентрализации, – все это, несомненно, служит
объективными предпосылками использования в России французского опыта взаимоотношений между властными структурами, в
том числе и в сфере муниципального управления.
С. С. Бородин
кандидат юридических наук, профессор
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И ЕГО ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ
(ПРИЗНАКИ)
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся
друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым
понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или
иной сфере жизни общества.
Предметом (объектом) регулирования норм административного
права являются отношения в сфере государственного управления,
организации и деятельности исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права,
необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования – государственного управления как разновидности социального управления.
В теории административного права государственное управление рассматривается в двух аспектах: в широком и узком. В широком аспекте в государственном управлении участвуют все ветви
власти – законодательная, исполнительная и судебная. Основными
формами участия органов законодательной власти в государствен123
ном управлении является принятие соответственно федеральных
законов (Государственной Думой Федерального Собрания) и законов субъектов Российской Федерации (например, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга), регулирующих отношения в
сфере государственного управления или, иначе говоря, устанавливающие правила поведения граждан и юридических лиц.
Роль судебной власти в государственном управлении проявляется
в осуществлении конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, посредством которого суд принимает решения о соответствии или несоответствии федеральному
закону нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, рассматривает заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, разрешает другие дела, возникающие из публичных правоотношений.
Государственное управление в узком смысле (аспекте) – это деятельность органов исполнительной власти по управлению в трех
больших сферах (областях): в экономике (промышленность, транспорт, связь и т. д.); в социально-культурной сфере (образование, наука, культура, социальные вопросы); в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние и внешние дела).
Место и роль государственного управления определяется следующими характеристиками (признаками)
1. Государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на исполнение федеральных
законов, указов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законов и других нормативных актов
субъектов Российской Федерации.
Исполнительный аспект этой деятельности заключается в том,
что органы государственного управления обязаны исполнять различные правовые акты (законы и другие правовые акты), то есть
проводить их в жизнь, обеспечивая тем самым реализацию прав и
свобод граждан на свободу их передвижения, на социальную защиту, на выезд за границу и другие права, установленные Конституцией Российской Федерации.
Распорядительный характер органов государственного управления заключается в том, что они дают от имени государства предписания (распоряжения), обязательные для граждан и юридических
лиц (например, предписания о получении лицензии для индивидуальных предпринимателей, о регистрации по месту пребывания
или по месту жительства российских и иностранных граждан, об
устранении нарушений, выявленных таможенными, налоговыми
и другими контрольно-надзорными органами и т. д.).
124
2. Государственное управление – это подзаконная деятельность,
осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична
по отношению к законодательной деятельности. Вся деятельность
органов государственного управления должна быть направлена на
реализацию статьи 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина – обязанность государственных органов.
3. Государственное управление – это правотворческая деятельность. Правотворческая деятельность означает, что органы исполнительной власти (федеральные – Правительство Российской
Федерации и министерства, региональные органы – правительства субъектов Российской Федерации) принимают значительное
количество нормативных правовых актов, направленных на исполнение законов. Статья 15 Конституции Российской Федерации
закрепляет важное положение о том, что принимаемые органами
власти любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения. В противном случае такие
акты не должны применяться.
4. Государственное управление – это подконтрольная деятельность со стороны Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (на федеральном уровне) и со стороны законодательных (представительных) органов на уровне субъектов Федерации.
5. Государственное управление – это конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим функциям, формам и методам реализации государственной власти 1 .
6. Государственное управление является организующей деятельностью. Это означает, что для исполнения любого закона требуется слаженная работа многих государственных служащих, будь
то организация дорожного движения, обеспечение продовольствием населения, оказания ему медицинской помощи; организация и
проведение массовых мероприятий, подготовки молодых людей к
военной службе и т. д.
Полемизируя с Ю. М. Козловым и А. П. Алехиным о понятии
государственного управления и его соотношения с исполнительной властью, В. С. Рыжов отмечает три направления во взглядах
разных ученых на эту проблему: первое направление, высказанное
См: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 8.
125
Ю. М. Козловым и А. П. Алехиным, о том, что государственное управление – это конкретный вид деятельности по осуществлению
исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим полномочиям и методам
реализации государственной власти; второе направление вытекает из анализа Водного и Лесного кодексов Российской Федерации
о том, что в них закреплен термин «государственное управление»
в области использования и охраны водных объектов, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; третье направление выражает точку зрения К. С. Бельского, который ограничивает государственное управление рамками «государственно-аппаратной среды», считая, что такое управление складывается во всех ветвях
власти 1 .
Итак, государственное управление (в узком смысле слова) – это
исполнительная деятельность по непосредственной практической
организации общественных процессов в обществе (экономике, социально-культурной, административно-политической сферах).
Исполнительной деятельностью управление является потому, что
направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других
нормативных актов. В процессе осуществления исполнения его
субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые
обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного
принуждения.
В. С. Бялт
соискатель
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ ПО ПРИВЛЕЧЕНИЮ
К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Один из существенных признаков юридической ответственности заключается в том, что ее применение в современных правовых
условиях предполагает наличие строго обязательного для выполнения порядка, регламентированного законом.
См.: Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2. С. 14.
126
Несоблюдение на практике установленных законом правил
наложения дисциплинарных взысканий имеет широкое распространение (применение нескольких дисциплинарных взысканий за один и тот же дисциплинарный проступок, привлечение
к дисциплинарной ответственности по истечении установленных
сроков, применение дисциплинарного взыскания без учета степени вины и тяжести совершенного проступка и т. п.). Указанное
обстоятельство свидетельствует об актуальности вопросов, касающихся порядка привлечения к дисциплинарной ответственности 1 .
Процесс привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности необходимо рассматривать как правоприменительную деятельность субъектов дисциплинарной власти, которая должна осуществляться с соблюдением определенных
законодательством процедур.
В ходе практической деятельности руководители органов внутренних дел сталкиваются с трудностями, вызванными неполнотой
процессуально-правового регулирования общественных отношений, в которые они вступают при осуществлении своих дисциплинарных полномочий. Эти трудности усугубляются также и тем, что
действующие нормы материального и процессуального дисциплинарного законодательства до сих пор не кодифицированы, что подтверждает необходимость принятия нового Дисциплинарного устава органов внутренних дел.
Мы рассмотрим отдельные вопросы, связанные с процессом
привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, а также попытаемся сформулировать
некоторые предложения по совершенствованию процессуальных
норм привлечения к дисциплинарной ответственности. Как нам
кажется, на сегодняшний день дисциплинарному законодательству сотрудников органов внутренних дел еще присущи некоторые
пробелы и противоречия и оно нуждается в определенном усовершенствовании.
Процесс привлечения сотрудников органов внутренних дел к
дисциплинарной ответственности включает в себя дисциплинарное
См.: Чиканова Л. А. Увольнение с работы за нарушение трудовой дисциплины // Трудовое право. 2000. № 4. С. 55; Викторов И. С., Шалыгин Б. И. Система
и полномочия государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за
соблюдением трудового законодательства // Трудовое право. 2004. № 11. С. 52.
127
производство. В научной литературе приводятся различные определения дисциплинарного производства 1 .
По нашему мнению, дисциплинарное производство представляет собой нормативно урегулированную деятельность полномочных
субъектов по рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных
проступках, заключающуюся в совокупности процессуальных
действий по применению к подчиненным по службе мер дисциплинарной ответственности.
Дисциплинарное производство, как и любой вид процессуальной деятельности, состоит из стадий. В действующем дисциплинарном законодательстве сотрудников органов внутренних дел, к
сожалению, отсутствуют нормы, конкретизирующие стадии производства по привлечению к дисциплинарной ответственности. На
наш взгляд, дисциплинарное производство в органах внутренних
дел включает в себя три обязательных стадии: возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела
и исполнение принятого решения, а также одну факультативную
стадию – пересмотр решения о дисциплинарном взыскании.
Стадия возбуждения дисциплинарного производства предполагает возбуждение субъектом дисциплинарной власти при наличии повода вопроса об ответственности виновного сотрудника
либо об установлении такового и его наказании. Необходимо отметить, что наличие повода, однако, не влечет автоматического
возбуждения дисциплинарного дела 2 , а «порождает обязанность
субъектов, наделенных властными полномочиями, рассмотреть
вопрос о возбуждении производства и необходимости применения мер дисциплинарного воздействия» 3 . В связи с этим уместен
См., например: Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов,
1986. С. 42; Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов
внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 87; Бахрах Д. Н.
Административное право России. М., 2001. С. 589; Туганов Ю. Н. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности военнослужащих при переходе Вооруженных сил Российской Федерации на контрактную систему комплектования: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 173; Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
С. 70; Бутов П. С. Совершенствование материальных и процедурно-процессуальных норм о применении дисциплинарной ответственности работников по трудовому
праву Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
С. 155 и др.
См.: Адушкин Ю. С. Указ. соч. С. 83.
Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 108–109.
128
вопрос о наличии обстоятельств, исключающих дисциплинарное
производство.
В законодательстве о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в отличие от законодательства об
уголовной 1 и административной 2 ответственности, отсутствует
норма, устанавливающая обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины.
С нашей точки зрения, в качестве обстоятельств, исключающих
дисциплинарное производство в отношении сотрудников ОВД,
можно было бы выделить следующие:
1) отсутствие события дисциплинарного проступка;
2) отсутствия состава дисциплинарного проступка;
3) истечение установленных сроков давности привлечения к
дисциплинарной ответственности;
4) привлечение лица за совершенное правонарушение к уголовной или административной ответственности;
5) увольнение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, из органов внутренних дел;
6) смерть лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.
Отсутствие события дисциплинарного проступка означает отсутствие самого факта совершения деяния (действия или бездействия), а отсутствие состава дисциплинарного проступка подразумевает, что сам факт деяния, совершенного конкретным лицом,
установлен, но оно не расценивается дисциплинарным законодательством в качестве нарушения служебной дисциплины.
Истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности означает, что со дня совершения
дисциплинарного проступка прошло более шести месяцев, а по
результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – более двух лет. В указанные сроки не включаются
период нахождения сотрудника ОВД в отпуске, время болезни, а
также время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении 3 .
См.: Ст. 24 Уголовно-процессуальный кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ // Российская газета. 2003. 10 июля.
См.: Ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I���������
����������
). Ст. 1.
См.: Ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года
№ 4202-1 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.
129
Дисциплинарное законодательство сотрудников органов внутренних дел, как и нормы трудового права, к сожалению, не содержит такого понятия, как длящийся дисциплинарный проступок.
Как известно, под длящимся правонарушением понимается противоправное действие или бездействие, сопряженное с последующим
длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом. При определении правонарушения как длящегося
необходимо наличие непрерывного осуществления состава правонарушения 1 . Случаи с длящимися дисциплинарными проступками на практике иногда вызывают существенные затруднения в
вопросе соблюдения сроков применения дисциплинарных взысканий 2 .
На стадии рассмотрения дисциплинарного дела от сотрудника
органов внутренних дел, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, до наложения взыскания должно быть истребовано письменное объяснение. Но дисциплинарное законодательство
сотрудников органов внутренних дел не содержит нормы, согласно
которой в случае отказа сотрудника органов внутренних дел от дачи
объяснения составлялся бы соответствующий акт, хотя в нормативных правовых актах, регулирующих дисциплинарную ответственность других категорий служащих, такая норма присутствует 3 .
Мы полагаем, что в часть 10 статьи 39 Положения о службе в
органах внутренних дел можно внести следующее дополнение:
«В случаи отказа сотрудника от дачи письменного объяснения составляется соответствующий акт». Предназначение этого докумен-
См.: Бутов П. С. Указ. соч. С. 143–144.
См. подробнее: Определение СК по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года № 13-ГО3-12.
См. например: П. 1. ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004.
№ 31. Ст. 3215; Ст. 36 Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Утверждена Приказом Федеральной службы
РФ по контролю за оборотом наркотиков от 12 апреля 2005 года № 116; П. 37 Инструкции о порядке организации и проведения служебной проверки в таможенных
органах Российской Федерации. Утверждена Приказом ГТК от 3 декабря 1998 года
№ 817; П. 12 Положения о порядке проведения служебных проверок по фактам совершения должностных и дисциплинарных проступков работниками Министерства юстиции Российской Федерации. Утверждено Приказом Минюста России от
30 декабря 2003 года № 329; П. 16 Инструкции о порядке организации и проведения
служебной проверки в Федеральной налоговой службе. Утверждена Приказом Федеральной налоговой службы от 24 марта 2005 года № САЭ-3-15/112.
130
та заключается в том, чтобы объективно удостоверить факт отказа
сотрудника от дачи объяснения и зафиксировать обстоятельства,
при которых отказ был совершен: время, место, лица, участвовавшие в составлении акта, мотивы отказа (при указании сотрудником таковых).
Необходимо отметить, что обязанность по истребованию объяснения в письменной форме до применения дисциплинарного
взыскания лежит на начальнике, обязанности по даче объяснения
сотрудником дисциплинарное законодательство не содержит, поэтому отказ сотрудника от дачи объяснения нельзя расценивать как
нарушение служебной дисциплины 1 .
Важное значение при наложении взыскания на сотрудника за
допущенное правонарушение имеет его соответствие тяжести совершенного проступка. Оно не должно быть как необоснованно
мягким, так и тем более жестким. Разумная строгость не имеет ничего общего с жестокостью 2 . Наложение дисциплинарного взыскания – всегда моральная травма для сотрудника, как бы справедливо
оно ни было. Поэтому налагать взыскания необходимо осторожно,
а главное действенно. Мера взыскания и степень вины сотрудника
должны соответствовать друг другу, а прежние заслуги, возраст,
квалификация, внешние условия, повлекшие за собой нарушение,
материальный ущерб, должны быть учтены перед окончательным
принятием решения о наложении взыскания 3 .
При определении вида и меры взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был
допущен, прежнее поведение сотрудника, допустившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание
правил ее несения и другое 4 . На наш взгляд, в целях более полной
реализации принципа справедливости ответственности следует
поддержать предложение Ю. С. Адушкина о необходимости норма-
См. подробнее: Определение СК по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 28 сентября 2004 года № 47-ГО4-29.
См.: Сухинин А. В. Служебная проверка в органах внутренних дел: учебное пособие. М., 1997. С. 55.
См.: Мякишев Г. М. Обязанности, права и ответственность начальника горрайоргана внутренних дел в работе с кадрами: учебно-методическое пособие. М.,
2002. С. 48.
П. 13.4 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах
внутренних дел Российской Федерации. Утверждена Приказом МВД России от
14 декабря 1999 года № 1038.
131
тивного закрепления обстоятельств, смягчающих и отягчающих
дисциплинарную ответственность 1 .
По нашему мнению, раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок, а также добровольное возмещение причиненного ущерба можно было бы отнести к смягчающим дисциплинарную ответственность обстоятельствам, а повторное или групповое
нарушение служебной дисциплины, совершение дисциплинарного
проступка, ставшего достоянием общественности, то есть подрывающего авторитет всей службы, следовало бы отнести к отягчающим дисциплинарную ответственность обстоятельствам. Причем,
устанавливая в дисциплинарном законодательстве подобные нормы, следует обязательно внести пояснение о том, что список обстоятельств, отягчающих дисциплинарную ответственность, является
исчерпывающим.
Заслуживает внимания вопрос наложения дисциплинарного
взыскания на сотрудника за пребывание на службе в состоянии
опьянения. При этом важным моментом является регистрация
факта опьянения. Состояние алкогольного, наркотического или
токсического опьянения убедительнее всего доказывается медицинским заключением. Однако при отсутствии такого заключения
факт опьянения может быть подтвержден и другими видами доказательств 2 .
В соответствии с ведомственным нормативным правовым документом, при привлечении сотрудника органов внутренних дел к
дисциплинарной ответственности за пребывание на службе в нетрезвом состоянии необходимо руководствоваться результатами
медицинского освидетельствования, а в случае отказа сотрудника от освидетельствования – показаниями не менее двух свидетелей 3 .
Мы считаем целесообразным в пункт 13.7 Инструкции о порядке
применения Положения о службе в органах внутренних дел внести
следующее дополнение: «В случае отказа сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения или невозможности такового составляется соответствующий акт». В этом акте
См.: Адушкин Ю. С. Вопросы совершенствования дисциплинарного законодательства // Правоведение. 1984. № 3. С. 59.
См.: П. 42 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 17 марта 2004 года № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового
кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 8 апреля.
См.: П. 13.7 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Утверждена Приказом МВД России от
14 декабря 1999 года № 1038.
132
указывались бы признаки, свидетельствующие о состоянии опьянения. Данный документ являлся бы процессуальной гарантией
объективности наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания за нахождение на службе в состоянии опьянения, в случае
обжалования сотрудником данного взыскания.
На стадии исполнения принятого решения осуществляется доведение до сведения сотрудника избранной в отношении него меры
дисциплинарного взыскания. Действующее дисциплинарное законодательство сотрудников органов внутренних дел закрепляет две
формы объявления взыскания, налагаемого на сотрудника: устную
и письменную в приказе. Устно могут быть объявлены взыскания
в виде замечания, выговора, назначений вне очереди в наряд по
службе.
Следует согласиться с точкой зрения некоторых ученых, полагающих, что привлечение к дисциплинарной ответственности должно сопровождаться оформлением исключительно письменного документа 1 . Применение любых видов дисциплинарных взысканий
влечет определенное правовое состояние, подразумевающее некие
негативные последствия для привлеченного к ответственности, что
является в определенной степени ограничением его прав. Поэтому
факт наложения любого дисциплинарного взыскания должен быть
зафиксирован документально.
Дисциплинарное взыскание приводится в исполнение немедленно, но не позднее одного месяца со дня его наложения. По истечении этого срока взыскание в исполнение не приводится, но подлежит учету. Субъект дисциплинарной власти должен ознакомить
под расписку подвергаемого взысканию сотрудника с приказом о
применении в отношении него дисциплинарного взыскания 2 . Согласно сложившейся судебной практике, наличие подписи работника на приказе о применении дисциплинарного взыскания является безусловным доказательством того, что работник с применяемыми к нему мерами ознакомлен 3 .
См.: Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних
дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 82; Туганов Ю. Н. Некоторые
проблемные аспекты процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной
ответственности // Право в вооруженных силах. 2005. № 5.
См.: П. 14, 13. ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря
1992 года № 4202-1 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.
См.: Ситникова Е. Г. Дисциплинарная ответственность работника // Кадровое
дело. 2003. № 1.
133
Однако срок, в течение которого сотруднику должно быть сообщено о взыскании, действующими нормативными правовыми актами не установлен, из чего следует, что срок давности исполнения
взысканий в один месяц можно рассматривать и как максимальный срок объявления о наложенном дисциплинарном взыскании.
Хотя, например, для государственных гражданских служащих
такой срок определен и составляет пять дней 1 , а для сотрудников
Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной таможенной службы – три дня 2 .
По нашему мнению, часть 13 статьи 39 Положения о службе в
органах внутренних дел целесообразно представить в следующей
редакции: «Копия приказа о применении к сотруднику дисциплинарно взыскания с указанием оснований его применения вручается
сотруднику под расписку в течение трех дней со дня подписания
данного приказа. В случае отказа сотрудника от подписи в получении копии приказа о наложении дисциплинарного взыскания
составляется соответствующий акт». Упомянутый акт является
гарантией соблюдения установленных правил привлечения к дисциплинарной ответственности в случае обжалования сотрудником
данного взыскания. Он необходим для процессуального закрепления факта ознакомления привлекаемого к ответственности сотрудника с приказом о наказании.
На стадии пересмотра решения о дисциплинарном взыскании
не совсем ясным представляется установленный в статье 66 Положения о службе в органах внутренних дел порядок обжалования
некоторых видов дисциплинарных взысканий. Так, согласно указанной статье, «в случае несогласия с решением о… понижении в
должности, снижении в специальном звании, увольнении из органов внутренних дел сотрудник вправе обжаловать это решение
вышестоящему начальнику органа внутренних дел, а решение,
принятое Министром внутренних дел Российской Федерации или
Президентом Российской Федерации, – в суд в месячный срок со
См.: П. 6 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31.
Ст. 3215.
См.: Ст. 32. Инструкции по организации работы по применению поощрений
и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ. Утверждена Приказом Федеральной службы РФ
по контролю за оборотом наркотиков от 12 апреля 2005 года № 116; Ст. 31 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации. Утвержден Указом
Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 года № 1396 // СЗ РФ. 1998.
№ 47. Ст. 5742.
134
дня вручения ему копии приказа» о соответствующем дисциплинарном взыскании. Из смысла обозначенной выше статьи следует,
что для таких видов дисциплинарных взысканий как понижение в
должности, снижение в специальном звании и увольнение из органов внутренних дел установлена определенная последовательность
обжалования – сначала в административном порядке, а только затем в судебном.
Хотелось бы отметить, что для других категорий государственных служащих предусмотрен порядок обжалования дисциплинарных взысканий, не ограничивающий право сотрудника сразу обратиться в суд. Например, «гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию
государственного органа по служебным спорам или в суд» 1 , «работники вправе обжаловать вышестоящему руководителю и (или) в
суд решения руководителей органов и учреждений прокуратуры по
вопросам прохождения службы» 2 , «в случае несогласия сотрудника с решением о привлечении к дисциплинарной ответственности
он вправе в письменной форме обжаловать это решение начальнику
вышестоящего таможенного органа и (или) в суд» 3 .
Право каждого обращаться в суд за восстановлением его прав
провозглашено в международных нормативных правовых актах 4 .
Конституция РФ определяет, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» 5 . Данное положение конкретизируется в Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», согласно
которому каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд,
если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов или должностных лиц нарушены его права
П. 7 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
П. 4 ст. 40 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
Ст. 36 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации.
Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 года
№ 1396 // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.
См., например: Ст. 8 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей
сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217А (�������������������������������
III����������������������������
) от 10 декабря 1948 г.) //
Российская газета. 1998. 10 декабря; Ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS������������������������������������������������������������
���������������������������������������������������������������
№ 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
Ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.
135
и свободы 1 . Закон Российской Федерации «О милиции» гласит:
«Сотруднику милиции гарантируется судебная защита его прав и
свобод» 2 .
Вследствие этого, ни о какой регламентации последовательности
процесса обжалования для определенных видов дисциплинарных
взысканий не может быть и речи. Данный вывод подтверждается, в
частности, судебной практикой 3 . Следовательно, необходимо привести норму об обжаловании дисциплинарных взысканий, содержащуюся в статье 66 Положения о службе в органах внутренних
дел, в соответствие с Конституцией и законодательством Российской Федерации.
На наш взгляд, сформулированные выше предложения позволят более полно урегулировать порядок привлечения сотрудников
органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности и будут
способствовать усилению правовой защищенности сотрудников от
необъективного наложения дисциплинарных взысканий.
А. А. Губко
кандидат юридических наук, доцент
ПОНЯТИЕ ОБЪЕКТА ВОИНСКОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ
На понятие объекта преступления имеется ряд точек зрения.
Объект преступления – это: 1) совокупность общественных отношений 4 ; 2) общественные отношения, поставленные под охрану
уголовного закона, нарушением которых причиняется социально
опасный вред; 3) общественные отношения как совокупность имманентных ему элементов – участников отношения, предмет (объект) отношения и связь между участниками по поводу конкретного
См.: Ч. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.
№ 19. Ст. 685.
Ст. 27 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» // Российская газета. 2003. 1 июля.
См., например: Определение СК Верховного Суда Российской Федерации от
16 сентября 1994 года «Сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд
наложенное на него дисциплинарное взыскание» (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. № 4.
См.: Курс уголовного права: В 6 т. М., 1970. Т. 2. С. 112.
136
предмета 1 ; четвертая: интересы как проявление общественных отношений.
Несмотря на различия в признаках указанных определений, все
они указывают на главный, определяющий, существенный признак объекта преступления – общественные отношения. Именно
общественные отношения составляют сущность объекта преступления. Любая сущность есть внутренняя, определяющая природу
и развитие явления связь между его сторонами. Общественные отношения представляют собой самые важные и социально необходимые связи между людьми в процессе их жизнедеятельности во всех
ее сферах. Они, эти отношения, являются и единственным способом
реализации интересов их носителей (субъектов правоотношений).
Интересы последних являются в свою очередь их осознанными
потребностями. Потребности во всем их многообразии выражают
закономерную зависимость человека от природы, включая и свою
собственную природу, как и зависимость его от окружающего мира
в целом.
Поэтому нельзя отождествлять объект преступления с интересами, как это полагает Е. К. Каиржаков 2 . Указание на связь объекта
с интересами людей существенно, но интересы соотносятся с общественными отношениями как содержание и форма, где интересы
(потребности) являются содержанием, а любые общественные отношения – формой. Они же (интересы и общественные отношения)
диалектически взаимодействуют как цель и средство, где интересы
являются целью, а общественные отношения – средством. Объективная обусловленность интересов и потребностей людей предопределяет необходимость и общественных отношений как способа удовлетворения их интересов и потребностей. Многообразие и
сложность палитры и структуры интересов и потребностей предопределяет многообразие, как и сложность характера и структуры
общественных отношений.
Единичность и единственность общественных отношений как
способа достижения интересов и удовлетворения потребностей
субъектов общественных отношений обусловлена материальным
единством мира, то есть человека как части природы и как носителя, источника, творца и творения общественных отношений, равно
как и носителя, источника и творца своих потребностей и интере См.: Глистин В. К. Проблема уголовно-правовой охраны общественных отношений (объект и квалификация преступлений). Л., 1979. С. 198.
См.: Каиржаков Е. К. Интересы трудящихся и закон. Проблемы объекта преступления. Алма-Ата, 1973. С. 40–41.
137
сов. Сущность, свойство и способность человека быть одновременно в ипостаси источника, носителя и творца, а также своего рода
творения собственных потребностей, интересов и общественных
отношений, делает последние уникальным, единственным и универсальным ядром системы сложных, противоречивых и противоположных социальных связей.
Нарушение этих связей (общественных отношений) совершением преступления приводит к нарушению всей социальной системы
или ее определенной части, делая такое нарушение общественно
опасным и вредным для личности и общества. Характер и степень
общественной опасности деяния определяется, прежде всего, характером и сущностью нарушаемых (нарушенных) общественных
отношений, которые и составляют сущность объекта преступления.
Неправомерно отождествлять объект преступления и с «имманентными элементами» общественных отношений – их субъектами, предметом и связями между субъектами по поводу конкретного предмета 1 . Субъекты, предмет и связь между субъектами по
поводу конкретного предмета преступления являются существенными признаками уголовного правоотношения, его необходимыми
структурными элементами. Но каждый из этих признаков в отдельности является тем, чем он есть. Его нельзя рассматривать как
количественное слагаемое общественных отношений. Только количественное и качественное сочетание и взаимодействие указанных
и некоторых других признаков (о них будет сказано ниже) образуют общественные отношения как самодостаточное социальное явление и как самостоятельное понятие.
Объектом преступления могут быть и являются лишь существенные, социально значимые и закономерно-необходимые общественные отношения. Случайные, не устоявшиеся и стихийно возникающие общественные связи именно в силу своей случайности и
спонтанности не образуют объекта преступления. Они не содержат
тех моментов, связей и элементов, которые являются всеобщими
или общими. Общественные отношения потому и называются общественными, что заключают в себе бесконечное диалектическое
единство существенных единичных элементов. Существенными
единичными элементами в данном контексте являются потребности и интересы отдельных людей. Именно потребности и интересы
отдельных людей в своем диалектическом единстве и противоречии образуют потребности и интересы данного общества, данной
138
См.: Коржанский Н. И. Указ. соч. С. 247–248.
социальной общности. И способом их реализации являются общественные отношения, вбирающие в себя лишь то, что необходимо
для функционирования, жизнедеятельности и развития данного
общества (социальной общности).
Общественные отношения неотделимы от деятельности людей,
от повседневных актов поведения и общения между ними. Случайные и стихийные связи, не закрепленные в устойчивые и общепризнанные акты и модели поведения, деятельности и общения не являются элементами общественных отношений.
Они не могут признаваться таковыми и без юридической формы своего закрепления и реализации. Объектом преступления
признаются только урегулированные нормами права и взятые под
охрану уголовного закона социальные связи. Факт закрепления
общественных отношений в нормах права и их охрана в нормах
уголовного закона позволяет, во-первых, придать общественным
отношениям официальный, государственно-нормативный статус;
во-вторых, обеспечить неотвратимость и обязательность их функционирования и реализации, с одной стороны, и их стабильность,
устойчивость, относительную длительность функционирования, с
другой стороны. В-третьих, юридическая форма уголовных правоотношений дает принципиальную возможность и реальность создавать, сохранять и развивать объективно сложившуюся структуру и
систему общественных отношений.
Поэтому правы авторы, включающие в содержание понятия
объекта преступления и нормы права, регулирующие общественные отношения, а также нормы уголовного закона, охраняющие
эти отношения 1 .
Из сказанного следует, во-первых, что объектом преступления
являются не отношения вообще, а уголовные правоотношения, то
есть охраняемые уголовным законом общественные отношения,
возникающие на основании и в связи с совершением общественно
опасного деяния. Во-вторых, обязательными элементами уголовных правоотношений являются их субъекты (государство в лице
правоохранительных органов и лица, совершившие преступления), предмет преступления, взаимосвязь между субъектами по поводу предмета преступления (реализация субъектами своих прав и
обязанностей, возникающих по поводу данного предмета преступления), нормы права, регулирующие общественные отношения, и
нормы уголовного закона, охраняющие эти отношения.
См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ.
ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Лебедева. М., 1996.
139
Обобщая указанные признаки, объект преступления можно определить как урегулированные нормами права и охраняемые уголовным законом общественные отношения, возникающие на основании и в связи с совершением общественно опасного деяния.
И. Н. Евсюнин
кандидат юридических наук, доцент
Криминалистическое значение кличек
Уголовная преступность в нашей стране имеет длительную историю развития и в процессе своего формирования выработала стойкие традиции, такие как жаргон и клички.
Данные традиции с успехом выполняют, во-первых, конспиративную роль при общении преступников между собой, а, во-вторых, точно отражают суть их профессиональных интересов и устремлений.
Жаргон точно и полно определяет основные понятия и ситуации преступной деятельности, при этом используется много синонимов, которые будут непонятны даже лицам, хорошо владеющим
русским языком, но мало осведомленным об особенностях преступной деятельности. Это можно проследить на ряде примеров.
Главарь преступной группы – бондарь, волк, заказчик, Иван
Иванович, князь, коновод, маз, менеджер, пахан, центровой.
Мелкий вор – вшиварь, гнус, деляга, жук, жулик, крохобор, кусочник, мазурик, моль, несун.
Убийцы – кацап, кошатник, мокрушник, мясник, народник,
рогомет, роялист, сериал, утюг, хомутник.
Жертва, потерпевший – аноха, башмак, Вася, гусь, дойный бык,
жирный, золотая рыбка, клиент, лох, пижон.
Каждое слово в этом ряду имеет свой оттенок и указывает не
только на принадлежность к группе, но и на некоторые дополнительные признаки: национальность, умственные качества, отношение к преступному миру и степень знакомства с его обычаями.
Клички при своем анализе могут эффективно использоваться
при получении криминалистической информации о ее носителях.
Кличка, с одной стороны, носит тайный, конспиративный характер, понятный только узкому кругу лиц, с другой стороны, выделяет характерные признаки каждого человека. Кличка – обязательный атрибут участника организованной группы. Особенностью
кличек является их постоянство.
140
Клички имеет подавляющее большинство рецидивистов и лиц,
постоянно занимающихся преступной деятельностью. Клички характерны для всех карманных и квартирных воров, шулеров, сбытчиков наркотиков и других профессиональных преступников.
Анализируя клички, можно сделать вывод о тех или иных признаках лица, совершившего преступление.
Клички очень точно характеризуют личность, определяя: цвет
волос и кожи; рост и телосложение; особенности внешности; национальность; возраст; место рождения или проживания; прошлую
профессию; черты характера; преступную направленность; положение в преступной среде; сходство с литературными или историческими персонами.
Цвет волос и кожи
«Красный» – рыжий; «копченый» – смуглый цвет лица; «кирпич» – лицо красного цвета; «цыган» – смуглое лицо, черные волосы; «ржавый» – много веснушек; «помидор» – румянец на лице.
Рост и телосложение
«Осьмушка» – худощавый, малый рост; «швабра» – худощавый, высокий рост; «циркуль» – высокий рост; «пистон» – маленький рост; «пузан» – большой живот; «лошадь» – крупное телосложение, костлявый; «сухофрукт» – худощавый, болезненный вид;
«копна» – полного телосложения; «кость» – худощавый; «сало» –
пухлый, полный.
Особенности внешности
«Скула» – дефект лица; «япончик» – узкие глаза; «щербатый» –
дефек т зубов; «чердак» – крупная голова; «циклоп» – отсутствие
глаза; «харя» – непривлекательная внешность; «фикса» – вставные зубы; «рубильник» – крупный нос; «пятно» – на лице крупное
родимое пятно; «попугай» – крупный крючковатый нос; «клок» –
лысая голова; «клык» – отсутствие зубов; «колесо» – сутулый.
Возраст
«Бабай», «бабушка», «малолеток», «оголец», «пахан», «пацан», «пистолет», «шкет», «шкица», «шпингалет».
Национальность
«Абрам», «банзай», «басурман», «касим», «кацо», «китаеза»,
«лимончик», «макака», «мамалыжник», «нацмен», «персик»,
«самоед», «самурай», «хачик», «ходя», «хохол».
Место рождения
«Бурундук», «одессит», «питерский», «ростовский», «чухна».
Прошлая профессия
«Канада» – игрок в хоккей, разрядник; «коммунист» – в детстве
был председателем совета дружины пионерской организации;
141
«краб» – бывший моряк; «лабух» – музыкант в оркестре; «шериф» – работал в милиции.
Черты характера
«Бухарик», «кулак», «кобра», «киряло», «волкодав», «шланг»,
«темнило», «огонь», «чума», «гнида», «шоха», «пурга», «могила».
Преступная направленность
«Каин» – скупщик краденого; «кайф» – наркоман; «каторга» –
рецидивист; «картинка» – на теле много татуировок; «кассир» –
взломщик сейфов; «кит» – рецидивист; «кича» – неоднократно судимый; «кодекс» – рецидивист; «колыма» – опытный преступник;
«комиссар» – мошенник; «кровосос» – сбытчик наркотиков; «ксива» – подделыватель документов; «кустарь» – вор-одиночка.
Положение в преступной среде
«Босс», «князь», «король», «мистер», «маркиз», «пахан», «полковник» – на плече татуировка погон полковника; «паша», «прокурор», «профессор», «хан», «хозяин», «шеф», «группенфюрер».
Сходство с литературными и историческими персонажами
«Будулай», «Казбич» – бритая голова; «Камо» – стойкий, не
дал признаний, показаний; «Конг» – физически сильный; «Котовский» – лысый; «Каштанка» – крашеные волосы темно-коричневого
цвета; «Левитан» – обладатель красивого голоса; «Махно» – длинные волосы; «Мюллер» – опытный, хитрый; «Нельсон» – отсутствует глаз; «Портос» – физически сильный; «Пиночет» – пожилой, с усами, грубый и жестокий; «Пушкин» – курчавые волосы;
«Рембо» – физическая сила; «Самоса» – жестокий, с садистскими
наклонностями; «Фантомас» – неприятная внешность; «Чапаев» – болтливый человек; «Чомба» – грубый, жестокий; «Штирлиц» – опытный, при совершении преступления надевает форму
милиции.
Н. С. Кочикян
адъюнкт
ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ, ГЕНЕЗИС И ЭВОЛЮЦИЯ
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА НА СВОБОДУ СОВЕСТИ
И СВОБОДУ ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ
Философское осмысление свободы совести и свободы вероисповедания было заложено европейскими мыслителями не ранее �������
XVI ���
в.
142
Между тем в западной литературе можно встретить утверждения о
том, что генезису права на свободу совести и свободу вероисповедания человечество во многом обязано исламу 1 .
Впрочем, христианство не остается в долгу, и по актам II Ватиканского собора, «учение о свободе совести коренится в Божественном Откровении» 2 .
Однако, с другой стороны, подчеркнем, что в этом и ряде иных
изученных нами источников, вне зависимости от используемой авторами терминологии, речь фактически идет о «свободе вероисповедания», но не о «свободе совести».
Если же говорить непосредственно о последней, то следует признать, что философское осмысление свободы совести было заложено все-таки не ранее XVI–XVII вв., благодаря, в первую очередь,
таким мыслителям и представителям школы естественного права,
как Б. Спиноза, Дж. Локк, П. Бейль, Ф. Бэкон, г. Гроций, К. Томазий, М. Падуанский и др.
Дальнейшее развитие проблема свободы совести получила в трудах французских просветителей XVIII в., в первую очередь, таких,
как П. Бейль, Д. Дидро, Ж. Ламетри, П. Гольбах, К. Гельвеций, а
также немецких философов конца XVIII – начала XIX в. (Г. Гегель,
Л. Фейербах).
На протяжении XVI–XIX вв. понятие свободы совести эволюционировало от требования признания права исповедовать любую
религию до права отрицать ее, быть атеистом. При этом философы
того времени, чьи взгляды основывались на признании и отстаивании принципов свободы совести, понимали под ней исключительно
религиозную свободу, свободу вероисповедания.
Со временем идеи религиозной свободы и веротерпимости получили в некоторых зарубежных государствах законодательное закрепление.
Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.
торжественно провозгласила принцип свободы совести, но ограничилась при этом фактически лишь регулированием свободы вероисповедания. Названные акты оговаривали возможность проявления религиозных убеждений граждан лишь в той мере, в какой это
не нарушает общественного порядка и общественного спокойствия.
Характерно, что положения о религиозной свободе содержались и
Noonan John Thomas and Edward McGlynn Gaffney. Religious Freedom: History, Cases and Other Materials on the Interaction of Religion and Government. New�
York�������������
: Foundation������������������������
����������� Press������������������
�����������������������
, 2001. Р. 12, 13.
Документы II Ватиканского собора / Пер. А. Коваля. М���������������
., 1998. �����
������
. 31.
143
в последующих французских конституциях 1791 и 1793 гг., и других законодательных актах Франции того времени, что позволяет
некоторым авторам считать именно эту страну родоначальницей
основ правовой регламентации религиозной свободы и свободы совести 1 .
Впрочем, не особенно отставали от них и США. В качестве примера здесь можно сослаться на «Акт об установлении религиозной
свободы», принятый Ассамблеей штата Виргиния в 1786 г.
Особо интенсивное развитие рассматриваемый вопрос получил
после окончания Второй мировой войны, хотя и с определенной спецификой, которая представляется нам достаточно значимой. Так,
анализ Основных Законов ряда стран свидетельствует о том, что в
ряде зарубежных конституционных актов Греции 1952 и 1975 гг.,
Ирландии 1937 г., Египта 1971 г. проявилось провозглашение основополагающих принципов свободы вероисповедания, или свободы совести, наряду с одновременным признанием одной из религий
в качестве государственной.
Наиболее ярким примером здесь представляется Великобритания – теократическое государство, в котором государственной Церковью является англиканство, а главой Церкви – глава государства – монарх, ныне королева Елизавета II 2 .
Евангелическо-лютеранская церковь является государственной
во многих странах: в Швеции, Норвегии, Финляндии, Исландии и
др.
Что касается России, то Основными законами Российской империи 1906 г. православие объявлялось «первенствующей и господствующей религией». На практике это выражалось в том, что
государство возвело в ранг юридической обязательности указание
религиозной принадлежности подданных, оставляя человеку свободу выбора исповедуемой религии, но не допуская возможности
отказаться от исповедания религии, выбрать и тем более проповедовать атеистические убеждения 3 .
Вместе с тем надо признать, что впервые в России законодательное закрепление элементов свободы совести произошло еще 17 ап-
См.: Young Michael. Religious Liberties and Religious Tolerance: An Agenda for
the Future // Brigham Young University Law Review, vol. 4, 1996. Р.
�������
975.
См.: Пейкова И. Отношение к церкви в России и в других странах // Исторический вестник. 2000. № 9, 10. С. 72.
См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность.
М., 2000. С. 152.
144
реля 1905 года в Указе «Об укреплении начал веротерпимости»,
принятом не без влияния революционной ситуации.
Впрочем, есть мнение, что хотя православная церковь и являлась официальной церковью, а православие – государственной религией России, еще с конца XVIII в., со времен Екатерины II веротерпимость в религиозно-конфессиональных вопросах стала законом в российской государственной политике. Правящими кругами
осознавалась необходимость терпимого отношения к старообрядцам и, естественно, магометанам, буддистам и т. д. 1
Более значительное закрепление элементов свободы совести состоялось уже в постановлениях Временного правительства. Среди
наиболее значимых можно назвать постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений» от 20 марта 1917 г.
На принципиально ином уровне законодательное закрепление
принципов свободы совести и светскости государства отразилось в
декрете СНК РСФСР от 23 января 1918 г. «Об отделении церкви от
государства и школы от церкви» 2 .
Конституция РСФСР 1918 г., а вслед за ней и другие российские и советские конституции провозглашали в целях обеспечения
действительной свободы совести отделение церкви от государства и
школы от церкви, а также признаваемую за всеми гражданами свободу религиозной и антирелигиозной пропаганды. Впоследствии
внесением изменений в 1929 г. в Конституцию РСФСР 1924 г. и в
Конституцию СССР 1936 г. вместо «свободы религиозной пропаганды» появилась формулировка «свобода отправления религиозных
культов», что связано было скорее не с ограничением свободы вероисповеданий, а с определенными политическими соображениями – пресечь возможность использовать религиозную деятельность
для политических выступлений против советской власти.
15 декабря 1990 г. Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 50) получает
новую редакцию. В ней говорится, что гражданам РСФСР гарантируется свобода совести и вероисповеданий, включая право каждого
человека свободно выбирать, иметь и распространять религиозные
и иные убеждения, исповедовать любую религию или не исповедовать никакой.
См.: Свобода вероисповедания, государственно-конфессиональные отношения
и протестантизм в России. «Круглый стол» в Измайлово, 16 января 2002 г. / Под
ред. С. А. Мозгового и С. А. Бурьянова. С. 49.
Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 239.
145
Наконец, 25 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий», в целом имевший положительное значение в
обеспечении прав и интересов верующих, в восстановлении подобающей роли конфессий в духовной жизни общества и нормализации
отношений государства с ними.
Применительно к нашей стране можно утверждать, что в советский период господствующая идеология и сам политический строй
государства во многом обусловили необходимость включения в
понятие свободы совести, свободы вероисповедания и свободы атеистических убеждений. Второй при этом придавалось ничуть не
меньшее значение, чем первой. Однако содержание права на свободу совести и вероисповедания в отечественной литературе не нашло
своего четкого определения в рамках этого, казалось бы, единого
понимания.
В. В. Кузьмин
аспирант
Х. Х. Лойт
доктор юридических наук, профессор
ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ КАК НАПРАВЛЕНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
По свидетельству международных экспертов, по эффективности
государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике,
Россия значительно уступает не только развитым странам, но и
большинству стран Восточной Европы. Например, согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает
эффективность государственного управления в 209 странах мира,
Российская Федерация по таким показателям, как эффективность
работы правительства, качество законодательства, качество государственных институтов, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По существу, сфе146
ра государственного управления превратилась в ограничивающий
фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности 1 .
Однако, во-первых, в Российской Федерации стадий практической реализации продекларированных целей и задач достигла лишь
незначительная часть мероприятий административной реформы,
а по ряду существенных приоритетных направлений проведения
административной реформы работы еще не начаты, и, во-вторых,
в основном административная реформа затронула федеральный
уровень исполнительной власти, на региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов. Так, например, не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и
административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; должны получить
развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности форм государственного регулирования административного характера; ведется деятельность,
направленная на разработку механизмов противодействия коррупции; предпринимаются меры, имеющие целью оптимизацию
взаимодействия федеральных органов исполнительной власти,
их территориальных органов с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации 2 , а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом; вырабатываются механизмы досудебного обжалования решений и действий
государственных органов и должностных лиц; формируются необходимые нормативная и технологическая основы для внедрения
систем информационно-технологического обеспечения административных процессов 3 .
См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в
2006–2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г.
№ 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; Постановление Правительства РФ от
28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002–2010 годы)”» // СЗ РФ. 2002.
№ 5 (часть I������������
�������������
). Ст. 531.
147
Поскольку оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти (посредством проведения мероприятий, направленных на совершенствование системы и структуры, деятельности
федеральных органов исполнительной власти) 1 цели проведения в
Российской Федерации административной реформы не ограничиваются, представляют существенное значения выработка и анализ
перспективных направлений дальнейшего проведения административной реформы (модернизации системы государственного управления) и преобразований в сфере государственной гражданской
службы, к которым можно отнести, в частности, оптимизацию
функций федеральных органов исполнительной власти по предоставлению (оказанию) государственных услуг гражданам и юридическим лицам.
Ключевой задачей в этой области является преодоление во внутренней идеологии государственной службы 2 вида «организационной патологии, которая заключается в рассеивании целей государственной службы» 3 , и главная причина которой, по нашему
мнению, заключается в том, что в организационной культуре государственной службы преобладает ориентация на процесс, а не
на результат деятельности. Указанные выводы согласуются с мнением В. Э. Бойкова о том, что «служебная деятельность чиновничества заключается в исполнении сугубо канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией госу См.: Указ Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 11 марта;
Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046; Федеральный
закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
«Кризис легитимности» государственной службы, принципиальная неспособность реагировать на вызовы современности делают проблему эффективности
организационной культуры государственной службы весьма актуальной. Особое
значение в организационной культуре имеет идеология государственной службы,
которая вырабатывает коллективное сознание, устанавливает ориентиры взаимоотношений между служащими, образцы поведения по отношению к объектам организационного интереса, мобилизует на достижение общих целей и задает значимость
деятельности органа государственного управления в социальном аспекте (См.: Астахова Н. Идеология государственной службы // Государственная служба. 2006.
№ 3. С. 29–33).
Субочев Н. От качественной бесцельности к интеграции целей гражданской
службы // Государственная служба. 2006. № 1. С. 76–81.
148
дарственных интересов и тем более – с оказанием государственных
услуг гражданам и организациям. Фактически сложилась известная в прошлом ситуация превращения чиновников в своеобразные
“винтики” машины. Но не в “винтики” государственной машины,
в целом работающей по единому алгоритму, а в “винтики” разрозненных аппаратов и так называемых команд по обслуживанию начальников» 1 , вследствие чего в Российской Федерации «несмотря
на огромное число чиновников» сохраняется «тяжелейший кадровый голод… голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей» 2 .
Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и
конкретизировать обязательства органов исполнительной власти
(федеральных и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) перед обществом, а также внедрить процедуры
контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами
исполнительной власти, включая услуги общего экономического
характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не
эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг 3 .
В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления
государственных услуг сложилась практика целенаправленного
создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг,
порядке и форме предоставления услуги, определяют (по существу,
назначают) исполнителя услуги, принимают решение об отнесении
услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая
экспертиза), разрабатывают систему ценообразования и т. д. Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений и интересов
потребителей услуги, возможностей органа власти. В результате
таких действий органов исполнительной власти получили широкое
Бойков В. Э. Госслужащие: о себе, о работе, о власти // Государственная служба. 2003. № 1. С. 110.
Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года // Российская газета. 2003. 17 мая.
См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–
2008 годах. Ст. 4720.
149
распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.
Федеральная программа «Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 1 , одним
из важнейших направлений реформирования государственного
аппарата определила формирование соответствующего мировым
стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы – «достижение качественного уровня
исполнения государственными служащими своих должностных
(служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг».
В целях решения задач по подготовке нормативно-правовой и
методической базы для внедрения стандартов государственных
услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных
услуг, разработке стандартов государственных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной
информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, принятие федерального закона, определяющего
понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, более чем актуально 2 .
Федеральный закон об оказании государственных услуг и принятые на его основе нормативные правовые акты должны устанавливать порядок ценообразования и финансирования оказываемой
(подлежащей оказанию) услуги, обязательные требования к качеству услуги (которые можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять
установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц в отношении качества обслуживания, то есть совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых
потребностей), ответственность государственного органа и/или
Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 № 1336 «О федеральной программе
“Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005
годы)”» // Российская газета. 2002. 23 ноября.
См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–
2008 годах. Ст. 4720.
150
компетентного должностного лица за неоказание либо ненадлежащее оказание (оказание с нарушением установленных стандартов
качества) государственной услуги.
Помимо определения единых требований к объему и качеству
предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг. В первую очередь
должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на
недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень государственных услуг, которые
предоставляются федеральными органами исполнительной власти
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в отношении которых требуется первоочередная разработка
и внедрение стандартов и административных регламентов, должен
быть утвержден Правительственной комиссией по проведению административной реформы 1 .
Мероприятия этого направления должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационнокоммуникационных технологий, прежде всего, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)» 2 .
В рамках этого направления необходимо решить следующие задачи: внедрение в деятельность органов исполнительной власти по
предоставлению государственных услуг технологий электронного
взаимодействия с населением и организациями, создание единой
системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также
создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг; стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг; включение в перечень
См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. 2003.
№ 31. Ст. 3150.
См: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002–2010 годы)”».
151
государственных услуг описания процедур этих услуг и создание
на его основе единой информационно-справочной системы 1 .
Чтобы преодолеть «организационную патологию» – «рассеивание целей и задач» и оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти в целом и гражданских служащих в
частности, по предоставлению (оказанию) государственных услуг
гражданам и юридическим лицам, руководители региональных и
федеральных государственных органов выделяют из множества
целевых установок приоритетные и провозглашают их как главные направления деятельности. Однако, по мнению Н. Субочева,
подобные подходы не обеспечат согласованного и целесообразного
взаимодействия структурных подразделений и служащих, не дадут желаемых результатов, если приоритетные цели не будут конкретизированы посредством перераспределения служебных функций, их выражения в продуктивно-описательной форме таким
образом, чтобы они образовали интегрированную систему целей
деятельности исполнительного органа власти на определенный период 2 .
Переориентация служебной деятельности на определенные результаты и обеспечение качества предоставляемых государственных услуг предполагают пересмотр регламентирующей нормативно-правовой документации. При этом весьма полезным представляется предлагаемый А. И. Пригожиным 3 продуктивный метод
разработки нормативных документов, нацеленный на планируемый результат, в соответствии с которым описанию перечня действий отводится вспомогательная роль, а ведущая принадлежит
продуктивному изложению служебных функций. Преобразование
исключительно описательных нормативных документов в продуктивно-описательную форму – необходимая предпосылка перехода
государственных органов и служащих к отчетливо обозначенной
целенаправленной деятельности. «Здесь открываются реальные
возможности позитивных изменений организационной культуры
по инициативе и при активном участии энергичных, добросовестных руководителей и управленческих команд, имеющих современ-
См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–
2008 годах. Ст. 4720.
См.: Субочев Н. От качественной бесцельности к интеграции целей гражданской службы // Государственная служба. 2006. № 1. С. 76–81.
См.: Пригожин А. И. Методы развития организаций. М., 2003. С. 518.
152
ное образование и профессиональную подготовку в области социологии управления и менеджмента» 1 .
Основными целями проведения в Российской Федерации административной реформы, в целом и реформы государственной службы в частности являются повышение эффективности государственного управления в интересах развития гражданского общества и
укрепления государства, повышение доверия граждан к органам
государственной власти, в том числе, за счет улучшения качества
оказываемых населению указанными органами услуг.
Мировой опыт показывает, что в условиях проведения административной реформы требуются не просто упорядочение и реорганизация государственной службы, что неизбежно влечет за собой
сокращение количества государственных структур и государственных служащих, а «осуществление фундаментальных преобразований, основанных на анализе функций действующей системы государственного управления, которой необходимы профессионально
подготовленные кадры, готовые и умеющие работать в условиях
рыночных отношений» 2 , способные обеспечить качество и доступность государственных услуг, и за счет этого – повышение мировой
конкурентоспособности системы управления в целом.
А. Малахова
аспирант
ДОТАЦИИ И ТРАНСФЕРТЫ
КАК ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ФРАНЦУЗСКИХ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
Французское государство осуществляет значительное число
трансфертов в пользу местных сообществ. Если в среднем по стране
трансферты составляют около трети доходной части местных бюджетов, то в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в
местный бюджет.
Все трансфертные ресурсы могут быть классифицированы по четырем группам: дотации и субсидии на функционирование (состав-
Субочев Н. Указ. соч.
Капаров С. Опыт реформы государственной службы в Казахстане // Государственная служба. 2005. № 2. С. 111–118.
153
ляют около 52% общей суммы трансфертов), компенсации налоговых скидок и освобождений от налогов (до 23%), дотации и субсидии инвестиционные (до 14,5%), и дотации, связанные с передачей
компетенции (до 10%).
Дотации и субсидии на функционирование по своему составу
включают единую дотацию функционирования (до 91% всех сумм
данного вида дотаций) и специальные дотации, предназначенные
как департаментам, так и коммунам (объединениям коммун) 1 .
Единая дотация функционирования рассчитывается как определенный процент от НДС и напрямую выделяется из государственного бюджета коммунам, имеющим низкий налоговый потенциал.
Специальные дотации представлены двумя видами: дотацией
на учителей начальных школ и особыми видами помощи: дополнительной дотацией туристическим коммунам; дотацией городам-центрам, предназначенной для компенсации специфических
расходов коммун в связи с тем, что их ресурсы используются жителями других коммун; дотацией минимального функционирования
коммун; гарантированного минимума на каждого жителя; взноса
на прирост населения; дотация депутатам муниципального совета
для финансирования осуществления депутатских полномочий в
сельских коммунах с численностью населения менее 1000 жителей
и слабым налоговым потенциалам.
Компенсация законодательного снижения налогов и освобождения от их уплаты вызвана тем, что государство, снижая или освобождая от уплаты прямых налогов в силу различных соображений,
сужает налоговую базу местных сообществ и обязано компенсировать вызванные потери. В самом деле, если государство путем принятия закона или декрета устанавливает новые налоговые льготы,
это может принести ущерб бюджету местных сообществ, на территории которых проживают лица или находятся предприятия, подлежащие льготному налогообложению, – если льготы распространяются и на местные налоги и сборы. В этом случае сумма ущерба
высчитывается и возмещается сообществам государством 2 .
Основная доля компенсации приходится на компенсацию налоговых льгот по налогу на профессию, затем – по земельному налогу
на постройки и других законодательных мер.
См.: Финансовые ресурсы местных органов власти во Франции // РоссийскоФранцузская серия. Информационные и учебные материалы. № 13. М., 1993.
См.: Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление зарубежных стран. М., 2001. С. 121–123.
154
Дотации на инвестирование, по сути, являются субсидией, призванной компенсировать выплаты по НДС, которые местные органы власти несут в связи с осуществлением расходов по инвестициям. Субъектами, которым может быть предоставлена дотация,
выступают органы власти административно-территориальных
единиц и их объединения, государственные предприятия, союзы
городов, пожарные и спасательные службы департаментов, отделы
социальной помощи и школьные бюджеты.
Общая субсидия на инфраструктуры введена законом от 7 января 1983 года вместо целевых субсидий. Существует два режима
выделения этой субсидии:
– выделяется отдельно по каждому проекту коммунам с населением менее 20000 жителей (от 20 до 60% от общей суммы инвестиций). Общий объем в 1998 году составил 2,4 миллиарда франков;
– выделяется департаментам и пропорциональна сумме инвестиций. Общий объем в 1998 году составил 2,6 миллиарда франков 1 .
К дотациям, связанным с передачей полномочий, относятся:
– общая дотация децентрализации (dotation générale de décentralisation) предназначена для финансовой компенсации расходов,
которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и
передачей им компетенций. Ее адресатом являются все территориальные сообщества, а сумма индексируется каждый год в соответствии с реальными расходами по выполнению переданных компетенций за предшествовавший год. В последние годы намечается
отчетливая тенденция к сокращению государственных выплат в
рамках общей дотации. В начале 90-х гг. эта дотация составляла
около 25% от общей суммы государственных трансфертов в пользу
территориальных сообществ;
– глобальная дотация функционирования (dotation globale de
fonctionnement) также адресована всем сообществам; они вправе
использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своих
компетенций. Основанием для исчисления суммы дотации, предназначенной каждому конкретному сообществу, являются такие
показатели, как численность населения, фискальный потенциал,
протяженность дорожной сети и их отношение к средним для данного типа сообщества показателям 2 .
См.: Местное самоуправление во Франции. Издано Французским посольством
в России. М., 2003. С. 29.
См.: Семеко Г. В. Государственное субсидирование и выравнивание местных
бюджетов во Франции // Финансы. 1996.
����������
№���
3.
��
155
Для более дробного и дифференцированного подхода к коммунам, получающим, впрочем, 77% от суммы, предназначенной всем
типам сообществ, дотация изначально делится на три части. Распределение каждой части основано на разных критериях:
– базовая дотация рассчитывается исходя из численности населения коммуны, причем расчетная сумма на жителя увеличивается с увеличением числа жителей коммуны;
– дотация выравнивания опирается на расчет фискального потенциала коммуны, ее расходов и, с другой стороны, доходов населения;
– дотация компенсации, расчет которой основан на численности
школьников территории коммуны, протяженности дорог, объеме
социального жилищного строительства и эксплуатации.
Французскими исследователями отмечается, что возможность
финансового маневра местных органов власти Франции в основном
связана с возможностью варьировать уровень капитальных расходов, которые составляют значительную часть расходов местных
бюджетов.
Уровень развития инфраструктуры во Франции достаточно высок, поэтому потребность в капитальных расходах гораздо меньше, чем в других европейских странах. Таким образом, в условиях
нехватки бюджетных средств французские муниципалитеты могут отложить капитальные расходы. В начале 90-х годов в связи
с ухудшающейся финансовой ситуацией муниципалитеты были
вынуждены сфокусировать внимание на обязательных расходах и
сократить объем инвестиций 1 .
Финансирование расходов, связанных с передачей полномочий нижестоящим органом власти, осуществляется на основе трех
принципов.
Трансферт ресурсов должен происходить одновременно с передачей полномочий. Он осуществляется не менее чем на 50% путем
трансферта государственных налогов, а остальное – путем бюджетных дотаций. Бюджетные дотации выделяют на децентрализацию коммун, департаментов и регионов; на профессиональную
подготовку и обучение (в связи с передачей региону компетенции
на профессиональную подготовку); на школьное оснащение (для
инвестирования в лицеи региональными властями) и оснащение
колледжей (департаментская дотация). Финансовая компенсация
должна осуществляться в полном объеме.
См���
.: Blanc J., Marzials A. Les relations financières entre l’Etat et les collectivités
locales. Paris, 2000. P. 79–80.
156
С. П. Малков
кандидат юридических наук, доцент
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ
КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Говоря о правовом регулировании космической деятельности в
Российской Федерации, прежде всего, необходимо отметить, что в
соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой
системы…». В связи с этим Россия при осуществлении своей космической деятельности руководствуется положениями международных соглашений в области космоса, участником которых она
является. Вместе с тем, отдавая приоритет международному праву,
нельзя недооценивать значение и национальных правовых норм,
регулирующих космическую деятельность.
Необходимость в принятии таких норм возникла с началом осуществления в СССР практической деятельности, направленной на
освоение космоса. Однако еще до запуска первого искусственного
спутника Земли постановлением Совета Министров СССР от 30 января 1956 г. на Министерство обороны СССР была возложена задача исследования перспектив военного использования космического
пространства.
20 марта 1958 г. Совет Министров СССР издает постановление, в котором ОКБ-1 Министерства оборонной промышленности
(Главный конструктор – С. П. Королев) поручается разработать несколько типов космических аппаратов – автоматических лунных
станций. 2 сентября 1958 г. выходит следующее постановление Совета Министров СССР, в котором уже определяются сроки пусков
космических аппаратов к Луне – начиная с сентября того же года.
22 мая 1959 г. Совет Министров СССР издает постановление № 569264 «О подготовке человека к космическим полетам». В нем были
определены сроки проведения первого набора в отряд советских
космонавтов, а также исполнители и порядок работ по созданию
экспериментального корабля-спутника (объекта 1К), который должен был стать основой для разработки пилотируемого корабля для
полетов человека в космос (будущий корабль «Восток»).
10 декабря 1959 г. принимается совместное постановление ЦК
КПСС и Совета Министров СССР № 1386-618 «О создании автоматических межпланетных станций для посадки на Луну, полетов к
Венере и Марсу». В постановлении поставлена задача по созданию
157
пилотируемых спутников, а также по разработке и запуску космических аппаратов для полетов к Луне, Марсу, Венере.
Так, в нем говорилось о необходимости создания ракеты-носителя РН 8К78 для полета к небесным телам. Этим же постановлением
были определены головные предприятия по межпланетной тематике и назначен Межведомственный совет. Постановление определило срок выпуска эскизного проекта по аппаратам для полета на
Марс и Венеру (программа «МВ») – февраль 1960 г.
4 июня 1960 г. издается постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 587-238 «О реализации плана освоения космического пространства на 1960 г. и 1-ю половину 1961 г.». В нем предписывалось создать четырехступенчатую ракету-носитель для полета на Марс и Венеру. Пуски к Марсу назначались на август–сентябрь – в оптимальные астрономические сроки.
Во исполнение принятых постановлений Совета Министров в
1962 г. в ОКБ-1 Министерства оборонной промышленности СССР
начинаются работы по проектировке ракетно-космического комплекса «Союз» (7К, 9К, 11К) для пилотируемого облета Луны. Эти
работы были поддержаны постановлениями Совета Министров
СССР № 346-160 от 16 апреля 1962 г. и № 11284-435 от 3 декабря
1963 г. 24 сентября 1962 г. выходит постановление Совета Министров СССР по дальнейшему исследованию Луны. Им закрепляется решение провести высадку советского космонавта на Луну. В ее
преддверии планировалось провести необходимые исследования с
помощью автоматических аппаратов, в том числе и самоходных –
«луноходов».
13 сентября 1963 г. в обеспечение создания первого отечественного самоходного космического аппарата, предназначенного для
функционирования на поверхности Луны, – планетохода, начальник 12 Главного управления Министерства оборонной промышленности отдает указание на проведение работ по созданию шасси
лунохода, которое принимается к исполнению отделом № 25 Ленинградского ВНИИ-100, специализирующимся на космической
тематике.
10 февраля 1965 г. решением № 23 Комиссии Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам ВНИИ100 поручено создание самоходного шасси лунохода. В последующем (декабрь 1969 г.) приказом № 521 Министерства оборонной
промышленности данное предприятие определено головным по созданию шасси планетоходов и проведению научных экспериментов
по определению физико-механических свойств планет.
158
Советская пилотируемая Лунная программа впервые нормативно была закреплена 3 августа 1964 г. Так, 3 августа 1964 г. вышло
постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 655-268
«О работах по исследованию Луны и космического пространства».
В нем было особо отмечено, что пилотируемый облет Луны и высадка одного советского космонавта на Луну являются для СССР
приоритетной задачей. Отечественная Лунная программа, получившая нормативно-правовой статус, состояла из двух самостоятельных частей:
– в ее первой части поручалось ОКБ-1 – разработка и создание
тяжелой ракеты-носителя Н1 и лунного корабля Л3 в составе лунной кабины (ЛК) и лунного орбитального корабля (ЛОК). Начало
летно-конструкторских испытаний (ЛКИ) РН Н1 было определено
провести в I������������������������������������������������������
�������������������������������������������������������
квартале 1966 г., а высадку на Луну – в 1967–1968 г.;
– во второй части программы поручалось ОКБ-52 (Генеральный
конструктор В. Н. Челомей) – разработка трехступенчатой РН УР500К, лунного корабля ЛК1 для облета Луны и разгонного блока.
Срок исполнения определен во II�����������������
�������������������
квартале 1967 г.
В свете постановления № 655-268 были изменены основные задачи самоходного космического аппарата Е-8. Луноход предполагалось использовать для детального обследования предполагаемого
района посадки пилотируемой лунной кабины с космонавтом. На
базе аппарата Е-8 предполагалось создать искусственный спутник
Луны Е-8ЛС для телесъемки с высоким разрешением предполагаемых районов посадки сначала лунохода, а потом и лунной кабины.
15 мая 1965 г. было подписано постановление Совета Министров
СССР № 392-147 о создании Института космических исследований
АН СССР (ИКИ АН СССР) как головной академической организации по исследованию и использованию космического пространства
в интересах фундаментальных наук.
4 февраля 1967 г. вышло очередное постановление ЦК КПСС и
Совета Министров СССР о работе над техникой по Лунной программе. В нем был установлен график лунных экспедиций и полетов
автоматических аппаратов, обеспечивающих их. Согласно постановлению от 4 февраля 1967 г. к летно-конструкторским испытаниям ракеты Н-1 планировалось приступить в сентябре 1967 г.,
первую посадку космонавта на Луну осуществить в третьем квартале 1968 г.
Кроме программы по освоению Луны, в СССР прорабатывались
проекты пилотируемых полетов к ближайшим планетам земной
группы: Марсу, Венере. Реализация этих проектов в ряде случае
производилась в соответствии с издаваемыми приказами минис159
терств. Так, 30 июля 1969 г. министром общего машиностроения
СССР подписан приказ № 232 о разработке ракетно-космического
комплекса, обеспечивающего экспедицию на Марс. Данный проект
получил шифрованное наименование «Аэлита».
Во второй половине 1970-х гг. космическая деятельность по освоению небесных тел в Советском Союзе проводится уже не столь
интенсивно, как ранее. В связи со стремлением Правительства
СССР возобновить и активизировать деятельность по исследованию планет Солнечной системы и их спутников, 1 августа 1983 г.
Комиссией Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам принимается решение № 274 о создании
автоматических космических аппаратов для исследования планет
Солнечной системы, Луны и космического пространства. В соответствии с ним предприятию ВНИИ-100 было поручено проведение
опытно-конструкторских работ по созданию подвижного аппарата
для исследования спутника Марса – Фобоса (тема «Шар-Ф»).
Как видно, в СССР правовое регулирование космической деятельности осуществлялось только на уровне подзаконных актов:
издаваемых постановлений Совета Министров (в ряде случаев –
совместных с ЦК КПСС), решений Комиссии Президиума Совета
Министров СССР по военно-промышленным вопросам, приказов
отраслевых министерств. Каких-либо законодательных актов о
космической деятельности в советский период космонавтики не
принимается.
Законодательно-правовое регулирование космическая деятельность в нашей стране получает только после распада Советского Союза.
20 августа 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации
был принят первый в нашем государстве Закон № 5663-1 «О космической деятельности». В связи с тем, что первый отечественный
космический закон требовал определенных доработок, 4 октября 1996 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принимается Федеральный закон № 147-ФЗ
«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О космической деятельности». Данный Закон 13 ноября
1996 г. одобрен Советом Федерации, 29 ноября того же года подписан Президентом РФ, и вступил в силу 10 декабря 1996 г.
Кроме названного закона, в настоящий момент нормативно-правовую базу космической деятельности в РФ образует значительное
число документов различного уровня. Причем следует отметить,
что их большая часть непосредственного отношения к космической
деятельности не имеет, а содержит небольшое количество норм, ка160
сающихся ее регулирования (как, например, Федеральный закон
об охране окружающей среды, Земельный кодекс РФ, Воздушный
кодекс РФ и др.). В связи с этим представляется целесообразным
принятие в Российской Федерации Космического кодекса РФ, нормы которого всесторонне урегулировали бы всю космическую деятельность, которая осуществляется под юрисдикцией России.
С. П. Малков
кандидат юридических наук, доцент
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
КОСМИЧЕСКОЙ ОТРАСЛЬЮ РОССИИ
Статья ���������������������������������������������������
VI�������������������������������������������������
Договора о принципах деятельности государств по
исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г. устанавливает ответственность государства за всю национальную космическую
деятельность независимо от того, осуществляется ли она правительственными органами или неправительственными юридическими лицами. В положениях Закона РФ о космической деятельности, устанавливающих правовую основу организации космической
деятельности в РФ (раздел II�������������������������������������
���������������������������������������
), говорится, что вся космическая деятельность в России находится в ведении Российской Федерации
(ст. 5 п. 1). При этом в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона, общее руководство космической деятельностью осуществляет Президент РФ,
который в связи с этим наделяется необходимыми полномочиями.
Здесь же (п. 3) определены и полномочия Правительства РФ в данной сфере.
Наибольший интерес при рассмотрении данного вопроса представляет компетенция федерального органа исполнительной власти
по космической деятельности – специализированного правительственного органа, занимающегося отечественной космонавтикой.
Так, в соответствии со ст. 6 Закона о космической деятельности,
федеральный орган исполнительной власти по космической деятельности осуществляет руководство космической деятельностью в интересах науки, техники и различных отраслей экономики, организует работу по созданию космической техники научного и социально-экономического назначения и совместно с федеральным органом
исполнительной власти по обороне – космической техники двойного
назначения в рамках Федеральной космической программы.
161
В этих целях указанный орган:
– обеспечивает реализацию государственной политики в области космической деятельности совместно с федеральным органом
исполнительной власти по обороне и другими заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти и организациями,
участвующими в создании и использовании космической техники;
– разрабатывает проект Федеральной космической программы;
– осуществляет размещение государственного заказа на разработку, производство и поставки космической техники и объектов
космической инфраструктуры в научных и социально-экономических целях, в том числе на работы по международным космическим
проектам Российской Федерации;
– организует в установленном порядке использование (эксплуатацию) космической техники в целях реализации Федеральной
космической программы;
– совместно с федеральным органом исполнительной власти по
обороне осуществляет размещение государственного заказа на разработку, производство и поставки космической техники двойного
назначения и объектов космической инфраструктуры;
– организует системные исследования по обоснованию основных
направлений развития космической техники научного и социально-экономического назначения, а также совместно с федеральным
органом исполнительной власти по обороне – космической техники
двойного назначения;
– обеспечивает совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти выполнение научноисследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию
космической техники научного и социально-экономического назначения, производит закупку серийной космической техники и
совместно с федеральным органом исполнительной власти по обороне обеспечивает ее использование (эксплуатацию);
– организует и координирует работы по коммерческим космическим проектам и содействует их осуществлению;
– обеспечивает совместно с федеральным органом исполнительной власти по обороне и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти развитие космической инфраструктуры;
– организует и осуществляет совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти государственные летные испытания космической техники в научных и
социально-экономических целях;
162
– организует сертификацию космической техники научного и
социально-экономического назначения;
– обеспечивает совместно с соответствующими государственными службами безопасность космической деятельности;
– взаимодействует с организациями других государств, а также
с международными организациями по вопросам космической деятельности, заключает в установленном порядке соответствующие
международные договоры;
– финансирует в пределах выделенных из бюджета средств работы по реализации Федеральной космической программы;
– выполняет иные функции, установленные Правительством
РФ.
В РФ таким органом является Федеральное космическое агентство.
Следует отметить, что, несмотря на осуществление в СССР крупномасштабных программ исследования и освоения космического
пространства, советский период отечественной космонавтики характеризуется отсутствием как законодательной регламентации
космической деятельности, так и специализированного правительственного органа управления космической отраслью. Управление
космонавтикой в этот период осуществлялось жестким администрированием, принятием решений и введением правил космической
деятельности такими инстанциями, как Совет Министров, Комиссия Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам (Военно-промышленная комиссия), Министерство
общего машиностроения и Министерство обороны СССР. Для примера заметим, что правительственная организация по управлению
космической деятельностью в США – Национальное управление по
аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА),
была создана в соответствии с законом, принятым Конгрессом США
29 июля 1958 г.
Федеральный орган исполнительной власти РФ по космической деятельности (на момент создания – Российское космическое
агентство, РКА) был образован на основании Указа Президента РФ
от 25 февраля 1992 г. № 185 «О структуре управления космической
деятельностью в Российской Федерации». Данным Указом на создаваемое Агентство было возложено:
– осуществление государственной политики в области исследования и использования космического пространства;
– разработка совместно с Российской академией наук, заинтересованными министерствами, ведомствами, организациями и пред163
ставление в Правительство РФ проектов государственных космических программ;
– осуществление функций генерального заказчика космических
систем, комплексов и средств научного и народнохозяйственного
назначения;
– участие в создании и использовании космических систем, комплексов и средств двойного (военного и гражданского) назначения,
разрабатываемых по оборонным заказам;
– координация коммерческих космических проектов и содействие их осуществлению;
– развитие совместно с организациями и предприятиями промышленности научно-исследовательской и испытательной базы
космонавтики, создание научно-технического и технологического
задела для совершенствования ракетно-космической техники;
– взаимодействие с соответствующими органами участников
СНГ и других стран в области исследования и использования космического пространства.
При этом на момент создания Агентства в ведении РКА оказались только четыре организации: ЦНИИмаш (Федеральное государственное унитарное предприятие «Центральный научно-исследовательский институт машиностроения»), который стал головным институтом Агентства, НИИ ТП им. М. В. Келдыша (ФГУП
«Научно-исследовательский институт точных приборов»), НИИхиммаш (ФГУП «Научно-исследовательский институт химического машиностроения») и организация «Агат» (ФГУП «Организация
Агат»).
12 мая 1998 г. постановлением Правительства РФ № 440 во исполнение Указа Президента РФ от 20 января 1998 г. № 54 «О реализации государственной политики в области ракетно-космической
промышленности» в ведение Российского космического агентства
были переданы 38 государственных предприятий и организаций
ракетно-космического профиля, до этого находившиеся в подчинении у Министерства экономики. Кроме этого, на основании данного
постановления РКА получило возможность осуществлять единую
государственную политику (госзаказ) в отношении деятельности
более 20 предприятий, которые к тому времени стали акционерными обществами.
25 мая 1999 г. издается Указ Президента РФ № 651 «О структуре Федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с
п. 5 этого Указа и постановления Правительства РФ от 2 июля
1999 г. № 735 Российское космическое агентство было преобразовано в Российское авиационно-космическое агентство (Росавиакос164
мос). При этом в ведение преобразованного Агентства были дополнительно переданы 350 авиационных предприятий и организаций.
В своей деятельности федеральный орган исполнительной власти по космической деятельности руководствуется Законом о космической деятельности, а также Положением, утверждаемым Правительством РФ.
Первое Положение об РКА было утверждено постановлением
Совета Министров – Правительством РФ № 250 от 25 марта 1993 г.
Его сменило Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ № 468 от 15 мая 1995 г., дополненное постановлением
Правительства № 70 от 19 января 1999 г.
Преобразование Российского космического агентства в Российское авиационно-космическое агентство и передача в его ведение
предприятий авиационной промышленности, а также расширение
задач Агентства в области выпуска ракетной техники обусловили
необходимость выработки нового Положения. В связи с этим 25 октября 1999 г. Правительство РФ издает постановление № 1186 «Об
утверждении Положения о Российском авиационно-космическом
агентстве».
9 марта 2004 г. Указом Президента РФ № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» Российское авиационно-космическое агентство было преобразовано в очередной раз – в Федеральное космическое агентство. При этом функции Росавиакосмоса в области авиационной техники переданы в
ведение вновь образованного Федерального агентства по промышленности. В соответствии с установленной этим Указом структурой
федеральных органов исполнительной власти Федеральное космическое агентство было подчинено Министерству промышленности и энергетики. Согласно п. 13 Указа Президента РФ № 314 от
9 марта 2004 г. на названное Министерство возложено исполнение
функции по принятию нормативных правовых актов в области космической деятельности.
Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»
Федеральное космическое агентство из подчинения Министерства
промышленности и энергетики выводится и ему придается статус
федерального агентства, руководство которым осуществляет непосредственно Правительство РФ.
Пункт 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 определяет основные функции федеральных агентств. В соответствии
с ним Федеральное космическое агентство является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим в установлен165
ной сфере деятельности функции по оказанию государственных
услуг, по управлению государственным имуществом и выполняющим правоприменительные функции, за исключением функций по
контролю и надзору. Кроме этого, п. 4 Указа Президента от 20 мая
2004 г. № 649 закрепил за Федеральным космическим агентством
функцию по принятию нормативных правовых актов в области
космической деятельности.
Л. И. Милькаманович
аспирант
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ ВО ФРАНЦИИ
Правовое положение служащих территориальных коллективов
определено законом от 13 июля 1983 г. идентично статусу государственных служащих, то есть за чиновниками местной публичной
службы закреплены те же права и обязанности, что и за чиновниками государственной службы. Вместе с тем некоторые категории
публичных служащих (военнослужащие, полицейские, работники
судов, связисты, служащие парламента и ряда других публичных
органов) не подпадают под действие данного закона, их служба регулируется особыми нормативно-правовыми актами, они дополнительно ограничены в своих правах, например не имеют права на
забастовку 1 .
Не могут получить статуса муниципального служащего лица,
не имеющие французского гражданства, лишенные гражданских
прав, имеющие судимость, которая исключает занятие должности
в публичной службе, не отвечающие требованиям к физическому
состоянию и требованиям Кодекса национальной службы, то есть
нарушивших закон о воинской повинности, не имеющих необходимого образования и квалификации (для некоторых категорий
служащих), превысивших максимальный возрастной передел (для
большинства должностей от составляет 40–45 лет).
Чиновникам гарантируется свобода мнения (свобода выражения
взглядов). Данное право восходит к Декларации прав человека и
гражданина и закреплено еще в Конституции Франции 1946 г. За См.: Пронкин�����
���
����
.В
�., Петрунина�����
���
����
.Е
�. Государственное�����������������������
��������������������������������������
управление������������
����������������������
зарубежных�
�����������
стран�������������������
. ����������������
�����������������
., 2004. ������
�������
. 281.
166
кон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и
религиозных взглядов, пола или этнической принадлежности. Однако в порядке исключения может предусматриваться раздельный
набор на службу мужчин или женщин, когда принадлежность к одному или другому полу является определяющим условием выполнения служебных обязанностей, то есть предпочтение при приеме
на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только
исходя из специфики службы. При баллотировании на выборную
должность или при избрании служащего в парламент, в Ассамблею
Европейских сообществ, в Высший совет французов, проживающих
за границей, или членом Экономического и социального совета на
продвижение по службе не могут влиять результаты голосования
или мнения, высказанные заинтересованными лицами во время их
избирательной кампании или в период действия депутатского мандата 1 . По мнению А. В. Оболонского, данному праву противостоит
норма, налагающая на чиновника обязанность профессиональной
сдержанности, не говоря уже о соблюдении служебной тайны 2 .
Служащим гарантируются профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы служащих имеют право обжаловать в судебном порядке правовые акты, наносящие ущерб их коллективным интересам, могут вести предварительные переговоры с правительством относительно оплаты труда служащих, обсуждать с
компетентными органами вопросы, связанные с условиями и организацией труда служащих.
Через своих представителей служащие могут принимать участие в работе консультативных органов по организации деятельности публичных служб, в подготовке статутных норм, правил, в
рассмотрении индивидуальных решений, касающихся их продвижения по службе 3 .
Публичным служащим предоставлено право на забастовку. При
осуществлении данного права должна быть соблюдена определенная процедура. В частности, необходимо обязательное извещение
властей за пять дней до начала забастовки. Забастовка может проводиться только с целью защиты профессиональных интересов.
См�����������
.: ��������
Journal ������������������������������
Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. ��������
�������
. 2174.
Art. 5–7.
См.: Оболонский�����
����
А���
.�
В. ���������������������������������������������������
Государственная������������������������������������
�����������������������������������
служба�����������������������������
����������������������������
во��������������������������
�������������������������
Франции������������������
// ��������������
Государство���
��
и�
право��������������������
. 2000. №�����������
11.
����������
�����
������
. 65.
См�����������
.: Journal
�������� Officiel
������������������������������
de la Republique Française�.
167
Служащие, принявшие участие в забастовке, подвергаются удержанию из заработной платы, соразмерному сроку забастовки 1 .
Следует согласиться с позицией А. В. Оболонского, что статус
чиновника одновременно и как носителя частицы власти, и как
лица, несущего перед ней ответственность, требует специфических
мер по его правовой защите 2 . При исполнении своих функций чиновники пользуются защитой публичной службы, на которой они
состоят. Когда публичный служащий подвергается судебному преследованию со стороны третьего лица за ошибку, допущенную при
исполнении служебных обязанностей, и конфликт по вопросу об
определении подведомственности дела не был разрешен, публичная служба должна возместить ущерб, причиненный вследствие
невиновной ошибки служащего. Публичная служба должна защищать служащего от угроз, насилия, оскорблений, клеветы или
ущерба, жертвами которых они могут стать в связи с исполнением
своих обязанностей, и возмещать, в случае необходимости, причиненный ущерб. Публичная служба может представлять интересы
служащего в уголовном суде и требовать материальной компенсации за причиненный ущерб с лиц, совершивших вышеперечисленные действия 3 .
Публичные служащие имеют право на получение за несение
службы вознаграждения, включающегося жалование, пособие на
жилище, семейную доплату к жалованию, а также выплаты, предусмотренные иными нормативно-правовыми актами. Дополнительные выплаты, по мнению французских исследователей, характеризуются одновременно большим разнообразием и окружающей
их тайной 4 . Размер жалования устанавливается в зависимости от
чина и разряда служащего, которого он достиг, или должности, на
которую он был назначен 5 . В юридической литературе отмечается, что до начала ХХ века система оплаты труда служащих была
сравнительно простой. Огромное их большинство получало только жалованье, которое значительно различалось в зависимости от
должности и учреждения. Высшая зарплата превышала низшую
в 20 раз. Не действовал принцип равной оплаты за равный труд.
См���
.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. Paris, 2003. P. 236.
См.: Оболонский�����
А���
����
.В
�. Указ.
�����������
соч.
См�����������
.: Journal
�������� Officiel
������������������������������
de la Republique Française. Art. 10����
–���
11.
См��������������������������������������������������������������������
. подробнее���������������������������������������������������������
������������������������������������������������������������������
: изданный
�������������������������������������������������������
Министерством иностранных дел Франции сборник
«������������
La����������
���������
fonction����������
���������
Publique� ����������������������
et��������������������
�������������������
les����������������
���������������
Fonctionnaires� ���
en��������������������������������������
�������������������������������������
France�������������������������������
», подготовленный в 1994 г. Национальным центром территориально-государственной службы. С�����
. 34.
См�����������
.: Journal
�������� Officiel
������������������������������
de la Republique Française. Art. 20.
168
В дальнейшем в оплате труда служащих произошли изменения, а
именно:
– прилагаются усилия поставить ее в зависимость от инфляции
и реальной покупательной способности. После Второй мировой
войны было установлено, что низшая зарплата служащих должна составлять 120% прожиточного минимума. Позднее эту цифру
уменьшили в два раза;
– расширяется система доплат к жалованью, которые могут существенно повысить доходы служащих;
– уменьшается разрыв между максимальной и минимальной оплатами труда. В результате разрыв составил 5:1;
– правительству приходится искать дополнительные возможности увеличения жалованья высокопоставленным чиновникам 1 .
Таким образом, доход современных служащих состоит их трех
частей: основного жалованья, дополнительного вознаграждения и
социальных льгот, наиболее важным из которых является жалованье. В случае забастовки жалованье не выплачивается. Размер заработной платы служащих регулируется тарифной сеткой, введенной
еще в 1946–1947 гг. Она создала целостную систему должностных
окладов, повышение которых производится для всех категорий
служащих одновременно. Это ведет и к автоматическому повышению их пенсий. Служащие-специалисты (юристы, экономисты,
инженеры) обычно получают больше административных чиновников 2 . На служащих распространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения.
Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (обычно отпуск
равен пяти неделям), отпуска по болезни (общая продолжительность может достигать двенадцати месяцев подряд с сохранением
жалованья в полном объеме в течение первых трех месяцев и выплатой 50% жалованья в течение последующих девяти месяцев,
также сохраняется право на полную сумму семейной доплаты и пособие на жилище), отпуска по материнству и отпуска, связанные
с выполнением родительских обязанностей (до достижения ребенком 3-летнего возраста), отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку (с сохранением жалованья максимальной продолжительностью 12 рабочих дней в год) 3 .
См.: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Указ. соч. С. 282.
Там же. С. 282–283.
См.: Местное управление и самоуправление во Франции: Обзорная информация. Выпуск����������������������
220. ���������������
����������������
., 1985. �����
������
. 51.
169
Французские юристы неоднократно подчеркивали, что фундаментальные права муниципальных служащих не могут зависеть от
решений депутатов местных органов власти. Большая часть этих
прав содержится в Конституции Франции 1958 г. с последующим
уточнением в вышеназванном законе 1983 г. Вместе с тем территориальным властям предоставлено право регламентировать положение служащих в пунктах, не урегулированных национальным
законодательством 1 .
М. А. Оводенко
преподаватель
ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ, СТРУКТУРА И
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ СОВЕТОВ
ВО ФРАНЦИИ
Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов, последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления Франции. Это связано с двумя характеристиками
регионального уровня: расширенными компетенциями в области
экономического планирования и регулирования и статусом региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне 2 .
Основным органом управления на уровне региона является региональный совет, который избирается всеобщим прямым голосованием.
До 1982 года региональные советы формировались путем всеобщих косвенных выборов. В коллегию выборщиков входили депутаты Национального собрания от этого региона, мэры крупных
городов и представители, назначенные остальными мэрами и генеральными советами 3 .
Позднее выборы в региональный совет регулировались законом
от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьировалось в зависимости от численности населения (например, 197 в
Иль-де-Франс, 83 в Аквитании). Депутаты избирались сроком на
шесть лет. При выборах использовалась пропорциональная систе
См���
.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. Paris, 2003���������
.��������
P. 234.
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных
стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 189.
См. подробнее: Зарубежное избирательное право. М., 2003. С. 89.
170
ма, выборы проводились по спискам. Списки обязательно должны
были быть полными, панаширование 1 и предпочтительное голосование 2 не допускались. Списки, набравшие менее 5% голосов, не
участвовали в распределении мест. Перед проведением выборов
обязательно требовалось объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, так же как внесение залоговой суммы.
Основным недостатком названного закона было то, что многомандатным избирательным округом являлся департамент, то есть роль
избирательных округов при выборах в совет играли территории департаментов, входящие в состав региона. Эта система часто критиковалась, поскольку депутаты регионального совета оказывались
защитниками интересов своего департамента в большей степени,
чем интересов региона в целом 3 .
В 1998 г. в Национальную Ассамблею был внесен законопроект,
предполагавший реформу избирательной системы при выборах в
региональный совет. Закон был принят 19 января 1999 г. и предусматривал отмену департаментальных избирательных округов,
чтобы сделать представительство истинно региональным, и замену
пропорциональной системы на смешанную, когда партия, набравшая большинство голосов, получает фиксированное минимальное
количество мест в совете, а остальные места распределяются по
пропорциональной системе. Список, получивший абсолютное большинство поданных в первом туре голосов, получает число мест,
равное четверти мест, а другие места распределяются между всеми
списками пропорционально полученным голосам. Если в первом
туре ни один список не получил абсолютного большинства, то будет
проводиться второй тур, участвовать в котором смогут только списки, получившие в первом туре не менее 5% голосов 4 .
Статус членов региональных советов аналогичен статусу членов
генеральных советов. Запреты и ограничения для пассивного избирательного права регулируются законом от 6 января 1986 г. Большинство из них касаются отсутствия пассивного избирательного
права у некоторых чиновников префектуры, а также у председателей региональных советов, не предоставивших в префектуру обязательную для каждого кандидата финансовую декларацию.
Панаширование — право перенесения кандидата из одного списка в другой, а
также включение в список кандидатов избирателей.
Также называют преференциальным голосованием, то есть отметка в списке
кандидатов об оказываемом им предпочтении избирателя.
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Указ. соч. С������
. 190.
См.: Dantonel Cor. N. Указ. соч. P. 34.
171
К лицам, обладающим пассивным избирательным правом,
предъявляются следующие требования: достижение 18 лет, иметь
французское гражданство, быть внесенным в избирательный список, проживать в данном регионе либо быть внесенным в список
лиц, уплативших прямой налог, на 1 января года выборов 1 . Штат и
распределение мест между департаментами в каждом регионе фиксируется в Избирательном кодексе и оно более или менее пропорционально численности населения в департаментах и регионах. Споры, возникающие в процессе региональных выборов, разрешаются
напрямую Государственным советом в течение 10 дней с момента
обращения кандидата, избирателя или префекта.
Первое заседание открывает старейший член регионального совета, оно должно состояться в ближайшую после выборов пятницу.
На первом заседании региональный совет избирает председателя,
его заместителей и постоянную комиссию, а также в течение месяца после избрания совет принимает регламент.
Председатель совета является главой исполнительной власти в
регионе. Председатель избирается региональным советом из своего
состава сроком на шесть лет. Выборы проходят по мажоритарной
системе в три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное
большинство, в третьем – относительное. Кроме того, кандидат в
председатели должен представить программу, содержащую политические, экономические и общественные направления своей деятельности. Следует отметить, что по сравнению с коммунальными
и департаментскими выборами подобное требование встречается
только на уровне региональных выборов.
Председатель совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает повестку дня и разрабатывает
проекты решений. Председатель отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом, и
представляет регион в суде. Кроме того, председатель управляет
собственностью региона. Часть своих полномочий председатель может делегировать вице-председателям либо членам совета. При необходимости председатель может также делегировать часть своих
полномочий, связанных с выполнением компетенции региона, начальникам служб центрального государства на местах. Ежегодно
председатель совета отчитывается о положении дел в регионе. Все
перечисленные полномочия председателя являются следствием де-
172
См.: Dantonel Cor. N.������������������
Указ�������������
�����������������
. соч��������
�����������
. P. 33.
централизаторских реформ; до принятия закона от 2 марта 1982 г.
они осуществлялись префектом региона.
После выборов председателя региональный совет проводит выборы постоянной комиссии (закон от 6 февраля 1992 г.) 1 , которая
ведет работу в перерывах между сессиями совета и собирается приблизительно раз в месяц.
И совет, и председатель могут делегировать комиссии (совет) или
ее отдельным членам (председатель) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе
списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей председателя (от 4 до 15), входящих в состав постоянной комиссии.
Говоря о порядке работы регионального совета, следует отметить, что он собирается по инициативе председателя не менее одного раза в квартал. Совет может быть также собран по требованию
постоянной комиссии или одной трети его членов, но не более чем
на двухдневный срок. Один и тот же советник может выступать с
требованием о проведении заседания совета только один раз в три
месяца 2 .
Заседания носят открытый характер. Совет может совещаться
только, если присутствует абсолютное большинство его членов,
при этом кворум считается трижды в процессе заседания: в начале,
при оглашении повестки дня и при возобновлении заседания, если
имелась отсрочка. Допускается делегирование права голоса. Региональные советы не имеют права проводить свои заседания одновременно с сессиями парламента. Проект считается принятым, если за
него проголосовало большинство членов совета.
Региональный совет полномочен принимать решения по любым
вопросам, относящимся к компетенции региона, – будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа
общей компетенции.
Региональный совет регулирует своими решениями деятельность региона. В его компетенцию входит решение вопросов, связанных с экономическим, социальным, культурным, санитарным
и научным развитием региона и оснащением его территории, обеспечением сохранения его единства при соблюдении целостности,
автономии и полномочий департаментов и коммун 3 .
До 1992 г. этот орган формировался несколько иначе и назывался бюро.
См.: Местное управление и самоуправление во Франции. Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Выпуск���������������������
220. ��������������
���������������
., 1985. ����
�����
. 8.
См���
.: ���������������������������
L’article L 4221-1 du Code général
�
des collectivités territoriales // Journal
Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. №
�����
47.
173
Наиболее обширны полномочия регионального совета в планировании экономического и социального развития региона. Совет
содействует подготовке национального плана, формулируя заключения по основным его направлениям. В рамках национального
плана он разрабатывает и принимает региональный план экономического развития и оснащения территории, проводит консультации с местными коллективами при его разработке, предлагает им
меры по оптимальному распределению капиталовложений между
местными публичными органами в регионе 1 .
Кроме названных, к полномочиям совета также относится принятие бюджета; назначение органов исполнительной власти региона; создание служб администрации региона; принятие программ
развития и других документов. Эти документы обязательны для
исполнения только для самого региона, но они также регулируют
региональные субсидии другим органам власти и способ распределения государственных субсидий 2 .
М. В. Сербин
кандидат юридических наук, доцент
И. Г. Петрова
судья
НЕЗАВИСИМОСТЬ И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ СУДЕЙ
АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. И. Клеандров, рассматривая понятие «статус судьи», считает, что им охватывается правовое положение судьи как носителя
судебной власти, должностного лица высокого ранга, его права,
обязанности, гарантии и иммунитеты, его место в судебной системе 3 .
К статусу судьи примыкают гарантии, обеспечивающие использование прав и обязанностей судьи. В совокупности статус судьи и
его гарантии определяют правовое положение судьи.
Так, г. Т. Тимошин выделяет в статусе судьи две составляющие:
См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 9.
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Указ. соч. С������
. 191.
����
См.: Клеандров М. И. Статус судьи: учебное пособие. Новосибирск, 2000. С. 5.
174
1) права и обязанности судьи как лица, замещающего должность
государственной службы, которые определяются процессуальным
законодательством;
2) права и обязанности судьи, которые определяют его особое
положение в обществе как гражданина. Именно это особое положение, по сути, является гарантией обеспечения тех прав и обязанностей, которые судья реализует, непосредственно осуществляя
правосудие, свои властные правомочия 1 .
В законодательстве РФ о судебной власти правовые аспекты обеспечения независимости судей урегулированы на уровне конституционных норм-принципов, получивших развитие в первую очередь
в законах о статусе судей и о судейском сообществе, а также в ряде
законов и иных нормативных правовых актов по социально-правовой защите судей, однако понятие независимости судьи, так же как
и понятие самостоятельности органов судебной власти, не раскрывается ни в самой Конституции, ни в законодательстве о судебной
власти. Лишь в ч. 1 ст. 120 декларируется, что судьи независимы и
подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
В соответствии с действующим законодательством Российской
Федерации независимость судьи арбитражного суда субъекта РФ
обеспечивается:
– предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия;
– запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия;
– установленным порядком приостановления и прекращения
полномочий судьи;
– правом судьи на отставку;
– неприкосновенностью судьи;
– системой органов судейского сообщества;
– предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения.
Важную роль в обеспечении независимости и самостоятельности судебной власти, в том числе судей арбитражных судов, играют
нормы международного права. Так, на седьмом Конгрессе ООН по
предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, проходившем в Милане в августе–сентябре 1985 г., были приняты «Основные принципы независимости судебных органов» 2 .
См.: Самостоятельность и независимость судебной власти в Российской Федерации / Под ред. В. В. Ершова. М., 2006. С. 453.
См.: Советская юстиция. 1991. № 16. С. 27.
175
В соответствии с указанными международными принципами независимости судей, лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права. Любой
метод подбора судей должен гарантировать от назначения судей
по неправомерным мотивам. При подборе судей не должно быть
дискриминации в отношении данного лица по признакам расы,
цвета кожи, пола, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного,
сословного или иного положения; однако требование о том, чтобы
кандидат на юридическую должность был гражданином соответствующей страны, не должно рассматриваться в качестве дискриминационного.
Почему государство стало уделять пристальное внимание вопросам самостоятельности и независимости судебной власти и в частности арбитражных судов РФ? Причин, как нам кажется, несколько. Приведем некоторые факты: в 2000 году почти в 2 раза по сравнению с 1995 годом увеличилось количество исковых заявлений,
поступивших в арбитражные суды Российской Федерации. В 2 раза
по сравнению с 1999 годом в 2000 году увеличилось количество споров, связанных с применением налогового законодательства. На
столько же возросло число дел о банкротстве (несостоятельности).
В период до 2007 года прогнозируется существенное увеличение
обращений в арбитражные суды участников предпринимательской
и иной экономической деятельности в связи с изменениями в материальном и процессуальном законодательстве.
Штатная численность судей федеральных судов не соответствует реально необходимому количеству.
Проблемы судов, возникающие на почве неудовлетворительного
финансирования их деятельности, становятся проблемами миллионов людей, которые теряют веру не только в правосудие, но и в
государство, его лидеров, в стремление власти отстаивать законные
интересы граждан.
Без решения проблем обеспечения самостоятельности и независимости судебной системы Российской Федерации невозможно
достижение качественных сдвигов в отправлении правосудия. Это
обусловливает необходимость серьезной государственной поддержки судебной системы Российской Федерации.
176
М. В. Сербин
кандидат юридических наук, доцент
Д. А. Пономарев
кандидат юридических наук, преподаватель
ОСОБЕННОСТИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРА ПОДРЯДА
С УЧАСТИЕМ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОРГАНОВ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Практика заключения договоров подряда между учреждениями
в системе органов внутренних дел и подрядчиками имеет свои особенности и составляет определенные трудности. С принятием нового ГК РФ регулирование порядка заключения договора подряда
несколько изменилось.
Все случаи заключения договора подряда с участием учреждений системы органов внутренних дел можно разделить на три группы: во-первых, когда заключение такого договора обязательно для
учреждения системы органов внутренних дел; во-вторых, когда заключение такого договора обязательно для подрядчика; в-третьих,
когда договор подряда заключается свободно.
Заключение договора подряда с участием учреждений системы
органов внутренних дел обязательно для заказчика в том случае,
если проводились подрядные торги. Подрядные торги проводятся
главным образом на заключение договора подряда для государственных нужд, в том числе для нужд учреждений системы органов
внутренних дел. В соответствии с п. 1.3 Положения о подрядных
торгах в Российской Федерации 1 обязательно проведение подрядных торгов на размещение заказов на вновь начинаемое строительство, расширение, реконструкцию и ремонт действующих объектов учреждений системы органов внутренних дел на территории
Российской Федерации для федеральных государственных нужд.
По нашему мнению, можно выделить следующие виды подрядных
торгов для нужд учреждений системы органов внутренних дел:
1) в зависимости от проведения организатором торгов (учреждением системы органов внутренних дел) предварительного отбора
претендентов – с предварительной квалификацией и без предварительной квалификации;
См.: Об утверждении положения о подрядных торгах в РФ. Распоряжение Госкомимущества РФ № 660-Р, Госстроя РФ № 18–7 от 13.04.1993 (ред. от 18.10.1994) //
Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 8.
177
2) в зависимости от участия оферентов в процедуре торгов и оглашения их результатов – гласные и негласные;
3) в зависимости от того, в который раз назначаются торги по
данному предмету торгов – первичные и повторные;
4) в зависимости от формы проведения торгов – открытые и закрытые (ограниченные по числу претендентов).
Решение о проведении торгов принимается учреждением системы органов внутренних дел только после утверждения техникоэкономического обоснования проекта или после разработки рабочей
документации, а также при наличии положительного заключения
Главгосэкспертизы при Минстрое России. Кроме того, учреждение
системы органов внутренних дел должно обладать необходимыми
инвестиционными ресурсами или правом распоряжения ими в необходимый период времени, подтвержденным соответствующим
финансовым документом, например распоряжением Министерства
внутренних дел.
Объявления об открытых торгах должны содержать: наименование учреждения системы органов внутренних дел; наименование
вида торгов, объекта и предмета торгов; краткую характеристику
места строительства; ориентировочный объем и сроки выполнения
работ; условия выполнения контракта, необходимость учета ряда
ограничений; срок представления оферт. При этом объявление о
торгах должно быть произведено за 2–6 месяцев до срока представления оферт.
В том случае, когда торги проводятся в два этапа, на первом этапе
осуществляется предварительная квалификация. Процедура предварительной квалификации состоит из следующих этапов: подготовка приглашения к участию в предварительной квалификации,
опросника претендента и их распространение; сбор оформленных
опросников, отзывов и другой документации по предварительной
квалификации и оценка полученных документов по формальным
критериям; анализ и оценка технической, организационной, финансовой способности претендента и составление экспертного заключения; вынесение решения о результате предварительной квалификации.
В том случае, если коммерческая организация прошла предварительную квалификацию, она приобретает статус претендента.
Для участия в торгах претендент должен представить следующие
документы: заявку на участие в подрядных торгах; временное поручительство в форме гарантии банка; копию платежного документа, подтверждающего внесение первого задатка; расчет цены предмета торгов с указанием порядка ее исчисления и распределения
178
по основным видам работ; пояснительную записку с приложением
необходимой экономической, технической и технологической документации.
Объявление о проведении подрядных торгов по своей юридической характеристике является приглашением делать оферты (п. 1
ст. 437 ГК РФ). Поскольку оферты заключить договор подряда для
нужд учреждений системы органов внутренних дел делают претенденты, то такие оферты должны отвечать ряду требований. Так,
оферты принимаются в двойных конвертах. Во внешнем конверте
содержится заявка на участие в торгах, копия платежного документа, подтверждающая внесение задатка, и внутренний конверт.
Во внутреннем конверте находится оферта. Внутренний конверт
должен быть запечатан оферентом на момент подачи оферты. В
случае обращения начальника учреждения системы органов внутренних дел к оферентам с просьбой продлить срок действия оферты, оферент имеет право пересмотреть свое предложение о цене.
Тендерный комитет обязан зарегистрировать оферту и другую документацию немедленно после ее представления и приемки уполномоченным лицом.
По истечении срока для подачи заявок в заранее объявленное
время тендерный комитет вскрывает конверты при наличии полномочного состава тендерного комитета. Тендерный комитет проверяет соответствие представленных оферт требованиям, содержащимся в тендерной документации. В случае если представленная
оферта не соответствует требованиям, содержащимся в тендерной
документации, и исправление недостатков меняет предложение
оферента, указанная оферта не подлежит рассмотрению.
Оценку оферт осуществляет оценочная комиссия, формируемая
тендерным комитетом в составе начальника учреждения системы
органов внутренних дел (организатора торгов), проектных и других организаций. При оценке оферт отдельно оцениваются техническая и коммерческая части оферт. В технической части оцениваются разделы: сроки и реализация проекта; качество планирования и работ (техническая документация, строительно-монтажные,
электротехнические, отделочные работы, технологическое оборудование и др.). Важно заметить, что оферта победителя торгов подлежит в обязательном порядке экспертизе в Главгосэкспертизе при
Минстрое России.
Победителем торгов является оферент, предложение которого
наиболее полно отвечает всем требованиям, содержащимся в тендерной документации. Решение тендерного комитета о выборе победителя торгов принимается простым большинством голосов от
179
числа членов, присутствующих на заседании тендерного комитета
полномочного состава. В течение трех дней после принятия решения тендерный комитет обязан направить официальное извещение
оференту, выигравшему торги. Причем тендерный комитет не обязан мотивировать свой выбор перед претендентами.
Подрядные торги объявляются не состоявшимися, если: до момента окончания срока закрытия торгов не поступило ни одной
оферты; либо все представленные оферты не содержат банковских
гарантий или документов, подтверждающих внесение задатка;
либо представленные оферты не отвечают требованиям экономической эффективности.
После получения уведомления победитель обязан внести второй
задаток на расчетный счет учреждения системы органов внутренних дел в срок, установленный тендерным комитетом. В случае
невнесения победителем второго задатка в установленный тендерным комитетом срок, начальник учреждения системы органов
внутренних дел может отменить присуждение заказа данному победителю, внесенный в этом случае первый задаток последнему не
возвращается. Если же второй задаток был внесен, то начальник
учреждения системы органов внутренних дел обязан заключить с
победителем торгов договор подряда на условиях, содержащихся в
тендерной документации и оферте победителя торгов. Согласно Основным положениям порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов
для федеральных государственных нужд 1 договор подряда между
начальником учреждения системы органов внутренних дел и подрядчиком заключается в течение 30 дней после получения подрядчиком документов, удостоверяющих его победу на конкурсах (торгах). Победитель торгов может отказаться от подписания договора
подряда с начальником учреждения системы органов внутренних
дел, в этом случае внесенные задатки ему не возвращаются.
Кроме начальника учреждения системы органов внутренних
дел, принять решение о проведении подрядных торгов может любой другой заказчик независимо от его формы собственности и организационно-правовой формы.
См.: Об утверждении основных положений порядка заключения и исполнения
государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 14.08.1993 № 812 (ред. от 18.02.1998) // Собрание актов Президента
и Правительства РФ. 1993. № 34. Ст. 3189; СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 961.
180
При оценке обязанности по проведению подрядных торгов на
размещение заказов на вновь начинаемое строительство для нужд
учреждения системы органов внутренних дел необходимо исходить
из уже известного опыта, в том числе и зарубежного. На основе научного анализа различных способов размещения государственных
подрядов сделан вывод о постепенном исчезновении процедуры
«отдачи подрядов с торгов». Количество же договоров, заключаемых свободно, превышает половину всех заключаемых договоров.
Далее хотелось бы подробнее остановиться на коллизии правового регулирования заключения договоров подряда для нужд учреждений системы органов внутренних дел. Проблема заключается в решении вопроса о возможности регулирования указанных
отношений не только федеральным, но и законодательством субъектов Российской Федерации в том случае, когда объекты нового
строительства, в том числе построенные «под ключ»; реконструкция, техническое перевооружение и капитальный ремонт здания
или сооружения для нужд учреждений системы органов внутренних дел; монтаж технологического, энергетического и другого специального оборудования; выполнение пусконаладочных и иных
неразрывно связанных со строящимся объектом работ, могли бы
финансироваться из казны субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Специальной посылкой является норма ст. 3 ФЗ «О конкурсах на
размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» 1 , согласно которой отношения, возникающие между организаторами конкурсов, в нашем случае – начальником учреждения системы органов внутренних дел,
на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для нужд
учреждений органов внутренних дел и участниками таких конкурсов в процессе их проведения, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В юридической литературе бытует мнением, что принятие по данным вопросам постановлений правительств субъектов РФ и иных
«такого рода подзаконных актов не основано на законе» 2 . На наш
взгляд, привлечение дополнительных средств из казны субъектов
См.: О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных нужд. Федеральный закон от 06.05. 99
№ 97-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.
Шехтер А. Подрядные торги // Закон. 2001. № 7. С. 92.
181
Российской Федерации увеличило бы объем нового строительства;
реконструкцию, техническое перевооружение и капитальный ремонт зданий; монтаж специального оборудования; выполнение неразрывно связанных со строящимся объектом работ для нужд учреждений системы органов внутренних дел, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, с принятием необходимых постановлений правительствами соответствующих субъектов.
Общий порядок заключения договора подряда между учреждением системы органов внутренних дел и подрядчиком регламентируется гл. 28 ГК РФ «Заключение договора». Согласно ст. 432
ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в
требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение
по всем существенным условиям договора. Договор заключается
посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой
стороной. Договор подряда с участием учреждений системы органов внутренних дел признается заключенным в момент получения
лицом, направившим оферту, ее акцепта (п. 1 ст. 433 ГК РФ).
При рассмотрении случаев обязательности заключения договора подряда для нужд учреждений системы органов внутренних
дел, на наш взгляд, требует теоретического осмысления конструкция соглашения (протокола) о намерениях сторон. Этот документ
довольно широко применяется на практике, но неизвестен нашему
гражданскому законодательству. Для целей проводимого исследования необходимо установить его правовую природу и решить вопрос о его обязательности для будущих сторон договора подряда с
участием учреждений системы органов внутренних дел.
Возможность использования протокола о намерениях в строительстве прямо предусматривает Письмо Минстроя РФ от 10.06.1992
№ БФ-558/15 «О руководстве по составлению договоров подряда на
строительство в Российской Федерации» 1 . Протокол о намерениях,
как правило, составляют после принятия начальником учреждения
системы органов внутренних дел решения о выборе вида договора
и выборе подрядчика стороны. Протокол о намерениях выполняет
функции документа по планированию и защите интересов сторон на
случай разрыва производственно-хозяйственных отношений.
Подписав протокол о намерениях, стороны могут планировать
свою деятельность, формировать программу работ, заказывать и
получать проектно-сметную документацию (либо заключать дого См.: Сборник документов и методических рекомендаций по вопросам сметного
ценообразования в строительстве. 2000. Вып. 2.
182
вор на ее разработку), разрабатывать организационно-технологические проекты, заключать договоры на поставку материалов, изделий и оборудования, а также составлять аналогичные протоколы
с субподрядчиками. Наличие подписанного протокола о намерениях дает возможность точного подсчета средств и возможность использования кредитов.
В протокол о намерениях могут быть включены следующие положения: наименование учреждения системы органов внутренних
дел (заказчика), подрядчика и возможных субподрядных организаций; наименование объекта и основные данные по нему (стоимость,
объем работ, предполагаемая продолжительность строительства) и
его техническая характеристика; состав, объем, сроки и порядок
передачи проектно-сметной документации и документации, необходимой для заключения договора подряда; наличие площадки
(трассы) под строительство и, при необходимости, условия ее освобождения; порядок обеспечения объектов строительства оборудованием, материалами и изделиями; порядок и сроки заключения
договора подряда; условия платежей, расчетов, вознаграждения;
меры имущественной ответственности за нарушение согласованных в протоколе решений.
По поводу юридической природы «протокола о намерении» в
юридической литературе было высказано несколько перекликающихся между собой мнений. И главным в этой связи вопросом является проблема о соотношении понятий «протокол (соглашение) о
намерении» и «предварительный договор» (ст. 429 ГК РФ).
И. Фаршатов считает очевидным, что «протокол о намерении
не содержит условий, имеющих непосредственное отношение к основному договору, а также срока заключения основного договора.
Между “протоколом о намерениях” и договором подряда на строительство нет непосредственной правовой связи» 1 .
Иной точки зрения придерживается О. Н. Садиков, который
подчеркивает, что «при последующем отказе от совершения основного договора заинтересованная сторона вправе требовать по суду
его заключения на предварительно согласованных условиях и возмещения понесенных убытков (п. 4 ст. 445 ГК)» 2 .
По нашему мнению, соглашение о намерении не порождает каких-либо прав и обязанностей у сторон, если в нем не установлено
Фаршатов И. Организационно-правовые предпосылки договора строительного подряда // Хозяйство и право. 2002. № 9. С. 71.
Комментарий к Гражданскому кодексу РФ части первой (постатейный) / Отв.
ред. О. Н. Садиков. М., 2003. С. 824.
183
иное. Поэтому отказ одного из участников соглашения о намерениях заключить предусмотренный таким соглашением договор не
влечет для него каких-либо правовых последствий и может только
повлиять на его деловую репутацию.
При ином, более гибком подходе к рассматриваемой проблематике письма и соглашения о намерениях следует считать стадией
переговоров о заключении будущего договора, которые правовых
обязанностей для сторон не порождают. Однако с учетом их содержания и статуса подписавших их лиц таким документам может
даваться иная правовая оценка. Документы о намерениях должны
рассматриваться в качестве предварительного договора, если они
отвечают требованиям, предусмотренным ГК РФ для таких договоров (ст. 429 ГК), и были подписаны лицами, уполномоченными
совершить договор. Письмо о намерениях, если оно отвечает требованиям, установленным для оферты (ст. 435 ГК), должно признаваться офертой. Делаемые в документах о намерениях заявления
стороны в отношении отдельных условий будущего договора, обычно льготного характера (аванс, рассрочка платежа), должны трактоваться, как ее обязательство принять такие условия, если намечаемый договор будет подписываться, и контрагент вправе требовать
включения в договор подобных условий. По нашему мнению, как
и любое другое соглашение, протокол (соглашение) о намерении
следует анализировать и характеризовать исходя не из названия, а
исходя из его содержания договора по правилам ст. 431 ГК РФ.
Ранее нами были перечислены положения, которые могут (а не
должны!) быть включены в протокол о намерении 1 . Анализ этих
положений позволяет прийти к выводу, что соглашение о намерении, по общему правилу, применительно к договорам подряда с
участием учреждений системы органов внутренних дел является
предварительным договором подряда, поскольку содержит все существенные условия последнего: обязательство заключить договор
подряда в будущем, предмет, срок и цену будущего договора подряда.
Однако если стороны не согласуют любое из названных существенных условий, то правовые последствия заключения предварительного договора подряда не могут быть применены к соглашению
о намерении. В этом случае юридический смысл состоявшегося соглашения о намерении, на наш взгляд, состоит в следующем. Если
договор подряда с участием учреждений системы органов внутрен Согласно п. 1 «Руководство по составлению договоров подряда на строительство в РФ является методическим пособием... не носит директивный характер».
184
них дел между сторонами все же будет заключен, то соглашение о
намерении при возникновении каких-либо разногласий по условиям договора подряда с участием учреждений системы органов
внутренних дел может быть использовано для выяснения действительной общей воли сторон с учетом цели договора. Когда суд будет принимать во внимание все соответствующие обстоятельства,
включая предшествующие договору переговоры и переписку, последующее поведение сторон (ст. 431 ГК РФ), то центральное место
будет занимать соглашение о намерениях. Вместе с тем вполне очевидно, что если договор подряда с участием учреждений системы
органов внутренних дел в будущем между сторонами так и не будет
заключен, то соглашение о намерении, не содержащее какого-либо
существенного условия предварительного договора подряда с участием учреждений системы органов внутренних дел, не будет иметь
никакого юридического значения, в том числе не будет являться
основанием для понуждения другой стороны (подрядчика) заключить договор подряда.
С. Н. Уразалина
преподаватель
ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО О ПРЕДЕЛАХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА
НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ И ВЫБОРА МЕСТА
ЖИТЕЛЬСТВА И РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В нашей стране в ходе правовой реформы складывается система
законодательной и судебной защиты прав граждан. При этом учитывается как международный и европейский опыт в этой области,
так и то, что вводимые в российскую правовую систему общепризнанные нормы и механизмы по защите прав человека должны
взаимодействовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современных условиях традиционными для России правовыми институтами.
В связи с обязательствами перед Советом Европы Российская
Федерация приводит свое законодательство в соответствие с европейскими требованиями, в том числе в области защиты прав человека. В процессе обновления российского законодательства принимается во внимание и правовая практика европейских государств
по применению вынужденных ограничительных мер в области
прав человека, которая опирается на правовые нормы Конвенции
185
о защите прав человека 1 и основных свобод и на толкование этих
норм в решениях Европейского Суда по правам человека. То, как
государство относится к вопросу об ограничении прав и свобод своих граждан, в каких пределах и при каких условиях оно может
пользоваться признаваемым за ним правом на дерогацию (отступление от взятых обязательств по соблюдению прав) является важным критерием зрелости демократического общества.
Международные договоры о правах человека разрешают государствам-участникам вводить при определенных условиях правовые нормы, ограничивающие применение некоторых прав, а также
в случае возникновения на их территории чрезвычайных обстоятельств отступать от выполнения взятых на себя международных
обязательств по защите прав человека и основных свобод и приостанавливать действие их национального законодательства в этой
области. Дерогационные меры принимаются только в той степени,
в какой это необходимо государству в интересах его безопасности,
но они не должны противоречить обязательствам, вытекающим из
международного права. Нормы, позволяющие ограничить действие некоторых прав человека, вводятся с целью, чтобы установить
равновесие между правами отдельных лиц и интересами общества
и государства в целом, а также в том случае, когда между ними могут возникнуть противоречия. Европейское право исходит из того,
что только закон может ограничить права граждан.
В статье рассматриваются проблемы включения в российское
законодательство норм, регулирующих введение вынужденных
ограничений права свободы передвижения и выбора места жительства, в соответствии с европейскими стандартами защиты прав человека.
Важное значение для соблюдения прав граждан в России имело
законодательное закрепление такого общепризнанного права, как
свобода передвижения. Хотя это положение и признавалось в бывшем СССР, однако на практике оно не реализовалось должным образом – право на свободу передвижения и проживания было предметом чрезмерных ограничений, что согласно европейскому праву
являлось грубым нарушением прав человека.
В европейском праве достаточно подробно обосновываются основания ограничения права на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, права покидать любую страну, включая свою
собственную. В пункте 1 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о
См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод // СЗ РФ. 2001.
№ 2. Ст. 163.
186
защите прав человека перечисляются общие конвенционные основания для введения ограничений в пользовании этим правом.
Вступивший в силу в 1993 г. Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации» заменил разрешительный характер прописки регистрационным и установил следующую правовую норму: «Регистрация или отсутствие таковой
не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан». Предоставлено право на судебное обжалование действий или бездействий государственных или иных
органов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах России. Ограничения граждан в реализации этого права допускаются только на основании закона. Статья 9 допускает такие ограничения передвижений в пограничной полосе, закрытых военных городках, закрытых
административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия
и режим проживания и хозяйственной деятельности, а также чрезвычайное или военное положение 1 .
Основные положения Закона нашли отражение в статье 27 Конституции Российской Федерации: «Каждый, кто законно находится
на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Граждане
страны могут свободно выезжать за пределы страны и имеют право
беспрепятственно возвращаться 2 . Эти права могут быть ограничены согласно статье 56 Конституции Российской Федерации только
при объявлении чрезвычайного положения.
Другие вопросы, связанные с правовым регулированием проблемы передвижения граждан, нашли отражение в Законе «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996 г.). В Законе, в частности, указывается, что «гражданин
Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд
из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке,
предусмотренным настоящим Федеральным законом. Гражданин
Российской Федерации не может быть лишен права на въезд в Рос-
См.: Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.
См.: Конституция Российской Федерации. М., 1995. С. 12.
187
сийскую Федерацию» 1 . Выезд и эмиграция стали возможны на основе приглашения (наличия родственных связей необязательно) и
разрешения на въезд в страну.
С закреплением в названных законах и Конституции Российской Федерации права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства российское законодательство было приведено в
соответствие с международными обязательствами России в этой
правовой области.
Тем не менее отсутствуют гарантии реального осуществления
этого Закона и конституционного права граждан на большей части
территории России, особенно когда речь идет о праве выбора места жительства применительно к Москве, Санкт-Петербургу и ряду
других крупных городов, где регистрация (прописка) сохраняется
на основе постановлений местных властей. Такая распространенная практика находится в противоречии с официально признаваемой концепцией создания российского демократического общества, основанного на верховенстве права.
Положение в данной сфере не улучшилось и с вступлением Российской Федерации в Совет Европы, хотя страна обязалась реально
обеспечить конституционное право своих граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации в
своем Постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, признал указанные
пункты Правил не соответствующими Конституции страны, ее статьям 27 (ч. 1) и 55 (ч. 3) 2 . Это означает, что отменена временная
регистрация на не принадлежащей гражданину жилой площади
(в правительственных правилах п. 10 она разрешалась не более чем
на шестимесячный срок, и этот срок можно было продлить только
в исключительных случаях). Теперь гражданин сам решает, на ка См.: Федеральный закон Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21
Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от
17 июля 1995 года № 713» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.
188
кой срок он желает зарегистрироваться, а соответствующие органы
обязаны это сделать. Устранены и другие препятствия, заложенные
в п. 12 и 21, в которых предусматривались основания для отказа в
регистрации (обязанность проверки предоставляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованность выдачи ордера и другие). Согласно решению Конституционного Суда
нормативные акты, принятые в исполнение правительственного
постановления, должны быть отменены в установленном порядке.
Это касается и правил регистрации в Москве и ряде других крупных городов.
Еще ранее Конституционный Суд Российской Федерации принял
постановление и по такому вопросу, как о праве граждан Российской Федерации, желающих выехать за пределы Российской Федерации, но не имеющих определенного места жительства, на получение заграничного паспорта и других соответствующих документов
по месту их фактического проживания. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 2), 55
(ч. 3), положения ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда
из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину
заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также
положение ч. 3 ст. 8 в части, по существу препятствующей выдаче
российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в России 1 .
Для современного развития России толкование европейского
права на дерогацию, применяемые в нем основания и пределы ограничения прав имеет большое юридическое и политическое значение. В случае введения в стране или отдельных ее регионах чрезвычайного положения защита прав человека, пусть с некоторыми
изъятиями, диктуемыми особыми обстоятельствами, все равно относится к числу международных обязательств государства.
В России ни закон, ни договор не могут ограничивать права и
свободы, закрепленные Конституцией Российской Федерации и
общепризнанными нормами международного права. Статья 55
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений части первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” в связи с жалобой
гражданина А. Я. Аванова» // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 531.
189
Конституции Российской Федерации устанавливает: «Не должны
издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы
человека и гражданина» и что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» 1 .
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 56) временное ограничение прав и свобод граждан, прав юридических лиц
и другие чрезвычайные меры должны осуществляться только в
условиях введения чрезвычайного положения, которое может вводиться на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных
местах «при наличии обстоятельств и в порядке, установленных
федеральным конституционным законом». Отдельные ограничения прав и свобод устанавливаются «с указанием пределов и срока
их действия» (ч. 1 ст. 56) 2 .
Таким образом, обзор правовых норм, ограничивающих права
на свободу передвижения и выбора места жительства в приведенных выше европейских и российских документах показывает, что
между ними в основном нет принципиальных различий. Ограничения являются приемлемыми для демократического общества и
принимаются в целях защиты государственной и общественной
безопасности и порядка, в интересах защиты прав и свобод других
граждан на основаниях, признанных законом. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документах Совета Европы, как и в Конституции и других законодательных актах
Российской Федерации, право на свободу передвижения и выбора
места жительства находится в приведенных выше конкретных случаях в подчиненном по отношению к интересам государства положении.
Законодательное регулирование введения при определенных
обстоятельствах ограничений прав и свобод человека в России в целом соответствует требованиям Конвенции, однако необходимо отразить некоторые европейские конвенционные нормы, связанные с
основаниями и пределами ограничения отдельных прав, в действующем российском законодательстве. Например, необходимо ввес
Конституция Российской Федерации. С. 20–21.
Конституция Российской Федерации. С. 21. Также см.: Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ.
2001. № 23. Ст. 2277.
190
ти нормы, регулирующие ограничения прав человека в условиях
введения военного положения, в вопросах, касающихся свободы на
передвижение и положения иностранных граждан на территории
России.
Следует также добиваться в правоприменительной практике
как на федеральном, так и на региональном уровне реализации
законов, не допускающих расширения обоснований и пределов ограничения прав человека и граждан, установленных Европейской
Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими
международными договорами и соглашениями, заключенными
Российской Федерацией.
Введение этих норм в правоприменительную практику позволит
предотвратить нарушения, подпадающие под юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. Все это в целом должно усилить
правовую защиту российских граждан и других лиц, находящихся
на территории нашей страны.
А. С. Хацкилов
аспирант
Х. Х. Лойт
доктор юридических наук, профессор
ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИИ КАДРОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Укрепление государственных органов власти и управления требует внедрения научного подхода, технологизации кадровых процессов в системе госслужбы, которые невозможны без глубокого
анализа качественного состава чиновничества, состояния реализации государственной политики, условий ее осуществления, факторов, влияющих на стабильность кадрового состава, его профессионализм и ответственность.
Можно считать, что к настоящему времени в количественном
плане кадровый корпус в основном сформировался. На начало
2004 г. общая численность персонала государственной власти и
местного самоуправления выросла по сравнению с 1991 г. в полтора раза и составила около 1,2 млн человек, или 1,7% занятого населения (в среднем на 1 тыс. населения приходится 8 чиновников
всех уровней и звеньев управления). В том числе около 560 тыс. человек – работники федеральных органов. Из них 93% находятся в
191
регионах – это работники территориальных структур министерств
и ведомств (более 400 тыс.) и работники органов судебной власти
и прокуратуры (свыше 110 тыс.). Среди общей численности работников исполнительных органов, занятых на региональном уровне,
43% составляют работники территориальных структур федеральных ведомств. В последние два года имел место рост аппарата управления на региональном уровне (более чем на 3%) как в органах
субъектов Федерации, так и в территориальных структурах федеральных органов. Эта тенденция, возможно, сохранится в ближайшие годы, что связано с процессом перераспределения функций
между центром и регионами.
Формирование управленческого кадрового потенциала государственного аппарата разных уровней – процесс длительный и поэтому не может развиваться автоматически. Он может быть продуктивным, если будет осуществляться на базе научно обоснованной
стратегии государства, ориентированной на кадровое обеспечение
государственной службы – государственной кадровой политики,
рассчитанной на длительную перспективу.
Под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по
формированию требований к государственным служащим, по их
подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах
государственных служащих.
Суть государственной кадровой политики состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании
условий по реализации ими своего профессионального потенциала
для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти 1 .
Создание и особенно реализация государственной кадровой политики требуют решения ряда имеющихся проблем, таких как:
– социально-политическая нестабильность в стране, неустойчивое состояние экономики;
– нечеткость стратегической ориентации общества;
– нестабильность в том или ином аспекте структуры власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях;
См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 296.
192
– слабая законодательная и нормативная база деятельности государственного аппарата;
– недостаточная разработанность теоретической и методологической базы кадровой деятельности в сфере государственной службы в условиях формирования гражданского общества и становления рыночной экономики.
Все это затрудняет формирование кадрового корпуса государственной службы, ориентированного на работу в современных условиях, и ответственность за обеспечение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан России.
Решение имеющихся проблем возможно с учетом достижений
отечественного и мирового опыта формирования и регулирования
кадровых отношений, при опоре на богатые национальные традиции, российский менталитет, стремление людей к демократическому обновлению общества. Современная кадровая деятельность
должна быть адекватна реальным условиям и задачам развития
российского общества, она должна включать в себя прогрессивные
формы и методы подбора, использования и оценки кадров, формирования резерва и организации профессионального обучения персонала, методы по мотивации труда работников, условия социально-правовой защиты служащих.
Разработка государственной кадровой политики в условиях рыночно-экономических преобразований в обществе – это сложный,
многоэтапный, многогранный процесс. Наиболее активно этот
процесс пошел после принятия Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «Об основах муниципальной службы
Российской Федерации». В их развитии были изданы Указы Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы» (№ 361 от 4 апреля 1992 г.); «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы» (№ 810 от 6 июня
1996 г.); «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (№ 1005 от 30 июня 1996 г.);
«О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (№ 305 от 8 апреля 1997 г.);
«О денежном содержании федеральных государственных служащих» (№ 310 от 9 апреля 1997 г.); «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации»
(№ 774 от 23 июля 1997 г.); «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» (№ 983 от 3 сентября 1997 г.) и
193
др. Это направленная система мер, намеченная в Федеральной Программе «Реформирование государственной службы Российской
Федерации (2003–2005 гг.)». В порядке ее реализации приняты законы «О системе государственной службы в РФ». Нормотворческая
деятельность по вопросам формирования и укрепления персонала
органов управления не только укрепила правовые основы работы с
кадровым составом государственной службы, но и стимулировала
разработку научной базы государственной кадровой политики.
Сегодня уже можно утверждать, что заложены правовые предпосылки для целенаправленного развития государственной службы, повышения качества госаппарата, для превращения его в авангард преобразований. Определенную работу проделала комиссия по
государственному строительству, образованная по распоряжению
Президента РФ, под эгидой которой была разработана концепция
административной реформы, одним из главных аспектов ее стала
реформа госслужбы, в которой упор сделан не на структурный, а на
кадровый аспект преобразований 1 .
Острой проблемой государственной кадровой политики в государственной службе является унификация организационных
структур управления. Нестабильность организационных структур,
их неоптимальность не позволяют в полной мере реализовать целый ряд кадровых технологий.
К числу важнейших причин низкой эффективности государственного управления в настоящее время, с позиций ее кадроведческой составляющей, относятся:
– отсутствие принятой концепции государственной кадровой политики, концепции развития государственной службы и программ
их реализации;
– отсутствие действенного, наделенного не только рекомендательными, но и распорядительными полномочиями органа управления персоналом государственной службы Российской Федерации;
– низкая эффективность системы работы по управлению персоналом в аппаратах органов государственной власти всех уровней;
– правовой нигилизм руководителей и их команд по вопросам
кадровой политики и слабость научно-методического обеспечения
практики работы кадровых служб;
– низкий статус кадровых служб и их руководителей;
См.: Оболонский А. В. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // Общественные науки и современность. М., 1998. № 3. С. 7.
194
– отсутствие системы ответственности руководителей и кадровых служб за рациональное использование профессиональных возможностей государственных служащих;
– низкая профессиональная подготовленность работников кадровых служб и неспособность их работать по реализации современных кадровых технологий.
Исходным пунктом в придании кадровой деятельности системного характера, централизации и координации кадровых процессов является определение цели, перспективных и очередных задач
кадровой работы. Именно цель придает процессу формирования
персонала управления цельность, комплексность, сущностную определенность, а также стратегический, опережающий характер 1 .
Выработка целей и задач в формировании управленческих кадров
неизбежно влечет за собой поиск субъектом кадровой деятельности
адекватных средств их реализации, т. е. систему технологии – комплекса методов, приемов и организационных процессов работы по
обеспечению государственной службы квалифицированными, профессионально компетентными и высоконравственными кадрами.
Главной целью государственной кадровой политики является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном и деловом отношении позволял бы обеспечивать эффективное
функционирование и развитие государственного аппарата 2 .
Создание механизма реализации кадровой политики в системе
госслужбы – сложная теоретическая проблема, слабо разработанная в управленческой и кадроведческой науке.
Механизм реализации кадровой политики есть система кадровой деятельности, направленная на кадровое обеспечение реформ в
переходный период и опирающаяся на концепцию кадровой политики, законодательную базу, принципы, методы, способы, методики, технологии и формы кадровой работы. Опыт реформирования
общественных и экономических отношений свидетельствует, что
кадровая политика как сложное, комплексное явление может успешно реализоваться через механизм нормативно-правового, организационного, научно-информационного и учебно-методического
обеспечения. Использование этих и других видов обеспечения государственной кадровой политики позволяет эффективно проводить
ее на федеральном, региональном и местных уровнях 3 .
См.: Слатинов В. Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. Орел, 1999. С. 12.
См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 308.
См.: Государственная гражданская служба / Под ред. В. г. Игнатова. М., Ростов н/Д, 2005. С. 239–241.
195
А. С. Хацкилов
аспирант
Х. Х. Лойт
доктор юридических наук профессор
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ
ГОССЛУЖАЩИХ ЗА РУБЕЖОМ
Несмотря на разнообразие стилей государственного управления, проблема повышения качества работы госаппарата актуальна
для многих стран. Статус госслужащего, как правило, определяется законодательно. Обязательными условиями при поступлении на
государственную службу являются наличие базового образования
и специальное предварительное обучение. В целях профессионального роста на протяжении практически всей карьеры проводится
повышение квалификации, переподготовка, стажировка и т. д. Однако, несмотря на комплексность системы подготовки кадров для
госслужбы, связь между результатами обучения и дальнейшим
использованием специалистов недостаточно тесная. Принятие решения о должностном перемещении зависит от стажа работы, сдачи экзаменов, а отметка о повышении квалификации содержится
лишь в личных делах госслужащих.
Система повышения квалификации госслужащих охватывает:
курсы совершенствования; учебу, связанную с должностным продвижением; профессиональную подготовку с временным отчислением с госслужбы в резерв или с предоставлением отпуска для проведения общественно значимых научных разработок.
Существенную роль в реформировании государственной службы играет подготовка кадров. Все госслужащие Великобритании,
например, разделены на 7 классов, высшие должности относятся
к 1-му классу. Программы подготовки кадров госслужбы ориентированы на реализацию концепции государственного управления,
основной целью которой является повышение качества услуг, что
требует развития у госслужащих навыков управления переменами
и лидерского потенциала. В ходе модернизации государственного
управления была разработана «система оценки компетентности»,
определяющая требования к госслужащим и диктующая необходимость постоянного повышения профессионализма. Реализация
такого подхода дает импульс развитию положительной мотивации
196
к получению новых знаний, освоению эффективных методов работы 1 .
Основная масса служащих среднего и высшего звена обучается в
Колледже по проблемам государственной службы. Занятия проводятся по программам подготовки будущих руководителей (позволяющим получить повышение до 3-го класса включительно), специальным программам повышения квалификации для руководителей 4–7-х классов; высокопоставленные госслужащие посещают
«мастер-классы» по обучению управлению проектами, за выполнение которых они несут ответственность.
Руководителям 1–3-го классов адресованы курсы, где обучение
ведется по двум программам: «перемен», помогающей руководителям осознать значение и масштабы фундаментальных изменений,
происходящих в мире, экономической, социальной сферах и т. п.;
«эффективного лидерства», посвященной вопросам управления человеческими ресурсами. Продолжительность обучения в колледже –
22 недели, которые распределены на четыре года. Государственные
служащие, которым предстоит занять высшие должности категории
«А», получают базовое образование в университетах Оксфорда и
Кембриджа. Наряду с централизованной подготовкой госслужащих
в Великобритании используются и другие формы их обучения. Существует широкая система курсов и семинаров, организуемых министерствами и ведомствами, которые несут ответственность за подготовку кадрового резерва для выдвижения на более высокие должности и профессиональное развитие высших руководителей. Это
требует от них постоянного мониторинга потребностей в обучении
персонала и планирования его дальнейшего использования. Каждое
ведомство разрабатывает собственные планы развития управленческого звена. Содержание обучения и программы профессионального
роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и
должности, занимаемой чиновником. При всем разнообразии форм
и методов обучения общими для них являются: подготовка выпускной работы по проекту, теоретическая подготовка в учебном заведении, приобретение практического опыта. Наличие связи между результатами обучения и реализацией карьерных планов стимулирует
повышение эффективности деятельности госслужащих.
Из опыта Великобритании можно выделить следующее: содержание учебных программ должно определяться целями текущей
политики, причем основной из них является повышение качества
См.: Человек и труд. 2004. № 2.
197
оказания государственных услуг; необходима система постоянной
оценки компетентности госслужащих, определяющая требования
и обусловливающая обязательность постоянного повышения уровня профессионализма; важно создавать и развивать широкую сеть
курсов и семинаров на уровне министерств и ведомств, формируя
таким образом систему повышения квалификации, чутко реагирующую на потребности текущего периода.
Заслуживает внимания практика подготовки госслужащих в
Соединенных Штатах 1 .
Процедуры конкурсного замещения должностей, продвижения
на основе экзаменов, ежегодной аттестации стимулируют их к постоянному повышению профессионализма. Управление кадров при
президенте осуществляет методическое и организационное руководство подготовкой и повышением квалификации кадров госаппарата. Деятельность учебных заведений и центров подготовки
персонала ориентирована на руководителей среднего и высшего
звена. Обучение проводится в Вашингтонском институте управления, Институте государственной политики, Профессиональном
институте государственной политики, Американской ассоциации
управления.
В центрах проведения семинаров для административных работников организована подготовка по конкретным областям знаний.
Кроме того, существует президентская программа интернатуры
(стажировки) в области управления для поступления на госслужбу.
В ее рамках выпускники высшей школы получают назначение на
работу в федеральные исполнительные органы сроком на два года.
В течение этого периода стажеры участвуют в целевых проблемных
группах и проектах, приобретая опыт финансового планирования,
управления персоналом, государственными закупками, субсидиями и т. п. не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов.
После обязательной сдачи соответствующих экзаменов молодой
специалист поступает на гражданскую службу на должность 10-го
и более высокого класса.
Более половины американских госслужащих проходят внутриведомственную подготовку 2 . Большинство чиновников имеют
техническое, естественно-научное образование, немало среди них
См.: Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А. Ф. Ноздрачев, А. Ф. Нуртдинова, Л. А. Чиканова и др. М.,
2005. С. 527–530.
См.: Государственная гражданская служба. С. 456–459.
198
и специалистов в области социальных наук. Поэтому им крайне
необходима дополнительная подготовка по актуальным вопросам
государственного управления. Содержание обучения определяется исходя из перечня должностных обязанностей и целей, которые
должны быть достигнуты в результате исполнения этих обязанностей, а также данных экспертных опросов. В результате обобщения
полученных сведений составляются кластеры деятельности. Именно они служат основой для подготовки учебных программ, определения сроков обучения, разработки методик оценки обученности
персонала. Этот опыт распространяется и в странах Западной Европы.
Опыт США в области формирования кадров госаппарата демонстрирует продуктивность конкурсного замещения должностей,
карьерного продвижения с учетом результатов экзаменов и ежегодной аттестации персонала. Можно использовать и такую специфическую черту американской системы, как двухгодичная (для
выпускников вузов) интернатура в органах государственной власти. Такая система позволяет, во-первых, повысить квалификацию
выпускников, дополнить их теоретические знания практическими
навыками и умениями; во-вторых, принимать на государственную
службу людей, чувствующих призвание к такого рода деятельности и имеющих к ней способности.
Подготовка и повышение квалификации персонала – неотъемлемая часть работы с кадрами госслужбы в странах, обладающих
эффективной системой управления госслужбой. Эффективность
подготовки и повышения квалификации чиновников в большой
степени обусловлена тесным взаимодействием учебных заведений
(университетов, академий, школ, колледжей и пр.) с соответствующими государственными органами. Во многих западных странах за счет бюджетных средств создаются специальные учебные
заведения для подготовки кадров госслужбы, обучению в которых
предшествует строгий отбор. Широкое распространение получила
внутриведомственная подготовка. Профиль основного образования
госслужащих разнится по странам.
Обучение госслужащих охватывает теоретическую и практическую подготовку. Обучающие организации гибко реагируют на
актуальные потребности госслужбы в образовательных услугах.
Программы, построенные по модульному принципу, легко трансформируются с учетом запросов органов госуправления на подготовку персонала.
199
Учитывая нынешнее состояние государственной службы в России, представляется целесообразным позаимствовать некоторые
используемые в упомянутых национальных системах подходы к
формированию и повышению профессионализма госслужащих.
К. В. Чеглаков
кандидат юридических наук, доцент
МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
МЕЖДУНАРОДНОМУ ТЕРРОРИЗМУ
НА ТРАНСПОРТЕ
Терроризм как самостоятельный и самовоспроизводящийся социально-политический феномен насилия существовал на всем протяжении развития человеческой цивилизации. Однако сегодня, в
наступившем XXI веке, терроризм трансформировался в фактор,
который вполне способен стать причиной системного кризиса глобального уровня. Одним из фигурантов международного терроризма выступают негосударственные субъекты, в том числе (и в первую очередь) террористические структуры (группы, организации,
группировки, движения).
Необходимо отметить, что вышеупомянутый процесс коррелирует с другим, не менее грандиозным и взаимосвязанным явлением – процессом глобализации. Его важнейшей составной частью
является «транспортная революция», обеспечивающая свободное
и быстрое перемещение потоков физических лиц, товаров и услуг
в планетарном масштабе.
Корпорация RAND в 2006 году опубликовала доклад, посвященный терроризму на транспорте. В нем было проанализировано, почему атаки на воздушном транспорте вызывают столь большую панику. Указывается, в частности, что эти атаки нацелены на широко
известные и популярные цели, поэтому теракт, как правило, имеет
результатом большое число жертв, он вызывает повышенный интерес СМИ и беспокойство большого количества людей, опасающихся, что следующей жертвой могут стать они или их близкие. Всегда
циркулируют слухи, что подобные атаки могут стать регулярными
или, во всяком случае, могут быть повторены.
Показательно, что после терактов 11 сентября 2001 года в США
американцы на некоторое время стали меньше доверять самолетам
и активней пользоваться автомобилями.
200
В качестве перспективных действий, предпринимаемых для
противодействия терроризму на транспорте, отмечаются следующие функциональные блоки.
1. Совершенствование системы обеспечения собственной безопасности на транспорте, включающее в себя: ужесточение процедуры приобретения билетов, регистрации и досмотра пассажиров и
грузов (с целью исключения доступа на транспорт физических лиц
и предметов, представляющих малейшую степень угрозы); наращивание средств технического контроля и охраны объектов; формирование эксклюзивной зоны безопасности вокруг крупных транспортных узлов; всесторонняя подготовка сотрудников ведомственных
служб безопасности.
2. Совершенствование и внедрение технических средств защиты, особенно воздушных судов и в первую очередь электронных
средств защиты от попадания ракет ПЗРК.
3. Внедрение комплекса мер упреждения в целях предотвращения террористических актов. Комплекс включает: создание банка
данных на потенциально опасных пассажиров (лиц, состоящих в
радикальных политических организациях, религиозных сектах,
преступных сообществах, склонных к употреблению алкоголя на
борту, владеющих навыками рукопашного боя и т. д.); тщательная
проверка основного и технического состава служб транспорта.
4. Координация усилий и расширение взаимодействия органов
транспорта и силовых структур государства (вооруженные силы,
специальные службы, правоохранительные, пограничные и таможенные органы).
5. Совершенствование международно-правового механизма противодействия терроризму на транспорте. Существующих на данный момент конвенций уже недостаточно для полноценного регулирования взаимодействия государств в процессе борьбы с террористическими угрозами.
6. Расширение и углубление взаимодействия заинтересованных
профессиональных структур на региональном и международном
уровнях; оказание организационной, финансовой и технической
поддержки отдельным государствам, находящимся в зоне повышенного риска применительно к сфере эксплуатации транспорта и
особенно авиационным перевозкам.
Практика показала, что оборонными методами предотвратить
терроризм невозможно – можно только попытаться минимизировать риски и потери. Ведь ситуация принципиально несимметричная: террористы каждый раз пытаются изобрести что-то новое,
найти бреши в уже построенных и известных линиях защиты, а
201
оборону держат работники, в лучшем случае полностью выполняющие свои должностные инструкции. Тем не менее крупный теракт
всегда готовится заранее. Чтобы потом не предпринимать запоздалые меры, нужна неблагодарная каждодневная превентивная
работа. Например, специалисты по авиационной безопасности отмечают, что пассажирский самолет крайне уязвим для атаки переносным зенитно-ракетным комплексом, который может попасть в
руки террористов. Единственная возможность защиты, если отбросить экзотические и дорогие варианты оснащения всех самолетов
системой противоракетной обороны, – создание безопасной зоны
в радиусе 12 км вокруг аэродрома и более узких, но вытянутых в
длину примерно на 30 км полос подходов. Речь не идет о полном закрытии этой территории, но там нужен особый контроль над всеми
населенными пунктами и дорогами. Это задача территориальных
органов внутренних дел, работа участковых милиционеров.
Еще один элемент превентивной работы – внедрение системы
предварительного информирования о пассажирах. В нее входит
не только передача данных о пассажирах в пункт назначения, но
и заблаговременное изучение пассажиров по базам бронирования.
Чтобы эта система начала работать эффективно, требуется решить
как минимум три организационных момента: наладить обмен информацией между базами бронирования перевозок, договориться с
правоохранительными органами о контакте с их базами и заключить межправительственные договора об обмене информацией
между спецслужбами. Подобные методы хоть в какой-то степени
позволят работать на упреждение, а не реагировать по результатам
очередного теракта.
Негативным фактором в борьбе с терроризмом является ужесточение мер по предотвращению рисков захвата и уничтожения воздушных судов, но одновременно растут неудобства для пассажиров
и затраты авиакомпаний и аэропортов, а значит, увеличиваются
риски коммерческие. В конце XX века одной из главных тенденций в мировом воздушном транспорте была политика максимального упрощения предполетных формальностей для пассажиров,
что делало авиацию удобным и быстрым средством передвижения.
События 11 сентября 2001 года разрушили эту тенденцию.
Как пример негативного фактора также можно привести возросшие материальные затраты авиакомпаний и аэропортов, связанные
с досмотром пассажиров. Увеличившиеся очереди и задержки на
контроле приводят к опозданиям с вылетом и нарушению стыковок
рейсов. Все это неизбежно портит экономику полетов и сокращает
количество пассажиров, то есть авиакомпании сталкиваются с ком202
мерческими проблемами. На примере США уже видно, что многие
крупные перевозчики очутились на грани банкротства и отрасль
стоит перед серьезной реструктуризацией.
Реализация вышеизложенных соображений не только сложна
с организационной точки зрения, в финансовом плане, но также
весьма неоднозначна в смысле политических и морально-этических
аспектов. Внедрение таких мер, как снятие отпечатков пальцев и
сканирование сетчатки глаз пассажиров, внедрение института вооруженных приставов на борту воздушных судов не согласуются с
принципами демократии и свободы личности. И в этом тоже состоит еще одно из многочисленных негативных последствий распространения феномена, именуемого международным терроризмом.
Краткая история деятельности международного терроризма на
транспорте:
1881 год. Россия, Санкт-Петербург. Боевики организации «Народная Воля» убили царя Александра III����������������������������
�������������������������������
, взорвав его карету. Ранее
народовольцам удалось взорвать царский поезд. Народовольцы использовали «бомбовую» тактику, которую несколько десятилетий
активно применяли европейские анархисты и революционеры.
1933 год. Бельгия. Впервые в истории гражданский авиалайнер
компании Imperial AW был уничтожен в результате взрыва бомбы,
пронесенной на борт. Виновников преступления не нашли: в его
организации обвиняли коммунистов, нацистов, националистов и
анархистов. С 1950-х годов взрывы бомб на борту пассажирских самолетов стали настоящим проклятием авиакомпаний.
В 1955 году в США авиалайнер был впервые взорван преступником-одиночкой. Преступление совершил американец, желавший
получить страховку после гибели матери, находившейся на борту
самолета. Первым самолетом, уничтоженным «классическими»
террористами с помощью бомбы, был лайнер компании Cubana
Airlines, в 1976 году совершавший рейс из Барбадоса в Гавану. Погибло 73 человека. В организации этого преступления был обвинен
кубинец, бежавший из Кубы в Венесуэлу, член одной из экстремистских организаций кубинских эмигрантов-антикоммунистов.
1973 год. Испания, Мадрид. Члены баскской сепаратистской
организации ЭТА взорвали автомобиль, в котором находился премьер-министр Испании. Премьер-министр погиб. Первая успешная
бомбовая атака такого рода в современной истории.
1977 год. СССР, Москва. Первый взрыв бомбы в метро. Армянские националисты из партии «Дашнакцютюн» взорвали на станции метро «Бауманская» бомбу, заложенную в чугунную гусятницу. Погибло 6 человек. Впоследствии террористы организовывали
203
взрывы в метро в Баку (Азербайджан), Париже (Франция) и НьюЙорке (США).
1979 год. Великобритания. Боевики Ирландской Республиканской Армии доставили бомбу на борт яхты, где находился видный
британский политик – лорд Маунтбаттен. В результате взрыва лорд
и еще три человека погибли. Вероятно, это первый случай, когда
террористы организовали взрыв бомбы на борту тщательно охраняемого судна.
1979 год. Франция, Париж. Впервые мишенью террористов стали
пассажиры международных аэропортов. Взрыв в международном
аэропорту Орли организовали члены армянской террористической
организации ASALA. Семь человек погибло, 60 получили ранения.
Аэропорты на некоторое время стали одной из наиболее привлекательных мишеней для бомбистов.
В 1983 году сикхские националисты заложили бомбу в самолет
авиакомпании Air India. В результате взрыва погибли 329 пассажиров, включая членов экипажа лайнера. Это крупнейшая катастрофа такого рода. До 11 сентября 2001 года этот теракт считался
наиболее кровавым преступлением террористов.
1985 год. Болгария, Бургос. Первая террористическая атака в
пассажирском поезде. Число жертв неизвестно. Атаку организовали этнические турки – жители Болгарии.
1987 год. Пакистан, Пешавар. Террористы, вероятно связанные
с одной из враждующих афганских фракций, взорвали бомбу в рейсовом автобусе, убив несколько человек. В 1990-е годы пассажирские автобусы стали одной из излюбленных мишеней террористов.
В последние годы особенно часто подобного рода теракты происходят в Израиле.
2000 год. Йемен, Аден. Впервые террористы использовали катербомбу. Катер, нагруженный взрывчаткой и управляемый смертником из «Аль Каиды», взорвался вблизи американского эсминца
Cole. Погибло 17 моряков, 37 получили ранения. В 2000 году провалилась аналогичная атака против американского военного корабля «Sullivan».
2001 год. США. Впервые террористы захватили четыре самолета
и использовали их в качестве управляемых бомб, таранив Всемирный Торговый Центр в Нью-Йорке и здание Пентагона. В результате теракта погибли 2973 человека и 19 угонщиков. Результатом
этой атаки стало кардинальное изменение политики США и многих других стран мира, вторжение в Афганистан и Ирак, экономический кризис и т. п.
204
2001 год. США. Впервые бомба на борт самолета была доставлена
в ботинке. Террорист Ричард Рейд\Richard Reid (англичанин, принявший Ислам) пытался взорвать лайнер авиакомпании American
Airlines. Его обезвредили пассажиры и члены экипажа. С тех пор в
аэропортах США ведется досмотр обуви пассажиров.
2004 год. Испания, Мадрид. Взрыв на железнодорожном вокзале, в результате которого погибли 191 человек, получили ранения
1.4 тыс. Взрыв организовала исламистская организация, связанная с «Аль Каидой». После этой атаки Испания вывела свои войска
из Ирака – впервые террористы смогли добиться выполнения политических требований в результате взрыва бомбы. Ранее террористы часто проводили взрывы бомб на железнодорожных вокзалах:
наиболее известен теракт в Болонье (Италия) 1980 года, который
организовали неонацисты. Тогда погибло более 80 человек.
2005 год. Великобритания, Лондон. Впервые проведена крупномасштабная атака на объекты городского транспорта. В «час пик»
исламисты практически одновременно взорвали три бомбы в трех
поездах метро, часом позже был взорван автобус с пассажирами.
В результате погибли четверо террористов и 52 пассажира. Работа
лондонской подземки и многих иных служб была парализована на
несколько дней.
2006 год. Великобритания, Лондон. Спецслужбы Великобритании объявили о раскрытии заговора по взрыву трансатлантических
авиалайнеров. Террористы впервые в истории намеревались использовать «жидкую взрывчатку». Ныне большинство авиакомпаний запрещают проносить в ручной клади любого рода жидкости.
Н. Г. Янгол
доктор юридических наук, профессор
ПРОБЛЕМЫ ПРЕПОДАВАНИЯ КУРСА
«ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО» В УСЛОВИЯХ
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В современных условиях изучение курса «Гражданское право»
имеет особое важное значение. Это определяется, прежде всего,
тем, что, во-первых, все мы сталкиваемся с теми или иными вопросами гражданского права как обычные граждане. Во-вторых, не
следует забывать повышенное внимание к выпускникам юридических факультетов, так называемых непрофильных вузов, где по не
205
совсем обоснованному мнению отдельных категорий ученых, уровень подготовки юристов ниже уровня подготовки специалистов в
классических университетах.
В связи с этим хотелось бы внести некоторые предложения по
изучению курса гражданского права, одновременно обозначив основные проблемы данного курса.
1. Ввиду того, что в условиях динамичного развития рыночных
отношений законодательство очень подвижно, часто изменяется,
необходимо в конце каждого семестра или хотя бы учебного года
планировать и проводить факультативно несколько лекций, которые можно было бы назвать: «Обзор изменений в гражданском
законодательстве за I���������������������������������������������
����������������������������������������������
-е (�����������������������������������������
II���������������������������������������
-е) полугодие учебного года». В данных
лекциях можно охарактеризовать как новые нормативные акты,
появившиеся в указанный период, так и важнейшие изменения,
произошедшие в данный период.
2. С первого занятия обращать внимание студентов на необходимость постоянного отслеживания изменений в гражданском законодательстве и фиксации данных изменений. Для этого необходимо
в самом начале изучения курса предложить студентам при ведении
конспекта лекций либо оставлять широкие поля, либо после каждой пройденной темы оставлять несколько страниц для внесения
последующих изменений и дополнений. Если к моменту изучения
темы появились новые законодательные акты, необходимо ориентировать студентов на углубленное самостоятельное изучение законодательных новелл и фиксации данной предложенной работы
в конспектах лекций.
3. По причине динамичных изменений в гражданском законодательстве библиотека вуза не в состоянии своевременно пополнять
свои фонды, своевременно приобретая новую литературу. На наш
взгляд, целесообразно в каждой учебной группе назначить несколько студентов, особо интересующихся цивилистикой, ответственными по законодательству, которые бы ежедневно просматривали
периодику (в первую очередь «Парламентскую газету» и «Российскую газету»), и в случае опубликования в них нового нормативного
акта по гражданскому праву, приобретали бы эти газеты для всех
студентов группы. Данную работу можно проводить и под руководством восстановленных в ряде вузов кураторов учебных групп.
В результате такой целенаправленной работы в конце учебного
курса каждый студент будет иметь целый сборник необходимой новейшей нормативной литературы по очень сложному и объемному
курсу гражданского права.
206
Естественно, каждый студент может стать подписчиком специальных юридических журналов. Но, с одной стороны, журналы
очень дорогие по стоимости, с другой стороны, они приходят с большим опозданием и в данном плане они проигрывают в оперативности газетным источникам.
4. Поскольку теория должна сочетаться с практикой, необходима связь кафедры с такими органами, как арбитражный суд СанктПетербурга и Ленинградской области, Федеральный арбитражный
суд Северо-Западного округа, районные суды, нотариальные конторы и т. д. Студенты, окончившие 3-й курс, проходят специальную
юридическую практику в правоохранительных органах. Поэтому
данную практику можно проводить в вышеперечисленных органах
для ознакомления с работой по цивилистическим проблемам. В
рамках учебного курса по «Гражданскому процессуальному праву»
необходимо проводить групповые занятия в зале судебных заседаний, где рассматриваются наиболее интересные гражданские дела,
с тем чтобы узнать саму сущность суда и посмотреть порядок ведения судебных заседаний. Прохождение стажировок в судебных органах позволит подобрать образцы документов, изучить наиболее
интересные архивные дела, отобрать их в качестве примера, чтобы
использовать для демонстрации на лекциях и практических занятиях в виде задач.
Необходимо также проводить междисциплинарные деловые
игры, например «Рассмотрение гражданских дел в суде ���������
I��������
инстанции». Для этого либо разрабатывается условная фабула какоголибо дела, либо берется конкретное дело из практики судов.
5. На юридическом факультете организуется общественная
юридическая консультация. Направление деятельности данной
консультации может быть самое различное. Вместе с тем, нам думается, что наиболее частые обращения в нее будут по поводу нарушения прав потребителей. Ввиду важности проблемы защиты
прав потребителя для всех граждан без исключения и в первую очередь для юристов, нам представляется просто необходимым ввести
спецкурс для студентов «Защита прав потребителей в Российской
Федерации» объемом около 30 часов, в который бы входили лекции, семинары, практические занятия и обязательно практическая
работа в общественной юридической консультации факультета,
после чего в качестве итогового контроля выставлялся бы дифференцированный зачет. Имеющиеся в учебном плане спецкурсы по
защите конституционных прав граждан приобретут практическую
направленность. Наши граждане должны уметь защищать свои
207
права, а будущие юристы должны не только сами это делать, но и
учить других граждан.
6. Большое значение для успешного изучения предмета имеет участие слушателей в работе научного кружка по гражданскому праву, где должны разбираться проблемы, не вошедшие, как
правило, в лекционный курс. Необходимо силами участников научного кружка проводить научно-практические конференции по
актуальным проблемам цивилистики с публикацией наиболее интересных докладов. В ходе работы научного кружка выявляются
студенты, способные к дальнейшей научной работе, а с переходом
на многоуровневую подготовку юристов для отбора кандидатов для
продолжения обучения в магистратуре.
Важна также реферативная работа студентов по тем или другим
темам гражданского права.
Нам кажется, что целенаправленная работа по изучению гражданского права зависит не от наименования того или другого вуза,
ведущего подготовку юридических кадров. Прежде всего, она зависит от профессорско-преподавательского состава вуза, его отношения к подготовке юристов, способных решать сложные задачи
динамично развивающегося общества.
Ю. В. Ячменёв
доктор юридических наук, профессор
УСЛУГИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ БАНКОМ РОССИИ
Банковская система, будучи одним из важнейших звеньев рыночной экономики, оказывает огромное воздействие на жизнедеятельность общества в целом. От состояния банковской системы
государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательская
способность и курс по отношению к иностранным валютам. Бесперебойное и эффективное функционирование государственных
органов и учреждений, развитие суверенного государства в целом
напрямую зависят от состояния банковской системы страны, от
ее устойчивости и надежности. Без такой системы невозможно успешно осуществить государственные экономические, социальные,
политико-правовые и другие программы и проекты.
В сфере гражданского оборота Банк России занимает значительное место в качестве субъекта, предоставляющего услуги финан208
сово-кредитного характера. Одним из видов таких услуг является
кредит как деятельность по передаче на возвратных и возмездных
условиях ценностей клиентам (услугополучателям).
Кредиты Банка России предоставляются банкам в валюте Российской Федерации в целях поддержания и регулирования ликвидности банковской системы на условиях обеспеченности, срочности, возвратности и платности. Обеспечением кредитов Банка
России является залог (блокировка) ценных бумаг, включенных в
Ломбардный список (перечень ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России, и список публикуется в «Вестнике
Банка России»).
Роль Центрального банка как кредитора последней инстанции
была значительной после событий 17 августа 1998 г. Совет директоров оперативно принимал решения о внесении изменений в действующий механизм кредитования банков. В целях поддержания
ликвидности, повышения финансовой устойчивости и проведения
мероприятий по финансовому оздоровлению проблемных банков
Банк России предложил систему предоставления кредитов.
В зависимости от критериев финансового состояния банков, сроков и условий кредитования данная система содержит следующие
виды кредитов: внутридневной кредит (в течение операционного
дня); кредит «овернайт» (один рабочий день); ломбардный кредит
(от 1 до 30 календарных дней); кредит банку-санатору, осуществляющему мероприятия по санации проблемной кредитной организации (до 1 года); кредит в поддержку мер по погашению обязательств перед вкладчиками (до 6 месяцев); кредит на поддержание
ликвидности (от 1–2 месяцев до года); кредит в поддержку мер по
повышению финансовой устойчивости банка (до 1 года); стабилизационный кредит (до 1 года).
В настоящее время рефинансирование Банком России банков
осуществляется путем предоставления внутридневных кредитов,
кредитов «овернайт», а также ломбардных кредитов, на основании
заключенного Генерального кредитного договора. Генеральные
кредитные договоры на предоставление указанных кредиторов заключены с 34 банками Москвы и Московской области, а также с
тремя банками Санкт-Петербурга.
Ломбардные кредиты предоставляются уполномоченным учреждением (подразделением) Банка России на основании следующих документов:
– заключенного генерального кредитного договора;
– заявления на получение ломбардного кредита по фиксированной процентной ставке (форма № 8) или удовлетворенной (частично
209
удовлетворенной конкурентной) неконкурентной заявки на участие в ломбардном кредитном аукционе (форма № 9). Соответствующие формы можно найти в Положении Центрального Банка России «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных
бумаг» от 04.08.2003 г. № 236-П (с изменениями от 30.08.2004 г.,
28.09.2005 г.).
Ломбардные кредиты Банка России предоставляются следующими способами:
– по заявлениям банков на получение ломбардного кредита:
ломбардный кредит предоставляется в любой рабочий день по фиксированной процентной ставке, установленной Банком России;
– по результатам проведенного ломбардного кредитного аукциона: ломбардные кредиты предоставляются после проведения Банком России аукциона по процентной ставке, определяемой по итогам аукциона и публикуемой в официальном сообщении об итогах
проведения аукциона (место проведения – город Москва).
Ломбардные кредитные аукционы проводятся одним из следующих способов:
– по «американскому» способу: конкурентные заявки, вошедшие в список удовлетворенных конкурентных заявок, удовлетворяются по процентным ставкам, предлагаемым банками в указанных заявках, которые равны или превышают ставку отсечения,
установленную Банком России по результатам аукциона;
– по «голландскому» способу: конкурентные заявки, вошедшие
в список удовлетворенных конкурентных заявок, удовлетворяются
по минимальной процентной ставке, которая войдет в список удовлетворенных конкурентных заявок банков (т. е. по ставке отсечения, установленной Банком России по результатам аукциона).
Внутридневные кредиты и кредиты «овернайт» предоставляются Банком России банку на основании заключенного генерального кредитного договора. Предоставляются при предъявлении в
течение дня работы подразделения расчетной сети Банка России
расчетных документов к основному счету банка в соответствии с
законодательством Российской Федерации или договором в сумме,
превышающей остаток денежных средств по этому счету.
Кредиты «овернайт» предоставляются при наличии в конце
дня (в конце времени приема и обработки расчетных документов, предъявленных к банковским счетам клиентов Банка России
(уполномоченной РНКО)) непогашенного внутридневного кредита
Банка России. При этом представление в Банк России заявления
банка на получение внутридневного кредита и кредита «овернайт»
210
не требуется. Предоставление внутридневных кредитов и кредитов
«овернайт» банкам допускается в пределах лимитов внутридневного кредита и кредита «овернайт», рассчитываемых и устанавливаемых Банком России ежедневно по каждому банку (по каждому
основному счету банка). Расчеты производятся по приложению
№ 3, соответствующего Положения.
В соответствии с Положением ЦБР от 14 июля 2005 г. № 273-П
установлен порядок предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом векселей. Кредиты
предоставляются на срок не более 180 календарных дней, процентные ставки устанавливаются нормативными актами Банка России
и публикуется в «Вестнике Банка России». Обеспечением исполнения обязательств банков-заемщиков по кредитам Банка России является залог имущества (векселей, прав требования по кредитным
договорам организаций) или поручительство кредитной организации (поручительства кредитных организаций).
В целях снижения рисков, связанных с возможным обесценением имущества, принимаемого в обеспечение по кредитам Банка
России, нормативным актом Банка России устанавливаются поправочные коэффициенты (числовые множители в интервале от 0 до 1),
используемые для корректировки стоимости принимаемого в обеспечение имущества банка-заемщика.
Возврат банками-заемщиками кредитов Банка России и уплата
процентов по ним производится в соответствии с условиями, установленными договорами на предоставление кредита Банка России, но допускается досрочное погашение кредитов Банка России с
предварительным уведомлением Банка России в порядке, предусмотренном договорами на предоставление кредита Банка России.
Теперь обратим внимание на следующий вид услуги – банковский счет.
Порядок открытия и закрытия в Российской Федерации кредитными организациями (филиалами), подразделениями расчетной сети Банка России банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам) юридических лиц, физических лиц, индивидуальных
предпринимателей, а также физических лиц, занимающихся в
установленном законодательством Российской Федерации порядке
частной практикой, в валюте Российской Федерации и иностранных валютах, устанавливает Банк России 1 .
См.: Инструкция ЦБР от 14 сентября 2006 г. № 28-И «Об открытии и закрытии
банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)».
211
Открытие клиентам банковских счетов, счетов по вкладу (депозиту) производится банками при условии наличия у клиента правоспособности (дееспособности). Основанием открытия банковского счета, счета по вкладу (депозиту) является заключение договора
банковского счета, договора банковского вклада (депозита) и представление всех документов, определенных законодательством Российской Федерации. Если не представлены документы, подтверждающие сведения, необходимые для идентификации клиента, либо
представлены недостоверные сведения, а также в иных случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, то
клиенту может быть отказано в открытии банковского счета, счета
по вкладу (депозиту).
Банки открывают в валюте Российской Федерации и иностранных валютах: текущие счета; расчетные счета; бюджетные счета;
корреспондентские счета; корреспондентские субсчета; счета доверительного управления; специальные банковские счета; депозитные счета судов, подразделений службы судебных приставов,
правоохранительных органов, нотариусов; счета по вкладам (депозитам).
Текущие счета открываются физическим лицам для совершения расчетных операций, не связанных с предпринимательской деятельностью или частной практикой.
Расчетные счета открываются юридическим лицам, не являющимся кредитными организациями, а также индивидуальным
предпринимателям или физическим лицам, занимающимся в установленном законодательством Российской Федерации порядке
частной практикой, для совершения расчетов, связанных с предпринимательской деятельностью или частной практикой.
Бюджетные счета открываются лицам, осуществляющим операции со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации.
Корреспондентские счета открываются кредитным организациям. Банку России открываются корреспондентские счета в иностранных валютах. Корреспондентские субсчета открываются филиалам кредитных организаций.
Счета доверительного управления открываются доверительному управляющему для осуществления расчетов, связанных с деятельностью по доверительному управлению.
Специальные банковские счета открываются юридическим и
физическим лицам в случаях и порядке, установленном законода212
тельством Российской Федерации для осуществления предусмотренных им операций соответствующего вида.
Депозитные счета судов, подразделений службы судебных приставов, правоохранительных органов, нотариусов открываются
соответственно судам, подразделениям службы судебных приставов, правоохранительным органам, нотариусам для зачисления
денежных средств, поступающих во временное распоряжение при
осуществлении ими установленной законодательством Российской
Федерации деятельности и в установленных законодательством
Российской Федерации случаях.
Счета по вкладам (депозитам) открываются физическим и
юридическим лицам для учета денежных средств, размещаемых в
кредитных организациях (филиалах) с целью получения доходов
в виде процентов, начисляемых на сумму размещенных денежных
средств.
Следует обратить внимание на такую специфику, как открытие
счетов физических лиц-резидентов в банках за пределами Российской Федерации. Открытие таких счетов определены Инструкцией
ЦБР № 100-И от 14 сентября 2001 г. «О счетах физических лицрезидентов в банках за пределами Российской Федерации». Специфика заключается в том, что открытие таких счетов включает
в обязанность резидентов, осуществляющих валютные операции,
представлять органам валютного контроля все запрашиваемые документы и информацию об осуществлении валютных операций. В
данной Инструкции № 100-И в пункте 5.1 Уведомления предусмотрено, что резидент выражает согласие представлять выписки по
счету по первому требованию налогового органа.
Банк, осуществляя обслуживание клиентов, может оказывать
им также факторинговые услуги. Факторинг представляет собой
переуступку банку неоплаченных долговых требований, возникающих между контрагентами в процессе реализации продукции (товаров, работ, услуг), и является разновидностью торгово-комиссионной операции. Цель факторинговых операций – своевременное
инкассирование долгов для снижения потерь от отсрочки платежа
и предотвращения появления безналичных долгов. Использование
факторинга ускоряет получение большей части платежей, гарантирует полное погашение задолженностей, снижает расходы, связанные с ведением счетов, но факторинг – это рискованная, но высокорентабельная банковская операция, при которой процесс расчетов
интегрируется с процессом кредитования в форме адекватной рыночной экономики.
213
По составу оказываемых услуг факторинг может быть конвенционным или конфиденциальным. Конвенционный факторинг
представляет собой систему финансового обслуживания клиентов, включающую бухгалтерский учет, расчеты с поставщиками
и покупателями, страхование, кредитование, представительство.
Суть конфиденциальных факторинговых операций заключается
в том, что банк (отдел факторинга) за счет своих средств гарантирует поставщику оплату выставляемых им на определенных плательщиков платежных требований-поручений немедленно в день
предъявления их на инкассо. В свою очередь, поставщик передает
факторинговому отделу банка право последующего получения причитающихся ему платежей от этих покупателей. Факторинг может
быть открытым и закрытым. Открытый факторинг – это форма,
при которой плательщик уведомлен о том, что поставщик переуступает право получение денег факторинговому отделу банка, который указывается в расчетных документах как получатель денег от
покупателя. Закрытый факторинг свое название получил в связи
с тем, что служит скрытым источником средств для кредитования
продаж поставщиков товаров, так как никто из контрагентов клиента не осведомлен о переуступке счетов-фактур факторинговому
отделу банка. В данном случае плательщик ведет расчеты с самим
поставщиком, который после получения платежа должен перечислить полученные деньги факторинговому отделу банка.
Операцией, сходной с факторингом, является форфейтинг – форма банковского кредита, предусматривающая приобретение права
требования по оплате поставок товаров и оказанию услуг, принятия риска исполнения этих требований и их инкассирование.
Определив виды услуг, предоставляемых Банком России, рассмотрим и вопросы специфики расчетно-кредитных отношений. В
раскрытии данного тезиса, на наш взгляд, важно сделать акцент на
выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных
банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации,
то есть необходимо раскрыть ответственность Банка России. Для
начала обобщим основные понятия, такие как вклад, вкладчик,
выплата Банка России.
Вклад представляет собой денежные средства в валюте Российской Федерации или в иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в банке, не участвующем в системе страхования
вкладов, на территории Российской Федерации на основании договора банковского вклада или договора банковского счета, включая
капитализированные (причисленные) проценты на сумму вклада;
214
вкладчик – гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства, заключившие с банком договор
банковского вклада или договор банковского счета, либо любое из
указанных лиц, в пользу которого внесен вклад; а выплата Банка
России – денежная сумма, подлежащая выплате вкладчику.
Выплаты Банка России осуществляются по вкладу (вкладам) в
размере, в порядке и при наличии условий, которые установлены
Федеральным законом «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в
системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» 1 .
Для принятия Банком России решения об осуществлении указанных выплат необходимо одновременное наличие следующих
условий: 1) вынесение арбитражным судом решения о признании
кредитной организации банкротом; 2) истечение установленного
Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» срока для
осуществления предварительных выплат кредиторам первой очереди.
Но есть и условия, по которым выплаты не осуществляются:
1) размещенным на банковских счетах физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, если эти счета открыты в связи с указанной деятельностью; 2) размещенным физическими лицами в банковские
вклады на предъявителя, в том числе удостоверенные сберегательным сертификатом и (или) сберегательной книжкой на предъявителя; 3) переданным физическими лицами банкам в доверительное
управление; 4) размещенным во вклады в находящихся за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской Федерации.
Размер выплат Банка России определяется исходя из 100 %
суммы признанных в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве) требований вкладчика, определенных в
соответствии со статьей 4 вышеупомянутого Федерального закона,
не превышающей 100000 рублей, плюс 90 % процентов суммы признанных в соответствии с законодательством о несостоятельности
(банкротстве) требований вкладчика, и превышающей 100000 руб См.: Федеральный Закон от 29 июля 2004г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих
в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской
Федерации» (с изменениями от 27 июля 2006 г.).
215
лей, но в совокупности не более 190000 рублей, за вычетом сумм
предварительных выплат кредиторам первой очереди, осуществленных конкурсным управляющим в соответствии с Федеральным
законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Если признанный банкротом банк выступал по отношению
к вкладчику также в качестве кредитора, размер выплаты Банка
России определяется исходя из разницы между суммой признанных в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве) требований вкладчика и суммами встречных требований
данного банка к вкладчику и предварительных выплат кредиторам
первой очереди, осуществленных конкурсным управляющим в соответствии с названным выше законом.
Существует определенный порядок выплат. Выплаты Банка России могут осуществляться по заявлению об осуществлении выплаты
Банка России как наличными денежными средствами, так и путем
перечисления денежных средств на счет в банке, указанный заявителем. Осуществление выплат Банка России производятся Банком
России через банки-агенты, действующие от имени Банка России и
за его счет. Порядок взаимодействия банков-агентов с Банком России устанавливается Банком России. Порядок конкурсного отбора
банков-агентов устанавливается Банком России. Выплаты Банка
России не осуществляются в случаях, если не представлены соответствующие документы и отсутствует информация о вкладчике.
В случае отказа в осуществлении выплаты Банка России банк-агент
обязан в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения направить заявителю уведомление, которое может быть обжаловано в
судебном порядке в течение 30 дней со дня его направления. Банкагент в течение пяти рабочих дней после окончания осуществления
выплат Банка России направляет по одному экземпляру оригинала
реестра произведенных выплат Банка России конкурсному управляющему и в Банк России, а также осуществляет возврат Банку
России суммы невостребованных вкладчиками денежных средств,
предоставленных Банком России для целей осуществления выплат
Банка России. После осуществления выплат Банка России банкомагентом к Банку России переходят права требования вкладчиков к
самому банку-банкроту в пределах средств, фактически выплаченных банком-агентом (банками-агентами).
Наконец, важным видом деятельности, осуществляемой Банком
России, является поддержка эквивалентности в гражданском обороте, т. е. расчетные обязательства. Прежде всего, безналичные
расчеты, которые осуществляются через кредитные организации и
Банк России (его филиалы), в частности.
216
По счетам, открытым на основании договора банковского счета или договора корреспондентского счета (субсчета), если иное
не установлено законодательством и не обусловлено используемой
формой расчетов осуществление безналичных расчетов определено
Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации, но
следует отметить, что данное положение не распространяется на
порядок осуществления безналичных расчетов с участием физических лиц 1 .
Расчетные операции по перечислению денежных средств через
кредитные организации (филиалы) могут осуществляться с использованием: корреспондентских счетов, открытых в Банке России;
таких же счетов, открытых в других кредитных организациях;
счетов участников расчетов, открытых в небанковских кредитных
организациях, осуществляющих расчетные операции; счетов межфилиальных расчетов, открытых внутри одной кредитной организации.
Осуществление безналичных расчетов по счетам производится в
определенных формах. Формы безналичных расчетов избираются
клиентами банков самостоятельно. Существуют следующие формы
безналичных расчетов.
Платежным поручением является распоряжение владельца
счета (плательщика) обслуживающему его банку, оформленное
расчетным документом, перевести определенную денежную сумму на счет получателя средств, открытый в этом или другом банке.
Платежное поручение исполняется банком в срок, предусмотренный законодательством, или в более короткий срок, установленный
договором банковского счета либо определяемый применяемыми в
банковской практике обычаями делового оборота.
Платежными поручениями могут производиться: перечисления
денежных средств за поставленные товары, выполненные работы,
оказанные услуги; перечисления денежных средств в бюджеты
всех уровней и во внебюджетные фонды; перечисления денежных
средств в целях возврата/размещения кредитов (займов)/депозитов
и уплаты процентов по ним; перечисления денежных средств в других целях, предусмотренных законодательством или договором.
В соответствии с условиями основного договора платежные поручения могут использоваться для предварительной оплаты товаров, работ, услуг или для осуществления периодических платежей.
См.: Положение Банка России от 03.10.2002 г. № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации» (в ред. Указаний ЦБ РФ от 03.03.2003 № 1256-У от
11.06.2004 г. № 1442-У).
217
Платежное поручение составляется на бланке формы 0401060, все
бланки отражены в данном Положении. Платежные поручения
принимаются банком независимо от наличия денежных средств
на счете плательщика. После проверки правильности заполнения
и оформления платежных поручений на всех экземплярах (кроме
последнего) принятых к исполнению платежных поручений в поле
«Поступ. в банк плат.» ответственным исполнителем банка проставляется дата поступления в банк платежного поручения. Последний экземпляр платежного поручения, в котором в поле «Отметки банка» проставляются штамп банка, дата приема и подпись
ответственного исполнителя, возвращается плательщику в качестве подтверждения приема платежного поручения к исполнению.
Допускается частичная оплата платежных поручений из картотеки по внебалансовому счету № 90902 «Расчетные документы, не
оплаченные в срок». Об исполнении платежного поручения не позже следующего рабочего дня после обращения плательщика в банк,
если иной срок не предусмотрен договором банковского счета, банк
обязан информировать.
При расчетах по аккредитиву банк, действующий по поручению
плательщика об открытии аккредитива (банк-эмитент), обязуется
произвести платежи в пользу получателя средств по представлении
последним документов, соответствующих всем условиям аккредитива, либо предоставить полномочие другому банку (исполняющий
банк) произвести такие платежи. В качестве исполняющего банка
может выступать банк-эмитент, банк получателя средств или иной
банк. Аккредитив обособлен и независим от основного договора.
Банками могут открываться следующие виды аккредитивов:
покрытые (депонированные) и непокрытые (гарантированные); отзывные и безотзывные (могут быть подтвержденными).
При открытии покрытого (депонированного) аккредитива банкэмитент перечисляет за счет средств плательщика или предоставленного ему кредита сумму аккредитива (покрытие) в распоряжение исполняющего банка на весь срок действия аккредитива.
При открытии непокрытого (гарантированного) аккредитива
банк-эмитент предоставляет исполняющему банку право списывать средства с ведущегося у него корреспондентского счета банка-эмитента в пределах суммы аккредитива либо указывает в аккредитиве иной способ возмещения исполняющему банку сумм,
выплаченных по аккредитиву в соответствии с его условиями. Порядок списания денежных средств с корреспондентского счета банка-эмитента по непокрытому (гарантированному) аккредитиву, а
также порядок возмещения денежных средств по непокрытому (га218
рантированному) аккредитиву банком-эмитентом исполняющему
банку определяется соглашением между банками. Порядок возмещения денежных средств по непокрытому (гарантированному) аккредитиву плательщиком банку-эмитенту определяется в договоре
между плательщиком и банком-эмитентом.
В случае изменения условий или отмены отзывного аккредитива банк-эмитент обязан направить соответствующее уведомление
получателю средств не позже рабочего дня, следующего за днем изменения условий или отмены аккредитива.
Условия безотзывного аккредитива считаются измененными
или безотзывный аккредитив считается отмененным с момента получения исполняющим банком согласия получателя средств. Частичное принятие изменений условий безотзывного аккредитива
получателем средств не допускается. По просьбе банка-эмитента
безотзывный аккредитив может быть подтвержден исполняющим
банком с принятием на себя обязательства, дополнительного к обязательству банка-эмитента, произвести платеж получателю средств
по представлении им документов, соответствующих условиям аккредитива (подтвержденный аккредитив). Условия подтвержденного аккредитива считаются измененными или аккредитив считается отмененным с момента получения банком-эмитентом согласия
исполняющего банка, подтвердившего аккредитив, и получателя
средств. Об открытии аккредитива и его условиях банк-эмитент
сообщает получателю средств через исполняющий банк либо через
банк получателя средств с согласия последнего. Платеж по аккредитиву производится в безналичном порядке.
Чек – это ценная бумага, содержащая ничем не обусловленное
распоряжение чекодателя банку произвести платеж указанной в
нем суммы чекодержателю. Чекодателем является юридическое
лицо, имеющее денежные средства в банке, которыми он вправе
распоряжаться путем выставления чеков, чекодержателем – юридическое лицо, в пользу которого выдан чек, плательщиком – банк,
в котором находятся денежные средства чекодателя. Порядок и
условия использования чеков в платежном обороте регулируются
Гражданским кодексом Российской Федерации, а в части, им не
урегулированной, – другими законами и банковскими правилами.
Чек оплачивается плательщиком за счет денежных средств чекодателя. Чекодатель не вправе отозвать чек до истечения установленного срока для его предъявления к оплате. Представление чека
в банк, обслуживающий чекодержателя, для получения платежа
считается предъявлением чека к оплате. Для осуществления безналичных расчетов могут применяться чеки, выпускаемые кредит219
ными организациями, и могут использоваться клиентами кредитной организации, выпускающей эти чеки, а также в межбанковских расчетах при наличии корреспондентских отношений. Чеки,
выпускаемые кредитными организациями, не применяются для
расчетов через подразделения расчетной сети Банка России.
Чеки, выпускаемые кредитными организациями, могут применяться в межбанковских расчетах на основании договоров, заключаемых с клиентами, и межбанковских соглашений о расчетах чеками в соответствии с внутрибанковскими правилами проведения
операций с чеками, разрабатываемыми кредитными организациями и определяющими порядок и условия использования чеков.
Межбанковское соглашение о расчетах чеками может предусматривать: условия обращения чеков при осуществлении расчетов; порядок открытия и ведения счетов, на которых учитываются
операции с чеками; состав, способы и сроки передачи информации,
связанной с обращением чеков; порядок подкрепления счетов кредитных организаций – участников расчетов; обязательства и ответственность кредитных организаций – участников расчетов; порядок изменения и расторжения соглашения.
Внутрибанковские правила проведения операций с чеками, определяющие порядок и условия их использования, должны предусматривать: форму чека, перечень его реквизитов (обязательных,
дополнительных) и порядок заполнения чека; перечень участников расчетов данными чеками; срок предъявления чеков к оплате;
условия оплаты чеков; ведение расчетов и состав операций по чекообороту; бухгалтерское оформление операций с чеками; порядок
архивирования чеков.
Расчеты по инкассо представляют собой банковскую операцию,
посредством которой банк (банк-эмитент) по поручению и за счет
клиента на основании расчетных документов осуществляет действия по получению от плательщика платежа. Для осуществления
расчетов по инкассо банк-эмитент вправе привлекать другой банк
(исполняющий банк). Расчеты по инкассо осуществляются на основании платежных требований, оплата которых может производиться по распоряжению плательщика (с акцептом) или без его
распоряжения (в безакцептном порядке), и инкассовых поручений, оплата которых производится без распоряжения плательщика
(в бесспорном порядке).
Платежные требования и инкассовые поручения предъявляются получателем средств (взыскателем) к счету плательщика через
банк, обслуживающий получателя средств (взыскателя).
220
Получатель средств (взыскатель) представляет в банк указанные расчетные документы при реестре переданных на инкассо
расчетных документов, составляемом в двух экземплярах. После
проверки правильности заполнения на всех экземплярах принятых расчетных документов проставляется штамп банка-эмитента,
дата приема и подпись ответственного исполнителя. Непринятые
документы вычеркиваются из реестра переданных на инкассо расчетных документов и возвращаются получателю средств (взыскателю), количество и сумма расчетных документов в реестре исправляются. Банк-эмитент, принявший на инкассо расчетные документы, принимает на себя обязательство доставить их по назначению.
Данное обязательство, а также порядок и сроки возмещения затрат
по доставке расчетных документов отражаются в договоре банковского счета с клиентом. При отсутствии или недостаточности
денежных средств на счете плательщика и при отсутствии в договоре банковского счета условия об оплате расчетных документов
сверх имеющихся на счете денежных средств платежные требования, акцептованные плательщиком, платежные требования на
безакцептное списание денежных средств и инкассовые поручения
(с приложенными в установленных законодательством случаях исполнительными документами) помещаются в картотеку по внебалансовому счету ����������������������������������������������
N���������������������������������������������
90902 «Расчетные документы, не оплаченные в
срок» с указанием даты помещения в картотеку.
Исполняющий банк обязан известить банк-эмитент о помещении расчетных документов в картотеку по внебалансовому счету
N�������������������������������������������������������������
90902 «Расчетные документы, не оплаченные в срок», направив
извещение о постановке в картотеку формы 0401075 (приложение
23 к настоящему Положению). Указанное извещение направляется
исполняющим банком банку-эмитенту не позже рабочего дня, следующего за днем помещения расчетных документов в картотеку.
При этом на оборотной стороне первого экземпляра расчетного документа делается отметка о дате направления извещения, проставляется штамп банка и подпись ответственного исполнителя.
Банк-эмитент доводит извещение о постановке в картотеку до
клиента по получении извещения от исполняющего банка. Оплата
расчетных документов производится по мере поступления денежных средств на счет плательщика в очередности, установленной
законодательством. Допускается частичная оплата платежных
требований, инкассовых поручений, находящихся в картотеке по
внебалансовому счету �����������������������������������������
N����������������������������������������
90902 «Расчетные документы, не оплаченные в срок». Частичная оплата производится платежным ордером
221
формы 0401066 в порядке, аналогичном порядку частичной оплаты платежного поручения.
Но в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поручения клиента по получению платежа на основании платежного
требования или инкассового поручения банк-эмитент несет перед
ним ответственность в соответствии с законодательством.
В заключение отметим, что одной из особенностей Центрального банка Российской Федерации является то, что в соответствии с
действующим законодательством получение прибыли не является целью его деятельности. Хотя анализ положений нормативных
правовых актов, а также банковской деятельности Банка России
вызывает сомнение в однозначности этой нормы. Представляется,
что основной причиной отрицания того факта, что деятельность
Банка России направлена на извлечение прибыли, является особый статус, который придается Центральному банку в связи с осуществляемыми им полномочиями.
222
Содержание
Секция 1. Актуальные проблемы права и государства................ 3
Н. Б. Алати. Социальная структура осетинского общества накануне вхождения в состав российской империи............................... 3
А. А. Боер. Институт защиты неимущественных конституционных прав и свобод в российском законодательстве и образовании..... 5
К. А. Воскресенский. Проблемы совершенствования специальных оснований освобождения от уголовной ответственности, содержащихся в главе 24 УК РФ ........................................................ 8
С. С. Громыко. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства............................ 12
Ф. М. Городинец. Общая характеристика международно-правовых актов в сфере применения принудительных мер, связанных с
изоляцией от общества. ............................................................. 18
В. А. Иванов. Насилие насильников в эпоху строгого государства(к 70-летию начала «Большого террора» в Ленинграде и области
летом 1937 года)....................................................................... 22
Н. С. Кочикян. Роль юридических гарантий прав человека на
свободу совести и свободу вероисповедания в российской федерации
28
В. В. Лысенко. Правонарушения в сфере общественной нравственности: криминологический аспект проблемы........................... 30
В. В. Лысенко. Азартные игры в дореволюционной россии: криминологический аспект............................................................. 36
В. В. Рубан. Правовые обычаи лопарей (саамов) в дореволюционной россии............................................................................ 45
В. В. Рубан. Формирование правового статуса саамов в советский период............................................................................. 49
А. А. Смольяков. Правовые отношения и механизм правового
регулирования эвтаназии в российской федерации....................... 53
О. Э. Старовойтова. Соматические права и генетический
риск....................................................................................... 58
И. В. Тяпкина. Образование и его социальное значение в условиях демократического государства............................................. 63
К. В. Чеглаков. Интеграция российской федерации в международный рынок транспортных услуг.......................................... 68
О. Г. Федорова. Бедность в россии в 90-е гг.: проблема определения (теория вопроса).............................................................. 73
В. В. Цмай. Эволюция определения понятия вакф в мусульманском праве............................................................................... 81
Т. М. Хлусов. Духовность и правовая культура человека............ 95
Н. Г. Янгол. Зарождение и генезис института акционерных
обществ в россии....................................................................... 100
Секция 2. Актуальные проблемы отраслевых наук.................... 106
Г. А. Агаев. Некоторые вопросы, касающиеся определения
объекта состава незаконного предпринимательства....................... 106
А. В. Баженов. Психические аномалии и преступное поведение несовершеннолетних........................................................... 110
В. М. Боер. Общеевропейская система высшего образования.
Юридическое образование и болонский процесс............................ 113
223
А. Л. Боер. Типология несовершеннолетних преступников......... 115
В. В. Боер. Некоторые вопросы теории и практики исследования конституционно-правового статуса субъекта российской федерации...................................................................................... 118
Е. В. Болотина. Объективные предпосылки использования французского опыта организации муниципального управления в россии120
С. С. Бородин. Государственное управление и его основные
характеристики (признаки)........................................................ 123
В. С. Бялт. Основные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности
сотрудников органов внутренних дел........................................... 126
А. А. Губко. Понятие объекта воинского преступления.............. 136
И. Н. Евсюнин. Криминалистическое значение кличек.............. 140
Н. С. Кочикян. Исторический аспект, генезис и эволюция права
человека на свободу совести и свободу вероисповедания................. 142
В. В. Кузьмин. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг
как направление административной реформы российской федерации ....................................................................................... 146
А. Малахова. Дотации и трансферты как источники финансирования французских муниципалитетов......................................... 153
С. П. Малков. Становление и развитие правовых основ космической деятельности в россии..................................................... 157
С. П. Малков. Правовые основы управления космической отраслью россии.............................................................................. 161
Л. И. Милькаманович. Некоторые особенности правового статуса муниципальных служащих во франции................................ 166
М. А. Оводенко. Порядок образования, структура и организация работы региональных советов во франции.............................. 170
М. В. Сербин, И. Г. Петрова. Независимость и самостоятельность судей арбитражных судов субъектов российской федерации ....................................................................................... 174
М. В. Сербин, Д. А. Пономарев. Особенности заключения договора подряда с участием подразделений органов внутренних дел..... 177
С. Н. Уразалина. Европейское право о пределах ограничения
права на свободу передвижения и выбора места жительства и российское законодательство.......................................................... 185
А. С. Хацкилов, Х. Х. Лойт. Политика государства в отношении кадров государственной службы........................................... 191
А. С. Хацкилов, Х. Х. Лойт. Образовательные системы профессиональной подготовки госслужащих за рубежом.......................... 196
К. В. Чеглаков. Меры противодействия международному терроризму на транспорте............................................................... 200
Н. Г. Янгол. Проблемы преподавания курса «гражданское право» в условиях современной россии............................................. 205
Ю. В. Ячменёв. Услуги, предоставляемые банком россии.......... 208
224
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
63
Размер файла
1 314 Кб
Теги
probl, konstituts, obshestve
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа