close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Lloit

код для вставкиСкачать
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
Х. Х. Лойт, М. В. Сербин, А. С. Пучнин
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
И ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ
Монография
Санкт-Петербург
2014
УДК 342.8
ББК 67.400.5
Л 72
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации, руководитель магистерской программы
«Правозащитная деятельность» П. П. Глущенко
профессор кафедры конституционного и международного права
Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук,
профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации А. А. Смольяков
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
Лойт, Х. Х., Сербин, М. В., Пучнин, А. С.
Л 72 Избирательное право Российской федерации: современное состояние и проблемы модернизации: монография / Х. Х. Лойт,
М. В. Сербин, А. С. Пучнин. — СПб.: ГУАП, 2014. — 192 с.
ISBN 978-5-8088-0892-8
Представленное монографическое исследование посвящено проблемам модернизации избирательного права Российской Федерации. Как и в любом другом правовом государстве, в России институт выборов является одной из форм непосредственной демократии
и способом формирования населением органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако в силу постоянных
кардинальных изменений федерального и как следствие регионального избирательного законодательства, в рассматриваемой области
возникает немало правовых коллизий и проблем.
Монографическое исследование может быть использовано
в учебно-методической, научно-исследовательской и практической
сферах.
Предназначено для подготовки специалистов высшей квалификации в сфере избирательной системы.
УДК 342.8
ББК 67.400.5
ISBN 978-5-8088-0892-8
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2014
© Лойт, Х. Х., Сербин, М. В.,
Пучнин, А. С., 2014
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью
модернизации политической системы общества, что неизбежно потребует нормативного закрепления механизмов реализации и гарантий конституционных прав граждан в свете проводимых реформ. Сложившийся государственно-правовой порядок определяет
избирательное право как единственный гарант народовластия.
Однако поверхностный анализ конституционно-правового регулирования избирательного права не позволяет говорить о роли
избирательного права как гарантии демократии. В действующей
Конституции РФ отсутствует специальная глава, регулирующая
основные принципы избирательного права. Несмотря на активное
обсуждение среди конституционалистов различных проектов избирательного кодекса, таковой до сих пор не принят.
Избирательное право в сложившейся политической системе носит ярко выраженный общественно-политический характер, то
есть вместо того, чтобы выступать основным регулятором общественно-политических отношений мы вынуждены говорить о зависимости индекса избирательного права от интересов отдельных
политических субъектов. Однако носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного
самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти
народа являются референдум и свободные выборы.
Сложившаяся многоуровневая система норм избирательного права порождает многочисленные коллизии и не позволяет говорить о единой структуре реализации конституционного права
граждан избирать и быть избранным.
Российская Федерация переживает сейчас один из сложнейших
периодов модернизации политической системы в условиях общественного недоверия к власти. Одна из важнейших задач этого периода – превращение народовластия из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт. К наиболее
эффективной форме разрешения этой задачи относятся свободные
и справедливые выборы. В России уже сегодня они стали действенным механизмом формирования и ротации власти, обеспечивающим ее преемственность и политическую стабильность. Процесс
формирования федеральных, региональных органов государствен3
ной власти и органов местного самоуправления убедительно свидетельствует о стремлении России к дальнейшему развитию демократии.
Конституция РФ закрепила политический и правовой статус
гражданина РФ как субъекта избирательного права и определила
выборы как структурообразующий принцип организации государственной власти. Однако, многие граждане не испытывают пока
доверие к данному институту и считают его формальностью, нивелируя ценность избирательного права. Таким образом, вопрос модернизации избирательного права требует, прежде всего, пересмотра ценностной концепции избирательного права граждан. Большинство ведущих российский правоведов в своих исследованиях,
главным образом, обращали внимание на систематизацию источников избирательного права, оставляя в стороне его этическую сторону и ценностное содержание. При этом, следует учесть, что любой нормативно-правовой акт имеет свой срок действия и любой,
даже самый совершенный, нормативно-правовой акт имеет тенденцию устаревать, делая малозначительными проведенные по
нему исследования. Вместе с тем ценностное содержание избирательного права не теряет со временем своей общественной значимости.
Таким образом, значимость выборов как инструмента государственного и всего общественного развития, распространение избирательных процессов на новые области общественных отношений, увеличение массива нормативно-правовых актов о выборах
и его разноуровневый характер, неоднозначность подходов и решений в отношении принципиальных юридических новелл свидетельствуют о новом этапе в развитии российского избирательного
права, который в свою очередь предполагает дальнейший анализ
новейших законоположений и практики их применения и на этой
­основе усиление эффективности законодательства.
Цель модернизации избирательного права – обеспечить возможность совместить динамику реализации общественно-политических процессов и незыблемость ценностного содержания избирательного права.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования механизма реализации избирательного права в период модернизации политической системы Российской Федерации.
Предметом исследования является нормативно-правовые акты,
судебная практика и правовая доктрина.
4
Цель и основные задачи исследования. Целью работы является проведение комплексного исследования по проблемам конституционно-правового регулирования избирательного права в условиях
модернизации политической системы Российской Федерации.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
– рассмотреть сущность избирательного права, сформулировать
авторское определение избирательного права как отрасли и качественной ценности;
– провести подробный системный анализ отдельных институтов
избирательного права, разрешить проблему соотношения отрасли,
подотрасли и института избирательного права;
– провести историко-правовой анализ развития избирательного права, определить хронологию и основные тенденции, выделить
положительный опыт;
– классифицировать принципы избирательного права;
– выявить основные противоречия, возникающие при реализации норм избирательного права;
– провести анализ основных направлений модернизации политической системы Российской Федерации и оценить их влияние на
избирательное право;
– исследовать феномен правовой культуры и электоральной активности избирателей, исследовать феномен абсентеизма, его природу и источники;
– выработать основополагающие направления модернизации
избирательного права.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативно-правовые акты, конституции и уставы субъектов Федерации, уставы органов
местного самоуправления, действующее федеральное и региональное законодательство в сфере организации и проведения выборов,
а также ведомственные нормативные правовые акты. В работе использованы постановления Конституционного Суда Российской
Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том,
что полученные в процессе исследования результаты и основанные
на них теоретические выводы и предложения пополняют потенциал науки конституционного права и могут повлиять на процесс видоизменения и совершенствования отдельных норм и положений
конституционного законодательства, регулирующего избирательное право. Результаты исследования могут послужить в качестве
5
исходного материала для подготовки учебных и учебно-методических материалов, последующих научных исследований проблем
правового регулирования избирательного права, что в свою очередь
приведет к повышению качества подготовки специалистов высшей
квалификации в данной области.
Практическая значимость результатов исследования состоит
в том, что выводы и положения, содержащиеся в данной работе,
могут быть использованы для совершенствования законодательной
и нормативно-правовой базы Российской Федерации, а также внедрены в деятельность избирательных комиссий всех уровней.
6
Глава 1. Концептуальные основы модернизации избирательного
права в Российской Федерации
1.1. Модернизация и трансформация как базовые преобразователи политической системы
Ключевым аспектом данного параграфа являются такие неоднозначные понятия как «модернизация» и «трансформация». Данные
термины широко встречаются в трудах различных ученых по социологии, экономике и праву, однако в работах не прослеживаются
попытки сформулировать доктринальное определение данным понятиям, рассматривая лишь происходящие социальные процессы,
причем зачастую этим двум терминам придается синонимичное
значение, что приводит к умалению научных исследований.1
Аналогичный подход прослеживается и в нормативно-правовых
актах. Так, например, в Послании Президента РФ Федеральному
Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г., в частности, было отмечено, что «в XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах
демократии. Вместо примитивного сырьевого хозяйства мы создадим умную экономику, производящую уникальные знания, новые
вещи и технологии, вещи и технологии, полезные людям. Вместо
архаичного общества, в котором вожди думают и решают за всех,
станем обществом умных, свободных и ответственных людей»2.
Перед российской юридической наукой и практикой стоит задача
не просто переосмысления, но в известном смысле нового осмысления сущности и содержания модернизации как фактора развития
российского права на современном этапе.
В современной социологии модернизация определяется как
«общественно-исторический процесс, в ходе которого традиционные общества становятся прогрессивными, индустриально разви1 См. напр.: В.В. Ралько. Актуальные интеграционные процессы и общий вектор модернизации российской правовой системы // Российская юстиция, 2011,
№ 9. С. 14–17; В.А. Холопов. Актуальные тенденции модернизации института муниципальных выборов в РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2012,
№ 2. С. 4–6; В.А. Холопов. Модернизация институтов непосредственной демократии в условиях информатизации: муниципальное измерение // Государственная
власть и местное самоуправление, 2011, № 10. С. 12; П.Н. Панченко. Стратегия модернизации России, право, правовая наука // Государственная власть и местное самоуправление, 2011, № 2. С. 7–11 и др.
2 http://kremli№.ru/tra№scripts/5979
7
тыми. В классической социологии этот термин осмыслялся Дюркгеймом как процесс социальной дифференциации, посредством
которого осуществлялось общественное разделение труда; М. Вебером – как процесс рационализации, в ходе которого хозяйствующие субъекты стремились максимально повысить собственную
экономическую отдачу; Марксом – как процесс товаризации, в ходе которого товары и услуги все более и более производились для
рынка».1 Решающим фактором модернизации выступает преодоление, а также замена традиционных ценностей, препятствующих
социальному изменению и экономическому росту, на ценности, мотивирующие хозяйствующих субъектов на инновационную деятельность – разработку, создание и распространение новых технологий и генерирование новых организационно-экономических отношений.2
И если с этой точки зрения, принимая ее в целом, обратиться
к проблематике развития российского избирательного права на современном этапе, можно выделить три основных аспекта, по которым следовало бы рассматривать влияние потребностей модернизации на развитие российского избирательного права.
1. Экономический аспект – модернизация хозяйственных отношений, придание субъектам избирательного процесса большей экономической независимости, с сохранением института ограничения
международного финансирования избирательных компаний в Российской Федерации.
2. Научно-технический и инновационный аспекты – совершенствование механизмов избирательного процесса, их автоматизация
и транспарентность. Соответственно, чем меньше промежуток времени между окончанием голосования и подведением официальных
итогов, тем меньше сомнений будут вызывать результаты выборов.
3. Моральный аспект модернизации – формирование социальной потребности в реализации активного избирательного права путем культивирования гражданской ответственности за протекающие в стране социально-политические процессы.
Однако прежде чем рассмотреть подробнее обозначенные направления, обратимся к вопросу: имеет ли смысл говорить о правовой модернизации (как следствие и модернизации избирательного права) как некоем самобытном аспекте общественной модернизации.
1 Социология: Энциклопедия / Сост. А.А. Грицанов, В.Л. Абушенко, Г.М. Евелькин, Г.Н. Соколова, О.В. Терещенко. М., 2012.С.112.
2 Там же.
8
Если понимать модернизацию как «изменение, усовершенствование, отвечающее современным требованиям»1, – суть обозначенной проблемы сводима к следующему: насколько система российского права способна объективно отражать текущий характер общественных отношений и соответствовать ожиданиям общественности в связи с их регулированием.
Таким образом, проблему правовой модернизации можно упрощенно свести к оценке качества и эффективности обеспечения законодательства, а применительно к теме исследования – к проблеме
повышения качества и эффективности механизмов реализации избирательных прав граждан сообразно текущему моменту и наличествующим либо желательным тенденциям общественного развития.
Постольку, поскольку о проблемах качества и эффективности
избирательного законодательства в российской юридической науке
уже было сказано немало2, в дополнение можно отметить, что правовая модернизация, реформы в сфере избирательных отношений
не должны носить революционный характер – скорее следует акцентировать внимание на проблеме роста согласованности действующих правовых институтов, качестве собственно правовых институтов с точки зрения их полноты и определенности, внутренней непротиворечивости и степени общественного доверия. В основание
правовой модернизации должны быть, очевидно, положены такого рода данные, как качественные, а равно статистические исследования в сфере правоприменения, специальные социологические
опросы с привлечением научного и экспертного сообществ страны в том числе. Еще одним направлением правовой модернизации
можно признать необходимость роста специализации и сопутствующего ей уточнения и разграничения сфер действия различных
правовых норм, институтов, отраслей права, в том числе на фоне
анализа их общей социальной, а также экономической, с одной стороны, и морально-нравственной, с другой стороны, обусловленности и обоснованности.
В таком представлении, правовая модернизация позволит сформировать некий, адекватный обстоятельствам современного обще1 См., например: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М., 1984. С.213.
2 См., например, ставшие, без преувеличения говоря, классическими работы:
Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980; Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965.
№ 8; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства / Под ред.
Я.А. Куника. М., 1993; и др.
9
ственного развития, фундамент для последующей интеграции различных аспектов избирательного права в качестве основы правового регулирования основополагающих общественных институтов,
посредством компромиссного разрешения сложных социально-экономических конфликтов.
И, переходя далее к иным аспектам модернизации как фактора правового развития страны, отметим следующие существенные,
с нашей точки зрения, моменты.
С учетом запроса на формирование инновационной экономики,
очевидно, требуются соответствующие дополнительные и специальные «настройки» законодательства, вопросов охраны избирательных прав граждан, правового регулирования передачи информации и др.
Более остро, на наш взгляд, стоит проблема моральной модернизации российского общества и ее воздействия на развитие избирательного права, с одной стороны, а с другой стороны, соответственно, необходимость ее трансформации в те или иные правовые формы, интеграции в существующий формат правовой
системы.
В данном случае, речь, с нашей точки зрения, идет о том, что на
сегодняшний день все более рельефно проявляет себя такой процесс, который можно в целом обозначить как гуманизация права
– процесс интеграции морали и права, а точнее говоря, интеграции
морали в право. И, несмотря на то, что гуманизация права, можно сказать, процесс исторический, протекавший с различной интенсивностью и в различных формах, но практически повсеместно,
затрагивая так или иначе любое общество, в современных условиях гуманизация права, как представляется, существенно набирает
вес в качестве фактора правового развития и имеет в ряду прочих
аспектов такое во многом ключевое проявление, как расширение
«состава» права на такие объекты, как жизнь, здоровье, мораль,
«право на свободное развитие», которые в последнее время складывается тенденция обозначать через понятие «социальный капитал». И ключевая проблема последнего состоит в том, что для реализации человеком своего права в «расширенном составе», на базе
«социального капитала», его «объекты» нуждаются в некоем обеспечивающем их материальном ресурсе, одним из которых и является избирательное право.
Кроме того, укрепление тенденции интеграции морали и права на сегодняшний день все более явственно проявляется в том,
что существенная доля прав, общепризнанных, скажем, в составе
10
«прав человека», является «неправовыми» – не в смысле «незаконными» или «плохими», а в том смысле, что в силу своей природы
не относятся непосредственно к действию человека, но к его статусу, в том числе создавая формальные основания для (обязанности)
действия в его пользу со стороны третьих лиц.
В юридической практике это получает выражение, в частности,
в том, что, судебные системы – в данном случае не только в России,
но и за рубежом – все более плотно сталкиваются с необходимостью
применения моральных норм – с одной стороны. С другой стороны,
существует и обратная тенденция, а именно та, что нормы, традиционно относящиеся, скажем, в российском праве к нормам морали, на поверку не просто носят правовой характер, но «вытесняют» из обращения нормы действующего позитивного права, замещают их собой, формально оставаясь невключенными в сферу права, правовую систему и тем более в массив действующего законодательства и (государственную) правоприменительную практику,
и при этом тем не менее получающие самобытное признание со стороны государства.
Так, необходимо учитывать, что Российская Федерация и ее
граждане – часть мирового сообщества и запрос модернизации созрел в условиях более или менее интенсивно протекающих процессов глобализации, которые невозможно ни отрицать, ни игнорировать. С этой точки зрения проблемы развития российского избирательного права в связи с проблемами модернизации следует, на
наш взгляд, помещать, помимо прочего, в контекст международных, в том числе межгосударственных, отношений. Роль правового развития в этой связи усматривается помимо прочего также
и в том, что полнота и слаженность правовой системы страны – как
на организационном уровне, так и на уровне нормативного массива, адекватность юридической практики, а кроме того, правомерность действий РФ в международных отношениях, добросовестность исполнения своих международно-правовых обязательств государством, а равно обязательств перед гражданами страны, если
и не будут прямо стимулировать процессы модернизации в стране,
во всяком случае, послужат важной основой ее развития. Вместе
с тем надо отметить, что актуализируется проблема поиска, возможно, каких-то новых форм и/или дополнений структуры законодательства и организационного компонента правовой системы
в связи с наличествующими тенденциями в общем развитии общественных отношений на современном этапе, общественным запросом к развитию правового регулирования.
11
Также, необходимо коснуться проблем и перспектив еще одного
обозначенного нами аспекта, а именно технической модернизации
собственно юридической деятельности. Речь в данном случае идет
о том, что развитие современных технологий позволяет поставить
вопрос о возможностях и формах применения тех или иных технологических решений, как это принято говорить, в «поддержку принятия решений», принимаемых в ходе и в связи с юридической деятельностью в различных ее ипостасях, а также в обучении по юридическим специальностям.
В основу оценок и потенциала технической модернизации
в юридической деятельности, с нашей точки зрения, должны быть
положены в основном следующие наблюдения.
Как уже неоднократно было отмечено учеными и практиками,
правовое развитие идет на основаниях преемственности, с одной
стороны, с другой стороны, новые социальные обстоятельства, будучи интегрируемы в правовую сферу в том или ином виде, ложатся в основу принятия (или непринятия) некоей конкретной правовой формы их интеграции в правовую жизнь и/или их «адаптации» к формату правовой системы в ее существующем виде, т.е.
в конечном счете, ложатся в основу последующих принимающихся
решений.
Один из прочих выводов, который из этого вытекает, состоит
в том, что как собственно, юридический дискурс, так и семантика права динамичны – этого требует нормальное течение правовой
жизни для данного общества, и, соответственно, норма права, будучи формализована в том или ином виде, даже полностью сохраняясь символически, неизбежно, так или иначе, обновляется в своем социальном содержании сообразно потребностям развития социальных отношений и социальной практики момента.
В этой связи одной из основных задач юридического сообщества
становится, прежде всего, рефлексия собственно процесса динамики правовых институтов, их составов и сущностных атрибутов в условиях динамики социального контекста, а также, соответственно,
и находящийся с ними в тесной связи в числе прочих юридического дискурса и семантики права.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что модернизация представляет собой целенаправленный управляемый процесс изменения важнейших общественных институтов и средств
правового регулирования в соответствии с современными социально-экономическими реалиями. Потеря управления делает процесс
революционным, то есть выводит его за рамки правового поля.
12
Соответственно от процесса модернизации следует отличать
процессы трансформации, то есть не постепенного, а революционного и кардинального изменения общественных отношений
и связанных с этими отношениями правовых норм. Данный процесс протекает вне зависимости от общественных потребностей
и ожиданий. Его источником является не общество, а органы
власти.
За последние двадцать лет в России накопилось достаточно опыта для подведения определенных итогов конституционно-правового развития. Справедливости ради следует отметить определенные
положительные результаты общественной трансформации в нашей
стране. Однако проведенное исследование позволило авторам выявить основные причины имеющих место кризисных проявлений
конституционно-правового характера, которые в определенной мере приобретают системообразующее значение и преодоление которых является неотложной необходимостью для успешной модернизации избирательного права.
Общими характеристиками системной трансформации в этом
плане являются:
– неустойчивость и неопределенность в общественном развитии
и углубление кризиса доверия;
– серьезные упущения и недоработки в осуществлении ценностно-системных преобразований;
– неполноценность формирования гражданского общества;
– несоответствие социальных ориентиров общества конституционно провозглашенным демократическо-правовым ценностям,
в том числе гарантированности свободных выборов, то есть наличие существенного дефицита конституционализма;
– низкий уровень функциональной и институциональной дееспособности институтов власти;
– антагонизм между политикой и конституционностью принимаемых решений;
– как последствие всего этого – накопление определенной отрицательной общественной энергии, что порой приводит к разноцветному социально-политическому взрыву, абсентеизму и протестному голосованию с неизбежными трагическими последствиями.
Нельзя не согласиться с обобщенной оценкой профессора
В.Д. Зорькина о том, что «реальность нашей жизни регрессивна».1
Мы также считаем, что гораздо опаснее сегодняшние тенденции
углубления этих реалий.
1 Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М.: НОРМА, 2010. С. 6.
13
Изучение конституций посткоммунистических стран показывает, что правовое государство, народовластие, верховенство права,
достоинство человека, свобода, конституционная демократия, разделение властей, общественное согласие, равенство, толерантность,
плюрализм, солидарность и другие общепризнанные ценности в их
органическом единстве составляют основу конституционных решений. Но вместе с этим реальная действительность другая, она оказалась в другом измерении. Во всех этих странах имеет место существенная оторванность основополагающих конституционных
ценностей и принципов от социальной действительности. Особенно эти недостатки проявляются в ходе реализации избирательных
прав граждан. Этому способствуют низкий уровень конституционной культуры, системная неполноценность механизмов обеспечения верховенства права, наличие деформированной, внутренне
противоречивой правовой системы, отсутствие единого ценностносистемного понимания социальных ориентиров общественного развития.
Соответственно, для успешной модернизации избирательного
права первоочередной задачей общественной трансформации в Российской Федерации было и остается установление конституционализма и гарантирование устойчивости конституционно-правовых
развитий. Это невозможно без определенной политической и конституционной культуры, без надежного гарантирования верховенства права посредством демократических институтов, формирования необходимой среды общественного согласия.
Ценностное измерение конституционализма каждого суверенного народа с учетом его социокультурных особенностей определяет
уровень общественной зрелости данного социума, степень становления гражданского согласия и стабильности.
Конституционно-правовые процессы не могут ослабить гарантии защиты прав человека, ограничить их свободы, препятствовать развитию самоуправления. Понятия «права человека», «демократия» и «правовое государство» выступают как органическое
триединство, и именно гарантирование этого – цель принятия демократической конституционной доктрины, установления в стране
конституционализма.
Проведенное нами исследование, позволило сделать вывод, что
трудно найти конституцию какой-либо страны, в которой ценностно-системные подходы были бы в полной мере тождественны конституции другой страны. Каждая страна принимает свою доктрину конституционной аксиологии. Это естественно и свидетельству14
ет о том, что конституция не экспортируемый или импортируемый
товар, а построенное на ценностно-системных обобщениях данного
социального общества взаимосогласие в отношении основополагающих правил общежития.
Во всех своих проявлениях основополагающие конституционные ценности составляют системную целостность и делают конституцию действующей только тогда, когда на этой ценностно-системной основе базируется также вся правовая система, правоприменительная практика, весь комплекс взаимоотношений «человек – государство», когда эти ценности для каждого конкретного индивидуума в гарантированной форме становятся «движущей силой
бытия»1.
Однако сегодня, после двадцати лет развития российского избирательного права в нашей стране, возникает множество принципиальных вопросов дальнейшего конституционно-правового развития, требующих конкретного ответа. Из них выделим только три
ключевых вопроса. Во-первых, насколько основополагающие избирательные права граждан равноценно воспринимаются, гарантируются и последовательно реализуются на уровне государственной политики? Во-вторых, насколько гармонично восприятие этих
прав обществом и властями? В-третьих, какие основные тенденции
и особенности в этой области имеются в России и в чем заключаются основные вызовы?
Наше исследование показывает, что в Российской Федерации за
последние десятилетия происходят процессы определенной деформации основополагающих конституционно-правовых ценностей,
напрямую касающихся и избирательного права. Выделим три основных аспекта.
Первое. Анализ в сфере конституционной диагностики необходимо начать с выявления недостатков в самой системе внутриконституционной самозащиты. Дело в том, что в этой сфере пробелы
и нерешенные задачи значительны или принятые решения неадекватны в отношении социальной действительности. Это может вызвать определенные процессы конституционного кризиса, происходящие за последние годы, в частности, в Киргизии, Молдове, Грузии, Украине, которые порой приводили к делегитимации легально
избранных институтов власти и их смещения путем фактического
насилия, что умаляет ценность всеобщего избирательного права.
Второе. В России главные деформации имеют место в правотворческом процессе, когда правовое регулирование в значительной ме1 Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М.: НОРМА, 2010. С. 8.
15
ре исходит из текущей целесообразности. В этом также причина того, что возникает противоречивость и неустойчивость в самом законодательстве. Примером может служить ситуация в нашей стране,
когда происходит регулярное изменение избирательного законодательства исходя из желания властей, без учета мнения основной
массы населения.
Третье. «Деформации второго этапа» продолжают распространяться в правоприменительной практике, когда так называемая
законодательная целесообразность призывается к жизни «субъективной целесообразностью», с точки зрения реализации меркантильных интересов. На этом уровне основополагающие конституционные ценности чаще играют роль дымовой завесы для реализации от имени народа политической и личной целесообразности. В этом звене низок также уровень аксиологического восприятия Конституции, который часто приводит к антагонизму
государственного и общественного восприятия этих ценностей
и, опять-таки, приводит к отрицанию всеобщего избирательно
права, среди большей части населения. В результате растет накопление определенной отрицательной общественной энергии, которая, набрав критическую массу, может создать взрывоопасную
ситуацию.
Основополагающие конституционные ценности в общественной практике, такие как всеобщее избирательное право, могут гарантированно воплощаться в жизнь там и в той степени, где и в какой степени утверждение конституционной демократии является
стержневой задачей и актуальной повесткой дня государственной
политики. Они не могут обусловливаться текущей целесообразностью, обслуживать бюрократические, клановые и криминальные
интересы. Обеспечение реального разделения и баланс властей,
установление народовластия из лозунга должны стать живущей реальностью. Каждое правовое решение должно исходить из принципа верховенства права, что является основной гарантией стабильности и развития. Там, где заканчивается верховенство права, начинается тирания.
В заключение данного параграфа, считаем целесообразным
определить ряд причин мешающих формированию эффективного
избирательного права в условиях трансформации и модернизации:
1) инерция мышления, менталитет и недостаток конституционной культуры;
2) низкий уровень правосознания и недостаточную политическую волю в направлении его повышения;
16
3) несовершенные конституционные и законодательные решения, искаженное восприятие и реализацию основополагающих
принципов конституционной демократии в законодательной политике и правоприменительной практике;
4) недостаточные гарантии дееспособности государственных демократических структур и деформированность политических институтов;
5) интенсивное сращение политических, экономических и административных сил, которое существенно ограничивает реализацию
основополагающих конституционных ценностей в общественной
практике и приводит к формированию государственно-бюрократических экономических отношений;
6) высокий уровень коррупции, покровительства и теневых отношений;
7) обусловленную указанными взаимосвязанными факторами
недостаточность иммунной системы общественного организма.
Суть конституционной демократии заключается именно в том,
что все политические разногласия и социальные конфликты должны решаться в правовом поле, в соответствии с основными конституционными принципами, а не путем силового давления. Ведь конституционализм – это в итоге наличие осознанной системы конституционных ценностей в общественной жизни, во всех проявлениях
социального поведения личности.
Приведенный выше перечень проблем показал, что все последние кардинальные реформы в избирательном праве являлись следствием трансформации организационно-властных процессов, стремясь реализовывать интересы высших органов власти, наращивая
отставание между общественными ожиданиями и механизмами
обеспечения избирательного права.
Таким образом, понимая важность таких социально-экономических процессов как трансформация и модернизация, мы вынуждены говорить о том, что непосредственно модернизации, применительно к российскому избирательному праву в последние два десятилетия, не происходило. За последние десятилетия, все изменения
в избирательном праве были следствием именно трансформации
важнейших политических институтов, а неизбежное отставание от
общественных ожиданий придавало им революционный характер.
Данный историко-правовой аспект будет более подробно рассмотрен в третьем параграфе настоящей главы.
Такая историческая данность приводит нас к тому, что на данный момент в России отсутствует устоявшаяся гражданско-пра17
вовая культура с присущей ей вниманием к традиционным ценностям избирательного права. Применительно к современным социально-политическим условиям, необходимо разработать концепцию именно модернизации российского избирательного права,
преломив тем самым сложившуюся тенденцию к государственновластной трансформации данной отрасли права.
1.2. Понятие, сущность и системный анализ избирательного права в Российской Федерации
Прежде чем рассматривать конституционно-правовые механизмы регулирования избирательного права в условиях модернизации
политической системы, целесообразно пересмотреть основополагающие понятия, оценить их сущность. Зачастую, именно в поверхностном изучении базовых принципов и кроются основные недочеты любых концептуальных исследований. И начать следует с базовых положений.
Носителем суверенитета и единственным источником власти
в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум
и свободные выборы.
Данное положение закрепляет за гражданами Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.1 Конституция, закрепив ряд базовых положений в сфере непосредственного народовластия, предусматривает необходимость их детализации федеральным законодательством. Система взаимосогласованных норм
федерального законодательства дает основание для рассуждений об
относительной автономизации в системе права и законодательства
норм объективного избирательного права, регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией прав граждан избирать и быть избранными. О степени автономии и необходимости кодификации мы будем говорить ниже.
1 Исключение из этого права установлено только для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся по приговору суда в местах лишения
свободы.
18
Споры об отраслевой принадлежности избирательного права
среди конституционалистов не дали однозначного толкования.
Значимость избирательного права в механизме реализации непосредственно демократических начал ставит по мнению некоторых
ученых избирательное право на уровень самостоятельной отрасли.1 Однако такой подход неизбежно ставит вопрос о самостоятельном методе, источниках и так далее. На наш взгляд сама идея самостоятельной отрасли избирательного права в контексте зрелости
политической системы, является абсолютно оправданной и своевременной.
Большинство авторов в настоящее время относят избирательное
право к самостоятельной отрасли конституционного права. Отраслевая принадлежность указанных норм достаточно очевидна: будучи генетически связанными с конституционным правом и находясь в его предметной сфере, они имеют в его рамках собственный,
в значительной степени самостоятельный статус и функционируют
в его рамках в качестве отрасли. Предметом правового регулирования избирательного права, как отрасли применительно к такому
подходу можно назвать общественные отношения, возникающие
в связи с реализацией субъективного избирательного права, конструкция которого включает два выделяемых в теории конституционного права вида:
– активное избирательное право (право избирать);
– пассивное избирательное право (право быть избранным).
Такая позиция представляется нам оптимальной, применительно к сформулированной тематике исследования.
Подводя промежуточный итог отметим, что в настоящее время,
большинство правоведов определяют избирательное право (в объективном смысле) как систему правовых норм, регулирующих в качестве отрасли права общественные отношения по осуществлению
гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.2
Данная дефиниция, будучи общей, в достаточно полной степени
отражает предметную характеристику и специфику избирательного права, поскольку регулируемые им отношения по осуществлению активного и пассивного избирательного права граждан вклю1 Какителашвили М.М. Изберательное право: институт или подотрасль конституционного права // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. 2007. № 6. С. 31.
2 См. напр.: Ершов В.А. основы избирательного права Российской Федерации.
М., 2011.
19
чают в себя широкий комплекс организационно-правовых отношений по обеспечению реализации данного субъективного права со
стороны государственных и муниципальных субъектов правоотношений: политические партии, средства массовой информации и др.
Российское законодательство, как и законодательство других
развитых стран, закрепляет принцип всеобщего избирательного
права как одно из важнейших прав человека. Данный принцип так
давно устоялся в качестве постулата, что обсуждать его аксиологическую состоятельность странно. Однако стремительная модернизация избирательного права требует переоценки концепции с точки зрения актуальности и механизма реализации.
Значимо лишь то, что способно определять поведение людей, что
так или иначе связано с ценностями. Они различны по происхождению и качеству, но имеют нечто общее: ценные вещи по природе
своей таковы, что ими дорожат, оно не достается без издержек и потерь; полученное даром не высоко оценят. Изучение избирательного права в ценностном смысле позволяет понять их сущность, пересмотреть всю концепцию регулирования данной отрасли, в том
числе и принцип всеобщего избирательного права.
Ценность как философская категория определяется объемом
благ, пользой, которую индивид не способен осознать. Проведение
социологических исследований позволяют нам говорить об устоявшейся тенденции: чем ниже уровень правовой культуры в обществе, тем ниже индивидуальная ценность социально-политической
активности, как следствие активности граждан в избирательных
процессах.1 «Нонконформизм становится массовым социальным
явлением: чем выше уровень социального благополучия человека,
тем ниже его уровень общественно-политической активности».2 Согласившись с данной концепцией, мы вынуждены признать, что современная система избирательного права наиболее активно способна отражать волю неудовлетворенного меньшинства, а не пассивного социально-устроенного большинства.
Избирательное право подает в России признаки того, что ему
ценностных опор не хватает. «Гражданский долг избирателя», «воля народа», «право выбора» не являются ценностью сами по себе,
а, следовательно, не способны эффективно регулировать механизм
народовластия. Необходимо модернизировать саму концепцию
1 Арановский К.В. Всеобщее избирательное право в его ценностях основаниях
и издержках// Рос. юрид. журн. 2009. № 6. С.25.
2 См. напр.: Ершов В.А. основы избирательного права Российской Федерации.
М., 2011.
20
и прежде всего, пересмотреть принцип всеобщего равного избирательного права, сформулировав его как всеобщую «обязанность»
гражданина.
«Когда публичную власть и властвующих определяют местоимением «они» со многими прилагательными, выходящими иногда
за пределы нормативной лексики, это семантически и позиционно
отражает расторжение или отсутствие связи между голосующей
и выборной сторонами – той связи, которую избирательное право
создать не смогло, потому что на него не рассчитывают».1
Оценим общую реакцию на изменения в объеме электоральных
возможностей в последние годы. Приняты ли они спокойно, сопровождаются ли деятельной поддержкой или протестными настроениями; так ли они значительны, чтобы проявиться в поведении?
Выборы 80-х, вдохновляемые верой в реформы и силу голосующей воли, потускнели в 90-е гг, что породило тенденцию к ограничению их применения в пользу иных, нежели электоральных
процедур, и список институтов публичной власти, создаваемых
прямыми выборами, стал короче. В XXI веке тенденция не только
сохранилась, но и усилилась. Закон об общих принципах организации местного самоуправления допускает образование представительного органа муниципального района из глав администраций
и депутатов поселений. Взамен дополнительных выборов при досрочном выбытии депутата предусмотрено замещение вакантного
мандата.2 Продление сроков полномочий выборных органов сокращает применение выборов во времени. Чем реже выборы, тем меньше они востребованы.
Другое проявление инвеститурности – сокращение вариантов
электорального правопользования, когда вышло из употребления
голосование по позиции «против всех». Предпочтение пропорциональной системы упраздняет или сокращает ряд возможностей
распоряжаться и пассивным, и активным избирательным правом.
Сузился круг субъектов, имеющих право на выдвижение кандидатов. Если в 1990-е гг. среди них числились общественные объединения, избирательные блоки, избиратели, то теперь это право оставили политическим партиям и гражданам, но только если они не
1 См.:
Там же. С. 27.
ч. 1 ст. 89 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» при досрочном прекращении полномочий депутата коллегиальный орган партии, по списку которой был избран выбывший депутат, вправе предложить ЦИК
РФ кандидатуру другого депутата. ЦИК передает вакантный мандат предложенному кандидату.
2 Согласно
21
образовали легального объединения. Перспектива обещана лишь
партийному выдвижению, что сужает круг пользователей пассивного избирательного права.
Как итог, инвеституризация стала следствием качественного
снижения ценностей всеобщего избирательного права, что привело к ограничению всей отрасли. Избирательное право не способно
в сложившихся политико-правовых условиях закрепиться как насущная ценность.
«Много ли родителей согласятся ограничить себя в праве на воспитание детей, если даже им доказать пользу данного ограничения? Сопоставима ли ценность избирательного права с ценностью
родительских прав по качеству и мотивационному потенциалу?».1
Несогласия с ограничением избирательного ресурса, конечно,
были и продолжаются. Однако, во-первых, они не помешали ограничить его, во-вторых, не подняли ценность избирательного права,
зато подняли уровень недоверия к избирательному праву.
Еще одним симптомом «слабости» избирательного права является включение в список кандидатов видных спортсменов или артистов. Выборы выглядят неубедительно, если есть необходимость
в таком стимуле, сюда же можно отнести снижение порога явки
и запрет негативной агитации в СМИ.
Ценность неодинаково себя покажет в поведении богатых и бедных. Вообще, у разных людей разная интенсивность и шкала ценностей. Молодых можно увлечь избирательным правом, если подать его в близких им представлениях; старшие, случается, голосуют с автоматизмом электорального навыка; а людей среднего возраста, голос которых исключительно важен, право выбора должно
впечатлять остротой конкуренции, расчетом на дельного кандидата, чтобы избирательный процесс и результат были сопоставимы
с другими их интересами.
Разность электоральных принципов – соревновательности и народного единодушия – сама по себе не отменяет ценность выборов,
но дезориентирует мотивы и ожидания, мешает их действенной
определенности.
Еще одним важным аспектом, необходимым для определения
сущности избирательного права как отрасли права, является изучение его объективного назначения – цели. В широком смысле
можно говорить, что избирательное право – средство создания и регулирования власти. Оно призвано обеспечивать политическую
1 Арановский К.В. Всеобщее избирательное право в его ценностях основаниях
и издержках// Рос. юрид. журн. 2009. № 6. С.26.
22
коммуникацию и прочие преимущества, распределяемые между
субъектами избирательного права, не поровну.
Цель избирательного права не столько обеспечивает всеобщность, сколько конституировать законную власть. Цель избирательного права, по нашему мнению, следует толковать шире, чем
регуляция общественных отношений по осуществлению прав
граждан избирать и быть избранными, гарантия всеобщего избирательного права не есть самоцель. Цель избирательного права –
в разрешении противоречий и социального недовольства в обществе посредством легализации выбранной власти согласно воли
и интересам абсолютного большинства граждан.
Пересмотр цели, безусловно, потребует качественной модернизации всех элементов отрасли, а не только процедуры голосования.
«Позволяя примириться с властью в силу ее формальной законности, выборы обеспечивают существование в политически устроенном обществе, помогают сгладить гражданские досады, терпеть
неизбежные излишества и низкое качество властвования, оживлять надежды и отчасти подчинять носителей власти предсказуемым правилам. Это немало, ибо с упадком легальной власти все
равно будет вызвана к жизни власть, но уже незаконная, опасная
и опороченная».1
В современных политических условиях, безусловно, рано говорить о механизмах ограничения или избирательном цензе. Однако абсолютная ценность всеобщего избирательного права требует
пересмотра уже сейчас. По нашему мнению, модернизация политической системы должна начаться именно с пересмотра концепции всеобщего избирательного права. Ничто не дается без рисков
и потерь. При низкой явке ценность избирательного права страдает именно из-за его всеобщности. Абсентеизм растет, когда избирательным правом уговаривают пользоваться. Всеобщность вредит,
когда право голоса слишком доступно, не требует личных усилий,
не «оплачено».2
С расширением электората Англии XIX в. выяснилось то затруднение, что избирателей из новых групп нужно просить явиться на
регистрацию, оплатить и проголосовать. А. Шлезингер связал девальвацию выборов с пополнением электората: «Снижение активности на выборах в наше время объясняется, вне всякого сомне1 См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных
прав граждан России. М., 2005; Избирательное право России / Под ред. В.О. Лучина. М., 2008. С.84.
2 См.: Там же.
23
ния, изменениями в составе избирателей».1 Англии потребовалось
сохранить заявительную регистрацию избирателей и тем самым
оставить их с «бременем заботы о своих правах». Условия регистрации, конечно, улучшались: распространялись в удобных местах регистрационные анкеты, проводились обходы домов с приглашением зарегистрироваться, но в итоге избиратель все же должен «лично побеспокоиться о признании за ним права голоса».
Опыт Англии интересен: «Ценность избирательного права выше, если оно достается тем, кто показывает интерес к правопользованию такими действиями, как инициатива в регистрации по списку избирателей».2 Не все заблаговременно заявят себя в список голосующих и это ограничивает круг избирателей. Явка относительно растет, что делает всеобщее избирательное право убедительным.
Критика подобной практики во множестве стран «о формальности», «условности», роста избирательной активности не выдерживает объективной оценки. Как показал опыт той же Англии, введение заявительной регистрации в избирательный список привело к общему росту социально-политической активности граждан.3
«Ведь право и живет в условленной форме».
Всеобщее избирательное право, кстати, тоже обрамлено формами, иной раз небесспорными: отчего в Швеции 17 лет, в Бразилии 16, а в Японии 20 установлены как возраст, начиная с которого
гражданин, не охваченный прежде всеобщим правом, становится
избирателем? Потому, что так формально условились считать. И заметим в целом, что ограничения всеобщего избирательного права
не только не отрицают принципа, но и обязательно его сопровождают. Дискриминационные ограничения, конечно, опровергают всеобщее право, но если они имеют технический смысл (скажем, возрастной ценз), то избирательному праву это никак не вредит. Кто
пострадает от дискриминации, если всем гражданам будет предложено зарегистрировать себя в списке избирателей?
1 «В 1920 г. после принятия 19-й поправки к Конституции США, предоставившей избирательное право женщинам, контингент избирателей значительно расширился, точно так же как в 1865 г. после принятия закона об избирательных
правах, предоставившего избирательное право неграм, а в 1971 г. – с принятием
26-й поправки к Конституции, снизившей возрастной ценз избирательного права
до 18 лет. Однако эти новые группы избирателей, по крайней мере на первых порах,
не проявляли достаточной активности на выборах...» (Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992. С. 369).
2 Горшкова М.А. Структура норм права в избирательном законодательстве Российской Федерации и Великобритании // Рос. юрид. журн. 2010. № 3. С. 36.
3 См.: Там же.
24
Обязав гражданина заявлять себя к регистрации как избирателя, данная обязанность, по нашему мнению, способна повысить
персональную ценность избирательного права, ответственность политического выбора. Тем, в ком интерес к соучастию в электоральном деле еще не ожил, избирательное право навязывать не нужно.
К тому же такой подход позволит еще до проведения выборов оценить потенциальную явку избирателей.
Конечно, форму заявления о регистрации, на наш взгляд, нужно сделать простой, вплоть до телефонного звонка или электронного письма. Это может увеличить молодежную часть электората.
Достоверность представленных заявителями персональных данных нужно проверять, предусмотрев личную административную
ответственность за предоставление ложных сведений. Информационные центры избирательных комиссий ведут такую работу и обладают хорошей базой данных. Полезно поощрять тех избирателей, кто участвовал в двух-трех прежних голосованиях, избавляя
их от последующих заявлений. Старики, больные, ограниченные
в движении избиратели иногда показывают интерес к выборам живее, чем граждане, которые не чувствуют никаких препятствий
к голосованию. Ситуация вызова бодрит, и вряд ли стоит лишать
этой бодрости, избавляя граждан от необходимости быть подвижными.
Обязанность голосовать, установленная в некоторых странах,
обеспечивает всеобщие выборы под страхом наказания. В России
не склонны к подобным мерам и до сих пор полагались на информирование и повышение правовой культуры силами избирательных комиссий. Но, как бы хорошо эта работа ни велась, избирателю в ней предложено быть получателем услуг, объектом воспитания, а не главным интересантом.
Говоря о попутных преимуществах, можно вспомнить предложения о порядке формирования судов присяжных. Суды повели бы
отбор присяжных из лиц, отмеченных по ГАС «Выборы» в качестве
избирателей, т.е. заведомо более перспективных в этой роли.
Заявительно-инициативная регистрация, по нашему мнению,
даст поводы к тому, чтобы звание избирателя обратилось в знак достоинства, когда в незарегистрированном видят социальную несостоятельность, как у не вполне дееспособного субъекта.
Свобода быть недовольным потеснится, если избиратель будет
опасаться сделать неверный выбор, станет считать риски, питать
интерес к успеху своей партии, своего кандидата. В выборах разовьется больше состязательности.
25
Замена государственной инициативы в регистрации гражданской инициативой покажется кому-то невозможной. Но отмена порога явки – сопоставимая мера – тоже далась непросто.
Разумеется, любое посягательство на всеобщее избирательное
право неприемлемо, его ценностный потенциал далеко не исчерпан
и, более того, до сих пор остается не вполне выясненным. Неприемлемо разрушать инфраструктуру учета и регистрации избирателей,
ГАС «Выборы», функции которых в этой части пусть останутся нетронутыми или расширятся.
Соотношение издержек и приобретений нужно рассчитывать исходя из того, что проблемы ценностной поддержки всеобщего избирательного права сложились объективно, произвольно упразднены
быть не могут и вынуждают с собой считаться. Рост персональной
ценности, избирательного права окажет позитивное влияние не
только на выборы, но и на публичный правопорядок в целом, приободрив гражданское самочувствие тех, в ком оно еще может быть
восстановлено.
В связи с этим, особую значимость приобретают вопросы соотношения доктринальности и законодательства, которые весьма актуальны и занимают значимое место в современной российской юридической литературе. Ведь именно юридическая доктрина должна
дать ответ на вопрос – зачем вообще нужно избирательное право
и в чем состоит его ценность?1
В основе активно проходящих в последнее время процессов обновления российского избирательного права и избирательной системы лежат обоснованные причины, связанные с изменением соотношения социальных сил в обществе, формированием принципиально новых отношений во всех сферах государственной и общественной жизни.
Полный переход к принципу пропорциональности; исключение
графы «Против всех»; отмена порога явки избирателей; изменение
барьера для прохождения политических партий в Государственную
Думу; исключение общественных наблюдателей; расширение пе1 См. напр.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.,
2007; Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2008;
Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий / Под ред.
Ю.А. Дмитриева. М., 2009; Конституция Российской Федерации: доктрина и практика / Отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009; Конституция и доктрины России современным взглядом. М., 2009; Избирательное законодательство и выборы в современном мире / Авт. науч.-издат. проекта: В.И. Лысенко, А.Г. Головин; Под общ. ред.
В.Е. Чурова. М., 2009.
26
речня оснований для исключения граждан (партий) из числа кандидатов; исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса; закрепление возможности проведения электронного голосования; установление единых дней голосования на
выборах в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления; отмена избирательного
залога1; увеличение сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы; изменение порядка формирования Совета Федерации2. По сложившейся в России практике изменения вносились,
как правило, за год до очередных выборов, что закономерно вводило избирателя в заблуждение, создав атмосферу недоверия, ограничив избирательные права граждан. По мнению Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации3, следовало бы установить законодательный запрет на пересмотр избирательного законодательства менее чем за год до проведения очередных выборов.
Развитие и функционирование обновленной системы избирательного права должны базироваться на обновлении реальных
общественных отношений, составляющих содержание конституционного института выборов, на всех уровнях публичной власти,
а также на совершенствовании ее законодательной базы.4
Доктрина в избирательном праве – это составная часть конституционной доктрины современной России. Избирательно-правовая доктрина является универсальным средством передачи избирательно-правовой информации как в отношении временного
фактора, так и по кругу лиц. Таким образом, обеспечивается стабилизация конституционных положений при одновременной гарантированности права на развитие как действующих, так и потенциальных субъектов.
Доктрина по смысловому содержанию сравнима с принципами,
теориями и концепциями. Каждое из этих теоретических постро1 См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 771.
2 См.: Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 789.
3 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2008 год // Российская газета. 2009. 17 апр.
4 Плигин В.Н. Конституция Российской Федерации – основа формирования новой российской государственности // Конституция Российской Федерации: к 15-летию принятия Основного Закона: Текст. Комментарии. М., 2009. С. 141.
27
ений может прибрести черты доктрины, если будет нести дополнительную нагрузку и быть особым образом связано с практикой.
Назначение доктрины заключается в утверждении, распространении и отчасти в навязывании идей, составляющих ее содержание, с
целью их применения в практической деятельности. Поэтому доктрина всегда категоричнее, а при определенных условиях – консервативнее принципа и теории. Утверждение доктрины в науке
и обращение ее к конституционно-правовой практике происходят
разными путями, но прежде всего в силу признания выдвинутых и обоснованных доктриной идей, авторитета их источников
и авторов.
Доктрина имеет двойственную природу: с одной стороны, это научная теория, а с другой – нетрадиционный источник права, дополнительное средство для определения содержания правовых норм.
В России, которая относится к континентальной правовой системе, избирательно-правовая доктрина получила воплощение непосредственно в конституционно-правовых нормах – нормы Конституции РФ и законов о выборах, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Любые конституционно-правовые новации по
своей сути являются социальным экспериментом, который проводится согласно плану, который предопределяется доктриной. Действующая Конституция РФ фактически является национальным
проектом строительства новой России, так как закрепляет одобренные обществом принципы будущего устройства Российского государства и общества, ориентиры построения правового государства.
В этом смысле, как показывает практика, Конституция РФ выступает необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы России, правовой гарантией стабильности политического и общественного строя. Именно Конституция РФ стала системным правовым выражением основных юридических ценностей.
Вместе с тем избирательно-правовая доктрина идеологически
и политически пристрастна. Это качество превращает доктрину из
научной конструкции в политический инструмент воздействия на
избирательную практику и проявляется при заполнении правовых
пробелов или корректировке правопонимания.
Избирательно-правовая доктрина исторична и национальна, так
как зависит от традиций правовой и политической культуры, идеологии, политической ситуации.
Избирательно-правовые доктрины как разновидность политико-правовой доктрины в истории политико-правовой мысли пред28
назначались для теоретического обоснования целей и средств развития государства, формирования избирательной политики и законодательства. В истории развития избирательного права в конце
XIX – первой половине XX в. определяющей была доктрина всеобщего избирательного права.1
Современной избирательно-правовой доктриной в России являются такие конституционные ценности, как свободные выборы, сопровождаемые многопартийностью, политическим и идеологическим многообразием, свободой выражения мнений, свободой массовой информации. Особое значение эти основополагающие ценности приобретают в процессе трансформации политической свободы
индивидов в публично-властные полномочия представительных
и иных выборных органов публичной власти.
Факторами (источниками), влияющими на формирование избирательно-правовой доктрины в России являются:
1. Положения Конституции РФ, содержащие избирательно-правовые ценности.
Основы федеральной избирательной политики устанавливают
избирательную стандартизацию, т.е. императивность (обязательность) принципов и норм избирательного права для всех уровней
выборов в России в соответствии с международными избирательными стандартами.2
2. Международные избирательные стандарты, содержащиеся
в международных актах о выборах, а также в правовых позициях
Европейского суда по правам человека.
Россия как член Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Содружества Независимых Государств признает избирательные стандарты, установленные этими международными организациями: международные избирательные стандарты (универсальные), европейские избирательные стандарты, региональные избирательные стандарты.
1 См.: Полякова Т.М. К вопросу о политико-правовой доктрине России // История государства и права. 2006. № 1. С.28.
2 С.В. Чердаков, критически рассуждая о соотношении конституционного закрепления избирательных прав граждан и текущего избирательного законодательства, приходит к выводу о том, что практика реализации Конституции РФ 1993 г.
показала, что незыблемость ее фундаментальных положений не более чем миф: используя дефекты Основного Закона, законодатель активно меняет Конституцию
РФ посредством принятия даже не федеральных конституционных, а обычных федеральных законов. См.: Чердаков С.В. К вопросу о возможности пересмотра Конституции Федеральным Собранием Российской Федерации // Конституционное
и муниципальное право. 2009. № 4.
29
3. Конституционные и законодательные инициативы в сфере избирательного права Президента РФ как гаранта Конституции РФ
и основных прав и свобод граждан, сформулированные в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ.
Избирательно-правовые инициативы Президента РФ оказывают существенное влияние на федеральные избирательные стандарты, обязывают федерального законодателя определенным образом изменять и дополнять федеральное избирательное законодательство.
4. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ как правоприменительных органов конституционного контроля в сфере избирательного
права.1
Как показывает практика, осуществление соответствующих
полномочий Конституционным Судом РФ и конституционными
(уставными) судами субъектов РФ позволяет эффективно воздействовать на развитие сбалансированной российской избирательной
системы и укреплять конституционно обусловленный избирательно-правовой статус гражданина РФ.
5. Концепции, позиции и инициативы ЦИК РФ как специального правоприменительного и нормотворческого государственного
органа, основное назначение которого – организация и проведение
выборов.
6. Позиции и инициативы, сформулированные в ежегодном Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации2 как государственного органа, который способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению по вопросам прав человека.
7. Концепции и пояснительные записки к законопроектам, заключения комитетов в сфере избирательного права, обсуждаемые
в Государственной Думе во время законодательного процесса.
8. Экспертные заключения Общественной палаты РФ по проектам нормативных правовых актов в сфере избирательного права, которые официально внесены в соответствующий орган власти
1 См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.,
2008. С. 184.
2 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2008 год // Российская газета. 2009. 17 апр.
30
(Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов
РФ и др.).1
Работа Общественной палаты РФ по проведению общественной
экспертизы федеральных законопроектов организуется так, чтобы
ее заключение поступало в Государственную Думу в период до первого чтения проекта закона (в исключительных случаях – до второго чтения). Экспертное заключение Общественной палаты должно,
в частности, содержать оценку концепции проекта закона, его актуальность и практическую значимость, обоснованные рекомендации по доработке отдельных положений.2
9. Труды ученых юристов-конституционалистов, специалистов
по избирательному праву, комментарии к законам о выборах, в том
числе комментарии к Конституции РФ в части принципов избирательного права и избирательных прав граждан.3
10. Уставы, программы, решения политических партий как основных субъектов избирательного процесса.
При реализации Конституции РФ должно соблюдаться поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной
ценности другой или ее умаление за счет другой ценности.
В силу взаимосвязанности конституционных положений избирательные права выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом конституционно-правового института выборов, в них воплощается как
1 См. напр.: письмо Общественной палаты РФ от 11 февраля 2006 г. № ОП-1/642
«Заключение на проект Федерального закона № 308197-4 «О внесении изменений в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс РФ»; письмо Общественной палаты РФ от 17 февраля 2009 г.
№ 2ОП-1/262 «Заключение по проекту Федерального закона № 138667-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля
2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под ред. В.В. Гриба. М., 2010.
С. 319–322.
3 См. напр.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005; Избирательное право России / Под ред.
В.О. Лучина. М., 2008; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. М., 2010; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред.
В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2011.
31
личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в результатах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. На уровне конституционно-правового статуса личности, с одной стороны, это право
каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой – право каждого
гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам. На уровне конституционно-правового института выборов в целом – это формирование органов публичной власти, их представителей и легитимный
характер.
С точки зрения конституционной демократии современное общество ничего более совершенного, чем выборы, не изобрело. Это
должно ориентировать на необходимость максимального использования демократического потенциала избирательно-правовых конституционных институтов, поиск более эффективных механизмов
их защиты на различных этапах избирательного процесса. Россия,
собственно, как и любое другое современное государство в условиях многоликости избирательного опыта, вынуждена модернизировать свою избирательную модель, объективно опираясь на свои
правовые и политические традиции, а также положительный негативный опыт.
Рассматривая сущность избирательного права, мы вынужденно коснулись проблем принадлежности предмета исследования к конституционному праву. Однако, учитывая значимость вопроса для настоящего исследования, считаем необходимым, более предметно, рассмотреть сложившуюся системную структуру избирательного права, соотношение института и подотрасли
и отрасли.
Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие избирательное
право.
Обзор исследований ведущих конституционалистов позволяет говорить о тенденции возрастания статуса избирательного права. Все больше внимания уделяется избирательному праву уже не как институту, а как отрасли конституционного права. Развитие указанной законодательной базы приводит к образованию избирательного права, появляются предпосылки к кодификации.
32
В известной мере право отстает от фактических общественных
отношений, стремясь предать легальность уже сложившимся общественным отношениям. Возврат к избранию глав субъектов, как
реакция на массовые недовольства в обществе, яркий тому пример.
В науке среди ученых-юристов нет единого мнения о месте избирательного права в системе российского права.
В частности Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин1, М.В. Баглай2, А.С. Прудников3, К.В. Арановский4, С.Г. Сергеев5 рассматривают избирательное право в качестве института конституционного права.
С.В. Васильев, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев6, Ю.А. Тихомиров7, А.Е. Постников8, А.Н. Кокотов, А.А. Югов, В.Е. Чиркин9
считают избирательное право подотраслью конституционного
права.10
Существует и третье мнение. В.И. Лысенко11, А.В. Иванченко12
о том, что избирательное право – это многоуровневая и упорядоченная совокупность правовых норм, являющихся отраслью.
Рассмотрим подробней аргументацию всех точек зрения применительно к теме исследования.
«Нормы избирательного права в количественном плане достигли колоссального размера, они содержатся во всех Конституциях,
уставах субъектов Российской Федерации, а также законах субъектов о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2009. С. 24.
2 См.:
Конституционное право / Под ред. М.В. Баглая. М., 2011. С. 43.
Конституционное право / Под ред. А.С. Прудникова. М., 2009. С. 31.
4 См.: Князев С.Д., Арановский К.В. Какая избирательная система нужна России? // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 36.
5 Конституционное право / Под ред. С.Г. Сергеева. М., 2010.
6 Васильев С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право. М.,
2010. С. 20.
7 См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова.
М., 2004. С. 29–31.
8 См.: Конституционное право России / Под ред. А.Е. Постникова. М., 2009. С. 14.
9 Конституционное право России / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2009. С. 26.
10 Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. М., 2006. С. 66; Избирательное право РФ: Рабочая программа спецкурса; Избирательное право и избирательный процесс в РФ: Учебно-методический комплекс. Батайск, 2006.
11 См.: Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России
и в европейских странах: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995.
12 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999. С. 45.
3 См.:
33
местного самоуправления, причем эти количественные изменения
переросли в качественные изменения»1.
Не принижая роль конституционного права как ведущей отрасли российского права, отметим, что роль избирательного права только возрастает по средствам развития, которое начиная
с 1997 г.2 сформировалось в полноценную отрасль права.
Однако, в отличие от других отраслей, избирательное обладает
специфическим механизмом регулирования, существенно расширяющим его значение. Ряд конституционалистов определяют данную специфику как «властеобразующий характер», то есть на ее
построение оказывает влияние конкретная политико-правовая ситуация в обществе.
Избирательное право имеет определенную специфику предмета
и метода правового регулирования – основных критериев, используемых при построении права, регулирует как материальные отношения, так и процессуальные отношения.
По общему мнению, в объект избирательного права входят общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки,
организации и проведения выборов, а также затрагивающие межвыборный период.
Исключительный интерес с точки зрения теории и практики
представляют вопросы об источниках избирательного права, избирательных процедурах и технологиях.
Сложная внутренняя структурированность избирательного права обусловлена главным образом особенностями его предмета регулирования. Предметом являются конкретные нормы законодательного обеспечения, складывающиеся в процессе выборов.
К настоящему времени сложилась объемная и, от того постоянно расширяющаяся система источников избирательного права. Систему нормативных правовых актов можно подразделить на федеральные, региональные и местные (муниципальные).
Особенности проведения выборов в представительные органы
отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяются соответственно законами субъектов Федерации и нормативными актами муниципальных образований на
основе базовых принципов, установленных федеральным законода1 См. напр.: Ершов В.А. основы избирательного права Российской Федерации.
М., 2011.
2 Какителашвили М.М. Изберательное право: институт или подотрасль конституционного права // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. 2007. № 6. С. 31.
34
тельством. Некоторые вопросы избирательного права урегулированы указами Президента Российской Федерации.1
Комплексность избирательного права как отрасли права характеризуется тем, что нормы избирательного права носят комплексный характер, т.е. содержат и нормы других отраслей права,
в частности нормы финансового, банковского, бюджетного, административного права. При этом нормы избирательного права имеют приоритет над другими нормами. Например, приоритет норм
избирательного права над финансовым и банковским правом проявляется при открытии специальных избирательных счетов2. Если в «обычной практике» требуется особый набор документов для
открытия и ведения счета юридическим лицом3 (в том числе сведений на предмет противодействия «отмывания» незаконных денежных средств), то при открытии избирательного счета этого не требуется.
Нормы избирательного права также соотносятся с нормами уголовного, уголовно-процессуального права и административного
права, в соответствии с которыми привлечение зарегистрированного кандидата, члена избирательной комиссии допускается только с согласия прокурора (п. 4 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4).
В настоящее время в научных кругах широко обсуждается
и разрабатывается единый свод избирательных норм – избиратель1 См. напр.: Указ Президента РФ от 02.09.2007 № 1144 «О назначении выборов
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
нового созыва»; Указ Президента РФ от 29.10.1993 № 1797 (ред. от 10.01.2003) «Об
утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления»;
Указ Президента РФ от 19.04.2006 № 402 (ред. от 21.08.2006) «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого
созыва»; Указ Президента РФ от 29.02.2008 № 286 «Об утверждении Положения
о выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва»; Указ Президента РФ от 29.02.2008 № 285 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края первого созыва»
и др. // СПС «КонсультантПлюс».
2 Какителашвили М.М. Избирательное право: институт или подотрасль конституционного права // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. 2007. № 6. С. 31
3 См. напр.: Федеральные законы «О банках и банковской деятельности» от
02.12.1990 № 395-1 и «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
35
ный кодекс Российской Федерации, а в ряде регионов он уже принят и действует.1
Особое место в источниках избирательного права занимают
международно-правовые акты, устанавливающие международные
избирательные стандарты.2
Одним из характерных признаков отрасли права является наличие институтов. Целесообразно выделить основные институты избирательного права, дать им оценку. Традиционно в теории права
принято разделять любую отрасль на общую и особенную части:
I. К институтам общей части можно отнести:
– институт политических партий.
Конституция Российской Федерации провозгласила идеологическое многообразие и многопартийность (ст. 13). Данные положения получили свое развитие в последующих законах;
– институт финансирования выборов.
Введение в политическую борьбу элемента состязательности,
частного финансирование выборов, введение элементов как прямого, так и косвенного финансирования избирательных кампаний повлекли за собой выделение этих норм в самостоятельный институт.
В настоящее время правоотношения, возникающие по вопросам
финансирования выборов, регламентируются не только на федеральном, региональном и местном уровне, но и подзаконными нормативными актами (например, инструкциями Центрального банка
России3, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации4);
1 Например, Кодекс Республики Башкортостан о выборах; Избирательный кодекс Республики Татарстан; Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов; Избирательный кодекс Приморского края; Избирательный кодекс
Хабаровского края; Избирательный кодекс Белгородской области; Избирательный
кодекс Владимирской области; Кодекс Костромской области; Избирательный кодекс Свердловской области; Избирательный кодекс Тверской области; Избирательный кодекс г. Москвы // СПС «КонсультантПлюс».
2 См. напр.: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт
о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятая на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза 1994 г.; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ 2002 г.
3 См. напр.: письмо ЦБ РФ от 5 сентября 2003 г. № 131-Т «Об Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», утвержденной Постановлением ЦИК РФ от 25 августа 2003 г. № 21/151-4 и согласованной с Банком России и Минфином России, а также форме договора банковского счета // СПС «КонсультантПлюс».
4 См. напр.: Постановление ЦИК РФ от 21 августа 2007 г. № 26/196-5 «Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления
денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума» // СПС «КонсультантПлюс».
36
– институт избирательных комиссий.
Повышению роли избирательных комиссий в избирательном
процессе способствовало установление их статуса как органа государственной власти. Деятельность комиссий регламентируется
также специальными законами субъектов Российской Федерации,
что повышает их правовой статус1;
В число институтов ряд конституционалистов также включаютинститут информации и агитации на выборах; институт доверенных лиц; институт наблюдателей на выборах.
II. Институты особенной части:
– институт избрания президента;
– институт избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
– институт избрания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– институт избрания органов местного самоуправления;
– институт голосования по открепительным удостоверениям на
выборах региональных парламентов;
– институт досрочного голосования.
Перечень институтов может быть при необходимости расширен,
что произошло с возвратом к прямым выборам глав субъектов.
За время становления современной избирательной системы были введены, а затем упразднены отдельные институты избирательного права, например институт избрания высших должностных
лиц субъектов Федерации2 и институт избирательного залога.3
Ряд конституционалистов считают что, в структуру избирательного права следует включать все правовые нормы, регулирующие
различные формы непосредственного народовластия4.
1 См. напр.: Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий
в Российской Федерации: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.02 /
Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. 2004.
2 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 11.12.2004 № 159ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации».
3 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 09.02.2009 № 3-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов».
4 Какителашвили М.М. Изберательное право: институт или подотрасль конституционного права // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. 2007. № 6. С. 31
37
Приняв во внимание все рассмотренное нами выше, можно
дать следующее определение избирательному праву – это сформировавшаяся отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми устанавливается избирательная
система и регулируются общественные отношения, возникающие
в процессе избрания должностных лиц, представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления.
Избирательное право как отдельная отрасль состоит в свою очередь из конституционно-правовых норм. Одной из важнейших отличительных характеристик норм избирательного права Российской Федерации является особенность ее структура. Традиционно
деление правовой нормы предполагает раскрытие трех элементов:
нормы-диспозиции, нормы-гипотезы и нормы-санкции.
Первоначальное закрепление основ избирательного права в Конституции РФ начинается с норм-диспозиций, определенных ст. 32
Конституции РФ. Первая норма устанавливает право граждан на
участие в управлении делами государства как1 непосредственно,
так и через своих представителей. Вторая норма вытекает из первой и определяет, что граждане РФ имеют право избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления.2
Данные нормы-диспозиции являются управомочивающими.
В связи с тем что избирательное право является относительно добровольным институтом реализации правовых норм гражданами,
то такие нормы составляют его основу.
Нарушение норм-диспозиций неизменно приводит к наложению
на гражданина ответственности за несоблюдение закона. Нормысанкции в избирательном праве носят не только характер административных взысканий (административно-правовые санкции), таких, как штрафы и исправительные работы, но и предусматривают
лишение гражданина свободы на определенный законом срок (уголовно-правовые санкции).
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится ряд норм, которыми определены правонарушения в области избирательного права и применение административных норм-санкций за такие правонарушения. Так,
ст. 5.7 КоАП предусмотрено наложение штрафа за отказ в предо1 См.: Конституция Российской Федерации (принята народным голосованием
12 декабря 1993 г.) // Российская газета. № 273. 1993.
2 См.: Там же (п. 1, 2 ст. 32).
38
ставлении отпуска для участия в выборах либо референдуме.1 Также ст. 5.10 КоАП проведение предвыборной агитации, агитации по
вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где
ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах, влечет наложение административного штрафа в размере
от одной тысячи до полутора тысяч рублей – на граждан и от двух
до пяти тысяч рублей – на должностных лиц, от двадцати до ста
­тысяч рублей – на юридических лиц.2 Административные штрафы
за нарушение избирательного законодательства относительно маленькие.
Существенные суммы штрафов за нарушение норм избирательного права предусмотрены только уголовным кодексом Российской Федерации. Однако количественный разрыв при определении
суммы административного штрафа и штрафа, предусмотренного
УК РФ велик.
Пунктом 3 ст. 141 УК РФ устанавливается штраф от ста тысяч
до трехсот тысяч рублей или лишение свободы с уплатой штрафа
до восьмидесяти тысяч рублей за вмешательство в деятельность избирательных комиссий с использованием должностного и служебного положения с целью повлиять на ее решение. Пункт 1 ст. 141.1
УК РФ также предусматривает наложение штрафа от ста тысяч до
трехсот тысяч рублей или иного штрафа за передачу средств кандидату или избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах, а также лишение свободы сроком
до одного года.3
Такие санкции являются в том числе альтернативными, поскольку предусматривают несколько видов возможных взысканий
за одно и то же правонарушение в зависимости от его степени тяжести на усмотрение суда.
Достаточно часто можно встретить нормы, при которых нормагипотеза влечет за собой норму-диспозицию.
Так, например, ст. 23 Федерального закона от 26 ноября 1996 г.
№ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» предусмотрена норма-гипотеза, устанавливающая дополнительную проверку подписей избирателей в случае
1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ст. 5.7) // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Там же. Ст. 5.10.
3 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ //
СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
39
обнаружения недействительных подписей в количестве более 10%.
В этом же абзаце содержится диспозитивная норма, устанавливающая запрет на регистрацию кандидата в случае обнаружения при
дополнительной проверке более десяти процентов недействительных подписей.1
Аналогичный тандем гипотезы и диспозиции установлен п. 7
ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющим, что выборы и референдумы проводят и организуют комиссии, и этой же нормой установлено, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти,
органов местного самоуправления, организаций, должностных
лиц, иных граждан не допускается.
Указанная гипотеза является простой, поскольку предполагает
одно условие вступления в силу последующей нормы-диспозиции.
Сложные нормы-гипотезы содержат сразу два и более условия
вступления диспозиции в силу.
Так, п. 8 ст. 38 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержит несколько оснований для
отказа в заверении федерального списка кандидатов. Также п. 10
указанной статьи определяются основания, по которым не могут
вноситься изменения после предоставления федерального списка
кандидатов в Центральную избирательную комиссию Российской
Федерации, за исключением некоторых оснований, которые и составляют сложную норму-гипотезу. К ним относятся такие основания, как выбытие кандидата по его личному заявлению, исключение кандидата политической партией из федерального списка кандидатов, смерть кандидата либо исключение из федерального списка по решению Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации.
Таким образом, для изменения списка кандидатов достаточно
одного из перечисленных оснований.2
Сложная норма-гипотеза в данной статье носит также альтернативный характер, т.е. условием для вступления в силу нормы1 См.: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» (п. 8 и п. 10 ст. 38) // СПС «КонсультантПлюс».
40
диспозиции может служить хотя бы одно из перечисленных оснований.
Правовой анализ норм-санкций позволяет сделать вывод о том,
что ужесточение санкций за нарушение избирательных прав в Российской Федерации, в том числе увеличение административного
штрафа, возможно, способствовало бы снижению количества правонарушений в области избирательного права в государстве.
Подводя итог параграфу, необходимо еще раз остановиться на
некоторых предварительных выводах:
Персональная ценность избирательных прав неуклонно падает,
это признанная социальная тенденция и большинство введенных
ограничений (упразднение порога явки, увеличение сроков полномочий) – закономерная, вынужденная реакция.
Концепция всеобщего избирательного права, в условиях модернизации политической системы, требует пересмотра, впоследствии, и некоторых ограничений. Предварительная регистрация
избирателей в купе с ответственностью за представленные сведения может послужить должной мерой для роста персональной ценности избирательного права для граждан.
Модернизация избирательного права должна перестать быть ответной реакцией на результаты конкретных выборов, реформирование должно проходить планомерно и не зависеть от общественных настроений. Частые поправки не позволяют сложиться надлежащим образом ни политической системе, ни механизмам регулирования избирательного права.
Цель избирательного права не столько обеспечивает всеобщность, сколько конституировать законную власть. Цель избирательного права, по нашему мнению, следует толковать шире, чем
регуляция общественных отношений по осуществлению прав
граждан избирать и быть избранными, гарантия всеобщего избирательного права не есть самоцель. Цель избирательного права – в разрешении противоречий и социального недовольства в обществе посредством легализации выбранной власти согласно воле
и интересам абсолютного большинства граждан.
5. Избирательное право – это сформировавшаяся самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми устанавливается избирательная система
и регулируются общественные отношения, возникающие в процессе избрания должностных лиц, представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления.
41
6. Как отрасль права оно обладает некоторыми специфическими
чертами:
А) Властеобразующий характер – то есть на построение избирательного права оказывает влияние конкретная политико-правовая
ситуация в обществе;
Б) Устойчивая тенденция к кодификации – как необходимой
конституционно-правовой потребности в период модернизации политической системы;
В) Количество институтов входящих в отрасль постоянно меняется, завися как от введения новых механизмов в избирательном процессе, так и введения выборной основы для новых органов
власти.
1.3. Особенности генезиса избирательного права в России в условиях периодической революционной трансформации общества
В предыдущем параграфе мы подробно рассмотрели особенности избирательного права как относительно самостоятельной отрасли права. В частности, рассуждали о властеобразующем характере. В действительности, ни одна подотрасль конституционного
права не находится в такой зависимости от генезиса общественнополитического строя, как отрасль избирательное право.
Стремясь к легализации власти, любая политическая система
стремиться к атрибутам законности и народовластия посредством
модернизации политической системы и избирательного права как
основного ее регулятора. В связи с этим, для настоящего исследования представляет значительный интерес подробное изучение как
предпосылок становления современной отрасли, так и причины
ее модернизации через призму историко-правового анализа отечественного избирательного права.
Начать анализ, целесообразно с предпосылок принятия первой
республиканской конституции.
Этап первый – Конституция РСФСР 1918 г. Одна из первостепенных задач, которую пришлось решать большевистскому правительству после роспуска Учредительного собрания, была связана с созданием нового избирательного права, которое могло бы легализовать политическое господство большевиков в высшем органе
представительной власти страны. Таким органом в соответствии
42
с Конституцией РСФСР 1918 г. стал Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Однако ни одна из ранее действовавших схем избирательного процесса в России не могла решить
поставленную большевиками задачу. Поэтому авторы Конституции РСФСР 1918 г. были вынуждены конструировать принципиально новую избирательную систему, исходя из возможностей избирательного процесса того периода, основные принципы которой
получили закрепление в первой советской Конституции.1
Прежде всего, это введение впервые «трудового ценза». В соответствии с ним к участию в выборах допускались:
«1) все, добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом;
2) лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для
первых возможность производительного труда, как-то: для рабочих и служащих всех видов и категорий, занятых в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч.;
3) крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным
трудом с целью извлечения прибыли;
4) солдаты Красной армии и Флота;
5) граждане, входившие в перечисленные выше категории, но
потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность»2 (ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г.).
К лицам, лишенным избирательных прав, относились: прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; живущие на
нетрудовые доходы, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители
церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также
члены царствовавшего в России Дома.
Избирательная система в этот период воспринималась как институт, производный от господствующего в стране политического
режима3.
Еще одной специфической чертой рассматриваемой избирательного права, являлось наделение трудящихся иностранцев правом
1 Политология. Политическая теория, политические технологии: Учеб. пособие / Под ред. А.И. Соловьева. М., 209.
2 Красильников С.А. На изломах социальной структуры: Маргиналы в послереволюционном российском обществе (1917 – конец 1930-х гг.). Новосибирск: НГ,
1998. Материал взят из интернет-публикации данной работы на сайте: http://www.
zaimka.ru/soviet/krasil№1_p1.shtml.
3 См.: там же.
43
избирать и быть избранными в Советы всех уровней (примечание 2
к ст. 64 Конституции РСФСР). Тем самым был провозглашен принцип интернационализма, приоритет классовости над институтом
гражданства.
Но главная особенность – порядок формирования избираемых
органов власти.
Выборы в Советской России были трехступенчатыми для городского пролетариата и четырехступенчатыми – для сельского. Нижним звеном системы были сельские Советы, формируемые населением непосредственно. Из их состава избирались представители
в волостные Советы из расчета один депутат на каждые 10 членов
Совета и в уездные (районные) Советы – из расчета один депутат
на одну тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд
(ст. 25 и 53 Конституции РСФСР).
Следующим звеном были губернские (окружные) Советы, формировавшиеся из представителей городских и волостных съездов Советов. И завершал эту конструкцию Всероссийский съезд
Советов.
Еще раз сделаем акцент на том, что избирательное право этого периода сознательно исключало концепцию всеобщего избирательного права граждан за счет отстранения от участия в выборах эксплуататорских элементов. Равенство подменялось представительством социальных слоев «сообразно их положению и роли
в процессе производства»1, прямое представительство (в местных,
региональных и центральных органах власти) заменялось представительством трудовых общин (коммун)2, городских и сельских.
Тайное голосование отменялось.
В итоге в стране, где 74,6% населения составляли крестьяне
(в том числе зажиточные, так называемые кулаки), в составе высшего органа государственной власти подавляющее преимущество
получали представители городского пролетариата. Причем основным звеном избирательной системы выступал не избиратель,
не электорат в целом, а избирательные собрания, действовавшие
в строгом соответствии с инструкциями, утверждаемыми высшими исполнительно-распорядительными органами власти.3
1 П.А. Дуксин Лишение избирательных прав граждан по советскому законодательству 20-30х годов ХХ века// Журнал история государства и права России. М.
2008. № 4. С. 21.
2 См.: там же.
3 Трусов Н.А. Современный опыт борьбы за содержание права при помощи выборов // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 10–13.
44
Характерной особенностью советского законодательства 20–
30-х годов XX в. и примером воплощения идеологических принципов в измерении конкретной правовой системы является так называемый институт лишенцев – граждан, лишенных избирательных
прав по решению суда.
В соответствии с п. «ж» Конституции РСФСР 1925 г. (в ред. поправок, внесенных в 1929 г.1) лишаются избирательных прав «лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на установленный законом или судебным приговором срок».2 В развитие
данных положений ВЦИК принял Инструкцию о выборах городских и сельских Советов и ряд не менее важных законодательных
актов по избирательному праву.3 В Инструкции приводятся некоторые уточнения, избирательных прав лишаются:
– лица административно высланные, а также лица, в отношении которых состоялись судебные приговоры, лишающие их, ввиду связи с преступной средой, права проживания на месте своего
прежнего жительства; пораженные в правах приговорами судов»4
(п. «н» ст. 15);
– лица, находящиеся в местах лишения свободы в качестве подследственных, состоящих под судом и отбывающих наказание по
приговорам судов, не соединенным с лишением прав, не могут принимать участия в выборах в Советы на все время нахождения их
в местах лишения свободы.
То есть законодатель разводит понятия лишения избирательных прав по приговору суда и лишения избирательных прав в связи с фактом нахождения в местах лишения свободы. Процедура
1 См.: Постановление XIV Всероссийского Съезда Советов РСФСР от 18 мая
1929 г. «Об изменении и дополнении ст. 1, 4, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 25, 27, 29,
32, 35, 36, 38, 43, 44, 45, 49, 50, 51, 52, 54, 57, 58, 59, 61, 62, 64, 65, 66, 67, 69, 84
и 89 Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1929. № 47–48. Ст. 495.
2 См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР, утвержденная Постановлением
XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
3 См.: Декрет ВЦИКа РСФСР от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции
о выборах городских и сельских Советов и о созыве съезда Советов» // СУ РСФСР.
1926. № 75. Ст. 577; см. также: Постановление Президиума ЦИКа от 3 октября 1930
г. «О формах учета хода и результатов выборов в Советы, на съезды Советов и в исполнительные комитеты и о формах списков учета избирателей» // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1930. № 50.
Отдел I. Ст. 525.
4 П.А. Дуксин Лишение избирательных прав граждан по советскому законодательству 20–30-х годов ХХ века// Журнал история государства и права России. М.
2008. № 4. С. 21.
45
лишения избирательных прав связана с «фактом отбывания уголовного наказания в местах лишения свободы» уголовно-правовая
природа.
Сами авторы видели в цели принятия Инструкции – «повышение избирательной активности граждан».1 Современные историки права неоднозначно трактуют данные новации избирательного
права. Так Хохлов С.А. избегая однозначной оценки, все же назвал
инструкцию «совершенствованием избирательной системы…. советское избирательное законодательство ступило на качественно
новый этап развития».2
УК РСФСР, в редакции 1926 г., предусматривал наказание3
в виде поражения политических и отдельных гражданских прав (п.
«д» ст. 20).4 В соответствии со ст. 31 УК поражение политических
и отдельных гражданских прав заключается в лишении на срок не
более пяти лет:
а) активного и пассивного избирательного права при выборах
в советы и съезды советов;5
б) права занимать ответственные государственные должности,
исполнять общественные обязанности и носить почетное звание;
в) права занятия выборных должностей в промышленных или
торговых организациях и обществах;
г) родительских прав.
Поражение прав могло назначаться осужденному как полностью, по всей совокупности перечисленных выше прав, так и по
отдельным их категориям. В случаях назначения этой меры социальной защиты в качестве дополнительной к лишению свободы по1 См.: Бородович С.М. Советское избирательное право / Под ред. Д.А. Магеровского. Л.: Гос. издат., 1925. С. 114.
2 См.: Хохлов С.А. Особенности и динамика избирательных процессов в 1922–
1927 гг. (на примере Мурманской губернии) // История государства и права. 2008.
№ 8. С. 27.
3 Необходимо заметить, что уголовное законодательство того времени вместо
понятия «наказание» использовало понятие «мера социальной защиты судебно-исправительного характера».
4 См.: Постановление ВЦИКа РСФСР от 22 ноября 1926 г. «О введении в действие УК РСФСР редакции 1926 года» (с изм. и доп., внес. Постановлениями ЦИКа
СССР от 19.02.1926 и 05.03.1926) // СУ РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600.
5 Постановлением ВЦИКа РСФСР и СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «Об изменении УК РСФСР редакции 1926 года» (СУ РСФСР. 1927. № 49. Ст. 330) данная норма
была изменена и выглядела следующим образом: «активного и пассивного избирательного права». Иными словами, были устранены уточнения по поводу предмета
избирательных действий гражданина. Это более обширное понятие, распространяющееся на любые избирательные действия граждан.
46
ражение прав распространяется на все время отбытия заключения
и сверх того – на срок, определенный приговором. Суд был обязан
войти в обсуждение вопроса о лишении осужденного прав всякий
раз, когда приговаривает его к лишению свободы на срок больше
одного года1. При назначении более мягкой меры социальной защиты поражение прав не допускалось.
В данный период лишение избирательных прав, по мнению
большинства историков права, не имело под собой прямого политического подтекста. Анализ социального статуса лишенцев не позволяет говорить о какой-либо потенциальной угрозе для большевиков. Доля лишенцев не достигала и 10% от численности взрослого
населения2. Так С.А. Красильников видел в лишении избирательных прав следующие функции:
– проведения искусственного структурирования общества (как
часть политики деления общества на своих сторонников и противников);
– установления поэтапного тотального контроля над основной
частью общества;
– привлечения к проведению мер ограничительно-дискриминационного характера (соучастие) социальных низов;
– превентивную (предотвратить возможное усиление позиций
и влияния в обществе тех или иных групп, потенциальных или реальных противников большевизма);
– поддержания в обществе атмосферы раскола и конфронтации –
поддержание психологии агрессии в отношении бывших привилегированных сословий и корпораций».3
В ряде случаев лишенчество выступало в качестве меры, сопутствующей осуществлению репрессий, являясь составной частью
последних. Сказанное в полной мере относилось к лицам, осужденным по суду за корыстные преступления, поражение в правах
на более длительный срок, чем само лишение свободы. «Тем самым возникал эффект двойного давления на репрессированных –
1 Красильников С.А. На изломах социальной структуры: Маргиналы в послереволюционном российском обществе (1917 – конец 1930-х гг.). Новосибирск: НГ,
1998. Материал взят из интернет-публикации данной работы на сайте: http://www.
zaimka.ru/soviet/krasil№1_p1.shtml.
2 См.: Там же.
3 См.: Красильников С.А. На изломах социальной структуры: Маргиналы в послереволюционном российском обществе (1917 – конец 1930-х гг.). Новосибирск:
НГ, 1998. Материал взят из интернет-публикации данной работы на сайте: http://
www.zaimka.ru/soviet/krasil№1_p1.shtml.
47
к лишению свободы добавлялась последующая правовая дискриминации».1
Можно говорить о уголовно-правовой природе лишения избирательных прав. Существенно, что в исследуемый период лишение
избирательных прав заключенных в силу их нахождения в местах
лишения свободы сосуществовало с наказанием в виде лишения
избирательных прав по суду. Данное явление было закономерным.
Иная ситуация наблюдается в настоящее время: ст. 32 Конституции РФ лишает (ограничивает) избирательных прав граждан, находящихся в местах лишения свободы, в условиях отсутствия такого наказания в УК РФ. В этом и состоит принципиальная разница. Что представляется нелогичным.
Следующая таблица наглядно иллюстрирует роль и место лишения избирательных прав в советском обществе в 1926–1929 гг.
Категория
Использующие наемный труд
Живущие на нетрудовые доходы
Торговцы и посредники
Священнослужители и монахи
Бывшие офицеры, чины полиции и др.
Осужденные по суду
Умалишенные и опекаемые
Члены семей лишенцев (более 18 лет,
иждивенцы)
Всего
Доля лишенцев от общей численности
избирателей, %
1926
3,8
13,8
43,3
15,2
9,0
5,3
3,1
6,5
1927
8,8
6,2
24,8
8,3
6,5
4,6
2,3
38,5
1929
8,7
6,9
21,7
7,6
5,4
3,8
2,0
43,9
100
1,63
100
4,27
100
4,89
Очевидно, что группа лиц, осужденных к лишению избирательных прав по суду, примерно равна группе лиц, лишенных избирательных прав в силу умственных пороков. Процентная доля лишенцев от общей численности избирателей имеет динамику к увеличению.
В приведенной таблице в группу лиц, лишенных избирательных
прав по суду, не попадают граждане, находящиеся в местах изоляции без назначения отдельного наказания в виде лишения прав.
С 1922 г. появилась новая группа лишенцев – административноссыльные, которых местные власти учитывали вместе с пораженными в правах по суду. Если взять г. Новосибирск, то численность
1 См.:
48
Красильников С.А. Указ. соч.
административно-ссыльных там существенно увеличилась и в конце 1920-х годов и в 1930-е годы оставалась стабильной, составляя
13% от всех лишенцев Новосибирска.1 По имеющимся сведениям, в категорию граждан, лишенных избирательных прав по суду,
в г. Нижний Тагил в 1928–1936 гг. входило от 49 до 60 человек, что
составляло 6% и 3,5% от общего числа лишенцев в этом городе соответственно.2 Данная проблема сегодня является предметом многих изысканий и объектом научного интереса для исследователей
и правозащитников.3
1 См.: Государственный архив Новосибирской области. Ф. 1347. Оп. 1. Д. 287. Л.
15–19.
2 См.: Книга памяти / Сост. и вступ. ст. В.М. Кириллова. Екатеринбург: УИФ
«Наука», 1994. Материал взят из интернет-публикации данной работы на сайте:
http://history.№tagil.ru/715.htm.
3 См. напр.: Байда Е.В. Социальный портрет лишенного избирательных прав
за занятие торговлей // История репрессий на Урале: идеология, политика, практика (1917–1980-е годы): Сб. ст. участ. науч. конф. «История репрессий на Урале»,
10–12 ноября 1997 г. / Отв. ред. В.М. Кириллов; М-во общ. и проф. образования Российской Федерации, Нижнетагильский гос. пед. ин-т. Нижний Тагил, 1997; Валуев Д.В. Лишенцы в системе социальных отношений (1918–1936 гг.) (на материалах Западного региона РСФСР): Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Брянск, 2003;
Лишены избирательных прав...: Сб. док. / Ком. по делам архивов Респ. Бурятия;
Нац. архив Респ. Бурятия; Бурят. регион. отд-ние Рос. общества историков-архивистов; Сост. С.Г. Аюшеева и др. Улан-Удэ: Респ. тип., 2003; Мазур Л.Н. Лишение
избирательных прав крестьян в 20-е – первой половине 30-х годов (по материалам
личных дел) // История репрессий на Урале: идеология, политика, практика (1917–
1980-е годы): Сб. ст. участ. науч. конф. «История репрессий на Урале», 10–12 ноября 1997 г. / Отв. ред. В.М. Кириллов; М-во общ. и проф. образования Российской
Федерации, Нижнетагильский гос. пед. ин-т. Нижний Тагил, 1997; Маныкин В.А.
Личные дела лиц, лишенных избирательных прав: Исследовательские перспективы и возможности // Источниковедение XX столетия: Тез. докл. и сообщ. научн.
конф. Москва, 18–30 января 1993 г. / Отв. ред. В.А. Муравьев; Рос. гос. гуманит.
ун-т, Историко-архивный фак-т. М., 1993; Русина Ю.А. Характеристика лишенных
избирательных прав за связь с религиозным культом на Урале в 1920–1930-е годы
(по материалам личных дел) // История репрессий на Урале: идеология, политика,
практика (1917–1980-е годы): Сб. ст. участ. науч. конф. «История репрессий на Урале», 10–12 ноября 1997 г. / Отв. ред. В.М. Кириллов; М-во общ. и проф. образования
Российской Федерации, Нижнетагильский гос. пед. ин-т. Нижний Тагил, 1997; Саламатова М.С. Лишение избирательных прав как форма социально-политической
дискриминации в середине 1920–1936-х гг. (на материалах Западной Сибири): Автореф. дис. ... канд. историч. наук. Новосибирск, 2002; Социальный портрет лишенца (на материалах Урала): Сб. док. / М-во общ. и проф. образования Российской
Федерации; Урал. гос. ун-т им. А.М. Горького; Сост. Е.В. Байда и др. Екатеринбург,
1996; Тихонов В.И. Судьба лишенцев // История репрессий на Урале в годы советской власти: Тез. науч. конф. 25–26 октября 1994 г. Екатеринбург, 1994; Тихонов В.И., Тяжельникова В.С., Юшин И.Ф. Лишение избирательных прав в Москве
в 1920–1930-е годы: Новые архивные материалы и методы обработки. М.: Издат.
объед. «Мосгорархив», 1998.
49
Несмотря на то, что институт лишенцев представляет собой яркий воплощения антидемократических принципов, как пример регулирования избирательного права представляет несомненных научный интерес, поскольку ряд цензов, предусмотренных современным избирательным правом, также требуют критического научного и юридического осмысления.
Этап второй – Конституция СССР 1936 г. Следующим этапом развития избирательного права можно назвать «Сталинским».
В Конституции СССР 1936 г. впервые в истории советских конституций выделяется отдельная глава «Избирательная система». Вторым важнейшим источником регулирования избирательного права
этого периода стала Декларация «О построении социализма». Данный источник позволил, внести ряд важнейших изменений в избирательную систему:
– перейти от многоступенчатых выборов к прямым;
– отменить ограничения классового характера, вернувшись
к принципу всеобщих выборов;
– голосование стало тайным; замена системы съездов на систему
Советов, непосредственно избираемых населением;
– провозглашение высшим органом государственной власти Верховного Совета СССР.
Глава Конституции 1936 «Избирательная система» состояла из
девяти статей, раскрывавших основополагающие принципы избирательного права, большая часть которых не потеряла своей актуальности и по сей день. Принцип всеобщего избирательного права, устанавливал возраст избирателей – 18 лет. Это означало, что
в соответствии со ст. 135 Конституции любой гражданин, достигший указанного возраста, имел право избирать и быть избранным
в Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР, а также в иные
нижестоящие Советы1. Первоначально и положения о выборах, изданные на основе Конституции, не содержали возрастных ограничений. Однако в более поздний период (начиная с 1946 г.) в нарушение формальной логики Конституции положения вводили возрастной ценз для избрания депутатом Верховного Совета СССР –
23 года и Верховного Совета РСФСР – 21 год.
Основным недостатком рассматриваемой избирательной системы явилось выдвижение кандидатов по производственному прин1 Красильников С.А. На изломах социальной структуры: Маргиналы в послереволюционном российском обществе (1917 – конец 1930-х гг.). Новосибирск: НГ,
1998. Материал взят из интернет-публикации данной работы на сайте: http://www.
zaimka.ru/soviet/krasil№1_p1.shtml.
50
ципу и их избрание по территориальному. Согласно Конституции
и положениям о выборах право выдвижения кандидатов принадлежало общественным организациям и обществам трудящихся: коммунистическим партийным организациям, профессиональным союзам, кооперативам, организациям молодежи, культурным обществам и союзам. А голосование за этих кандидатов происходило по
территориальным избирательным округам1. Избиратели в большинстве своем не имели представления о деловых и моральных качествах выдвинутых кандидатов. Многие исследователи отмечают,
что в этом не было особой необходимости, так как на один мандат,
как правило, выдвигался только один кандидат.2
Верховный Совет РСФСР, в отличие от союзного, имел однопалатную структуру, поэтому выборы в его состав проходили по иной
схеме избирательных округов. Первоначально один депутат в его
состав избирался от 150 тыс. избирателей. Такой подход требовал
пересмотра границ избирательных округов на каждых новых выборах. Во всем остальном рассматриваемые избирательные системы
полностью совпадали.
Третий этап модернизации избирательного права ознаменовало принятие Конституции ССС 1977г. Принятие не было обусловлено какими-либо кардинальными переменами в государственном
или политическом устройстве Советского Союза, как следствие избирательное право не претерпело каких-либо существенных изменений. Основной Закон содержал специальную главу «Избирательная система», в которой в самом общем виде закреплялись принципы избирательного права, условия их реализации гражданами
и основы избирательного процесса.
Однако ряд новел заслуживают некоторого внимания. В отношении граждан СССР появилась норма о включении в списки всех
граждан, достигающих ко дню или в день выборов 18 лет и проживающих к моменту составления списков на территории данного
­Совета. Фактически, речь идет о предоставлении права на участие
в выборах гражданам независимо от срока проживания.
Также Конституция провозгласила ряд новых принципов избирательного права: принцип свободных выборов: «…всестороннее
обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов
1 Красильников С.А. На изломах социальной структуры: Маргиналы в послереволюционном российском обществе (1917 – конец 1930-х гг.). Новосибирск: НГ,
1998. Материал взят из интернет-публикации данной работы на сайте: http://www.
zaimka.ru/soviet/krasil№1_p1.shtml.
2 Хакамада И. Sex в большой политике. Самоучитель self-made woma№. М.:
АНО «РИД «Новая газета», 2006. 230 с.
51
в депутаты»1, а также предоставляла право свободной агитации на
собраниях, в печати, по телевидению и радио.
Расширился круг субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов, это право приобрели трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям.
Главный недостаток этого периода состоял в том, что обновленная избирательная система не расширила статус избирателя. Роль
гражданина на выборах сводилась к «выражению полного одобрения и поддержке единственного кандидата». Все это не могло не
сказаться не только на массовом сознании, но и на настроениях работников партийного и советского аппаратов и самих депутатов.
Распространилось безразличное отношение к личности кандидата
и одновременно не лишенная оснований уверенность, что голосование против единственного кандидата есть демонстрация недоверия
к власти вообще.
Четвертый период заслуживает особого внимания, поскольку
исследуемый период – вторая половина 80-х, был ознаменован значительными социально-политическими потрясениями, потребовавшими качественной модернизации как политической системы так
и ее регулятора – избирательного права. Что, применительно к тематике настоящего исследования, представляет значительный интерес. Во второй половине 80-х годов часть высшего партийно-государственного аппарата, осознав необходимость перемен, вступила на
путь реформ. Однако инерция мышления, старые представления и
догмы оказывали большое влияние на деятельность партийного аппарата, в том числе и на работу Программной комиссии по разработке проекта Программы КПСС (новая редакция). Накануне открытия
XXVII съезда КПСС, 18 февраля 1986 года состоялся Пленум ЦК
КПСС, на котором рассматривался проект Программы. Представляют интерес ее положения, связанные с избирательной системой.
В первоначальном варианте Программы (часть 2, раздел 1 «Коммунистическая перспектива СССР и необходимость ускорения социально-экономического развития») отсутствовало положение
о совершенствовании избирательной системы. Говорилось только
о «...все более полном вовлечении граждан в управление государственными и общественными делами»2, т.е. содержался обычный
1 Честнов И.Л. Актуальные проблемы теории государства и права: диалогическая природа государства и его место в политической системе общества. СПб.,
2007. С. 32.
2 Российский государственный архив новейшей истории. Ф. 2. Оп. 3. Д. 744.
Л. 235 (далее – РГАНИ).
52
набор слов, который повторялся из года в год, от съезда к съезду.
На проекте Программы стояла резолюция: «В набор, после проверки (после заседания Политбюро ЦК)». Видимо, заседание Политбюро накануне Пленума состоялось, и в проекте, внесенном на Пленум, содержались некоторые дополнения. В частности, появляется
положение о «совершенствовании избирательной системы».1 Также в разделе 4 «Развитие политической системы советского общества» в предложение «Партия придает значение совершенствованию форм народного представительства, демократических принципов советской избирательной системы» после слов «народного
представительства» вставлено слово «развитию», которое и вошло
в окончательную редакцию программы. Тем самым придавался динамизм данному тезису. Вводится и новое положение, отсутствовавшее в первоначальном проекте. В целом оно предполагало
рост политической активности, развитие выборных начал: «Будет
подниматься роль общих собраний и советов трудовых коллективов... осуществляться переход к выборности мастеров, начальников участков и руководителей других производственных подразделений». А в раздел 5 «Идейно-воспитательная работа, образование,
наука и культура» добавлен абзац о необходимости правового воспитания. В нем, в частности, отмечалось: «Партия придает важное
значение формированию высокой гражданственности личности».2
На первый взгляд казалось, что это незначительные редакционные поправки, но объективно они сыграли именно существенную
роль3. Рассматривая два варианта проекта Программы КПСС, можно предположить, что уже в 1986 году часть партийного аппарата
пыталась ослабить концептуальную новизну документа, свести реформы к очередной краткосрочной кампании.
В феврале 1986 года состоялся XXVII съезд КПСС. В докладе Генерального секретаря ЦК КПСС М. Горбачева, более радикальном,
чем Программа КПСС, был поставлен вопрос о том, что ускорение
развития общества немыслимо и невозможно без дальнейшего развития социалистической демократии, всех ее сторон и проявлений.
Несмотря на целый ряд идеологических штампов, в докладе содержались принципиальные положения, связанные с будущей реконструкцией политической системы: «Партия будет и впредь за1 Там
же. Л. 16, об.
же. Л. 268.
3 Козин В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987-1989 гг) // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 73.
2 Там
53
ботиться о том, чтобы депутатами избирались наиболее достойные
люди, способные на высоком уровне вести государственные дела,
чтобы состав Советов систематически обновлялся. В этом плане,
видимо, настало время внести необходимые коррективы и в нашу
избирательную практику. Здесь накопилось немало вопросов, ждущих своего решения».1
Затем в докладе на январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС М.
Горбачев предложил принять уже законодательный акт о внесении
коррективов в избирательную систему, а его проект всенародно обсудить2.
Первым практическим шагом на пути к избирательной реформе
стал проведенный в 1987 году эксперимент в ходе выборов в местные Советы народных депутатов. Мировая политическая теория
и практика к этому времени накопила большой опыт как применения различных избирательных систем, так и введения выборов на
конкурсной основе. Известный специалист в области избирательных систем профессор Р. Таагепер из Калифорнийского университета говорит, что введение свободных выборов с несколькими кандидатами должно быть медленным и постепенным, не менее чем
в течение пяти лет3. Введение выборов с несколькими кандидатами
без подготовки вело к разочаровывающим результатам, так как ни
избиратели, ни кандидаты, ни официальные лица просто не знали
того, как действовать в новой ситуации. «Итог такого положения –
неразбериха, анархия, разочарование народа в свободных выборах
и даже военные перевороты».
На наш взгляд, и проведенный эксперимент 1987 года следует
рассматривать, как переходный этап к свободным выборам. Специфика эксперимента заключалась в том, что он проходил в условиях
однопартийной политической системы.
В феврале 1987 года Президиум ВС РСФСР в соответствии с партийными решениями принимает Указ «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР»4 и Постановление Президиума ВС
РСФСР «О проведении в порядке эксперимента выборов в местные
Советы народных депутатов РСФСР по многомандатным избира1 Горбачев
М.С. Политический доклад ЦК КПСС XXVII съезду. М., 1986. С. 72.
В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987-1989 гг) // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 77
3 Таагепер Р. Некоторые проблемы проведения выборов по многомандатным
округам // Политические институты и обновление общества. М., 1989. С.48.
4 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1987. № 10. Ст. 307.
2 Козин
54
тельным округам».1 Согласно Постановлению президиумам Верховных Советов автономных республик, исполкомам областных
и краевых Советов предлагалось в ходе выборов в местные Советы
провести эксперимент на территории одного из районов (пункт 1).
Эксперимент по выборам в районные, городские (городов районного подчинения), поселковые и сельские советы охватил 5% районов
страны.
Рассмотрим основные изменения в избирательном праве:
– формирование многомандатных округов;
– на собраниях по выдвижению кандидатов в депутаты предоставлялась возможность рассматривать несколько кандидатур по
избирательному округу2;
– дополнительные сведения о кандидате, указанные в избирательных бюллетенях, указание места работы, должности или занятия;
– представители в состав избирательных комиссий могли выдвигаться первичными общественными организациями и их органами3.
– расширены функции участковых избирательных комиссий:
составление списков избирателей, рассмотрение заявлений граждан о неточностях в списках избирателей;
– предусмотрен механизм обеспечения тайного голосования.
Установка кабин для голосования осуществлялась так, чтобы каждый гражданин обязательно прошел через них и только потом опускал бюллетень в избирательную урну.
Данное положение интересно тем, что это первая действенная
гарантия, обеспечения безопасности волеизъявления для граждан.
Поскольку вычеркивание в бюллетене единственного кандидата
в депутаты, могло трактоваться как выражение недоверия к политике партии и в целом Советской власти.
В соответствии с новым законодательством в экспериментальных районах выборы в соответствующие Советы проводились, в отличие от прежнего порядка, не по одномандатным, а по многомандатным избирательным округам. В Постановлении отмечалось, что
1 Там
же. Ст. 310.
В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987-1989 гг) // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 74.
3 См.: пункты 4, 5 – органами общественной самодеятельности по месту жительства населения (сельскими, уличными, домовыми комитетами), советами женщин, ветеранов войны и труда, районными потребительскими обществами, обществом «Знание» и т.д.
2 Козин
55
«число кандидатов должно, как правило, превышать число мандатов по избирательному округу»1 (пункт 4). Всего по этим округам
подлежало избранию более 94 тысяч народных депутатов СССР.
В каждом избирательном округе выдвигался один дополнительный кандидат на 3–5 мандатов. В.И. Козин видит в такой новации:
«облегчение выдвижения для баллотировки большего числа кандидатов, чем имелось мест по каждому округу». В каждом многомандатном округе наблюдалась состязательность кандидатов; всего
было внесено в бюллетени для голосования примерно на четверть
кандидатов больше, чем имелось мест (свыше 120 тысяч кандидатов). По итогам выборов 599 кандидатов не получили требуемого
большинства и избраны не были.2
По Указу Президиума ВС РСФСР расширялась роль органов
общественной самодеятельности по месту жительства населения
(сельские, уличные, домовые комитеты и т.д.). Они получали право
выдвижения кандидатов.
Одной из наиболее интересных новаций рассмотренного избирательного эксперимента стал институт «резервных депутатов». Кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, при превышении необходимого минимума 50% + 1 голос, становились депутатами. Другие кандидаты, получившие больше половины голосов, становились резервными депутатами3 (пункт 9). Предполагалось, что
резервные депутаты будут участвовать в работе Совета с правом совещательного голоса, а при выбытии одного из депутатов по округу
резервный становился депутатом без проведения дополнительных
выборов. На них распространялось и право депутатской неприкосновенности (пункт 11).
Изменения избирательного процесса происходили не только
в экспериментальных избирательных округах. На многих предвыборных собраниях выдвигалось и обсуждалось более одной кандидатуры, а иногда по несколько кандидатов в депутаты. Всего по
стране, при численности депутатов местных Советов 2 миллиона
322 тысячи, было выдвинуто и обсуждалось на предвыборных со1 Козин В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987–1989 гг.) // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 73.
2 Состав депутатов, исполнительных комитетов, постоянных комиссий и резервных депутатов местных Советов народных депутатов 1987 года. М., 1987.
С. 261.
3 Козин В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987–1989 гг.) // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 75.
56
браниях около 4 миллионов кандидатов. Однако в бюллетень для
голосования включалось, как правило, по одному кандидату.
В настоящее время ряд историков права высказывают критические замечания в адрес проводимой тогда реформы. Основной
критике подвергалась сама система выборов по многомандатным
округам «лазейка для партийно-государственной номенклатуры»1.
Не выдерживает критики и многоступенчатость выдвижения кандидатов в депутаты. При выдвижении по многомандатным округам
разными общественными организациями, трудовыми коллективами, сходами граждан одновременно избирались представители на
окружное совещание. Окружное предвыборное совещание созывалось районными органами общественных организаций. Совещание
обсуждало выдвинутые по округу кандидатуры, принимало решения об их поддержке либо вносило изменения в список выдвинутых кандидатов по округу. Затем оно одобряло список и предоставляло его в окружную избирательную комиссию для регистрации
кандидата в депутаты2. Данная система, по мнению В.И. Козина,
служила своеобразным ситом: «через которое отсеивались неугодные власти кандидатуры»3.
В то же время избирательный эксперимент с многомандатными
округами устранял излишнюю социальную напряженность и известный дискомфорт для кандидатов, связанные с предвыборной
конкуренцией, поскольку предоставлял им шанс стать хотя бы резервным депутатом. Во-вторых, была создана психологическая обстановка, которая являлась новой как для электората, так и для
представителей власти.
Следующим достижением рассматриваемого этапа стала резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы»4.
Обеспечение неограниченного выдвижения кандидатур, широкое и свободное их обсуждение, включение в избирательные бюллетени большего числа кандидатов, чем имеется мандатов, строгое
соблюдение процедуры выборов, регулярная отчетность депутатов
1 См.:
Там же.
В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987–1989 гг.) // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 75.
3 См.: Там же.
4 Принята 28 июня по 1 июля 1988 года, На XIX Всероссийской конференции
КПСС резолюция подготовлена специально для предстоящих выборов народных
депутатов СССР.
2 Козин
57
и возможность их отзыва – не полный перечень положений резолюции.1
Принятие этой резолюции способствовало продвижению к правовым, демократическим нормам. На сессии Верховного Совета
СССР 1 декабря 1988 года принимаются Законы СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР»
и «О выборах народных депутатов СССР».2
Одна из важнейших гарантий – конституционное закрепление
возможности выбора депутатов в одномандатных избирательных
округах из нескольких кандидатов, то есть проведение выборов на
конкурентной основе. Согласно закону число кандидатов в народные депутаты не ограничивалось, каждый участник собрания по
выдвижению кандидатов в депутаты мог предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою. Основным Законом
также гарантировалось, что в избирательные бюллетени может
быть включено неограниченное число кандидатов (статья 100 Конституции СССР).
Впервые конституционной нормой стало выдвижение кандидатов в депутаты собраниями избирателей по месту жительства.
Собрание считалось правомочным, если на нем присутствовало
500 избирателей, проживающих на территории избирательного
округа. Данная законодательная норма была реализована в ряде
регионов страны.
Признанием наличия и необходимости реального плюрализма
мнений избирателей являлось и принципиально важное конституционное уточнение их прав вести агитацию как «за», так и «против» кандидатов в депутаты на собраниях, в печати, по телевидению, радио.3
Значение новеллы трудно переоценить, до 1988 года фактически граждане были лишены права активно участвовать в избирательном процессе, право агитации «за» и «против» открыло такую
возможность. Еще одно важное нововведение – закрепление права
кандидата в депутаты выступать с программой своей будущей деятельности. Единственное ограничение – программа не должна
была противоречить Конституции СССР, советским законам, если
кандидат предлагает изменить систему государственных органов,
то это уже нарушение законодательства о выборах и, соответственно, кандидат мог быть привлечен к судебной ответственности. Од1 Материалы
XIX Всероссийской конференции КПСС. М., 1988. С. 120.
же. № 49. Ст. 727, 729.
3 Конституция СССР (с изм. и доп. от 1 декабря 1988 г.). Ст. 101.
2 Там
58
нако, справедливости ради, стоит заметить, что современная система избирательного права также препятствует антиконституционной агитации, аналогичные нормы есть в большинстве развитых
демократических стран.
Многообразие предлагаемых кандидатами программ, а значит
и отражаемых в них интересов, сделало выбор избирателей, более
осознанным. Изменился и механизм предвыборной деятельности
кандидатов в депутаты. Теперь в их распоряжении команды (до десяти человек) из доверенных лиц, которые могут вести диалог с избирателями, агитировать за кандидата. Все положения, рассмотренные выше позволяют говорить о зарождении конституционных начал политической борьбы.
Следующим шагом в реформировании избирательной системы
стало формирование института наблюдателей, имевших право осуществлять функции контроля: при регистрации кандидатов в депутаты; подсчете голосов; определении результатов; подведении
общих итогов выборов. В состав наблюдателей могли входить представители трудовых коллективов, общественных организаций,
собраний избирателей, доверенные лица, а также представители СМИ.
Усиливалась ответственность участковой комиссии за неправильное включение в список, невключение или исключение из списка избирателей. Такое решение могло быть обжаловано в суде, а не
в местном Совете, образовывавшем избирательную комиссию.
Безусловно, господствовавшая в тот период политическая система не могла не оказывать негативного воздействия на модернизацию избирательного права. Большинство исследователей сходятся на том, что многие демократические новации нивелированы
введением окружных предвыборных собраний. Основная функция
окружного предвыборного собрания – проведение предварительного отбора кандидатов с целью выдвижения лучших из них. Однако
окружные предвыборные собрания значительно суживали возможности выбора для избирателя «служили барьером на пути неугодного кандидата в депутаты»1.
Еще один пример регрессивных новел – выборы одной трети
депутатов Союза ССР, союзных и автономных республик от обще1 Козин В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987–1989 гг.) // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 74; данная норма
исключена в 1989 года Законом СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы».
59
ственных организаций. Цель – обеспечение их представительства
в соответствующих органах государственной власти. Семьсот пятьдесят мест от общественных организаций распределялись следующим образом: КПСС и профсоюзы получали по 100 мандатов;
ВЛКСМ, женсоветы, ветераны войны и труда, члены обществ научных работников, творческих союзов – по 75 мандатов, и т.д.1 Фактически такая система выборов создавала своеобразную привилегированную палату.
Ряд историков и видят в данных регрессивных положениях,
стремление реформаторов найти компромисс с консервативным
крылом правящей элиты. Этот компромисс позволил закрепить
статью 96 Конституции СССР: «Лица, входящие в состав Совета
Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, исполнительных комитетов местных Советов народных
депутатов, за исключением председателей этих органов, руководители ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов
местных Советов, судьи и государственные арбитры не могут быть
депутатами в Совете, которым они назначаются или избираются».
То есть систему разделения власти.
Последний руководитель Правительства СССР В. Павлов в 1993 году относительно разделения власти писал: «Произошло беспрецедентное событие – полноправных граждан СССР лишили права быть избранными только потому, что они занимают пост министров в союзном правительстве. Чем не запрет на профессию?
А ведь министры в нашей стране всегда были наиболее авторитетны именно в директорском и инженерно-техническом корпусе.
Их же приравняли к осужденным и умалишенным».2
Можно согласиться с Козиным В.И. «Проиграв в частностях, реформаторы выиграли в главном. Об этом свидетельствует дальнейший процесс демократизации общества»3.
В начале 1989 г. на 1500 мандатов претендовало 7500 человек
(выборы проходили в одномандатных избирательных округах). Две
тысячи сорок девять кандидатур обсуждалось на пленумах общественных организаций, чтобы отобрать из их числа 750, предоставив им места в высшем органе власти.
1 Козин В.И. Преобразование избирательного законодательства СССР как этап
государственно-правовой модернизации (1987-1989 гг) // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2009. № 2. С. 74.
2 Павлов В. Август изнутри. Горбачевпутч. М.: Деловой мир, 1993. С. 26–27.
3 См.: там же.
60
В подавляющем большинстве округов (953 избирательных округа) выставлялось по два кандидата, в 109 – по три и в 384 – по
одному.1
Хуже других пришлось руководителям московских парторганизаций: сельских округов в столице нет. Поэтому среди них и отсев
стал самый большой – 43,8%.2
Процесс демократизации, охвативший в то время страну, шел
неодинаково. Доля избирателей, принявших участие в выборах
(традиционный показатель социальной активности срабатывал
«наоборот»: чем более расторможено население региона, тем в целом меньше степень участия избирателей в голосовании), была не
одинакова в разных районах страны. Характерно, что конкурсность кандидатов в Закавказье и Средней Азии была значительно ниже, чем в центральных районах страны и в Прибалтике, зато активность в день голосования оказалась выше. На избирательные участки в Москве пришло 83,4% от общего числа избирателей,
а, к примеру, в Азербайджане – 98,5%.3
Один из самых заметных феноменов состоявшихся выборов –
продвижение специалистов и в особенности научной и творческой
интеллигенции. Общее число ученых, журналистов, деятелей литературы, искусства – 26,4%; тогда как в предыдущем Верховном
Совете – 5,4%. Научную степень имели 21,4% депутатов, в том числе 9,4% (почти каждый десятый) – доктора наук. Во многом благодаря именно им Съезд стал важным этапом на пути реформ.
В составе Съезда появились также депутаты, представляющие
социальные группы, которых не было ни в одном из прежних созывов Верховного Совета: священнослужители, сельские арендаторы, руководители арендных коллективов и кооперативов. Социальный состав нового депутатского корпуса подтверждал, что разнорядочный принцип формирования представительных органов власти
уходил в прошлое.
Избирательные кампании 1987 и 1989 годов стали этапами на
пути к формированию на демократической основе высших представительных органов государственной власти. Избирательный эксперимент 1987 года имел большое психологическое значение. Он разрушал устоявшиеся догмы (выборы без выбора), открывал возмож1 Орлов
В.П. Демократия набирает силу // Советская Россия. 1989. 14 марта.
89: География и анатомия парламентских выборов / Под ред. В.А. Колосова, Н.В. Петрова, Л.В. Смирнягина. М., 1990. С. 61.
3 Андрющенко Е. Выборы: уроки и тенденции // Аргументы и факты. 1989. 13–
19 мая.
2 Весна
61
ность для свободного обсуждения вопросов избирательной системы. В то же время многоступенчатая система выдвижения кандидатов в депутаты позволяла правящей элите отсеивать неугодных
кандидатов. Выборы 1989 года проходили уже в другой обстановке.
Нарабатывалась практика выдвижения нескольких кандидатов на
один депутатский мандат, формирования избирательных союзов,
выдвижения и обоснования программ кандидатов в депутаты. Выборы показали советским людям, что от их голоса и мнения во многом зависит путь, по которому пойдет страна.
Пятый этап – новейшая история избирательного права был ознаменован не принятием Конституции, коренные изменения были внесены Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400
«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»,
а также Положением о федеральных органах власти на переходный
период.1
Фактически в период 1993–1999 гг. произошли коренные изменения, связанные с формированием новой модели избирательной системы. Происходили сложные политико-правовые процессы, способствовавшие выработке и утверждению регулятивной
роли избирательного законодательства. На его базе были проведены один раз выборы членов Совета Федерации РФ (1993 г.), трижды выборы депутатов Государственной Думы РФ (1993, 1995,
1999 гг.), а также выборы Президента РФ в 1996 г. Избирательное законодательство частично отрегулировало процессы выборов на региональном уровне, определив положение о выборах депутатов законодательных и представительных органов и глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутатов
представительных органов и глав на уровне местного самоуправления. Тем самым избирательный процесс как политическое и социальное явление, перефразируя Ю.А. Веденеева, получил свою
юридическую оболочку, юридическую систему – избирательное
право.2
Однако в принятой в 1993 г. Конституции РФ не было прописано избирательное право, что привело к появлению в 1994–1995 гг.
избирательных законов, где наметился отход от принципов равен1 Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.09.1993. № 39. Ст. 3597.
2 Веденеев Ю.А., Навальный С.В. Избирательное право: роль и место в системе
права России // Вестник Центральной избирательной комиссии. 2003. № 2 (140).
С. 63–73.
62
ства, конкурентности, состязательности выборов.1 Наметившийся
перекос в пользу исполнительной власти отражал общие процессы
переходного периода и связан был с нарастающей нестабильностью
в социальной и экономической сферах жизнедеятельности российского общества. Исследователями, подтверждающими этот факт,
отмечается несформированность системы институтов политического представительства и механизмов партийно-политической идентификации, фрагментарность социально-статусных и идеологических размежеваний в обществе, создающем предпосылки многовариантности голосования и высокой мобильности электората.2
Уже при проведении первых выборов в Государственную Думу РФ
в 1993 г. были отмечены ограничения на участие для ряда оппозиционных политических партий, использование административных
ресурсов, контроль за деятельностью избирательных комиссий, состав которых формировался по распоряжению органов исполнительной власти. Сложностью было и то, что легитимация законодательного органа власти была поставлена в зависимость от референдума по Конституции.
1999 г. подвел итог целого периода, став преддверием нового этапа политических преобразований в России. Избирательное право
достигло определенного уровня развития и перешло к регулированию целостных социальных систем.3
Таким образом, первоначальное оформление политико-правового пространства в России – это уже состоявшийся факт. И не последнюю роль здесь сыграли встречные движения со стороны политического руководства и общества. Здесь необходимо говорить
о том, что реформаторы столкнулись с тем, что можно характеризовать как неодновременность между требованиями к политическим институтам и обществу и ожиданиями со стороны политического руководства и самого общества. Об этом необходимо сегодня
говорить, так как необходимо более глубокое понимание происходящих процессов, а не констатация неких фактов. На этом фоне
становится очевидным, что и сами выборы нельзя уже рассматривать только как осознанный или неосознанный политический акт.
1 Иванченко А.В. Конституционные и международные основы современного
российского избирательного права // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под
ред. А.В. Иванченко и А.Е. Лазарева. М., 2006. С. 139.
2 Первый электоральный цикл в России (1993–1996) / Общ. ред. В.Я. Гельмана,
Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. М., 2000. С. 179.
3 Протасов В.И. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: Вопросы и ответы. М., 1999. С. 37.
63
Это вид деятельности граждан. Стоит обратить внимание на замечание, сделанное Дж. Дьюи: «Политические формы не возникают
каким-то одним способом. В своем законченном виде величайшие
изменения представляют собой не что иное, как результат длинной
череды адаптаций и приспособительных действий, предпринимаемых в ответ на каждое частное изменение ситуации».1 Весь процесс
выработки и принятия политического решения, конкретной политической программы или платформы, подведение к их одобрению
и принятию инкорпорированной средой и является, в сущности,
артикуляцией интересов, которая, как правило, носит нерегулярный характер. Индивидуальная траектория интереса обычно развивается в границах интересов группы, общности, слоя, занимающих неопределенные позиции в социальном и тем более в политическом пространстве. Отсюда – большой разброс в политических
диспозициях и непрерывная их трансформация. Границами протеста и трансформации позиций являются признание установленного порядка и законопослушание.
Любая политическая система строится как иерархическая,
и для нее важным моментом является организация политического подчинения. Речь же здесь может идти о встречных процессах,
происходящих в структуре политических институтов и общества.
С одной стороны, мы будем иметь дело с развитием электоральных
отношений, связанных с формированием многопартийной системы. С другой стороны, мы обратимся к оценке действий, направленных на упорядочивание организационных норм и отношений
в системе государственных институтов. Существенным моментом
служит признание диалогической природы государства, как на
это указывает И.Л. Честнов, говоря о том, что «государство – это
не статичная структура, а воспроизводимый действиями конкретных людей ментальный образ, складывающийся, с одной стороны, как функциональная необходимость определенных действий,
а с другой стороны, навязываемое властной элитой представление
о естественности таких действий, в которых реализуется преимущественно подчинение и принуждение».2
Разумеется, далеко не все политические отношения нуждаются
в их регулировании избирательным правом.3 И это также накла1 Дьюи Дж. Общество и его проблемы / Пер. с англ. И.И. Мюрберг, А.Б. Толстова, Е.Н. Касиловой. М., 2002. С. 62.
2 Честнов И.Л. Актуальные проблемы теории государства и права: диалогическая
природа государства и его место в политической системе общества. СПб., 2007. С. 3.
3 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: вопросы и ответы. М., 2007. С. 3.
64
дывает свой отпечаток на комплексное понимание процесса формирования политико-правового поля. Поэтому не менее важным оказывается понимание процесса сопряжения «социального регулирования» с его оценкой и наличной в обществе системой ценностей.
В понимании Г.В.Ф. Гегеля этот процесс предстает в качестве некоего действия по обретению человеком в праве своего разума, решению коллизии между тем, что есть, и тем, что должно быть.1
Современная российская политика быстро становится историей,
и события десятилетней давности предстают совершенно по-иному,
когда их начинаешь рассматривать в свете сегодняшнего дня.
По крайней мере, появляется взаимосвязь в происходящем, позволяющая создавать перспективные модели развития политико-правовой системы в России.
1 Гегель Г.В.Ф. Философия права / Пер. с нем.; ред. и сост. Д.А. Керимов, В.С. Нерсесянц. М.: Мысль, 1990. С. 57.
65
Глава 2. Конституционно-правовой анализ элементов избирательного права
2.1. Принципы избирательного права
Традиционно при рассмотрении принципов избирательного права сложилось несколько подходов к их классификации. Так многоуровневый подход требует отдельного рассмотрения принципов на
федеральном, региональном и местном уровнях, однако, по нашему мнению это приведет излишней детализации наиболее общих
принципов отрасли.
Согласно мнению ведущих Российских правоведов принципы
права представляют собой исходные начала правового регулирования общественных отношений. При этом, по нашему мнению, можно выделить, во-первых, общие принципы права, которые подходят для регулирования правоотношений любой отрасли права и вовторых отраслевые принципы и принципы институтов права. Данные принципы выражают общие начала регулирования, которые
обусловлены его предметом и спецификой субъектного состава.
При общетеоретическом анализе принципов права и их производных, их вербальное закрепление и сущность выводятся, как
правило, из текста нормативно-правовых актов, даже в том случае, если они не содержат прямого указания, что та или иная норма выступает в качестве принципа права. Опознание заключенного в тексте нормы права установления как принципа производится,
по нашему мнению, путем анализа его значимости для функционирования соответствующей юридической конструкции и ее подчиненностью требованиям такого установления. Тем не менее, то обстоятельство, что далеко не все принципы права обозначены в качестве таковых Российским законодательством, создает неопределенность в подходах к их общетеоретическому анализу и, как правило, приводит к расхождениям в формулировках.
Большинство ученых-правоведов согласны в том, что принципы избирательного права, в общем, закреплены законодательством
и содержатся в третьей статье Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» как принципы проведения в Российской Федерации референдума либо выборов. Содержание данных принципов, в общем, соответствует положениям Конституции
и международным стандартам избирательного права. Однако вместе с тем данные принципы имеют и определенное противоречие
66
с положениями Конституции, на которых мы намерены обратить
особое внимание.
Как известно, каждый гражданин Российской Федерации имеет
право на участие в выборах на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании, а в референдуме –
на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном
голосовании.
Принцип всеобщего избирательного права и права на участия
в референдуме конкретизирован в статье 4 указанного Федерального закона, согласно которой гражданин Российской Федерации,
достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, – быть
избранным в органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать
в предусмотренных законом и проводимых законными методами
других избирательных действиях, других действиях по подготовке
и проведению референдума.
Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть
избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного
и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям,
а также других обстоятельств.
Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид
на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если
это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Также не имеют права быть избранными граждане Российской
Федерации:
– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или)
особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования
67
на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные
преступления;
– осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской
Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую
и непогашенную судимость за указанные преступления;
– подвергнутые административному наказанию за совершение
административных правонарушений, предусмотренных статьями
20.3 и 20.29 КоАП РФ, если голосование на выборах состоится до
окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым
административному наказанию;
– в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены до дня
голосования на выборах в течение установленного законом срока
полномочий органа государственной власти или органа местного
самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного
лица, для избрания которого назначены выборы.
Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного
округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его
места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы
государственной власти соответствующего субъекта Российской
­Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное
избирательное право может быть предоставлено гражданину, место
жительства которого расположено за пределами избирательного
округа. Так, гражданин Российской Федерации, проживающий за
пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных
прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие
в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации
в реализации установленных настоящим Федеральным законом,
иным федеральным законом избирательных прав при проведении
выборов в федеральные органы государственной власти и права на
участие в референдуме Российской Федерации.
68
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации
на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина
Российской Федерации на данной территории, устанавливаются
только Конституцией Российской Федерации.
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же
лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать
должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение
определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы
государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.
Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации
гражданином Российской Федерации пассивного избирательного
права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления.
Установление максимального возраста кандидата не допускается.
На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном Законом, иностранные граждане,
постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать
в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
69
Принцип равного избирательного права заключается в установлении для граждан равных оснований участия в выборах и референдуме. Если на выборах в законодательный (представительный)
орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов,
равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
Переходя к принципу прямого избирательного права прежде
всего следует сказать, что он означает голосование гражданами
на выборах и референдумах за кандидатов (списки кандидатов),
а в определенных случаях, за вынесенные на референдумы вопросы или против них непосредственно.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме»
голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина, что отражает содержание принципа тайного голосования.
Выборы федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, депутатов этих органов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие
соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. В данном положении статьи 9 указанного Федерального закона отражено
содержание принципов обязательности и периодичности выборов.
Статья 3 указанного Федерального закона закрепляет принцип
независимости органов (комиссий), организующих и проводящих
выборы и референдум. Вмешательство в деятельность комиссий со
стороны законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.
Кроме того, статья 3 закрепляет принцип открытости и гласности в осуществлении комиссиями деятельности по подготовке
и проведению выборов, референдума, подсчету голосов, установлению итогов голосования, определению результатов выборов и референдума.
Рассмотрев общий перечень принципов избирательного права,
считаем целесообразным остановиться по подробней на отдельных
из них.
Главнейшим из принципов несомненно можно назвать принцип
равного избирательного права.
70
Принцип равного избирательного права считается одним из общераспространенных принципов избирательного права. Он закрепляется конституциями большинства демократических государств, ряд основополагающих международных актов устанавливает обязательность соблюдения данного принципа на выборах.
В российском праве принцип равного избирательного права закреплен в ч. 1 ст. 81 Конституции РФ «…выборы Президента РФ проводятся на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права, принципа тайного голосования». В ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» содержится следующее определение принципа равного избирательного права: «Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях».
Однако, несмотря на данное нормативное определение, в отечественной научной литературе нет единого подхода к пониманию
принципа равного избирательного права. Так, многие ученые считают, что этот принцип устанавливает только равенство активного избирательного права (принцип равенства голосов избирателей,
равное право голоса)1. Эта точка зрения возникла ранее остальных.
Впрочем, в дальнейшем определение было дополнено: принцип означает равенство субъективного избирательного права (активного и пассивного), равенство прав избирать и быть избранным (это
определение более широкое по содержанию). И по сей день весьма
распространено следующее представление: принцип равного избирательного права касается сферы реализации субъективного избирательного права на стадии голосования2. Для сохранения такого
равенства необходимы определенные гарантии3 (установление рав1 См., например: Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб., 2001. С. 64; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.В. Лазарев. М., 2003. С. 69; Юридический энциклопедический словарь / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 2002. С. 436–437;
Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 2000. С. 406–407.
2 См., например: Белкин А.А. Социальное воспроизводство и государственное право. Л., 1991. С. 53–54; Астафичев А.П. Избирательное право России: современное состояние и перспективы. Орел, 1999. С. 32; Авдеенкова М., Дмитриев Ю.
Принципы избирательного права // Право и жизнь. 2000. № 28. С. 84–99.
3 Здесь и далее под гарантиями принципа равного избирательного права будут
пониматься те или иные установленные в законе требования, а также процедуры,
правила реализации избирательных прав, обеспечивающие равенство прав и возможностей граждан. Это определение основывается на нормативной дефиниции
категории «гарантия избирательных прав граждан». См.: п. 11 статьи 2 Закона «Об
основных гарантиях...».
71
ного «веса» и количества голосов, недопустимость проведения куриальных выборов, соблюдение равных юридических шансов избрания кандидатов). Избиратели имеют равное число голосов (правило «один человек – один голос»), поэтому они включаются лишь
в один список избирателей. Кандидаты же имеют одинаковые юридические шансы быть избранными, поэтому они могут баллотироваться лишь в одном округе. Перечисленные гарантии обеспечивают равное участие граждан в выборах в узком значении этого слова1, т.е. в голосовании2, на котором непосредственно реализуются
права избирать и быть избранным. Данный подход можно называть узким.
С другой стороны, некоторые ученые стали придерживаться
другой точки зрения: принцип равного избирательного права закрепляет равные правовые условия участия3 граждан в голосовании, а также в процедуре выдвижения кандидатов, в осуществлении предвыборной агитации4. Данное определение, на наш взгляд,
нуждается в уточнении. Мы считаем, что вполне логично утверждать следующее: равное участие граждан должно быть установле1 Выборы в узком значении – один из способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, он заключается в вынесении избирателями посредством голосования решения о том, кто займет выборную
должность. См., например: Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1993. С. 130. Нормативное определение категории «выборы» также базируется на узком подходе. Так, в п. 9 статьи 2 Закона «Об основных гарантиях...» указано, что выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
2 Под голосованием в конституционном праве обычно понимают действия гражданина, которым он отдает свой голос в целях принятия определенного решения
(избрания выборного лица, его отзыва, а также при проведении референдума). См.:
Юридический энциклопедический словарь / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 2002. С. 34.
3 Словарь С.И. Ожегова дает несколько определений понятия «условие»: обстоятельство, от которого что-нибудь зависит; требование, предъявляемое одной из договаривающихся сторон; устное или письменное соглашение; правила, установленные в какой-нибудь области жизни, обстановка, в которой происходит что-нибудь.
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 2004. С. 115, 1099. Под правовыми
условиями, следовательно, можно понимать те или иные правила, процедуры участия граждан в выборах.
4 См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. М., 2004. С. 142; Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» / Под ред.
С.Н. Братановского, А.А. Рождествина. М., 2005. С. 6.
72
но не только на перечисленных стадиях избирательного процесса1,
а вообще во всем избирательном процессе (т.е. в выборах в широком
значении этого слова2). Это выражается в установлении равенства
субъективных избирательных прав, а также – равного порядка их
реализации на каждой стадии избирательного процесса. Поэтому
нужно не только установить гарантии равенства голосов избирателей, требуется предусмотреть равные правила участия граждан
во всем избирательном процессе. Данный подход устанавливает
значительный объем гарантий равенства избирательных прав, его
можно называть «промежуточным», поскольку в настоящее время
появилась иная точка зрения.
А именно: некоторые авторы считают, что принцип равного избирательного права устанавливает равенство статусов (равенство
прав и обязанностей3, равные основания привлечения к юридической ответственности4, равную избирательную правосубъектность)
индивидуальных и коллективных участников избирательного процесса5. Определенная логика в таком подходе присутствует – формулировка «равное участие в выборах» означает установление равных правил участия в избирательных правоотношениях граждан.
Следовательно, данная формулировка может означать установление равенства не только избирательных прав, но и обязанностей,
оснований возникновения правосубъектности, привлечения к ответственности. Причем такое равенство необходимо соблюдать как
1 Под избирательным процессом можно понимать комплекс упорядоченных
действий (мероприятий) по организации и проведению выборов, процесс подразделяется на определенные стадии. См., например: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая
энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 159.
2 Выборы в широком смысле – комплекс мероприятий, связанных с выдвижением кандидатов, проведением предвыборной агитации, голосованием, определением результатов и совершением др. избирательных действий. То есть в данном
значении категория «выборы» ассоциируется с избирательным процессом. См.:
Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 111.
3 См.: Выдрин И.В. Избирательное право Российской Федерации. М., 2004.
С. 14. См. также: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 18.
4 См.: Зиновьев А.В., Полякова И.С. Избирательная система России. СПб., 2003.
С. 79.
5 Комментарий к Федеральному закону от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Отв. ред. Е.И. Колюшин. М., 2003. С. 45; Зиновьев А.В., Полякова И.С.
Указ. соч. С. 79; Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 19.
73
в отношении граждан, так и в отношении их объединений (партий).
Условно такой подход можно называть «широким».
Международно-правовые акты в целом придерживаются узкого подхода. Такие акты, как Всеобщая декларация прав человека
от 10 декабря 1948 г.1, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.2, определения принципа
равного избирательного права не содержат. Однако в 1962 г. подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств произвела толкование положений Всеобщей декларации
прав человека и указала, что принцип равного избирательного права устанавливает равенство активного и пассивного избирательного права3. В то же время некоторые международные акты отграничивают принцип равного избирательного права от принципа равенства кандидатов. Считается, что равенство пассивного избирательного права устанавливается принципом равенства кандидатов, а не
принципом равного избирательного права (равного права голоса)4.
С другой стороны, анализ положений ст. 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств
(далее – Конвенция СНГ) от 7 октября 2002 г.5 позволяет сделать
вывод, что принцип равного избирательного права означает установление равных правовых возможностей граждан участвовать
как в голосовании, так и в отдельных избирательных действиях (в пп. 4–5 содержатся положения о соблюдении равенства прав
кандидатов при проведении избирательной кампании). То есть данная Конвенция основана на промежуточной точке зрения.
Однако стоит также отметить, что в последнее десятилетие в некоторых международных рекомендательных актах нашли свое воплощение и определенные положения широкого подхода. Например, «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад к нему», принятые Ве1 Российская
газета, № 67, 05.04.1995.
Верховного Суда РФ, № 12, 1994.
3 См.: Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. № 10.
С. 3; Международные избирательные стандарты. Сборник документов / Отв. ред.
А.А. Вешняков. М., 2004. С. 17.
4 Такие положения содержатся в главе 3 Декларации о критериях свободных
и справедливых выборов, принятой на 154-й сессии Межпарламентского союза
26 марта 1994 г. В главе 1 Декларации закрепляется принцип равного голосования. См.: Там же. С. 335–348.
5 Бюллетень международных договоров. 2006. № 2. С. 18–34.
2 Бюллетень
74
нецианской комиссией в 2002 г., в разделе 2, посвященном принципу равного избирательного права, устанавливают равное право
голоса, равенство избирательных прав, равные возможности кандидатов, партий участвовать в выборах.
Многие зарубежные государства придерживаются традиционного узкого подхода. Причем в законодательных актах некоторых
государств закреплено, что принцип равного избирательного права
провозглашает только равенство активного избирательного права.
В законодательстве зарубежных государств, как правило, определения принципа равного избирательного права нет. Но анализ законодательных положений некоторых нормативных актов позволяет сделать вывод, что под равным избирательным правом понимается только установление равного права голоса1. Положения
о равенстве пассивного избирательного права с точки зрения зарубежного законодательства – сфера действия иного принципа, принципа равенства кандидатов.
В России и в некоторых государствах СНГ, наоборот, наблюдается постепенный отход от традиционного узкого подхода. При
этом еще в законах советского периода (в Законе от 8 августа 1978 г.
«О выборах в Верховный Совет РСФСР»2, в Законе от 27 октября
1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных
депутатов РСФСР»3, в Законе от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР»4) принцип равного избирательного права устанавливал равенство активного избирательного права (равные возможности избирателей участвовать в голосовании). Такое
же понимание принципа было закреплено в Федеральном законе
от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»5. Теперь же принцип
означает установление равного участия в выборах всех граждан.
К сожалению, в Законе не уточнено, означает ли это установление
1 Такое понимание принципа существует и во Франции, Италии, например.
В ФРГ закреплен принцип равных выборов (§ 1 Федерального закона о выборах
1956 г.), однако немецкими учеными он традиционно понимается как установление
равенства прав избирателей. Этот взгляд основывается на положении п. 1 статьи
38 Основного Закона ФРГ от 23 мая 1949 г.: «Депутаты германского бундестага выбираются всеобщим, прямым, свободным, равным и тайным голосованием». См.:
Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 183, 289, 362 – 363.
2 Свод законов РСФСР, т. 1, с. 65, 1988 г.
3 Ведомости ВС РСФСР, 1989, № 44, ст. 1306.
4 Ведомости ВС РСФСР, 1989, № 44, ст. 1305.
5 Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.
75
равенства только избирательных прав (на этом основывается промежуточный подход) или всего правового статуса (прав, обязанностей, оснований возникновения правосубъектности, оснований
привлечения к ответственности – на этом основывается широкий
подход).
В некоторых решениях судов конституционной юстиции (Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов РФ)
содержится ответ на этот вопрос. Так, в Постановлении № 26-П от
17 ноября 1998 г. Конституционный Суд РФ разъяснил, что принцип равного избирательного права (равенства избирательных прав
граждан) устанавливает равные права на эффективную судебную
защиту, защиту законом избирательных прав без всякой дискриминации по какому бы то ни было обстоятельству. В первую очередь это означает установление равных процедур реализации,
а также защиты избирательных прав.
Проведенный нами анализ судебной практики позволил сделать
следующий вывод: равенство избирательных прав граждан необходимо соблюдать во всем избирательном процессе (т.е. в выборах
в широком значении). Например, в Постановлении от 25 апреля
2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положения
п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 Конституционный Суд РФ разъяснил, что принцип равного избирательного права также означает юридическое равенство, равный правовой статус кандидатов на стадии выдвижения списка кандидатов.
В решениях конституционных судов субъектов РФ эта правовая
позиция была развита. Так, в Постановлении «По делу о проверке
конституционности части 5 статьи 37, части 1 статьи 55, части первой статьи 56 Кодекса Республики Башкортостан о выборах в связи
с жалобой гражданина Галиахметова Фазлиахмета Садретдиновича» от 5 февраля 2002 г. Конституционный Суд Республики Башкортостан указал, что принцип равного избирательного права означает соблюдение равного правового статуса избирателей на каждой
из стадий избирательного процесса. Конституционный Суд Республики Карелия в Постановлении от 12 мая 2003 г. указывает уже
на необходимость сохранения равенства прав кандидатов на каждой стадии процесса. Следовательно, принцип равного избирательного права устанавливает равенство избирательных прав граждан
на каждой стадии избирательного процесса.
1 Собрание
76
законодательства РФ, 08.05.2000, № 19, ст. 2102.
Здесь уместно остановиться на одной проблеме. Закон «Об основных гарантиях...» закрепил определения двух различных категорий: «избирательное право» и «избирательные права». Избирательное право (в субъективном смысле) – гарантированное право
гражданина избирать (активное право) и быть избранным (т.е. пассивное избирательное право – положения пп. 26–27 ст. 2 указанного Закона). А под избирательными правами понимается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов в предвыборной агитации, в наблюдении
за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов
выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов и законами субъектов Российской Федерации (п. 28 ст. 2 Закона). Таким образом, «избирательные права граждан» – понятие более широкое по объему,
чем понятия «активное» и «пассивное избирательное право». По сути, избирательные права – конкретные субъективные права гражданина, которые он может реализовать в ходе подготовки и проведения выборов. Реализация активного, пассивного избирательных прав подразумевает и реализацию иных избирательных прав
(чтобы победить на выборах, кандидату сначала необходимо пройти процедуру выдвижения и др.; для реализации активного избирательного права следует быть зарегистрированным в качестве избирателя1). Мы считаем, что активное и пассивное избирательные
права непосредственно реализуются именно на стадии голосования, это есть основные права. Кроме этих прав есть и иные избирательные права, которые носят «обслуживающую», «вспомогательную» роль. Они реализуются как до, во время, так и после проведения голосования. Поэтому мы считаем, что закрепление равного
права избирать и быть избранным недостаточно для установления
равного участия граждан в выборах. Необходимо также предусмотреть равные права граждан совершать отдельные избирательные
действия, поскольку между основными и дополнительными полномочиями существует неразрывная связь.
1 В ряде государств регистрация (США, Мексика, Великобритания) избирателей происходит на основании заявлений граждан, которые вступают в правоотношения с органами, проводящими выборы. В этих правоотношениях реализуются
субъективные избирательные права. См.: Сравнительное конституционное право /
Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2002. С. 210.
77
Также следует обратить внимание на то, что в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г., Постановлении
Конституционного Суда Республики Карелия от 12 мая 2003 г.
и Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 5 февраля 2002 г. говорится о соблюдении не только равенства прав избирателей и кандидатов на каждой стадии процесса,
но и их юридических статусов. На наш взгляд, эти позиции необходимо неразрывно рассматривать вместе с другой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 10 июля
1995 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй
статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов
Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г.». В нем
Суд указал, что принцип равного избирательного права определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими права
избирать и быть избранными1. Анализ данного Постановления позволяет сделать вывод, что принцип равного избирательного права
устанавливает только равные избирательные права, а не обязанности, основания привлечения к ответственности и др. Однако не исключено, что российские суды изменят эту позицию.
В данный момент судебной практикой не признается, что принцип равного избирательного права означает наделение граждан избирательной правосубъектностью2 (это является сферой действия
принципа всеобщего избирательного права)3. Считается, что принцип равного избирательного права устанавливает равенство прав
индивидуальных субъектов (граждан); равенство коллективных
1 Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 1995.
2 Под избирательной правосубъектностью можно понимать способность быть
субъектом избирательного права. Термин «правосубъектность» означает единство
правоспособности (способности иметь права и нести обязанности) и дееспособности
(способности самостоятельно своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их). См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1994. С. 367–368.
3 Цензы избирательного права, в том числе цензы неизбираемости, закреплены
в ст. 4 Закона «Об основных гарантиях...», установившей принцип всеобщности.
В пункте 2.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от
9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха
(Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах
Президента Республики Саха (Якутия)» Суд указал, что установление цензов избирательного права – сфера принципа всеобщности, а не принципа равного избирательного права. См.: Российская газета. 2002. 16 июля.
78
субъектов закрепляется другим принципом – принципом равенства избирательных объединений1. Таким образом, в РФ в конце
XX в. произошел отход от классического узкого подхода к пониманию принципа равного избирательного права к промежуточному.
Более того, необходимо констатировать, что наблюдается тенденция к дальнейшему расширению содержания принципа равного
избирательного права, признанию широкого подхода2. Мы выступаем против признания широкого подхода. Авторы, придерживающиеся широкого подхода, настаивают на том, что в избирательном праве должен быть принцип, устанавливающий равные правовые статусы индивидуальных и коллективных участников избирательного процесса. Мы согласны с такой позицией. Мы не согласны
с авторами широкого подхода в другом важном положении – принципом, устанавливающим равенство правовых статусов, не должен
быть принцип равного избирательного права. На наш взгляд, промежуточный подход наиболее корректен. Формула «принцип равного избирательного права» не подразумевает установление равенства обязанностей, оснований возникновения избирательной правосубъектности граждан. В важнейших международных актах
принцип равного избирательного права обособляется от принципа
всеобщности (считается, что это два самостоятельных принципа3).
Широкий же подход основывается на другом взгляде: принцип всеобщности – это лишь часть принципа равного избирательного права. Очевидно, что широкий подход противоречит положениям важнейших международных актов.
В данный момент практика требует закрепления в законодательстве принципа, устанавливающего равенство субъектов избирательного права. В настоящее время такого принципа в системе
принципов избирательного права РФ нет. В силу этого судам приходится постепенно расширять содержание принципа равного избирательного права. Вполне возможно, что если новый принцип
избирательного права не будет закреплен, то суды вынуждены будут пойти на признание широкого подхода. На наш взгляд, расши1 См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П.
вывод можно сделать после анализа Постановлений Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г., Конституционного Суда Республики Карелия от
12 мая 2003 г., Конституционного Суда Республики Башкортостан от 5 февраля
2002 г. Определения принципа равного избирательного права, закрепленные в них,
скорее основываются на широком подходе, чем на промежуточном.
3 Например, в части 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека указано,
что выборы должны проводиться с соблюдением принципов всеобщего и равного
избирательного права.
2 Такой
79
рение содержания принципа равного избирательного права недопустимо, требуется закрепление в законе нового принципа избирательного права.
В некоторых международных актах такой принцип уже предусмотрен. Например, в ст. 10 Конвенции СНГ закреплен принцип
справедливых выборов. Так, согласно Конвенции СНГ принцип
справедливых выборов означает создание равных правовых условий для всех участников избирательного процесса. При проведении справедливых выборов также должны соблюдаться всеобщее
и равное избирательное право, равные правовые условия для участия каждого кандидата или каждой политической партии в избирательной кампании. Нетрудно заметить, что принцип справедливых выборов, согласно Конвенции СНГ, является комплексным, он
требует установления всеобщего и равного избирательного права,
равенства кандидатов, избирательных объединений.
Мы соглашаемся с тем, что в избирательном праве необходимо
закрепить комплексный принцип, устанавливающий равенство
статусов участников избирательного процесса. Равенство участников процесса не должен закреплять принцип справедливых выборов, так как справедливость в общеупотребительном смысле –
установление соразмерности между поступком и его правовой оценкой1 (между преступлением и наказанием2, трудом и его оплатой3).
На наш взгляд, наиболее приемлемы формулировки принцип равенства в избирательном праве или равенства участников избирательного процесса.
В заключение следует сказать следующее. Существующее нормативное определение принципа равного избирательного права мы
считаем не вполне корректным. В ч. 1 ст. 5 Закона «Об основных гарантиях...» установлено, что граждане РФ участвуют в выборах на
равных основаниях. Как уже говорилось выше, категория «выборы» является многозначной, более того, в указанном определении
не уточняется, означает ли установление равного участия граждан
в выборах закрепление равенства избирательных прав или всего
специального правового статуса. Наоборот, некоторые определения
принципа равного избирательного права, содержащиеся в решени1 См., например: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 17–25; Корельский В.М. Теория государства и права. М., 2000. С. 243 и др.
2 См. статью 6 Уголовного кодекса Российской Федерации от 3 июня 1996 г.
№ 63-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954
3 См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред.
С.А. Панина. М., 2002. С. 9.
80
ях судов конституционной юстиции, мы также считаем некорректными. Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики
Башкортостан от 5 февраля 2002 г. указано о необходимости соблюдения равного правового статуса избирателя на каждой стадии
процесса. Систематический анализ судебной практики привел нас
к выводу, что принцип равного избирательного права устанавливает равенство лишь одного элемента специального правового статуса граждан – избирательных прав. В силу этого мы предлагаем
в ч. 1 ст. 5 Закона «Об основных гарантиях...» закрепить следующее определение принципа: «Граждане Российской Федерации,
обладающие избирательными правами, участвуют в избирательном процессе на равных основаниях. Законом устанавливается равенство избирательных прав и возможностей по их реализации на
каждой стадии избирательного процесса».
Дальнейшее неоправданнее расширение содержания принципа равного избирательного права будет остановлено также в случае нормативного закрепления принципа равенства участников
избирательного процесса. Поэтому мы предлагаем внести в Закон
«Об основных гарантиях...» статью 3.1 «Равенство участников избирательного процесса перед законом», закрепляющую следующие
положения:
1. Участники избирательного процесса равны перед законом.
2. Равенство участников избирательного процесса, в частности,
обеспечивается соблюдением всеобщего и равного избирательного
права, а также установлением равных правовых статусов избирателей, кандидатов или избирательных объединений на каждой стадии избирательного процесса.
3. Не признается нарушением данного принципа установление
особых мер, направленных для достижения равенства фактических возможностей участников избирательного процесса».
Принцип свободных выборов также представляет значительный
интерес в для настоящего исследования, в контексте модернизации
политической системы. Целесообразно провести некоторое сравнительно-правовое исследование международных и отечественных
подходов к толкованию данного принципа.
Пункт 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. содержит положение, согласно которому воля народа должна быть основой власти правительства и должна находить выражение в выборах, обеспечивающих свободу голосования. Это положение развивает и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., п. «b» ст. 25 которого гласит, что каждый гражданин
81
должен иметь право и возможность голосовать и быть избранным
на выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. После окончания Второй мировой войны международное сообщество понимало необходимость предоставления внутренней
и внешней свободы для реального выражения воли народа. В послевоенный период тема свободы, в том числе и политической, была чрезвычайно популярной.
Само появление принципа свободных выборов связано в первую
очередь с Хельсинкским процессом середины 70-х годов. В продолжение Документов 1948 и 1966 гг. Заключительный акт по безопасности и сотрудничеству в Европе сформулировал один из главных
элементов легитимности выборов – внешняя свобода (суверенитет
выборов), свобода от вмешательства иных государств во внутригосударственный избирательный процесс. А уже в 1990 г. в Документе
Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ о принципе свободных выборов говорится прямо: «Для
того чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства-участники проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом» (п. 7.1 Документа).
Причины появления этого принципа кроются во многом
в стремлении европейского сообщества конкретизировать международные избирательные стандарты, сформулировать основные постулаты демократических выборов. Безусловно, и демократизация
в Восточной Европе также явилась катализатором этого процесса:
освобождение от гнета авторитарных политических режимов, переход к демократическому управлению сопровождались политическим «высвобождением» электорального процесса.
Трактовка принципа сегодня, как и два десятилетия назад, свидетельствует о его комплексной составляющей. Так, в Декларации
о критериях свободных и справедливых выборов 1994 г. принцип
свободных выборов не только смешивается со справедливостью, но
и превращается в конечную сумму практически всех международных избирательных стандартов: их соблюдение в совокупности означает и соблюдение принципа свободных выборов. А в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов 2002 г. содержание
принципа расширяется до предела. И хотя, на наш взгляд, принцип свободных выборов здесь ошибочно подменяется принципом
свободного голосования, такое широкое толкование позволяет судить о комплексном подходе к его содержанию.
В настоящее время в научной литературе содержание принципа свободных выборов претерпевает значительные изменения, что
82
связано с целым рядом обстоятельств: появление проблемы абсентеизма, изменение самой концепции участия граждан в выборах, никуда не ушедшие двойные стандарты, ставшие возможными в конкретном случае в связи с неопределенностью в содержании принципа и его неоправданно расширительным толкованием в ряде международно-правовых документов, о чем было сказано выше.
Как отмечает Н.В. Артамонова, в науке государственного права еще в начале XX в. вопрос, является ли участие в выборах правом или общественной функцией, стоял достаточно остро. В большинстве случаев избирательные права граждан рассматривались
на практике как общественная функция, отправляемая в интересах государства, и с такой точки зрения может казаться совершено
естественным, что государство имеет право требовать ее отправления под страхом наказания. По мнению В.В. Водовозова, ученого
начала XX столетия, участие в выборах имеет мало сходства с личным (субъективным) правом в гражданском смысле: оно не преследует личную цель и защищается государством или законом не
в интересах отдельной личности. Если это право, то право политическое, принадлежащее человеку только как гражданину государства и непосредственно преследующее интересы государства,
а не лица1. Популярность такого понимания принципа свободных
выборов сегодня объясняется возросшей пассивностью электората. Абсентеизм, имеющий место в большинстве демократических
государств, заставил по-новому взглянуть на свободу избирателя.
Теперь наряду с принципом свободных выборов выделяют относительно новый принцип добровольного участия в голосовании, что
позволяет некоторым государствам именно в контексте вышеобозначенной точки зрения на свободу избирателя «принуждать» его
к участию в голосовании, соблюдая свободу самих выборов.
Таким образом, можно выделить первую особенность принципа:
свобода выборов вовсе не означает свободы избирателей участвовать
в них; принцип свободных выборов закрепляет лишь необходимость создания атмосферы свободы в рамках избирательного процесса, результатом которого становится свободное волеизъявление
граждан государства. Как считает О.Е. Кутафин, добровольность
участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к тем
же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или добровольность службы в Вооруженных
1 См.: Артамонова Н.В. Абсентеизм избирателей в контексте принципа свободных выборов // Адвокат. 2006. № 11.
83
Силах страны1. Кроме того, в условиях абсентеизма при уменьшении количества голосующих уменьшается и степень легитимации
новой власти, выборы перестают быть средством нахождения консенсуса в обществе, т.е. не выполняют в той или иной мере многие
свои важнейшие функции как по отношению к обществу в целом,
так и по отношению к отдельным группам населения. В данном
случае применение обязательного вотума в принципе не противоречит принципу свободных выборов. Согласно позиции Европейского
суда по правам человека, выразившего свое мнение в решении по
делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии» 1987 г., главное –
подобные способы вовлечения избирателей к участию в выборах не
должны препятствовать «свободному волеизъявлению народа при
выборе законодательной власти» и должны быть «соразмерными»
политическому развитию страны2.
В данном случае закономерен вопрос: влияет ли обязательность явки избирателей на формирование свободной воли на выборах? Ответ в данном случае неоднозначен. В случае если обязательная явка избирателей на выборы мотивируется принадлежностью
гражданина к гражданскому обществу, направлена на повышение
политической ответственности избирателя, обусловлена требованиями правового государства, где у гражданина существуют обязанности не только по отношению к государству, но и к обществу,
иными словами, направлена на пробуждение гражданской активности электората и соответствует уровню его правосознания, тогда
обязательства по участию в выборах не воспринимаются как ограничения формирования свободной воли населения. Во всяком случае, нарушения принципа свободы выборов здесь нет. Если же обязанность явки на выборы обусловлена поблажками низкому профессионализму политических партий в деле привлечения граждан
на выборы и сопровождается принуждением к участию в процессе, значение которого для рядового гражданина теряется за массой
предвыборных обещаний, а уровень политического развития государства не достиг порога, когда подобные новеллы в обществе воспринимаются на уровне элементов правового государства, тогда ответ является строго утвердительным – обязательность явки избирателей всерьез влияет на формирование свободной воли электората, а следовательно, нарушает принцип свободных выборов.
1 См.: Избирательное право и избирательный процесс в РФ: Учебник для вузов /
Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 154.
2 См.: Международные избирательные стандарты: Сборник документов / Отв.
ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 662.
84
С этим же связана и отмена минимального порога явки для действительности выборов. Именно в соответствии с изложенным выше в большинстве демократических государств порога явки не существует, поскольку его наличие определенно принуждает граждан к участию в выборах ради самих выборов. Конечная цель избрания народного представителя здесь находится в тени задачи
«добора статистов» для признания выборов действительными.
С другой стороны, наличие порога явки позволяет определенной
части избирателей намеренно не участвовать в выборах, бойкотируя, таким образом, против условий их проведения либо состава
кандидатов, не выражающих интересов большинства. Как видим,
большое значение имеют уровень политического развития страны
и степень правовой просвещенности населения.
Как бы то ни было, но еще одной особенностью принципа свободных выборов является тесная взаимосвязь с реализацией принципа добровольности голосования. Обязательно ли участие в голосовании и какова мотивировка такой обязанности – суть условия,
определяющие большее или меньшее соответствие принципу свободных выборов.
Таким образом, современному пониманию рассматриваемого
принципа присущи следующие элементы.
1. Свободные выборы – принцип, определяющий условия проведения избирательного процесса.
2. Данный принцип является комплексным, и его точное воплощение зависит от реализации всех международных избирательных
стандартов в национальном законодательстве.
3. Недопустимо смешение данного принципа с добровольностью
голосования: последний является составным элементом свободных
выборов, но никак не суть его содержанием.
4. Такие факторы, как отмена минимального порога явки на выборах и введение обязательного вотума, вовсе не являются безусловным свидетельством снижения свободы на выборах. Они могут
либо сопутствовать воплощению принципа, либо умалять его значение, что зависит от обоснования наличия этих факторов в национальном законодательстве и содержания международных обязательств, которые приняло на себя суверенное государство, а именно: существуют ли среди принятых государством международных
актов обоснование и трактовка принципа свободных выборов и соответствует ли наличие в законодательстве упомянутых факторов (отмена минимального порога, введение обязательного вотума)
политическому развитию страны и сложившейся избирательной
85
с­ истеме с учетом уровня правосознания населения, а проще говоря, готово ли общество воспринимать подобные законодательные
новеллы как соответствующие духу принципа свободных выборов.
Используя терминологию Европейского суда по правам человека,
являются ли используемые средства «соразмерными»?
5. Наконец, свободные выборы – это не выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых акт голосования дает возможность свободного выбора.
Что касается России, принцип свободных выборов неразрывно
связан с принципом добровольности голосования, а такие инициативы, как отмена порога явки, графы «против всех», в рядах общественности неизбежно связаны с отступлением от его изначального содержания. Как заметила Л.Ю. Грудцына, Россия отличается
от зарубежных государств как своим политическим развитием, так
и уровнем правосознания населения. В России совершенно иная
политическая ситуация, другой менталитет граждан, иные традиции и реалии жизни1. Поэтому ссылки авторов законопроекта, отменяющего нижний порог явки избирателей, графу «против всех»,
так же как и сторонников обязательного вотума, на США и другие
развитые демократические страны в данном случае по меньшей мере некорректны. С учетом вышеизложенного нам кажется, что подобные законодательные новеллы целесообразнее в будущем проводить в условиях широкого общественного обсуждения подобных
инициатив, в том числе путем проведения референдума, поскольку
иначе слишком велик риск конфликта общества и власти, сулящий
негативные последствия, прежде всего для последней.
Подводя итог данному параграфу мы можем сделать следующие
выводы:
1. Закрепление равного права избирать и быть избранным недостаточно для установления равного участия граждан в выборах.
Необходимо также предусмотреть равные права граждан совершать отдельные избирательные действия, поскольку между основными и дополнительными полномочиями существует неразрывная
связь.
2. В избирательном праве необходимо закрепить комплексный
принцип, устанавливающий равенство статусов участников избирательного процесса. В ч. 1 ст. 5 Закона «Об основных гарантиях...»
закрепить следующее определение принципа равенства: «Гражда1 См.: Грудцына Л.Ю. Выборы без выбора, или новое избирательное законодательство как индикатор отмирания элементов демократии в России // Адвокат.
2006. № 12. С.37.
86
не Российской Федерации, обладающие избирательными правами,
участвуют в избирательном процессе на равных основаниях. Законом устанавливается равенство избирательных прав и возможностей по их реализации на каждой стадии избирательного процесса».
2.2 Избирательный процесс как неотъемлемый элемент реализации избирательного права
Не вдаваясь в анализ многочисленных концепций демократии,
нередко противоречащих друг другу или даже взаимоисключающих, подчеркнем, что выявление подлинно конституционного содержания этого понятия как доктриной, так и практикой правореализации не может быть осуществлено в отрыве от изучения конкретного развития демократии в конституции. Доминирующее значение, особенно для практики правоприменения, имеют не представления, сложившиеся до или вне Конституции РФ, поскольку
речь идет именно о нашей стране, а нормативное выражение демократии в Основном Законе, имея в виду также общие принципы
права, как они отражены в нем1.
В то же время в Конституции демократия представлена не как
завершенная модель, а лишь как необходимая база для регулирования деятельности демократического строя и обеспечения в соответствии с нею основ и структуры этого строя. Основной Закон России оперирует термином «демократия» довольно скупо. Этот термин в действующей Конституции употребляется дважды – в преамбуле и ст. 1. Причем если в преамбуле говорится о «возрождении
суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы», то ст. 1 Конституции определяет
Россию как демократическое государство, квалифицируя его одновременно в качестве федеративного и правового государства с республиканской формой правления.
Иными словами, в Конституции нет другого понятия, содержание которого было бы столь мало определено и которое подвергалось бы столь различным интерпретациям. Однако именно этот
принцип занимает доминирующее положение во всей системе
принципов, составляющих основы конституционного строя Рос1 Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом:
отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 6.
87
сийской Федерации, и во многом носит универсальный характер,
поскольку в большей или меньшей степени охватывает своим содержанием все иные принципы и присутствует в каждом положении Конституции.
Опираясь на эти посылки, представляется возможным выявить следующие характеристики конституционного нормирования
демократии в Основном Законе России. Прежде всего, это понятие используется Основным Законом для характеристики созданного в России государства (государственности) и носит всеобщий
в смысле охвата всех аспектов его деятельности характер. Тем самым определяется форма государства, включающая три его основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим. И поскольку Конституция не дает дефинитивного определения содержания, вкладываемого в этот термин и обозначаемое им понятие, оно выводится из всего текста Конституции, прежде всего из основ конституционного строя и главы
о правах и свободах человека и гражданина, а также из последующих положений Конституции, конкретизирующих принципы конституционного строя, включая организацию публичной власти, порядок ее формирования и проч.
В частности, в ст. 1 Конституции РФ оговариваются два аспекта
формы Российского государства – форма правления (республика)
и форма государственного устройства (федерация), и, следовательно, указание на то, что Российская Федерация – демократическое
государство, есть прежде всего указание на политический режим.
При этом если в преамбуле Конституции речь идет о демократии
как характеристике политической жизни страны и политической
системы общества, то в ее ст. 1 главным образом говорится о демократическом политическом режиме именно как явлении государственной жизни, совокупности приемов и способов формирования
и функционирования государственной власти и ее институтов.
Стало быть, демократия составляет форму государства. От имени народа выступает федеральный парламент, народом избирается глава государства. Наряду с этим Конституция предусматривает
формы прямого народовластия, прежде всего референдум и свободные выборы. Закрепление в Конституции понятия «демократическое государство» означает также выражение обязанности государства по обеспечению провозглашенных в Конституции прав и свобод, включая избирательные.
Таким образом, для избирательного процесса в его интерпретации Конституцией РФ характерны, по меньшей мере, следующие
88
черты и принципы: принцип политического единства общеобязательной воли, формирующейся в результате противоборства множества частных воль, из которого органично выводится также
принцип большинства; непосредственное политическое волеизъявление народа на свободных демократических выборах и референдуме; свобода и гласность политического процесса, которые предполагают защиту меньшинства, поскольку демократия имеет плюралистический характер; и др.
Из названных принципов ряд авторов делают вывод о том, что:
«Конституция закрепляет демократию не в смысле господства народа, основой которого могла бы быть его единодушная воля; речь
идет о рациональной организации политического процесса и об
обеспечении политического единства народа в условиях многопартийности и плюрализма, что, в свою очередь, обусловило конституирование Основным Законом как прямой, так и представительной
демократии1. Именно такое понимание, основывающееся на отказе от интерпретации демократии как господства народа в смысле
идентичной демократии, нашло выражение в деле о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный
закон «О референдуме Российской Федерации» (см. Постановление
КС РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П).
Свободные выборы, на которых народ определяет персональный
состав органов политической власти и тем самым периодически легитимирует своей волей конституционный строй государства, являются неотъемлемым элементом современной демократии, включая ее отечественную модель, что предопределяет имманентность
демократии функции управления избирательным процессом и является существенной частью системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на господстве права и разделении властей. При этом традиционная для отечественной государственности зависимость административных властей, например
органов внутренних дел, во многих странах обеспечивающих подготовку и проведение выборов, от органов политической власти, избираемых населением, и обусловила создание особых государственных органов – Центральной и иных избирательных комиссий, на
которые возложено осуществление указанной функции.
Осознание опасности такой зависимости и стремление к созданию условий для выявления действительной воли народа обуслови1 См.: Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 11.
89
ло закрепление в п. 1 ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ 2002 г. положения о том, что подготовка и проведение
выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные
органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными актами. В пункте 2 указанной статьи государства – участники Конвенции взяли на себя обязательство не допускать создания и деятельности иных структур (органов, организаций), которые подменяют
избирательные органы, либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. Тем самым государства СНГ одновременно закрепили фундаментальный принцип деятельности избирательных комиссий – их самостоятельность и независимость.
Оговоримся, что «огосударствление» управления избирательным
процессом является относительным; на избирательных комиссиях – явный отпечаток самоорганизации избирателей, особенно
­заметный на первичном уровне, но в той или иной степени характерный для всей системы, открытой для взаимодействия с формирующимся гражданским обществом.
Таким образом, основой демократии является право народа –
носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации – решать, кому и как руководить страной, при
том что воля народа не должна искажаться, а государство согласно
Конституции обязано обеспечить необходимые (юридические, организационные, финансовые и проч.) условия для ее выявления на
референдуме и свободных выборах, организуемых и проводимых
независимыми от органов политической власти структурами, формируемыми в результате выборов.
Исходным для анализа правовой природы Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий является сформулированное в Федеральном законе от 12 июня 2002 г.
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 67-ФЗ) определение ЦИК России как федерального государственного органа, организующего подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами.
В данном нормативном определении выражены некоторые основ90
ные характеристики ЦИК России: место в иерархии федеративной
государственности (в самом наименовании – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, федеральный государственный орган); функциональное предназначение (организация
подготовки и проведения выборов, референдума); сфера деятельности и пределы полномочий, которые не ограничиваются выборами федеральных органов государственной власти и референдумом
Российской Федерации, но охватывают различные аспекты организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации
в целом; юридическая природа как элемента государственности
(государственный орган).
На этом последнем определении («государственный орган» в его
соответствующем истолковании) – отчетливый отпечаток того во
многом вульгарно-линейного истолкования принципа разделения
властей, который был характерен для отечественной социальноюридической мысли начала 90-х гг. XX в. и активно использовался
в качестве легитимирующего аргумента в противостоянии властей.
Между тем современное понимание разделения властей, признаваемого одной из основ самой конструкции конституционного государства, существенно отличается от представлений основателя
этого учения Ш.Л. Монтескье. Если на ранних этапах демократического государственного строительства под разделением властей
понималось расчленение государственной власти на три самостоятельные власти, которые действовали изолированно друг от друга,
то теперь имеется в виду разграничение функций – законодательства, управления и правосудия, которые осуществляются различными органами. Речь не идет о существующих параллельно и независимо друг от друга развивающихся властях, напротив, господствующей в мировой конституционной практике является идея их
сотрудничества и даже единства, в рамках которых сохраняются
и конституционно обеспечиваются различие и самостоятельность
органов, осуществляющих государственные функции.
При этом конституционная модель разделения властей в Российской Федерации не исключает выполнения различными органами, осуществляющими законодательную, исполнительную и судебную функции, отдельных полномочий, которые с точки зрения
классических для прошлого представлений о разделении властей
входили в компетенцию других органов. Подобное перераспределение отдельных полномочий служит обеспечению единства и взаимодействия институтов государственной власти и является гарантией от их разрыва или противостояния.
91
В данном контексте организация подготовки и проведения выборов – самостоятельная сфера государственно-властной деятельности. Она осуществляется не только Центральной и иными избирательными комиссиями, но и другими государственными органами, в том числе главой государства, федеральным законодателем,
Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Однако именно ЦИК
России занимает доминирующее положение в системе институтов, обеспечивающих организацию подготовки и проведения свободных выборов и референдума как высшего непосредственного
выражения власти народа, он независим и самостоятелен в своей
деятельности.
В Конституции РФ выборы упоминаются в девяти, референдум – в пяти статьях. Что же касается избирательных комиссий,
они не нашли текстуального закрепления в Основном Законе. Но из
этого не следует, что институт избирательных комиссий внеконституционен. Из самой функции организации подготовки и проведения выборов как самостоятельной сферы государственно-властной
деятельности, закрепленной Конституцией РФ, презюмируется наличие органа, реализующего эту функцию. При этом ЦИК России
не просто государственный орган, но прежде всего орган государственной власти, причем высший, поскольку, с одной стороны, он
входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, а с другой – занимает доминирующее положение в иерархии
избирательных комиссий, образующих автономную систему органов. Ю.А. Веденеев отмечал: «Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум,
а в качестве носителя и единственного источника власти в Российской Федерации народ, по существу ввела в юридический оборот
новую для отечественно-правовой теории и практики категорию –
избирательную власть». Эта гипотеза не получила тогда поддержки
и подверглась критике главным образом с позиций доминировавшего понимания разделения властей. Как писал А.В. Иванченко,
«все ветви власти, равно как и ее источник – народ, четко закреплены Конституцией. Поэтому более уместно говорить о функции
системы избирательных комиссий, которая состоит в оформлении
воли народа, придании ей нормативного (обязательного) характера
для всех государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан. Именно эта организующая, а вовсе не
властная функция является сущностной прерогативой системы из92
бирательных комиссий» (Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996.
С. 52). Говоря о системном единстве избирательных комиссий, мы
не ставим под сомнение, что избирательная комиссия субъекта Федерации является государственным органом именно субъекта Федерации. Но и в этом случае можно обратить внимание по меньшей
мере на два обстоятельства: 1) исключительное право ЦИК России
рекомендовать по два кандидата в члены избирательной комиссии
субъекта, назначаемых законодателем и его высшим должностным
лицом. При этом ЦИК рекомендует кандидатуру на должность
председателя избирательной комиссии субъекта; 2) система избирательных комиссий работает с исключением из общих правил БК
РФ: средства федерального бюджета, выделенные на проведение
избирательной кампании, распределяются по субъектам Федерации ЦИК России на основании заявок избирательных комиссий
субъектов в размере установленных бюджетных нормативов.
Познание действительной сущности данного принципа, основывающееся не на теоретических абстракциях прошлого, а на действующем конституционно-правовом нормировании, предполагающем тесное взаимодействие властей и даже их «взаимопроникновение», ведет к переосмыслению указанной дефиниции законодателя. Не случайно в правовой доктрине России все более укореняется тезис о том, что ЦИК России следует относить к «органам
государственной власти с особым статусом»1, т.е. к органам, непосредственно организационно не входящим в традиционную триаду государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной.
Это не означает, что ЦИК России и вся система избирательных
комиссий образуют четвертую власть. ЦИК может определяться
1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник
для вузов. 3-е изд. М., 2002. С. 353–356; Биктагиров Р.Т., Вельяшев О.Ю. Государственно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2006. С. 10–11. В поддержку данной позиции приведем два примера. Так, при регистрации списка кандидатов от КПРФ на Чукотке оказалось, что
в данном субъекте партия не имеет регионального отделения. Законом в подобном
случае прямо не была предусмотрена возможность выдвижения списка кандидатов центральным органом партии. Тем не менее ЦИК России рекомендовала зарегистрировать список КПРФ. Таким образом, своим толкованием ЦИК сформулировала прецедент и восполнила пробел в законе. Позднее законодатель внес соответствующее дополнение в Закон № 67-ФЗ. Другой пример – Постановление Пленума
ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5, которое фактологически основывается на анализе
правоприменительной практики, подготовленном ЦИК России, и во многом на ее
прецедентах толкования.
93
в качестве носителя избирательной власти, осуществление которой
в смысле организации подготовки и проведения выборов и референдумов предполагает ее присутствие во всех сферах общественных отношений, в которых действуют законодатель, исполнительная власть или суд. В частности, ЦИК в рамках своих полномочий
нормирует, хотя и в довольно узких пределах, соответствующие
общественные отношения, исполняет принятые законодателем акты, а также участвует в защите избирательных прав граждан, что
сродни правосудию. С этой точки зрения ЦИК России представляет
собой федеральный орган государственной власти, образованный
Российской Федерацией для обеспечения организации подготовки
и проведения выборов, референдумов в Российской Федерации, т.е.
управления избирательным процессом, и обладающий собственными полномочиями, которые охватывают различные сферы государственно-властной деятельности
В Рекомендациях Межпарламентской Ассамблеи государств –
участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами и референдумами (новая редакция от 4 декабря 2004 г.) содержится альтернативное решение вопроса о легализации статусных характеристик ЦИК: «Порядок формирования,
полномочия, срок, на который образуется избирательная комиссия
(назначается ее состав), а также организация деятельности комиссии должны устанавливаться соответствующим законом о выборах либо референдуме; при этом могут приниматься отдельные (самостоятельные) законы о статусе Центральной избирательной комиссии» (см.: Международные избирательные стандарты: Сб. док.
Вып. 2 / Отв. ред. В.И. Лысенко. М., 2009. С. 877). Логике правового регулирования, принятой в отечественной законодательной
практике, и международному опыту управления избирательным
процессом в большей степени соответствует второй вариант (имеется в виду вся система органов управления избирательным процессом в Российской Федерации, а не только ЦИК России).
С институциональной точки зрения ЦИК России – один из высших государственных органов, действующий независимо и самостоятельно наряду с другими высшими органами государственной
власти Российской Федерации. С позиций функциональной характеристики ЦИК, как и вся система избирательных комиссий, является органом управления избирательным процессом (процессом
референдума), основные функции которого заключаются в организации подготовки и проведения выборов (референдума), защите
избирательных прав граждан и иных участников избирательного
94
процесса, контроле за соблюдением избирательного законодательства и избирательных прав граждан, прав иных участников избирательного процесса. Это главные юридические функции ЦИК,
которыми определяются ее полномочия, характер взаимодействия
с иными государственными органами и институтами гражданского
общества, ответственность.
Общество неоднородно, и именно множественность составных
элементов, заключенных в нем, образует основу идеологического
и политического плюрализма. Монистическое видение общества
и реализация этого видения в форме установления той или иной
идеологии в качестве государственной или обязательной изначально содержат семена отрицания и будущего разрушения, поскольку
требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев.
Между тем социально-политический опыт нашей страны свидетельствует о том, что внешний регулятор общественного развития
не способен работать без сбоев. Если учесть, что монопартийность
составляет несущую конструкцию всей политической системы,
всякий такой сбой порождает реальную угрозу разрушения данной
политической системы и ее центрального элемента – государства.
Многообразной действительности больше соответствует идеологический и политический плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества, и необходимо условие должного функционирования демократии.
Признание Конституцией идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской
Федерации есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях
и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти.
Таким признанием из-под контроля государства выводится сфера
идеологии, система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, с помощью
которых осознается и оценивается отношение людей к действительности. В этом отношении государство «выше идеологии», оно
не может в своей деятельности по осуществлению государственновластных функций и полномочий руководствоваться той или иной
идеологией или навязывать ее обществу.
Из такого признания вытекают и некоторые индивидуальные
и коллективные права граждан и их объединений на разработку
и развитие воззрений и теорий идеологического характера, на их
95
распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном порядке и практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации.
Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично вытекает запрет на установление той или иной
идеологии в качестве государственной или обязательной. По существу, этот запрет адресован органам государственной власти, включая главу государства, законодательную и исполнительную власти,
иные органы государства и их должностных лиц, а также иным
субъектам права, в том числе общественным объединениям, церкви и т.д. Он означает признание антиконституционности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере
образования, в художественном творчестве и иных областях коллективной жизнедеятельности людей.
Политическое многообразие и многопартийность, признаваемые
Конституцией, являются структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их
социальной и политической ориентации. Для Конституции безразличны количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и др. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. С одной стороны, речь идет о том,
что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том
виде, в каком они выражены в Конституции, а с другой – необходимо, чтобы цели и деятельность общественных объединений были
тождественны конституционному строю, т.е. не были направлены
на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности
государства и создание вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество равных перед законом политических партий за участие в осуществлении государственной власти в установленных Конституцией парламентских и иных формах. Не борьба
за власть, а соперничество за участие в осуществлении власти – вот
смысл многопартийности.
Глубокий смысл заключен и в конституционном провозглашении равенства общественных объединений перед законом, которое
96
выражается, во-первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельности, закрепленных в Конституции и других нормативных правовых актах; во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством и его органами.
Конституционное закрепление равенства общественных объединений перед законом выступает в качестве гарантии политического
плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, подчиняющей себе государство, иные политические
и социальные институты. Одновременно это положение означает
адресованный государству, его органам и должностным лицам запрет создавать более благоприятные условия для существования
и деятельности одних объединений и, напротив, препятствовать
существованию и деятельности других объединений, если их цели
и действия не противоречат Конституции и федеральным законам.
Тем самым Конституцией признается и закрепляется важное
значение политических партий в функционировании демократии
в России и устанавливаются основы организационного взаимодействия государства и гражданского общества, в частности с одной
из ее составляющих – политическими партиями как основными
коллективными участниками избирательного процесса, что должно обеспечивать транспарентность, беспристрастность и независимость избирательного процесса от политически и идеологически
мотивированного манипулирования.
Так, п. 4 ст. 21 Закона № 67-ФЗ определяет, что ЦИК России состоит из 15 членов. При этом имеются в виду члены ЦИК России
с правом решающего голоса, назначаемые Государственной Думой,
Советом Федерации и Президентом РФ из числа выдвинутых фракциями политических партий, властями субъектов РФ кандидатов
либо по усмотрению самого главы государства. Одновременно законодатель вводит понятие членов ЦИК с правом совещательного голоса, которые назначаются политическими партиями, кандидатами, инициативными группами по проведению референдума. Этим
обеспечиваются условия для самоорганизации участников избирательного процесса при минимально необходимом участии государства в организации и проведении выборов, а также прозрачность
деятельности органов управления избирательным процессом.
Понятие «член избирательной комиссии с правом совещательного голоса» было включено в Закон № 67-ФЗ Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, при этом не было определено, входят ли члены ЦИК России с правом совещательного голоса в общее
97
число членов ЦИК, установленное ст. 21 Закона № 67-ФЗ. Практика реализации закона, сложившаяся изначально, свидетельствует,
что члены ЦИК с правом совещательного голоса назначаются сверх
установленного п. 4 ст. 21 Закона № 67-ФЗ числа, что, в свою очередь, требует уточнения данного пункта («...состоит из 15 членов
с правом решающего голоса и членов ЦИК с правом совещательного голоса, назначенных...»). В составе ЦИК России – лица, обладающие большим жизненным и профессиональным опытом, высокой
квалификацией и безупречной репутацией и назначенные с учетом
соблюдения баланса различных интересов. Уместно при этом отметить, что в 2007 г. законодатель отказался от требования к членам
ЦИК о наличии высшего юридического образования, заменив его
требованием о наличии высшего профессионального образования.
Вопреки расхожему мнению это решение законодателя в большей
степени соответствует функциям ЦИК и адекватно потребностям
реализации ее полномочий, имея при этом в виду также внедрение новых технологий в организацию подготовки и проведения выборов. Не случайно Венецианская комиссия в 2002 г. подчеркнула
следующее: «Для организации выборов необходим персонал, обладающий специализированными навыками. В состав центральной
избирательной комиссии следует включать экспертов – юристов,
политологов, математиков и других специалистов, хорошо владеющих вопросами проведения выборов». Пять действующих членов ЦИК назначены Государственной Думой из числа кандидатур,
предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями,
а также депутатами Государственной Думы, пять – Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов
РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ, пять – Президентом РФ, в числе которых – физик по образованию и автор получивших признание литературных произведений, экономисты,
офицеры, философы и юристы. Ученые степени и научные звания
имеют шесть членов ЦИК.
При этом отечественная модель организационного обеспечения
избирательного процесса имеет ряд особенностей, в связи с чем следует оговориться: федеральный законодатель обладает достаточной
свободой при установлении статуса как членов ЦИК, так и ЦИК
России вообще, порядка и форм деятельности, однако устанавливаемое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы
комиссия могла беспрепятственно выполнять свое предназначение
в качестве политически нейтрального и беспристрастного органи98
затора процесса делегирования народом власти государству, в котором он независимо от партийных пристрастий различных его
­частей обретает политическое единство.
Обратимся к п. 22 ст. 29 Закона № 67-ФЗ, согласно которому
член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными
правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права: выдавать и подписывать бюллетени, открепительные
удостоверения; участвовать в сортировке, подсчете и погашении
бюллетеней; составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума; участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии; составлять протоколы об административных правонарушениях.
Из анализа данной нормы не следует установления так называемого строгого равенства между членами комиссии с правом решающего голоса и членов комиссии с правом совещательного голоса.
Во-первых, Закон № 67-ФЗ устанавливает равенство прав членов
комиссии «по вопросам подготовки выборов, референдума» и одновременно указывает на изъятия из этого равенства; во-вторых,
в период между избирательными кампаниями права членов ЦИК
России с правом совещательного голоса в известном смысле являются «дремлющими», поскольку согласно п. 25 ст. 29 Закона
№ 67-ФЗ член ЦИК с правом совещательного голоса обладает соответствующими правами, связанными именно с подготовкой и проведением федеральных выборов и референдума Российской Федерации. В иной период функциональная составляющая статуса члена ЦИК с правом совещательного голоса значительно снижается.
Таким образом, статусные характеристики членов ЦИК не совпадают, что обусловлено конституционно-правовой природой
ЦИК России как органа государственной власти, управляющего
избирательным процессом, и различием самих категорий «член
ЦИК с правом решающего голоса» как лицо, замещающее государственную должность и представляющее государство, и «член
ЦИК с правом совещательного голоса» как лицо, представляющее
в ЦИК России ту или иную политическую партию, кандидата или
инициативную группу по проведению референдума. Эти различия,
включая указанные изъятия и обременения, соразмерны функциям и целям управления избирательным процессом и, несмотря
на внешнюю парадоксальность этого тезиса, служат гарантией
99
равновесия «государственного» и «общественного» в организации
и функционировании избирательных комиссий.
Отметим, что ЦИК России разработан механизм участия всех
политических партий Российской Федерации в ее деятельности,
в частности создан институт представителей непарламентских политических партий в ЦИК, которые в установленном Регламентом Комиссии порядке пользуются практически теми же правами,
что и члены ЦИК России с правом совещательного голоса. Кроме
того, действует Экспертный совет при Председателе ЦИК, в который входят не только представители всех зарегистрированных политических партий, но и наиболее опытные специалисты, ранее
представлявшие в ЦИК кандидатов и различные партии, но в настоящее время не имеющие регистрации в Министерстве юстиции
РФ. Подробно регламентирует ЦИК взаимоотношения с гражданским обществом, демонстрируя при этом свою открытость и готовность к сотрудничеству. Однако заметим, что имеют место попытки
непосредственного внешнего вмешательства в ход избирательных
кампаний в суверенном государстве, в том числе путем придания
международным наблюдателям равного с национальными наблюдателями статуса, без чего такое наблюдение якобы неэффективно.
Существует и иная проблема: организации, финансируемые международными избирательными фондами, направляют тысячи наблюдателей, маскируя их под корреспондентов формально зарегистрированных, но фактически не существующих СМИ.
Именно этим обусловлены различия, касающиеся не только
порядка назначения, но и ряда возлагаемых на членов ЦИК ограничений, а также их обязанностей, прав и т.п. Полномочия члена
ЦИК с правом решающего голоса проистекают из Конституции РФ
и федерального законодательства и персонифицируются волей назначившего его органа государственной власти; член ЦИК с правом
совещательного голоса – скорее делегат, действующий в соответствии с поручением назначившей его партии, кандидата или инициативной группы, интересы которой в системе плюралистической
демократии не могут отождествляться с интересами многонационального народа Российской Федерации как единой государственной гражданской нации, конституированной в форме Российского
государства.
Здесь возможна коллизия между юридической природой ЦИК
России, ее функциями и обусловленными ими статусом и полномочиями, а также правами и обязанностями ее членов, требующими от ЦИК беспристрастности, автономии от действующих властей
100
и отсутствия выраженных политических предпочтений, чем в конечном счете обусловлен совещательный голос партийных «назначенцев», и партийной принадлежностью членов ЦИК с правом решающего голоса.
В данном контексте требует осмысления и п. 4 ст. 23 от 11 июля
2001 г. № 95-ФЗ Федерального закона «О политических партиях»,
который устанавливает, что члены политической партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Одновременно п. 1 ст. 10 названного Закона гласит, что вмешательство политических партий
в деятельность органов государственной власти и их должностных
лиц не допускается, а п. 3 указанной статьи устанавливает, что
лица, замещающие государственные или муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах политической партии, членами которой
они являются, либо в интересах любой иной политической партии.
Указанная норма гарантирует недопустимость огосударствления
политических партий и департизацию деятельности органов пуб­
личной власти и ее агентов, как это следует из Конституции РФ.
Возникает вопрос: насколько данная гарантия реальна и действенна применительно к деятельности органов, управляющих избирательным процессом? Полагаем, что из взаимосвязанных положений указанных законов, оцениваемых сквозь призму принципов демократического государства и республиканизма, народного суверенитета, политического плюрализма, вытекают различные обязательства для членов ЦИК с правом решающего голоса и
членов ЦИК с правом совещательного голоса. Для первых вполне
оправданно ставить вопрос о приостановлении членства в политической партии как определенной гарантии обеспечения максимальной эффективности и беспристрастности при осуществлении
ими своей деятельности в рамках реализации полномочий ЦИК
России.
Федеральным законодательством требование такого приостановления текстуально не предусмотрено, но оно вполне вписывается в логику правового регулирования организационных форм отечественной модели управления избирательным процессом. Партия в лице фракции, выдвинув кандидата в состав ЦИК России,
исчерпала ресурс воздействия на него, и приостановление членства
в ней на период исполнения обязанностей члена комиссии с правом
решающего голоса – дополнительная гарантия от политического эгоизма и политически мотивированного голосования. Иными
101
словами, подготовка и проведение выборов как способа воспроизведения конституционного строя России являются неотъемлемым
элементом плюралистической демократии и существенной частью
системы сдержек и противовесов в демократическом государстве,
основанном на господстве права и разделении властей, что, как
представляется, должно рефлексировать на статусные характеристики членов ЦИК с правом решающего голоса. И с этой точки
зрения приостановление членом комиссии с правом решающего голоса членства в политической партии, конечно же, ограничивающее право каждого на объединение, не является чрезмерным; оно
пропорционально и необходимо в целях защиты основ конституционного строя России.
При назначении на должность члена ЦИК с правом решающего голоса возможно также принесение присяги, например в одной
из палат парламента или в форме подписания ее текста. При этом
не следует заблуждаться: данная гарантия носит преимущественно нравственно-политический характер. Ее практическое значение
относительно. Лучшая гарантия честного и добросовестного исполнения обязанностей члена ЦИК лежит вне права: она заключается, с одной стороны, в честной и энергичной воле члена комиссии
стоять на страже избирательных прав, подчиняясь при этом только Конституции и федеральному закону, а с другой – в осознании
обществом социальной ценности и полезности деятельности комиссии и в ее поддержке, что, по сути, означает поддержку конституционного строя России.
В отличие от членов ЦИК с правом решающего голоса партийная или иная составляющая (воля кандидата или инициативной
группы референдума) является характерной чертой не только механизма назначения, но и статуса членов ЦИК с правом совещательного голоса, что вытекает из самого способа их назначения,
природы осуществляющего такое назначение субъекта, а также
из целей данного института, который в том числе является формой взаимодействия государства и гражданского общества в конституционном механизме обеспечения народовластия в Российской
­Федерации.
Политическая партия со дня представления в ЦИК России документов для регистрации федерального списка кандидатов, а также кандидат на должность Президента РФ со дня представления
в ЦИК России документов для регистрации могут назначить в состав комиссии по одному члену с правом совещательного голоса.
При проведении референдума Российской Федерации инициатив102
ная группа по проведению референдума Российской Федерации после ее регистрации также вправе назначить в состав ЦИК России
одного члена с правом совещательного голоса.
Это означает, что воля субъекта избирательного процесса (процесса референдума) в части, касающейся назначения членов комиссии с правом совещательного голоса, имеет правообразующее
значение. Отсюда следует, что члены ЦИК с правом совещательного голоса являются рупорами политических партий как части
общества либо представителями кандидатов или инициативной
группы, а их полномочия непосредственно связаны с подготовкой
и проведением избирательной кампании или кампании референдума. ЦИК России как орган государства, состоящий из 15 членов
с правом решающего голоса, связана выраженной в Конституции
РФ волей многонационального народа Российской Федерации и волей законодателя, а возложенные на нее функции отражают его
интересы и служат реализации его естественного права решать, кому и как руководить страной в течение легислатуры соответствующих органов.
Политические же партии, при том что они являются необходимым условием должного функционирования конституционного механизма демократии, выражают интересы той или иной части общества и выполняют его волю. Именно в силу этого законодательство Российской Федерации не возлагает на членов ЦИК с правом
совещательного голоса ряд обязанностей, которые предусмотрены
для членов ЦИК с правом решающего голоса. От них нельзя требовать политической нейтральности либо беспристрастности по отношению к представляемым ими кандидатам. Кроме того, участвуя
в подготовке и обсуждении вопросов, относящихся к компетенции
комиссии, члены комиссии с правом совещательного голоса не участвуют в голосовании, т.е. в принятии решений, на них не распространяется установленная законом ответственность за нарушение
порядка осуществления соответствующих полномочий (поскольку
эти нарушения не образуют состав уголовного или административного правонарушения).
Тем самым политическая нейтральность ЦИК России как посредника в делегировании многонациональным народом Российской Федерации права на осуществление власти органам государства, формируемым в формах и порядке, установленных Конституцией РФ и развивающим ее законодательством, а также ее дееспособность как организатора подготовки и проведения выборов, референдума в Российской Федерации, обеспечиваются полнее.
103
На это обращает внимание Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия): «Состав центральной
избирательной комиссии безусловно важен, однако не более важен,
чем порядок ее работы. Правила процедуры комиссии должны
быть совершенно однозначными, поскольку председатели комиссий склонны давать членам комиссии возможность высказываться,
чем последние начинают быстро злоупотреблять. Правила процедуры должны определять повестку дня и регламент выступлений,
например четверть часа для каждого члена комиссии; в противном
случае бесконечные дискуссии могут увести комиссию от основной работы» (Свод рекомендуемых норм при проведении выборов.
Руководящие принципы и пояснительный доклад // Европейская
­комиссия «За демократию через право». Сер. «Наука и техника демократии». 2003. № 34).
Коллегиальное управление избирательным процессом и самостоятельность членов ЦИК: пределы судебных гарантий. Судебная защита основных прав и свобод занимает особое место в системе государственных гарантий конституционного статуса человека
и гражданина в Российской Федерации. При этом само право на
судебную защиту отнесено к числу так называемых абсолютных
прав, не подлежащих ограничению ни при каких условиях, что,
однако, не освобождает заинтересованное лицо, обращающееся за
защитой соответствующего права в суд, от обязанности соблюдать
установленную законом процедуру. Это лицо не вправе выбирать
по собственному усмотрению любые способы защиты.
В связи с этим практика управления избирательным процессом нуждается в ответе на вопрос о пределах судебной защиты прав
членов избирательных органов и об адекватности их учета законодателем, в частности в Законе № 67-ФЗ, который устанавливает ­институт судебного обжалования членами комиссий действий
(бездействия) этих комиссий. Пунктом 23 ст. 29 данного Закона
предусмотрено право члена избирательной комиссии с правом решающего голоса и члена комиссии с правом совещательного голоса на обжалование действий (бездействия) избирательной комиссии
в соответствующей вышестоящей комиссии или в суде.
Закономерна постановка вопроса о том, насколько в данном случае сбалансировано право на судебное обжалование членов комиссии с правом решающего и с правом совещательного голоса? Представляется, что природа ЦИК России как органа, в основе решений которого лежит общедемократический принцип большинства,
а также статусные характеристики различных категорий членов
104
ЦИК требуют уточнения содержания данного института. Прежде
всего речь должна идти об адекватном определении круга субъектов права на обжалование. В частности, едва ли оправданно наделение этим правом членов ЦИК с правом решающего голоса.
Не может служить аргументом в пользу такого решения и то, что
кандидаты в члены ЦИК с правом решающего голоса рекомендуются партийными фракциями, поскольку связка «кандидат в члены ЦИК – партия» «разрывается» решением соответствующего
органа власти, которое и является формой и способом личностной
персонализации установленных федеральными законами полномочий членов ЦИК с правом решающего голоса. Причем и в этом
случае члены ЦИК с правом решающего голоса не находятся в зависимости от назначивших их органов, поскольку эти органы не
вправе давать им указания или иным образом посягать на их независимость и не вправе свободно отзывать назначенных ими членов
ЦИК; досрочное прекращение полномочий члена комиссии с правом решающего голоса возможно только по основаниям, указанным в Законе № 67-ФЗ.
Вместе с тем не исключено, что коллегиальный характер ЦИК
России и правила процедуры, предусматривающие принятие ее решений большинством голосов, могут вступать в коллизию со статусом членов комиссии с правом решающего голоса, которые выступают в личном качестве и не являются представителями государственных органов, политических партий и движений, предприятий, учреждений или организаций, этнических групп и т.п.
На обеспечение баланса этих принципов и скрывающихся за ними ценностей («большинство не должно препятствовать меньшинству быть услышанным») и эффективную реализацию принципа
коллегиальности при сохранении самостоятельности каждого члена комиссии с правом решающего голоса направлена норма, закрепленная в п. 17 ст. 28 Закона № 67-ФЗ, в соответствии с которой
«члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии и прилагаемое к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Если в соответствии
с законом указанное решение комиссии подлежит опубликованию
(обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано (обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии».
Свободное и коллективное обсуждение как важнейший принцип правил процедуры деятельности ЦИК России гарантирует выработку и принятие решения, выражающего мнение всех или боль105
шинства членов комиссии, присутствующих на заседании; в случае несогласия члена ЦИК с правом решающего голоса с позицией большинства институт особого мнения позволяет ему выразить
свое отношение к принятому решению. Одновременно этим обеспечивается транспарентность деятельности комиссии.
Иное дело – члены ЦИК с правом совещательного голоса, представляющие политические партии, кандидатов на должность главы государства или инициативные группы по проведению референдума как выразители воли и интересов соответствующих субъектов избирательного процесса (процесса референдума), участвующие в обсуждении решаемых ЦИК России вопросов, но не участвующие в голосовании и потому не наделенные правом на особое
мнение. В данном случае право на судебное обжалование – гарантия эффективного представительства членами ЦИК с правом совещательного голоса интересов представляемых ими субъектов из­
бирательного процесса.
В случае согласия с этим посылом возникает вопрос о круге обжалуемых членами ЦИК с правом совещательного голоса действий
(бездействия) комиссии. Иначе говоря, является ли право на судебное обжалование средством правовой защиты членов ЦИК с правом
совещательного голоса именно как членов комиссии либо речь идет
о более широком контексте – защите прав участников избирательного процесса в лице политических партий и других его субъектов?
В Постановлении Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5
«О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных
прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации» ответ на этот вопрос сформулирован, казалось бы, в довольно общем плане: «Избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения,
иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные
группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели обладают различным объемом прав и обязанностей в период избирательной кампании, кампании референдума
и могут обращаться в суд за защитой этих прав, если считают их
нарушенными (ст. 3 и ч. 1 ст. 4 ГПК РФ)».
В приведенном перечне субъектов права на обжалование члены
избирательных комиссий с правом совещательного голоса не значатся. Причем такое «умолчание», весьма многозначительное на
фоне тщательной проработки формулировок названного Постанов106
ления, сопровождается указанием на различный объем прав и обязанностей участников избирательного процесса (процесса референдума) и необходимость судам руководствоваться требованиями
ст. 3 и 4 ГПК РФ. Отсюда в п. 20 названного Постановления следует вполне определенный вывод, что п. 1 ст. 78 Закона № 67-ФЗ, согласно которому суд соответствующего уровня не вправе отказать
в принятии жалобы на нарушение избирательных прав, права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации, подлежит
применению в совокупности с нормами, содержащимися в ст. 3, 4,
134, 259 ГПК РФ. Так, если заявление подано лицом, не имеющим
права на такое обращение, то в принятии этого заявления должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (например,
в случае, когда в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются решение, действие (бездействие), не затрагивающие избирательные права заявителя или его право на участие в референдуме).
Тем самым ВС РФ, как представляется, поддержал сложившуюся ранее судебную практику: применительно к обсуждаемому вопросу речь идет о судебной защите прав членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса именно как членов комиссии; что же касается защиты прав политических партий и иных
участников избирательного процесса, она осуществляется ими самими в установленных законодательством формах.
Данный вывод не означает ограничения конституционного права на судебную защиту, отнесенного Основным Законом к числу
прав, не подлежащих ограничению. В суде могут защищаться права их субъектами или иными управомоченными на то законом лицами, например прокурором, опекуном и т.д. Верховный Суд РФ,
юридически формализовав указанное право с точки зрения его
субъектов в материальных и процессуальных правоотношениях,
поддержал ранее сложившуюся судебную практику. В частности,
в Определении от 29 марта 2004 г. № 61-Г04-3 ВС РФ указал, что
рассматриваемая норма о праве обжалования касается права члена избирательной комиссии обратиться в суд с заявлением о защите исключительно своих прав как члена избирательной комиссии
(ст. 3 и 4 ГПК РФ). Отсюда следует, что при принятии судом заявления члена избирательной комиссии решается вопрос о том, затрагивают ли его непосредственно права, установленные законом и не
подлежащие расширительному толкованию, обжалуемые действия
(бездействие) избирательной комиссии.
Позднее аналогичная позиция была изложена в Определении
ВС РФ от 18 октября 2006 г. Другое дело, что и эта позиция тре107
бует уточнения в части, касающейся ее распространения только на членов избирательной комиссии с правом совещательного, но не решающего голоса. А это возможно при условии принятия соответствующего решения федеральным законодателем,
на котором лежит обязанность обеспечить соблюдение принципов и норм, составляющих конституционно-правовую основу регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере.
Рассмотрев общие положения избирательного процесса целесообразно обратить внимание на конституционно-правовое регулирование его важнейшей стадии.
Одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса,
к которой, как показывает практика предъявляется большее число
претензий, а зачастую прямого недоверия граждан это установление итогов голосования (подсчет и учет)
Происходящие в Российской Федерации затянувшиеся процессы совершенствования правовой системы, построения правового
государства, а вместе с ним институтов гражданского общества, утверждения приоритетов естественных ценностей во многом определяют иные, новые подходы к пониманию подсчета и учета голосов в избирательном процессе. Современные в России власть и институты, борющиеся за нее, не могут базироваться на остаточном
архаичном понимании избирательных технологий и процессов
в контексте того, что «не важно, как проголосуют, важно – как
посчитают».
Необходимо отметить, что не только подсчет и учет голосов по
итогам проводимых выборов и – реже – референдумов является актуальным полем, которое надлежит досконально изучить. Вопрос
о том, что такое избирательный процесс, также остается открытым. Однако для того, чтобы продолжить исследование по обозначенному ранее объекту, необходимо определиться в семантике.
Дать научно правильное определение – значит раскрыть предмет в его сущности.
Введение и использование в научном, законотворческом, правоприменительном и международно-правовом словаре наряду с традиционным пониманием «организация и проведение выборов» нового поколения «избирательный процесс», понимаемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов
и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения
108
комплекса избирательных действий и избирательных процедур,
представляются оправданными1.
Избирательный процесс – это категория электоральной динамики, окружающей систему организационно-технологических, политических и правовых отношений, возникающих и развивающихся при подготовке и проведении выборов. Необходимо отметить,
что в юридической литературе по указанной тематике есть расхождение мнений о том, является ли термин «избирательный процесс» синонимом термина «избирательная кампания». Так, например, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян синонимичную позицию не
поддерживают, главным образом пользуясь аргументом о том, что
избирательный процесс шире, чем избирательная кампания, поскольку временные рамки первого находятся за временными рамками послед ней, что выглядит не совсем убедительно, в свою очередь, Д.О. Ежевский считает, что избирательная кампания – деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая
в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении
(проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение
выборов. На основании данного им определения можно сделать вывод о том, что разделять эти явления нет насущной необходимости.
Поскольку нет категоричного противоречия, то автор работы будет
оперировать и той и другой категорией, наделяя их общим смысловым значением.
Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства и практики его применения, в том числе судебной, используется в широком
и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начало и окончание) его структурного
раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. В широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода со дня официального опубликования решения
уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления
1 Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской
Федерации: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 506.
109
о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, поскольку связан с необходимостью принятия
уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные конституцией, уставом, законом сроки и порядке решения
о назначении даты выборов и его направлении для официального
опубликования. В узком смысле понятие «избирательный процесс»
как формализованное явление включает установленную законом
совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Важно отметить, что это мнение косвенно
подтверждается отсутствием фундаментальных работ (учебников)
по избирательному праву / избирательному праву и процессу России (они заменяются учебными пособиями и курсами лекций).
Таким образом, понятие «избирательный процесс» является
многоаспектным и сложным.
Начиная с теории права, у ученых, в том числе процессуалистов, появилось стремление к выявлению системности и стадийности изучаемых правовых явлений. Безусловно, детальная проработка стадийности правовых явлений и процессов нашла отражение в процессуальных отраслях права (гражданском, уголовном,
административном).
Юридический процесс – это всегда определенная совокупность
последовательно совершаемых действий и постановляемых актов.
И эта совокупность может быть в известных случаях значительной, включать многие действия различного характера. Поэтому
юридический процесс не может не содержать требований, обеспечивающих ритмичность, плановость и строгий правовой порядок
при проведении актов, имеющих правовое значение и – главное –
обеспечивающих справедливость, законность, обоснованность как
самой деятельности, так и ее результатов (постановляемых юридических актов).
Важнейшей особенностью всех юридических процессов является стадийность и цикличность (т.е. чаще определенные временные
рамки).
Ограничивая область исследования рамками предмета настоящей работы, остановимся на изучении первого явления, то есть
стадии.
Стадия – период, ступень в развитии чего-нибудь.
Стадия – это относительно самостоятельная часть деятельности,
необходимая для достижения общего результата. Они следуют од110
на за другой, как правило, предыдущая подготавливает последующую. В юрисдикционных процессах новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена ранее начатая. В избирательном процессе допускается определенное их совмещение во
времени1.
Прежде чем заявлять смелое суждение о том, что избирательный процесс обладает стадийностью, попытаемся определить, что
собой может представлять процессуальная правовая (т.е. нормативно регламентированная) стадия.
Так, одни авторы (С.Н. Абрамов, Ю.К. Осипов) определяют стадию как совокупность процессуальных действий, связанных общей ближайшей целью. Другие авторы (в том числе М.С. Шакарян)
характеризуют стадию процесса как его определенную часть, объединенную совокупностью процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной цели. Д.Н. Бахрах под стадией процесса понимает сравнительно самостоятельную часть процесса, которая наряду с его общими задачами имеет свойственные
только ей задачи, особый круг участников и оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит
итог деятельности.
Так или иначе, анализ вышеприведенных определений позволяет выделить основные общие признаки, которые присущи процессуальным стадиям:
1) завершенность самостоятельной целью (она же отличает от
других стадий);
2) специфичный (особый) круг субъектов, в том числе наделенных деликтоспособностью (в качестве содержательной особенности
правового статуса);
3) особый круг юридических фактов, порождающих правовые
отношения;
4) особый круг процессуальных действий и процедур, совершаемых в определенной последовательности в рамках данной стадии.
Таким образом, каждая стадия, прежде всего, характеризуется особой непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий.
На каждой стадии специфичны состав субъектов правоотношений,
собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения (промежуточные, окончательные).
1 Ахлюстин В.А. Избирательный процесс в Российской Федерации (проблемы
теории, правового регулирования и правоприменения): Дис. ... канд. юрид. наук.
М.-СПб., 2002. С. 116.
111
Необходимым условием перехода от одной стадии к другой является наличие процессуального основания (повода) – официального акта субъекта власти, содержащего информацию о фактическом
основании необходимых властных действий.
В системе стадий проявляется логика осуществления разумной
публичной власти. Анализ юридических процессов позволяет сделать вывод, что в них имеется как минимум три стадии: анализ ситуации, подготовка и принятие решения1.
Избирательному процессу присущи помимо общих признаков
и специфические черты.
Перечислим их:
1) все стадии избирательного процесса подчинены общей цели –
реализации субъективного избирательного права граждан и народа на непосредственное осуществление своей публичной власти;
2) каждая стадия подчинена самостоятельной цели;
3) совпадение некоторых стадий по времени (например, стадия
выдвижения и регистрации кандидатов совпадает со стадией предвыборной агитации).
Таким образом, можно согласиться со следующим определением стадии избирательного процесса: «это обособленная во времени
совокупность последовательно совершаемых избирательных действий и процедур, объединенных локальной самостоятельной целью и направленных на достижение предусмотренного процессуальной нормой избирательного права результата, обеспечивающего
достижение общей цели избирательного процесса, и характеризующаяся особым кругом участников и оснований их (действий и процедур) совершения».
Стадии избирательного процесса представляют собой отдельные
этапы подготовки и проведения голосования на выборах, где на
каждом этапе организаторы выборов и другие участники избирательного процесса выполняют определенную задачу. Виды стадий
избирательного процесса и их последовательность устанавливаются законодательством о выборах и в конечном счете зависят от характера избирательного режима на соответствующем этапе общественного развития.
В учебной и научной литературе нет единого мнения о видах
и количестве стадий избирательного процесса, но традиционно выделяют следующие стадии:
– назначение выборов;
1 Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство //
Журнал российского права. 2002. № 9. С. 13.
112
– формирование избирательных комиссий;
– установление полномочий избирательных комиссий;
– организация работы избирательных комиссий;
– создание избирательных объединений и блоков;
– регистрация (учет) избирателей, составление и уточнение списков избирателей;
– образование избирательных округов и избирательных участков;
– выдвижение и регистрация кандидатов и избирательных инициатив;
– предвыборная агитация;
– финансовое обеспечение избирательного процесса;
– организация и проведение голосования;
– определение итогов голосования и результатов выборов;
– применение ответственности за нарушение избирательного законодательства.
Е.Н. Хрусталев предлагает более конкретизированную классификацию, включающую в себя следующие стадии:
а) подготовительная стадия. Она начинается официальным опубликованием решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и включает комплекс действий, связанных с созданием необходимых предпосылок и условий (финансовых, правовых, методических, организационных, технических и др.) для выдвижения кандидатов и голосования. Помимо
этого на данной стадии также создаются предпосылки для свободного выражения воли российских граждан – происходит формирование избирательных участков и составление списков избирателей.
Важнейшим условием для начала выдвижения кандидатов является установление и опубликование в средствах массовой информации границ избирательных округов;
б) комплекс действий, связанных с формированием системы избирательных комиссий, – механизма выборов, который призван
обеспечить реализацию и защиту избирательных прав граждан;
в) выдвижение кандидатов;
г) регистрация кандидатов;
д) стадия предвыборной агитации;
е) формирование избирательных фондов;
ж) голосование;
з) определение итогов голосования и выборов;
и) легитимизация выборов.
113
Эта стадия завершает избирательный процесс путем придания
состоявшимся выборам легитимного характера. Она включает в себя такие действия, как опубликование в печати итогов голосования
и результатов выборов; сложение избранным лицом обязанностей,
несовместимых с его статусом; вручение соответствующей избирательной комиссией удостоверения об избрании и т.д. К позитивным чертам данной классификации можно отнести выделение в самостоятельную стадию процедуры формирования избирательных
комиссий, учитывая особый статус этих органов в избирательном
процессе. Некоторым авторам более близка классификация, отличающаяся укрупнением вышеназванных этапов:
1. Подготовка и начало избирательной кампании.
Эта стадия включает подготовку и принятие закона, регулирующего проведение данных выборов, официальное опубликование
решения уполномоченного на то должностного лица, органа власти
о назначении выборов. Она представляет собой комплекс необходимых действий по созданию правовых, финансовых, методических,
организационных, технических и иных условий для проведения
избирательной кампании. На этой стадии также создаются предпосылки для свободного волеизъявления граждан РФ, устанавливаются границы избирательных округов, формируются избирательные участки, составляются списки избирателей. В средствах массовой информации публикуются сведения об избирательных округах
и участках.
В этот период осуществляются действия по формированию системы избирательных комиссий. Условия ее формирования зависят от уровня выборов. Так, при проведении выборов федерального уровня формирование комиссий осуществляется в соответствии
с требованиями федерального закона. Когда проходят выборы в органы государственной власти регионального уровня или в органы
местного самоуправления, то правовое регулирование их формирования основывается на нормах как федеральных законов, так
и законов о выборах субъектов РФ.
2. Выдвижение и регистрация кандидатов.
На этой стадии реализуется пассивное избирательное право
граждан, в установленные соответствующим законом сроки в поддержку инициативы выдвижения кандидата собираются подписи
избирателей. Уже начиная с выдвижения важно реально осуществлять принцип равенства избирательных прав, обеспечить равные
правовые условия для кандидатов, выдвигаемых как избирательными объединениями (блоками), так и избирателями (избирателем)
114
непосредственно. До регистрации кандидата предвыборная агитация запрещена.
В этот период происходит формирование кандидатского корпуса. На основе требований действующего законодательства избирательные комиссии, соответствующие уровню выборов, регистрируют кандидатов. Если комиссия отказывает в регистрации, ее решение может быть обжаловано в суд или в вышестоящую избирательную комиссию. С того момента, как претендент проходит регистрацию и получает статус кандидата, ему обеспечивают на равных
основаниях с другими кандидатами условия участия в выборах.
Среди них – оплачиваемый отпуск, бесплатный проезд, неприкосновенность. Кандидат, прошедший регистрацию, получает право
на наличие доверенных лиц, наблюдателей, на участие в предвыборной агитации и др.
3. Предвыборная агитация и ее финансирование.
Это наиболее сложная стадия. Ее цель – побудить избирателей
принять участие в голосовании за конкретных претендентов. Эта
стадия обладает наибольшей политической составляющей по сравнению с другими. Здесь широко применяются механизмы рекламного воздействия, когда эмоциональные компоненты преобладают
над рациональными. На этой стадии наиболее ощутимо для общества реализуются все принципы избирательного права. И наиболее
явственны в глазах общественного мнения те недоработки правовой системы, которая регулирует правоотношения субъектов агитационной деятельности.
Каждому претенденту предоставляются одинаковые правовые
условия для формирования избирательных фондов в целях избрания. Эти фонды создаются как отдельными кандидатами, так и избирательными объединениями (блоками) в зависимости от уровня
выборов. Закон запрещает использование денежных средств помимо избирательного фонда, все денежные средства субъекта агитационной деятельности подотчетны избирательной комиссии. При
организации предвыборных мероприятий недопустимо использовать другие средства, кроме тех, что имеются в избирательных
фондах.
4. Проведение голосования.
На данной стадии осуществляется комплекс действий, обеспечивающий избирателям право свободного волеизъявления. Существует несколько видов голосования: в помещении избирательного участка в день голосования; голосование вне помещения избирательного участка; досрочное голосование. Комплекс действий
115
участников избирательного процесса может быть неодинаков в зависимости от вида голосования. Правовые нормы регулируют порядок голосования, действия участников избирательных комиссий,
наблюдателей. Избирательное право направлено на реализацию
важнейших демократических принципов – проведения прямого
тайного голосования.
5. Определение итогов голосования и результатов выборов.
В соответствии с процедурными нормами избирательного права
избирательные комиссии подсчитывают голоса на избирательных
участках и определяют результаты выборов. По основаниям, предусмотренным законом, избирательная комиссия может признать
выборы недействительными или несостоявшимися. В этом случае
назначаются повторные выборы.
6. Завершение избирательной кампании.
На этой стадии итоги голосования и результаты выборов публикуются в печати, избранные лица слагают с себя обязанности, несовместимые с их статусом, избирательные комиссии вручают удостоверения об избрании. Кандидаты представляют в соответствующие избирательные комиссии свои финансовые отчеты, нижестоящие избирательные комиссии отчитываются перед вышестоящими
об использовании выделенных на выборы бюджетных средств.
Разумеется, предложенный вариант стадий избирательного процесса не является идеальным, и при более углубленном анализе
технологии подготовки и проведения голосования на выборах можно выделить и некоторые другие стадии: например, обнародование
итогов голосования и результатов выборов. Отметим, что финансирование выборов производится не только на стадии предвыборной
агитации, но и на стадии выдвижения .
Можно встретить и лаконичное видение стадий, предложенное
В.Г. Крупининым. Исследователь выделяет следующие стадии избирательного процесса:
1) организационно-подготовительная стадия;
2) стадия реализации пассивного избирательного права;
3) стадия реализации активного избирательного права1.
Таким образом, анализ источников показал, что большинство
(в том числе Ю.А. Веденеев, С.Д. Князев, В.И. Лысенко) ученых
склоняется к целесообразности применения укрупненной классификации стадий избирательного процесса (но и тут же признают
это мнение неидеальным), состоящей из 5–6 стадий.
1 Крупинин В.Г. К вопросу о стадиях избирательного процесса // Актуальные
проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Вып. 1. С. 75.
116
Относительно стадии подсчета и учета голосов у ученых не вызывает сомнения ее существование, более того – на избирательные
комиссии различного уровня возложены обязанности по обеспечению данной стадии, однако наименование такой стадии может
формулироваться по-разному (в том числе и в зависимости от объема включенных в эту стадию сопутствующих процедур, например:
а) голосование, определение результатов выборов; б) определение
итогов голосования; в) определение/установление итогов голосования и результатов выборов и др.). Термин «определение результатов выборов, референдума» является устоявшимся и в отличие от
термина «установление итогов голосования» обозначает получение
определенного результата: признание кого-либо из кандидатов избранным (избранными) или признание одобренным (неодобренным)
вопроса, вынесенного на референдум, либо признание выборов,
­референдума несостоявшимися.
Попытаемся доказать, что стадия подсчета и учета голосов имеет право на существование. Для этого воспользуемся логическим
приемом восхождения от общего к частному – методом дедукции.
В начале работы уже говорилось о том, что каждая процессуальная стадия должна иметь: завершенность самостоятельной целью,
специфичный (особый) круг субъектов, особый круг юридических
фактов (возможно, фактический состав), порождающих правовые
отношения, особый круг процессуальных действий и процедур,
совершаемых в определенной последовательности в рамках данной стадии. А также, что особенно важно, процессуальная стадия
должна обладать подчиненностью общей цели избирательного процесса (кампании), самобытной цели.
Безусловно, что все стадии избирательного процесса существуют в диалектической взаимосвязи, поэтому не будем оспаривать
тот факт, что стадии подсчета и учета голосов предшествует стадия
голосования. Юридическим фактом, служащим основанием начала данной стадии, является завершение процедуры голосования
и наступление процедуры подсчета голосов избирателей, участников референдума сразу после окончания времени голосования, которая проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. Логическим завершением выборов
является определение их результатов, то есть: произошло ли демократическое избрание, и если произошло, то кому народ (в лице избирателей) как источник власти делегировал осуществление властных полномочий соответствующего уровня и вида.
117
Общая цель избирательного процесса – добиться уяснения истинной воли голосующих при формировании публичной власти
и порядка управления – также соблюдается.
В случае совмещения выборов разных уровней в первую очередь
осуществляется подсчет голосов по выборам в федеральные органы
государственной власти, затем – в органы государственной власти
субъекта Российской Федерации, затем – в органы местного самоуправления.
После окончания времени голосования члены участковой комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей
подсчитывают и погашают, отрезая левый нижний угол, неиспользованные бюллетени (при этом не допускается повреждение
квадратов, размещенных на бюллетене справа от сведений о зарегистрированных кандидатах, наименований избирательных объединений, избирательных блоков и т.д.), затем оглашают и вносят
число погашенных неиспользованных бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями, участниками референдума
при проведении голосования, в строку 7 протокола об итогах голосования и его увеличенной формы, находящейся в помещении для
­голосования. При использовании технических средств подсчета
­голосов полученные данные после их оглашения вносятся в строку
7 увеличенной формы протокола об итогах голосования.
В соответствии с процедурными нормами избирательного права
избирательные комиссии подсчитывают голоса на избирательных
участках и определяют результаты выборов и референдумов. Избирательный процесс может быть незавершен, тогда применяется
процедура признания выборов несостоявшимися, недействительными. Безрезультатное завершение процесса всегда влечет за собой
назначение повторных выборов.
Федеральный законодатель, стремясь сделать данный этап максимально открытым, установил унифицированную детальную регламентацию всех действий избирательных комиссий, комиссий
референдума и при этом создал механизм контроля за этими действиями. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается, что подсчет голосов избирателей, участников референдума осуществляется членами участковой избирательной комиссии, комиссии референдума с правом
решающего голоса сразу после окончания времени голосования
и проводится без перерыва до установления итогов голосования.
При всех действиях по подсчету голосов вправе присутствовать чле118
ны комиссий с правом совещательного голоса, наблюдатели, члены
вышестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума,
зарегистрированный вышестоящей избирательной комиссией кандидат или его доверенное лицо, уполномоченный представитель
или доверенное лицо избирательного объединения, избирательного блока, список кандидатов от которого зарегистрирован выше­
стоящей избирательной комиссией, или кандидат из указанного
списка, член или уполномоченный представитель инициативной
группы по проведению референдума, представители средств массовой информации. При подсчете голосов избирателей, участников
референдума и составлении соответствующего протокола указанным выше лицам должен обеспечиваться полный обзор действий
членов комиссий с правом решающего голоса.
Подсчет голосов избирателей, участников референдума осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим
оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по
подсчету бюллетеней и голосов избирателей, участников референдума членами участковой комиссии с правом решающего голоса.
Избирательная комиссия, наделенная правом на определение
результатов выборов, определяет их на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящей комиссии, путем суммирования содержащихся в этих
протоколах данных. О результатах выборов указанная комиссия
составляет в двух экземплярах протокол и сводную таблицу, которые подписывают все присутствующие члены этой комиссии с правом решающего голоса. Однако эти документы не являются актами, которыми определяются результаты выборов. Они представляют собой необходимое правовое основание для этого. Закон требует,
чтобы на основании протокола о результатах выборов соответствующая избирательная комиссия приняла решение (постановление)
о результатах выборов.
Указанные характеристики позволяют говорить о регламентированности данной стадии законодателем, а также о том, что
в эту процедуру вовлечены специальные субъекты (члены комиссии, председатель комиссии, наблюдатели и др.), которые наделены определенными правами и обязанностями, а также, что немаловажно, деликтоспособностью за невыполнение требования закона
на данной стадии избирательного процесса. Данная стадия имеет
свои особые по содержанию акты применения права (правоприменительные акты) в виде решений или постановлений избиратель119
ных комиссий, которые впоследствии порождают определенные постэлекторальные правовые последствия.
Говоря о концептуальных новеллах будущего реформирования
данной стадии (именно пока на уровне концепции), отметим, что
требования легитимных преобразований избирательного процесса на стадии подсчета и учета голосов могут выглядеть следующим
­образом:
1) четкое определение начала и конца процессуальной стадии;
2) четкое процессуальное закрепление процессуальных действий и способа их закрепления (в настоящее время это выглядит
своеобразным реактивным нормотворчеством ЦИК и отдаленно напоминает самоуправство);
3) однозначность и прозрачность по форме подсчета и учета;
4) своевременная осведомленность процессуальных субъектов
о процедурных требованиях.
Подвергая тщательному анализу, такое сложное явление как
избирательный процесс, по нашему мнению, необходимо обратить
особое внимание на такой институт как гарантии избирательного
процесса.
Существенное значение на избирательный процесс оказало исключение такого основания регистрации кандидатов, списков кандидатов, как избирательный залог1. Вследствие этого основанием
регистрации для большинства кандидатов, списков кандидатов,
выдвинутых политическими партиями, не допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, а в случае
проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным
избирательным округам, глав муниципальных образований и иными общественными объединениями, а также для кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, является предоставление
подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы выдвижения.
Анализ судебных решений, касающихся регистрации кандидатов на основании собранных подписей, позволяет сделать вывод,
что несоблюдение формы подписного листа, в той части, которая
1 Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 771.
120
не противоречит его основной цели, не всегда является основанием
для отказа в регистрации кандидата. Этот подход нашел отражение в решении Черепановского районного суда Новосибирской области1, который, несмотря на нарушение кандидатом на должность
главы района формы подписного листа, отменил решение муниципальной избирательной комиссии об отказе ему в регистрации.
Подобный подход к форме подписного листа начала проявляться в судебной практике уже давно. Так, решением Новосибирского
областного суда от 20 ноября 2001 г. была удовлетворена жалоба на
решение окружной избирательной комиссии по выборам депутатов
Новосибирского областного Совета депутатов. Избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату на основании того, что
была нарушена форма подписного листа, установленная законом.
Нарушение заключалось в отсутствии в нем примечания, в котором указывается на необходимость отражения в подписном листе
информации о судимости кандидата, наличии у него депутатского
мандата. По мнению суда, отсутствие примечания не являлось основанием отказа в регистрации. Подобный подход к форме подписного листа проявился и в решении суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г., согласно которому было отказано
в удовлетворении жалобы о признании недействительными подписей избирателей в поддержку кандидата Г. По мнению заявителя, избирательная комиссия зарегистрировала кандидата неправомерно, так как в подписных листах фраза «кандидат (подпись
и дата)» находилась в ином месте, чем это предусмотрено приложением к закону.
Можно предположить, что важной составляющей обоснования
позиции судебных органов в отношении оценки формы подписного листа является его цель: отразить волю избирателя по поводу
поддержки выдвижения того или иного кандидата, списка кандидатов. Необходимость правильного оформления подписного листа,
­соблюдение его формы, по мнению судебных органов, хотя и является важным средством обеспечения процесса регистрации, но
не замещает цель выражения волеизъявления избирателей о поддержке выдвижения кандидата, списка кандидатов.
При этом ряд требований, предъявляемых к форме подписного
листа, несоблюдение которых может ввести избирателей в заблуждение, правомерно относится судебными органами к ее существенным элементам. Так, в ходе избирательной кампании по выборам
1 Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 16 февраля 2010 г. Дело № 2-160-2010.
121
главы Криводановского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области суд отменил регистрацию кандидата К. в связи
с отсутствием в подписном листе указания на дату голосования –
14 марта 2010 г. В подписном листе указывалась дата сбора подписей, что, по мнению суда, могло ввести избирателей в заблуждение.
Суд кассационной инстанции подтвердил решение Новосибирского
районного суда1.
В научной литературе отмечается, что при оценке полноты
предусмотренных законом данных, которые должны содержаться
в подписных листах, суды не всегда придерживались единообразных позиций. Прежде всего, этот вывод делается в отношении понимания «адреса места жительства», который только в последние
годы стал оцениваться с абсолютно формальной позиции: отсутствие в подписном листе любых из предусмотренных законом сведений об адресе места жительства влечет недействительность подписи2. Формированию единообразной практики способствовало
кассационное Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2008 г. № КАС08-96 3, в котором делался вывод,
что «неуказание лицом, осуществлявшим сбор подписей, в адресе
места жительства наименования субъекта Российской Федерации,
в котором расположено место его жительства, а равно неуказание
иных требуемых в соответствии с п. 12 ст. 36 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» реквизитов»,
­является основанием для признания соответствующих подписей
недействительными.
В связи с тем, что четкое определение «адреса места жительства» избирателей и лиц, осуществляющих сбор подписей, является существенным средством оформления процесса реализации
пассивного избирательного права, позиция Верховного Суда Российской Федерации является справедливой и обоснованной. Ана1 Решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 16 февраля 2010 г., Кассационное Определение Новосибирского областного суда от 27 февраля 2010 г. Дело № 33-1022/2010.
2 Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений.
М.: Изд-во «НОРМА», 2010. С. 208.
3 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2008 № КАС0896 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации
от 05.02.2008 № ГКПИ08-268, которым оставлено без удовлетворения заявление
об отмене Постановления Центризбиркома Российской Федерации от 27.01.2008
№ 92/710-5 «Об отказе К. в регистрации кандидатом на должность Президента Российской Федерации» и обязании Центризбиркома Российской Федерации зарегистрировать кандидатом на должность Президента Российской Федерации К.» //
СПС «КонсультантПлюс».
122
логичный подход к оценке подписных листов нашел развитие
и в решениях других судов. Так, решением Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г. на основании того,
что в подписных листах в данных о сборщике подписей отсутствовало название субъекта Российской Федерации, в котором он проживает, была отменена регистрация кандидата в депутаты Совета
депутатов г. Новосибирска. Аналогичное решение было принято
Новосибирским областным судом в ходе избирательной кампании
по выборам депутатов Законодательного собрания Новосибирской
области1.
Формированию единообразной практики в написании адреса
места жительства избирателей и лиц, осуществлявших сбор подписей, препятствуют недостатки, существующие при оформлении документов, удостоверяющих личность. Так, согласно ст. 31 Закона
Новосибирской области от 20 апреля 2007 г. № 99-ОЗ «О выборах
глав муниципальных образований в Новосибирской области» подписной лист заверяется лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, которое собственноручно прописывает адрес места жительства, указанный в паспорте. В связи с нарушением этого положения территориальная избирательная комиссия Маслянинского
района Новосибирской области отказала в регистрации кандидату на должность главы района, так как в подписных листах не был
указан полный адрес места жительства сборщиков подписей: отсутствовало название района. Суд Маслянинского района подтвердил решение избирательной комиссии. Проводя анализ этого дела,
необходимо отметить, что в паспортах жителей района отсутствовало единообразие при написании места регистрации: у одних избирателей район был прописан, у других – нет. С одной стороны,
избирательной комиссией и судом были приняты решения, направленные на реализацию норм избирательного законодательства.
С другой стороны, при вынесении этих решений не были приняты
во внимание недостатки оформления места регистрации в паспортах жителей района.
В подобных ситуациях необходимо исходить из того, что требования закона, закрепляющие данные о лице, осуществлявшем
сбор подписей, которые должны находить отражение в подписном
листе, направлены на идентификацию его как участника избирательного процесса. Отсутствие в этой графе информации о райо1 Решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г.
Дело № 2-880/10. Решение Новосибирского областного суда от 13 сентября 2010 г.
Дело № 3-852010.
123
не, в котором проживает сборщик подписей, не мешает идентифицировать его личность как физическое лицо. При анализе обстоятельств этого дела необходимо принимать во внимание п. 7 ст. 37
действовавшей на тот момент редакции Федерального закона от
12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», в соответствии с которым в законе субъекта Российской Федерации могло быть предусмотрено, что кандидат, избирательное объединение обязаны составить список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, а также нотариально удостоверить сведения о лицах, осуществлявших сбор подписей, и подписи этих лиц. Необходимость предоставления нотариально заверенного списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей,
была предусмотрена п. 4 ст. 31 Закона Новосибирской области
«О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской
области». Этот список лиц, осуществлявших сбор подписей, фактически дублировал информацию, помещаемую о них в подписном листе. В связи с этим отсутствие в подписном листе названия
района, в котором проживает лицо, осуществлявшее сбор подписей, нельзя признать существенным нарушением правил его заполнения 1.
Избирательная практика показывает, что именно суды осуществляют окончательную оценку документов, связанных с регистрацией кандидатов, списков кандидатов. При этом деятельность судебных органов позволяет не только выявить нарушения
права, но и провести их теоретико-правовой анализ. Так, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва один из кандидатов обратился
в суд с заявлением об отмене решения окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата Б. В ходе судебного процесса заявитель несколько раз уточнял требования. В первом заявлении,
не приводя конкретных фактов, он лишь констатировал возможность нарушения Б. правил оформления подписных листов. Уточняя свои требования, заявитель отметил, что некоторые избиратели поставили в поддержку кандидата Б. свои подписи дважды,
а избирательная комиссия этого не заметила. Второе уточнение
1 Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 июля 2011 г. № 259-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» перечень
выборов, при которых может быть предусмотрена необходимость предоставления
нотариально удостоверенного списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, ограничивается лишь выборами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
124
требований, внесенное спустя семь дней после подачи первого заявления, касалось признания более чем сорока подписей избирателей недействительными. На основании результатов экспертизы, проведенной по инициативе заявителя, и осуществленной судом проверки подписей ­избирателей суд отказал в удовлетворении
заявления.
Это дело вызывает интерес еще и потому, что фактически суд
своим решением попытался противодействовать злоупотреблению
правом обращения в судебные органы с заявлением об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата. По нашему мнению, суд, разрешая дело, принял во внимание, что для
каждой стадии избирательного процесса законодательством предусматриваются отдельные средства обеспечения избирательных
прав его участников, способы их защиты. Так, для представления
интересов кандидата в избирательной комиссии предусмотрен институт члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, правом назначения которого заявитель воспользовался лишь
в день подачи заявления в суд. Более того, присутствуя на заседании комиссии, в ходе которого принималось решение о регистрации кандидата Б., заявитель не возражал против него. Этим самым
он не воспользовался правом сбора доказательственной базы для
обоснования своего заявления в ходе досудебного разрешения избирательных споров, игнорируя механизмы обеспечения прав участников избирательного процесса.
Удовлетворение требований заявителя могло привести к тому,
что в будущем проверка подписных листов, осуществляемая избирательной комиссией, не имела бы никакого значимого юридического значения. Кандидаты, по аналогии с заявителем, могли бы
получить возможность подавать в суды заявления общего характера, не обремененные ссылками на конкретные факты, об отмене регистрации кандидатов, т.е. фактически злоупотреблять своими правами. В ходе судебного разбирательства подписные листы
являются доказательствами, и в связи с этим заявитель, пользуясь правами участников судебного процесса, получит возможность
не только знакомиться с подписными листами других кандидатов, чью регистрацию пытается отменить, но и снимать с них копии. На основании полученных в ходе судебного разбирательства
документов заявитель получает возможность уточнить свои требования. Фактически удовлетворение требований заявителя привело бы к тому, что вопрос о регистрации кандидатов, списков кандидатов по существу стал бы решаться не соответствующей из125
бирательной комиссией, чью компетентность в данном случае заявитель ставил под сомнение, а судебными органами, в которые
каждый кандидат сможет подать заявления об отмене регистрации иных кандидатов и уточнить свои требования в ходе судебного
процесса.
Делая выводы, необходимо отметить, что в связи с повышением роли исследуемого института в избирательных процедурах появляется необходимость уточнения процесса проверки подписных
листов, что позволит избежать двоякого толкования элементов
его формы и содержания. Действующее избирательное законодательство позволяет варьировать процедуру проверки подписных
листов от чрезмерно строгой до слишком либеральной. По нашему мнению, на изменение этой ситуации не оказало существенного влияния и принятие Федерального закона от 23 июля 2011 г.
№ 259-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации», в котором была уточнена процедура
оценки содержания подписных листов, закреплена их форма для
выборов различного уровня.
Подписные листы должны стать средством обеспечения реализации пассивного избирательного права российских граждан, отражающим доверие избирателей к кандидату. С целью упрощения
процедуры регистрации на основании собранных подписей необходимо отказаться от дублирующих друг друга документов или рассматривать их в совокупности, используя информацию, содержащуюся в различных документах.
Появляется необходимость законодательно связать процедуру
судебного обжалования решения избирательной комиссии о регистрации кандидатов, списков кандидатов с реализацией гарантий
избирательных прав участников избирательной кампании на досудебном этапе. Повторная проверка подписных листов кандидатов,
избирательных объединений и последующее признание подписей
избирателей недействительными являются недопустимыми. Исключением из данного правила можно считать установление судами фактов подделки подписей избирателей в рамках рассмотрения
уголовного дела, содержание решения по которому может являться основанием подачи заявления в суд об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов. Судебное обжалование решения избирательной комиссии о регистрации кандидатов, списка кандидатов
должно являться крайней формой защиты избирательных прав,
которая может применяться после использования иных средств
­защиты своих прав.
126
2.3. Механизм защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации
Основополагающим элементом любой отрасли является механизм защиты основных регулируемых прав. Избирательное право
не исключение. Как показывает практика избирательное законодательство в целом гарантирует возможность адекватной защиты
и восстановления широкого спектра избирательных прав граждан
и прав иных участников избирательного процесса. Вместе с тем
динамика развития общественных отношений указывает на необходимость совершенствования правозащитных государственных
механизмов и правовых процедур, обслуживающих их действие.
С другой стороны, огромный массив избирательного законодательства ведет к сложностям в его применении, увеличивается количество конфликтных ситуаций, нарушений, злоупотреблений правами и полномочиями. Как справедливо отметил В.Д. Зорькин, «приходится иногда удивляться, как наши граждане, не имевшие никакого исторического опыта свободных выборов, молниеносно научились использовать избирательно-правовые институты вопреки
их смыслу и цели»1. В этой связи актуальность приобретает задача
усовершенствования действующих механизмов защиты с целью недопустимости злоупотребления ими.
Эффективность защиты избирательных прав граждан видится
в необходимости совершенствования правовых процедур в рамках
двух основных государственных форм защиты – досудебной (посредством избирательных комиссий) и судебной.
Защита избирательных прав в досудебном порядке предполагает принятие соответствующей или вышестоящей избирательной комиссией мер по восстановлению нарушенного права. Данная функция возложена на избирательные комиссии Федеральным
законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно
которому они обеспечивают реализацию и защиту избирательных
прав граждан Российской Федерации (п. 3 ст. 20).
Досудебная форма защиты предполагает рассмотрение избирательными комиссиями в пределах их компетенции двух видов обращений о нарушении закона, в том числе: а) обращений субъектов
избирательного процесса о нарушении их прав иными субъектами;
1 Зорькин В.Д. Право на свободные выборы в решениях Конституционного ­Суда
Российской Федерации // Политические права и свободные выборы. Сборник докладов. М., 2005. С. 60.
127
б) обращений, содержащих информацию о несоблюдении норм избирательного законодательства, напрямую не нарушающем прав
конкретного субъекта. Особой разновидностью обращений первого
вида являются жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий.
Закон достаточно полно регламентирует процедуру рассмотрения обращений, в том числе устанавливает правила о подведомственности, полномочия вышестоящей комиссии по результатам
рассмотрения жалобы по существу, порядок рассмотрения жалоб,
аналогичных поданным в суд, и др. Однако в данном законодательном регулировании имеются пробелы и коллизии.
Необходимо отметить отсутствие единства терминологии, используемой в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении средств защиты – жалобы, заявления, обращения, что свидетельствует о несогласованности процедурных норм. Так, п. 6 ст. 75 говорит только о жалобах на решения,
действия нижестоящих комиссий, однако в корреспондирующих
данной норме положениях Федерального закона при перечислении
полномочий конкретных комиссий употребляется термин «жалобы
(заявления)» (пп. «к» п. 9 ст. 21, пп. «и» п. 10 ст. 24 и др.). А в отношении аналогичных полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации говорится только о «жалобах». Согласно пп. «к» п. 6 ст. 27 участковая избирательная комиссия рассматривает «жалобы (заявления) на нарушения Федерального закона,
иных законов», а в содержании ст. 20 (п. 4) Федерального закона
используется термин «обращения о нарушении закона». Очевидно,
законодатель не видит существенного различия между указанными формами обращений.
Неясно также, касается ли установленное п. 9 ст. 75 Федерального закона правило о приостановлении рассмотрения жалоб, аналогичных поданным в суд или вышестоящую избирательную комиссию, только случаев обжалования решений и действий (бездействия) нижестоящих комиссий и их должностных лиц либо его
также можно применять при рассмотрении иных обращений о нарушении закона. Последний вариант представляется более правильным, однако Федеральный закон не дает однозначного ответа.
Таким образом, указанные положения Федерального закона
нуждаются в корректировке во избежание их неоднозначного толкования. Представляется правильным употреблять термин «жалоба» для обжалования решений и действия (бездействия) комиссий,
128
«заявление» – для обращений в суд в защиту избирательных прав,
во всех иных случаях – использовать термин «обращение о нарушении закона». Кроме того, в статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо дать нормативные определения соответствующих понятий.
Заявитель может выбирать как судебный, так и несудебный
способ разрешения избирательного спора, он также может использовать их одновременно, т.е. обратиться с тождественными по содержанию жалобами в вышестоящую избирательную комиссию
и в суд. В этом случае возникает проблема конкурирующей компетенции, решаемая согласно Федеральному закону в пользу суда. Однако на практике данные положения законодательства могут
породить существенные трудности. Федеральный закон не определяет, какие жалобы могут быть признаны «аналогичными» по содержанию, что может привести к различному толкованию данной нормы правоприменителями и, соответственно, затруднить
восстановление нарушенных прав1. Неясно, признаются ли «аналогичными» жалобы в том случае, если заявитель указывает на
различные факты нарушения закона при тождественности содержащихся в них требований либо, наоборот, обжалует одни и те
же действия, но требует применения к нарушителю различных
санкций.
Другой вопрос – наличие информации о рассмотрении судом соответствующей жалобы. Согласно п. 9.1 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» суд сообщает
о принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) и о принятых
им по таким жалобам (заявлениям) решениях по запросам комиссий. Таким образом, после получения жалобы избирательная комиссия должна направить запрос в суд общей юрисдикции о наличии в производстве аналогичной жалобы и только после получения
ответа – рассмотреть ее по существу либо в случае принятия судом жалобы к производству – приостановить рассмотрение жалобы
и затем направить повторный запрос о результатах судебного рассмотрения. Очевидно, что механизм взаимодействия в данном случае чрезмерно усложнен и не будет способствовать быстрому и оперативному реагированию на жалобу с учетом сокращенных сроков
избирательной кампании. Кроме того, срок рассмотрения самой
жалобы может быть нарушен в связи с необходимостью соблюде1 См.: Князев С.Д. Избирательные споры // Правоведение. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2001. № 3. С. 63
129
ния вышеуказанной процедуры, что само по себе породит нарушение соответствующих прав субъектов избирательного процесса.
Очевидно, что такая процедура будет способствовать затруднению
в работе правоприменительных органов.
Более целесообразным представляется порядок взаимодействия
комиссий и судов при рассмотрении аналогичных жалоб, установленный ранее действовавшей редакцией п. 9 ст. 75 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», в соответствии с которым на суд возлагалась обязанность извещать избирательную комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее к рассмотрению, что служило основанием для приостановления рассмотрения аналогичной жалобы избирательной комиссией. С целью
соблюдения сроков рассмотрения жалобы комиссией необходимо
также закрепить обязанность суда извещать ее о результатах рассмотрения. Вместе с тем данная норма должна быть закреплена
в гл. 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку регламентирует порядок деятельности суда при
рассмотрении гражданских дел.
Процедура обжалования решений и действий избирательных
комиссий также требует детализации. Так, например, п. 6 ст. 75
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав...» устанавливает полномочие избирательной комиссии отменить обжалуемое решение (признать незаконным действие (бездействие)) нижестоящей избирательной комиссии и обязать ее повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить
определенное действие). Однако Законом не оговаривается срок,
в течение которого нижестоящей комиссией должно быть принято
указанное решение, совершено определенное действие. Отсутствие
законодательно установленных сроков способно породить определенные проблемы. Если вышестоящая избирательная комиссия
в своем решении не установила конкретные сроки его исполнения
либо в решении использованы оценочные категории («незамедлительно», «на ближайшем заседании»), то затягивание нижестоящей избирательной комиссией исполнения такого решения в условиях острой политической борьбы и ограниченного времени избирательной кампании может существенно повлиять на реализацию
избирательных прав.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав...» не определяет круг лиц, которые могут обратиться с жалобой на отказ в регистрации. На практике это приводит к довольно
абсурдным ситуациям, когда решение об отказе в регистрации кан130
дидата обжалует его соперник, другой кандидат1. При этом в отличие от суда избирательная комиссия не имеет права отказать в принятии такого заявления к рассмотрению. В этой связи, с одной стороны, необходимо установить в Федеральном законе перечень лиц,
обладающих правом обжалования данного вида решений избирательных комиссий, а с другой – закрепить некоторые процессуальные полномочия избирательных комиссий, к примеру отказать
в рассмотрении жалоб на решения нижестоящих комиссий, не затрагивающих права заявителя. Это позволит, в частности, нейтрализовать действие так называемых черных избирательных технологий.
Целесообразным представляется также законодательное закрепление положения о том, что жалобы на решения и действия
­(бездействие) избирательных комиссий подаются через избирательные комиссии, принявшие обжалуемое решение, которые за
счет собственных средств и с соблюдением процессуальных сроков
направляют жалобу в вышестоящую комиссию2. Такой порядок
будет способствовать большей доступности досудебного порядка
­защиты избирательных прав, поскольку затраты на услуги связи,
транспортные расходы, связанные с обращением в вышестоящую
комиссию, как правило, являются существенными для граждан,
что обусловливает частое использование судебных средств защиты
как более доступных. Однако представляется предпочтительным
разрешение споров в досудебном порядке, поскольку в этом случае в большей степени может быть обеспечено единообразие правоприменительной практики, единство подходов к соблюдению федеральных гарантий (особенно за счет деятельности Центральной
избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ), поскольку судебная практика в данной сфере весьма разнообразна, а порой даже противоречива при разрешении аналогичных дел. Кроме того, суд обладает компетенцией для рассмотрения широкого круга споров, неподведомственных избирательным
комиссиям.
1 См.: Выступление судьи Верховного Суда Российской Федерации А.В. Харланова на совещании с председателями избирательных комиссий субъектов // Итоги
прошедших в 2003 – 2004 годах федеральных избирательных кампаний и задачи
по совершенствованию подготовки и проведения выборов, референдумов: материалы совещания (Москва, 6 мая 2004 года). М., 2004. С. 24.
2 Такой порядок предусматривался Положением «О выборах Государственной
Думы» от 3 июня 1907 г. в отношении обжалования постановлений Уездной или Губернской по делам о выборах комиссий. См.: Полное собрание законов Российской
империи. Собрание третье. Том XVII. 1907. № 29242. С. 332.
131
В области правового регулирования судебной защиты избирательных прав также существует ряд проблем. Особую важность их
решение приобретает с учетом того, что в судебном порядке разрешаются наиболее сложные избирательные споры, а в ряде случаев
(отмена регистрации, обжалование итогов голосования или результатов выборов, признание члена избирательной комиссии систематически не выполняющим свои обязанности, расформирование избирательной комиссии) только суд может восстановить нарушенные избирательные права граждан.
Одним из направлений совершенствования механизма судебной защиты избирательных прав представляется специализация
правосудия в сфере разрешения публично-правовых споров, в том
числе формирование подсистемы специализированных административных судов.
При разрешении судами избирательных споров особенно остро
встает проблема соотношения частного интереса обладателя субъективного избирательного права и публичного интереса избирательного корпуса в целом или определенной группы избирателей.
Зачастую интересы отдельных граждан – носителей субъективного
избирательного права, проявляясь в процессе достижения единой
цели – формирования представительного органа через институт непосредственного народовластия, могут не совпадать с публичными
интересами и вступать в противоречие с конституционными ценностями публично-правового института выборов1. Необходимость
защиты частного и публичного интереса при их взаимном отрицании – особенность многих избирательных споров – указывает на
важность установления специальной судебной процедуры их рассмотрения, в корне отличной от искового производства по гражданским делам, направленной на защиту не только частного, но
и публичного интереса, даже при условии, что такие требования
не заявляются сторонами. Такие споры не должны разрешаться на
основе индивидуальной воли сторон и их взаимных решений относительно судьбы спора, поэтому здесь неприменимы такие институты, как отказ от заявленных требований, мировое соглашение и др.
1 См.: Бондарь Н.С. Особое мнение к Постановлению Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина
А.М. Траспова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.
132
Однако какими бы судами ни осуществлялась защита избирательных прав граждан – общей юрисдикции или специализированными административными, – для ее адекватного осуществления необходим совершенный процессуальный порядок. В этой связи ­необходимо остановиться на рассмотрении ряда актуальных
проблем в правовом регулировании процедуры судебной защиты.
Отсутствие единой терминологии имеет негативные проявления
и в сфере судебной защиты избирательных прав: ГПК РФ именует
обращение в суд в защиту избирательных прав «заявлением», в то
время как Федеральный закон в большинстве аналогичных случаев использует термин «жалоба» либо «жалоба (заявление)». Однако в юридической науке отсутствует единство мнений на этот счет.
М.С. Матейкович предлагает в целях унификации конституционного и гражданского процессуального законодательства использовать категорию «иск о защите избирательных прав»; М.К. Треушников также полагает, что обращения в суд в защиту прав граждан, нарушенных органами публичной власти, по своей природе
являются исками публично-правового вида и должны содержать
все элементы этого института1.
Однако представляется, что унификация употребления правовых понятий необходима, особенно в такой формализованной
сфере, как отправление правосудия. Дела о защите избирательных прав граждан выделены из искового производства и отнесены
к специфическому виду судопроизводства – «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», следовательно, недопустимо использование термина «иск» в любой его интерпретации. Более целесообразным является использование единого
термина «заявление в суд» как в гражданском процессуальном, так
и в избирательном законодательстве, поскольку данный термин
свойствен судопроизводству по делам, возникающим из публичных
правоотношений.
Одной из проблем эффективной защиты избирательных прав
граждан в судебном порядке является параллельное регулирование процедуры судебной защиты избирательных прав нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав...» и ГПК РФ, что не может не приводить к правовым коллизиям.
Федеральный закон «Об основных гарантиях...» определяет
правила подсудности по делам о защите избирательных прав граж1 См.: Треушников М.К. Судебная защита избирательного права // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 20.
133
дан, что относится к предмету регулирования гражданского процессуального права. Более того, нормы, содержащиеся в Федеральном законе, не согласуются с соответствующими нормами ГПК РФ.
Так, п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ установлено, что к подсудности Верховного Суда субъекта Российской Федерации относятся дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от
уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам
в законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных
комиссий. Аналогичная норма содержится в п. 5 ч. 1 ст. 27 ГПК
РФ, определяющей подсудность Верховного Суда Российской Федерации в отношении решений (уклонения от принятия решений)
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В то время как п. 2 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» говорит о возможности обжалования
в суд соответствующего уровня также действий и бездействия соответствующих комиссий.
Коллизия двух норм приводит к тому, что суды общей юрисдикции на практике не применяют положения Федерального закона «Об основных гарантиях...». Как указал Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 6 декабря 2003 г. по частной
жалобе гражданина С., «пунктом 4 части 1 статьи 26 ГПК РФ, более позднего и специального закона, определяющего в силу его статьи 1 порядок гражданского судопроизводства, включая правила
о подсудности, конкретизировано, что судами субъектов Российской Федерации рассматриваются дела по жалобам на такие действия окружных избирательных комиссий, которые выражены
в форме их решений, а бездействие – в уклонении от принятия решений». Таким образом, дела об обжаловании действий (бездействия) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий, не выраженных в форме решений (уклонения от принятия решения), должны относиться
к подсудности районного суда; соответственно, к подсудности районного суда следует относить также дела об обжаловании действий
(бездействия) Центральной избирательной комиссии России.
Такое толкование норм ГПК РФ не может быть признано правильным, поскольку действия и решения избирательной комиссии должны проверяться судом соответствующего ей уровня, что
само по себе представляет гарантию защиты избирательных прав
134
граждан и обусловлено уровнем и общественной значимостью разрешаемого спора. Более того, не представляется правильным жесткое разделение решений и действий избирательных комиссий, поскольку в ряде случаев оформление определенного действия как
решения зависит от усмотрения самой избирательной комиссии,
однако как решения, так и действия могут влечь одинаковые правовые последствия.
Вместе с тем стоит согласиться с позицией Верховного Суда
в том, что положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», в вопросах регулирования гражданского судопроизводства противоречащие ГПК РФ, не могут применяться судами.
Все вышеизложенное обусловливает необходимость внести изменения в ГПК РФ, направленные на установление единого порядка обжалования решений и действий (бездействия) избирательных
комиссий, и исключить соответствующие положения из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...».
Существуют и другие коллизии между избирательным законодательством и ГПК РФ в вопросах подсудности. Так, в отношении обжалования решений избирательных комиссий ГПК РФ содержит уточняющую норму о том, что из решений избирательных
комиссий, обжалуемых в соответствующем суде, исключаются
решения, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий
(п. 4 ст. 26 ГПК РФ), на что не указывает Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав...».
Очевидно, что в процессуальных вопросах приоритет должен отдаваться ГПК РФ, как специальному правовому акту, регулирующему процедуру судопроизводства. Во избежание подобных коллизий нормы о подсудности, как и иные нормы, регулирующие
осуществление правосудия по гражданским делам, должны содержаться исключительно в ГПК РФ. В этой связи предлагается положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», устанавливающие порядок судебной защиты избирательных прав, заместить отсылочными (к гражданскому процессуальному законодательству) нормами, что позволит избежать коллизий в данной сфере.
Как отмечалось выше, оптимизация взаимодействия избирательных комиссий и судов повысит эффективность не только несудебной, но и судебной защиты избирательных прав.
Согласно п. 2 ст. 39 ГПК РФ суд не принимает отказ истца от
­иска, если это противоречит закону или нарушает права и закон135
ные интересы других лиц. Представляется необходимым закрепить корреспондирующее положение, согласно которому суд не
должен принимать отказ заявителя от заявления об отмене регистрации кандидата в любом случае. Данная норма будет гарантировать всегда присутствующие в делах данной категории законные
интересы избирателей и не позволит оставить без необходимой реакции со стороны государства допущенные нарушения избирательного законодательства, которые так или иначе влияют на волеизъявление избирателей. Возможность отказа от заявления в данном
случае порождает возможность нахождения компромисса между
кандидатами и ухода от предусмотренных законом мер ответственности.
Особого внимания заслуживает рассмотрение судом споров об
установлении итогов голосования, поскольку они могут непосредственно повлиять на результаты выборов, в т.ч. изменить соотношение голосов избирателей в пользу того или иного кандидата, повлечь недействительность результатов выборов в целом по избирательному округу. Как правило, судебное обжалование итогов голосования инициируется проигравшими на выборах политическим
силами, которые мотивируют свои требования указанием на нарушения, допущенные в процессе избирательной кампании.
Безусловно, практически ни одна избирательная кампания не
обходится без нарушений, допускаемых субъектами избирательного процесса. В этой связи при обжаловании итогов голосования, результатов выборов перед судами ставится задача определить, какие
нарушения при проведении выборов являются существенными,
т.е. не позволяющими выявить действительное волеизъявление избирателей. Суд должен установить такие нарушения, в отсутствие
которых результаты волеизъявления могли бы быть иными, что,
в свою очередь, определяет задачу полного и всестороннего рассмотрения обстоятельств дела. Этому, в частности, может способствовать привлечение вышестоящих или организующих выборы избирательных комиссий для дачи заключений по делу в порядке,
предусмотренном ГПК РФ. Однако на практике суды крайне редко привлекают к участию в деле избирательные комиссии. Вместе
с тем при разрешении споров об обжаловании итогов голосовании,
результатов выборов, безусловно, присутствует публичный интерес избирателей округа в стабильности результатов их волеизъявления, в защиту которого может выступать соответствующая комиссия. Согласно ч. 1 ст. 47 ГПК РФ вступление в процесс государственных органов в целях осуществления возложенных на них
136
обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других
лиц возможно в случаях, предусмотренных федеральным законом.
В этой связи представляется необходимым для реализации данного процессуального права закрепить соответствующие полномочия избирательных комиссий в Федеральном законе «Об основных
­гарантиях избирательных прав...».
Важную гарантию избирательных прав граждан и стабильности результатов состоявшегося волеизъявления представляет установленный законом срок для обжалования итогов голосования, результатов выборов в связи с нарушениями избирательного законодательства, если таковые не позволяют выявить действительную
волю избирателей. Согласно п. 3 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» жалоба на нарушение
избирательных прав граждан в период избирательной кампании
может быть подана в суд в течение одного года со дня официального
опубликования результатов соответствующих выборов. Аналогичную норму содержит ч. 4 ст. 260 ГПК Российской Федерации.
Представляется, что такой срок является необоснованно длительным, возможно его сокращение до 3 месяцев, по аналогии со
сроками обжалования нарушений избирательных прав в процессе
избирательной кампании (ч. 1 ст. 260 ГПК РФ). Это позволит существенно сократить количество судебных тяжб по вопросам отмены итогов голосования, результатов выборов, а главное – позволит
вновь избранному должностному лицу, депутату скорее заняться
выполнением своих непосредственных обязанностей, реализацией
своей программы, обеспечит стабильность функционирования органов власти. Более длительный срок обжалования, как правило,
используется участникам избирательных кампаний для привлечения судебных органов к решению споров не столько правового,
сколько политического характера. Такой «политический процесс»
с учетом сроков обжалования и судебного разбирательства, рассмотрения дела в кассационной инстанции может продолжаться значительное время и на этот период дезорганизовать работу государственного или муниципального органа или должностного лица.
Следует восполнить также некоторые пробелы в правовом регулировании судебной процедуры защиты избирательных прав граждан. Так, процедура признания в судебном порядке члена избирательной комиссии систематически не выполняющим свои обязанностей осталась не урегулированной ни самим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», ни ГПК РФ,
что препятствует реализации данного института избирательного
137
права. Соответствующая процедура должна предусматривать четкие правовые гарантии прав членов избирательной комиссии, возможность их адекватной и своевременной защиты.
Существующие международные акты, направленные на защиту избирательных прав граждан, являются типичным примером
сборников политических норм, действующих собственной силой,
а в качестве юридически обязательных норм государства сегодня
рассматриваются нормы обычного права, пусть даже и сложившиеся под влиянием международных норм в процессе имплементации,
но имеющие самостоятельное бытие. Практически все действующие международные документы, затрагивающие политические
права человека, имеют сегодня только рекомендательный характер
с некоторым юридическим оттенком. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, в настоящий момент является основным стандартом для реализации
норм избирательного права в странах СНГ, но она не имеет реальной юридической силы, так как не наделяет субъекты права юридическими правами и обязанностями и не предусматривает, в случае нарушения, юридической ответственности.
Анализ международных норм в области избирательного права,
как ратифицированных Российской Федерацией, так и нет, позволяет говорить о том что в настоящее время отсутствуют конкретные и четкие юридические обязательства государств в избирательном процессе, а имеются только декларативные политические международные обязательства, которые по-разному трансформируются в нормы национального права, что по своей природе является
допустимым и возможным с позиции современного международного публичного права, базирующегося на принципах политической
независимости, суверенности, равенства и самоопределения.
В отсутствие четких критериев и норм проведения электоральных процедур в международных актах оценка соответствия (или
несоответствия) выборов и референдумов международным обязательствам государства зачастую носит ярко выраженный политический характер, не отражающий сущностных процессов, происходящих на территории того или иного государства. Международные
мониторинговые миссии, к сожалению, работают не «на результат», предполагающий объективную оценку фактическим обстоятельствам организации проведения выборов и референдумов, а осуществляют сбор фактуры, обосновывающий предполагаемые выводы, исходя прежде всего из политической целесообразности.
138
Мандат международной миссии БДИПЧ ОБСЕ предусматривает выставление оценки организации и проведению выборов (п. 26
Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне, Стамбул,
19 ноября 1999 г.) с целью обмена информацией о выборах в государствах – участниках ОБСЕ (Парижская хартия для новой Европы, Париж, 12 ноября 1990 г.). Международные наблюдатели Содружества Независимых Государств имеют право давать свои заключения о результатах наблюдения (ст. 15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств).
Если сравнивать оценки выборов в государствах – участниках
Содружества Независимых Государств с наблюдательскими миссиями Исполкома СНГ и Бюро по демократическим институтам
и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, то создается впечатление, что
работа этих авторитетных организаций осуществляется в двух независимых друг от друга сферах. При этом необходимо заметить,
что концептуально методики работы указанных миссий базируются на одних и тех же действующих международных актах и принципиально друг от друга не отличаются. Целью работы миссии
БДИПЧ по наблюдению за выборами является оценка степени соответствия избирательного процесса обязательствам ОБСЕ, национальному законодательству и другим всеобщим принципам проведения выборов. Целью работы международных наблюдателей Содружества Независимых Государств является оценка соответствия
выборов национальному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов, международным обязательствам государства 1.
Миссия БДИПЧ ОБСЕ только дважды начиная с 2001 г. положительно оценила выборы в странах СНГ, и то только тогда, когда на эти выборы не направлялась мониторинговая миссия Исполкома СНГ (парламентские выборы в Молдове 2005 г. и в Украине
2006 г.). Только один раз оценка выборов этих миссий совпала –
3-й тур президентских выборов в Украине 26 декабря 2004 г., но
прозвучала недостаточно внятно («приблизили Украину к соблюдению обязательств в сфере выборов»).
Если говорить об институте имплементации и трансформации
международных принципов в юридические нормы национального
1 Пункт 2.1 Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ. Пятое издание; Пункт 5.2 Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества
Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, принятых 4 декабря 2004 г. Постановлением МПА СНГ.
139
права, необходимо отметить большой вклад Венецианской комиссии (Европейская комиссия «За демократию через право»), Бюро по
демократическим институтам и правам человека ОБСЕ в дело совершенствования избирательных практик государств молодой демократии. Благодаря усилиям этих организаций, не умаляя при
этом деятельность в этом направлении других международных
межправительственных и общественных организаций, создан правовой фундамент (базис) для начала процесса кодификации международных избирательных стандартов с целью придания им статуса
юридических норм хотя бы на региональном (европейском) уровне.
Сегодня даже Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, подготовленный Венецианской комиссией и используемый судами при выработке решений, не является обязательным для исполнения государствами – членами Совета Европы, да и в нем отсутствуют четкие и конкретные критерии и требования «соответствия международным обязательствам государства». Существующий правовой вакуум порождает ряд неопределенностей не только
при принятии решения международными мониторинговыми миссиями о соответствии электоральных процедур международным
избирательным стандартам, но и при исполнении обязательств
государства по имплементации международных избирательных
принципов в национальное законодательство.
Если взять, например, основополагающий избирательный принцип – всеобщность выборов, закрепленный во всех основных международных документах об избирательных правах граждан, и провести сравнительный анализ его трансформации в национальное
законодательство европейских государств, то получается следующая картина.
Индекс «пассивной всеобщности» выборов в некоторых европейских государствах. Параметр характеризует количество избирательных цензов, установленных основным законом (конституцией)
государства при реализации пассивного избирательного права при
выборах в национальный парламент. Сравнивая этот показатель
видно некоторые государства «старой демократии» и государства
Восточной Европы в своих ограничениях избирательных прав по
признаку «всеобщности» «превосходят» государства СНГ.
Другой показатель демократичности избирательных процедур,
вытекающий из п. 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, – гласность и открытость выборов – также по-разному закреплен в национальном законодательстве европейских государств.
140
Сравнивая гарантии реализации этого принципа ряд социологов и политологов предлагают сопоставлять «индекс прозрачности». Индекс прозрачности выборов прямо пропорционален количеству допущенных к наблюдению специальных субъектов избирательного процесса.
Согласно исследованиям последних десяти лет государства СНГ
превосходят в гласности и транспарентности избирательных процедур страны Западной и Восточной Европы. Так, законодательство Республики Беларусь допускает к наблюдению представителей от семи субъектов избирательного процесса (от кандидатов, от
политических партий и других объединений, выдвинувших кандидатов, от политических партий, не выдвинувших кандидатов,
от ­общественных объединений, от группы избирателей, от трудовых коллективов, от международных организаций и иностранных
­государств), а законодательство Польши – только от трех (от кандидатов, от политических партий и других объединений, выдвинувших кандидатов, от общественных объединений).
Конечно, по одному или нескольким законодательно закрепленным параметрам нельзя судить об уровне демократии и соблюдения прав и свобод гражданина в отдельно взятой стране. Но такое
же сравнение (через количественные показатели) можно провести
и по большинству других стандартов и принципов организации
и проведения демократических выборов, что даст однозначное
представление о большом «разбросе» юридических параметров организации и проведения выборов в национальном законодательстве государств.
Отсутствие методов оценивания электоральных процедур и закрепления их в соответствующих международных актах приводит
к неразберихе и перекосам в международных отношениях, связанных с защитой политических прав граждан. Этот правовой пробел
порой вызывает сильное политическое напряжение и становится
искрой для осуществления «бархатных революций» в государствах
с неустоявшейся демократией методами и способами, далекими от
правовых.
Отсутствие единых подходов к организации миссии наблюдения
априори закладывает различные оценки результатов мониторинга
международными миссиями. Даже миссии одной и той же организации применяют разные подходы, технологии и критерии наблюдения в зависимости от региона наблюдения.
Зачастую оценка выборов международными миссиями подрывает авторитет не только (и не столько) международных организа141
ций и их деятельности по защите политических прав граждан, но
в большей степени приносит разочарование в институте подлинной
демократии, в идеалах и надеждах, связанных с демократическими преобразованиями, как следствие развивается правовой нигилизм граждан.
Доводы некоторых исследователей о том, что деятельность международных мониторинговых миссий регулируется международным обычаем, так называемым стандартом ОБСЕ, не имеют под собой оснований. Для того чтобы правило поведения стало обычаем,
оно должно удовлетворять одновременно трем условиям: длительности наличия повторения, проявления в аналогичной ситуации,
наличия согласия самих субъектов международного права признавать такое правило в качестве международного обычая. На практике, как мы убеждаемся, полностью не выполняется ни одно из этих
условий. Поэтому говорить о том, что источником международного
права при организации международных мониторинговых миссий
является обычай, некорректно и ошибочно.
Для урегулирования деятельности международных наблюдательных миссий, конкретизации обязательств государств по организации и проведению демократических электоральных процедур
остается крайне востребованным второй источник международного права – международный договор (конвенция, соглашение), который установил бы четкие стандарты выборов. В соответствии со
ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
международный договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли
такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Кодификация избирательных стандартов способствовала бы
распространению действия принципов представительной демократии, гарантий избирательных прав и свобод, обеспечила бы защиту
от необоснованного вмешательства во внутренние дела государств
со стороны определенных групп «политического участия».
Однако этот процесс слишком затянулся. В 2002 г. от имени
Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) в Парламентскую Ассамблею Совета Европы был внесен проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, который был в целом
одобрен и Венецианской комиссией, и ПАСЕ, но по настоящее
142
время продолжает пылиться где-то во властных коридорах Совета
Европы.
Все бы ничего, можно дальше в течение десятилетий продолжать дискутировать о критериях и принципах проведения выборов, спорить о целесообразности кодификации, проводить круглые
столы, если бы не санкции, которые применяются одинаково, вне
зависимости, является ли источником права международная норма или международный обычай.
Последние решения Евросоюза о блокировании счетов ряда белорусских должностных лиц и запрете въезда их на территорию
Евросоюза основываются на субъективных, не соответствующих
реальному состоянию дел данных международной мониторинговой миссии ОБСЕ. Эти решения не столько отражают объективную
правовую оценку электоральных процессов в Республике Беларусь,
сколько служат однозначным намеком для государственных и общественных деятелей других государств «молодой демократии»,
чьи режимы с позиции Запада являются авторитарными и слишком самостоятельными.
Но почему при применении международных санкций порой забывают об основополагающих принципах правосудия – законности, справедливости, равноправии?
Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга, основанный на четких согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, кодифицированных и закрепленных в международном договоре. Цель этого страхового механизма – сближение позиций различных групп государств и правовых
систем в раскрытии уже существующих и вновь разрабатываемых
демократических стандартов организации и проведения выборов,
в защите избирательных прав и свобод граждан.
Подводя итог параграфу, мы можем сформулировать следующие
выводы:
1. Эффективность защиты избирательных прав граждан видится в необходимости совершенствования правовых процедур в рамках двух основных государственных форм защиты – досудебной
(посредством избирательных комиссий) и судебной.
2. Необходимо установить в Федеральном законе перечень лиц,
обладающих правом обжалования данного вида решений избирательных комиссий, а с другой – закрепить некоторые процессуальные полномочия избирательных комиссий, к примеру, отказать
143
в рассмотрении жалоб на решения нижестоящих комиссий, не затрагивающих права заявителя. Это позволит, в частности, нейтрализовать действие так называемых черных избирательных технологий.
3. Представляется целесообразным законодательное закрепление положения о том, что жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий подаются через избирательные
комиссии, принявшие обжалуемое решение, которые за счет собственных средств и с соблюдением процессуальных сроков направляют жалобу в вышестоящую комиссию.
4. Одним из направлений совершенствования механизма судебной защиты избирательных прав представляется специализация
правосудия в сфере разрешения публично-правовых споров, в том
числе формирование подсистемы специализированных административных судов.
5. Представляется необходимым закрепить корреспондирующее
положение, согласно которому суд не должен принимать отказ заявителя от заявления об отмене регистрации кандидата в любом
случае. Данная норма будет гарантировать всегда присутствующие
в делах данной категории законные интересы избирателей и не позволит оставить без необходимой реакции со стороны государства
допущенные нарушения избирательного законодательства, которые так или иначе влияют на волеизъявление избирателей. Возможность отказа от заявления в данном случае порождает возможность нахождения компромисса между кандидатами и ухода от
предусмотренных законом мер ответственности.
6. Следует восполнить некоторые пробелы в правовом регулировании судебной процедуры защиты избирательных прав граждан.
Так, процедура признания в судебном порядке члена избирательной комиссии систематически не выполняющим свои обязанностей осталась не урегулированной ни самим Федеральным законом
«Об основных гарантиях избирательных прав...», ни ГПК РФ, что
препятствует реализации данного института избирательного права. Соответствующая процедура должна предусматривать четкие
правовые гарантии прав членов избирательной комиссии, возможность их адекватной и своевременной защиты.
144
Глава 3. Правовая культура и электоральная активность избирателей как неотъемлемая составляющая модернизации избирательного права
3.1. Формирование правовой культуры личности – важный фактор построения гражданского общества
Трудный и противоречивый процесс построения в России гражданского общества неразрывно связан с качественными изменениями в сознании российских граждан. Важная роль в этом процессе
принадлежит гражданскому образованию населения России. Оно
должно способствовать формированию политической и правовой
культуры личности, гуманистических нравственных ориентиров
и демократической гражданственности.
На значение образования для становления гражданских свойств
личности и развития гражданского общества постоянно обращается внимание в международных документах.
Так, Генеральной Ассамблеей ООН принята Всемирная программа образования в области прав человека. В документах пятьдесят девятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН раскрывается содержание понятия «образование в области прав человека»:
«...образование в области прав человека может быть определено
как усилия по образованию, обучению и информированию, которые предпринимаются для создания всеобщей культуры прав человека путем обмена знаниями, привития навыков и формирования
позиций, которые направлены на: укрепление уважения прав человека и основных свобод;
– всестороннее развитие человеческой личности и чувства человеческого достоинства;
– содействие взаимопониманию, терпимости, равенству мужчин
и женщин и дружбе между нациями, коренными народами и расовыми, национальными, этническими, религиозными и языковыми
группами;
– обеспечение для всех людей возможности эффективно участвовать в жизни свободного и демократического общества, в котором
господствует право;
– строительство и поддержание мира;
– обеспечение устойчивого развития в интересах общества и социальной справедливости.
4. Образование в области прав человека охватывает:
145
– знание и навыки – изучение прав человека и механизмов обеспечения их защиты, а также приобретение навыков применять их
в повседневной жизни;
– ценности, мировоззренческие подходы и поведенческие модели – развитие ценностей и укрепление мировоззренческих подходов и поведенческих моделей, отстаивающих права человека;
– действия – принятие мер по защите и поощрению прав человека».
Образование, направленное на воспитание демократической
гражданственности, и образование в области прав человека могут
помочь развитию критического мышления и обучению жить вместе. Они поощряют взаимопонимание, межкультурный диалог, солидарность, тендерное равенство и гармоничные отношения внутри народов и между народами. Они пробуждают чувство принадлежности к ценностям Совета Европы и принципам свободы, политического плюрализма, прав человека и верховенства закона и содействуют пониманию этих ценностей.
Одной из самых сложных проблем проводимой в Российской Федерации правовой реформы является повышение правовой культуры населения в целом и молодежи в частности. Без квалифицированного и эффективного решения этой проблемы трудно говорить о стабилизации социально-правовой ситуации в государстве.
Без правовой культуры в государстве и обществе вряд ли будет достигнута цель правовой реформы – создание правового государства
в общепринятом его понимании.
Нельзя сказать, что Союз Советских Социалистических Республик был неправовым государством, в котором отсутствовала система правового воспитания. Она существовала. Но зависимость
судебных и правоохранительных органов от партийной и хозяйственной номенклатуры в правоприменительной деятельности
создавала в восприятии населения установку на возможность решения социально-экономических вопросов неправовыми методами. В связи с этим самым эффективным в СССР было «телефонное
­право», которое породило специфичную правовую культуру в советском обществе.
С возникновением рыночных отношений в современной России
неправовые регуляторы социально-экономических отношений были исключены из общественных отношений, но специфичный правовой менталитет остался. В результате чего возникшие «пустоты»
в урегулировании отношений начали заполняться не только неправовыми, но зачастую и противоправными, криминальными, меха146
низмами. Произошла замена «авторитета» партии, авторитетом
нового российского чиновничества и криминальным авторитетом,
при этом авторитет права снова оказался невостребованным.
Проведенные социологические исследования показали, что в повседневной жизни российские граждане постоянно ощущают свою
правовую незащищенность и крайне неуверенно чувствуют себя
в правовом пространстве. Значительная часть россиян считает, что
существующие законы недостаточно защищают имущественные
права граждан и плохо исполняются. Под правовой незащищенностью люди подразумевают прежде всего:
– нарушение государством своих обязательств по отношению
к гражданам (в частности – задержка выплаты заработной платы,
потеря вкладов и страховок);
зависимое, а зачастую бесправное положение работника от произвола работодателя;
– недостаточное обеспечение защиты прав потребителей;
– рост преступности на фоне снижения противодействия со стороны правоохранительных органов;
– отсутствие гарантий по судебной защите прав граждан;
– низкую информированность населения о своих правах и обязанностях, а также о полномочиях правоохранительных и правоприменительных органов.
В то же время российская молодежь имеет весьма устойчивые
и схожие представления о правовом государстве. С их точки зрения, правовым государством является государство, где:
– существуют качественные законы;
– существует отлаженный механизм выполнения этих законов;
– существует высокий уровень информированности населения
о своих правах и обязанностях;
– судебные и правоохранительные органы независимы и высоко
квалифицированы.
Проецируя эти положения на российскую ситуацию, люди не
могут признать правовым государством государство, где законы
противоречивы и зачастую некачественны, нормативно-правовая
база нестабильна, инфраструктура выполнения законов явно недостаточна, деятельность судебных и правоохранительных органов неэффективна, а их кадры некомпетентны и коррумпированы,
правовая информированность и правовое самосознание населения
оценивается низко.
Можно утверждать, что правовая активность населения в последние годы возросла (что следует хотя бы из перегруженности
147
с­ удов). Изменение экономической ситуации, появление собственников, сильное расширение правового поля, демократические свободы – все это способствует тому, что люди чаще вступают в правовые отношения и вынуждены отстаивать свои права. Подается все
больше исков, в том числе по поводу компенсации морального вреда, что ранее было практически невозможно. При этом необходимо
напомнить, что этот процесс происходит на фоне недоверия населения к судебным и правоохранительным органам и отметим также, что в самих этих органах сложилось объективно трудное положение.
В то же время существующие источники правовой информации
нельзя считать ни достаточными, ни удовлетворительными.
Школьные учебники устарели и не дают четкого представления
о системе права и конкретных навыках поведения, особенно в новых экономических отношениях.
Специальной юридической литературы выпускается в настоящее время достаточно много, но она также дорого стоит и недоступна основной массе населения и в первую очередь молодежи. Явно
не хватает доступной по форме изложения правовых проблем и по
­цене литературы по конкретным проблемам.
На телевидении и на радиовещании мало популярных передач
цивилистической направленности, в доступной форме разъясняющих вопросы правового регулирования экономических отношений.
Существующие же передачи носят выраженную уголовно-правовую направленность и не ориентированы на формирование правопослушного поведения у граждан.
В то же время потребность в правовой информации огромна. Проведенные ранее исследования показывают, что молодежи
(да и всему обществу) необходимо привить, прежде всего, следующие навыки и знания:
• Приобрести привычку обращаться к юристу для решения возникающих проблем. Это главный навык, который нужно воспитать в российском гражданине, поскольку обычно человек не в состоянии самостоятельно квалифицированно решить свои правовые
проблемы.
• В целом понимать, как устроена правовая систем государства,
различать отрасли права, знать, куда следует обращаться при возникновении той или иной проблемы правового характера.
• Получать своевременную и качественную информацию о состоянии законодательства, о новых законах и подзаконных актах, судебной практике по наиболее актуальным вопросам со148
циально-экономического характера, вновь возникающих правовых
проблемах.
• Знать основы гражданского, трудового, семейного, жилищного права – тех отраслей права, с которыми человек сталкивается
­ежедневно.
• Приобрести привычку и научиться брать на себя ответственность, заключать договоры и подписывать контракты. Эта практика в России так же мало развита, как и обращение к юристу.
3.2. Теоретико-правовые основы повышения электоральной активности молодежи в Российской Федерации
Вопросам повышения электоральной активности молодежи на
данном этапе политического и исторического развития российской
государственности уделяется значительное внимание. Во многом
это обусловлено тем, что в процентном соотношении доля молодежи, обладающей активным избирательным правом, составляет
23% от числа всех избирателей Российской Федерации.
Правовая дефиниция «электоральная активность» тесно связана с электоральным поведением вообще.
В.З.Измайлов определяет электоральное поведение как мотивированную деятельность, характеризующую данную социальную
общность в ее типических реакциях, связанных с проявлением
­социально-политической позиции по отношению к избирательной
кампании1.
На наш взгляд, данное определение является неполным.
Во-первых, для электорального поведения граждан всегда характерен какой-либо результат. Не приход на голосование как выражение отношения к выборам – тоже результат, правда, с нулевым коэффициентом. Для достижения положительного результата
по привлечению избирателей на избирательные участки, соответственно, необходим не только мотив, но и цель, понимание для чего
это делается. Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, является необходимым для понимания правового нигилизма и абсентеизма.
Во-вторых, нельзя согласиться с тем, что электоральное поведение это деятельность, характеризующая социальную общность.
Электоральное поведение это всегда индивидуальное поведение,
1 Измайлов В.З. Электоральное поведение (мотивационно-технологический
аспект). Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2004. С. 24.
149
а вот поведение электората, есть коллективное поведение. Индивидуальность электорального поведения обусловлена его субъективной мотивированностью, выражением конкретного мнения.
Кроме того, мне представляется неполным определение электорального поведения только как выражение позиции избирателя
к избирательной кампании. Действительно, на данном этапе политического развития, об электоральном поведении вспоминают
лишь касательно к определенной избирательной кампании. Вместе
с тем, разумнее и выгоднее не привязывать электоральное поведение к тем или иным выборам, а сделать процесс политической социализации непрерывным.
Определив понятие электорального поведения, можем вывести
определения дефиниции электоральная активность.
Электоральная активность есть мера электорального поведения,
критерий инициативности избирателей в период осуществления
голосования, то есть непосредственно в период выражения своего
выбора.
Согласно Федеральному Закону Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской
Федерации становятся обладателями активного избирательного
права по достижению ими возраста 18 лет1. Данный возраст фиксируется и Конституцией Российской Федерации, в которой говорится, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно
осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет2.
Так же необходимо понимать, что электоральное поведение напрямую зависит от того, насколько молодежь включена в политическую жизнь. Интерес к политике определяет и уровень политических знаний человека, его представление о существующем положении вещей в политической жизни общества, степень доверия
к тем или иным политическим структурам.
Воздействовать на молодежь с целью привлечения к участию
в политической жизни страны возможно путем оказания внешнего
влияния на мотивацию ее поступков.
Но опять же, если даже мы будем говорить только о мотивации
молодежи – это достаточно большой объем населения.
1 См.: Ст. 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская
газета от 15.06.2002.
2 См.: Ст. 60 Конституции Российской Федерации // Российская газета от
25.12.1993.
150
Поэтому нам необходимо вспомнить о референтных группах.
Референтные группы – это социальные единицы, на которые
индивид ориентируется в оценке и формировании своих взглядов,
чувств и действий1.
Нам представляется правильным разделение данной возрастной
группы (от 16 до 30) на три основные группы:
1) от 16 до 18 лет
Выделение данной группы вполне объяснимо, именно в этот
­период субъект еще не обладает активным избирательным правом,
но наиболее восприимчив к влиянию. Данную группу характеризует стремление к самовыражению, гибкость и динамичность политической позиции.
2) от 18 до 23 лет
Необходимо сразу отметить, что нижняя граница данной возрастной группы весьма подвижна, зависит от времени перехода
­индивида к полностью самостоятельной жизни. Данный период
характеризуется становлением самостоятельности и автономности
субъекта, мобильностью взглядов.
3) от 23 до 30 лет
Самостоятельная, независимая группа, отличающаяся более
или менее устоявшимися политическими взглядами.
Соответственно, именно в этих 3 группах нам необходимо выделять референтные, воздействуя на которые мы сможем влиять на
всю группу целиком.
Воздействие на данные группы должно быть дифференцированным, осуществляться по различным направления. Например, участие молодежи в деятельности общественных организаций, цель
деятельности которых – повышение политико-правовой грамотности; организация круглых столов для молодежи и властных государственных структур и другие молодежные программы.
С целью повышения электоральной культуры молодых избирателей по нашему мнению необходимо:
– содействие государства построению демократического общества;
– просветительско-информационная работа по разъяснению законодательных актов Российской Федерации;
– ознакомление молодых избирателей с их конституционными
правами и обязанностями, привить интерес к праву;
– обеспечить практическое понимание права, которое может
быть использовано молодыми избирателями в их повседневной
1 Ядов
В. А. Социология в России // Полис. 2006. № 3. С. 36.
151
жизни как обыкновенными гражданами, не являющимися юристами;
– заложить основы понимания фундаментальных принципов и ценностей, таких, как права человека, правовое государство
и других, лежащих в основе Конституций, законов, правовой системы и общества в целом; – способствовать воспитанию правовой культуры и становлению
эффективной гражданской позиции, активного участия в развитии
гражданского общества и правовой системы;
– развивать базовые навыки, включая практическое мышление,
умение общаться, разрешать проблемы.
На сегодняшний день в молодежной среде можно наблюдать две
диаметрально противоположные тенденции. С одной стороны, это
стремление участвовать, и очень активно, в политической жизни страны. С другой, это апатия ко всем политическим процессам,
происходящим в государстве.
Принципиальное изменение отношения молодежи к политике,
к институту выборов возможно лишь тогда, когда сама молодежь
почувствует себя реальным участником и субъектом трансформационных процессов в нашей стране. Руководство современных российских политических партий отчетливо осознают, что расширение участия молодежи в политическом, экономическом и культурном развитии страны являются первым и необходимым шагом на
пути формирования стабильного гражданского общества в стране. Это способ формирования взаимоотношений между молодыми
людьми, обществом и властью. Кроме того, это создает возможности для принятия молодыми людьми на себя ответственности за
развитие своей страны и общества в целом.
Каждая политическая партия приходит на определенном этапе к открытию для себя значимости молодежной политики поразному, однако существуют три причины, которые делают молодежную политику универсальной политической технологией.
Среди этих причин следует отметить: значительный электоральный потенциал молодежи; привлекательный образ молодежи как
­субъекта будущего; специфический характер политической мобилизации молодежи1.
Важность работы существующих в стране политических сил
с молодежью состоит, прежде всего, в том, что она представляет собой один из самых многочисленных, но и наиболее проблемных сегментов электорального поля. Последние 3–4 года все веду1 Ильинский
152
И.М. Молодежь и молодежная политика. М.: Голос, 2001. С. 172.
щие российские партии стали формировать действенную, а не номинальную молодежную политику, с целью не только привлечь молодежь в качестве пассивного участника политического процесса,
но и создать для нее условия политической самореализации и реального вхождения во власть. Партии для молодежи все больше
становятся не только институтами политической социализации,
но и каналами карьерного роста и своеобразными социальными
лифтами.
Безусловно, наиболее значимые молодежные программы, касающиеся охраны здоровья, образования и др. необходимо финансировать. Однако большей части молодежи нужны скорее не инвестиции, не материальная помощь, а определенные авансы для жизненного старта. Поэтому основным принципом государственного отношения должен быть принцип кредита доверия и возможности реализовать себя, активно участвуя в политической жизни страны.
3.3. Проблемы повышения электоральной активности молодежи в условиях современной многопартийности в Российской Федерации
Проблема участия молодежи в выборах является сегодня одной из самых актуальных, т. к. именно эта возрастная группа людей представляет собой наиболее социально активную часть населения. Она наследует степень развития общества, формирует образ
будущего и поэтому вопросы участия молодежи в избирательном
процессе становятся все более значимыми на сегодняшний день.
Знание избирательных процедур, умение проанализировать
предвыборные программы различных кандидатов, избирательных
объединений, умение защитить свои избирательные права – все это
необходимо знать и уметь молодому избирателю.
Явка избирателей на выборы – один из важнейших показателей современного демократического процесса. Голосование на выборах – наиболее важная и массовая форма политической активности. Акт голосования позволяет индивиду ощутить свою принадлежность к обществу, почувствовать себя способным повлиять на
правительственную политику – пусть даже на практике его роль
крайне мала1.
1 Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство
и право. 2009. № 3. С. 32.
153
Голосование – это «вклад», сделанный ради получения желаемого результата. Принимая решение относительно участия или неучастия в выборах, индивид учитывает 2 фактора: полезность для
него ожидаемого исхода выборов и собственные затраты на голосование (время и силы, которые потребует получение и анализ информации о кандидатах, а также само посещение избирательного
участка). Если последние оказываются слишком высокими, индивид воздерживается от голосования.
Отказ избирателей от участия в голосовании создает серьезные
проблемы для демократического устройства страны и является
важным показателем политической нестабильности в стране, отношением граждан к своему государству и условиям жизни в нем1.
Существуют следующие модели негативного электорального поведения молодых людей:
Первая модель может быть выражена следующим образом:
«На выборы не хожу, потому что мой голос ничего не изменит». Исходя из этой модели неучастие молодежи в выборах объясняется
тем ­обстоятельством, что на политической сцене отсутствуют политические силы, способные артикулировать и агрегировать интересы молодежи, что неизбежно ведет к неверию молодых людей
в собственные силы.
Вторая модель негативного электорального поведения может
быть выражена так: «На выборы не хожу, потому что мне это вообще неинтересно». Эта модель характерна для значительной части
молодежи, которая занята своими собственными делами и для которой политическая жизнь вообще не представляет никакого интереса. Для части респондентов данная формула является указанием на нежелание что-либо объяснять по поводу своего отношения
к выборам.
Третья модель выражается следующей фразой: «На выборы
не хожу, потому что никому не верю, политика – это грязное дело». Эта модель голосования объясняет неучастие молодежи в выборах, исходя из общего неприятия действующей власти и института выборов. Выборы – это циничный процесс, их механизм, как
полагают молодые избиратели, хорошо известен. За деньги кандидат нанимает команду, ему пишут речи, выпускают листовки, учат подстраиваться под избирателей – и победа обеспечена.
Он много обещает, но ничего не делает. Молодые люди не хотят
1 Лупандин В.Н. Молодежь как субъект политики в современном российском
обществе: специфика и формы участия: Автореф. дис. канд. полит. наук. Орел,
2006. С. 50.
154
быть пешками в чужой игре и поэтому отказываются в ней участвовать.
Итак, отчужденность молодежи от политики в российском обществе, а также политический абсентеизм ученые объясняют следующими факторами:
Первый фактор – общество само является причиной снижения
деятельностной активности молодого поколения и развитию политическое отчуждения в молодёжной среде.
Второй фактор – интересы молодежи сосредоточены, в настоящее время, на проблемах поддержания своего существования и выживания в современных условиях.
Третий фактор в том, что молодежь, с одной стороны, не видит необходимости что-либо кардинально менять в сложившемся укладе жизни, а с другой – не рассматривает политическую деятельность в качестве значимой для себя, находя более перспективные способы и сферы самоутверждения и личной самореализации.
Четвертый фактор – в последнее время отмечается усиление
принципиальной несовместимости интересов, потребностей и ценностных ориентаций молодежи с политикой, а также тенденции
усиливающегося отчуждения от органов государственной власти
на всех уровнях, общественных и государственных структур и институтов.
Такое электоральное поведение демонстрируют не только различного рода неформалы и радикалы, но и часть студенческой и рабочей молодежи, которая поглощена проблемами исключительно
личного характера. К сожалению, число молодых людей, придерживающихся данной позиции, постепенно возрастает.
С целью повышения электоральной культуры молодых избирателей по нашему мнению необходимо:
– содействие государства построению демократического общества;
– просветительско-информационная работа по разъяснению законодательных актов Российской Федерации;
– ознакомление молодых избирателей с их конституционными
правами и обязанностями, привить интерес к праву;
– обеспечить практическое понимание права, которое может
быть использовано молодыми избирателями в их повседневной
жизни как обыкновенными гражданами, не являющимися юристами;
– заложить основы понимания фундаментальных принципов
и ценностей, таких, как права человека, правовое государство и дру155
гих, лежащих в основе Конституций, законов, правовой системы
и общества в целом; – способствовать воспитанию правовой культуры и становлению
эффективной гражданской позиции, активного участия в развитии
гражданского общества и правовой системы;
– развивать базовые навыки, включая практическое мышление,
умение общаться, разрешать проблемы.
На сегодняшний день в молодежной среде можно наблюдать две
диаметрально противоположные тенденции. С одной стороны, это
стремление участвовать, и очень активно, в политической жизни страны. С другой, это апатия ко всем политическим процессам,
происходящим в России.
Принципиальное изменение отношения молодежи к политике,
к институту выборов возможно лишь тогда, когда сама молодежь
почувствует себя реальным участником и субъектом трансформационных процессов в нашей стране. Руководство современных российских партий отчетливо осознают, что расширение участия молодежи в политическом, экономическом и культурном развитии
страны являются первым и необходимым шагом на пути формирования стабильного гражданского общества в стране. Это способ
формирования взаимоотношений между молодыми людьми, обществом и властью. Кроме того, это создает возможности для принятия молодыми людьми на себя ответственности за развитие своей
страны и общества в целом.
Каждая политическая партия приходит на определенном этапе к открытию для себя значимости молодежной политики поразному, однако существуют три причины, которые делают молодежную политику универсальной политической технологией. Среди этих причин следует отметить: значительный электоральный
потенциал молодежи; привлекательный образ молодежи как субъекта будущего; специфический характер политической мобилизации молодежи1.
Важность работы партий с молодежью состоит, прежде всего,
в том, что она представляет собой один из самых многочисленных,
но и наиболее проблемных сегментов электорального поля. Последние 3–4 года все ведущие российские партии стали формировать действенную, а не номинальную молодежную политику, с целью не только привлечь молодежь в качестве пассивного участника
политического процесса, а создать для нее условия политической
­самореализации и реального вхождения во власть. Партии для
1 Ильинский
156
И.М. Молодежь и молодежная политика. М.: Голос, 2001. С. 172.
­ олодежи все больше становятся не только институтами политичем
ской социализации, но и каналами карьерного роста и своеобразными социальными лифтами.
В наибольшей степени, роль современных партий значима при
формировании политических предпочтений молодежи и ее электоральных ориентаций.
На сегодняшний день российские партии в своей молодежной
политике основное внимание отводят работе в нескольких направлениях:
– участвуют в организации и проведении специальных политических проектов связанных с повышением уровня политической
культуры молодежи с помощью программ «социализации подростков», организация политических курсов и семинаров для молодежи, проведение деловых игр («детские выборы», «молодежная мэрия», «молодежный парламент»). В рамках этих же проектов в вузах возникают «неполитические» студенческие организации;
– создают условия для включения молодежи в избирательный
процесс, в том числе включая в избирательные списки кандидатов;
– создают собственные молодежные организации или взаимодействуют уже с существующими.
В этом направлении российские партии пошли несколькими
­путями. Часть партий обзавелась собственными молодежными
­организациями (например: «КПРФ» – «Союз коммунистической
молодежи Российской Федерации», «Справедливая Россия» – «Молодые социалисты России», «ЛДПР» – «Время молодых», «Единая
Россия» – «Молодая Гвардия Единой России»), другие партии стали взаимодействовать с самостоятельными молодежными органи­
зациями.
Изучение политических позиций молодежи показывает, что молодежь в стране постепенно приобретает гражданскую ответственность. Отсюда возрастает роль глобальных государственно-ориентированных моделей воздействия на молодежь.
Современная российская молодежь неоднородна как по характеру политического участия, так и по его содержанию. С одной стороны, мы имеем группу молодежи, которая уже имеет сложившиеся политические взгляды и убеждения. Эта группа, не будучи многочисленной, отличается самостоятельностью суждений
(причем, не только в политической плоскости). Она менее склонна быть ведомой, наоборот, скорее представляет собой кадровый
резерв для «взрослой партийной элиты». С другой стороны, более
157
многочисленную группу составляют те, кто голосует в тех случаях, когда той или иной политической силе удается действительно
сильно задеть их интересы, каким-то образом побудить их к участию в выборах1. Этому может способствовать появление яркого партийного лидера, который увлекает молодежь своим нестандартным имиджем и поведением. Растянутое по времени переходное состояние молодых людей к «взрослости» характеризуется различием их социального опыта, поведенческих стереотипов
и, соответственно, гражданской ответственности, различием степени конформизма и нонконформизма, устойчивости формирования референтных групп. Отсюда значим фактор дифференциации
политических ­технологий на те из них, которые действенны для
всей молодежи, и те, которые предназначены для отдельных ее
сегментов.
Необходимо стремиться к тому, чтобы молодые люди несли
в себе большой потенциал правовой культуры, которая предполагает, прежде всего, правовую образованность, то есть знание основ
законодательства, умение ими пользоваться в конкретных жизненных обстоятельствах. Пора совершеннолетия для каждого молодого человека – это время формирования жизненных принципов, время неуёмной энергии и жажды свершений, это новый этап пути,
когда приходиться учиться, работать, неся ответственность за свои
поступки2. Российские политические партии всех без исключения идеологических направлений в последнее время обращают все более пристальное внимание на молодых активистов и потенциальных соратников из числа входящего во взрослую жизнь поколения. Превращение этого явления в устойчивых и значимый процесс предполагает определение поведения политических партий в отношении
молодежной политики как одной из первостепенных стратегических вопросов, выработку и реализацию целого комплекса политических молодежных технологий. Направить политическую активность молодежи в созидательное, а не в разрушительное русло,
организовать мягкое и органичное вхождение молодежи в политику – вот задача, которая стоит сегодня перед российскими политическими партиями.
1 Российская молодежь: проблемы и решения // под. ред. Шереги Ф.Э. М.:
Центр социального прогнозирования, 2005. С. 97.
2 Чекмарев Э.В. Мотивация политического участия молодежи // Электоральные процессы и формирование политической власти в современной России: региональная практика. Саратов, 2003. С. 69.
158
3.4. Способы преодоления правового нигилизма, развития правовой культуры, гражданской активности и патриотизма в молодежной среде
«Совершенно очевидно, что причина низкой политической активности молодежи носит комплексный характер. Она объясняется и незнанием молодыми людьми своих конституционных прав
и обязанностей, и неуверенностью в завтрашнем дне, и социальнобытовыми проблемами, и утратой нравственных ориентиров, идеалов, другими факторами»1.
Проанализировав взаимосвязь правовой культуры и активности
молодежи, необходимо предложить пути преодоления правового
нигилизма, повышения активности избирателей посредством развития их правовой культуры.
Привлечение молодежи к участию в современном политическом процессе в России, преодоление молодежного нигилизма – это
сложный процесс. Необходимо разрабатывать новые программы
повышения правовой культуры, и повышения политической активности молодежи.
Достаточно действенной мерой борьбы с правовым нигилизмом в молодежной среде, на наш взгляд, может стать проведение
региональных и республиканских правовых олимпиад школьников и студентов, научно-практических конференций по правовому
­образованию. Важно, чтобы эти мероприятия носили не единичный, а комплексный характер.
В немалой степени правовому информированию учащейся молодежи, защите ее прав могут способствовать «юридические клиники» при вузах, организация телефонных линий для юридических консультаций при районных администрациях; распространение правовой информации через СМИ, проведение региональных, межрегиональных совещаний по вопросам правового просвещения.
В современной российской действительности используется, к сожалению, в недостаточной, на наш взгляд, мере опыт международного сообщества по вопросам формирования правосознания молодежи. В частности имел место международный проект «Живое
право», проводимый более чем в 25 странах Европы, СНГ, Азии,
Америки и Африки.
1 О работе избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по повышению правовой культуры молодежи и ее вовлечению в избирательный процесс.
Доклад члена ЦИК Российской Федерации О.Н. Волковой.
159
Важным фактом, отрицательно влияющим на рассматриваемую
проблему, является то, что учитывая потребности высшего образования, в школах особое место занимает процесс обучения, в то время как процесс воспитания, направленный на формирование определенных качеств личности практически не развивается и не применяется. Данный факт находит свое отражение в том, что среди
молодых людей все чаще можно встретить образованных, но не
воспитанных, в том числе и в правовом смысле. Именно поэтому
процесс формирования правового сознания, как один из путей решения проблемы правового нигилизма, должен включать в себя
не только правовую информированность молодых людей, но и такие качества, как убежденность в справедливости закона, умение
защищать не только свои права, но и законные интересы других
граждан и государства.
Еще одной важной мерой повышения правовой культуры молодежи могут стать внеурочные и внешкольные правовоспитательные занятия, эффективность которых должна определяться совместной работой преподавателей, юристов и сотрудников право­
охранительных органов, так как одним из важнейших положений
составляющих правопорядка и законности, а, следовательно, и веры населения в правовой характер государства, является неотвратимость ответственности за правонарушения, зависящая от деятельности сотрудников правоохранительных органов.
К сожалению, в настоящее время в школах и высших учебных
заведениях мало внимания уделяется профилактике правонарушений, тогда как данные уголовной статистики свидетельствуют
об увеличении правонарушений в молодежной среде. Очень часто
модели противоправного поведения воспринимаются молодыми
людьми как средства самоутверждения и приобретения материального достатка.
Зачастую заинтересованность молодых людей в противоправных деяниях продиктована отсутствием организованного досуга и неактивным участием родителей в их воспитании. Предоставленные сами себе подростки, ищут легких путей удовлетворения своих жизненных интересов и потребностей, нередко
вступая в преступные группы и сообщества. Из-за отсутствия
правового воспитания, молодые люди зачастую не осознают неправомерность своих деяний, для них характерно существование своих
авторитетов.
Усугубляет развитие правового воспитания и тяжелое материальное положение многих граждан нашей страны. Невысокие
160
з­ арплаты и денежные пособия, несоответствующие прожиточному минимуму, свидетельствуют о невысокой заинтересованности
государства в своих гражданах, что приводит к еще большему возрастанию правового нигилизма как в среде взрослых граждан, так
и в молодежной среде.
На эффективности работы формирования правосознания
школьной молодежи сказывается недостаточная правовая подготовка учителей, а невысокая заработная плата профессии педагога является фактором, мешающим привлечению выпускников
­университетов для работы в школе.
Наконец, определенные коррективы следует внести в учебнометодическую литературу по правовому воспитанию, которая обладая довольно высокой стоимостью, не всегда является доступной
и приемлемой для населения.
Велика роль законодательства в формировании правового сознания, именно поэтому, на наш взгляд, необходимо более конкретно обозначить в нем основные направления работы по снижению правового нигилизма в обществе. Применительно к молодежи,
к направлениям деятельности государства по уменьшению правового нигилизма, можно было бы отнести: обеспечение необходимой правовой ориентации, путем информирования об основных началах и принципах государственно-правовой жизни, активацию
­правомерного поведения, способствование эффективной защите
своих законных интересов, профилактику правонарушений.
В деле совершенствования правого воспитания молодежи, на
федеральном уровне рекомендуется проведение следующих мероприятий:
1. Создать при Правительстве РФ орган по правовому воспитанию молодежи из числа известных педагогов, ученых, общественных деятелей, при этом аналогичные органы создать во всех субъектах Российской Федерации.
2. Разработать на федеральном уровне программу правового воспитания молодежи, включив ее составной частью общей программы по работе с молодежью.
3. Возложить на Министерство юстиции Российской Федерации
функцию правового просвещения молодежи, использую все средства информации: прессу, телевидение, радиовещание и т.д.
4. Указом Президента Российской Федерации образовать в субъектах Российской Федерации центры повышения правовой культуры молодежи и центры бесплатной юридической помощи. Организовывать бесплатные телефонные «линии быстрой связи», по ко161
торым молодежь смогла бы задавать вопросы и получать юридические консультации по правовым вопросам.
5. Включить в государственный образовательный стандарт обязательное, а не факультативное обучение учащихся, средних учебных заведений по дисциплинам «Правоведение», «Граждановедение», с необходимыми предъявлениями образовательных требований к лицам, осуществляющим обучение по этим предметам. При
этом необходимо привлекать к учебно-воспитательной работе ведущих специалистов правоохранительных органов и профессорско-преподавательский состав юридических факультетов вузов.
Занятия необходимо проводить с учетом практико-ориентированной и личностно-актуализированной направленности изложения
учебного материала, с акцентом на систему деловых и ролевых игр,
конференций, дискуссий и «круглых столов» с предоставлением
бесплатного доступа к информационно- правовым базам.
На уровне субъектов Российской Федерации, воздействие на референтные молодежные группы с целью повышения их правовой
культуры и гражданской активности, по нашему мнению должно
быть следующим:
Первая возрастная группа от 16 до 18 лет
1. увеличение числа молодежных общественных организаций,
целью деятельности которых является повышение политической
грамотности молодежи. При этом данные молодежные объединения не должны создаваться под эгидой какой-либо из партий. На
мой взгляд, уместнее всего создавать данные объединения под патронажем Правительства Санкт-Петербурга;
2. предоставление молодежи самостоятельного решения вопросов, к примеру в рамках школьной системы – создание школьных
советов, членами которых будут сами ученики. Самостоятельное
решение как нельзя лучше поможет подрастающему поколению
осознать сложность, необходимость и ответственность выбора;
3. регулярное проведение тематических экскурсий – в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, В Администрацию СанктПетербурга и т.п., думаю, это даст молодым гражданам возможность ближе познакомится с деятельностью властных структур.
Когда понимаешь, как что-то функционирует, появляется элемент
веры в действенность этого функционирования;
4. поддержка массового детского и молодёжного спорта и туризма; поддержка научно-технического творчества молодёжи; развитие творческого потенциала и поддержка талантливой молодежи;
создание условий для организации досуга детей и молодежи по ме162
сту жительства – все это будет способствовать социализации молодежи, вовлечению ее в общественную жизнь, что существенно снизит риск возникновения правового нигилизма и абсентеизма;
5. участие в международном молодежном сотрудничестве.
Вторая возрастная группа от 18 до 23 лет
1. активное привлечение молодежи к участию на выборах всех
уровней, вовлечение молодежи в участие в молодежных средствах
массовой информации, молодежных изданиях;
2. поддержка молодежных общественных организаций, целью
деятельности которых является повышение политической грамотности молодежи;
3. предоставление данной возрастной группе возможности выражения собственного мнения не только при проведении различных
митингов и демонстраций, но и в свободном диалоге с властными
структурами. К примеру, проведение ежегодных круглых столов
с участием представителей администрации и молодежи с целью редактирования направлений молодежной политики;
4. реальная возможность предоставления молодым людям доступного жилья, трудоустройства по специальности. Данное положение, дублируя законодательно закрепленные нормы, подчеркивает важность эффективной работы по данным направлениям.
Важно понимать, что пока молодые люди не уверены в нормальном
материальном обеспечении своего будущего, их очень сложно убедить в том, что участие в выборах – шанс изменить окружающую
действительность;
5. так же как и в предыдущей возрастной группе нельзя сбрасывать со счетов обычную общественную социализацию личности
как один из факторов противодействия правовому нигилизму и абсентеизму;
6. участие в международном молодежном сотрудничестве.
Третья возрастная группа от 23 до 30 лет
1. активное привлечение к участию в выборах всех уровнях
(гранты и конкурсы на лучший агитационный материал, привлечения в качестве участников избирательных комиссий);
2. проведение в трудовых коллективах открытых семинаров по
вопросам политического устройства государства как решения вопроса о просвещение населения в области правовой культуры;
3. содействие государства в занятости, материальном обес­
печении.
Одной из актуальнейших проблем на сегодняшний день современного российского общества является нежелание жителей, и мо163
лодежи в первую очередь, участвовать в политической жизни государства. Многие молодые люди не ходят на выборы, позволяя политической жизни течь в русле, диктуемом другими возрастными
группами. Не все молодое поколение, недавно достигшее возраста, дающего активное избирательное право, используют его. Еще
меньше тех, кто участвует в выборах в роли кандидатов.
По нашему мнению, необходимо уделить пристальное внимание
повышению электоральной активности студенческой молодежи.
Так, например, преподаватель истории и общественных дисциплин, заслуженный учитель Баулина Н.А. на своих занятиях со
старшеклассниками использует метод работы в малых группах.
Предлагается следующее задание для групп. Составить характеристику различного отношения в обществе, социальной группе, семье
к выборным механизмам страны. Объяснить отношение «героев»
группы к своему выбору:
Группа № 1. – профессиональное участие в проведении предвыборной кампании (чиновники избирательных комиссий, члены избирательных штабов и т.д.).
Группа № 2 – активные избиратели, сознательно участвующие
в процессе выборов (обычные граждане, обладающие активной
жизненной позицией, образованием, статусом в обществе, стабильным доходом)
Группа № 3 – равнодушные избиратели, принимающие свое решение в зависимости от обстоятельств.
Группа№ 4 – негативно настроенные граждане, не пришедшие
к избирательным урнам. Каждая группа за предложенный отрезок
времени (не более 10 минут) готовит материал к выступлению: мотивы участия и неучастия в выборах, осознание последствий такого выбора для общества и гражданина.
Представляется, что проведение занятия такого плана и в школах, и в вузах позволят активизировать молодежь, повысят их политическую грамотность.
В целом, на наш взгляд, необходимо введение в образовательный стандарт вузов учебной дисциплины «Избирательное право»,
с целью повышения политической активности молодежи и привития необходимых знаний, для последующего участия в избирательных кампаниях не только в качестве избирателей, но и кандидатов
и других участников избирательного процесса.
Преодоление правового нигилизма – это длительный процесс,
затрагивающий изменение объективных условий жизни общества,
целенаправленную идеологическую организационную работу, осу164
ществление комплекса специально-юридических мер. В концентрированном виде эти меры должны быть ориентированы на то,
чтобы создавать качественно обновленную социально-правовую
среду и утвердить у молодежи меру в праве.
В конечном счете, все способы, средства, пути преодоления правового нигилизма связаны с выходом общества из состояния глубокого системного кризиса – социального, экономического, политического, духовного, нравственного. Однако многое зависит от самой
личности, ее активной наступательной позиции, способности противостоять силам.1
Нельзя не сказать о роли средствах массовой информации
(СМИ) в преодолении правового нигилизма и пропаганде права,
правовых ценностей. Отрадно, что Генеральная прокуратура РФ
учредила специальную медаль, присуждаемую журналистам «за
большой вклад в формирование у граждан уважительного отношения к закону». Первая группа работников средств массовой информации уже удостоена этой награды.
Необходима комплексная правовая база по преодолению правового нигилизма в обществе. Одним из направлений на пути преодоления элементов правового нигилизма в обществе, а, следовательно, и формирования высокого уровня общественного правосознания, видится в объединении совместных усилий государства
и общественных организаций. Для государства было бы экономически более выгодным уделить достойное внимание делу формирования правосознания по сравнению с теми издержками (моральными, нравственными, правовыми), которые наступают из-за
­низкого уровня правосознания. При реализации этих действий
в комплексе, наше общество удастся освободить, а потом и окончательно излечить от губительной для права болезни под названием
«правовой нигилизм».
Таким образом, подводя итог, следует заметить, что правовое
воспитание не охватывает всего комплекса формирования индивидуального правосознания личности, столь необходимого для
снижения правового нигилизма в молодежной среде, но именно
оно является решающим фактором в этом процессе. Формирование правового сознания способствует повышению правовой культуры, правовой активности молодежи, формирование устойчивого
правового поведения, опирающегося на принципы нравственности
и морали.
1 Попов В.В. «Некоторые формы появления правового нигилизма и пути его
преодоления» Юрист № 1, 2005.
165
Следует скорректировать проводимые государственные меры по
снижению влияния правового нигилизма, централизовать и целенаправить деятельность государства, усилив суть и снизив формализм проводимых изменений. Необходимо также учитывать исторический опыт развития российского общества и особенности менталитета, главной характеристикой которого является правовая
инертность граждан нашей страны. Стремление учесть интересы
большинства членов общества поможет снизить уровень правового
нигилизма, а для этого необходимо построение отношений государства и личности в форме диалога. Тогда каждый гражданин будет
осознавать свою причастность к государственной власти, и стремиться поддерживать законность и правопорядок в стране, которая
заботится о нем.
166
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, проведя комплексное исследование проблем модернизации избирательного права на современном этапе, мы пришли к следующим выводам:
1. Считаем целесообразным определить ряд причин мешающих
формированию эффективного избирательного права в условиях
трансформации и модернизации:
1) инерция мышления, менталитет и недостаток конституционной культуры;
2) низкий уровень правосознания и недостаточную политическую волю в направлении его повышения;
3) несовершенные конституционные и законодательные решения, искаженное восприятие и реализацию основополагающих
принципов конституционной демократии в законодательной политике и правоприменительной практике;
4) недостаточные гарантии дееспособности государственных демократических структур и деформированность политических институтов;
5) интенсивное сращение политических, экономических и административных сил, которое существенно ограничивает реализацию
основополагающих конституционных ценностей в общественной
практике и приводит к формированию государственно-бюрократических экономических отношений;
6) высокий уровень коррупции, покровительства и теневых отношений;
7) обусловленную указанными взаимосвязанными факторами
недостаточность иммунной системы общественного организма.
2. Персональная ценность избирательных прав неуклонно падает, это признанная социальная тенденция и большинство введенных ограничений (упразднение порога явки, увеличение сроков
полномочий) – закономерная, вынужденная реакция.
3. Концепция всеобщего избирательного права, в условиях модернизации политической системы, требует пересмотра, впоследствии, и некоторых ограничений. Предварительная регистрация
избирателей в купе с ответственностью за представленные сведения может послужить должной мерой для роста персональной ценности избирательного права для граждан.
4. Модернизация избирательного права должна перестать быть
ответной реакцией на результаты конкретных выборов, реформирование должно проходить планомерно и не зависеть от обществен167
ных настроений. Частые поправки не позволяют сложиться надлежащим образом ни политической системе, ни механизмам регулирования избирательного права.
5. Цель избирательного права не столько обеспечивает всеобщность, сколько конституировать законную власть. Цель избирательного права, по нашему мнению, следует толковать шире, чем
регуляция общественных отношений по осуществлению прав
граждан избирать и быть избранными, гарантия всеобщего избирательного права не есть самоцель. Цель избирательного права – в разрешении противоречий и социального недовольства в обществе посредством легализации выбранной власти согласно воле
и интересам абсолютного большинства граждан.
6. Избирательное право – это сформировавшаяся самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых
норм, которыми устанавливается избирательная система и регулируются общественные отношения, возникающие в процессе избрания должностных лиц, представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления.
7. Как отрасль права избирательное право обладает некоторыми
специфическими чертами:
а) Властеобразующий характер – то есть на построение избирательного права оказывает влияние конкретная политико-правовая
ситуация в обществе;
б) Устойчивая тенденция к кодификации – как необходимой
конституционно-правовой потребности в период модернизации политической системы;
в) Количество институтов входящих в отрасль постоянно меняется, завися как от введения новых механизмов в избирательном процессе, так и введения выборной основы для новых органов
власти.
8. Закрепление равного права избирать и быть избранным недостаточно для установления равного участия граждан в выборах.
Необходимо также предусмотреть равные права граждан совершать отдельные избирательные действия, поскольку между основными и дополнительными полномочиями существует неразрывная
связь.
9. В избирательном праве необходимо закрепить комплексный
принцип, устанавливающий равенство статусов участников избирательного процесса. В ч. 1 ст. 5 Закона «Об основных гарантиях...»
закрепить следующее определение принципа равенства: «Граждане Российской Федерации, обладающие избирательными правами,
168
участвуют в избирательном процессе на равных основаниях. Законом устанавливается равенство избирательных прав и возможностей по их реализации на каждой стадии избирательного процесса».
10. Эффективность защиты избирательных прав граждан видится в необходимости совершенствования правовых процедур
в рамках двух основных государственных форм защиты – досудебной (посредством избирательных комиссий) и судебной.
11. Необходимо установить в Федеральном законе перечень лиц,
обладающих правом обжалования данного вида решений избирательных комиссий, а с другой – закрепить некоторые процессуальные полномочия избирательных комиссий, к примеру, отказать
в рассмотрении жалоб на решения нижестоящих комиссий, не затрагивающих права заявителя. Это позволит, в частности, нейтрализовать действие так называемых черных избирательных технологий.
12. Представляется целесообразным законодательное закрепление положения о том, что жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий подаются через избирательные
комиссии, принявшие обжалуемое решение, которые за счет собственных средств и с соблюдением процессуальных сроков направляют жалобу в вышестоящую комиссию.
13. Представляется необходимым закрепить корреспондирующее положение, согласно которому суд не должен принимать отказ
заявителя от заявления об отмене регистрации кандидата в любом
случае. Данная норма будет гарантировать всегда присутствующие
в делах данной категории законные интересы избирателей и не позволит оставить без необходимой реакции со стороны государства
допущенные нарушения избирательного законодательства, которые так или иначе влияют на волеизъявление избирателей. Возможность отказа от заявления в данном случае порождает возможность нахождения компромисса между кандидатами и ухода от
предусмотренных законом мер ответственности.
14. Следует восполнить некоторые пробелы в правовом регулировании судебной процедуры защиты избирательных прав граждан. Так, процедура признания в судебном порядке члена избирательной комиссии систематически не выполняющим свои обязанностей осталась не урегулированной ни самим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», ни ГПК РФ,
что препятствует реализации данного института избирательного
права. Соответствующая процедура должна предусматривать чет169
кие правовые гарантии прав членов избирательной комиссии, возможность их адекватной и своевременной защиты.
15. Следует скорректировать проводимые государственные меры по снижению влияния правового нигилизма, централизовать
и целенаправить деятельность государства, усилив суть и снизив
формализм проводимых изменений. Необходимо также учитывать
исторический опыт развития российского общества и особенности
менталитета, главной характеристикой которого является правовая инертность граждан нашей страны. Стремление учесть интересы большинства членов общества поможет снизить уровень правового нигилизма, а для этого необходимо построение отношений государства и личности в форме диалога. Тогда каждый гражданин
будет осознавать свою причастность к государственной власти, и
стремиться поддерживать законность и правопорядок в стране, которая заботится о нем.
170
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (с поправками от
30.12.2008) // Российская газета от 21.01.2009. № 7.
2. Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №6 7-ФЗ (принят ГД ФС
РФ 22.05.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации.
17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
3. Федеральный закон Российской Федерации «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» от 10.01.2003
№ 20-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2002) // Российская газета. № 5.
12.01.2003.
4. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 05.06.2002. №100.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 08.10.2003. № 202.
6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 31.07.2002. №140.
7. Федеральный закон от10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации» // Российская газета. 16.01.2003. № 6.
8. Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 24.05.2005. № 108.
9. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 19.10.1999. № 206.
10. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Российская газета.
04.12.1996. № 232.
11. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // Парламентская газета. 17.07.2001. № 132.
12.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. 08.12.1994. № 238-239.
13.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(ред. 07.03.2011) // Российская газета. 18.06.1996. № 113.
14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ,
07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
171
15. Законом Санкт-Петербурга от 14.11.2008 года № 681–118 (ред.
28.02.2011) «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 17.11.2008. № 44.
16. Постановление Центризбиркома РФ «О временном порядке электронного голосования и использования комплексов для электронного голосования на выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации» от 10.03.2011 № 249/1602-5 // Документ официально
не опубликован.
Учебные пособия и монографии:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. М.:
Юрист, 2009.
2. Андреева Г.Н. Избирательное право в России и в зарубежных странах: учебное пособие / Г.Н. Андреева, И.А. Старостина; под ред. А.А. Клишаса. М: Норма, 2010.
3. Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орёл, 1999.
4. Атаманчук Г.В. О профессиональной подготовке организаторов выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 10.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма, 2009.
6. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЭК. 2000.
7. Белов С.А. Избирательная система, как правовой институт. Монография. СПб.: Издательский дом СПбГУ, 2005.
8. Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб.: Лань, 1999.
9. Боер А.А., Сергеева Е.И., Смольяков А.А. Конституционное право
России: учеб. пособие / под ред. А.А. Смольякова. СПб.: ГУАП, 2007.
10. Боер В.М., Сербин М.В., Глущенко П.П. Конституционные основы
многопартийности в Российской Федерации: монография. СПб.: ГУАП.
2011.
11. Борисов И. Гамма демократии: современная пропорциональная избирательная система. Монография. М.: Европа, 2007.
12.Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах //
Журнал Российского права. 2010. № 8.
13.Васильева С.В. Конституционное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2010.
14. Васькова М.Г. Проблемы становления и реализации электронной
демократии в электронном государстве// Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 47–50.
172
15. Васькова М.Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. № 4. С. 20–24.
16. Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации // Журнал Российского
права. 2006. № 6.
17. Вешняков А.А. Международно-правовой и зарубежный опыт применения электронных средств голосования при проведении выборов //
Международное публичное и частное право. 2006. № 5. С. 31–36.
18.Вешняков А.А. Проблемы использования Интернета на выборах
в Российской Федерации // Информационное право. 2006. № 3. С. 12–16.
19. Войшнис В.Э. Выборы парламентов дальневосточных субъектов Российской Федерации (2005–2006): Монография. Хабаровск: РИЦ
ХГАЭП, 2008.
20.Горностаева Е.О. Зарубежный опыт электронного голосования на
выборах // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. С. 9–15.
21. Давыдов Б.А. Анализ федеральной и региональной избирательных
систем Российской Федерации. М.: МАКС Пресс, 2004.
22.Дурнова И.А. Зарубежный опыт проведения интернет-выборов
и проблемы для России // Информационное право. 2007. № 2. С. 11–16.
23. Зиновьев А. В. Избирательная система России нуждается в радикальной реформе. //Правоведение. 1994. № 3.
24. Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1.
25. Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории
и практики. СПб.: , 2000.
26. Зиновьев А.В. Конституционное право России: Учебник. СПб.:
Юридический центр Пресс, 2010.
27. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Юридический цент Пресс. 2003.
28.Иванченко А. В. Доклад: Развитие избирательной системы и перспективы её совершенствования // Политическое образование. 26.05.2010.
29.Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарёв А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005.
30.Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Сбор. Под ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 2005.
31. Избирательное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.О. Лучина. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.
32.Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права.
Владивосток.: Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 1999.
33.Князев С.Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования // Журнал Российского права. 2006. № 4.
173
34.Князев С.Д. Российское избирательное право. Учебник. Владивосток.: Изд-во Дальневосточного университета, 2001.
35.Князев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Монография. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 1999.
36.Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995.
37. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Проспект, 2010.
38.Колдаев В.М. Избирательное право и избирательная система Российской Федерации. Лекция. М., 1993.
39.Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.:
Городец, 2005.
40.Конституционное (государственное) право зарубежных стран:
Учебник / под ред. Б.А. Страшуна. Т. 1–2. М.: Бек, 2000.
41. Конституционное право зарубежных стран / под общ. Ред.
М.В.Баглая, Б.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2000.
42.Конституционное право России: учебник / Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. М.: Эксмо, 2010.
43.Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юрист, 2002.
44.Лысенко В.И., Головин А.Г. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. М.: МедиаПресс, 2009.
45.Любарев А.Е. О концепции Избирательного кодекса Российской
Федерации // Государство и право. 2010. № 7. С. 46.
46.Любарёв А.Е. Избирательные системы и российское электоральное
законодательство // Полис. 2003. № 4.
47. Мазуренко А.П. Правотворческая политика и современные информационные технологии // Российский юридический журнал. 2010. № 3.
С. 31–39.
48.Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1987.
49.Митин Г.Н. Per i№terrogatio№em: опыт электронного опроса избирателей в г. Новомосковске (Тульская область) 12 октября 2008 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 43–47.
50.Надаис А. Выборы и избирательные системы // Политические исследования. 2006. № 3.
51. Павлушкин А.В., Постников А.Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) // Журнал
российского права. 2009. № 11. С. 5–13.
52.Сербин М.В. Актуальные проблемы избирательного права Российской Федерации (вопросы теории и практики): монография. СПб.: ГУАП.
2010.
53.Сербин М.В. Проблемы преодоления правового нигилизма (Методические рекомендации по развитию правовой культуры и гражданской
активности студенческой молодежи). СПб.: ГУАП. 2008.
174
54.Сербин М.В., Малькевич А.А., Островский Б.А.Основы избирательной системы и избирательного процесса в Российской Федерации: Учебное
пособие. СПб.: ГУАП, 2008.
Периодические издания:
1. Половова Е.В. Голосование через Интернет: за и против // Новеллизация избирательного законодательства и актуальные проблемы его применения. Материалы научно-практической конференции. Самара, 2006.
С. 133.
2. Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // «Журнал российского права», № 2, 2004. С. 22.
3. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: ИНФРА-М –
НОРМА, 1996.
4. Рассолов И.М. Право и Интернет. Теоретические проблемы. 2-е изд.,
доп. М.: Норма, 2009. 384 с.
5. Рябчиков Р.В. Проблемы правового регулирования применения
Интернета на выборах в России и перспективы использования виртуального пространства в избирательном процессе // Государственная власть
и местное самоуправление. 2009. № 7. С. 36–38.
6. Сербин М.В. Проблемы дальнейшего совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации // Правовая политика
и правовая жизнь. 2011. № 3/44.
7. Сербин М.В. Зарубежный и российский опыт повышения электоральной активности молодежи посредством интернет-голосования // Международное частное и международное публичное право. 2011. № 6.
8. Сербин М.В. Особенности избирательных систем субъектов Российской Федерации // Известия Тульского гос. ун-та. Серия Право. 2011.
№ 2(2)
9. Сербин М.В. Особенности участия политических партий на отдельных стадиях избирательного процесса // Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 2.
10. Сербин М.В. Перспективы развития электронного голосования
в Российской Федерации // Исторические, философские, политические
и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 4.
11. Сербин М.В. Политические партии и избирательная система Российской Федерации // Закон и право. 2011. № 6.
12.Проблемы повышения электоральной активности молодежи в условиях современной многопартийности в Российской Федерации // Вестник
Челябинского гос. ун-та. Серия Право. 2011. № 3.
13.Сербин М.В. Правовая культура и электоральная активность как
факторы совершенствования избирательной системы Российской Федерации // Юридическая мысль.2011.№2.
175
14. Сербин М.В. Теоретико-правовые основы повышения электоральной активности молодежи в Российской Федерации // Юридическая
мысль.2011. № 3.
15. Сербин М.В. Проблемы нормативного закрепления и пути совершенствования избирательной системы в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 5.
16. Сербин М.В.Совершенствование избирательной системы России: от
необходимости – к неизбежности // Закон и право. 2011. № 5.
17. Сербин М.В. Теоретико-правовые основы понятия «избирательная
система» // Журнал правовых и экономических исследований. 2011. № 2.
18.Сербин М.В. Формы участия политических партий в избирательном процессе в Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. № 2.
19. Сербин М.В. Актуальные проблемы кодификации избирательного
законодательства Российской Федерации // Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 3.
20.Скосаренко Е.Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. М.: Формула права, 2007.
21. Советское государственное право / под ред. Д.ю.н. Козловой Е.И.,
и д.ю.н. Шевцова В.С. М.: Высшая школа, 1978.
22.Современные избирательные системы. Выпуск 3 / Орлов А.Г., Лафитский В.И., Ракитская И.А. и др. М.: РЦОИТ: Новости, 2009.
23.Сорокина Е.В. Трансформация избирательной системы России:
учеб. пособие. СПб.: Балт. гос. техн. ун-т, 2010.
24.Старостина И.А., Ильиных А.В. Территориальное построение государства, как фактор выбора избирательной системы // Социум и власть,
2009. № 1(21).
25.Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Политические исследования. 2007. № 3.
26.Тедеев А.А. Перспективы реализации избирательных прав граждан в информационной среде в условиях глобализации // Информационное право. 2009. № 2. С. 82–85.
27. Трегубова Е.В. Зарубежное законодательство о законности административных действий на государственной службе // Административное
и муниципальное право. 2009. № 9. С. 23–36.
28.Трыканова С.А. Инновации в сфере электронного содействия проведения региональных выборов: сравнительный анализ российской практики и зарубежного опыта // Государственная власть и местное само­
управление. 2010. № 9. С. 31–32.
29.Туманова Л.В. Избирательный процесс в Российской Федерации:
социологические и политико-правовые аспекты. М., 2004.
30.Чиркин В.Е. Избирательная система для России: состязательность партий и консолидация общества // Представительная власть. 2007.
№ 3(76).
176
31. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России
(субъективные заметки) // Журнал Российского права. 2004. № 11.
32.Шахназарян Т.Г. Избирательные технологии как средство реализации электоральной политики: историко-правовой аспект // История государства и права. 2009. № 20. С. 43–46.
33.Шевердяев С.Н. Правовое сопровождение развития электронного правительства в России: новые идеалы и старые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 23–26.
Авторефераты и диссертации:
1. Белов С.А. Избирательная система, как правовой институт. Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. СПб., 2003.
2. Дуксин П.А. Конституционные ограничения избирательных прав
граждан Российской Федерации, находящихся в местах лишения свободы
по приговору суда. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
3. Исаев Ю.В. Социальные проблемы становления и развития избирательной системы в субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс. …
канд. социолог. наук. Пермь, 1998.
4. Кузнецова О.В. Реализация конституционного принципа равенста
прав граждан России в пассивном избирательном праве. Автореф. дисс. …
канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
5. Мясников А.П. Избирательная система как политико-правовой институт формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.
6. Новиков Ю.А. Избирательное право и избирательная система России 1906-1996 г.г. (общегосударственный уровень). Автореф. дисс. … д-ра
юрид. наук. СПб., 2003.
7. Путкарадзе Н.Г. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1993.
8. Руппель А.Х. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук.
М., 1993.
9. Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации (Конституционно-правовое исследование). Автореф. дисс. …канд. юрид.наук. Челябинск, 2009.
177
ПРИЛОЖЕНИЕ
ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ «ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО»
1. Разделы дисциплины:
1. Избирательное право: понятие, принципы, система. Основные направления совершенствования избирательного законодательства.
2. Источники избирательного права Российской Федерации.
3. Избирательные комиссии, комиссии референдума: статус, функции полномочия.
4. Институт наблюдателей: правовой статус, юридическая ответственность. Иностранные (международные) наблюдатели.
5. Избирательные процесс: понятие, структура, принципы организации, основные стадии. Назначение выборов.
6. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, составление списков избирателей, участников референдума. Образование избирательных округов, избирательных участков, участков референдума.
7. Порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов. Порядок реализации инициативы проведения референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации, местного
референдума.
8. Правовые основы участия политических партий в выборах.
9. Информационное обеспечение выборов и референдумов. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума.
10. Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдумов, деятельности избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации, а также территориальных избирательных комиссий.
11. Организация финансового контроля избирательными комиссиями
и созданными при них контрольно-ревизионными службами в период подготовки и проведения выборов, референдумов.
12.Голосование, подсчет голосов избирателей, участников референдума, установление итогов голосования, определение результатов выборов,
референдума и их опубликование.
13.Избирательные споры.
14. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.
15. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при проведении выборов.
16. Организация делопроизводства в избирательных комиссиях при
подготовке и приведении выборов, референдумов.
178
17. Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в деятельности избирательных комиссий.
2. Цели и задачи дисциплины:
Становление системы политической демократии изначально предполагает активное и ответственное участие граждан в формировании и контроле за деятельностью публичных институтов государственной власти
и местного самоуправления. Это находит свое предметное юридическое
отражение и в системе действующего права и законодательства. Весьма
скромный по своим масштабам и роли в политическом процессе институт,
связанный с правом голоса граждан, постепенно превратился в сложный
межотраслевой комплекс норм, институтов и процедур, претендующий
стать и быть политической конституцией страны.
Народовластие из формального института в системе организации
и функционирования государства превратилось в его несущую конструкцию. Политическое волеизъявление граждан, выраженное в форме электорального выбора, приобрело исходное значение в механизме публичного
властвования и управления, основанного на политическом представительстве разнообразных общественных интересов.
Избирательное право составляет сегодня органичную часть современной правовой системы Российской Федерации. Избирательное право относится к категории политико-правовых явлений, существующих в пограничной области публичной политики и публичного права. Это публичное
политическое право, связанное с политическим процессом воспроизводства и легитимации публичной власти.
Избирательное право предметно регулирует вопросы приобретения
и передачи власти, а избирательный процесс как разновидность политического процесса является технологией осуществления народовластия.
Избирательное право и процесс по своему политико-правовому содержанию и смыслу представляют собой юридическую форму и способ осуществления политической свободы, понимаемой как формально предоставленная всем дееспособным гражданам возможность в рамках установленных процедур, гарантий и ограничений реально участвовать в системах и процессах власти, организации ее институтов и их функционировании.
Курс «Избирательное право» состоит из равнозначных разделов, включающих в совокупности все составные элементы процесса организации
и проведения выборов. Содержание курса отражает современное состояние политического правоведения, отличается четкой юридической проработкой классических сюжетов и использованием богатой разнообразными
материалами электоральной практики.
179
3. Содержание разделов дисциплины
Тема 1. Избирательное право: понятие, принципы, система.
Основные направления совершенствования избирательного законодательства
Место выборов в механизме реализации народного представительства. Понятие выборов и референдума, их виды и функции. 100-летие российской системы народного представительства и избирательной системы
(1906–2006 гг.).
Избирательное право: понятие, принципы и система. Основные тенденции и направления совершенствования избирательного
права.
Избирательное право России. Роль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в развитии избирательного законодательства.
Избирательное законодательство Российской Федерации: структура,
проблемы систематизации и кодификации. Основные направления совершенствования избирательного законодательства.
Региональное законодательство о выборах: его место и роль в регулировании организации выборов в субъектах Российской Федерации.
Муниципальное избирательное право: понятие, принципы и система. Роль и место муниципального избирательного права в системе избирательного права Российской Федерации. Основные тенденции развития
и совершенствования муниципального избирательного права.
Тема 2. Источники избирательного нрава Российской Федерации
Источники избирательного права Российской Федерации: понятие
и виды. Федеральные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, а также принятые на местном референдуме акты (решения), обеспечивающие реализацию права граждан на
местное самоуправление.
Правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, их роль при подготовке и проведении выборов, референдума.
Международные избирательные стандарты и их значение для развития законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных
прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых
Государств. Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами.
180
Тема 3. Избирательные комиссии, комиссии референдума: статус, функции, полномочия.
Система и правовой статус избирательных комиссий, комиссий референдума в Российской Федерации.
Порядок формирования, статус и полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, территориальная избирательная комиссия, избирательная комиссия муниципального образования, окружная избирательная комиссия, участковая избирательная комиссия: статус, порядок формирования, компетенция, полномочия и срок их осуществления. Назначение нового члена комиссии вместо выбывшего.
Организация деятельности избирательных комиссий. Статус членов
избирательных комиссий.
Гласность в деятельности избирательных комиссий. Особенности статуса и деятельности базовых избирательных комиссий по организациипроцесса обучения. Порядок и формы взаимодействия избирательных
комиссий с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов: законодательство и практика. Роль государственных органов в организации избирательногопроцесса.
Расформирование избирательной комиссии.
Тема 4. Институт наблюдателей: правовой статус, полномочия, юридическая ответственность. Иностранные (международные) наблюдатели
Наблюдение за выборами как институт демократической избирательной системы. Правовые основы наблюдения на выборах и референдуме.
Правовой статус наблюдателей в день голосования, при подведении
итогов голосования и определении результатов выборов, референдума.
Технология наблюдения в день голосования и при подведении итогов
голосования, установлении результатов выборов.
Институт наблюдателей на выборах и юридическая ответственность.
Иностранные (международные) наблюдатели.
Тема 5. Избирательный процесс: понятие, структура, принципы
организации, основные стадии. Назначение выборов
Понятие избирательного процесса. Избирательный процесс как механизм реализации конституционного права граждан Российской Федера181
ции избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Стадии избирательного процесса. Избирательные действия и избирательные процедуры, общие требования к ним. Избирательный календарь.
Основания и сроки назначения выборов. Субъекты права назначения
выборов. Досрочные выборы.
Процедура назначения выборов. Единые дни голосования в Российской Федерации.
Правовые гарантии назначения выборов. Обязательность и периодичность проведения выборов.
Тема 6. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, составление списков избирателей,
участников референдума. Образование избирательных округов,
избирательных участков, участков референдума
Регистрация (учет) избирателей, участников референдума: основания
для регистрации (учета) избирателей, участников референдума, органы
и лица, осуществляющие регистрацию (учет) избирателей, участников референдума.
Регистр избирателей, участников референдума: новеллы законодательного регулирования.
Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и его роль.
Порядок составления и обнародования списков избирателей, участников референдума.Основания для включения граждан в список избирателей, участников референдума.
Составление списков избирателей, участников референдума по месту
их временного пребывания. Особенности включения в списки избирателей, участников референдума военнослужащих.
Особенности составления списков избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации либо находящихся
в длительных заграничных командировках.
Особенности включения в списки избирателей, участников референдума иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования. Международные договоры Российской Федерации, предоставляющие избирательные права иностранным гражданам на выборах в органы местного самоуправления.
Изменение и дополнение списков избирателей, участников референдуме. Гарантии прав граждан при составлении, изменении, дополнении списков избирателей, участников референдумов.
182
Понятие и виды избирательных округов. Одномандатные и многомандатные избирательные округа. Единый избирательный округ, округ референдума.
Образование избирательных округов. Определение и утверждение
схемы избирательных округов. Требования к образованию избирательных округов. Опубликование (обнародование) схемы избирательных
округов.Образование избирательных участков, участков референдума.
Определение границ и территорий избирательных участков, участков
референдума. Требования к избирательным участкам, участкам референдума.
Темя 7. Порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков
кандидатов. Порядок реализация инициативы проведения референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума
Право выдвижения кандидатов. Условия выдвижения кандидатов.
Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения.
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями.
Порядок реализации инициативы проведения референдума. Инициативная группа: статус, порядок формирования, процедура регистрации.
Проверка соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям законодательства о референдумах. Основания для отказа инициативной
группе по проведению референдума в регистрации.
Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата, списков кандидатов, инициативы проведения референдума. Требования к сбору подписей.
Проверка достоверности подписей. Понятие недостоверной и недействительной подписи.
Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума. Основания для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, назначении референдума.
Тема 8. Правовые основы участия политических партий в выборах
Понятие политической партии. Правовое регулирование участия партий в выборах. Требования, предъявляемые к политическим партиям.
Порядок участия в избирательной кампании политических партий
и иных общественных объединений.
183
Понятие избирательного блока, порядок его создания и участия в выборах. Перспективы партийного развития.
Тема 9. Информационное обеспечение выборов и референдумов.
Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума
Понятие и правовое регулирование информационного обеспечения выборов и референдумов. Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах.
Информирование избирателей, участников референдума: понятие, содержание, виды. Требования к содержанию информационных материалов. Опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, как разновидность
­информирования избирателей, участников референдума.
Организации телерадиовещания и периодические печатные издания,
используемые для информационного обеспечения выборов и референдумов.
Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума: понятие, виды, формы, методы. Расходы на проведение предвыборной агитации. Организация избирательной кампании кандидата без проведения
предвыборной агитации.
Участники предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Требования к содержанию агитационных материалов. Агитационный
период.
Общие условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, а также посредством агитационных публичных мероприятий. Условия выпуска и распространения печатных,
аудиовизуальных и иных агитационных материалов.
Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Недопустимость злоупотребления правом на проведение агитации.
Тема 10. Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдумов, деятельности избирательных комиссий
субъектов Российской Федерации, а также территориальных избирательных комиссий
Механизм бюджетного финансирования расходов по подготовке и проведению выборов и референдума. Структура расходов избирательных комиссий, комиссий референдума, финансируемых при подготовке и проведении выборов и референдумов.
184
Смета расходов избирательных комиссий, комиссий референдума при
подготовке и проведении выборов и референдумов: порядок составления
сметы, ее утверждения и исполнения.
Использование бюджетных средств и финансовая документация при
их расходовании.
Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления
денежных средств, выделенных из федерального бюджета избирательным
комиссиям на подготовку и проведение выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации.
Тема 11. Организация финансового контроля избирательными
комиссиями и созданными при них контрольно-ревизионными
службами в период подготовки и проведения выборов, референдумов
Организация и деятельность контрольно-ревизионных служб: правовые основы формирования контрольно-ревизионных служб. Взаимодействие контрольно-ревизионных служб с правоохранительными, финансовыми, налоговыми и иными органами и организациями в период выборов,
референдумов.
Организация проверок использования бюджетных средств, выделенных нижестоящим избирательным комиссиям, комиссиям референдума
на подготовку и проведение выборов и референдумов.
Оформление результатов проверок и применение мер ответственности
к должностным лицам за нарушения финансовой дисциплины.
Избирательный фонд, фонд референдума: понятие, порядок и сроки
создания, источники формирования. Проведение избирательной кампании кандидата без создания избирательного фонда.
Открытие, ведение и закрытие специального избирательного счета,
специального счета фонда референдума.
Порядок расходования денежных средств избирательных фондов, фондов референдума. Возврат неизрасходованных денежных средств, находящихся на специальном избирательном счете, специальном счете фонда референдума.
Финансовая отчетность кандидатов, избирательных объединений,
инициативной группы по проведению референдума, иных групп участников референдума.
Организация передачи сведений по избирательным фондам кандидатов с использованием системы «Клиент-Сбербанк» Сберегательного банка
Российской Федерации. Применение программных средств ГАС «Выборы»
при организации контроля за поступлением и расходованием денежных
средств избирательных фондов.
185
Организация контроля за деятельностью кандидатов, избирательных
объединений по финансированию их избирательных кампаний.
Полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
по контролю за источниками и размером имущества, получаемого региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными
подразделениями политических партий.
Сведения о поступлении и расходовании средств региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений политических партий. Содержание, особенности заполнения, порядок представления.
Тема 12. Голосование, подсчет голосов избирателей, участников
референдума, установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдума и их опубликование
Требования к оборудованию помещения для голосования. Бюллетень
для голосования, требования к нему. Открепительное удостоверение.
Организация и порядок голосования на выборах, референдуме. Основания и порядок проведения досрочного голосования. Порядок голосования избирателей, участников референдума вне помещения для голосования.
Контроль за ходом голосования.
Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой избирательной
комиссией, участковой комиссией референдума.
Обработка итогов голосования в вышестоящих избирательных комиссиях, комиссиях референдума.
Порядок определения результатов выборов, референдума. Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов, референдума.
Повторное голосование и повторные выборы, повторное голосование
на референдуме: основания, порядок назначения и проведения. Дополнительные выборы.
Тема 13. Избирательные споры
Понятие и классификация избирательных споров, споров по вопросам
референдума.
Предмет избирательного (референдумного) спора, причины возникновения избирательных (референдумных) споров.
Субъекты (стороны) избирательного (референдумного) спора. Оспаривающая сторона.
186
Организация работы с заявлениями и обращениями участников избирательного процесса, референдума, поступающими в избирательную комиссию (комиссию референдума).
Административный порядок разрешения избирательных (референдумных) споров: порядок разрешения избирательных (референдумных) споров в системе избирательных комиссий (комиссий референдума). Организация и порядок работы рабочей группы по рассмотрению избирательных
(референдумных) споров.
Разрешение избирательных (референдумных) споров в судебном порядке. Порядок оформления и передачи дела в суд. Порядок и сроки судебного
разрешения избирательных споров. Порядок исполнения решений судов
избирательной комиссией (комиссией референдума).
Тема 14.Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах
Понятие и общая характеристика юридической ответственности за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации.
Виды юридической ответственности за нарушение законодательства
Российской Федерации о выборах и референдумах: конституционно-правовая, гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность. Специфика указанных видов юридической ответственности: основания, санкции, субъектный состав, процессуальная форма реализации,
правовые последствияприменения мер ответственности.
Административная ответственность физических и юридических лиц
за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах: правовая основа, составы административных правонарушений.
Протокол об административном правонарушении: субъекты права составления, порядок составления и передачи в суд. Рассмотрение дела об
административном правонарушении в суде.
Ответственность за нарушение законодательства при формировании
и расходовании денежных средств избирательных фондов, фондов референдума.
Ответственность за нарушение законодательства при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
Уголовная ответственность физических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.
Права и обязанности избирательных комиссий, органов внутренних
дел, прокуратуры и судов по предотвращению и пресечению нарушений
законодательства о выборах и референдумах.
187
Тема 15. Использование Государственной автоматизированной
системы Российской Федерации «Выборы» для проведения выборов
Правовой статус ГАС «Выборы».
Состав структура и назначение ГАС «Выборы». Технические и программные средства комплексов средств автоматизации (КСА) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий. Подсистемы ГАС «Выборы». Перспективы развития.
Состав и назначение подсистемы автоматизации избирательных процессов (ПАИП).
Функциональные возможности подсистемы автоматизации избирательных процессов и особенности их применения в деятельности избирательных комиссий.
Основные аспекты эффективной работы комиссий по размещению информации на сайтах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации средствами Интернет-портала ГАС «Выборы».
Возможности Информационно-справочной подсистемы (ИСП) ГАС
«Выборы» избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
в части подготовки статистических и аналитических материалов при подготовке и проведении выборов в единый день голосования.
Организация эксплуатации и обеспечение развития подсистемы связи
и передачи данных (ПСПД) ГАС «Выборы».
Применение комплексов обработки информационных бюллетеней
(КОИБ) при проведении федеральных и региональных выборов.
Основные аспекты обеспечения безопасности информации ГАС «Выборы».
Программа и методика проведения всероссийской тренировки информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской
­Федерации по выборам депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации.
Организация учета и выбытия материальных средств ГАС «Выборы»
в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.
Порядок взаимодействия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и Федерального центра информатизации при ЦИК России по вопросам сервисного обслуживания и обеспечения сохранности
имущества ГАС «Выборы».
Тема 16. Организация делопроизводства в избирательных комиссиях при подготовке и проведении выборов, референдумов
Основные понятия документационного обеспечения
Функции и виды управленческих документов.
Нормативно-методическая база делопроизводства.
188
управления.
Организация документационного обслуживания избирательной комиссии, комиссии референдума.
Организация документооборота в избирательной комиссии, комиссии
референдума.
Основные требования к оформлению реквизитов документа, к изготовлению бланков.
Подготовка и проведение заседания избирательной комиссии, комиссии референдума. Оформление протоколов заседаний и решений избирательной комиссии, распоряжений председателя избирательной комиссии.
Составление номенклатуры дел. Формирование дел. Экспертиза ценности документов. Подготовка документов к сдаче в архив.
Тема 17. Проблемы реализации Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в деятельности избирательных комиссий
Общая характеристика Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Влияние муниципальной реформы на развитие электоральных институтов.
Проблемы реализации Федерального закона в переходный период муниципальной реформы. Совмещение выборов.
Выборы депутатов представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований.
Формирование представительного органа муниципального района.
Избирательная комиссия муниципального образования. Статус, порядок
формирования и деятельности. Специфика организации и проведения выборов во вновь образованных (преобразованных) муниципальных образованиях.
189
СОДЕРЖАНИЕ
Введение............................................................................... 3
Глава 1. Концептуальные основы модернизации
избирательного права в Российской Федерации.......................... 7
1.1. Модернизация и трансформация
как базовые преобразователи политической системы......... 7
1.2. Понятие, сущность и системный анализ
избирательного права в Российской Федерации.............. 18
1.3. Особенности генезиса избирательного права в России
в условиях периодической революционной
трансформации общества............................................ 42
Глава 2. Конституционно-правовой анализ элементов
избирательного права........................................................... 66
2.1. Принципы избирательного права.................................. 66
2.2 Избирательный процесс как неотъемлемый элемент
реализации избирательного права................................ 87
2.3 Механизм защиты избирательных прав граждан
в Российской Федерации............................................ 127
Глава 3. Правовая культура и электоральная активность
избирателей как неотъемлемая составляющая
модернизации избирательного права...................................... 145
3.1. Формирование правовой культуры личности –
важный фактор построения гражданского общества....... 145
3.2. Теоретико-правовые основы повышения
электоральной активности молодежи в Российской
Федерации............................................................... 149
3.3. Проблемы повышения электоральной активности
молодежи в условиях современной многопартийности
в Российской Федерации............................................ 153
3.4. Способы преодоления правового нигилизма,
развития правовой культуры, гражданской активности
и патриотизма в молодежной среде............................... 159
Заключение........................................................................ 167
Список использованных источников...................................... 171
Приложение....................................................................... 178
190
Учебное издание
Лойт Хиллар Харриевич
Сербин Михаил Викторович
Пучнин Алексей Сергеевич
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
И ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ
Монография
В авторской редакции
Верстальщик И. Н. Мороз
Сдано в набор 10.01.14. Подписано к печати 03.02.14.
Формат 60×841/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 11,6.
Уч.-изд. л. 12,0. Тираж 500 экз. Заказ № 80.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
191
ДЛЯ ЗАМЕТОК
192
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
1
Размер файла
1 442 Кб
Теги
lloit
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа