close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

LYSOVKozlova

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Санкт-Петербургский государственный университет
аэрокосмического приборостроения
О. Е. Лысов, Ю. А.Козлова
Государственное и
муниципальное управление
Учебное пособие
Санкт-Петербург
2010
УДК 342.6(075)
ББК 67.401я7
Л88
Рецензенты:
доктор технических наук, профессор П. Н. Петров;
кандидат технических наук, доцент А. А. Хоменко
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
Лысов, О. Е., Козлова, Ю. А.
Л88 Государственное и муниципальное управление: учеб. пособие/ О. Е. Лысов, Ю. А. Козлова. – СПб.: ГУАП, 2010. – 100 с.
ISBN 978-5-8088-0574-3
В учебном пособии изложен теоретический материал по основным темам курса «Государственное и муниципальное управление»
и даны вопросы для самопроверки.
Пособие предназначено для студентов очной и заочной форм обучения по специальностям 080500, 080507, 080111, другим экономическим специальностям, а также для практикующих управленцев.
УДК 342.6(075)
ББК 67.401я7
Учебное издание
Лысов Олег Евдокимович
Козлова Юлия Анатольевна
Государственное и
муниципальное управление
Учебное пособие
Редактор А. В. Подчепаева
Верстальщик С. Б. Мацапура
Сдано в набор 24.09.10. Подписано к печати 9.11.10.
Формат 60×84 1/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 5,8.
Уч.-изд. л. 6,2. Тираж 100 экз. Заказ № 522.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
ISBN 978-5-8088-0574-3
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2010
© О. Е. Лысов, Ю. А. Козлова, 2010
ПРЕДИСЛОВИЕ
Настоящее учебное пособие представляет собой изложение курса «Государственное и муниципальное управление», предназначенное для студентов всех форм обучения.
Оно является продолжением и дополнением пособий «Государственное и муниципальное управление» (Сост. О. Е. Лысов. СПб.
ГУАП, 2004 и 2008 годы), где представлены программа, методические указания и контрольные задания, и может быть использовано для выполнения контрольных работ студентами заочной формы
обучения.
Цель пособия заключается в формировании у студентов комплекса знаний и методических подходов в области современных
способов управления. Учебное пособие поможет студентам, менеджерам, предпринимателям, потенциальным управленцам профессионально разбираться в ситуациях, связанных с необходимостью
принятия и реализации управленческих решений с учетом особенностей требований государственного и муниципального управления. Все это может потребоваться как для практикующих управленцев, так и для тех, кто готовит себя к этой деятельности.
Учебное пособие представляет собой вторую часть курса и состоит из введения, трех глав и заключения.
Во введении рассматриваются роль, значение, основные элементы, составляющие содержание разделов учебного пособия.
В первой главе рассматриваются власть и институты государственной власти в Российской Федерации.
Материалы второй главы посвящены изучению специфики системы государственного управления и институциональной подсистемы системы исполнительной власти.
В третьей главе автор останавливается на органах местного самоуправления: структура, полномочия, степень ответственности
должностных лиц.
В заключении даются рекомендации по применению изложенных основ Государственного и муниципального управление в различных сферах хозяйственной деятельности и на различных уровнях управления.
3
ВВЕДЕНИЕ
Цель курса – изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее социальными
функциями, способами реализации реформ. В систематизированной форме излагаются основы политической и административной
наук, современные представления о государстве, власти, обществе,
управлении и праве, анализируется противоречивый опыт демократического развития и устройства общества в России в первое
десятилетие ХXI в.
В пособии характеризуется существующее положение дел в системе государственного управления и государственной службы,
моделируются желательное положение дел и рассматриваются
принципы, формы организации, механизмы и технологии, обеспечивающие перевод системы государственного и муниципального
управления из существующего положения в желаемое.
Особое внимание уделяется методологии реформ, проработке
концепций преобразований в административной, политической
сфере государственного строительства, управления. В этот процесс
необходимо вовлечь новую генерацию мыслящей молодежи, ибо
только ее активная позиция и осознанное участие могут реально
обеспечить осуществление реформ и адекватное динамике развития общественных процессов состояние органов госуправления.
В пособии обосновываются важнейшие направления и технологии осуществления реформ в системе институтов власти и управления, рационального распределения статусных ролей и полномочий
между федеральным Центром и региональными органами государственной власти, взаимодействия власти с общественностью, вовлечения институтов гражданского общества в управление социальными процессами и отношениями.
Особое внимание уделяется анализу методологии и технологии
разработки политических и административных решений, обоснованию новейших моделей выбора управленческих решений в условиях неопределенности и риска, выбора решений по многим критериям, информационно-аналитического и технологического обеспечения процесса управления изменениями, административноуправленческого воздействия в целом.
В рамках этих аспектов (направлений) рассматриваются ключевые проблемы управляющего воздействия, сдерживающие превра4
щение госуправления в целостную организованную систему с налаженными коммуникациями между отдельными ее подсистемами и
общественной средой.
Главная задача учебного пособия – помочь понять природу и
сущность системы государственного управления, ее компонентов,
проанализировать необходимые связи между ними и то, что мешает им, блокирует интеграцию, взаимопроникновение сущностных
элементов, разрушает системность.
Содержание учебного пособия соответствует требованиям государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 080507 – «Государственное и
муниципальное управление». Курс является базовым для комплексной междисциплинарной подготовки, овладение им поможет
студентам более глубоко и осознанно воспринимать знания политических, правовых, экономических, социологических, административных, других общественных наук, в интеграции с которыми
развивается теория государственного управления.
5
1. Власть. Институты государственной власти
в Российской Федерации
1.1. Природа и истоки власти
Попытки изучить феномен власти предпринимались на протяжении всей истории человеческой цивилизации. В ряду выдающихся умов человечества, занимавшихся проблемами власти – Платон,
Аристотель, Т. Гоббс и Дж. Локк, Н. Макиавелли и Ш. Монтескье
и многие другие ученые. Только в Библии термин «власть» употребляется более 160 раз. От древности до современности главной
проблемой для ученых и политиков был вопрос: кто должен управлять обществом, ибо власть и есть основа управляющего воздействия. Ответ Платона был прост и наивен: править должны «лучшие». В Средние века ответ на этот вопрос был таков: правит Бог
через своих законных представителей на Земле. Реформация и
Английская революция провозгласили божественное право народа
на правление. Ирония истории заключалась в том, что уже в ходе
самой революции это «право народа» было использовано для установления диктатуры Оливера Кромвеля. В рамках марксистского
подхода был предложен «классовый» ответ: тот класс, кто производит основные материальные блага, должен организовать свою
власть и распределение благ. Абсолютизация классового подхода
привела к абсурду типа: каждая кухарка может научиться управлять страной. Крушение советской государственности сопровождалось дискредитацией власти вообще. Теперь пришло время, говоря
языком Библии, собирать (а не разбрасывать только) камни, т. е.
спокойно рассуждать, анализировать сущность власти, властеосуществления.
При анализе многочисленных трактовок можно отметить два
методологических подхода. Первый – попытка представить власть
как самостоятельную сущность, данную человеку (или целому народу) Богом, природой – она либо есть, либо ее нет, и в зависимости от этого человек с детства ведет себя соответствующим образом
(в равной степени и целые народы характеризуются как воинствующие или миролюбивые). На основе этого подхода возникли теории
бихевиоризма, социального дарвинизма.
Другой подход – попытка объяснить природу власти через дихотомию: «субъект – объект», т. е. как систему социальных отноше6
ний, асимметричную по своей природе, где один из участников –
носитель власти имеет возможности влиять на другого – объект
власти (рис. 1.1).
Независимо от того, какой из двух подходов разделяет читатель,
необходимо, осмысливая природу публичной власти, видеть две
взаимоувязанные стороны вопроса:
а) источник власти, точнее первоисток, начало – понять, откуда
и почему она исходит;
б) ресурсы власти как процесса – объяснить то, что составляет
опорные части, на которых строится, держится и реализуется властвование.
ВЛАСТЬ
Власть как самостоятельная
субстанция
Власть как система отношений
субъекта и объекта
Рис. 1.1. Подходы к осмыслению природы власти
Выделим группы наиболее признанных источников и ресурсов
власти.
Источники власти. Традиции, мифы, освящающие носителя
власти (царь – наместник Бога на земле, государь-батюшка). Традиции общественного сознания и бытия могут долгое время питать
и поддерживать верховную власть (как, скажем, династию Романовых в России более 300 лет), но современные мифы, особенно
«запущенные» сверху (скажем – о незаменимости конкретного лидера, президента), оказываются, как правило, ненадежным ресурсом. Авторитет, престиж, харизма (греч. charisma – божественный
дар, благодать), т. е. исключительные личные качества правителя,
политического лидера. Этот источник также ненадежен, ибо преходящ. Нередко источники и ресурсы власти трактуют через категорию силы, т. е. физического, экономического, военного могущества. Реальная жизнь, впрочем, подсказывает, что между властью
и силой не всегда прямая связь. Природу власти нередко определяют и через категорию воли, т. е. через действенное сознание субъектов (носителей политической воли), стремящихся овладеть реальностью, подчинить себе объективное бытие, активно формировать
жизнедеятельность общества. Понятие «воля народа», широко
употребляемое в современной политико-правовой сфере, по сути
7
подразумевает мнение большинства, выявленное путем голосования. Итак, корректируя волевую трактовку, признаем источником и важнейшим ресурсом публичной власти волю необходимого
большинства граждан, сделавших свой рациональный, легальный
(законный) выбор. Механизмом выявления воли большинства являются референдумы по важнейшим государственным проблемам,
демократические выборы представительной ветви власти, государственных политических должностных лиц.
Рациональный выбор большинства, соответственно представляющий объединенную силу и волю, – это тот источник власти, который дает ей право стать и быть в наиболее концентрированной,
реально выраженной государственной форме.
Источники происхождения позволяют различать власть как
традиционную, харизматическую и рационально-легальную.
Ресурсы власти. Для осмысления природы власти важным является вопрос о ресурсах власти. Ресурсы – это совокупность методов и средств, использование которых обеспечивает, поддерживает и реализует власть. В арсенале ресурсов власти могут быть:
принуждение, насилие, убеждение, поощрение, право, традиции,
страх, мифы и другие методы и средства воздействия; ресурсы экономические, финансовые, людские, информационные, идеологические; ресурсы природные и благоприобретенные – все объективно
существующие и субъективные факторы, определяющие возможность и способность властвовать, оказывать управляющее воздействие на общество, общественные процессы и отношения.
В арсенале важнейших ресурсов публичной власти – право,
дающее возможность нормативно-регулирующего управляющего
воздействия; знания, компетентность, определяющие способность
лиц, облеченных соответствующими властными полномочиями;
такие методы и средства воздействия, как поощрение и наказание,
стимулирование и принуждение, страх и убеждение и т. д.
Во власти политической и власти государственной существует
следующее соотношение понятий (рис. 1.2).
В литературе порой отождествляются эти понятия и вопрос требует уточнения.
Признаки, отличающие государственную власть, следующие:
официальный характер, регламентируемый Конституцией, законами;
структурированность аппарата власти, т. е. наличие специально
созданных и взаимодействующих институтов власти;
8
Источники власти
Традиции, сила,
авторитет, пре­стиж,
закон, знания, богат­
ство, харизма, интерес
и др.
Субъекты власти
Объекты власти
Государство и
его институты;
по­литические
партии, элиты и
лидеры
Индивид,
социальная
группа, масса,
класс и т. д.
ВЛАСТЬ
Функции власти
Ресурсы власти
Руководство, управление,
организация, координа­ция,
мобилизация, гос­подство и др.
Право, традиции, убеждения,
принуждения, насилие, страх,
мифы и т. д.
Рис.1.2. Элементы власти
общеобязательный характер ее решений;
наличие права на легитимное принуждение и использование
спецслужб;
возможность отменять постановления и решения негосударственных политических организаций;
обладание рядом исключительных прав, например законного
изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.
Институт власти как понятие означает образование, учреждение:
не естественно-природным образом возникшее, а специально
создаваемое людьми;
для удовлетворения общих (публичных) потребностей, интересов;
на основе официальных политических (публичных) правовых
решений, нормативных актов;
имеющее возможность оказывать властно-управляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отношения и
процессы. Итак, публичная власть, отделившаяся от общества, получает выражение в сети специально учреждаемых государственных органов. Важно подчеркнуть, что государственная власть и
органы (институты) государственной власти – не одно и то же, не
9
синонимы. Органы власти и должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти, пуская ее в обращение. Итак,
государственная власть – это:
1) право, возможность и способность государства (через государственные органы и должностных лиц) оказывать воздействие на
судьбы, отношения и деятельность людей с помощью различных
средств и методов;
2) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения;
3) лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.
Для понимания места и роли государственной власти в современном обществе целесообразно выделить ее сущностные черты.
1. Государственная власть – это объективная необходимость, она
есть продукт внутреннего развития общества, когда в ответ на потребность людей решать общезначимые дела появились специальные институты, органы и слой профессиональных управленцев. 
2. Государственная власть – это не просто необходимая реальность, но ценность, естественно-историческое достижение человеческого сообщества. 
3. Государственная власть обладает верховенством. Это означает, что:
а) все другие властные силы в обществе действуют в рамках законов, принимаемых и контролируемых госвластью;
б) она призвана обеспечить единое политико-правовое пространство на территории России, высшую юридическую силу Конституции РФ и федеральных законов в любой точке страны и для всех
граждан, юридических лиц; единое экономическое пространство
с одинаковой возможностью для всех граждан экономической активности, предпринимательства, единой государственной денежной системой; единое информационное пространство: единые стандарты, сеть, общедоступный язык и т. д.;
в) она должна поддерживать местную власть, органы самоуправления, ибо и государственная, и муниципальная власть – обе имеют
единый социальный фундамент – народ, и будут существовать столько и в такой степени, сколько будут поддерживаемы народом.
4. Государственная власть обладает легитимным правом на применение мер принуждения.
Итак, государственная власть в целом, а не какая-либо ее ветвь,
обладает верховенством в обществе, опирается на возможность,
10
в отличие от других видов социальной власти, публичного принуждения с применением специальных правовых средств.
Государственная власть в институциональном выражении ~
это система структур, органов, учреждений, которые реализуют
функции государства.
Государственная власть в процессуальном выражении – это целенаправленная управленческая деятельность (управляющее воздействие) всех органов государства по упорядочению, организации
общественной жизни, обеспечению стабильности и развития общества в строгом соответствии с конституцией.
Государственная власть в социологическом выражении – это система целенаправленного взаимодействия госаппарата с общественными силами, гражданами по реализации функций государства.
Принципы (основы) организации власти в демократическом
правовом государстве сводятся к следующему.
1. В юридической и политической практике представления о демократическом правовом государстве неотделимы от принципа
разделения властей.
Хотелось бы сразу предупредить об опасности упрощенного и
догматического толкования этого принципа как механического
разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную.
Смысл идеи разделения властей – предупредить злоупотребление властью, ее монополизацию, концентрацию. Содержание принципа разделения властей в разные эпохи и разными мыслителями
толковалось неоднозначно.
Сам принцип разделения властей является общей схемой и может по-разному реализовываться в различных странах в зависимости от формы государства (правления, политико-территориального
устройства, режима).
Принцип разделения властей в Российской Федерации, как и
большинстве современных государств, закреплен в действующей
Конституции РФ (ст. 10). Задача – в необходимости обеспечить
его реализацию созданием на законодательном уровне равнодействующей в системе сдержек и противовесов, чтобы никакая ветвь
власти не имела абсолютного перевеса, эффективного механизма
общественного контроля над всеми властными структурами, дабы
избегать злоупотреблений, сверхконцентрации власти.
Итак, современное содержание разделения властей, принцип организации и функционирования государственной власти включает:
11
четкое распределение функций, предметов ведения и полномочий органов государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, их структурных подразделений и должностных
лиц, регулируемое законами, указами, постановлениями, положениями и другими правовыми актами;
независимость и самостоятельность в оперативной деятельности
каждой ветви власти, каждого органа и должностного лица в границах права и компетенции;
обеспечение в системе государственной власти механизма взаимного уравновешивания всех ветвей власти и контроля, сдерживания;
гарантированное конституцией, законами, административноправовыми актами реальное вовлечение общественных объединений, организаций в процесс принятия политико-управленческих
решений и их реализации;
социальный (общественно-гражданский) контроль за всеми
ветвями власти, обеспеченный правовыми и организационноструктурными механизмами.
2. Другой, не менее значимый принцип организации и функционирования государственной власти – ее подчиненность праву, регулируемость законами, правоотношением.
Правоотношения обеспечивают организованность, точность во
властеотношениях на основе четкого определения прав и обязанностей, компетенции и объема полномочий, правил поведения и т. д.
Лишь таким образом может претвориться в жизнь декларируемое
десятилетиями моральное и юридическое равенство всех членов
общества, а власть и право займут нормальное соотношение, где
право – цель, власть – средство.
3. Если государственная власть организуется и осуществляет
свои полномочия в силу (и на основе) правовых норм, то отсюда
следует еще один важный принцип – ее безличность. Российскому
обществу еще предстоит преодолеть персонифицированное отношение к власти, политике – своего рода традиционализм политической культуры.
В правовом демократическом государстве должны властвовать
не лица, а правовые нормы, общие правила. Эта безличность и абстрактность власти и есть характерная черта современных правовых государств, она отражается в официальной терминологии: «во
имя закона», «во имя народа», «на службе у закона», «на службе у
государства», используемой в международных соглашениях, внутригосударственных политических декларациях, актах.
12
4. Среди основополагающих начал правового демократического государства существует и такой принцип организации государственной власти как ограниченность, предельность влияния на
общество, очерчивание масштабов государственных задач и функций, количества государственно-властных структур и госаппарата.
5. Целостность России, ее частей, единство внутренней и внешней стратегии невозможны без концептуальной и структурной
целостности самой государственной власти – это еще одно принципиальное начало организации и функционирования всей конструкции государственной власти. Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей
обусловливается тем, что они в совокупности участвуют в осуществлении функций государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый
из них участвует в выполнении функций государства в определенном объеме и присущих ему формах. Но именно такое соучастие
государственных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим,
сплачивающим в единое целое совокупность федеральных органов
законодательной, исполнительной и судебной власти. Системообразующим фактором являются организационно-правовые принципы деятельности государственных органов.
6. Принципом, характеризующим государственную власть в демократическом правовом государстве, является ее опора в практической деятельности на универсальные, выработанные человечеством современные социальные технологии.
Социальные технологии, включаясь во власть, выступают как
такой интеллектуальный ресурс, использование которого позволяет прогнозировать социальный результат, предсказывать социальные перемены, своевременно выявлять назревающие социальные
конфликты и способствовать их разрешению.
Базой технологического совершенствования государственной
власти является наука, ее продукты – программы, проекты, технологические проработки, экспертные оценки и т. п.
7. Концентрированным выражением всех указанных принципов
организации и отправления государственной власти, своего рода
началом, условием и критерием состоятельности власти является
принцип легитимности, который неправомерно отождествлять
лишь с законностью (legos) происхождения власти, выборностью,
13
занятием должности на основе права. Легитимность в ее современном понимании реализуется при наличии трех условий:
1) народ формирует из своих рядов государственную власть;
2) народ признает власть и добровольно следует ее установлениям;
3) народ проявляет готовность при необходимости защитить
свою власть.
Вопросы для самоконтроля и размышления
1. Охарактеризуйте сущность, природу власти как социального
явления.
2. Что дает начало власти? Систематизируйте источники власти.
3. Что позволяет существовать власти во времени и пространстве? Назовите ресурсы власти.
4. Каково соотношение понятий: «власть политическая» и
«власть государственная».
5. Охарактеризуйте сущностные черты государственной власти
и признаки, отличающие ее от политической власти.
6. На каких принципах должна быть организована власть в демократическом правовом государстве?
1.2. Институт президента
В Российской Федерации государственную власть осуществляют
Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды РФ.
Характеризуя каждый из указанных институтов власти, необходимо осмыслить их конституционно установленные:
статус (лат. status – положение), т. е. общественно-значимое место, роль в обществе, юридически оформленное и определяющее в
установляющем правовом акте компетенцию, функции и полномочия данного института власти (должностного лица);
компетенцию {лат. competentia – принадлежность по праву, соразмерность) – круг вопросов, предметов- ведения, которые данный институт власти (орган, должностное лицо) имеет право и способен решать, совокупность юридически установленных функций
и полномочий;
14
функции (лат. functio – отправление, деятельность), т. е. виды
наполненной конкретным содержанием деятельности, которые
данный институт власти (орган, должностное лицо) призван осуществить в рамках своей компетенции (содержательная деятельность
в процессе, во времени и пространстве);
полномочия (имею право и могу), т. е. совокупность прав и обязанностей, реализуемых в рамках установленной компетенции,
при осуществлении заданных функций; мера должного поведения,
радиус возможных действий.
Институт президента как форма государственной власти
функционирует длительный исторический период – более 200 лет.
Процесс избрания президента, его полномочия, взаимоотношения
с законодательными органами, сроки президентства и другие черты – не идентичны в различных странах, зависят от политических
традиций, соотношения сил между президентом и другими ветвями власти, между противоборствующими политическими и классовыми группировками, другими факторами.
Родиной института президента стали США. Первый президент –
Джордж Вашингтон (1788–1797), с его именем связано становление независимой республики. Известно, что Вашингтон отверг
предложение стать монархом. Свою позицию аргументировал тем,
что все антиамериканские акции Лондона были от имени короля,
что английский король царствует, но не правит, а президент должен управлять страной.
Институт президента за свою историю явно эволюционировал
в направлении усиления его роли в жизни страны, но не плавным
процессом, а со взлетами и падениями, рывками и застоем, испытывая зависимость от реального соотношения сил в стране, экономической конъюнктуры, международного положения, немаловажного личностного фактора.
Президент – глава государства, должностное лицо (в отличие от
монарха), избираемое гражданами либо парламентом (или избирательной коллегией с участием парламента) на установленный в онституции срок (обычно от 4 до 7 лет).
Глава государства избирается гражданами путем прямых или
косвенных выборов в президентских и смешанных формах правления.
Прямые выборы президента во Франции, Российской Федерации
и других государствах – членах СНГ, в Болгарии, Польше, большинстве стран Латинской Америки проводятся по мажоритарной
15
избирательной системе абсолютного большинства. Реже президенты избираются путем косвенных выборов, например в США и Аргентине. Президенты избираются парламентами или специальными избирательными коллегиями в парламентских республиках.
В ФРГ избирательная коллегия называется федеральным собранием. Она состоит из членов бундестага и такого же числа членов,
избираемых ландтагами земель согласно принципу пропорциональных выборов. Участие президента в осуществлении реальной
власти зависит также от избранной в стране формы правления.
Роль президента в парламентских республиках ограничена
функциями главы государства, сводится к согласованию действий
трех ветвей власти.
В руках президента президентской республики сосредоточена
значительная повседневная власть, он – глава государства и глава исполнительной власти, ключевая фигура в государственном
механизме управления. Президент принимает непосредственное
участие в законодательном процессе. Важная функция президента – нормирование и проведение кадровой политики. Он назначает
на различного рода должности. Обширны его полномочия во внешней политике: назначает и отзывает послов и других полномочных
представителей, заключает международные договоры, исполнительные соглашения.
Институт президента учрежден в России по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г.
Регулируется главой 4 (ст. 80–93) Конституции РФ 1993 г.
Правовой статус – глава государства.
Президент РФ не входит непосредственно ни в одну из ветвей
власти. Его общественно необходимая роль как главы государства
определяется ст. 80:
гарант Конституции Российской Федерации;
гарант прав и свобод человека и гражданина;
гарант государственной целостности, независимости и суверенитета России;
координатор деятельности властных структур государства;
представитель Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.
Компетенция Президента РФ реализуется в рамках предметов
исключительно федерального ведения (ст. 71), а также в переделах
вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов
(ст. 72).
16
Президент наделен обширными конституционными функциями. Важнейшие из них:
определяет основные направления внутренней и внешней политики;
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
обеспечивает охрану суверенитета, независимости и государственной целостности России;
осуществляет руководство внешней политикой РФ;
ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ;
является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ;
осуществляет контроль за соблюдением Конституции РФ;
решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища;
осуществляет помилование;
издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на
всей территории России;
реализует право законодательной инициативы, вносит проекты
законов в Государственную Думу.
Полномочия Президента РФ весьма многочисленны, их можно
сгруппировать по сферам деятельности (рис. 1.3).
Первая группа полномочий Президента Российской Федерации
его права и обязанности, связанные с деятельностью представительного и законодательного органа РФ – Федерального Собрания,
его палат.
Он назначает выборы Государственной Думы; может распускать
ее в случаях, предусмотренных конституцией; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует Федеральные законы и пр.
Вторая группа полномочий Президента РФ – его права и обязанности, связанные с деятельностью правительства.
Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право
председательствовать на заседании правительства; принимает решение о его отставке и пр.
Третья группа полномочий Президента РФ – его права и обязанности в области обороны и внешних сношений.
Президент РФ возглавляет Вооруженные Силы Российской Федерации – он является Верховным Главнокомандующим Воору17
женных Сил Российской Федерации; утверждает военную доктрину страны; формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус
которого определяется федеральным законом.
Права и обязанности Президента,
связанные с деятельностью
представительного и законодательного
органа РФ – Федерального Собрания,
его палат
Права и обязанности Президента,
связанные с деятельностью
Правительства РФ
Сфера
деятельности
Права и обязанности Президента
в области обороны и внешней политики
Компетенция Президента, связанная
с координацией деятельности
соответствующих властных структур
государства
Права и обязанности Президента
в области кадрового назначения
на высшие государственные должности
Рис. 1.3 Полномочия Президента Российской Федерации
Четвертая группа полномочий Президента РФ – его компетенция, связанная с координацией деятельности соответствующих
властных структур государства.
Президент РФ может использовать согласительные процедуры
для разрешения разногласий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, передать в случае недостижения согласованного решения разрешение
спора на рассмотрение соответствующего суда и пр.
Пятая группа полномочий Президента РФ – в сфере кадровой
политики и назначений высших должностных лиц:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
18
принимает решение об отставке Правительства РФ;
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит
вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального
банка РФ; и т. д.
Порядок избрания Президента РФ. Президент избирается сроком на 5 лет на основе всеобщего, равного, прямого избирательного
права при тайном голосовании.
Кроме перечисленных принципов избирательного права в Конституции РФ закреплен ряд требований (цензов), предъявляемых
к кандидату на пост Президента РФ.
Основной закон требует, чтобы каждый кандидат в президенты
в обязательном порядке был гражданином России.
Установлен ценз оседлости (т. е. требование постоянного проживания в стране) – 10 лет.
Возрастной ценз предусматривает только нижний возрастной
предел – не моложе 35 лет.
Остальные вопросы, связанные с выборами Президента РФ, решаются в ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
Выборы назначает Совет Федерации. День выборов – первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который
был избран Президент РФ.
Вступление в должность вновь избранного Президента Российской Федерации. Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О выборах Президента
Российской Федерации» № 228-13 от 31 декабря 1999 г., вступает в должность по истечении 5 лет со дня вступления в должность
Президента РФ, избранного на предыдущих выборах;
Трудности его положения умножаются тем, что динамичная и
противоречивая российская действительность вынуждает нового
президента сразу принимать меры по неотложным проблемам. Еще
не накопив политического капитала, он начинает действовать и
представлять свою инициативу в парламенте, обществе. Естественно, что в такой ситуации его позиции могут оказаться сильнее, если
в процессе подготовки и перехода к президентским обязанностям
учитываются определенные закономерности технологии передачи
власти.
1. Успех пребывания в Кремле зависит от заранее составленного
плана действий и того, насколько грамотно освоен политический
процесс.
19
2. Большое значение имеет создание группы организационной
поддержки – команды избираемого и вновь избранного президента,
ответственной за организацию передачи власти.
3. Важнейший этап – назначение на должности. Кадровая политика Президента должна быть аргументированной и целенаправленной, например на обеспечение в Правительстве представителей
ведущих регионов, национальных меньшинств и др. Недопустимо
следовать при назначении на должности принципу землячества.
4. Большое значение имеют отношения между прежним и вновь
избранным президентами. Первый может предоставить обширную
информацию, раскрыть внутренние механизмы работы в Кремле.
Умение найти правильный тон в отношениях – важный фактор
успешной адаптации нового президента.
5. Правильно, когда Президент сразу ставит себя в отношениях
с Федеральным Собранием не как вышестоящий начальник, а как
лидер, не стесняется личных контактов, телефонных звонков депутатам, т. е. проявляет деловой, прагматичный подход.
Процедуры и технологии передачи президентской власти – настолько общественно важный политический процесс, что он, безусловно, требует правового урегулирования на уровне базового закона о Президенте Российской Федерации или специального – о вступлении в должность Президента Российской Федерации.
Основания и порядок прекращения полномочий Президента
РФ. В обычном порядке полномочия главы государства прекращаются в связи с истечением срока избрания. Момент окончания этого срока определяется днем принесения присяги вновь избранным
главой государства.
Оснований для досрочного прекращения полномочий Президента Конституция РФ предусматривает три:
1) отставка (добровольный уход главы государства со своего поста);
2) стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья
осуществлять свои полномочия;
3) отрешение от должности.
Конституция РФ регламентирует (ст. 93) лишь процедуру отрешения Президента от должности, которая выступает в качестве
формы политико-правовой ответственности главы государства.
Верховный Суд должен дать заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента признаков соответствующего тяжкого преступления.
20
Конституционный Суд должен дать заключение о соблюдении
соответствующего порядка выдвижения обвинения.
Решение об отрешении Президента от должности при наличии
соответствующих документов принимает Совет Федерации большинством в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Оформляется специальным постановлением.
Следует отметить, что институт президента в России явно развивается в направлении усиления его роли в жизни страны. Это,
впрочем, вписывается в общемировую тенденцию строительства
форм правления современных государств, соответствует реалиям
быстро изменяющейся нестабильной социально-экономической
жизни России, политической и правовой культуре, ментальности
общества.
В дальнейшем необходимо урегулировать правовой статус Администрации Президента РФ. В конституциях развитых стран нет
записи отдельной строкой о полномочии Президента формировать
администрацию. Предполагается, что это – очевидная мера: каждое высшее государственно-политическое должностное лицо имеет исполнительный аппарат, обеспечивающий ему осуществление
конституционно-правовых полномочий.
Статья 83 «и» Конституции РФ придала Администрации Президента статус не обеспечивающего, а государственного органа, а последующие Положения об Администрации Президента РФ, утверждаемые указами Президента, определили такие
ее функции и полномочия, которые в совокупности подменяют
полномочия Президента, приводят к дублированию, координированию работы руководителей федеральных органов госвласти и органов исполнительной власти субъектов РФ и их аппаратов.
Вопросы для самоконтроля и размышления
1. Что содержат в себе понятия: «сильный президент», «слабый
президент»?
2. Раскройте содержание термина «институт государственной
власти».
3. Охарактеризуйте институт президента в Российской Федерации в совокупности его составляющих: статус, функции, полномочия Президента РФ.
21
1.3. Законодательная власть.
Парламент в системе государственной власти
Законодательная власть представляет собой ту составную часть
государственной власти, основной сферой деятельности которой
является принятие законов, а также других правовых актов. К ее
задачам относится также дополнение или изменение уже существующих государственных законов, а в определенных условиях и
их отмена.
В современном демократическом государстве, построенном на
принципе разделения властей, обладателем законодательной власти выступают парламент – высший общенациональный представительный орган государства, образуемый посредством выборов, а
также законодательные органы власти субъектов федерации.
Институт парламента имеет многовековую историю. Первые
представительные учреждения с отчетливыми законодательными
полномочиями возникли еще во времена античности – это народное
собрание (экклезия) времен Перикла, преобразовавшееся из органа
родовой демократии в орган государственной власти;
Первое учреждение парламентского типа в России – Государственная Дума. Она возникла в ходе Первой русской революции, на
основе царского манифеста от 17 октября 1905 г. и Указа (декабрь
1905 г.), регламентирующего выборы в Государственную Думу на
основе невсеобщего, неравного, непрямого голосования. Открытие
Думы состоялось 27 апреля 1906 г. Стремясь создать противовес
Думе, император реорганизовал Государственный Совет (назначаемый им совещательный орган), наделив последний также законодательной функцией. Конституция Российской Федерации 1993 г.
впервые в истории страны использовала понятие «парламент» для
обозначения представительного и законодательного органов государства и по содержательным характеристикам приблизила его к
сложившейся в мировой практике парламентской модели.
Порядок формирования современного парламента напрямую зависит от его структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние
палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируются
посредством прямых выборов.
Способы формирования верхних палат довольно разнообразны.
Несмотря на важные функции, представительные органы на
практике не всегда и не везде имеют реальную власть в системе государственного управления. Чаще всего это происходит, когда вы22
боры состава этих органов не обеспечивают действительную представительность или когда они проявляются формально, как парадные, декоративные. Так было в нашей стране, других государствах
при тоталитарных режимах. Непросто и сегодня формируется и
утверждается их общественный статус, реальная власть. Правда,
уместно еще раз напомнить, что Англии, к примеру, потребовались
400 лет политической борьбы, две революции, казнь монарха, чтобы парламент получил реальную власть, полномочия контроля за
исполнительной властью.
Таким образом, парламент – это высший выборный законодательный орган власти, осуществляющий представительство основных
социально и политически активных групп населения. Легитимность
парламента обеспечивается общенародным избранием. Такое обоснование власти придает представительному органу верховный характер,
право на законодательство и осуществление контроля за исполнительными органами, аппаратом государственного управления.
Федеральное Собрание Российской Федерации как институт государственной власти регламентируется гл. 5 (ст. 94–109) Конституции РФ.
Статья 94 определяет статус федерального парламента как представительного, законодательного органа Российской Федерации.
Федеральное Собрание – двухпалатный орган. Его структура показана на рис. 1.4.
Функции парламента Российской Федерации. Двухпалатная
структура Федерального Собрания РФ отражает федеративное
устройство нашего государства и различные основания у палат в их
организации и осуществлении функции представительства, выражения общественного мнения.
Совет Федерации (верхняя палата) представляет субъекты Федерации, интересы всех 89 политико-административных,
административно-территориальных образований. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от
представительного и исполнительного органов государственной
власти (ст. 95 ч.2).
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа
2000 г. № 113-ФЗ1 изменил сложившуюся в России практику, ког-
1 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.
23
да избранные в субъектах РФ первые должностные лица становились членами Совета Федерации по должности.
В соответствии с указанным законом (ст. 2) законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа,
а при формировании законодательного (представительного) органа
субъекта РФ путем ротации1 – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого года. Установлен возрастной ценз члена
Совета Федерации – не моложе 30 лет. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой
палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Право внесения кандидатуры для избрания членом Совета Федерации предоставлено председателю парламента субъекта РФ, в
двухпалатном – председателям палат поочередно, а также группе
депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Решение по избранию принимается тайным голосованием,
оформляется постановлением парламента, в двухпалатном парламенте – постановлением обеих палат (ст. 5).
Член Совета Федерации, представляющий исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ, назначается высшим
должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ (на срок его полномочий
(ст. 4)). Решение оформляется его указом (постановлением), направляется в 3-дневный срок в законодательный (представительный)
орган субъекта РФ, вступает в силу, если против не проголосуют
2/3 от общего числа депутатов парламента субъекта РФ (ст. 5).
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) его
преемника. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором осуществляется его
избрание (назначение).
1 Ротация (лат. rotatio – круговращение). В конституционном праве – принцип
частичного (поэтапного) обновления состава представительного органа власти в целях сохранения стабильности и преемственности в работе депутатского корпуса.
Так, 1/3 сената Конгресса США переизбирается каждые два года.
24
25
Избирается
гражданами РФ по
одномандатным и
многомандатным
округам
Постоянные
комиссии
Постоянные
комиссии
Рис. 1.4. Структура Федерального Собрания
Законотворчество
Комитеты
Совет Федерации
Комитеты
Государственная Дума
Федеральное собрание
Российской Федерации
В Совет Федерации входят
по два представителя
от каждого субъекта
РФ: по одному от
представительного и
исполнительного органов
государственной власти
Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое представительство различных групп населения, политических
партий и движений и формируется путем общенациональных выборов. Ее численность – 450 депутатов.
Основной функцией Федерального Собрания является функция законодательства. Конституция РФ право законодательной
инициативы предоставляет Президенту РФ, Совету Федерации,
членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, представительным органам субъектов РФ, а также
Конституционному, Верховному, Высшему Арбитражному судам
РФ по вопросам их компетенции. Вместе с тем никто, кроме Федерального Собрания РФ, не имеет права принимать федеральные
законы, которые вслед за Конституцией РФ имеют высшую силу и
прямое действие на всей территории РФ, им должны следовать все
без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица, граждане.
Стадии законодательного процесса на уровне Федерального Собрания
1 этап.
Законодательная
инициатива
2 этап.
Рассмотрение
законопроекта
Перечень субъектов
законодательной инициативы
содержится в ст. 104 Конституции
Рассматривается
в Государственной Думе
3 этап.
Принятие закона
Принимается Государственной
Думой большинством голосов.
Конституционные законы требуют
2/3 голосов депутатов палаты
4 этап.
Одобрение закона
Одобряется Советом Федерации
большинством голосов.
Конституционный закон требует
3/4 голосов членов Совета
Федерации
5 этап.
Предписание
и обнародование
законов
Президент в течение четырнадцати
дней подписывает закон
и обнародует его
Рис. 1.5. Стадии законодательного процесса
26
Из двух палат парламента именно Государственная Дума играет
основополагающую роль в законодательном процессе.
Законодательный процесс – установленный законами и регламентами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до опубликования и вступления в силу, а также взаимодействие всех участников законотворчества (рис. 1.5).
Начальной точкой законодательного процесса является законодательная инициатива – в процессуальном праве она определяется как совокупность форм, процедур, операций, сопровождающих
и обеспечивающих внесение в Государственную Думу проектов законов.
Следующий этап после внесения законопроекта в Государственную Думу – рассмотрение законопроекта этой палатой. Регламентом Государственной Думы детально определен порядок рассмотрения законопроектов. Он осуществляется в три чтения, в ходе которых обсуждается концепция, оцениваются положения, отдельные
статьи законопроекта, определяется необходимость принятия, вносятся поправки и т. п.
Третий этап законодательного процесса – принятие закона Государственной Думой. Согласно Конституции РФ и Регламенту
Государственной Думы федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (450) и в течение пяти
дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается
одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более
половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение
четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные конституционные законы, а
также федеральные законы по вопросам:
1) федерального бюджета;
2) федеральных налогов и сборов;
3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
4) ратификации и денонсации международных договоров РФ;
5) статуса и защиты государственной границы РФ;
6) войны и мира.
В случае отклонения Советом Федерации федерального закона
палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления
возникших разногласий, после чего федеральный закон вновь подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При по27
вторном голосовании в случае несогласия Государственной Думы с
Советом Федерации федеральный закон считается принятым, если
за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105, ч. 5.).
Заключительный этап законодательного процесса – промульгация состоит в том, что принятый палатами парламента закон
направляется главе государства, подписывается им, после чего
публикуется. Опубликование, т. е. официальное обнародование
закона, является необходимым условием его вступления в силу (в
действие).
Конституция РФ термин «промульгация» не использует: в ней
говорится (ст. 107) о том, что принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования; если в течение 14 дней Президент отклонит этот закон,
обе палаты вновь рассматривают его, и, если он будет одобрен при
повторном рассмотрении не менее чем 2/3 от общего числа членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию.
Таким образом, квалифицированным большинством Федеральное
Собрание имеет возможность преодоления президентского вето.
Федеральный конституционный закон считается принятым,
если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы. Принятый обеими палатами федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом и в течение 14 дней подлежит подписанию им и обнародованию (ст. 108 ч.2).
Принятие бюджета и иные финансовые полномочия – важное направление законодательной деятельности Федерального Собрания.
Федеральный бюджет – это роспись государственных доходов и
расходов, принимается парламентом ежегодно. Бюджет разрабатывает и вносит в Государственную Думу в виде проекта Правительство РФ. Государственная Дума бюджет принимает, Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает бюджет и одобряет.
Президент РФ подписывает и тем утверждает бюджет. К числу
иных финансовых полномочий относятся: налоговые полномочия
(установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие
которых является прерогативой парламента), принятие решений
о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т. п.
28
Контроль за деятельностью Правительства – это функция не
закреплена за Федеральным Собранием Конституцией РФ, в отличие от законодательства большинства парламентских республик
Европы и Азии, однако осуществляется совокупностью контрольных полномочий.
Контроль за исполнительной властью носит политический характер, хотя и осуществляется в юридических формах. Это означает,
что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. Контрольные полномочия парламента реализуются и
в таких формах, как запрос к Правительству (обращение, интерпелляция) относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики: вопросы (устные и письменные) парламентариев, обращенные к Правительству или отдельным министрам: кадровые назначения на высшие государственные должности, которые
осуществляются по представлению Президента РФ (ст. 83 п. «е»),
в том числе при формировании состава Счетной палаты – специального органа, призванного оказывать помощь Федеральному Собранию
в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета.
Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров – важная часть компетенции Федерального Собрания.
Ратификация – это утверждение высшим органом государства
международного договора, после чего он приобретает юридическую
силу. И напротив, денонсация – в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.
Полномочия в области обороны и безопасности Федерального
Собрания РФ реализуются как его право решать вопросы войны и
мира.
Квазисудебные полномочия Федерального Собрания РФ предусматривают обязательное участие обеих палат в процедуре отрешения Президента от должности (импичмент президента). Процедура,
регламентированная ст. 93 Конституции РФ, только по названию
процедурных операций имеет определенное сходство с судопроизводством, но не может считаться судом. Отрешение, импичмент
президента – это политический процесс, форма политической ответственности, что не освобождает его от обычной судебной ответственности в дальнейшем.
Организация деятельности Федерального Собрания РФ предусматривает различные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.
29
Совет Федерации на основании статьи 102 Конституции РФ
имеет следующие полномочия.
Утверждение изменения границ между субъектами Федерации.
Такие изменения (ст. 67, ч. 3) могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов РФ. Роль Совета Федерации в данном
случае состоит в санкционировании договоренностей соответствующих субъектов Федерации.
Утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения, Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.
Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 88 Президент РФ
имеет право вводить на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в соответствии со ст. 87 – и военное положение в случае агрессии против РФ или непосредственной
угрозы агрессии. В этих случаях Президент должен немедленно сообщить о своих указах по этим вопросам Федеральному Собранию.
Решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за
пределами территории Федерации.
Назначение выборов Президента РФ (как в связи с истечением
срока полномочий, так и в случаях их досрочного прекращения).
Отрешение Президента РФ от должности. Окончательное решение об импичменте Президента отнесено к компетенции Совета Федерации ввиду того, что Президент не вправе распускать верхнюю
палату Федерального Собрания.
Назначение на должность судей Конституционного Суда РФ,
Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ. Указанные кадровые назначения, как уже
отмечалось, осуществляются по представлению Президента РФ.
Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
По вышеперечисленным вопросам Совет Федерации принимает
постановления простым большинством голосов. Однако в ряде случае, предусмотренных Конституцией (решение об отрешении Президента от должности, пересмотр положений Конституции), постановления принимаются в ином порядке (см. ст. 93 ч. 2; ст. 134–137).
Государственная Дума на основании ст. 103 имеет следующие
полномочия.
Дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.
30
Решает вопрос о доверии Правительству РФ.
Назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека.
Объявляет амнистии – акты о полном или частичном освобождении от ответственности (как правило, уголовной) лиц, совершивших преступления.
Выдвигает обвинение в адрес Президента для отрешения его от
должности. Нижней палате российского парламента предоставлено право лишь возбуждения вопроса (инициировать импичмент),
вовлечения в процедуру Верховного Суда РФ, Конституционного
Суда РФ, а окончательное решение по данному обвинению принимает верхняя палата.
По перечисленным вопросам Государственная Дума принимает
постановления большинством голосов. Конституцией предусмотрен иной порядок принятия решений по некоторым вопросам. Так,
постановление о пересмотре Конституции должно быть принято не
менее, чем 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы, что создает возможность созыва
Конституционного Собрания.
Вследствие наделения обеих палат парламента различными
полномочиями Конституцией установлен раздельный порядок заседаний Совета Федерации и Государственной Думы (они размещены в разных зданиях: соответственно на Большой Дмитровке, 26 и
Охотном Ряду, 1). Как правило, заседания палат проходят открыто. Для обеспечения порядка организации Федерального Собрания
депутаты каждой из палат избирают из своего состава Председателя и его заместителей, но над ними нет никакого общего руководства.
Каждая из палат образует комитеты и комиссии, в которых
осуществляется детальное обсуждение проблем, прорабатываются
законодательные акты по различной предметной (тематической)
компетенции данных структурных подразделений палат.
Комитеты – постоянные структурные подразделения палат,
создаются по соответствующим направлениям законодательной
деятельности. Совет Федерации состоит из 11 комитетов, Государственная Дума имеет 28 комитетов.
31
Комиссии создаются на постоянной или временной основе, их
сравнительно узкая специализация, небольшой численный состав
позволяют с необходимой глубиной и компетентностью курировать
отдельные области государственной деятельности.
Перечень комитетов и комиссий, их порядок создания, численность закреплены в регламенте каждой из палат. Регламенты предусматривают важнейшие парламентские процедуры.
Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок
работы парламента (каждой из его палат), которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов.
Сессии парламента – это период времени, в течение которого палаты вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией.
Пленарные заседания – это собрания членов парламента (его
палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Их
условно можно разделить на организационные (проводятся сразу
после выборов, регулируются Конституцией (ст. 99, ч. 3,) и регламентом) и обычные. Процедуры обычных пленарных заседаний
также подробно определяются регламентом с целью повышения
эффективности работы палат.
Одним из важных элементов парламентской процедуры является
кворум – установленное регламентом количество парламентариев,
необходимое и достаточное для начала работы и принятия решений.
Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.
Обсуждение обычно заканчивается и решение принимается голосованием. По способу голосования могут быть открытыми (ныне
существует система электронного голосования), тайными (чаще
всего при выборах, используются бюллетени) и поименными. Поименное голосование применяется в наиболее ответственных случаях, предусматривается специальным решением палаты, которое
принимается по инициативе группы парламентариев.
Еще одна разновидность парламентских процедур – это заседания комитетов и комиссий. Эта процедура гораздо проще, чем
пленарные заседания. Здесь не требуется предварительной записи
на выступления, сами выступления носят характер скорее деловой,
чем публичный, возможны неоднократные выступления.
Особое значение имеют проводимые комитетами (комиссиями)
слушания. Они позволяют выявить не только возможные позицию
и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль
32
принадлежит слушаниям в комиссиях при осуществлении контрольных полномочий парламента.
В целом порядок работы парламента России – Федерального Собрания РФ, парламентские процедуры, их регламентация, дальнейшее развитие основ правового регулирования законодательного процесса приобретают все большую общественную значимость.
Специалисты говорят о формировании нового для России правового института в рамках конституционного права – парламентского
права1.
Вопросы для самоконтроля и размышления
1. Каково содержание понятий «законодательный прогресс» и
«законодательные процедуры?» Как они соотносятся между собой?
2. От чего зависит и каков порядок формирования парламента
в различных представительных демократиях?
3. Охарактеризуйте Федеральное Собрание РФ в совокупности его
функций и полномочий (обеих палат: единые и различающиеся).
1.4. Исполнительная власть.
Праительство РФ в системе государственной власти
Исполнительную власть и ее органы в литературе еще именуют административной властью (администрировать – управлять,
распоряжаться, заведовать). На нее возложено непосредственное
управление государственными делами.
Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух
аспектах.
1. В строго юридическом (узком) смысле как:
право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять
своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий2;
1 См., напр.: Топорнчн Б. Н. Очерки парламентского права (зарубежный опыт).
М., 1993; Любимов А. П. Парламентское право России. Основные источники: учеб.
пособие. СПб., 1997.
2 См.: Бахрах Н. Д. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3. С. 13.
33
право и возможность должностного лица принимать решение,
которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица1;
2. В политологическом смысле как:
подсистему государственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием2;
политологическую категорию, отражающую комплекс политикоправовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти,
компетенцию его органов и служащих, их деятельность3.
Исполнительную власть представляет правительство – коллегиальный орган, в состав которого входят руководители министерств
и центральных ведомств. Правительство именуется по-разному,
чаще совет министров или кабинет министров. В зависимости от
формы правления избирается определенный порядок формирования правительства. Существуют два основных способа создания
правительств: парламентский и внепарламентский.
Парламентский способ используется в странах с парламентской
формой правления – парламентских республиках (или монархиях), смешанных парламентско-президентских республиках. Право
на формирование правительства получает та политическая партия
или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней
палате парламента.
Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках и смешанных республиках – президентско-парламентских. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а президент, избираемый всенародно.
При смешанной форме правления, где сочетаются элементы
президентской и парламентской республик, также применяется внепарламентский способ формирования правительства. Так,
в ст. 8 конституции Франции говорится, что президент назначает премьер-министра – главу правительства. По предложению
премьер-министра он же назначает других членов правительства
1 См.: Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном
управлении. М., 1990. С. 76.
2 См.: Глазунова Н. И. Государствоведение: учеб. пособие. М., 2000. С. 24–25.
3 См.: Государственное и муниципальное управление: Справочник. М. 1997.
С. 196.
34
и может прекратить исполнение ими их служебных обязанностей.
Однако правительство несет ответственность не только перед президентом республики, но и перед парламентом (ст. 20). Для нормальной работы правительство нуждается в доверии национального собрания. В соответствии с конституцией и парламентской
традицией решение премьер-министра об отставке правительства
должно быть связано с выражением недоверия национального собрания правительству.
В странах со смешанной формой правления институт двойной
ответственности правительства не всегда обеспечивает, как предполагалось, стабильность управления страной. Двойная зависимость
делает проблематичной самостоятельность и активность исполнительной власти в оперативной деятельности.
По политической структуре правительства бывают однопартийными, многопартийными (коалиционными) и беспартийными.
Однопартийное правительство возможно в тех государствах,
где установлена парламентская или смешанная формы правления.
В этих странах правительство образует та из политических партий,
которая получила в результате выборов абсолютное большинство
мест в парламенте или его нижней палате.
Многопартийное (коалиционное) правительство формируется
в тех странах, где при парламентской или смешанной форме правления ни одной из партий в результате выборов не удается получить
в парламенте такого большинства, которое дало бы возможность
образовать однопартийное правительство. но, на короткий срок и
работает до тех пор, пока не удастся сформировать правительство
на партийной основе.
Организационно-функциональная структура и состав правительства очень разнообразны и порой законодательно не регулируются.
В других странах, напротив, структура органов исполнительной власти регулируется законом (Испания, США, др.). Так, в Испании состав правительства определен основным законом и включает председателя, его заместителей, министров и других членов,
определяемых в законодательном порядке. Для решения наиболее
важных вопросов в правительстве существует совет министров.
Полномочия правительства в большинстве конституций различных стран характеризуются самым общим образом. Правительства
унитарных государств и федеративных государств имеют неодинаковый объем полномочий при решении тех или иных вопросов
35
государственной жизни. Так, в условиях федеративного государственного устройства проводится разделение компетенции между
федерацией и ее субъектами (например, ФРГ, США, РФ), что затрагивает полномочия федерального правительства: оно принимает решения по вопросам, отнесенным конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.
Основу статуса и деятельности Правительства Российской Федерации составляют конституционные положения – глава б, ст. 110–
117 и ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» № 3 от 31 декабря 1997 г.
Правительство РФ – совокупный федеральный орган исполнительной власти, вбирающий в себя, консолидирующий все федеральные органы исполнительной власти. Именно такое понимание
заложено в ст. 110 ч. 1. Его упразднение означает упразднение самой исполнительной власти.
Правительство – высший орган федеральной исполнительной
власти. Правительство РФ – коллегиальный орган. Его постановления принимаются на заседаниях Правительства, коллегиях и
ответственность Правительства – коллегиальная (с Председателем
в отставку уходит весь состав Правительства). В состав Правительства входят заместители Председателя – первые и курирующие
отдельные сферы общественной жизнедеятельности (финансы,
экономику, безопасность, оборону, внутренние дела), а также федеральные министры. Правительство имеет аппарат.
Компетенция Правительства, как и Президента РФ, определяется ведением Федерации и совместным ведением РФ и ее субъектов.
Предметы ведения регулируются ст. 71–72, 114 Конституции РФ.
Основные задачи (отсюда и важнейшие функции Правительства).
Разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет, обеспечить его исполнение, представлять Государственной Думе отчет.
Обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную политику на всей территории России.
Обеспечивать единую государственную политику во всех сферах
жизнедеятельности общества.
Осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом.
Осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка.
36
Осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.
Обеспечивать единое правовое пространство, действие и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти общей компетенции достаточно широки. Прежде
всего – в сфере формирования государственного аппарата и руководства его деятельностью. Правительство направляет и координирует деятельность госаппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.
Участие в законодательной деятельности – другое важнейшее
направление в работе Правительства.
Исполнение законов – важнейшее направление деятельности
Правительства. Как известно, исполнение требует от Правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний.
Нормотворческая деятельность правительства тесно связана с
исполнением законов. Различного рода нормативные акты, прежде
всего постановления Правительства, принимаются по вопросам,
входящим в его компетенцию.
Еще одно из основных направлений Правительства РФ – составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия
всецело принадлежат Правительству. По общему правилу различные правительственные структуры готовят проект федерального
бюджета, его доходную и расходную части. Окончательный проект
представляется на утверждение Правительства Министерством финансов. Затем проект федерального бюджета направляется в парламент, который может вносить в него поправки и дополнения.
Парламент утверждает проект закона о бюджете, представленный
Правительством. После утверждения федеральный бюджет целиком выходит из сферы влияния парламента. Правительство может
принимать меры по его корректировке. Исполнение бюджета полностью возлагается на Правительство и подчиненный ему административный аппарат.
Осуществление внешней политики – также одно из основных
направлений деятельности Правительства. Федеральное Правительство РФ представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные договоры Российской Федерации в
соответствии со своей компетенцией; регулирует внешнеэкономическую деятельность, осуществляет контроль в этой области.
37
Глава Правительства. Возглавляет Правительство Российской Федерации его Председатель. Он определяет направления
деятельности Правительства и организует его работу, представляет Правительство внутри страны и в международных отношениях, подписывает акты Правительства, вносит Президенту
предложения о структуре федеральных органов исполнительной
власти, назначении и освобождении заместителей Председателя
Правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, утверждает регламент
работы Правительства, систематически информирует Президента
о работе Правительства, исполняет обязанности Президента во всех
случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности.
Председатель Правительства проводит заседания членов Правительства систематически, не реже одного раза в месяц. Заседания, как правило, носят открытый характер, но отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях. Расходы на
содержание Правительства определяются в федеральном бюджете.
Для обеспечения работы Правительства могут быть созданы дополнительные органы и учреждения при Правительстве, финансирование которых должно осуществляться в пределах ассигнований на
содержание правительства.
Политическая ответственность Правительства РФ и его
членов. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность отставки Правительства в следующих случаях.
1. Правительство само подает в отставку, и Президент принимает ее (он может и отклонить такую отставку).
2. Президент по собственной инициативе принимает решение об
отставке Правительства.
3. Государственная Дума выражает ему недоверие, и Президент
объявляет об отставке Правительства.
4. Председатель Правительства ставит перед Государственной
Думой вопрос о доверии Правительству, и Дума отказывает ему
в оверии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства.
В случае отставки Правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, оно продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового состава Правительства.
38
Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и
персональная отставка отдельных его членов, которые могут освобождаться от должности Президентом.
Конституция РФ предусматривает осуществление Государственной Думой парламентского контроля за деятельностью Правительства.
Аппарат Правительства (орган, обеспечивающий его деятельность):
готовит протоколы заседания Правительства РФ;
доводит до исполнителей протокольные решения в виде выписок из протокола;
осуществляет контроль за исполнением поручений, данных на
заседаниях Правительства и его Президиума;
по вопросам, рассмотренным на заседании Правительства и его
Президиума, готовит проекты постановлений и распоряжений
Правительства;
публикует акты Правительства, имеющие нормативный характер. Акты вступают в силу по истечении 7 дней со дня их опубликования (если другой срок введения в действие не оговаривается
в акте).
Для осуществления своих функций руководитель аппарата, его
заместители, руководитель секретариата и заведующие отделами
имеют право:
получать от органов исполнительной власти, предприятий,
учреждений информацию, необходимую для всестороннего анализа и подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Правительства, и осуществления контроля за их исполнением;
поддерживать в установленном порядке деловые отношения со
всеми государственными учреждениями и организациями, в том
числе путем создания рабочих групп, направления материалов на
заключение для проработки вопросов, привлечения консультантов
и экспертов, включая зарубежных и пр.;
Политические традиции формирования и смены правительства в РФ. Проблему составляет необходимость сохранения преемственности политического курса при смене состава правительства.
Смена должна осуществляться на основе отработанных процедур,
механизмов и институтов. Смена считается произведенной удовлетворительно, если происходит в запланированные сроки, а правительство быстро и во всей полноте входит в суть стоящих перед ним
политических, административных и бюджетных обязанностей.
39
Временной фактор имеет очень большое значение. Период времени, в течение которого правительство должно быть сформировано, определяется правовыми нормами, но на практике зачастую
зависит просто от традиций, политической конъюнктуры, соотношения сил различных политических группировок.
Политические параметры (условия, факторы), смены правительства влияют на сам процесс и закладывают традиции политической жизни будущей России, а потому требуют анализа, осмысления. Речь идет о событиях, которые дают ход процедуре смены
правительства.
Президент РФ, как уже отмечалось, является доминирующей
фигурой при формировании правительства. Однако такое положение прямо пропорционально той поддержке, которую ему оказывает парламент, прежде всего Государственная Дума. Если поддержка
есть, президент доминирует безусловно. Если поддержка условна,
значит и первенство президентское условно. В первом случае глава
государства имеет полную свободу в деле формирования правительства по своему усмотрению. В другом Федеральное Собрание может
требовать от президента назначить председателем человека из нового парламентского большинства, которое может быть враждебно
президенту. Если правительство опирается на парламентское большинство, то его взаимоотношения регулируются достаточно просто. Институциализация переговорного процесса с различными
партиями, представленными в Федеральном Собрании, – важная
мера для обеспечения поддержки депутатами.
У правительства должна быть общая политическая программа,
с которой в той или иной степени были бы согласны все его члены.
В противном случае любое политическое разногласие (большое или
не очень, принципиальное либо ситуационное) может парализовать
работу правительства и даже привести к его падению.
Административно-профессиональный фактор играет ключевую роль, причем в любом случае: и при политизированном правительстве и в том случае, когда оно заявляет о своей нейтральности.
Президент может назначить министром и депутата, но при условии, что тот одновременно расстанется с депутатским мандатом.
Министрами могут назначаться и карьерные чиновники, и тогда
пропорция профессиональных политиков в правительстве сокращается и решение принципиальных политических вопросов сосредоточивается в руках профессионального правительства или президента.
40
Процесс смены правительства может быть быстрым и длительным, гладким или конфликтным. Государственный механизм
управления должен в этот период продолжать функционировать
четко, порядок должен охраняться. Но не всегда известно, кто реально этим занимается.
Преемственность в государственном аппарате – один из фундаментальных принципов государственного управления любой демократической системы. Однако особая природа периодов перехода
от одного правительства к другому такова, что никто не может в
полной мере обеспечить преемственность. Уходящее правительство
обычно сохраняет свой правовой статус вплоть до момента, пока
преемники не вступят в должность, но у него уже нет политической
легитимности. У формируемого правительства есть политическая
легитимность, но оно еще не обрело правового статуса. В результате
возникает что-то вроде междуцарствия – межвластие. Даже если
этот период протекает спокойно, без серьезных потрясений, требующих немедленного реагирования, все равно ему имманентно
свойственна проблемность.
Вопросы для самоконтроля
1. Раскройте содержание понятия «правительство».
2. Чем отличается порядок формирования правительства в странах с президентской формой правления от способа создания правительства в странах с парламентской формой правления?
3. Охарактеризуйте конституционно правовой статус Правительства Российской Федерации в совокупности его компетенции,
функций и полномочий.
1.5. Судебная власть в Российской Федерации
Центральное место в деятельности государства, его органов занимает выполнение задач и функций по обеспечению правопорядка
и законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране
прав и законных интересов государственных и негосударственных
организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и
правонарушениями. Об этих задачах, функциях государственного
аппарата говорится в той или иной форме в ст. 2, 7; ст. 45 ч. 1; ст. 71
41
п. «в»; ст. 72 п. «б»; ст. 114 п. «е» Конституции РФ. По своей сути
конституционные предписания требуют, чтобы все государственные органы выполняли свои задачи. Одновременно все граждане
имеют возможность отстаивать всеми законными способами свои
права и свободы (ст. 45, п. 2), активно добиваться выполнения госорганами возложенных на них полномочий (ст. 32, 33), всемерно
содействовать им в этом. Подавляющее большинство госорганов и
граждан функции по охране правопорядка и законности выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач. Мы далее рассмотрим здесь ту ветвь власти и те органы, которые существуют только или главным образом для выполнения
государственной обязанности – охраны правопорядка.
Правопорядок, установленный Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни
и деятельности, отношений государства и общества, российских
граждан и иных лиц, проживающих в России, в значительно большей мере, чем другие ветви госвласти, может и должна охранять
судебная власть.
Судебная власть – это право, возможность и способность специально создаваемых государственных учреждений – судов оказывать
воздействие на поведение людей и социальные процессы конкретноопределенными юридическими мерами, установленными законами.
Из этого определения следует, что:
1) судебная власть может реализоваться только специально создаваемыми госучреждениями – судами;
2) у этих госорганов есть свой, присущий только им способ воздействия – судебное разбирательство при принятии общеобязательного судебного решения;
3) применяют они конкретно-определенные, зафиксированные
в законе средства, меры воздействия.
Усмотрение, произвольность в решении судебных дел не допускаются. Указанные признаки взаимозависимы, взаимосвязаны и
только в совокупности отражают сущность судебной власти.
Будет ошибкой сведение судебной власти к суду как госоргану
(«судебная власть – это суд» – тезис неверный).
Свидетельством низкого уровня правовой культуры является
отождествление судебной власти с должностными лицами, работающими в судебных учреждениях. Власть олицетворяют не лица,
а осуществляемые, исполняемые ими функции и полномочия, соответствующие должности.
42
Ошибкой будет и сведение судебной власти к какому-то одному
из видов судебной деятельности. Судебная власть – полифункциональна.
Правосудие – важнейшая функция, доминирующая – «правосудие осуществляется только судом» (ст. 118 Конституции РФ), но
не единственное проявление судебной власти. Судебная власть и
правосудие – понятия родственные, но не тождественные.
Важной общественно значимой задачей судебной власти является сдерживание, уравновешивание двух других ветвей власти в соответствии с принципом разделения государственной власти (ст. 10
Конституции РФ). В рамках этой задачи для правоприме-нительной
практики характерна и такая функция судебной власти, как ограничение и контроль за деятельностью госорганов по исполнению законов, реализации интересов общественных организаций и граждан.
В качестве одной из функций судебной власти может рассматриваться толкование правовых норм. Формой толкования права являются решения Конституционного Суда РФ, руководящие разъяснения Верховного Суда РФ, издаваемые в виде постановлений
данных судов и обязательные не только для судебных, но и для всех
иных госорганов, юридических и физических лиц как участников
правоотношений.
Функцией судебной власти является официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение. Так, только суд может признать умершим безвестно отсутствующее лицо, установить
наличие родственных и фактических брачных отношений.
Перечисленные функции судебной власти носят внешний характер. Наряду с ними могут быть выделены и внутренние функции,
обращенные главным образом к системе судебных органов. В их
числе: судебный надзор за решением судов, судебное управление,
рассмотрение дисциплинарных проступков судей и др.
Судебная власть имеет статус независимой от других ветвей госвласти (ст. 120 Конституции РФ), осуществляется только при опоре на закон и подчинении только закону. Независимость судебной
власти обеспечивается финансированием из федерального бюджета
(отдельной строкой), несменяемостью и неприкосновенностью судей (ст. 121, 122 Конституции РФ).
Упомянутые в определении понятия судебной власти «возможность и способность» – это те многогранные полномочия судов, через которые и реализуется судебная власть. Большое социальное
значение имеет каждое из судебных полномочий:
43
конституционный контроль;
контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц;
обеспечение исполнения приговоров, иных судебных решений и
решений некоторых других органов;
разбирательство и разрешение дел об административных правонарушениях, подведомственным судам;
разъяснение действующего законодательства по вопросам судебной практики;
участие в формировании судейского корпуса и содействие органам судейского сообщества.
Указанные полномочия тесно связаны с правосудием, содействуют его надлежащему осуществлению и подкреплены правом
судебных органов на средства принуждения к исполнению принимаемых ими решений..
Суд – специфический орган государственной власти. Специфика проявляется не только в специфике судебных полномочий и сопровождающих их средств юридического воздействия, но также
в порядке формирования судов. Суды всех видов и уровней образуются с соблюдением установленной законом процедуры. Цель
данной меры (это одно из направлений судебной реформы) – установить систему гарантий, предупреждающих проникновение в судейский корпус некомпетентных и безнравственных людей и обеспечивающих беспристрастный отбор судей, способных профессионально грамотно и честно разрешать отведенные к их ведению
дела.
Специфика суда как органа судебной власти состоит также
в том, что для его функциональной деятельности установлены особые правила и процедура.
К настоящему времени сложились несколько вариантов процедур осуществления судебной власти, которые принято именовать
видами судопроизводства. К ним относятся судопроизводства:
1) конституционное;
2) гражданское;
3) арбитражное;
4) уголовное;
5) административное.
Все указанные виды судопроизводств, т. е. особые правила, процедуры судов, осуществляются при соблюдении следующих принципов:
44
коллегиальности рассмотрения дел, что не исключает в специально предусмотренных законом случаях единоличное рассмотрение;
состязательности и равноправия сторон, что подкрепляется конституционными положениями о презумпции невиновности
в уголовном процессе и праве на квалифицированную юридическую помощь;
гласности и равенства всех перед законом и судом.
Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц
с их компетенцией, полномочиями составляет судебную систему.
Согласно ст. 118, ч. 2 Конституции судебная система Российской
Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным
конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган, осуществляющий контроль за соответствием законов и иных
нормативных актов действующей Конституции. Впервые в РФ создан в 1991 г., был существенно реорганизован в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Основная функция Конституционного Суда – проверка соответствия Конституции РФ:
1) федеральных законов и нормативных актов высших федеральных органов государственной власти (Президента РФ, палат
Федерального Собрания, Правительства);
2) конституций и уставов, а также иных нормативных актов
субъектов Федерации, кроме тех, которые относятся к сфере их исключительного ведения (ст. 73 Конституции РФ);
3) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (имеются в виду как многосторонние федеративные договоры, так и двусторонние);
4) международных договоров РФ (проверке подлежат еще не
вступившие в силу).
Вторая функция Конституционного Суда – разрешение споров
о компетенции между федеральными органами государственной
власти («споры по горизонтали», например, между палатой Федерального Собрания и Правительством РФ), споров между этими органами и органами государственной власти субъектов РФ («споры
по вертикали»); споров между высшими государственными органами двух или нескольких субъектов РФ. В отличие от Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ Конституционный Суд
РФ не возглавляет систему нижестоящих судов. Основные прин45
ципы деятельности Конституционного Суда – независимость и
самостоятельность, гласность, коллегиальность, равноправие
сторон. Суд решает только вопросы права. Решения, принятые
Конституционным Судом, не могут быть куда-либо обжалованы и
тем более отменены или подтверждены. Они вступают в силу немедленно после их провозглашения. Акты (законы, решения, договоры и др.), признанные неконституционными, утрачивают силу
и не могут быть приняты вторично.
Верховный Суд Российской Федерации является высшей судебной инстанцией по окончательному разрешению гражданских и
уголовных дел, а также иных конфликтных ситуаций, связанных
с нарушением законов. В разных странах верховный суд имеет
разный конституционный статус и, соответственно, компетенцию. Конституция Российской Федерации в ст. 126 констатирует:
«Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и
иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет
в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по
вопросам судебной практики». Верховный Суд в пределах своих
полномочий рассматривает дела в качестве суда первой инстанции,
в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
В составе Верховного Суда действует также Президиум. Акты
Верховного Суда окончательны и дальнейшему обжалованию (опротестованию) в кассационном порядке не подлежат. Судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Судами субъектов Федерации – в пределах их компетенции
рассматриваются дела: а) в качестве суда первой инстанции, б) в кассационном порядке, в) в порядке надзора. Судьи назначаются Президентом по представлении Председателя Верховного Суда.
Городские (районные) народные суды – суд первой инстанции по
уголовным, гражданским и административным делам. Судьи назначаются Президентом по представлении Председателя Верховного Суда. В систему судов общей юрисдикции входят военные суды.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – судебный
орган по разрешению экономических и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами; осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их
деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики
46
(ст. 127 Конституции РФ). Арбитраж (франц. arbitrage) означает
третейский (т. е. внешний, объективный, беспристрастный) суд,
в котором спор решается судьей-посредником (арбитром); принят
в гражданских правоотношениях, спорте, разрешении международных конфликтов. Статус и порядок осуществления регулируются согласительными правовыми процедурами. В настоящее время
статус арбитражных судов определен в Конституции РФ, в Федеральном конституционном законе об арбитражных судах в Российской Федерации от 28 апреля 1995 г., в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, принятом 5 мая 1995 г.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации действует в составе: Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению
споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений;
судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений (рис. 1.6).
Устройство судебной системы включает в себя такие элементы,
как звено судебной системы и судебная инстанция.
Звеном судебной системы считаются суды, наделенные однородными полномочиями.
По этому признаку общие суды подразделяются на суды трех
звеньев, уровней:
основное звено: районные (городские, межмуниципальные) народные суды;
среднее звено: верховные суды республик, краевые, областные
суды, городские в Москве и Санкт-Петербурге, суды автономных
областей и автономных округов;
высшее звено: Верховный Суд РФ.
Подобным образом подразделяются военные суды, высшим
звеном которых является Военная коллегия Верховного Суда РФ.
С 1 июля 1995 г. стала трехзвенной и подсистема арбитражных судов (была двухзвенной).
Судебной инстанцией считается суд (или его структурное подразделение), выполняющий ту или иную судебную функцию, связанную с разрешением судебных дел.
Судом первой инстанции называют суд, который уполномочен
принимать решение по существу тех вопросов, которые являются
основными для данного дела. Исключение составляют федеральные арбитражные суды округов: им не дано право быть судами первой инстанции.
47
48
Военные суды армий,
соединений, флотилий и
гарнизонов
Районные, городские
и межмуниципальные
суды
Рис. 1.6. Схема судебной системы РФ
Военные суды округов,
видов Вооруженных Сил,
флотов, групп
Верховный суд РФ
Верховные суды
республик, краевые
областные, городские и
окружные суды
Конституционный
суд РФ
Судебная система
РФ
Арбитражные суды
субъектов РФ
Федеральные арбитражные
суды округов (всего 10
округов)
Высший арбитражный
суд РФ
Суд второй инстанции – кассационной – призван проверять
законность и обоснованность приговоров и других судебных решений, не вступивших в законную силу.
В системе общих и военных судов в этом качестве могут выступать все суды, кроме судов основного звена. В подсистеме арбитражных судов функции кассационных инстанций выполняют
федеральные арбитражные суды округов. В общих судах среднего
и высшего уровней образуются кассационные коллегии. Проверку
законности приговоров, вынесенных с участием присяжных и не
вступивших в законную силу, осуществляет кассационная палата
Верховного Суда РФ.
Широкое признание получил термин «надзорная инстанция».
Им обозначаются подразделения судов, наделенные правом проверять законность и обоснованность приговоров и иных судебных
решений, вступивших в законную силу. В системе общих судов в
таком качестве могут выступать президиумы судов среднего звена,
а также коллегии и Президиум Верховного Суда РФ. После принятия Закона об арбитражных судах в апреле 1995 г. российской
судебной системе вновь стал известен термин «апелляционная инстанция» – суды, уполномоченные повторно и в полном объеме рассматривать дела, по которым решение еще не вступило в законную
силу, а какая-то из сторон не согласна с ним и подала апелляционную жалобу.
Прокуратура Российской Федерации, в соответствии со ст. 129
Конституции РФ составляет единую централизованную систему с
подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; ее полномочия, организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. Закон о прокуратуре от 17 ноября 1995 г. позволяет более точно охарактеризовать
статус, функции и полномочия прокуратуры.
В механизме государственного аппарата России прокуратура –
функционально самостоятельный правовой институт, роль и общественное предназначение которого – обеспечение верховенства
закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод
человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов
общества и государства.
Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства, централизации, независимости от федеральных и местных органов власти
и гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).
49
Место прокуратуры в государственном механизме России находит свое предметное воплощение в ее функциях.
Основной функцией является прокурорский надзор – осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц – прокуроров по обеспечению точного
исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений,
привлечения виновных к ответственности.
При характеристике прокурорского надзора необходимо указать на существенные факторы.
1. Он распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. В этом
принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов
государственно-правового надзора и контроля (административного, экологического, санитарного и т. д.).
2. Прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти, высшими должностными лицами государства. Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово «суд» (Судебная палата по информационным спорам, третейские суды и т. д.).
3. Сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.
Согласно действующему законодательству прокуратура осуществляет надзор за:
1) исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами
субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а
также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами
государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями
коммерческих и некоммерческих организаций;
3) исполнением
законов
органами,
осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие;
4) исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест содер50
жаний задержанных и заключенных под стражу (пенитенциарной
системой).
Осуществляя свою деятельность, прокуратура не может подменять иные госорганы, вмешиваться в их оперативную деятельность.
Прокурорские проверки проводятся на основании поступивших
сообщений и имеющихся сведений о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.
Прокурорские полномочия делятся на две категории: по выявлению нарушений закона и устранению выявленных нарушений.
Выполняя свои правомочия по надзору, прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорного
объекта, иметь доступ к документам и материалам, требовать от
руководителей представления различных документов, проведения
проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
Решения прокурора могут принимать форму протеста, представления и постановления.
Прокурорский протест приносится на акт, нарушающий права
человека или гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт.
Прокурорское представление вносится в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение.
Генеральный прокурор руководит органами прокуратуры, издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные
для исполнения всеми работниками органов прокуратуры России,
и контролирует их деятельность. Назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации (по представлению Президента
РФ). Имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых по его
представлению Советом Федерации. Распределение обязанностей
между заместителями осуществляется Генеральным прокурором.
Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором по согласованию с органами госвласти сроком на
5 лет. Сообщения о назначении публикуются в печати.
В вышестоящих прокуратурах (кроме районных и приравненных к ним специализированных прокуратур) создаются коллегии
на правах совещательного органа. На основании их решений соответствующие прокуроры в пределах своей компетенции издают
приказы и другие акты.
51
В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о совете и его
состав утверждается Генеральным прокурором.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое правопорядок и какова роль судебной власти в его
обеспечении?
2. Дайте определение судебной власти и аргументируйте его.
3. Обоснуйте основные направления судебной реформы в России.
4. В чем специфика принципов деятельности, функций и полномочий суда как органа судебной власти?
5. Охарактеризуйте структуру судебной системы в Российской
Федерации, ее сущностные элементы.
6. Раскройте понятие прокурорского надзора как вида правоохранительной деятельности.
7. Каковы направления деятельности прокуратуры?
1.6. Конституционные и законодательные основы
государственной власти в субъектах Российской Федерации
В соответствии с Конституцией РФ в составе России первоначально находилось 89 субъектов. Среди них: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная
область и 10 автономных округов.
Все последнее десятилетие XX столетия можно охарактеризовать как поиск и становление системы новых политико-правовых
институтов на уровне регионального и местного управления.
В данной теме будет рассмотрена первая часть проблемы, связанная с региональными органами власти.
Понятие регион юридического определения пока не имеет.
В географическом смысле регион {лат. region – область) означает
пространственно-территориальную часть целого (государства, континента, человеческой цивилизации) с выраженной спецификой
культурно-этнической, религиозной, экономической жизни проживающего там населения. Государствоведы вкладывают в понятие «регион» следующее геополитическое содержание:
52
социотерриториальный комплекс в государстве, имеющий статус субъекта управления жизнедеятельностью составляющего его
населения;
целостная, пространственно-организованная форма общности
населения, объединенного многообразными связями (социальноэкономическими,
производственно-трудовыми,
культурноэтническими, бытовыми и др.) и политико-административным
центром;
Способ взаимосвязи и взаимодействия людей, объединенных
конкретно-специфической средой проживания и жизнедеятельности и реализующих свои права на основе политической автономии.
Автономия {гр. autos – сам и nomos – закон; autonomia – независимость, самоуправление) означает право законодательства. По
объему этого права, степени независимости различаются следующие виды автономии.
1. Политическая автономия, т. е. право на самостоятельное
осуществление государственной власти. Этим правом могут обладать все или большинство территориальных частей (регионов) государства, независимо от этнического состава населения. В таком
случае говорят об областной (территориальной) автономии.
2. Управленческая, административная автономия – это право
органов управления самостоятельно решать вопросы, вести дела в
рамках своей компетенции и прав, переданных им уполномоченными государственными органами. Иногда автономией называют
предоставляемое государством корпорациям, учреждениям, учебным заведениям право самостоятельно, в пределах закона нормировать характер своей организации и условия своей деятельности.
3. Культурно-национальная автономия означает предоставление национальным меньшинствам, не составляющим компактных
групп в населении страны, а то и вовсе разрозненным, живущим
вперемежку с другими этническими группами, прав и возможностей сохранять и развивать свои культурные традиции, язык, религию и др. При реализации конституционных прав и свобод эта
форма организации социальных отношений и процессов широко
используется в ряде европейских государств для обеспечения интересов национальных меньшинств. Распад СССР и создание на
его территории независимых государств сопровождались правовой дискриминацией национальных меньшинств, в том числе
русскоязычного населения. Культурно-национальная автономия,
53
осуществляемая в рамках демократического процесса, должна обеспечивать приоритет интересов и ценностей не только титульного
этноса, но и всех других национальных групп, составляющих государство. В многонациональной России также чрезвычайно важна
роль культурно-церковной автономии.
Конституция РФ всем 89 субъектам предоставила политическую
автономию, различные ее статьи предусматривают:
1) субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти по предметам своего ведения (ст. 73), т. е. вне
пределов ведения и полномочий РФ и совместного ведения;
2) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 ч.2);
3) республики имеют свои конституции и законодательства,
другие субъекты – свои уставы и законодательства (ст. 5 ч.2);
4) статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Он может быть изменен по
взаимному согласию (ст. 66 ч. 5);
5) статус субъектов Федерации не должен подрывать суверенитет России. Российская Федерация – единое государство, «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ст. 4 ч.1), Конституция РФ и федеральное конституционное законодательство имеют верховенство над законодательством
субъектов РФ по вопросам Федерации и совместного ведения, но на
территории субъекта РФ по вопросам его ведения приоритет имеет
региональное законодательство (ст. 76 ч.б).
На современном этапе развития международного сообщества,
межгосударственных и межнациональных отношений особо актуальной становится проблема государственного суверенитета.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 3) утвердила приверженность России идее суверенитета народа – «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ». И отсюда вытекает единственный логичный вывод – суверенитет государственный может быть только
у Российской Федерации, а не у ее частей. Суверенитет – у России,
политическая автономия – у ее субъектов.
В современной теории суверенитета выделяются его сущностные
признаки, концентрированно отражающие явление (суверенитет)
независимо от его носителя:
неотчуждаемость суверенитета (отчуждение означает государственный переворот, узурпацию власти);
54
его неограниченность (не может быть частичного, неполного суверенитета);
верховенство государственной власти, т. е. право на принятие
императивных общеобязательных решений и обеспечение их исполнения всеми законными средствами, в том числе принудительными;
неделимость суверенитета;
неабсолютность – даже при самых жестких тоталитарных режимах невозможно вообразить абсолютное, неограниченное право
верховной власти на законодательство и управление обществом без
всякого его участия;
приоритет народного суверенитета над государственно-властным;
юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов.
Все эти принципы имеют огромное практическое значение. Их
реализация позволит найти, установить оптимальное, т. е. устраивающее всех субъектов, соотношение между суверенитетом России
и автономией ее частей.
Федеративное устройство как основа конституционного строя
России – это способ соединить, сочетать интересы: общие для всех,
(федерация), особенные (территориальные, национальные) субъектов – регионов и единичные (гражданина).
Установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации (ст. 72 ч.1, п. «н») и
осуществляется в соответствии с основами конституционного строя
России (ст. 77 ч. 1) и Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (октябрь 1999 г.). В законе:
1. Развернуты и конкретизированы конституционные принципы деятельности органов государственной власти всех трех уровней – федерального, регионального, местного (ст. 1 п. 1). К ним относятся:
а) государственная и территориальная целостность Российской
Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю
ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
территории Федерации;
55
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий
или большей их части в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
ж) самостоятельное осуществление органами госвласти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами
местного самоуправления.
2. Подтверждена приверженность идее демократии на уровне
принципа организации и ответственности органов государственной власти субъекта РФ за обеспечение прав граждан на участие в
управлении делами государства как непосредственно, так и через
своих представителей путем периодического проведения выборов,
референдумов, содействия развитию местного самоуправления на
территории субъекта РФ (ст. 1 п. 2, 3).
3. Подчеркнуты основа федеративных отношений и способ рационального государственного управления – разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали власти, а также возможность взаимного делегирования части своих полномочий, если это
не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ст. 1
п. 5, 6).
4. Указана возможность изменения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных конституционнозаконодательным способом, только путем внесения поправок либо
соответствующих изменений (дополнений) в соответствующие правовые акты (ст. 1 п. 4).
Систему органов государственной власти субъекта Федерации
составляют: законодательный (представительный) орган госвласти
субъекта РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта
РФ, иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Должность высшего
должностного лица субъекта РФ может быть установлена конституцией (уставом) субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функции составляет законодательное
56
регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также
самостоятельное решение вопросов организационного, правового,
информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (гл. II ст. 4 п. 7, 8; ст. 5 п. 1).
Полномочия законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ – обширны. К основным полномочиям (согласно гл. II ст. 5) относятся следующие:
установление порядка проведения выборов в органы местного
самоуправления на территории субъекта РФ, деятельности органов
местного самоуправления в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, обозначенных в конституции (уставе) субъекта РФ;
утверждение программ социально-экономического развития
субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа);
установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждение отчетов о расходовании средств из этих фондов;
установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и иных
организационно-правовых форм и пр.
Решение вопросов в рамках указанных полномочий оформляется законом субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ имеет право:
определять порядок деятельности указанного органа;
назначать на должность и освобождать от должности отдельных
должностных лиц субъекта РФ, а также оформлять согласие на их
назначение, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом)
субъекта РФ;
назначать дату выборов и референдума субъекта РФ в случаях,
предусмотренных законом субъекта РФ;
оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного
органа), а также решение о недоверии (доверии) руководителям ор57
ганов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых
на должность законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта РФ;
утверждать соглашение об изменении границ субъектов РФ;
назначать на должность судей конституционного (уставного)
суда субъекта РФ;
осуществлять наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ,
исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного
порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.
Решение вопросов в рамках перечисленных полномочий оформляется постановлением законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ.
Право законодательной инициативы принадлежит депутатам,
высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего
исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам,
общественным объединениям, а также гражданам, проживающим
на территории данного субъекта РФ (ст. 6 п. 1).
Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст. 6 п. 2).
Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые
за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии заключения указанного лица в срок не менее
14 календарных дней.
Закон предусматривает (ст. 9) порядок досрочного прекращения
полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
Полномочия могут быть прекращены досрочно в случае:
1) принятия указанным органом решения о самороспуске;
2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом
(руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ на
основании принятия законодательным органом нормативного правового акта, противоречащего актам высшей юридической силы,
принятым по предметам вне его компетенции, если такие противо58
речия установлены соответствующим судом, а законодательный
орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу
судебного решения.
Формы организации государственной власти в субъектах РФ,
т. е. государственные органы в статутных названиях, полномочиях, значительно различаются. Это особенно заметно в организации
законодательных органов в республиках и во многом объясняется
историческими и национальными традициями.
Способ формирования и политической ответственности правительств (глав администрации) – именно последнее и характеризует форму правления в конкретном регионе в рамках известных
трех моделей: президентской, парламентской или смешанной
(президентско-парламентской).
Сравнительный анализ конституций республик позволяет сделать выводы о том, что преобладающее большинство республик
установили смешанную форму правления (модель Российской Федерации) с институтом президента республики.
Вопросы для самоконтроля
1. Что вы вкладываете в понятия «регион», «региональные органы государственной власти»?
2. Назовите сущностные признаки суверенитета, раскройте содержание понятий «государственный суверенитет», «суверенитет
Российской Федерации».
3. Каковы общие принципы организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации?
4. Охарактеризуйте статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в совокупности его
компетенции, функций, полномочий.
5. В чем заключается специфика организации государственной
власти в субъектах РФ?
1.7. Местное самоуправление в системе
публичной власти
Местное самоуправление – один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития.
59
Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Только в отвлеченной теории
можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников и вся сфера частно-правовых отношений регулируется органами правительства. В жизни любое правительство в любой стране
в разной степени, но всегда старается привлечь представителей
общества к совместной работе со своими служащими.
Основой действительной силы государства, какова бы ни была
его форма правления и территориального устройства, есть самодеятельная личность, развитое гражданское общество. Помочь народу приобрести, выработать способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению. Поэтому
создать условия для развития самоуправления, самоустройства,
самодеятельности – в этом основная гуманистическая задача государственного союза.
Основные различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как: а) способ формирования местных властных
учреждений; б) характер их взаимоотношений с центральной властью; в) объем и содержание дел, им подведомственных.
Настоящая практика подтверждает, что природу местного самоуправления трудно однозначно определить. Порой затруднительно
бывает четко выделить собственно местные дела, отличные от государственных; деятельность органов местного самоуправления
отражает не только частно-правовой, но и публичный характер отношений в системах «субъект – субъект», «субъект – объект».
Понятие «местное самоуправление» можно рассматривать в следующих аспектах.
1. Право граждан на самостоятельное заведование местными делами. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что
местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью.
2. Основополагающий принцип конституционного строя и организации власти, который наряду с принципом разделения властей
(деление власти по горизонтали) определяет систему управления
как деление власти по вертикали. В ст. 12 Конституции РФ говорится, что в России признается и гарантируется местное самоуправле60
ние, что оно в пределах своей компетенции и полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти. Итак, местное самоуправление,
как об этом говорится в ст. 3, 12, ч. 1 ст. 16 Конституции РФ, составляет основу конституционного строя Российской Федерации.
3. Способ осуществления народом принадлежащей ему власти,
предполагающий выборность органов местного самоуправления и
ответственность их перед населением. В ч. 1–2 ст. 3 Конституции РФ
закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником
власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления;
4. Форма народовластия. Самоуправление предполагает воздействие на поведение и отношения людей, что невозможно без
власти. Органы местного самоуправления – носители местной (муниципальной) власти.
5. Деятельность граждан по самостоятельному разрешению
вопросов местного значения непосредственно или через органы
местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления
имеет цель объединения людей, превращение их в общность с близкими интересами, людей, не только совместно проживающих, но и
совместно действующих.
6. Образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства.
7. Показатель степени развития демократии, зрелости общества, характеризующий способность общества к самоустройству,
самоопределению, самодеятельности.
Все сказанное подкрепляет наш исходный методологический
тезис о том, что развитие местного самоуправления – это проблема, непосредственно затрагивающая жизненно важные интересы
практически всего населения государства.
При рассмотрении местного самоуправления необходимо различать сущностные признаки (т. е. то, без чего оно не может состояться) и содержательные характеристики, раскрывающие качественное состояние и внешнее проявление его политико-правовой природы. С этих позиций рассмотрим атрибуты и критерии местного
самоуправления.
Атрибуты (от лат. attributum – присовокупленное) – неотъемлемое свойство субстанции, существенный признак, необходимая
принадлежность предмета.
61
Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются:
территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет,
местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные
нормативные акты. При отсутствии какого-либо из них некорректно, видимо, говорить о наличии реального самоуправления.
Критерии (гр. kriterion – мерило) проявляются при проверке на
практике теоретических и законодательных положений. Выделим
хотя бы несколько основных критериев местного самоуправления.
1. Достаточная законодательная урегулированность и оформленность территории муниципального образования, порядка выборов и организации самоуправления, наличие правовой базы для
нормативной, финансово-бюджетной, социальной и другого рода
деятельности органов местного самоуправления, механизма ответственности (политической, юридической, нравственной) институтов муниципальной службы за результаты деятельности.
2. Осуществление управления в интересах населения и при непосредственном участии самого населения, наличие реальных
организационно-правовых возможностей для этого.
3. Четкая определенность, урегулированность предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, их должностных лиц.
4. Обеспеченность местного самоуправления собственными ресурсами в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.
5. Наличие достаточного уровня правосознания и гражданственности у населения, что проявляется в соблюдении законопорядка и
активном участии в решении общих дел, проблем.
6. Преобладание методов политико-организационного воздействия над административно-принудительными мерами и средствами.
7. Люди, живущие в каком-нибудь небольшом городке, деревне,
не должны в решении своих насущных проблем зависеть от какогото начальника в большом городе. Доступность и открытость власти
местному сообществу – таков еще один, если не главный, показатель реального самоуправления, понятный каждому, даже не очень
образованному обывателю.
В Конституции Российской Федерации концепция местного самоуправления приняла завершенный вид.
62
Статья 12 Конституции РФ закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения.
1. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
Эти положения в Конституции РФ означают признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих
публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.
3. Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов
государственной власти, но осуществляют публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления
подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления (выделено автором).
Конституционные положения получили развитие в Федеральном
законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Одновременно с этим законом действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации».
По совокупности правовых норм можно выделить основополагающие принципы организации и функционирования местного самоуправления:
приоритет прав и свобод человека;
организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;
взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью
исполнительной власти;
наличие у местного самоуправления собственной компетенции;
осуществление местного самоуправления на основе соблюдения
иерархии (по юридической силе) нормативных правовых актов:
Конституции РФ, законов Федерации, субъектов РФ, собственных
уставов муниципального образования;
63
самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;
гарантии местного самоуправления при условии их финансовой,
организационной самостоятельности;
ответственность перед государством и населением (двойная).
В качестве фундаментального основания института местного
самоуправления в РФ служит конституционный принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым
находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.
Юридической характеристикой муниципального образования
является его статус как территориальной (а не административнотерриториальной) единицы субъекта Российской Федерации,
что означает признание муниципального образования субъектом
права.
Вопросы местного значения в законе понимаются (ст. 1 ч. 3 п. 1)
как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования, отнесенные к таковым
уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов
Российской Федерации. Юридической характеристикой вопросов
местного значения является их определение в п. 1 ст. 6 Федерального закона как предмета ведения муниципальных образований.
Современная концепция местного самоуправления в законодательстве на федеральном уровне России основана на принципе децентрализации публичной власти, являющемся частью более широкой политико-правовой доктрины, согласно которой государство
(в данном случае – субъект РФ) является объединением самоуправляющихся территориальных единиц (ассоциаций жителей), неким
центром, вырабатывающим лишь нормы, единые для всех, обеспечивающим стабильность и целостность этого объединения, общие
для всех ассоциаций социальные, политические и экономические
стандарты, защиту прав личности.
Практика самоуправления показала, что независимость органов местного самоуправления поддерживается не только установлением норм, непосредственно регламентирующих их собственную
деятельность. Местная автономия как принцип независимости и
жизнеспособности органов местного самоуправления гарантируется также нормами, регулирующими их отношения с государственными федеральными и региональными властными структурами.
64
Муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти (власти в обществе) и социальной (власти общества). Муниципальная власть – это система
властеотношений, которая существует в пределах муниципального
образования, основана на нормах права и реализует функции местного самоуправления.
Однако противопоставление муниципальной власти и государственной власти неуместно. Напомним, что территория местного
сообщества есть государственная территория; местные жители –
граждане государства; статус местного самоуправления защищается
органами государственной власти; местные дела решаются, хотя и
самостоятельно, но в контексте единой государственной политики.
Относительная зависимость органов самоуправления проявляется и в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них.
Поиск эффективных форм и способов надзора и воздействия составляет одну из проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти.
Правовые основы развития местного самоуправления в Российской Федерации в обобщенном виде показаны на рис. 1.7.
Органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти
В ведении местного самоуправления находятся
вопросы местного значения, владения,
пользования и распоряжения муниципальной
собственностью
Конституционные
основы местного
самоуправления
Структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно
Местное самоуправление осуществляется
гражданами путем референдура, выборов, других
форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие органы местного самоуправления
Органы местного самоуправления формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет,
устанавливают местные налоги и сборы,
осуществляют охрану общественного порядка
Рис. 1.7. Принципы организации местного самоуправления и его функции
65
Вопросы для самопроверки
1. Обоснуйте ваше понимание муниципального самоуправления, его политико-правовой природы.
2. Каковы атрибуты, критерии и ваша оценка состояния местного самоуправления в современной России?
66
2. Институциональная подсистема
системы исполнительной власти
2.1. Организационно-правовые формы
исполнительной власти на федеральном уровне
Институциональная подсистема (компонент) государственноадминистративного управления представляет собой совокупность
государственных органов исполнительной власти и управления,
которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют государственноуправляющее воздействие с целью исполнения законов.
Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков.
Признаки организующего характера отличают исполнительную
власть как управляющее воздействие и практическую деятельность
по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в
организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит
порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных
условиях.
Управляющее воздействие универсального характера проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество.
Управляющее воздействие имеет не только стимулирующий,
мобилизующий, но и административно-принудительный (в рамках закона) характер, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и
иные меры принуждения.
Управляющее воздействие предметного характера осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую
поддержку и пр.).
Особенностью организационной структуры исполнительной
власти является иерархическое строение госадминистративного
аппарата.
Собственно органы исполнительной власти – это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается
67
с избранием руководителей этих исполнительных органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах
местной администрации. Таким образом, сушностными признаками собственно органов исполнительной власти являются:
1) они создаются самим сувереном – народом на основе конституционных норм и в силу этого обладают «первичным» мандатом;
2) имеют правомочие учредительства государственных органов
(федеральных и иных органов исполнительной власти), государственных учреждений, публичных служб.
Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет
Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований – выборная администрация. Это институты исполнительной
власти, созданные на основе норм конституционного права.
Организация федеральных органов исполнительной власти
в Российской Федерации составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном
Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту
РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим
указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти.
Политическая практика в России свидетельствует, что с каждым
новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом, происходит реорганизация структуры федеральных органов,
т. е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний
эшелон исполнительной власти, а значит – всю систему управления.
Ниже приводится структура федеральных органов исполнительной власти.
1. Правительство Российской Федерации.
2. Федеральные министерства.
3. Государственные комитеты Российской Федерации.
4. Система исполнительной власти и управления.
5. Федеральные службы Российской Федерации.
6. Российские агентства.
68
7. Федеральные надзоры России.
8. Иные федеральные органы исполнительной власти.
В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.
Министерство (от лат. ministro – служу, управляю; англ.
ministry, office) – родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства. Впервые образованы в государствах Западной Европы в XVI в. В России
учреждены в 1802 г. в ходе административных реформ Александра I. Конституционно-правовой статус и фактическая роль министерств в госуправлении в разные времена и в разных странах существенно различаются.
Ныне министерства РФ – федеральные органы исполнительной
власти, проводящие государственную политику и осуществляющие
управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов
исполнительной власти. Министерства возглавляются министрами, входящими в федеральное Правительство РФ.
Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются положением о министерстве, которое
утверждает Президент РФ. Положение – сводный нормативноучредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права,
обязанности, ответственность органа управления.
Положения требуют своевременной корректировки, ибо не всегда данные правовые акты удается их составителям четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития отраслей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возложенных на органы управления тех или иных функций.
Кроме положения о министерстве целесообразно иметь регламент его деятельности. Опыт прошлых лет показал, насколько
полезно административное производство, включающее основные
процедуры, распорядок работы структурных подразделений, коллегий, определение четкого времени для подписания документов,
схемы распределения функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат министерства, ведение законопроектной деятельности.
Министр – руководитель министерства и ведомств, относится
к государственной должности категории А (политической должности). Он получает мандат {лат. mandatum – полномочие, на69
каз, поручение) от главы государства и Председателя Правительства, т. е. является членом команды политиков высшего уровня.
Одновременно министр – административное должностное лицо,
издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли. В каждом министерстве
создается коллегия – совещательный орган. В ее составе – министр (председатель), его заместители, руководящие должностные лица, ответственные работники. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами министра. Единоначалие, субординация – основные
принципы организационно-функционального построения министерства. К основным функциям и полномочиям министра относятся:
руководство формированием политики в своей сфере деятельности, за которую он несет ответственность;
принятие административных решений;
подготовка официальных документов общего характера;
контроль за расходованием финансовых и иных средств;
организация эффективной работы центрального аппарата и
в целом ведомства;
представительство организации во внешних связях.
Государственный комитет – федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а
также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Возглавляется председателем ГК (не входят в Правительство РФ).
Другие разновидности генеральных органов – федеральная
служба России, российское агентство, федеральный надзор России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель,
российское агентство – генеральный директор, федеральный надзор России – начальник. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам,
закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти –
Правительством РФ.
70
Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов исполнительной
власти утверждаются Правительством РФ.
Государственный комитет определяется как центральный орган
федеральной исполнительной власти, осуществляющий межотраслевое регулирование – но это лишь одна из функций управления.
Федеральные службы получили собирательную характеристику –
органы, осуществляющие специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Агентство
по характеру его компетенции целесообразно относить к государственным учреждениям, а не к отдельному виду организационноправовой структуры исполнительной власти.
Чаще всего, структурные подразделения, осуществляющие руководство в социально-культурной сфере, именуются отделами (отдел образования, культуры и т. д.), а действующие в области народного хозяйства – управлениями.
Необходимо развитие законодательства, регулирующего органы
управления, деятельность организаций, основанных на различных
формах собственности.
Организационная структура исполнительной власти – ее наиболее стабильный компонент и, как таковая, она должна менее
всего быть подвержена влиянию внешних факторов, иметь запас
прочности во имя устойчивости управленческих связей. Конечно,
при этом она должна гибко и оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию, адаптироваться в динамичной политической и
экономической системах. Следовательно, соотношение между стабильностью и изменчивостью (динамичное равновесие) – закон ее
развития, как, впрочем, любой системы. Здесь очень важно административные реорганизации проводить соблюдая меру.
Консультативные и координационные органы, как правило, не
являются юридическими лицами и материально-техническое обеспечение их деятельности возлагается на аппарат органа федеральной власти, руководитель которого возглавляет комиссию, а текущие
расходы производятся в пределах сметы, утвержденной на содержание этого органа. Принимаемые ими решения не должны являться
обязательными для всех органов, учреждений, граждан, действующих в сфере ведения вопросов, решаемых подобными комиссиями.
Государственный совет Российской Федерации создан на основе
Указа Президента РФ «В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»
71
от 1 сентября 2000 г. как совещательный орган, содействующий
реализации конституционных полномочий главы государства.
В круг его задач входит:
обсуждение имеющих особое государственное значение проблем,
касающихся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ
федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;
обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения)
органами власти всех уровней (федерального, субъектов РФ, местного самоуправления), их должностными лицами Конституции и
законодательства Федерации, указов и распоряжений Президента
РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение
соответствующих предложений Президенту;
содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами госвласти (по вертикали и горизонтали власти). Рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов
Президента, имеющих общегосударственное значение;
обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете.
В числе функций и полномочий Госсовета обозначена законопроектная деятельность в порядке законодательной инициативы
Президента РФ.
Вопросы для самоконтроля
1. Охарактеризуйте современную структуру федеральных органов исполнительной власти, разновидности их форм.
2. Что включает в себя понятие «правовой статус государственного органа»?
3. Какое место в системе государственных органов призван занимать Государственных совет Российской Федерации?
2.2. Структура исполнительных органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации
Исполнительная власть в субъектах РФ – это часть единой государственной власти Федерации. У нас единое государство – Рос72
сийская Федерация, есть совокупность полномочий государства, а
значит, нужен обеспечивающий их единый государственный механизм, в котором различные его части (государственные органы на
всех уровнях управления) выполняют в совокупности политические, социально-экономические и иные задачи и для этого наделяются определенной компетенцией и полномочиями, т. е. действуют
от имени и по поручению единого государства.
В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти имеют приоритетное значение
в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет
их доминирующее положение, однако вхождение в единую систему
органов исполнительной власти России (ст. 77 ч. 2), осуществление
ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их
ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие
в осуществлении исполнительной власти главой администрации.
Конституция РФ термин «администрация» по отношению к
исполнительной власти субъектов РФ не использует, возлагает ее
функции на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуры, ни характера отношений с иными органами
власти региона. Все вопросы ее организации признаны компетенцией субъектов РФ.
Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории
задач социально-экономического развития, исполнение законов
Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ,
связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Администрация (правительство)
субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение
представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом,
относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой,
культурной, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей
компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и
иными актами компетентных органов.
73
Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства).
Для осуществления своей компетенции многие администрации
разрабатывают и утверждают схемы управления областью. В областной администрации, как правило, представлены следующие
управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам
инвестиций, сельского хозяйства; комитеты: по архитектуре и
строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороне, мобилизационной подготовке и ликвидации
последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле,
внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства,
здравоохранению, образованию, культуре и др. Всего 25–30 комитетов.
Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя
моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и
коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего
должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.
Губернатором (от лат. gubernator – рулевой, правитель) в дореволюционной России именовали назначаемое императором высшее
должностное лицо в губернии. В Российской Федерации термин
стал официально использоваться в начале 1990-х годов для обозначения руководителей органов исполнительной власти – выборных
или назначаемых. Существенным отличием власти современного
губернатора стал ее демократический источник – выборное начало. Однако отчетливо заметно стремление некоторых политиков и
представителей регионов вновь возвратиться к обсуждению вопроса о назначении на должность глав субъектов РФ. Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью,
обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации,
бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех
форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития.
К полномочиям губернатора относится:
право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;
отлагательное вето на законы;
74
исключительное право внесения законопроектов по бюджету,
планам социально-экономического развития региона, структуре
администрации и др.
Уставы предусматривают механизм, сдерживающий власть губернатора: право представительного органа на утверждение заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий
главой администрации (случаи обговариваются в уставе) и др.
Уставы краев и областей, закрепляя единоначалие в осуществлении исполнительной власти губернатора, его ведущую роль,
наделяют губернатора правом представлять интересы региона за
его пределами, подписывать от имени субъекта договоры и соглашения. Все это усиливает внимание к статусу единоличного главы
администрации, будирует дискуссию об установлении более тесной
связи с федеральным Правительством.
Практика строительства федеративных отношений, организации
управления на уровне субъекта Федерации выявила остроту проблемы взаимодействия федеративного Центра и регионов, правового
механизма восстановления вертикали исполнительной власти.
В отношении высшего должностного лица субъекта РФ мерой
ответственности является отставка Президентом РФ. Закон предусматривает полномочие Президента обращаться в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов
РФ. В случае возникновения разногласий Президент использует
согласительные процедуры, а в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда. Институт ответственности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливает такие же процедуры,
как и в адрес законодательного органа, но в более жесткие сроки:
2 месяца для исполнения решения суда, 2 месяца на выполнение
указа президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица. Этот срок предусматривает возможность обращения высшего должностного лица субъекта РФ в соответствующий суд для разрешения спора. Президент
вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора временно отстранять от должности высшее должностное лицо
в случае предъявления указанному лицу обвинения в соверше75
нии тяжкого преступления (в порядке, установленном уголовнопроцессуальным законодательством РФ). Указ Президента РФ об
отрешении от должности высшего должностного лица вступает в
силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Высшее должностное лицо вправе обжаловать Указ в течение 10 дней,
а Верховный Суд должен рассмотреть жалобу не поздние 10 дней со
дня ее подачи.
Законом особо подчеркивается ответственность за принятые
нормативные правовые акты, признанные и до вступления в силу
настоящего Федерального закона соответствующим судом противоречащими Конституции РФ, федеральному законодательству; дан
срок для исправления ситуации – 6 месяцев.
Восстановление единой вертикали исполнительной власти – не
самоцель, а средство стабилизации общественно-политической
системы, сохранения управляемости в стране, а значит – государственности. Очевидно, на это ориентирована и такая новация в государственном строительстве, как создание нового уровня государственного управления – окружного. Предысторией его возникновения послужило образование межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в границах крупных экономических
районов. Проявилась тенденция к самоорганизации органов исполнительной власти субъектов РФ. Слабость федерального Центра,
которая сказывалась в частой смене председателей Правительства
РФ, руководителей ключевых министерств, ведомств, порождала у
администрации субъектов РФ желание утвердить полную самостоятельность. Экономическая кризисная конъюнктура, стрессовые
ситуации, в которых находились регионы, толкали их на создание
своей мини-экономики и правового поля, защищающего регион,
установление своих правил игры.
Ассоциации формировались на основе договора и регистрации
устава. Руководящий орган – совет ассоциации, состоящий из глав
законодательной и исполнительной властей субъектов РФ. Созданные с целью горизонтальной кооперации регионов, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия не способствовали укреплению исполнительной власти по ее вертикали.
В рамках крупных регионов формировались территориальные
органы федеральных министерств и госкомитетов. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти созданы
с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий
федеральных органов в регионах и в соответствии со ст. 78 ч. 1
76
Конституции РФ. Их содержание осуществляется за счет средств
федерального бюджета, предусматриваемых на государственное
управление или по другим статьям бюджета. Положение о территориальном органе утверждается соответствующим министром и
предусматривает реальное осуществление принципа субсидиарности в управлении (участие в осуществлении управленческих
функций между федеральными и территориальными органами
управления). Территориальный орган действует в соответствии со
своей компетенцией на территории одного или нескольких субъектов РФ (территория региона). Территориальный орган – это орган госадминистративного управления, действующий на основе
базового тематического законодательства и нормативных актов
соответствующего органа исполнительной власти. Главная задача
территориального органа – обеспечить реализацию госуправленческих актов, контроль за правозаконностью региональных органов
в рамках компетенции, сблизить руководство федерального уровня
с деятельностью местных органов и ассоциаций в установленной
сфере.
2.3. Развитие государственно-административного
управления
Поиск форм и методов упорядочения вертикали исполнительной власти привел политическое руководство страны к идее создания семи федеральных округов и реорганизации института полномочных представителей президента в регионах РФ. Придание
статуса федерального округа семи крупным межрегиональным
образованиям завершило процесс формирования нового уровня
государственно-административного управления, приближения федеральной власти к потребностям и интересам регионов.
Ниже приводятся перечень федеральных округов и их состав
(утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., № 849).
Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская
область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область,
г. Москва.
77
Центр федерального округа – г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия,
Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область,
Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская
область, Новгородская область, Псковская область, г. СанктПетербург, Ненецкий автономный округ.
Центр федерального округа – г. Санкт-Петербург.
Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч, КарачаевоЧеркесская Республика, Республика Северная Осетия – Алания,
Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край,
Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.
Центр федерального округа – г. Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан,
Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Ча-ваш
республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, КомиПермяцкий автономный округ.
Центр федерального округа – г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, ХантыМансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный
округ.
Центр федерального округа – г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский
край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область,
Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский
Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.
Центр федерального округа – г. Новосибирск.
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область,
Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область,
Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.
78
Центр федерального округа – г. Хабаровск.
Изменение в структуре управления страной обусловило очередную реорганизацию института полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. Созданный в 1993 г., он мыслился
как временная структура для обеспечения вертикали исполнительной власти.).
Полпреды, реализуя полномочия, данные им по Положению
«О полномочном представителе Президента Российской Федерации
в регионе Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 9 июля
1997 г. № 696), дублировали исполнительную власть или осуществляли контрольно-надзорные функции, или просто информировали Президента – в зависимости от личностных черт полпреда, его
отношений с местной властью. Указом Президента РФ от 13 мая
2000 г. № 849 «В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений» институт полпредов Президента в регионах
преобразован в институт полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах. Утверждено новое
Положение.
Статус полпреда в федеральном округе определен как статус федерального государственного служащего в составе Администрации
Президента. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации, подчиняется непосредственно
Президенту и подотчетен ему, назначается на срок, определяемый
Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом
своих полномочий.
Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по
реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых
Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных
докладов об обеспечении национальной безопасности в федераль79
ном округе, а также о политическом, социальном и экономическом
положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на
него задач осуществляет следующие функции:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов
исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных
органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской
Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями
экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации
программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если
назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или
федеральными органами исполнительной власти;
организует контроль за исполнением федеральных законов,
указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федераций,
за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа
или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах
этого округа;
принимает участие в работе органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организует по поручению Президента Российской Федерации
проведение согласительных процедур для разрешения разногласий
между федеральными органами государственной власти и органа80
ми государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.
Новая административная реформа вносит серьезные изменения
в государственное устройство. Идет выстраивание вертикали власти от Президента через полномочных представителей в округах к
территориальным органам, чтобы иметь возможность контролировать, как реализуются функции, принадлежащие Центру.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие задачи и функции призвана обеспечить администрация
субъектов РФ?
2. Какими моделями представлена структура администрации в
различных субъектах РФ?
3. Усматриваете ли вы двусмысленность статусного положения
высшего должностного лица субъекта РФ и какие решения можете
предложить?
4. Какие меры предусмотрены ФЗ №106 по восстановлению правопорядка в нормотворческой сфере? Разделяете ли вы позицию
федерального законодателя?
5. В чем, на ваш взгляд, суть административной реформы по созданию федеральных округов?
81
3. Органы местного самоуправления:
структура, полномочия, степень ответственности
3.1. Структура и полномочия органов
местного самоуправления
Местные органы ближе всего к населению. И от того, какие права и ответственность они имеют, как они взаимодействуют с рядовыми гражданами и гражданским обществом, зависят во многом
образ государства, его авторитет.
Вопросы структуры и полномочий органов местного самоуправления – это часть более общей темы – организационные основы
местного самоуправления, которая включает, в том числе, установление границ муниципальных образований, законодательное
определение порядка признания, упразднения или объединения
муниципальных образований.
Правовой статус органов местного самоуправления (далее МСУ)
определен федеральной Конституцией, ст. 12 которой признает,
что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти (т. е. речь идет о двух подсистемах управления обществом через госорганы МСУ), а также Законом
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации» (в ч. 2 ст. 14 закрепляется обязательность наличия только выборных органов). Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями; в ч. 3 ст. 16 Закона предусматривается возможность вхождения
главы муниципального образования, избранного непосредственно
населением в состав представительного органа МСУ с правом председательствовать на его заседаниях. Все это означает возможность
совмещения представительных, контрольных, исполнительнораспорядительных и иных функций в одном органе.
Структура органов МСУ в соответствии со ст. 131 Конституции
РФ и ч. 6 ст. 14 названного закона определяется населением самостоятельно. Здесь важны два момента.
1. Образование органов МСУ, назначение должностных лиц
МСУ органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17 ч. 3).
2. Целесообразность применения принципа разделения властей
на уровне муниципалного образования определяется самим мест82
ным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.
Органами МСУ являются: представительный орган МСУ, глава
муниципального образования (далее МО), исполнительный орган
МСУ.
Подчеркнем, что недопустимо органами МСУ определять собрания, сходы, выборы глав администрации – здесь уместно говорить
о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную
ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой МСУ. Сущностными чертами органов МСУ являются:
органы МСУ есть способ децентрализации власти и управления,
это принцип, признак и критерий демократизации и демократии;
органы МСУ обеспечивают самостоятельное решение от имени и
по поручению граждан вопросов местной жизни, т. е. правомочны
принимать властно-управленческие решения, действующие на территории данного муниципального образования;
в отличие от государственных органов наиболее приближены
населению города, района, иного МО, его проблемам;
не обладают, как госорганы, правовыми полномочиями и соответствующим аппаратом принуждения, необходимым для проведения в жизнь государственной воли;
в отличие от госорганов по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административноправовые отношения. Вертикальная подчиненность возникает только при выполнении органами МСУ государственных полномочий;
требования оперативности, быстрого реагирования на изменяющиеся условия жизни, потребности населения, необходимость решения самых сложных социальных проблем – специфика деятельности органов МСУ;
необходимость непрерывного взаимодействия с органами государственной власти и управления – обязательное условие плодотворности работы органов МСУ;
существует большое разнообразие организационно-правовых
форм, используемых на местном уровне.
Таким образом, обособленные административно и организационно органы МСУ – это самостоятельное, но все же органичное зве83
но в общей системе управления обществом, общественными делами, т. е. государственного управления.
В России сложность становления и развития МСУ в значительной степени обусловлена масштабностью этой задачи. В настоящее
время юридически оформлено более 14 тыс. муниципальных образований. Представительные органы МСУ сформированы почти
в 13 тыс. образований, при этом в 80 субъектах РФ они сформированы в полном составе. Избрано свыше 113 тыс. депутатов, около
13 тыс. должностных лиц МСУ.
Российское федеральное законодательство вполне соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении, ст. 6. п. 1 которой предусматривает: «при соблюдении более общих положений, установленных законом, органы местного самоуправления
должны иметь полномочия по установлению своих внутренних
административных структур для того, чтобы их приспосабливать
к своим специфическим потребностям для обеспечения эффективного управления». Существуют попытки классификации основных
организационно-правовых форм МСУ с целью учесть особенности
и специфику основных моделей МСУ (См.: Бабичев КВ. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации //
Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва. 31 октября
1998 года. М., 1998. С. 7).
1. Форма «сильный совет – слабый мэр». В рамках этой модели
представительный орган избирает из своего состава исполнительный орган (главу МСУ), обладает большим объемом прав в сфере
управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно
в вопросах назначения на должности. Мэр исполняет в основном
представительские и оперативно-исполнительные функции, имеет
ограниченные права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен Совету.
2. Форма «сильный мэр – совет». Для этой модели характерно
избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может
быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов совета. Исполнительная и представительная власть существует
как самостоятельные и равнолегитимные ветви.
3. Форма «совет – управляющий». Эта модель отражает стремление к деполитизации МСУ, устранению коррупции, авторитарно84
го правления. Управляющий (администратор, менеджер) – профессионал в сфере социального управления, политически нейтральная
фигура, назначается и увольняется советом, чаще – по результатам конкурса. Недостатком модели является невозможность или
затруднительность влияния населения на политику, проводимую
управляющим.
4. Форма комиссий, которые образуются из выборных депутатов
совета – уполномоченных, каждый их которых управляет какимлибо отделом; наличие высшего должностного лица не предусматривается. Достоинством этой модели можно признать возможность оперативного принятия решений в виду отсутствия разделения властей, а недостатком – бесконтрольность, недостаточную
компетентность из-за отсутствия профессионального опыта, возможность отстаивания комиссионерами интересов только своих
отделов, дестабилизации управления.
5. Комбинированная форма: «сильный совет – сильный мэр –
управляющий». Управляющий (главный администратор) подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего
обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на политику МСУ, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра (а именно он назначает и снимает
управляющего), они тем самым голосует за сохранение или замену местной администрации. В рамках этой модели и представительный и исполнительный орган (мэр) избираются населением.
Существует опасность чрезмерного усиления исполнительных
органов МСУ, что проявляется в сокращении численности представительных органов, а значит уменьшении числа комиссий, которые ими создаются, т. е. некоторые направления деятельности
исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля
советов, наделении исполнительных органов правом вето, которое
бывает трудно преодолеть, сужением компетенции представительных органов МСУ.
Должность главы муниципального образования, как правило,
предусматривается в уставах МО, но его функции, наименования и
место в системе органов МСУ различаются.
Глава – высшее должностное лицо МО, представляет его, возглавляет на принципе единоначалия местную администрацию.
Анализ уставов муниципальных образований позволяет выделить следующие подходы:
85
1) глава МО является председателем представительного органа
МСУ, не будучи депутатом, и главой местной администрации;
2) будучи избранным депутатом, глава МО является председателем представительного органа МСУ и возглавляет местную администрацию;
3) глава МО, являясь главой местной администрации и представляя МО, может председательствовать на заседаниях представительного органа в отдельных случаях.
В большинстве уставов МО закрепляется необходимость подписания нормативно-правовых актов, принятых представительным
органом, главой МО. При этом в одних уставах предусматривается
право отлагательного вето, в других – нет.
Функции и полномочия главы МО состоят в следующем:
организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет распределение кредитов при исполнении бюджета;
организует подготовку генерального плана развития территории МО;
принимает меры по обеспечению правопорядка;
осуществляет мероприятия по защите населения и территории
от чрезвычайных ситуаций;
не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу МСУ отчет о деятельности администрации;
назначает и освобождает других руководителей администрации
и муниципальных предприятий;
определяет структуру, штаты администрации и вносит их на
утверждение представительному органу МСУ;
от имени администрации заключает договоры и соглашения с
различными структурами;
издает постановления и распоряжения;
осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции
в рамках своей компетенции.
Как правило, уставы МО предусматривают определенные ограничения для главы муниципального образования. Он не имеет права:
состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;
состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций;
получать любые доходы, в том числе единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности либо действу86
ющих на соответствующей территории или связанных с местным
бюджетом получением из него средств для своей деятельности, налоговыми либо иными финансовыми льготами, кроме авторского
гонорара, вознаграждения за научно-педагогическую и иную творческую деятельность;
участвовать в предпринимательской деятельности;
занимать оплачиваемые должности в других госорганах, общественных объединениях, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях.
Полномочия главы МО могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:
1) на основании личного заявления о сложении полномочий;
2) выезда на постоянное место жительства за пределы МО;
3) его отзыва избирателями;
4) утраты им гражданства РФ или приобретения двойного гражданства, подданства;
5) его смерти.
Кроме выборного главы МО по усмотрению местных сообществ,
выраженному в уставе МО, создаются другие исполнительные органы администрации МО, ее структурные подразделения.
Местная администрация является юридическим лицом, а значит:
имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;
может от своего имени приобретать собственность и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;
может являться истцом и ответчиком в суде;
имеет гербовую и иные печати, штампы, бланки, расчетные и
иные счета в банковских учреждениях.
В структуре исполнительных органов МСУ важную роль могут
играть коллегии администрации – консультативный совещательный орган, образуемый при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений или ином составе.
Коллегии созываются для обсуждения и принятия долгосрочных
или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.
Решения коллегии оформляются постановлением главы МО, подписываются главой администрации и его заместителем, проводящим заседание коллегии.
Представительные органы МСУ. Потребность в них появляется в связи с фактическим ростом жителей муниципальных образо87
ваний и невозможностью осуществлять процесс принятия решений
непосредственно всеми жителями.
В действующем законодательстве закрепляются критерии образования представительного органа: избрание непосредственно
населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного
права при тайном голосовании; представление интересов жителей
соответствующей территории.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления...» численный состав представительного органа МСУ определяется уставом МО, зависит от размеров МО, исторических, региональных и национальных, иных традиций и колеблется от 5 до 60 членов. Как правило, он составляет
10–35 депутатов.
Наименования представительного органа МСУ также различные: думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания
представителей, собрания районных уполномоченных, земские собрания и др.
В исключительном ведении представительных органов МСУ
(ст. 15 ФЗ) находится:
принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО,
предусмотренных уставом МО;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их выполнении;
установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов МСУ и должностных лиц
МСУ, предусмотренных уставом муниципальных образований.
В уставах дополнительно закрепляются следующие полномочия
представительных органов МСУ: назначение даты выборов главы
МО; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений;
передача отдельных полномочий МСУ органам госвласти и территориального общественного самоуправления; дача согласия на назначение должностных лиц МСУ; утверждение структуры местной
администрации; выражение недоверия главе МО; досрочное прекращение полномочий депутатов; назначение местного референдума; учреждение СМИ; принятие решений о переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории
МО; учреждение почетных званий; другие полномочия.
88
Местные органы несут ответственность за свою нормотворческую и правоприменительную деятельность перед населением муниципальных образований и, в то же время, перед государством в
лице его надзорно-контрольных органов.
Существует несколько моделей связи депутата с представительным органом и избирателями:
1) депутат представляет партию и защищает в совете ее политическую программу, на основе которой был избран;
2) депутат защищает наказ избирателей, которые голосовали за
него – императивный мандат;
3) депутат представляет в совете и тех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздержались, защищает
общие экономические, социальные, политические интересы своего
округа;
4) депутат руководствуется только законом и совестью, после
избрания связь с избирателями отсутствует или ослабевает – свободный мандат.
В настоящее время в большинстве уставов муниципальных образований предусмотрен отзыв депутата и/или выборного должностного лица МСУ. Однако механизм отзыва детально разработан
в законодательстве далеко не всех субъектов РФ. В уставах МО также не регламентируется вся процедура. Обычно в уставах закрепляется, что основанием отзыва депутата является утрата доверия
населением, выраженная на референдуме.
Следует отметить, что термин «утрата доверия» не четко определен. Много вопросов вызывает и такое основание отзыва, как грубое нарушение Конституции РФ, действующего законодательства.
Инициатива об отзыве может исходить от граждан, проживающих
на территории соответствующего округа, депутатов представительного органа МСУ, избирательных объединений, выдвинувших данного депутата. Практически всегда инициатива об отзыве должна
подтверждаться сбором подписей в поддержку. Решение об отзыве
может приниматься тайным голосованием на собрании (сходе) избирателей соответствующего избирательного округа либо представительным органом МСУ.
Введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица с населением, повышение ответственности, но не на
ограничение деятельности депутата. Демократичный по своей природе механизм отзыва требует организационно-правовой обеспеченности.
89
3.2. Повышение ответственности должностных лиц
На повышение ответственности должностных лиц местного самоуправления и укрепление вертикали управления обществом
ориентирует Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»» № 107-ФЗ от
4 августа 2000 г. В законе предусматривается следующее.
1. Организация МСУ в городах федерального значения (Москве,
Санкт-Петербурге) будет регулироваться федеральными законами. Территории муниципальных образований будут устанавливаться в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, т. е. этот вопрос становится совместным ведением.
2. Усиливается контроль за нормотворческой деятельностью
органов МСУ. Субъект муниципального права, т. е. представительный орган МСУ или глава муниципального образования, издавший
нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим
Конституции РФ, другим актам высшей юридической силы, обязан: а) в установленный судом срок отменить данный нормативный
акт или отдельные положения акта, признанные не действующими,
и б) опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со
дня вступления решения суда в силу.
3. В случае неисполнения решения суда и при условии, что при
этом произошло (по признанию суда) нарушение, умаление прав
и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда,
представительный орган местного самоуправления может быть
распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.
4. Институт отрешения от должности предусматривает следующие процедуры:
Письменное предупреждение со стороны законодательного
(представительного) органа госвласти субъекта РФ по собственной
инициативе или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа госвласти
субъекта РФ);
Установлен срок (один месяц) после письменного предупреждения для принятия мер по исполнению решения суда, т. е. восстановлению правопорядка;
Если меры не приняты, то по истечении 1 месяца, но не позднее
6 есяцев со дня вступления в силу решения суда по поводу неправо90
мерности нормативного акта, осуществляется роспуск представительного органа МСУ или отставка главы местной администрации;
Роспуск осуществляется законом субъекта РФ или федеральным законом, а отрешение от должности – постановлением высшего должностного лица субъекта РФ либо Указом Президента РФ.
При этом законодатель оговаривает, что данное полномочие (отрешение от должности главы муниципального образования) не принадлежит главе муниципального образования – столиц и административных центров субъектов РФ.
5. Закон дал новое полномочие Президенту РФ: в случае, если
в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом МСУ не будут отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом недействующими, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу
проект федерального закона о роспуске представительного органа
МСУ. В такие же сроки (3 месяца) предусмотрены санкции в отношении главы МО, которого Президент отрешает от должности самостоятельно.
6. Соответствующим законом (федеральным или субъекта РФ)
о роспуске представительного органа МСУ предусмотрено одновременное назначение выборов. Такая же мера обязательна в соответствующем указе (постановлении высшего должностного лица субъекта РФ) по поводу отрешения от должности главы МО, назначение временно исполняющего обязанности главы МО до вступления
в должность вновь избранного (если иной порядок не установлен
уставом МО).
7. Субъектами инициативы отрешения от должности главы
местного самоуправления определены: законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ; высшее должностное
лицо субъекта РФ; Правительство РФ; Генеральный прокурор РФ.
8. Граждане вправе обжаловать роспуск представительного органа, отрешение от должности главы МСУ в соответствующий суд в
течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа
(постановления). Жалоба должна быть рассмотрена судом не позднее 10 дней со дня ее подачи.
В рассматриваемом Законе особо подчеркивается (ст. 2), что нормативные правовые акты местного уровня, признанные до вступления в силу настоящего ФЗ судом как противоречащие Конституции
РФ, актам высшей юридической силы, подлежат приведению в соответствие в течение 6 месяцев со дня вступления в силу настоя91
щего Закона. Нарушение данного установления влечет ответственность в соответствии с настоящим Законом.
3.3. Перспективная форма народовластия
Реальное народовластие немыслимо без воссоздания системы
территориального общественного самоуправления (ТОСМУ) – это
самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не
являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов,
кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые
им органы территориального общественного самоуправления.
В советский период органами общественной самодеятельности
именовались товарищеские суды, добровольные народные дружины (ДНД), жилищно-строительные кооперативы, садоводческие
товарищества и т. д.
Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления
и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. впервые введен
термин «органы территориального общественного самоуправления, который используется и теперь. В ряде регионов уже приняты
специальные законы о них. Например, в столице закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» принят 10 июля 1996 г. Вопросы организации и деятельности ТОСМУ
нашли также отражение в законах «О районной управе в городе
Москве», «О мэре и вице-мэре Москвы», «О контрольно-счетной
палате Москвы», в других нормативно-правовых актах.
Субъектом ТОСМУ является община самоуправления – добровольная, самоуправляемая, не имеющая фиксированного членства, некоммерческая организация, создаваемая по инициативе
граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою
ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через создаваемые ею
органы. Учреждается территориальная община МСУ в заявительном порядке по инициативе не менее 10 человек, которые информируют районную управу о дате проведения учредительного собрания, одновременно представляя на рассмотрение управе план
(схему границ) общины. В обязанности районной управы входит
92
рассмотрение в 10-дневный срок заявления и согласование границ
территории, которая может включать подъезд дома, группу домов,
улицу, квартал, микрорайон и другие части территории муниципального образования при условии, что они не выходят за административные границы района и не включают территорию других,
ранее созданных общин. Организационные основы включают собрание (конференцию) граждан – высший орган территориальной
общины, который формирует подотчетный ему исполнительный
комитет (совет) и контрольную ревизионную комиссию для проверки финансовой деятельности комитета (совета), контроля за
исполнением устава общины (если это предусмотрено решением
собрания или уставом). Собрание граждан устанавливает срок полномочий комитета и утверждает основные положения программы
работы: обеспечение развития инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения населением вопросов социальноэкономического развития микрорайона, укрепление реальных гарантий прав и свобод.
Органы территориальной общины могут обладать правом юридического лица; заниматься экономической деятельностью, т. е.
создавать в установленном порядке предприятия и организации,
удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству
и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных местным бюджетом средств
на их выполнение и собственных финансовых ресурсов; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий,
учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ; участвовать собственными ресурсами в создании и
деятельности финансово-кредитных учреждений на паевой (или
акционерной) основе, организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения потребностей населения; определять в соответствии со своим
положением или уставом штаты и порядок оплаты труда работников.
К собственности территориальной общины относятся денежные
средства и имущество, передаваемые ей органами МСУ, иными
субъектами, а также имущество, создаваемое ею за счет собственных средств. Порядок передачи предусматривается соответствующими договорами.
93
Финансовые ресурсы территориальной общины состоят из собственных, заемных средств, а также бюджетных средств, передаваемых по договору органами МСУ под определенные цели. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет отчислений от
доходов, создаваемых органами ТОСМУ предприятий и организаций, передаваемых органами МСУ бюджетных и внебюджетных
средств, добровольных взносов и пожертвований предприятий, организаций, учреждений и населения, других поступлений.
Органы ТОСМУ могут ходатайствовать перед органами муниципального образования о предоставлении отдельным категориям и
лицам льгот по уплате налогов и других платежей за счет местного
бюджета с учетом размеров отчислений, направляемых местными
плательщиками территориальным общинам, населению с целью
финансового обеспечения социально-экономического развития территории. Органы ТОСМУ могут распоряжаться объектами муниципальной собственности и финансовыми ресурсами, но использовать
их для двух целей: социально-экономического развития территории и улучшения условий жизни населения. Контроль за деятельностью органов ТОСМУ – социально-гражданский, осуществляемый населением, проживающим на территории общины.
Взаимоотношения территориальной общины с органами власти района (города) при передаче ей полномочий по вопросам
социально-экономической жизни местного населения строятся на
договорной основе, предусматривающей добровольное согласие
сторон. План социально-экономического развития района (города)
должен предусматривать поддержку органов территориального общественного самоуправления.
Компетенция ТОСМУ определяется уставом (положением), зарегистрированным в соответствии с Законом об общественных объединениях граждан.
В уставе (положении) определяются:
1) порядок разработки и принятия устава общины, границы территории общины, название органов ТОСМУ, их структура, порядок
избрания, роспуска, режим функционирования, компетенция (исключительная, совместно с местными органами власти и управления, компетенция согласования);
2) функции ТОСМУ, которыми могут быть:
сохранение и ремонт жилого фонда;
поддержание чистоты и порядка на территории;
охрана зеленых насаждений, водоемов;
94
создание детских площадок, мест отдыха и физической культуры, спортивных комплексов и сооружений;
организация клубов технического и художественного творчества;
ведение воспитательной работы среди подростков;
оказание помощи инвалидам, семьям военнослужащих и погибших воинов, детям, оставшимся без родителей;
укрепление общественного порядка;
защита прав потребителей;
поддержание в порядке кладбища;
охрана памятников истории и культуры;
правозащитная деятельность и др.;
3) полномочия ТОСМУ могут устанавливаться в форме закрытого и открытого перечня. Открытый перечень предоставляет ТОСМУ
достаточно широкие возможности:
защиту прав и законных интересов жителей;
организацию акций милосердия и благотворительности;
общественный контроль за выполнением условий использования муниципальной собственности;
наличие прав юридического лица у органа ТОСМУ;
источники формирования и порядок расходования финансовой
базы;
взаимодействие с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории общины;
устанавливать ответственность, условия и порядок прекращения органов ТОСМУ.
Целесообразно выделять в уставе ТОСМУ отдельным параграфом
полномочия, передаваемые представительными органами местного
самоуправления, которые могут устанавливать сферы совместной
компетенции с органами ТОСМУ. Например, органы ТОСМУ, которые не вправе самостоятельно принимать нормативные акты, могут иметь право на правотворческую инициативу путем внесения
проектов решений в представительные органы района (города) по
вопросам социально-экономического развития своей территории, в
частности по вопросам застройки определенных районов и микрорайонов, оптового, торгового, медицинского и культурного обслуживания, экологического состояния и др.
Спорные вопросы взаимоотношений территориальных общин с
органами государственной власти района (города) при передаче им
полномочий по вопросам социально-экономической жизни мест95
ного населения рассматриваются путем согласительных процедур
или обращением сторон в суд.
К органам ТОСМУ нельзя относить такую форму объединения в
кондоминиумах, как товарищества собственников жилья. В соответствии с Федеральным законом «О товариществах собственников
жилья» от 15 июня 1996 г. отношения собственности в кондоминиумах распространяются на все виды объединения собственников:
жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы,
товарищества собственников жилья, иные формы товариществ домовладельцев.
Под кондоминиумом понимается единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных
границах и расположенные на нем жилые здания, иные объекты
недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для
жилых и иных целей, находятся в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности, а остальные части (общее
имущество) находятся в их общей долевой собственности.
Для повышения роли территориальных общин самоуправления,
в том числе укрепления правового механизма их деятельности, существуют следующие резервы:
тенденция перераспределения полномочий в системе МСУ, которая заключается в том, что органам территориального общественного самоуправления решением районного совета и главы районной
администрации передаются полномочия по установлению тарифов
и цен на товары и услуга муниципальных унитарных предприятий,
принятие решений о создании банков и иных кредитных учреждений, другие полномочия;
в соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей» можно предоставить ТОСМУ право участвовать в разработке
требований по безопасности товаров и услуг, в проведении независимой экспертизы по качеству и безопасности товаров и услуг;
допускается их участие в реализации Федерального закона «О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;
можно предоставить им право на добровольной основе кооперировать не только взносы жителей и организаций на территории
общины, но и всех предприятий, учреждений и организаций, изъявивших такое желание;
нужно предусмотреть ответственность должностного лица органа власти за своевременную регистрацию ТОСМУ (1 месяц), вклю96
чив соответствующую норму в нормативные правовые акты о территориальных общинах и должностные инструкции (такая потребность есть, ибо наблюдаются нарушения);
необходимо разработать критерии ответственности и органов
власти, и ТОСМУ за выполнение соглашений, чтобы судебные органы могли рассматривать обращения сторон.
Вопросы для самоконтроля
1. Охарактеризуйте правовой статус и структуру органов местного самоуправления.
2. Раскройте специфику различных организационных моделей
местного самоуправления.
3. Каковы основные полномочия главы муниципального образования?
4. Охарактеризуйте правовой статус представительного органа
местного самоуправления в совокупности его компетенции, функций, полномочий.
97
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В учебном пособии изложены современные вопросы обучения
студентов, направленные на формирование самостоятельности и
творческого отношения к работе. В нем последовательно рассмотрены основные вопросы программы курса «Государственное и
муниципальное управление». Изложенные требования к уровню
освоения содержания дисциплины и контрольные вопросы позволят студентам сформировать навыки работы с большими массивами статистической информации, законодательными актами, литературными источниками и периодическими изданиями, информационными базами данных и пр.
В условиях формирующейся рыночной экономики России знание государственного и муниципального управления необходимо
при разработке бизнес-планов, оценке факторов внешней среды
предприятий и организаций с целью принятия различных управленческих решений, выявлении резервов повышения эффективности хозяйственной деятельности.
Пособие имеет теоретическую и практическую значимость для
менеджеров различного уровня, инвесторов, кредиторов, различных специалистов, которым по роду своей деятельности приходится заниматься управлением, работать в коллективах или руководить ими, принимать управленческие решения, использовать статистические материалы и взаимодействовать в работе с органами
государственной власти.
98
Библиографический список
1. Государственное регулирование рыночной экономики: учебник для вузов/под общ. ред. В. И. Кушлина и Л. А. Волгина. М.,
2007.
2. Пикулькин А. В. Система государственного управления: учебник для вузов. М., 2005.
3. Глазунова Н. И. Система государственного управления: учебник для вузов. М., 2008.
4. Дойников И. В. Государственное предпринимательство: учебник. М., 2000.
5. Шумянкова Н. В.Муниципальное управление: учеб. пособие.
М., 2002.
6. Гладский Ю. Н., Чистобанов А. И. Основные региональной
политики: учебник. СПб., 2008.
7. Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основные теории государственного управления. М., 1999.
8. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия:
учеб. пособие. М., 2008.
9. Эффективость государственного управления: пер. с англ. /
общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М., 2998.
10. Атамарчук Г. В. Государственное управление: учеб. пособие. М., 2007.
11. Ведута Е. Н. Государственные экономические стратегии.
М., 1998.
12. Государственное регулирование экономики: учеб. пособие/
под ред. А. И. Петрова. СПб., 2009.
13. Бутов В. И. и др. Основы регионального управления: учеб.
пособие. М., Ростов-на-Дону, 2001.
14. Россия в цифрах. 2002. Краткий статистический сборник /
Госкомстат России. М., 2002.
15. Промышленность Санкт-Петербурга. Статистический сборник. СПБ., 2009.
16. Санкт-Петербург 2000. Краткий статистический сборник.
СПб., 2001.
17. Районы Санкт-Петербурга / Петербургкомстат. СПб., 2001.
18. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1. Часть 2.
СПб., 2009.
19. Юткина Т. Ф. Налоги и налогообложение: учебник. М.,
2002.
99
Содержание
Предисловие.............................................................................. Введение.................................................................................... 1. Власть. Институты государственной власти в Российской Федерации........................................................................................ 1.1. Природа и истоки власти................................................... Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 1.2. Институт президента........................................................ Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 1.3. Законодательная власть. Парламент в системе государственной власти........................................................................ Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 1.4. Исполнительная власть. Праительство РФ в системе государственной власти..................................................................... Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 1.5. Судебная власть в Российской Федерации............................ Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 1.6. Конституционные и законодательные основы государственной власти в субъектах Российской Федерации........................... Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 1.7. Местное самоуправление в системе публичной власти............ 2. Институциональная подсистема системы исполнительной власти.. 2.1. Организационно-правовые формы исполнительной власти
на федеральном уровне............................................................ Вопросы для самоконтроля и размышления............................... 2.2. Структура исполнительных органов государственной власти
в субъектах Российской Федерации.......................................... 2.3. Развитие государственно-административного управления...... 3. Органы местного самоуправления: структура, полномочия, степень ответственности................................................................... 3.1. Структура и полномочия органов местного самоуправления... 3.2. Повышение ответственности должностных лиц.................... 3.3. Перспективная форма народовластия.................................. Заключение............................................................................... Библиографический список.......................................................... 100
3
4
6
6
14
14
21
22
33
33
41
41
52
52
59
59
67
67
72
72
77
82
82
90
92
98
99
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
528 Кб
Теги
lysovkozlova
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа