close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Serbin monografija

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки российской федерации
Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ
М. В. Сербин
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ СТРАНЫ
Монография
Санкт-Петербург
2012
УДК 67.400.1
ББК 342.8
С32
Рецензенты:
заведующий кафедрой государственного и международного права СанктПетербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук,
профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации П. П. Глущенко;
профессор кафедры конституционного и международного права СанктПетербургского университета МВД России, кандидат юридических наук,
профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации А. А. Смольяков
Утверждено
редакционно-издательским советом университета
в качестве монографии
Сербин, М. В.
С32 избирательная система российской федерации в условиях
модернизации политической системы страны: монография /
М. В. Сербин. – СПб.: ГУАП, 2012. – 176 с.
ISBN 978-5-8088-0697-9
Рассмотрены основные проблемы избирательного права и избирательной
системы Российской Федерации.
для всех, кто интересуется вопросами избирательного права в целом и избирательной системы России в частности.
УДК 67.400.1
ББК 342.8
ISBN 978-5-8088-0697-9
© М. В. Сербин, 2012
© Санкт-Петербургский государственный
университет аэрокосмического
приборостроения (ГУАП), 2012
Предисловие
Монография посвящена проблемам модернизации избирательной системы Российской Федерации. Как и в любом другом правовом государстве, в России институт выборов является одной из
форм непосредственной демократии и способом формирования населением органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако в силу постоянных кардинальных изменений
федерального и, как следствие, регионального избирательного законодательства в рассматриваемой области возникает немало правовых коллизий и проблем.
Помимо теоретических аспектов избирательного права и избирательной системы, в работе рассматриваются немаловажные проблемы, связанные с участием политических партий в выборах на
современном этапе, вопросы использования интернет-технологий
в избирательном процессе, а также проблемы повышения правовой
культуры и электоральной активности избирателей.
В монографии рассмотрены лишь некоторые актуальные проблемы избирательного права и избирательной системы России.
Книга может быть использована в учебно-методической, научноисследовательской и практической сферах.
3
ВВЕДЕНИЕ
Выборы представляют собой одну из безусловных базовых ценностей современной российской государственности. Провозгласив свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным
выражением власти народа, Конституция РФ возвела их в ранг необходимого условия существования и функционирования механизма демократии в нашей стране.
Подлинно демократические выборы – это выражение суверенных прав, принадлежащих населению страны, свободное волеизъявление которого лежит в основе полномочий легитимности правительства. Права граждан избирать и быть избранными в ходе
периодических выборов – это международно-признанные права человека. Такие выборы служат цели мирного разрешения борьбы за
политическую власть в стране и поэтому играют центральную роль
в поддержании мира и стабильности. В тех странах, где правительство избирается законным путём в ходе демократических выборов,
возможности для недемократических посягательств на его власть
ограничены.
Становление подлинно демократической избирательной системы
изначально предполагает институционализацию политико-правовых механизмов формирования властных инструментов, способствующих эффективному взаимодействию гражданского общества
и правового государства.
Выбор избирательной системы обусловлен комплексом различных социальных, экономических, политических, исторических,
культурных и иных причин, а также возможными последствиями применения определённого вида избирательной системы. При
этом обязательно должны учитываться международные стандарты,
принципы организации и проведения выборов в демократическом
государстве.
4
Права любого государства на регулирование избирательного процесса, в том числе введение ограничений (цензов), обусловлено как
его общими международно-правовыми и международными политическими обязательствами, так и обязательствами в рамках международного института избирательного права.
Россия в последние годы уверенно продвигается по пути увеличения потенциала своей электоральной демократии, чему способствует, в том числе, значительный прогресс федерального и
регионального законодательства о выборах. Вместе с тем перспективы дальнейшего совершенствования нормативного регулирования и практики проведения выборов в нашей стране имеются. Российское государство достигло этапа, на котором оно
может, оставив позади проблемы переходного эволюционного периода, вывести электоральную демократию на качественно новый
уровень.
Обсуждение значимости понятий избирательного права и
избирательной системы, выяснение их содержания, соотношения, применения осуществляется в работах В. А. Кочева,
М. В. Баглая, В. А. Туманова, В. В. Маклакова, А. Е. Ищенко,
Е. И. Козлова, О. Е. Кутафина, С. А. Авакьяна, В. Е. Чиркина,
А. В. Иванченко, А. Е. Постникова, С. Д. Князева, В. И. Лысенко, Ю. А. Веденеева, А. П. Мясникова, А. В. Зиновьева, С. А. Белова и многих других. В работе были использованы труды как
вышеуказанных учёных, так и многих других, а также некоторых иностранных авторов, высказавших свою точку зрения на
ту или иную проблему. Работа была написана с привлечением
нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих различные стороны избирательной системы Российской Федерации.
Цель исследования – дать представление о современных научных взглядах на избирательное право и избирательную систему.
В этой связи значительное внимание уделено позициям разных исследователей по теоретическим проблемам избирательного права
и избирательной системы, а также некоторым актуальным проблемам современной избирательной системы в свете наметившейся реформы политической системы страны.
Поставленная цель обусловлена решением следующих задач:
проанализировать понятие избирательного права и раскрыть
основные его источники;
определить содержание и соотношение понятий избирательного
права и избирательной системы;
5
исследовать роль политических партий в избирательном процессе Российской Федерации;
проанализировать особенности правового регулирования и
функционирования политических партий в Российской Федерации;
исследовать проблемы и перспективы использования электронного голосования на выборах в Российской Федерации;
рассмотреть правовую культуру и электоральную активность
избирателей как неотъемлемую составляющую модернизации
избирательного процесса и избирательной системы России.
6
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
И ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
1.1. Понятие и источники избирательного права
российской федерации
Термин «избирательное право» встречается в научной литературе достаточно часто в различных контекстах. К его пониманию нет
единого подхода.
По мнению многих исследователей, понятие «избирательное
право» представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с правом граждан избирать и быть
избранными в представительные органы государственной власти,
местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также регулирующие отношения, связанные с порядком осуществления этого права. Например, А. Е. Постников
определяет избирательное право как совокупность правовых норм,
регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправлении
и порядок осуществления этого права. Тем самым избирательное
право определяет порядок формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления1.
Правда и здесь имеются определённые разночтения, авторские
позиции, начиная от традиционного понятия избирательного права как совокупности правовых норм, регулирующих выборы в органы государственной власти, до условий, устанавливающих избирательную правосубъектность граждан. Вместе с тем в литературе
акцентируется внимание и на других характеристиках, например
на предоставлении гражданам права участвовать в выборах и способах формирования представительных органов власти2.
Понятие «избирательное право» нередко рассматривается в «широком» и «узком» смысле. Данной точки зрения придерживаются такие авторы, как В. А. Кочев, М. В. Баглай, В. А. Туманов,
В. В. Маклаков, А. Е. Ищенко, Е. П. Ищенко, Е. И. Козлова,
О. Е. Кутафин. В «широком» смысле – это система норм, регулиру1 См.: Постников А. Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 13.
См.: Избирательное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В. О. Лучина. М., 2010.
С. 107.
2 7
ющих отношения, связанные с выборами и отзывом депутатов и выборных должностных лиц; комплексный правовой институт (подотрасль конституционного права) либо совокупность норм и правил,
регулирующих избирательный процесс. В «узком» смысле под избирательным правом понимают конституционное право граждан
избирать и быть избранными в выборные органы государственной
и муниципальной власти либо совокупность норм, закрепляющих
эти права и регулирующих порядок их осуществления и защиты.
В целом позиции авторов сводятся к тому, что избирательное
право позволяет реализовать с учётом международно-правовых
стандартов право граждан принимать участие в управлении своей
страной через свободные справедливые выборы. А. Е. Постников отмечает, что «избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления»1.
Определяя место избирательного права в системе права, авторы
высказывают разные точки зрения. О. Е. Кутафин, М. В. Баглай,
Е. И. Колюшин, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтин, А. В. Иванченко считают избирательное право правовым институтом, частью конституционного права; А. Е. Постников, С. Д. Князев, Д. Б. Катков,
Е. В. Корчиго – подотраслью конституционного права (С. Д. Князев
– государственного, Д. Б. Катков, Е. В. Корчиго – конституционного
(государственного) права).
А. Г. Орлов дал следующее определение избирательному праву:
«Под избирательным правом следует понимать один из основных
институтов конституционного права, состоящий из правовых норм,
санкционированных законом правил и сложившихся на практике
обычаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права
участия в выборах и способ формирования представительных органов власти»2.
Некоторые исследователи уже ставят вопрос о самостоятельной отрасли права, например В. И. Лысенко, Н. В. Хатченкова.
Г. В. Атаманчук отмечают, что избирательное право как отрасль
ещё только формируется, хотя и имеет достаточно долгую историю3, а С. Д. Князев добавляет, «что обретение статуса самостоя1 Постников А. Е. Избирательное право России. С. 13.
Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая,
Б. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000. С. 188.
3 См.: Атаманчук Г. В. О профессиональной подготовке организаторов выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998.
№ 10. С. 60.
2 8
тельной отрасли для избирательного права всё-таки дело будущего,
хотя и не такого отдалённого»1.
Неоднозначную позицию по этому вопросу занимает Ю. А. Веденеев. В ранних работах он писал, что избирательное право является
базовой юридической структурой, и что оно оформляется в самостоятельную отрасль права. Но в 2003 году он высказал точку зрения,
что избирательное право – это отдельная отрасль публичного права, самостоятельная комплексная отрасль российского права, специфическая отрасль, находящаяся в прямом и субсидиарном взаимодействии с другими отраслями права. Однако в более поздней
работе он отмечает, что российское избирательное право предстаёт
в современных условиях в качестве самостоятельной подотрасли государственного права.
Интересную позицию по данному вопросу занял А. Г. Головин,
считая, что в настоящее время можно говорить об избирательном
праве как об обширнейшем комплексном институте конституционного права, имеющем сложную структуру. Исследователь не прочь
рассматривать избирательное право и как подотрасль конституционного права, но считает, что для этого не хватает кодифицированного акта в основе подотрасли, по другим критериям избирательное
право соответствует подотрасли2.
Традиционно в теории конституционного права понятие «избирательное право» принято рассматривать в объективном и субъективном смысле. Объективное избирательное право – это система
юридических норм, сформулированных в законодательных и иных
нормативно-правовых актах, закрепляющих общественные отношения (по мнению А. В. Зиновьева это – «права граждан избирать
и быть избранными в органы государственной власти местного самоуправления, а также права отзыва избирателями избранных
лиц, не оправдавших их доверия»3), регулирующие деятельность
(принципы и правила поведения) субъектов, участвующих в избирательном процессе. В объективном смысле это также сфера научных исследований и учебная дисциплина.
М. В. Баглай, В. Л. Туманов рассматривают избирательное право в объективном смысле как совокупность законодательных актов
и других правовых норм, регулирующих статус избирателей, из1 Князев С. Д. Российское избирательное право: учебник. Владивосток, 2001.
С. 41.
2 См.: Избирательное право России / под ред. В. О. Лучина. С. 108–109.
3 Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти
в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 15.
9
бирательную систему, иные отношения, складывающиеся в ходе избирательного процесса; как синонимы используются также
термины «избирательное законодательство», «законодательство
о выборах»1.
А. Е. Постников определил избирательное право в объективном
смысле как «совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права»2.
При вступлении в правоотношение объективное право трансформируется в субъективное.
Субъективное избирательное право означает принадлежащее
конкретному гражданину право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, или же это
– субъективное право гражданина участвовать в выборах во всех
предусмотренных законом формах.
Следует отметить, что данная проблема имеет лингвистическое
происхождение и характерна не только для русского, но и некоторых других языков (например, немецкого), в которых одним и тем
же словом определяется и субъективное право человека (гражданина) и право как обобщающее понятие, совокупность норм. Например,
в Германии, в словаре Брокгауза для определения избирательного
права даётся два значения этого понятия: 1) возможность избирать
(активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право); 2) совокупность предписания о выборах.
В тех языках, где для обозначения этих понятий используются
разные слова (например, в английском), необходимости в такого рода терминологическом разграничении не возникает, оно очевидно3.
Активное избирательное право – это прямое или косвенное право граждан обладать при достижении установленного законом возраста решающим голосом в избрании членов выборных органов государственной власти и местного самоуправления или «принимать
участие в отзыве членов и руководителей выборных органов»4.
Пассивное избирательное право – это право граждан быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправ1 Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права.
М., 2000. С. 162.
2 Постников А. Е. Избирательное право России. С. 13.
3 См.: Андреева Г. Н. Избирательное право в России и в зарубежных странах:
учебное пособие. М., 2010. С. 105.
4 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / под
ред. А. В. Иванченко. М., 2005. С. 39.
10
ления. В отличие от активного избирательного права, пассивное
реализуется, прежде всего, самим кандидатом на выборную должность и может заканчиваться его избранием1.
Понятия «активное» и «пассивное» избирательное право, хотя
и употребляются в зарубежной и отечественной научной юридической литературе и законодательстве довольно продолжительное
время, рядом российских учёных оцениваются неоднозначно. Правильнее было бы говорить просто о двух разновидностях избирательного права: о праве избирать и праве быть избранным2.
Рассматривая источники избирательного права, большинство
исследователей акцентируют своё внимание только на нормативно-правовых актах, что в принципе правильно, но недостаточно,
а при решении определённых задач избирательного права может
значительно сузить источниковедческие основания рассматриваемых явлений или вообще привести к неточным утверждениям и
выводам.
Под источниками права понимают как обстоятельства, вызывающие появление права и его действие, так и формы права, т. е.
способы формирования и закрепления правовых норм. Необходимо
отметить, что проблема соотношения понятий «источник права» и
«форма права» является дискуссионной, в некоторых случаях позиции учёных расходятся диаметрально. Так, например, А. Ф. Шебанов не относил понятие «форма» к правовой норме, используя его
в сочетании только с «формой права», а О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский считали, что в качестве формы выражения права выступает юридическая норма (внутренняя форма права), которая «сообщает» праву общеобязательность.
Представляется, что последнее замечание носит более объективный характер, хотя и традиционный для российской юриспруденции. Тем не менее критики этого положения указывают на то,
что правовая норма не может являться формой права, поскольку
это само право. Здесь наблюдается некоторая переакцентировка,
поскольку никто не отрицает, что право образуют систематизированные правовые нормы, но норма не может быть «бестелесной»,
а всегда функционирует в своеобразной оболочке, независимо от того, писанная она или нет, носит позитивный или естественно-правовой характер, раскрывает содержание прецедента, правового обы1 См.: Астафичев П. А. Избирательное право России: современное состояние
и перспективы развития. Орёл, 1999. С. 32.
2 См.: Боер А. А., Сергеева Е. И., Смольяков А. А. Конституционное право России:
учебное пособие / под ред. А. А. Смольякова. СПб., 2007. С. 296.
11
чая или нормативно-правового акта. Не случайно исследователи
выделяют внутреннюю и внешнюю формы права1.
По общепринятым определениям, источники права – это официальные способы выражения и закрепления норм права, придание
общим правилам общеобязательного юридического значения. Тем
не менее в литературе подчёркивается и многоплановость данного
понятия. Вместе с тем источник права необходимо рассматривать
в материальном и формальном смыслах. В материальном смысле –
это факторы, которые определяют само содержание права, т. е. условия экономической, политической, духовной сферы, воздействующие на процесс формирования содержания права, и в этом смысле
право (правовая система) всегда будет иметь «национальный» характер, воплощающий в себе особенности этих сфер жизнедеятельности нашего общества и государства.
В формальном смысле под источником права понимаются юридические формы, посредством которых устанавливаются правовые
нормы и получают общеобязательную силу.
Нормативная основа избирательного права состоит из различных
нормативно-правовых актов, правовых обычаев, а если брать мировую практику, то важнейшим источником являются прецеденты,
т. е. решения судов по конкретному избирательному спору, которые
обязательны для судов той же низшей инстанции при решении аналогичных дел. В этом плане судебная практика, являясь важнейшим
источником права, даёт возможность суду выполнять правотворческие функции не только в случает отсутствия закона, но и при его
наличии, путём толкования закона в процессе выбора соответствующего прецедента и возможности отвергнуть все другие имеющиеся прецеденты в соответствии с особенностями обстоятельств данного, конкретного дела. Но в правовой системе России прецеденты не
используются в качестве источника права, хотя ряд исследователей
считают судебную практику важнейшим источником права.
Основным источником современного избирательного права выступает нормативно-правовой акт. Это изданный управомоченным
государственным органом и содержащий правовые нормы акт, т. е.
предписания, рассчитанные на длительное действие и многократное применение, а также предписание об изменении или прекращении (отмене) действия этих норм. О. Е. Кутафин, касаясь данной
проблемы, уточняет, что источник права является формой выражения не любых правовых положений, а именно правовой нормы. Это
1 12
См.: Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999. С. 45.
позволяет ограничить источники права от любых форм правовых
актов, порождающих, прекращающих, закрепляющих конкретное
правоотношение1.
К российским источникам избирательного права относятся федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые
акты, устанавливающие порядок избрания органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Система источников избирательного права России включает следующие виды нормативно-правовых актов, в которых содержатся
конституционно-правовые нормы, определяющие порядок выборов:
1) базовые источники, оказывающие прямое воздействие на формирование избирательного права, на развитие федерального и регионального избирательного законодательства: Конституция РФ,
конституции республик в составе Российской Федерации, уставы
краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
2) международные нормативные правовые акты, закрепляющие
международные избирательные стандарты, которые являются обязательными для всей российской избирательной системы;
3) специальные источники, которые конкретизируют конституционные принципы избирательного права, процедуру организации и проведения выборов: первая группа – федеральные избирательные законы, как общего характера, так и по конкретным видам
выборов; вторая группа – избирательные законы субъектов РФ
(в некоторых субъектах – избирательные кодексы); третья группа – Постановления Конституционного суда РФ; четвёртая группа –
нормативные акты (инструкции, методические разъяснения и т. п.)
Центральной избирательной комиссии РФ, а в субъектах РФ – нормативные акты избирательной комиссии субъектов РФ2.
Роль Конституция РФ в системе источников избирательного права, является важной. Действующая Конституция РФ не содержит
специальной главы о выборах, как это было в прежних российских
конституциях. Нормы, закрепляющие принципы избирательного
права, и порядок проведения выборов рассредоточены по разным главам первого раздела, а также содержатся во втором разделе «Заключительные и переходные положения», их объём в пределах конституционного регулирования небольшой. В то же время Конституция
1 См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 16.
2 См.: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 262.
13
РФ содержит императивное указание на необходимость всеобщего,
равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это
требование в обязательном порядке распространяется на порядок избрания представительных органов публичной власти всех трёх уровней: федеральный, региональный, муниципальный.
Конституционные положения, так или иначе имеющие отношение к избирательному праву, можно подразделить на две группы:
общие базисные нормы, закрепляющие демократические институты в Российской Федерации, и нормы, непосредственно затрагивающие вопросы выборов.
К первой из названных групп следует отнести, прежде всего,
ст. 1 Конституции РФ, определяющую Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой
правления. Статья 2 Конституции РФ, провозглашающая права
и свободы человека высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – обязанностью государства, в полной мере относится и к избирательным правам граждан РФ. Важнейшим для избирательного права положением являются нормы ст. 3 Конституции.
Народ Российской Федерации называется единственным источником власти в государстве, что делает все властные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления производными от волеизъявления народа. Как следствие – только органы,
сформированные таким образом (избранные народом или сформированные в установленном порядке выборными органами), являются легитимными. Помимо этого, в первую группу норм следует
включить положения ст. 1,71, 72, 130, 131 Конституции РФ.
Часть 1 ст. 11 закрепляет круг органов, осуществляющих государственную власть в России. Только названным органам народ
Российской Федерации передает определенные властные полномочия в общегосударственном масштабе непосредственно, путем выборов, или опосредованно, путем их формирования выборными органами. Часть 2 названной статьи конституирует право субъектов
РФ на образование региональных властных органов, в том числе на
проведение соответствующих выборов.
Статьи 71 и 72 Конституции РФ в рамках общего разграничения
предметов ведения и полномочий определяют, кому принадлежит
право образования тех или иных властных органов и право нормативного регулирования порядка их образования. Пункт «г» ст. 71
относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельно14
сти; формирование федеральных органов государственной власти.
Таким образом, порядок проведения и определения результатов выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ должен регулироваться исключительно нормами
федеральных правовых актов, и вторжение в эту сферу законодательства субъектов РФ недопустимо. Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ включает в сферу совместного ведения Федерации и ее
субъектов установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и органов местного самоуправления. Регулирование и защита избирательных прав граждан в силу
положений п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся к ведению Российской Федерации (регулирование и защита) и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (защита).
Статьи 130 и 131 Конституции РФ касаются муниципального
уровня российской избирательной системы. Местное самоуправление, согласно ч. 2 ст. 130, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через
выборные и другие органы местного самоуправления. При этом
в соответствии с ч. 1 ст. 131 структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это означает, что
некоторые вопросы, затрагивающие электоральную сферу, могут
регламентироваться актами органов местного самоуправления.
Названные нормы формируют необходимую первооснову построения демократической системы выборов и избирательного права Российской Федерации. Они теснейшим образом взаимосвязаны
с нормами, составляющими вторую группу. К последним относятся
положения ст. 32, 81, 84,96, 97, 102, 109, 135 Конституции РФ.
Одним из основных неотчуждаемых прав граждан является право избирать и быть избранными в органы государственной власти
и органы местного самоуправления, закрепленное в ряду политических прав в ст. 32 Конституции РФ. Оно (формулировка «право
избирать и быть избранными» включает в себя два равновеликих
избирательных права – активное и пассивное) составляет ядро всей
системы производных от него избирательных прав граждан. Та же
статья устанавливает исчерпывающий перечень категорий граждан, не имеющих указанного права.
Статья 81 Конституции РФ определяет основополагающие начала выборов Президента РФ и предопределяет существование соответствующего федерального закона. Пункт «а» ст. 84 относит
к полномочиям Президента РФ назначение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, а ч. 2 ст. 109 – назначение
15
даты новых (досрочных) выборов в случае ее роспуска. Статьи 96
и 97 предусматривают выборный порядок формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ и определяют параметры пассивного избирательного права для кандидата в депутаты.
Статья 102 относит к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ назначение выборов Президента РФ.
Часть 2 ст. 135 предусматривает еще один орган, который может
формироваться выборным путем, – Конституционное Собрание.
Этой же нормой установлена необходимость принятия соответствующего федерального конституционного закона, которым и может
быть определен выборный порядок формирования (созыва) Конституционного Собрания.
Помимо перечисленных норм многие иные конституционные
положения имеют опосредованное отношение к выборам и избирательному праву.
Негативной чертой конституционной регламентации основ выборов и избирательного права является очевидная «разбросанность»
соответствующих норм по всему тексту Основного закона, их несистематизированность. Однако это не уменьшает значение Конституции РФ как основного, базового источника избирательного права.
В правоприменительной практике при работе с текущим законодательством необходимо всегда ориентироваться на положения Конституции РФ, выступающие основным ориентиром в сфере российских демократических институтов.
Что касается Федеральных законов как источников избирательного права, то главенствующее место среди них занимает ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.
№ 67-ФЗ. Данный федеральный закон устанавливает общие основы
проведения всех видов выборов.
Фактически этот закон играет роль избирательного кодекса, однако это недостаточно кодифицированный и систематизированный
«кодекс», так как существуют другие федеральные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Несмотря на давно существующее мнение о необходимости принятия Избирательного кодекса
РФ, к сожалению, этого не произошло.
Необходимость включения международных договоров в число
источников избирательного права напрямую вытекает из Конституции РФ, которая предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой си16
стемы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).
Признание приоритета норм международного права и международных договоров над нормами внутреннего права имело огромное
значение для правовой системы Российской Федерации, в особенности в отношении законодательства о правах и свободах человека и
гражданина. При этом приоритет международного права, в том числе в вопросах регулирования избирательных прав, не умаляет роли
и значения внутригосударственного права.
Важное значение для избирательного права имеют Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Европейская конвенция
о защите прав и основных свобод 1950 года, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ
1990 года. Особенно в этом отношении заслуживает внимания последний Документ. Его не только углубили и уточнили содержание избирательных прав и свобод, закреплённых ранее в различных международных соглашениях, но и определили параметры
общества, в котором действительно возможна полная реализация
прав человека, признанных на международном уровне. Среди них:
необходимость проведения периодических выборов, обеспечивающих на практике свободное выражение мнения избирателей; разумность временных промежутков между выборами; наличие представительной по своему характеру формы правления; обязанность
государственных властей действовать способами, совместимыми
с соблюдением конституции и законов; чёткое разделение между государством и политическими партиями и. т. д. Тем самым российское избирательное право получило целостную, признанную международным сообществом систему координат, которые являются
существенными для обеспечения демократической реализации избирательных прав граждан1.
1.2. К вопросу о понятии избирательной системы
Анализ современной научной отечественной и зарубежной литературы позволяет говорить о том, что существует несколько групп
определений понятия избирательной системы: некоторые авторы
1 См.: Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие,
принципы, источники: монография. Владивосток, 1999. С. 116–117.
17
считают, что под избира­тельной системой следует понимать совокупность демократических принципов, дру­гие – совокупность
юридических норм, третьи – совокупность общественных отно­
шений и т. д.
В науке конституционного права понятие «избирательная система» рассматри­вают в «широком» и в «узком» смысле. В «широком» смысле под избирательной сис­темой принято понимать систему упорядоченных общественных отношений, скла­дывающихся по
поводу формирования органов государственной власти и местного
самоуправления, регулируемых нормами права, либо совокупность
правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования1. А. В. Иванченко подходит к понятию «изби­рательная
система» в «широком» смысле как к механизму формирования
органов государственной власти и местного самоуправления с помощью выборов2. В «узком» (или как указывают некоторые авторы, «усеченном» смысле)3 избирательную систе­му рассматривают
исключительно как закрепленный в законодательстве той или иной
страны порядок (систему установленных законом правил, принципов4 и спо­собов) определения результатов выборов или способ
распределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования5.
Теории юридической науки известно немалое количество примеров толкования тех или иных понятий в «широком» и в «узком»
смысле. Недостатки данной концеп­ции заключаются в следую1 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации
/ под ред. А. В. Иванченко. С. 104; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / под ред. Б. А. Страшуна. М., 1999. С. 362 и др.; Постников А. Е. Избирательное право России. С. 39. и др.
2 Данный механизм включает следующие аспекты: 1) закрепленную в законодательстве систему органов, на которые возложены полномочия по организации
и проведению выборов; 2) избирательный процесс как урегу­лированную законами
и иными нормативно-правовыми актами деятельность полномочных органов, других субъектов правоотношений (избирателей, политических партий, кандидатов,
СМИ и т. д.) на различных стади­ях выборов; 3) способ установления результатов выборов и распределения депутатских мандатов между кан­дидатами. См.: Конституционное право / под ред. В. В. Лазарева. М., 1999. С. 346–347.
3 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000.
С. 349.
4 См.: Кременецкий С. М. Демократизация избирательной системы и выборов
в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 9.
5 В данном контексте принято говорить о мажоритарной, пропорциональной
и смешанной избирательных системах.
18
щем: во-первых, при таком подходе политико-правовое понятие
в ряде случаев сведено к технико-процедурным нормам, в которых, по мне­нию А. В. Зиновьева, «нет ни политики, ни права,
а одна арифметика»1; во-вторых, одно и тоже понятие имеет два
значения, что едва ли может признаваться научным, поскольку они очевидно отличаются объемом содержания. Большинство
норм права в России толкуются и применяются в «узком» и в «широком» смысле, в зависимости от ситуации и удобства использования. Это влечет за собой двойственное неодно­значное смысловое
восприятие понятия, возникает необходимость дополнительных
разъяснений и толкований. Этого можно было бы избежать, отойдя от подобного ро­да трактовок2.
По мнению автора, в понятие избирательной системы должны входить принципы, на основе ко­торых осуществляются выборы; юридические нормы, закрепляющие права граждан избирать
и быть избранными, определяющие порядок организации и проведения выборов, регулирующие отношения, возникающие в процессе формирования орга­нов государственной власти и местного
самоуправления, осуществления взаимоот­ношений избирателей
с избранными лицами, устанавливающие ответственность выборных лиц за свою деятельность перед избирателями.
Если давать более детальный комментарий данного подхода,
то можно сделать следующие выводы. Во-первых, для того, чтобы
избирательная система стала дейст­вующей, необходим правовой
акт – закон, в котором содержались бы нормы избира­тельного права. Во-вторых, созданные нормы права должны определить этапы
изби­рательного процесса, отличающиеся стройной и строгой последовательностью. В-третьих, чтобы начал действовать механизм конституционно-правового регулирования конкретных избирательных отношений, нормы права должны начать функцио­нировать.
В-четвертых, следующая стадия избирательных правоотношений
характе­ризуется возникновением субъективных прав и обязанностей, когда правоотношения выступают средством перевода общих
моделей поведения в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения. При этом нельзя забывать о том, что обеспечение правоотношений может осуществляться с помощью норм
1 Зиновьев А. В. Избирательная система России. СПб., 2000. С. 6–7.
См.: Малько А. В. Двоичность юридической информации и язык законодательства // Правоведение. 1993. № 1. С. 80.
2 19
различных отрас­лей права (административного, уголовного, финансового и др.)1.
Вместе с тем существует множество социальных связей, сопутствующих процес­су организации и проведения выборов, которые
вполне могут обойтись без правовой регламентации, они не ориентированы на юридические координаты и характеризу­ются наличием явно нейтральных качеств по отношению к избирательному
законо­дательству (к правовой регламентации). За рамками правового регулирования оста­ется та часть общественных отношений,
которые не нуждаются в правовой регла­ментации, а испытывают
на себе действие корпоративных, нравственных и иных со­циальных
норм. К ним вполне могут быть отнесены общественные отношения,
свя­занные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избира­тельные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных кампаний и предварительной социологической
апробацией их выборного рейтинга и др. Возник­новение и развитие
подобных связей придает правовому регулированию избиратель­ной
кампании «латентную поддержку» в виде обычаев, ритуалов и традиций данного общества.
Исходя из указанных аргументов интерес представляет позиция
А. В. Зиновьева, который сформулировал понятие «избирательная
система» с учетом общетеоретиче­ских аспектов о первичности правовых норм и последовательности возникновения и развития правоотношений. Избирательная система – совокупность юридических
норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными; определяющих порядок организации и прове­дения выборов, регулирующих
отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей
с депутатами и иными избираемыми лицами; устанавливающих ответственность де­путатов и других выборных лиц за свою деятель-
1 В этом смысле избирательная система выступает в качестве «зоны тяготения»
различных по своей природе и механизму юридической регламентации отношений;
приобретает комплексный характер и вследствие того, что испытывает на себе воздействие норм различных отраслей права (административного, уголовного, граж­
данско-процессуального и др.). В качестве таковых выступают находящиеся в пограничных плоскостях право­вого регулирования вопросы защиты избирательных
прав и свобод граждан и ответственности за их наруше­ние. См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 61; Игнатенко В. В. Ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах: основания и санк­ции. Иркутск, 1998. С. 4–5 и др.
20
ность перед избирателями1. Опре­деление понятия «избирательная
система», предложенное Зиновьевым, доста­точно универсально, но
его следует прокомментировать. Во-первых, недостает одно­го немаловажного элемента – гарантий избирательных прав граждан. Вовторых, не меньшее значение имеет механизм реализации гарантий
и его совершенство. В-третьих, в определении говорится об ответственности депутатов и других выборных лиц за свою деятельность
перед избирателями. Однако этот элемент является состав­ной частью гарантий избирательных прав. Называть его отдельно едва ли
целесооб­разно. В-четвертых, из определения следует, что избирательная система – это совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов
государственной власти. В этой части сформулированного Зиновьевым определения упущен процесс формирования органов местного
са­моуправления.
По мнению автора, избирательная система является важнейшим
политико-правовым институтом и представляет собой совокупность юридических норм, за­крепляющих принципы и права граждан избирать и быть избранными; регулирующих общественные
отношения, возникающие в процессе организации и проведения
вы­боров в органы государственной власти и местного самоуправления; устанавливаю­щих гарантии избирательных прав граждан
и механизм их реализации.
Упрощенный подход к понятию «избирательная система» едва ли
может быть оп­равдан. Избирательная система потому и называется
системой, что состоит из упо­рядоченной совокупности институтов,
элементов, компонентов, взаимосвязанных между собой; предполагает включение в нее и норм права, и отношений, и порядка определения результатов выборов и т. д. Важно учитывать требования
системного видения норм права, что способствует планомерному
и целенаправленному разви­тию и эффективности регулирования
общественных отношений. В современной нау­ке под системой понимают множество элементов, взаимодействующих между собой и тем
самым придающих системе свойство целостности. Сущность любой
системы определяется не количеством составляющих ее элементов,
а особенностями связей между ними. Система начинается только
тогда, когда она объединяет элементы, ко­торые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необ­ходимое
ей свойство целостности, в противном случае объект выступает
1 См.: Зиновьев А. В. Указ. соч. С. 7.
21
в виде не­организованной совокупности1. Именно в этом качестве она
складывается не из раз­розненных правил поведения (норм), а объединяет эти правила, определенным обра­зом дополняющие друг друга, взаимодействующие между собой. Доказательством недооценки
системных основ права как средства правового регулирования2 является современное состояние избирательного законодательства –
формы существования норм права, состоящего из множества актов,
нередко противоречащих друг другу, а также отсутствие в Конституции России самостоятельной главы «Избира­тельная система»,
правового определения и закрепления принципов, устанавливаю­
щих субъективные избирательные права граждан.
1.3. Соотношение понятий «избирательная система»
и «избирательное право»
В юридической литературе высказываются различные мнения
о том, что подразумевается под понятиями «избирательная система» и «избирательное право». Необходимость оперировать терминами «избирательная система» и «избирательное право» приводит
к проблеме выяснения, какое же из этих понятий «шире», а какое
«уже», какое из этих понятий поглощается другим. Они во многом
совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные, но,
тем не менее, определённое различие между ними имеется.
Избирательное право Российской Федерации – есть совокупность юридических норм, закрепляющих право граждан избирать
и быть избранными в представительные органы власти.
Избирательная система Российской Федерации – это совокупность юридических норм, закрепляющих порядок организации
и проведения выборов, избирательные права граждан и порядок
определения результатов голосования.
Проанализировав поставленные рядом эти два определения,
В. М. Колдаев приходит к выводам о том, что: «Мы имеем дело с двумя самостоятельными понятиями, которые имеют безусловно, общее, совпадающее, но тем не менее достаточно чётко дифференцируются. Некоторые авторы высказывали взгляды о том, что одно из
понятий (разные авторы считали более широким то одно, то другое
1 См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 253–254.
2 См.: Концепции развития российского законодательства / Л. А. Окуньков,
Ю. А. Тихомиров, А. Е. Постников и др. М., 1998. С. 17.
22
из них) является частью другого. Из сравнения двух предложенных
определений, далее явствует, что в обоих случаях речь идёт о правовых категориях (некоторые авторы полагали, что избирательная система не является юридической категорией)»1.
Некоторые авторы допускают в категории избирательной системы только урегулированные нормами права общественные отношения. Так, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин рассматривают избирательную систему как порядок выборов представительных органов
власти и должностных лиц, которые проводятся в соответствии
с законодательными нормами, в своей совокупности образующими
избирательное право. А. П. Сунцов определяет избирательную систему как совокупность общественных отношений, возникающих
по поводу организации и проведения выборов и определения результатов голосования, регулируемых нормами права или возникающих на их основе. Такой подход строится на придании наибольшего
значения в понятии избирательной системы вопросам ее правового регулирования. Однако при таком понимании проблематично
отделять избирательную систему от смежных категорий – избирательного права и избирательного процесса. Тогда как включение
фактической составляющей в понимание избирательной системы
позволяет оценить степень действенности правового регулирования
в сфере выборов, выявить и способствовать исправлению пробелов
и недостатков правового регулирования, предложить более эффективные инструменты осуществления народовластия посредством
выборов, получить наиболее полную картину о процессах, происходящих в государстве и обществе в связи с реализацией избирательных процедур2.
Проведённый анализ работ отечественных и зарубежных авторов, посвящённых вопросам избирательной системы и избирательного права, показывает, что на современном этапе учёные придерживаются различных взглядов на указанную проблему:
1) «избирательное право» и «избирательная система» отождествляются, т. е. являются сутью одного и того же понятия (М. А. Круглов);
2) эти понятия не являются тождественными, хотя и связаны одно с другим. В данном контексте избирательная система – это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе фор1 Колдаев В. М. Избирательное право и избирательная система Российской Федерации. Лекция. М., 1993. С. 1–3.
2 См.: Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая
реальность. М., 2007. С. 13.
23
мирования органов государственной власти в целом (содержание),
тогда как избирательное право – совокупность норм, регулирующих наиболее существенные из этих отношений (правовая форма
выражения данных отношений) (А. И. Ким);
3) избирательная система регулируется избирательным правом.
Избирательная система – это система общественных отношений, возникших, прежде всего, в связи с комплектованием
выборных государственных органов, то есть это совокупность
общественных, а не только правовых отношений, так как не все
отношения избирательной системы урегулированы нормами права (Б. А. Страшун);
4) избирательная система включает в себя избирательное право
как составную часть (Ф. Н. Судариков, А. В. Зиновьев, Я. Н. Уманский)1.
Избирательное право и порядок определения результатов выборов (мажоритарный и пропорциональный методы определения результатов выборов) являются составными частями избирательной
системы. Избирательная система потому и называется системой,
что она состоит из упорядоченной совокупности элементов, институтов, предполагает включение в неё и правовых норм, и отношений, и порядка организации и проведения выборов. Такой подход
является наиболее правильным, так как в этом случае все элементы
слиты воедино2.
Американский политолог М. Уоллерстайн справедливо полагал,
что «исход выборов определяется, с одной стороны, предпочтением
избирателей, с другой – правилами подсчёта голосов. Нейтральной
избирательной системы не существует. Любой способ подсчёта голосов приводит к результатам, которые не могут выглядеть произвольными под углом зрения демократических принципов». Таким
образом, результаты голосования выходят за рамки избирательной
системы и переносятся на состав соответствующего представительного органа, а собственно избирательное право граждан, т. е. потенциальное право избирать и быть избранными, – в состав правового
статуса гражданина3.
1 См.: Терещенко Н. В. Соотношение понятий «избирательная система» и «избирательное право» в Конституции РФ // Российское законодательство: история
и современность. Материалы научно-практической конференции. Ставрополь,
2001. С. 178.
2 См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория,
практика и перспективы. СПб., 2003. С. 51–55.
3 См.: Терещенко Н. В. Указ. соч. С. 179.
24
Важно отметить, что некоторые социологи и политологи также
считают, что существует частичное совпадение избирательного права с избирательной системой. Исходя из этого положения избирательные права граждан включаются в избирательную систему и в
избирательное право. Но если избирательное право регулирует ещё
и взаимоотношения между избирателями и избираемыми, то избирательная система регулирует порядок при организации и проведении выборов. На какой основе считают, что нормы, которые
относятся к порядку и организации выборов, подведению итогов голосования – не относятся к избирательному праву, а к избирательной системе, остаётся неясным. Это понимание не даёт убедительного ответа на вопрос о соотношении между избирательным правом
и избирательной системой1.
По мнению Ю. В. Исаева, «понятие «избирательная система» шире понятия «избирательное право». Хотя вполне очевидно, что наблюдается известная условность при определении широты обоих
понятий, так как речь идёт о двух разновидных данных – совокупности общественных отношений и совокупности правовых норм,
регулирующих эти отношения, которые не сопоставимы. Но так
как преобладающая часть избирательных отношений регулируется правом, то избирательная система выступает как единство общественных отношений и соответствующих правовых норм. Поэтому
понятие «избирательная система» шире по содержанию, чем понятие «избирательное право». Избирательная система шире избирательного права и тем, что избирательные отношения регламентируются избирательным правом»2.
Не менее важен вопрос об определении места избирательной системы и избирательного права в системе права. Причём многие указанные вариации сопровождаются причислением избирательного
права к подсистеме конституционного права, обладающей, вместе
с тем, и нормативными вкраплениями иного отраслевого характера
(административного, трудового, финансового, гражданско-процессуального и др.).
Ю. А. Веденеев отмечает, что избирательное право в силу логики демократического развития постепенно оформляется в самостоятельную отрасль публичного политического права. Объектом регу1 С.: Румянцев О. Г., Рябов Н. Т. Новая избирательная система действует // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. № 8. С. 4.
2 См.: Исаев Ю. В. Социальные проблемы становления и развития избирательной системы в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. социолог.
наук. Пермь, 1998. С. 14.
25
лирования избирательного права является власть, осуществляемая
в государственно-правовых формах и формах местного самоуправления. Такое утверждение нельзя признать удачным, так как объектом регулирования избирательного права являются отношения,
возникающие в процессе формирования органов государственной
власти и местного самоуправления.
В. П. Горбунов, рассматривая избирательное право как способ
саморегулирования электоральных отношений по поводу формирования органов власти в демократически организованном обществе,
считает, что оно выступает в качестве широкой юридической категории, специальной отрасли права, отражающей весь спектр общественных отношений, в том числе по поводу организации людей
и их взаимоотношений между собой.
В. П. Заботин полагает, что избирательное право не образует самостоятельной отрасли права, а его предмет является частью предмета конституционного (государственного) права. В данном случае
не указывается, какое отношение избирательное право имеет к избирательной системе1.
Напротив, И. П. Ильинский и Б. В. Щетинин утверждали, что
избирательная система – это предмет избирательного права. Авторы справедливо отмечали тот факт, что предмет избирательного права составляют нуждающиеся в регулятивном воздействии
общественные отношения по поводу выборов, которые содержатся
и в понятии избирательной системы. Не отвергая в целом этого понимания, считаем, что избирательная система не исчерпывается
указанными отношениями, она включает в себя элементы политической действительности2.
Н. Т. Рябов высказывает мнение, что объективное избирательное право представляет собой подотрасль конституционного (государственного) права и со временем сможет развиться в самостоятельную отрасль права. Однако для такой трансформации
избирательного права нет объективных предпосылок, оно всегда будет составной частью избирательной системы, а если нет, то политико-правовым институтом конституционного права России, так как
отрасли права отличатся одна от другой предметом, методом и объектом правового регулирования.
Многие современные исследователи отмечают определяющее
влияние избирательного права на избирательную систему.
1 2 26
См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Указ. соч. С. 56.
См.: Скосаренко Е. Е. Указ. соч. С. 14.
Б. А. Страшун считает, что избирательная система регулируется нормами избирательного права, понимаемого как система правовых норм – подотрасль конституционного (государственного) права. По его мнению, в широком смысле избирательная система – это
система общественных отношений, связанных с выборами органов
публичной власти. Сфера эта широка: это и вопросы определения
круга избирателей, и инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных округов), и отношений на каждой
стадии процесса.
Некоторые исследователи включают в понятие избирательной системы фактические отношения. Отмечается, что избирательная система в широком смысле – совокупность общественных отношений
(как урегулированных, так и не урегулированных нормами права),
возникающих в процессе формирования органов государственной
власти и местного самоуправления посредством выборов. Авторы
указывают что категория избирательной системы шире понятия избирательного права, точнее, общественных отношений, составляющих предмет избирательного права, и понятия избирательного процесса. Эта категория включает в себя весь комплекс общественных
отношений, связанных с закреплением и реализацией субъективного избирательного права и права народа на непосредственное осуществление своей власти и направленных на формирование органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Авторы по-разному оценивают степень значимости норм и принципов избирательного права в определении избирательной системы.
Положительный момент данного подхода заключается в том, что
большинство исследователей отмечают в предмете избирательного
права не только правовой аспект, но и фактическую составляющую.
В их работах анализируется характер и виды общественных отношений в сфере избирательной системы. С другой стороны, мало кто
отмечает, что избирательная система помимо отношений, регулируемых избирательным правом, традициями, обычаями, нормами политической морали и этики данного общества, также включает в себя и реальную практику осуществления избирательных компаний,
которая может существенно отличаться, в частности, от норм политической морали. Существенное влияние на избирательную систему могут оказывать и назревающие общественные потребности1.
О. Е. Кутафин полагает, что в рамках конституционного (государственного) права объективное избирательное право представляет
1 См.: Скосаренко Е. Е. Указ. соч. 14–15.
27
собой отдельный правовой институт. Под конституционно-правовым институтом понимается совокупность конституционных норм,
регулирующих однородные общественные отношения. Избирательное право является составной частью избирательной системы.
Они находятся в органическом единстве, исключающем их отнесение к различным правовым институтам конституционного права.
В противном случае, одно без другого лишается смысла. Между избирательной системой и избирательным правом существует неразрывная связь. Их нельзя противопоставлять. Но нельзя и отождествлять.
Для объединения определённой группы правовых норм в самостоятельную отрасль права решающее значение имеет ответ на вопрос, способны ли эти нормы в комплексе урегулировать соответствующий круг общественных отношений. Избирательная система
шире избирательного права и по той причине, что создание отдельной отрасли избирательного процессуального права было бы нецелесообразно, но процессуальные нормы хорошо укладываются
в рамки избирательной системы.
«Формальная концепция» избирательного права, оперирующая
нормативными составляющими, нуждается в дополнении её «материальной концепцией». Последняя оперирует понятиями общественного мнения, групп давления, прессы, конституционного обычая, гипотезного понимания избирательного права. Она изучает
механизмы создания политических институтов, отбора персонала
и наделения его властью, политическое лидерство и стиль политической деятельности, т. е. «метаюридические» вопросы. Речь идёт
о формировании того, что в зарубежной литературе получило название «реалистическое», «социологическое» направление правовой науки.
А. В. Зиновьев сформулировал политико-психологическую концепцию конституционно-правовой науки1. Исходным пунктом её
выступает не только право как совокупность действующих норм,
но и право как составляющая часть социально-политической реальности, т. е. «живая конституция». Это предполагает необходимость учёта многих реалий и применения полного набора методов
исследования, ибо в рамках формальных институтов, регулирующих проведение выборов, действуют неформальные центры власти,
оказывающие влияние на избирательный процесс.
1 См.: Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 2000. С. 47.
28
Представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, российская избирательная система
имеет своё внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане содержание
избирательной системы выглядит как совокупность элементов (отдельных правовых институтов), под которыми можно понимать
совокупность юридических норм, регулирующих обособленные
в рамках единого предмета правового регулирования группы тяготеющих друг к другу отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан. Набор элементов этого института обусловлен
логикой юридической регламентации механизма осуществления
и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти местного самоуправления. Каждый из этих
элементов характеризуется своим содержанием и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности.
Вывод: избирательная система России является политико-правовым институтом конституционного права и представляет собой
относительно самостоятельное явление юридической действительности. Из чего следует вполне обоснованное предположение, что
избирательное право является составной частью избирательной
системы1.
Представляется, что избирательная система и избирательное
право есть пересекающиеся сферы. Основная часть избирательного
права входит в избирательную систему как регулятивный элемент.
Но некоторые нормы избирательного права не включаются в сферу избирательной системы. К примеру, законодательно допускается использовать многочисленные вариации избирательных формул
распределения мандатов, однако, на практике применяются лишь
две-три основные модели. В этом случае избирательная система уже
сферы общественных отношений, допускаемых нормами избирательного права.
Кроме того, в число регуляторов избирательной системы входят
также политико-правовые обычаи осуществления выборов, политическая мораль в этой сфере. В некоторых случаях эти регуляторы
используются как властью, так и иными участниками избирательного процесса даже вопреки нормам законодательства и принципам
Конституции.
1 См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Указ. соч. С. 53–55.
29
Таким образом, избирательная система является отдельной сферой общественных отношений, которые затрагиваются и правом,
и политикой1.
Такие важнейшие институты демократии, как избирательная
система, избирательное право и избирательный процесс во многом
совпадают, в современных условиях объективно выдвигаются в разряд самостоятельных и весьма значимых явлений публично-правовой и социально-политической действительности. В настоящее
время происходит становление принципиально новой российской
избирательной системы, избирательного права и избирательного
процесса2.
1 См.: Скосаренко Е. Е. Указ. соч. С. 24–25.
См.: Мясников А. П. Избирательная система как политико-правовой институт
формирования органов государственной власти и местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С. 15.
2 30
ГЛАВА 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ
СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
2.1. Совершенствование избирательной системы России:
от необходимости к неизбежности
Избирательная система является важнейшим и обязательным
элементом любого демократического режима. Это объясняется тем,
что демократия в обществе не может функционировать без полномочного представительства, формируемого для участия в управлении де­
лами общества, а такое представительство не может быть демокра­
тичным, если само общество не участвует в его формировании.
Наиболее распространенным способом определения результата
выборов является мажоритарная система. Сущность ее заключается в том, что депутатские места в каждом избирательном округе
достаются кандидату той партии, который собрал установленное
большинство голосов, а все остальные партии, кандидаты которых
оказались в меньшинстве, остаются непредставленными. Мажоритарная система может быть различных видов в зависимости от того,
какого большинства требует закон для избрания депутатов – относительного, абсолютного или квалифицированного.
Однако, по мнению некоторых ученых, у этой системы есть недостаток: она способна сильно искажать волю избирателей. Приведем
пример: в небольшом многомандатном округе голосовали 10 тысяч
избирателей. Были предложены три кандидата: А, B и C. Первый
получил 5 тыс. голосов, второй – 2 тыс. голосов, а третий – 3 тыс.
голосов. Избранным будет считаться первый, хотя, за не проголосовало только 5 тыс. избирателей из десяти. При всей красочности
примера, считаем доводы о недемократичности мажоритарной избирательной системы неубедительными. Постараемся изложить
свою позицию и доказать обратное.
Во время обсуждения в Центральной избирательной комиссии
РФ проекта закона о полном переходе к выборам по партийным
спискам некоторые члены ЦИК выступали с обоснованными возражениями со ссылкой на международную практику. Член ЦИК доктор юридических наук Е. И. Колюшин заявил, что введение такого
порядка выборов «не приведет к прогрессу на парламентских выборах, отрицательно повлияет на развитие правового государства
и гражданского общества». На его вопрос «Почему страны «Большой восьмерки», за исключением Германии, не используют пропорциональную систему» руководство ЦИК парировало: «Пусть эти
31
страны и отвечают». Вот такое было «всестороннее, научно-правовое и конституционное обсуждение» судьбоносного закона об избирательной системе, «с учетом международного опыта». В результате
ведущая роль политических партий узаконивается вопреки воле более 90% избирателей1. Как уже было сказано, международный опыт
и нормы международного права в действующем законе о выборах депутатов ГД ФС РФ были абсолютно не учтены. В частности, п. 4 ст. 3
и п. 3 ст. 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ закрепляют право граждан избираться в представительные органы не только
в составе партийных списков, но и в порядке самовыдвижения2.
Рассмотрим более подробно некоторые недостатки существующей пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации.
Во-первых, на выборах в Государственную Думу списки кандидатов от каждой политической партии официально публикуются
после их регистрации, однако избиратель вряд ли сможет изучить
около 4–5 тыс. фамилий. Но главное состоит в том, что такая оценка кандидата со стороны избирателя никому не нужна: ведь он отмечает только партию, за которую голосует, а кандидаты получат
мандаты без его участия, в порядке очередности в списке. Этот порядок определяется руководителями партий, в том числе с учетом
финансовой поддержки партии со стороны того или иного кандидата. Избиратель на этот порядок никак не влияет ни при составлении
списков, ни при голосовании. Причем первая тройка кандидатов от
той или иной партии в избирательном бюллетене указывается вместе
с названием и эмблемой партий. На первом месте среди этих трех стоит лидер партии, а двое других зачастую к партии не имеют прямого
отношения, по крайней мере, отношения к тому, чтобы руководить
ее делами. Это может быть известный кинорежиссер, борец, певец
и т. д3. При включении в списки партии «звездные кандидаты» зачастую прямо и откровенно заявляют, что они «сидеть» (то есть работать) в Государственной Думе не будут и при избрании передадут свое
место следующему в списке кандидату. Это, кстати, касается и тех
1 См.: Карапетян Л. М. Конституция и партийно-политическая избирательная
система в России// Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 57.
2 См.: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав
и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств//Собрание законодательства РФ. 28.11.2005. № 48. Ст. 4971.
3 См.: Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) //Журнал российского права. 2004. № 11. С. 83.
32
регионов, где списки возглавляют губернаторы, которые заведомо понимают, что не будут работать в избираемом органе власти. Трудно
понять ученых, которые ратуют за пропорциональную систему, которая применяется в нашей стране. Голосование за бренд, за узнаваемое и популярное лицо сходно с обманом потребителя, который, покупая продукт в красивой упаковке, получает дешевую подделку.
Другой слабой стороной пропорциональной избирательной системы является наличие заградительных барьеров (в Израиле –
1,5%, в Дании – 2%, в Швеции – 4%, в Германии – 5%, в России – 7%!), которые исключают возможности для участия в распределении мандатов мелких партий.
Насмешкой над небольшими политическими партиями можно
считать положение ФЗ «О выборах Депутатов Государственной Думы ФС РФ» в котором, в частности, говорится, что до распределения депутатских мандатов осуществляется передача депутатских
мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7,
но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие
в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских
мандатов. При этом федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению
депутатских мандатов, передается один депутатский мандат, а федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее
6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов,
передаются два депутатских мандата. Трудно сравнить 3–5 депутатов от «мелких» политических партий в Государственной Думе
с реальной оппозицией, когда существующие политические фракции крайне вяло проявляют свой оппозиционный характер.
Интересной представляется позиция В. Е. Чиркина, который
предлагает перейти к другой пропорциональной системе – преференциальной1. По его мнению, это необходимо для того, чтобы ликвидировать обезличенное голосование избирателя при современной
системе, когда избиратель голосует только за партию и выбирает
«кота в мешке». Конечно, и в этом случае избиратель округа может
получить бюллетень с фамилиями, скажем, около 100 человек (если
в округе участие в выборах принимает около десяти партий), но это
все же не тысячи. Как показывает опыт выборов в других странах
(в частности, американских выборов, где обычно сразу избирается
1 См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 84.
33
множество должностных лиц в штатах), с таким количеством фамилий избиратель справляется, может оценить достоинства и недостатки кандидатов.
Другой перспективной идеей представляется возможность введения на выборах в Государственную Думу голосования с использованием «открытых списков», в которых избиратель вправе проставить
рейтинг кандидатов, являющийся критерием при распределении
мандатов внутри федерального списка. Данная новелла могла бы
стать действенной гарантией реализации активного избирательного права граждан Российской Федерации.
И все же, выборы всех депутатов представительного органа
(в частности, Государственной Думы) по пропорциональной системе не ведут к прогрессу на парламентских выборах и отрицательно
влияют на развитие гражданского общества в России. Это связано
с тем, что, во-первых, при пропорциональной системе обеспечиваются интересы партии за счет интересов избирателей, права которых сильно ограничиваются. Во-вторых, отказ от мажоритарной
избирательной системы влечет лишение избирателя права непосредственно выдвигать кандидатов и демонстрировать персонально
им поддержку (например, на этапе сбора подписей). В-третьих, каждый из избирателей лишился одного из двух имеющихся у него ранее голосов, что существенно ограничивает его права.
Однако, даже при изменении существующей пропорциональной системы на преференциальную, по мнению автора, идея ликвидации депутатов-одномандатников являлась преждевременной.
В России в настоящее время не существует партий, которые могли
бы достойно конкурировать между собой на выборах (как на федеральном, так и на региональном уровнях). К сожалению, на данный
момент партийная система в нашей стране не сформирована должным образом, что еще раз подтверждает преждевременность задуманных «сверху» реформ избирательной системы.
Подводя итог, можно с уверенностью сказать о том, что на сегодняшний день, существующая в Российской Федерации пропорциональная избирательная система не является истинно демократичной и нуждается в серьезной корректировке. По мнению автора,
необходим возврат к смешанной (мажоритарно-пропорциональной)
избирательной системе при формировании представительных органов всех уровней в Российской Федерации. Это позволит повысить
ответственность депутатов перед избирателями и ограничит монополизацию распределения мандатов несколькими крупными политическими партиями.
34
2.2. Проблемы дальнейшего совершенствования
избирательного законодательства Российской Федерации
Избирательное законодательство продолжает оставаться одной
из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию не всегда связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве.
На основе конституционного разграничения предметов ведения
и полномочий система отечественного избирательного законодательства строится следующим образом. Федеральным законом от
12 июня 2002 г. № 67-ФЗ определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права
на участие в выборах. Выборы проводятся на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований. Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав,
дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом
от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Причем, соглашаясь с М. С. Матейковичем, считаем, что данный Федеральный закон в силу его ст. 1
(п. 6) фактически является квазиконституционным, поскольку соответствовать ему должны не только конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, но и другие федеральные законы1.
Такое построение системы избирательного законодательства
трудно признать удачным, прежде всего, в силу его чрезвычайной нестабильности и несбалансированности. Среди главных причин нарушений избирательных прав граждан в России еще в конце 90-х гг. называлось то обстоятельство, что каждая новая избирательная кампания в стране происходила по новым правилам2.
А. Е. Постников видит также здесь «специфические «проблемы
роста», которые проявляются в том, что сформировавшаяся система
избирательного законодательства является излишне громоздкой»3.
1 См.: Матейкович М. С. Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 27.
2 См.: Миронов О. О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. М., 2000. С. 113.
3 Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 26.
35
Будучи рамочным по форме, Федеральный закон «Об основных
гарантиях...» не является таковым по содержанию. Фактически
все региональные и муниципальные выборы в России проводятся
именно на основе данного Федерального закона с учетом законодательства субъектов Российской Федерации – настолько детальны
его предписания.
Очевидно, что сложившаяся модель законодательного регулирования порядка реализации и защиты избирательных прав граждан
нуждается в серьезной модернизации. Такая модернизация должна
идти не за счет бесконечного, ломающего всю избирательную систему государства пересмотра Федерального закона «Об основных гарантиях...», а за счет реформирования самой системы избирательного законодательства1.
В частности, назрел вопрос о принятии избирательного кодекса
Российской Федерации, который позволил бы кодифицировать как
нормы общего характера (о составлении списков избирателей, формировании избирательных комиссий, финансировании выборов,
предвыборной агитации), так и особенности подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.
Наконец, федеральный избирательный кодекс позволит разделить правовое регулирование выборов и референдумов – двух самостоятельных форм прямой демократии, которые не очень-то логично соседствуют в одном федеральном законе.
Избирательный кодекс будет способен решить проблемы унификации процедуры сбора подписей, особенно в условиях отмены
избирательного залога. Последнее нововведение – несомненно, положительный шаг. На сегодня это, пожалуй, самый эффективный
способ противодействия злоупотреблениям пассивным избирательным правом – появлению кандидатов-однофамильцев, выдвижению граждан, не пользующихся какой-либо реальной поддержкой избирателей, – сугубо в целях создания мнимой конкуренции.
В этой связи требования к подписным листам, порядку сбора подписей должны быть значительно ужесточены, и делать это следует на
уровне федерального закона.
Однако некоторые ученые критически относятся к идее разработки и принятия избирательного кодекса. Так, по мнению
А. Е. Постникова, действующий Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» с его всеобъемлющим предметом
1 36
См.: Матейкович М. С. Указ. соч. С. 28.
регулирования фактически играет роль избирательного кодекса
страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом
федеральными законами о выборах может изменяться его содержание. Превратиться в полноценный избирательный кодекс России,
исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в Российской Федерации, он не может без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны,
предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов
местного самоуправления1.
Не соглашаясь с приведенной выше точкой зрения и считая необходимым принятие избирательного кодекса Российской Федерации, при его разработке также должны быть отображены следующие положения: в одной из первых глав должны быть перечислены
избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации; для каждой из этих систем должны быть прописаны подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования; прописать
подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования
прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте);
установить временные нормы, действующие в случае, когда региональный закон не содержит необходимой для проведения выборов
нормы или норма регионального закона не соответствует диспозитивной норме федерального закона; определить перечень субъектов избирательных правоотношений, права которых не могут быть
ограничены региональным законом; в максимально возможной степени должны быть разделены материальные и процессуальные нормы, императивные и диспозитивные нормы, общие и специальные
нормы.
Полагаем, что в избирательном кодексе Российской Федерации
следует также закрепить следующие новеллы избирательного законодательства.
1 См.: Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства. С. 22.
37
Во-первых: необходимо ввести соотношение пропорциональной
и мажоритарной частей системы выборов, тем самым не ущемляя
конституционные права миллионов беспартийных россиян. Другими словами, возвращаясь к смешанной избирательной системе:
225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам на основе единой нормы представительства (мажоритарная система), а 225 – по единому федеральному избирательному округу (по
партийным спискам).
Во-вторых: с целью повышения более широкого представительства интересов населения разумным было бы снижение заградительного барьера до минимальных показателей (5%), в то время как ситуация с 7%-ным барьером представляется слишком завышенной.
В-третьих: в бюллетене для голосования графу «против всех кандидатов» («против всех списков кандидатов») следует восстановить.
В-четвертых: представляется целесообразным ввести в парламентскую практику некоторые элементы императивного мандата,
например институт отзыва депутата, что, безусловно, повысит ответственность депутатов Государственной Думы перед избирателями.
В-пятых: в целях повышения активности избирателей на выборах следует изменить саму концепцию принципа свободных выборов следующим образом: свободные выборы – это не выборы,
участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых акт голосования дает возможность свободного выбора.
Все эти меры направлены на обеспечение равенства избирательных прав граждан, производного от равноправия граждан, гарантированного ст. 19 Конституции Российской Федерации.
Следующая острейшая, на наш взгляд, проблема реализации
действующего избирательного законодательства связана с отменой
минимального порога явки избирателей.
Весьма убедительной является позиция Л. Ю. Грудциной, по
мнению которой последствия отмены минимального порога явки
на выборах будут следующими: 1) однозначно повысится проходимость партии «Единая Россия», поскольку, среди приходящих на
выборы российских избирателей приблизительно 1/3 составляют
пенсионеры, в большинстве своем голосующие за партию власти.
Помимо электората пенсионного возраста за существующую власть
голосует и значительная часть провинциальных избирателей. Это
люди, не очень понимающие, что такое выборы, что такое политические права, для которых участие в выборах – скорее ритуальная
обязанность, чем право гражданина; 2) будет отстранена всякая
оппозиция, т. е. уменьшаются шансы оппозиционных либерально38
демократических партий получить избирательные мандаты. Как известно, у либерально-демократических партий самый неактивный
электорат (не только в России, но и в зарубежных странах). Соответственно, при низкой явке «недобирают» как раз партии либерального толка. Отсекается существующая пока возможность мобилизовать неактивных избирателей путем объявления перевыборов;
3) произойдет окончательный отрыв власти от населения страны.
Желая оградить себя от мнимой угрозы оппозиции, власть на самом
деле добьется только одного – полностью лишится обратной связи
с обществом. Ведь основная задача демократических институтов
в том, чтобы налаживать прочный и бесперебойный диалог власти
и общества. Когда же все это зажимается, власть оказывается наедине сама с собой; 4) уйдет в прошлое интерес народа к институту
выборов, поскольку с учетом принятых поправок в избирательное
законодательство выборы, по существу, заставят забыть главный
демократический тезис «все решает большинство». Отмена порога
явки позволит власти проводить выборы в тишине и отказаться от
реальной работы с избирателями1.
Отмена нормы о пороге явки избирателей, при котором выборы считаются состоявшимися, выхолащивает саму идею участия
народа в государственном строительстве, позволяя правящей элите оставаться у власти сколь угодно долго. Становится декоративной норма ст. 32 Конституции РФ, согласно которой избирательные
права можно определить как правомочия гражданина участвовать
в управлении делами государства посредством выборов2.
Возврат к определению порога явки избирателей позволит вернуть выборам статус института истинной демократии в Российской
Федерации и, безусловно, усилит конкуренцию политических сил
в стране.
К сожалению, приходится констатировать, что новеллы избирательного законодательства последних лет не способствовали совершенствованию избирательной системы и избирательного процесса
в Российской Федерации. Современная избирательная система России не способствует развитию демократии в нашей стране, а лишь
закрепляет и дает возможность легально монополизировать власть.
1 См.: Грудцина Л. Ю. Выборы без выбора, или новое избирательное законодательство как индикатор отмирания элементов демократии в России // Адвокат.
2006. № 12. С. 34.
2 См.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных
прав граждан России. М., 2005.
39
Полагаем, что предложенные в статье изменения российского
избирательного законодательства, в том числе его кодификация позволят повысить уровень демократии в нашей стране и, несомненно,
сделают институт выборов более прозрачным и открытым.
2.3. Особенности избирательных систем
субъектов Российской Федерации и проблемы их модернизации
В постсоветской России при выборах в региональные Законодательные Собрания до 2003 года доминировала мажоритарная избирательная система. Смешанная избирательная система (в 1993–
2002 гг.) апробировалась всего в 9 субъектах РФ: Красноярском
крае, Свердловской, Калининградской, Саратовской и Псковской областях, республиках Марий-Эл и Тыва, Корякском и УстьОрдынском Бурятском автономных округах. 12 июня 2002 года
Государственная Дума приняла закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем были заложены возможности изменения практики выборов, и в 2002–2003 годах регионам, где раньше
не практиковались выборы по спискам, пришлось спешно менять
законодательство1.
В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» соотношение федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость. В соответствии с нормами данного Закона субъекты Российской Федерации лишились
возможности самостоятельно определять целый ряд параметров
избирательной системы, применяемой при выборах органов государственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального представительства2.
Так, например, А. С. Пучнин считает, что общая тенденция укрепления политических партий, партизация политической системы
1 См.: Сельцер Д. Г., Топорков С. С. К дискуссии об оптимальных моделях формирования законодательных собраний регионов России // Вестник ТГУ. 2009.
№ 4. C. 61.
2 См.: Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства. С. 76.
40
приведет к реформированию выборов депутатов регионального собрания. Речь, по его мнению, идет о введении пропорциональной
системы, т. е. формированию законодательных органов субъектов
по партийным спискам. Вместе с тем переход к пропорции устранит один из самых значимых недостатков мажоритарной, а равно
и смешанной системы – различный вес (цену) мандатов. При сохранении депутатов-мажоритариев и депутатов-списочников цена
мандата первых равняется количеству голосов, отданных за кандидата в его одномандатном округе. Вес мандата депутата-списочника равняется частному от количества голосов, отданных партии
в целом по области, и числа получивших мандаты депутатов. Это,
как правило, всегда больше. Но в любом случае переход к пропорциональной системе позволит совершенствовать политическую систему, укрепить позиции всех политических партий, повысить их
ответственность перед избирателем, равно как и внутрипартийная
дисциплина и конкуренция может привести к улучшению качества
депутатской работы1. Считаем приведенное мнение не совсем убедительным и обоснованным. В последнее время, когда наметилась
тенденция тотального сокращения политических партий и при отсутствии среди них реальной конкуренции, речь можно вести не
о совершенствовании существующей политической системы, а о
ее постепенной деградации. Прогресс возможен лишь тогда, когда
существует конструктивный диалог, адекватная критика, а также
честная и чистая борьба во время проведения выборов и в межвыборный период. Когда же одна партия уверена в том, что в любом
случае получит большинство в представительных органах от федерального до муниципального уровней, политическая и избирательная система превращается в профанацию демократических ценностей и гражданского общества.
Как уже отмечалось, в настоящее время наиболее распространенными системами на региональных выборах в Российской Федерации являются такие, при которых часть депутатов избирается
по мажоритарной системе относительного большинства, а другая
часть – по пропорциональной избирательной системе. Совершенно
очевидно, что использование двух противоположных систем на
одних выборах не устраняет их недостатки, однако в то же время
несомненным преимуществом такой модели выборов является
предоставление возможности участвовать в выборах независимым
1 См.: Пучнин А. С. Россия и оптимальная избирательная система//Вестник
ТГУ. 2009. № 5. С. 32.
41
кандидатам. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, «право быть избранным в органы государственной власти
и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) – одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе – по своей правовой
природе является индивидуальным, а не коллективным правом»1.
Так, на выборах депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в 2008 году, избираемых по мажоритарной системе, в порядке самовыдвижения было выдвинуто: в Республике Башкортостан –
86 кандидатов (избрано 4); Республике Саха (Якутия) – 106 (избрано 13); Алтайском крае – 63 (избрано 6); Ивановской области – 57 (избрано 6); Ульяновской области – 20; Ярославской области – 81 (избрано 9); Ростовской области – 38; Свердловской области – 52; Кемеровской области – 27; Сахалинской области – 44;
Забайкальском крае – 31 (избрано 4); Иркутской области – 78 (избрано 7). Несмотря на очевидный недостаток мажоритарной системы (голоса, поданные не за победивших кандидатов, пропадают),
нельзя не учитывать, что приведенные сведения – показатель востребованности института самовыдвижения на современном этапе.
Но полностью пропорциональная избирательная система введена
в девяти субъектах Российской Федерации – Республике Дагестан,
Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Калмыкия, Чеченской Республике, г. Санкт-Петербурге,
Ненецком автономном округе, Амурской области, Московской области2. Удивительным остается то, что федеральные государственные органы (в том числе, ЦИК РФ), ратуя за пропорциональную избирательную систему, словно не учитывают то, что в более чем 80%
субъектов РФ на выборах в законодательные (представительные)
органы государственной власти используется смешанная избирательная система, что говорит о ее большей эффективности и оптимальности по сравнению с пропорциональной в сложившихся политических реалиях.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000.
№ 19. Ст. 2102.
2 См.: Ныркова Т. Ю. Избирательная система субъектов Российской Федерации: некоторые актуальные проблемы //Конституционное и муниципальное право.
2009. № 5. С. 25.
42
На основе детального анализа достоинств и недостатков региональных законов можно сделать вывод о том, что применяемая теперь на выборах в субъектах Российской Федерации смешанная
мажоритарно-пропорциональная система способствует росту избирательной активности политических партий. Некоторым политическим партиям удалось сбалансировать списки выдвигаемых кандидатов с учетом профессионального, полового и возрастного состава,
однако полной чистоты данных процессов добиться, к сожалению,
до сих пор не удалось. Считается, что у избирателей появилась возможность выразить в ходе голосования свои политические предпочтения. В национальных республиках с использованием пропорциональной системы удалось решить проблему представительства
в законодательных органах различных национальностей.
Не менее интересна дискуссия по поводу внедрения пропорциональной избирательной системы на местном уровне. Стратегические перспективы принятия такого решения применительно
к муниципальному уровню выборов с точки зрения развития российской партийной системы у многих юристов вызывают целый
ряд возражений. Наглядной иллюстрацией этих возражений служит пример итогов выборов в органы местного самоуправления,
состоявшихся в октябре 2009 года – марте 2010 года в Волгоградской области. В ходе этих выборов были сформированы представительные органы местного самоуправления в городских округах,
муниципальных районах, городских и сельских поселениях Волгоградской области. Переход к муниципальным выборам исключительно по партийным спискам значительно усложняет для беспартийных самовыдвиженцев возможность реализации пассивного
избирательного права1. Кроме того, переход на целиком пропорциональную систему на всех уровнях выборов противоречит ряду обязательств Российской Федерации в рамках ОБСЕ, в частности параграфа 7.5 Документа Копенгагенского Совещания ОБСЕ, в котором
государства-участники призываются «уважать право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации»2.
1 См.: Смолянский П. В. Проблемы перехода к выборам представительных органов местного самоуправления по партийным спискам// Социология города. 2010.
№ 2. С. 54.
2 Тхабисимова Л. А. Современный российский избирательный процесс в условиях федерализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 9. С. 63.
43
Проблематичность перехода исключительно на пропорциональную избирательную систему (по партийным спискам) выборов
в представительные органы местного самоуправления связана еще
и с отсутствием достаточного кадрового резерва у политических
партий. Особенно отчетливо проблема отсутствия партийных кандидатов, готовых представлять политические партии в представительных органах власти, проявляется как раз на муниципальном
уровне в ходе выборов в представительные органы муниципальных
образований. Так, например, по итогам выборов 2009–2010 годов избиратели Волгоградской области делегировали в муниципальную
власть различного уровня 5080 депутатов. Подавляющее большинство народных избранников (4338 чел., или более 85%) составляют
беспартийные депутаты. Думается, данные цифры не нуждаются
в комментариях.
Внедрение нормы о выборах депутатов представительных органов власти на местном уровне исключительно по партийным спискам стратегически вряд ли приведет к усилению роли политических партий в региональных политических процессах и в целом
к повышению эффективности российской партийной системы. Скорее всего, результатом распространения данной нормы на уровень
муниципальных выборов станет дальнейшее искусственное ограничение межпартийной конкуренции, усиление влияния партийной бюрократии и дальнейший рост отчуждения общества от формально избираемых им властных структур1.
Подводя итог развития региональной составляющей избирательной системы Российской Федерации, можно с уверенностью говорить о принципиально разных подходах в процессе формирования
представительных органов на федеральном, региональном и местном уровне.
Несмотря на общепризнанную (но далеко не эффективную) исключительно пропорциональную избирательную систему на федеральном уровне, большинство субъектов Российской Федерации
признали и нормативно установили смешанную избирательную систему, что подчеркивает несовершенство существующего, в первую
очередь, федерального законодательства и, как следствие, избирательной системы России.
1 См.: Письмо Директора Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ Янеза Ленарчича Председателю Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации В. Е. Чурову (Электронный ресурс) //www.cikrf.ru.
44
2.4. Актуальные проблемы кодификации избирательного
законодательства Российской Федерации
В Российской Федерации давно назрел вопрос о принятии избирательного кодекса Российской Федерации. Первая попытка создания российского избирательного кодекса относится к 1992 году.
В рамках плановой законотворческой деятельности Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления рабочей группой был разработан
пакет законопроектов под общим названием «Об избирательном
процессе» («Избирательный кодекс России»). Он состоял из законопроекта «Об основах избирательного процесса» (фактически Общая
часть кодекса) и шести законопроектов, (Особенная часть)1. В июне
1992 года этот пакет был представлен на рассмотрение Президиума Верховного Совета РФ и уже в июле 1992 года на парламентских
слушаниях проект был раскритикован как слабо проработанный.
Следующая попытка создания избирательного кодекса была
предпринята в 1994 году фракцией «Яблоко». Группа депутатов разрабатывала проект кодекса2 как альтернативу законам «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», которые готовились под эгидой Центральной избирательной комиссии РФ. Данный проект был внесен в Государственную Думу 14 ноября 1994 года и рассмотрен на пленарном
заседании 23 ноября 1994 года в качестве альтернативного проекту федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» к этому времени уже был принят), внесенному
Президентом РФ. После продолжительной дискуссии был принят
президентский проект.
Избирательный кодекс в предложенном виде поддержки не получил по нескольким причинам. Во-первых, многие правоведы придерживались той точки зрения, что кодификация избирательного
законодательства на федеральном уровне противоречит Конститу1 См.: Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005.
С. 276–308.
2 См.: Новиков Ю. А. Избирательная система России: 90 лет истории. М., 1996.
С. 492–601.
45
ции РФ, которая предоставляет субъектам РФ право самим устанавливать порядок выборов в региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Во-вторых, сыграли
свою роль доводы о том, что кодификацию разумнее осуществлять
уже после того, как будут приняты и апробированы на практике отдельные законы. В-третьих, депутаты понимали, что принятие кодекса требует длительного времени. Если бы его разработка затянулась, то очередные выборы в Государственную Думу 1995 году вновь
пришлось бы проводить не по закону, а по президентскому указу,
что было неприемлемо на тот момент1.
Вопрос о разработке и принятии избирательного кодекса был
вновь поднят в 2000 году – на этот раз самой Центральной избирательной комиссией РФ. В докладе Центризбиркома, опубликованном в октябре 2000 года, отмечалось, что после прохождения
очередного избирательного цикла (т. е. после 2004 г.) можно будет
решить вопрос о кодификации избирательного законодательства2.
Однако реально к работе над кодексом никто до сегодняшнего дня
не приступил.
Региональные избиркомы периодически заявляют о необходимости принятия федерального избирательного кодекса, однако эти
призывы не слышны членами ЦИК РФ.
Каковы же причины, по которым необходимо принятие федерального избирательного кодекса России? Первая и наиболее очевидная
проблема, которая возникает из-за отсутствия единого кодифицированного федерального законодательного акта в области выборов, – это
необходимость при проведении федеральных выборов руководствоваться одновременно двумя федеральными законами – специальным
(«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» или «О выборах Президента Российской
Федерации») и «рамочным» («Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Несмотря на то, что эти законы обычно разрабатывают одни и
те же группы экспертов, коллизии между ними не удается избежать.
При этом нет ясности и в вопросе о приоритете закона. Пункт 6 ст. 1
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
1 См.: Гельман В. Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Полис. 1997. № 4. С. 125.
2 См.: О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21. С. 47.
46
устанавливает приоритет данного закона по отношению к другим
федеральным законам о выборах. Однако некоторые специалисты
считают, что федеральный закон не может устанавливать свой приоритет перед другими федеральными законами, и предлагают руководствоваться общим принципом, согласно которому в случае коллизии действует закон, принятый позднее1.
Другая проблема касается любых специальных законов, как федеральных, так и региональных. Она связана с тем, что в них приходится дублировать нормы «рамочного» закона, из-за чего эти законы
получаются довольно громоздкими. При этом, как в вышеприведенном примере, при дублировании и одновременном уточнении норм
«рамочного» закона иногда происходит искажение их смысла. С региональными законами ситуация несколько проще, чем с федеральными: приоритет «рамочного» закона перед ними никем не оспаривается. Тем не менее и здесь есть проблема: п. 3 ст. 1 «рамочного»
закона разрешает законам субъектов РФ устанавливать гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные этим Федеральным законом.
Однако отсутствие четких критериев в вопросе, какие нормы, установленные специальным законом, можно считать дополнительными
гарантиями, а какие – дополнительными ограничениями прав граждан, приводят к частым спорам, в том числе судебным2.
Кроме того, дублируя нормы «рамочного» закона, региональные
законодатели зачастую не осуществляют самостоятельного регулирования тех вопросов, решение которых «рамочный» закон оставляет за ними. В результате в законодательном регулировании возникают серьезные пробелы.
Обойтись без дублирования норм «рамочного» закона можно
только в том случае, если в этом законе будут четко разделены материальные и процессуальные нормы, императивные и диспозитивные нормы, общие и специальные нормы. В этом случае в специальном законе будет достаточно просто сослаться на соответствующие
нормы «рамочного» закона. Иначе такие ссылки приведут к неопределенности.
Еще одна проблема, которую можно решить при кодификации
российского избирательного законодательства, – это преодоление
бессистемности многих его разделов.
1 См.: Любарев А. Е. О концепции Избирательного кодекса Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 7. С. 46.
2 Там же. С. 47.
47
В процессе кодификации следует решить и более глубинную проблему, связанную с недостаточными регулированием и защитой избирательных прав граждан в российском законодательстве.
Что касается структуры избирательного кодекса Российской
Федерации, то здесь специалисты в области избирательного права
предлагают различные варианты.
Так, А. Е. Любарев предлагает типовую структуру избирательного кодекса России, а именно включающую общую и особенную части. По его мнению, общая часть может быть во многом аналогична Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (для большего удобства ее предлагается разделить на несколько
крупных разделов: «Общие вопросы», «Организационное обеспечение проведения выборов» и «Избирательный процесс»), а особенная –
содержать разделы, посвященные выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ (если будет принято решение о прямых
выборах в Совет Федерации, то нужен будет и раздел, посвященный
этим выборам)1. Нельзя не согласиться с такой позицией, однако, по
нашему мнению, общая и особенная часть не должны содержать нормы, касающиеся референдума в Российской Федерации. Этому сложному институту должны быть посвящены нормы отдельной главы
избирательного кодекса Российской Федерации. Не исключен и тот
вариант, что нормы так называемого референдумного права не войдут в избирательный кодекс Российской Федерации.
Одна из главных задач, которая должна стоять при разработке
избирательного кодекса – это не только четко разделить императивные и диспозитивные нормы, но и попытаться разграничить материальные и процессуальные нормы, которые в существующем избирательном законодательстве расположены хаотично.
Избирательный кодекс РФ позволит кодифицировать как нормы
общего характера (о составлении списков избирателей, формировании избирательных комиссий, финансировании выборов, предвыборной агитации), так и особенности подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.
Хочется надеяться, что в ближайшие годы и законодатели и центральная избирательная комиссия активизируют работу по разработке и принятию Избирательного кодекса Российской Федерации,
который позволит говорить о совершенно ином качестве законодательства в рассматриваемой сфере.
1 48
См.: Любарев А. Е. Указ. соч. С. 49.
2.5. Модернизация избирательной системы России в свете
послания Президента Российской Федерации Д. А. Медведева
Федеральному Собранию 2011 года
22 декабря 2011 года Президент России Дмитрий Анатольевич
Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской
Федерации1 обозначил принципиально новый курс на модернизацию политической системы государства. Впервые за последние годы глава государства столь детально и подробно остановился на
проблемах политической системы и предложил давно назревшие
в России изменения в избирательное законодательство.
Президент России Дмитрий Медведев предложил, в частности,
проводить выборы глав регионов прямым голосованием, в упрощенном порядке регистрировать партии, изменить систему выборов
в Госдуму. «Я предлагаю комплексную реформу нашей политической системы», – сказал Медведев, оглашая послание парламенту.
«Считаю необходимым следующее: перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов, ввести
упрощенный порядок регистрации партий – по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50% регионов страны», – заявил
Президент Российской Федерации2.
По его словам, необходимо сократить количество подписей избирателей, необходимое для участия в выборах Президента РФ,
до 300 тысяч, а для кандидатов от непарламентских партий –
до 100 тысяч. «Кроме того, предлагаю изменить систему выборов
в Госдуму, считаю целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство
по 225 округам», – сказал Д. А. Медведев3. Он отметил, что «эта мера позволит каждой территории иметь своего непосредственного
представителя в парламенте». «Сейчас, к сожалению, и все это знают, некоторые субъекты федерации не имеют даже одного депутата,
избранного местными жителями», – подчеркнул глава государства.
Президент также напомнил, что о необходимости изменения политической системы недавно говорил также и председатель правительства РФ Владимир Путин, и отметил, что поддержал эти
инициативы. «Хотел бы сказать, что я слышу тех, кто говорит
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета.
2011. 23 дек.
2 См.: Президент пообещал вернуть прямые выборы губернаторов // Российская
газета. 2011. 22 дек.
3 Там же.
49
о необходимости перемен, и понимаю их. Надо дать всем активным
гражданам законную возможность участия в политической жизни», – подчеркнул Д. А. Медведев.
После краткого перечисления предложений Д. А. Медведева, хотелось бы особо заострить внимание на последней фразе главы государства о том, что он слышит тех, кто говорит о необходимости
перемен. А действительно ли так новы предложения, высказанные
Д. А. Медведевым относительно порядка назначения руководителей субъектов РФ, выборов депутатов Государственной Думы, выборов Президента РФ, порядка создания политических партий? Для
того чтобы ответить на этот вопрос, попробуем проанализировать
предложенные Президентом РФ новеллы в свете действующего избирательного законодательства.
Начнем, пожалуй, с первого предложения, касающегося изменения порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской
Федерации.
Напомним, что россияне перестали выбирать глав субъектов
в сентябре 2004 года. Тогда на расширенном заседании Правительства РФ с участием губернаторов, сенаторов и депутатов Государственной Думы Президент России выступил с программой политических реформ. Наиболее масштабными были две инициативы главы
государства – отмена прямых выборов глав регионов в связи с необходимостью укрепления вертикали власти для более эффективного
противодействия террористической угрозе и создание Общественной
палаты как органа контроля граждан за действиями государства.
В научных и политических кругах произошел раскол. Были
убежденные сторонники того, что идея отмены прямых выборов
глав субъектов является оправданной и своевременной, а также
ярые противники данного нововведения.
На сегодняшний день главы регионов России наделяются полномочиями следующим образом. Статья 18 Федерального закона
от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1
в редакции от 30. 11. 2011 устанавливает, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) по представлению Президента Российской Федерации
1 50
Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном вышеназванным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Президент Российской Федерации вносит в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из числа кандидатур, предложенных политической партией в соответствии со статьей 26. 1 Федерального закона
от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»1.
В случаях, предусмотренных пунктом 14 статьи 26. 1 Федерального закона «О политических партиях», Президент Российской Федерации определяет кандидатуру высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том
числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих
кадров, и вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление
о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Перед внесением Президентом Российской Федерации представления о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) проводятся консультации по представляемой кандидатуре.
Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) в течение десяти дней со дня внесения представления.
В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял
решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Рос1 Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. Ст. 2950.
51
сийской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или о ее отклонении либо отклонил указанную кандидатуру, проводятся
консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и политической партией, внесшей Президенту Российской Федерации предложение об этой кандидатуре. С учетом результатов консультаций
Президент Российской Федерации вправе повторно внести представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Как видно из представленной конструкции, на сегодняшний
день в процессе наделения полномочиями глав регионов участвуют
три субъекта – Президент Российской Федерации, законодательные
(представительные) органы субъектов Российской Федерации, политические партии (приоритет, безусловно, у победившей в регионе
политической партии). Однако на практике все сводилось к тому,
что региональные парламенты беспрекословно соглашались с той
позицией, которую высказывал Президент России и, не желая портить отношения с главой государства, принимали и пока принимают решения о наделении представленной Президентом Российской
Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации полномочиями.
С введением в 2004 году описанного выше порядка наделения
полномочиями глав субъектов РФ можно было бы много говорить
о нарушениях демократических принципов и начал, установленных Конституцией России, если бы не Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 131.
В частности, Конституционный Суд Российской Федерации
пришел к выводу, что само по себе право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на участие
в формировании исполнительного органа власти данного субъекта
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.12.2006. № 3. Ст. 336.
52
Российской Федерации не противоречит основам конституционного
строя Российской Федерации.
Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской
Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав
и свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской Федерации не названы.
Не имея непосредственного конституционного закрепления, эта
возможность по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных
конституционных прав, таких как право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и право на
доступ к государственной службе, закрепленных статьей 32 Конституции Российской Федерации, – она была введена законодательными актами, регулирующими порядок формирования органов
государственной власти, в качестве составной части конституционно-правового института организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и, следовательно, производна от организации государственной власти в субъекте Российской
Федерации и предопределяется порядком замещения указанной
должности, который устанавливался федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерацией.
Внося изменения в установленный Федеральным законом «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации), федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. Тем не менее, по мнению Конституционного
Суда РФ, поскольку из Конституции Российской Федерации не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным
способом получения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
53
власти субъекта Российской Федерации), новый порядок не может
рассматриваться как ограничение конституционного права и тем
самым – как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской
Федерации.
Справедливо возникает вопрос: почему в 2005 году Конституционный Суд РФ признал нормы Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» не противоречащими Конституции РФ, а в 2011 году
Президент говорит о том, что необходимо вернуться к выборам глав
субъектов РФ? Хочется верить, что нынешний Президент России
Д. А. Медведев осознал неэффективность существующей модели
наделения полномочиями глав субъектов РФ и в ближайшее время
внесет предложения по изменению действующего законодательства
в части возврата к прямым выборам глав субъектов России гражданами, проживающими на территории данного региона. По нашему
мнению, только прямые выборы являются формой непосредственной демократии, посредством которой граждане должны решать,
кто будет управлять регионом, в котором они проживают. Именно такая модель является истинно демократичной и соответствует духу правовых норм, закрепленных в Основном законе нашей
страны.
Очень хочется надеяться, что предложение Президента РФ не будет трансформировано в модель, когда населению будут предлагаться кандидатуры на должность руководителя региона тем же Президентом РФ, и будет исключена возможность участия в выборах
самовыдвиженцев. По нашему мнению, уровень правовой культуры
населения достаточен для того, чтобы самостоятельно определить
достойного кандидата (будь он представитель от политической партии или самовыдвиженец) и именно за данного кандидата отдать
свой голос. Полагаем, что демократия по указке не может считаться
демократией в принципе, а подобного рода проявления схожи с зародышем тирании.
Следующее предложение Президента РФ касается порядка избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, в соответствии с которым на выборах должна использоваться смешанная (мажоритарно-пропорциональная),
а не исключительная пропорциональная избирательная система.
Итак, рассмотрим порядок выборов Депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания, который пока существует в Российской Федерации.
54
18 мая 2005 года был принят Федеральный закон № 51-ФЗ
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в котором в частности говорится,
что депутаты Государственной Думы избираются по федеральному
избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Как известно, предыдущая редакция Закона о выборах
депутатов Государственной Думы давала возможность участвовать гражданам в выборах как по одномандатным округам (т. е.
независимо от партийной принадлежности), так и по партийным
спискам. Можно возразить и сказать, что и действующий закон содержит норму, формально дающую право быть избранным депутатом Государственной Думы беспартийному гражданину, но так
ли это?
В соответствии со ст. 7 ФЗ 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов. Эта же статья
гласит, что «Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не
являющихся членами данной политической партии». Как видим,
данная норма не является императивной и лишь дает право партиям включать беспартийных граждан в состав федерального списка,
что например, продемонстрировала партия «Единая Россия», включив Президента России Дмитрия Медведева под номером «1» в состав федерального списка партии на прошедших 4 декабря 2011 года выборах депутатов Государственной Думы. Нетрудно догадаться,
какое место смог бы занять в любой из партий беспартийный гражданин России, пожелавший выдвинуть свою кандидатуру на выборах депутатов Государственной Думы.
Полагаем, что уже на тот момент отмена смешанной избирательной системы в России и замена ее на пропорциональную являлась
противоречащей Конституции РФ. Равенство всех граждан ограничивалось (и пока, в соответствии с действующим законодательством ограничивается) дополнительными условиями, которые государство навязывает гражданину.
Бесспорно, избирательная система является важнейшим и обязательным эле­ментом любого демократического режима. Это объясняется тем, что демократия в обществе не может функционировать без полномочно­го представительства, формируемого для
участия в управлении де­лами общества, а такое представительство
55
не может быть демокра­тичным, если само общество не участвует
в его формировании.
Поддерживая слова Президента РФ, еще раз утвердительно заявим о необходимости введения соотношения пропорциональной
и мажоритарной частей системы выборов, тем самым не ущемляя
конституционные права миллионов беспартийных россиян1. Другими словами, неизбежен возврат к смешанной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания РФ, при которой 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам на основе единой нормы представительства (мажоритарная система), а 225 – по единому федеральному избирательному округу (по партийным спискам).
Хочется и в данном случае надеяться на то, что предложения
Президента РФ будут законодательно реализованы таким образом,
что дадут возможность, в том числе, беспартийным гражданам участвовать на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в качестве самовыдвиженцев
наравне с кандидатами от политических партий (а никак не наоборот). В случае же, если право на самовыдвижение по 225 одномандатным избирательным округам будет законодательно запрещено,
то такая избирательная система вновь не будет истинно демократичной, так как в Российской Федерации доля граждан, которые состоят в той или иной политической партии составляет менее двух процентов, что свидетельствует о том, что, во-первых, ведется слабая
работа самих политических партий по привлечению новых членов
в свои ряды; во-вторых, крайне сложный порядок создания новых
политических партий создает препятствие активным гражданам
участвовать в политической жизни страны, создавая новые партии.
Упомянув о том, что в Российской Федерации крайне усложнен
порядок создания политических партий, нельзя еще раз не вспомнить о еще одной инициативе Президента РФ, касающейся упрощенного порядка регистрации партий – по заявке от 500 человек,
представляющих не менее 50% регионов страны. По сравнению
с существующим порядком регистрации политических партий,
предложение Д. А. Медведева сильно упростит задачу тем, кто уже
многие годы стремится создать политические партии, но сталкивается с различными трудностями, которые заложены в законе.
1 См.: Сербин М. В. Проблемы дальнейшего совершенствования избирательного
законодательства Российской Федерации //Правовая политика и правовая жизнь.
2011. № 3. С. 50.
56
Напомним, в соответствии с действующим Федеральным законом «О политических партиях» в политической партии должно состоять: с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года – не менее сорока
пяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные
отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов.
В остальных региональных отделениях численность каждого из
них не может составлять менее двухсот членов политической партии; с 1 января 2012 года – не менее сорока тысяч членов, при этом
более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью
не менее четырехсот членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов политической партии. Такое установление численности политических партий привело к тому, что за последние
несколько лет количество партий в России сократилось в несколько
раз – до семи политических партий. Описанную выше инициативу
Д. А. Медведева можно, безусловно, расценивать как положительный шаг в развитии многопартийности в нашей стране, однако, по
нашему мнению, регистрация партий по инициативе 500 человек
может привести к тому, что их количество вырастет если не до сотни, то, как минимум может приблизиться к цифре сорок-пятидесят,
а это в свою очередь не будет способствовать привлечению граждан
к участию в политической жизни государства. Полагаем, что для
оптимизации процесса регистрации политических партий в Российской Федерации инициатива по их созданию должна исходить
как минимум от 4–5 тысяч граждан. Данная цифра позволит оградить политическую систему России от различного рода сепаратистских и националистических движений, которые могут попытаться
создать политические партии в нашей стране.
Возвращаясь к тому вопросу, который мы задали в начале статьи, дадим на него следующий ответ: действительно, предложенные
Президентом России Д. А. Медведевым инициативы, касающиеся
модернизации политической и избирательной систем страны, являются далеко не новыми и на протяжении последних лет активно обсуждались и предлагались и учеными и политиками. Однако
необходимо признать и то, что государство в лице Президента РФ
Д. А. Медведева услышало тех, кто без устали настаивал на переменах, время которых, по всей видимости, пришло.
Дело за малым, чтобы все сказанное было претворено в жизнь.
57
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Правовые основы формирования политических партий
и их политико-правового статуса
Исследование порядка и правил правовой регламентации формирования политических партий, а следовательно, и института
многопартийности во многом зависит от уяснения сущности, назначения, роли и места самой политической системы. В настоящее время имеется множество мнений, подходов, позиций и точек зрения
по каждому из названных вопросов. Многие авторы придерживаются такого взгляда, подхода как триединичное начало, а именно:
классовое начало заключается в том, что зарождение и становление политических партий, института многопартийности связывается с участием больших социальных групп (классов), а сами партии
трактуются как наиболее активная и организованная часть какого-либо класса, выражающая его интересы. Сегодня классовый подход отвергается, «не признается», что связано с размыванием самих
классов, в то же время классовость есть, была и будет, другое дело
в том, что она стала проявляться в классовости интересов, групп населения и т. п.;
идеологическое начало проявляется в том, что появление на
политической арене политических партий, объединяющихся не
столько на основе общности их социально-экономического положения, сколько на общности идеологических взглядов, воззрений.
Такие политические партии представляют собой объединение, союз
людей, признающих одну и ту же политическую доктрину;
функционально-прагматическое начало, способствующее зарождению, а затем становлению политических партий, института
многопартийности, предопределяется целевой установкой – завоевание политической власти. Именно на основе политической цели
они включают в свои ряды тех, кто готов бороться за приход к власти, завоевание ведущих мест в органах государственно-управленческой системы. Именно данный подход доминирует в современной
политологии.
Политические партии призваны выражать и защищать специфические интересы определенных групп и слоев общества. В этом
смысле партийные образования существовали уже в древнем мире. Существенное влияние политических партий на политику стало
58
ощущаться лишь к середине XIX века, именно в это время начали
формироваться первые массовые партии в таких странах, как США
(1828 г. – демократическая партия, 1854 г. – республиканская) и Великобритания (1850 г. – либеральная партия, 1867г. – Консервативная партия). В других странах партии появляются позднее. Общей
тенденцией развития партий в Европе и США являлось формирование первоначально буржуазных и лишь затем рабочих партий. Иначе ситуация складывалась в России. Здесь первой возникает рабочая партия (РСДРП). Она была образована в 1898 году. Буржуазные
партии появляются лишь после царского манифеста от 17 октября
1905 года, легализовавшего общественные организации в стране. Усиление роли политических партий в политическом процессе
в XIX–XX веках было предопределено, как об этом позволяют судить результаты проведенного сравнительного историко-правового
анализа исторических, кадровых и источниковедческих материалов, следующими причинами:
формированием элементов демократизма в сфере общественного
управления;
наличием различных мнений (зачатков идеологического плюрализма), являвшихся политической базой, основой формирования
для политических партий;
осознанием большими социальными группами (буржуазия, пролетариат, крестьянство, интеллигенция, жители колоний, нации
и т. д.) общности своих внутренних интересов и стремление их реализовать;
расширением избирательных прав граждан, появлением и становлением политического плюрализма;
необходимостью проведения избирательных кампаний и активизации агитации за конкретных кандидатов.
Выше представленные причины, условия способствовали тому,
что политические партии, обретя совершенно новые черты (обзаведясь управленческим аппаратом, местными организациями, институтом фиксированного членства, уставами и программами), превратились из второстепенных общественных организаций в весьма
значимые составляющие института многопартийности, политической системы, политических отношений. Они занимают центральное место в организации избирательных кампаний, в мобилизации
электората (избирателей) в поддержку конкретных лидеров и политических программ.
Значимость политических партий, их авторитет в общественной
и политической жизни полностью зависит от содержания их дея59
тельности, функционального предназначения, в число которых входят следующие:
обеспечение активизации, сплочения различных общественных
слоев, их направление на достижение социально-экономических и
социально-политических целей;
формулирование, обоснование и показ сущности, содержания
групповых интересов, и путей и способов их реализации;
формирование общественного мнения, подтверждаемого, обоснованного реальным состоянием дел в России и ее субъектах;
осуществление повседневного, целенаправленного, эффективного, политического воспитания масс, в первую очередь подрастающего поколения;
разработка реальной политической, но не политизированной
идеологии и политических доктрин, не противоречащих действующему российскому законодательству;
рекрутирование новых членов политических партии на основе
реальных, проводимых в жизнь политических программ;
воспитание, отбор политической элиты (во многих государствах
правительства и представительные органы формируются из членов
крупных политических партий), способной к управлению, воспитанию, укреплению авторитета политических партий;
обеспечение участия в борьбе за достижение государственной
власти законными методами и способами;
обеспечение осуществления государственного управления с приходом к власти.
Представленные выше обоснования значимости роли политических партий в общественной и политической жизни общества
в последние годы в значительной степени уменьшаются, как об
этом свидетельствуют многочисленные данные из различных государств. Так, по мнению американского исследователя Д. Бродера1,
с течением времени все явственнее становится факт исчезновения
низовых партийных организаций (партии перестают объединять),
партийной печати (партия перестает формировать общественное
мнение), влияния политических партий на избирательный процесс
(люди голосуют за «имидж» лидера, а не за партию). Падение роли
политических партий имеет место в силу следующих факторов:
объективных (снижение количества социальных конфликтов,
размывание классов, появление новых средств, облегчающих объединение);
1 60
См.: Бродер Д. Политические исследования. М., 2003. С. 107.
субъективных (часть политиков, таких как консерваторы, традиционалисты считают партии злом и провозглашают программы
борьбы с ними).
Однако представить ситуацию полного исчезновения политических партий как субъектов политической системы, а следовательно, и института многопартийности в ближайшем будущем невозможно. Существенное влияние на определение их роли в жизни
общества оказывает государство. Оно может либо поднимать, либо
принижать статус партий, упрощать или усложнять их существование. Отношения политических партий, самого института многопартийности и государства урегулированы законами и подзаконными актами, определяющими конституционно-правовой статус
и гарантирующими их взаимные права и обязанности.
В наиболее общем виде к основным правам политических партий следует относить:
право выдвижения кандидатов на любые выборные должности;
право осуществления критики курса, политики правительства;
право свободного распространения информации о своей деятельности, полностью отвечающей законопредписаниям;
право на осуществление свободы внутрипартийной жизни;
право на получение государственных дотаций и компенсаций
в период избирательных кампаний;
право на приобретение, обладание и распоряжение своим имуществом (движимого и недвижимого вида, характера);
право на занятие хозяйственной и предпринимательской деятельностью, не запрещенной законом.
К числу наиболее общих обязанностей политических партий
следует отнести:
признание легальности и легитимности существующего строя;
соблюдение конституции, законов и подзаконных актов;
соблюдение порядка и правил, регламентирующих их деятельность.
Правовая регламентация формирования конституционно-правового статуса института многопартийности, определения его места
и роли в политической системе государства, отдельно взятых политических партий, являющихся его составными, организующими частями осуществляется на основе Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов федерации и,
конечно, находящихся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международных обязательств Российской Федерации. В соответствии с содержанием
61
ст. 11 Федерального Закона «О политических партиях» возможны
следующие варианты свободного, без разрешения властей создания
политической партии:
учредительным съездом политической партии;
посредством преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. При этом важно подчеркнуть то, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным
съездом решения о: а) создании партии, б) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов, в) принятии
устава и программы, г) формировании руководящих и контрольноревизионных органов.
Для подготовки и проведения учредительного съезда предусматривается создание организационного комитета. В случае же
преобразования действующего общественного объединения в политическую партию образование организационного комитета необязательно. Организационный комитет образуется гражданами
Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, в составе не менее десяти человек. Организационный
комитет уведомляет в письменной форме орган исполнительной
власти, уполномоченный принимать решения об осуществлении государственной регистрации политических партий (Министерство
юстиции РФ), о своем намерении создать политическую партию
и указывает ее предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются:
сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета (с указанием их фамилий, имен, отчества, даты рождения,
гражданства, контактных телефонов);
протокол собрания организационного комитета, в котором указывается: цель его создания; срок полномочий (но не более одного
года); место его нахождения; порядок использования денежных
средств и иного имущества данного организационного комитета;
сведения о члене организационного комитета, уполномоченном
организационным комитетом открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности, и необходимые данные об уполномоченном.
Федеральный уполномоченный орган рассматривает представленные документы и в случае их правильного оформления выдает
уполномоченному лицу организационного комитета в день представления уведомления документ, подтверждающий получение
62
пакета документов от организационного комитета. С момента получения указанного документа, но не позднее месяца, организационный комитет обязан опубликовать в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении
создать политическую партию и о представлении в федеральный
уполномоченный орган установленных законом документов.
Политическая партия не позднее чем через 15 дней со дня получения документа о ее государственной регистрации, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, представляет основные положения своей программы в «Российскую газету» для опубликования.
«Российская газета» обязана не позднее чем через 15 дней со дня
представления политической партией указанных положений опубликовать их на безвозмездной основе в объеме не менее двухсот газетных строк.
Исследование порядка создания политических партий, установленного законодательством при создании политических партий, позволяет сделать следующие выводы.
1. Реализация права на объединение, важнейшей формой из которых является политическая партия не может носить абсолютный
характер. Это связано с тем, что политические партии занимают
особое место и играют особую роль в жизни государства.
2. Функциональное назначение политических партий представляет для общества и государства особую значимость и требуют законодательной защиты от возможных крайностей в случае
образования и тем более прихода к власти политической партии,
преследующей интересы, способные представлять угрозу для безопасности страны.
3. Создание политических партий основывается на принципах
гласности и демократизма. Об этом свидетельствует установленный законодателем порядок принятие решения о создании партии,
ее устава, программы, формирование руководящих и контрольноревизионных органов.
4. Принцип гласности реализуется также в требовании законодателя об обязательной публикации информации о месте и времени
проведения учредительного съезда создаваемой партии, а также основных положений программы вновь созданной партии.
Свобода создания политических партий небезграничная и любое государство, в том числе и демократическое, вынуждены законодательно определять проблемы, свободы, границы, т. е. соблюсти разумный баланс между свободой политических партий
и требованиями защиты демократии. Любое нарушение этого
63
баланса представляет угрозу для демократии, ибо создает угрозу
нео­правданному ее ограничению, либо вообще ликвидации1. Законодательное ограничение свободы образования и деятельности
политических партий полностью соответствует международным
стандартам в области прав и свобод человека. Допустимость такого
ограничения признается Международным пактом о гражданских и
политических правах 1966 года, устанавливающим, что пользование свободой ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы
в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здо­ровья и
нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц2.
Это положение об общей свободе объединения полностью применимо и к такому ее специфическому виду, каким является свобода образования и деятельности политических партий.
Ограничение на создание и деятельность политических партий
обусловлено местом и ролью политических партий в жизни государства. Политические партии являются единственными общественными объединениями, которые могут выдвигать кандидатов
в депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ. Именно эти общественно-политические организации ведут борьбу за власть, участвуют в той или иной форме борьбы за
приход к власти, т. е. обретение государственных властных полномочий3. Именно эти функции политических партий представляют
для общества и государства особую значимость и требуют законодательной защиты от возможных крайностей в случае образования и тем более прихода к власти политической партии, преследующей групповые, узко партийные интересы, способные представлять
угрозу для безопасности страны.
Законодательство о политических партиях устанавливает следующие ограничения на создание политических партий.
1. Запрещается создание политических партий, цель деятельности которых направлена на осуществление экстремистской деятельности. Экстремистская деятельность включает в себя деятельность
1 См.: Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М.,
1998. С. 64.
2 См.: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года.
Ст. 22 // Консультант Плюс.
3 См.: Глущенко П. П. Конституционное право России. СПб.: Питер, 2004. С. 25–
16; Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Основы конституционного права России. СПб.,
2002. С. 54.
64
по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности; подрыв безопасности
Российской Федерации; захват или присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности; возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни,
связанной с насилием или призывами к насилию; унижение национального достоинства; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической,
политической, расовой, национальной или религиозной ненависти
либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной,
религиозной или языковой принадлежности. А также пропаганду
и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения1. Однако включение
в уставы и программы политических партий положений о защите
идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной
розни.
2. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной
принадлежности. Под данными признаками понимается указание
в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов,
а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. Это связано с тем, что по признакам профессиональной деятельности создаются добровольные общественные объединения граждан. Право на объединение в профсоюз закреплено в ФЗ
«О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Профсоюз – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными
интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях предста1 См.: Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (принят ГД ФС РФ 27.06.2002) // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3031.
65
вительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов1.
Наличие профсоюзов, защищающих профессиональные интересы
граждан, устраняет необходимость создания политических партий по признакам профессиональной принадлежности граждан.
Запрет на создание политических партий по признакам расовой и
национальной принадлежности опирается на положения международных актов, запрещающих создание политических структур,
ставящих целью защиту расовых и национальных интересов, и на
положения п. 5 ст. 13 Конституции РФ.
Однако, запрещая указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии, вместе с тем,
членам политических партий не запрещается разрешенными российским законодательством средствами выступать в защиту профессиональных, национальных и религиозных интересов. В частности, депутаты Государственной думы – члены политической
партии могут инициировать законопроекты, улучшающие социально-экономические положения различных слоев населения или
этносов2.
3. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации,
в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по
территориальному признаку. Данный запрет обусловлен положением Конституции РФ, в котором записано, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Создание организаций различных партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных ор1 См.: Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (принят ГД ФС РФ 08.12.1995)// Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. ст. 148.
2 См.: Аверьянов А. Н., Васецкий Н. А., Малов Ю. К. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях. М., 2002. С. 18.
66
ганах в государственных и негосударственных структурах способно
неизбежно привести к дезорганизации работы этих органов и структур и в итоге к нарушению прав и законных интересов других лиц
и граждан.
Создание политической партии требует ее легализации, легитимации. Существует три основных вида приобретения политическими партиями легального статуса: явочный, разрешительный
и явочно-регистрационный. Российским законодательством установлен явочно-регистрационный порядок. В соответствии со ст.
15 ФЗ «О политических партиях» политическая партия и ее региональные отделения подлежат обязательной государственной регистрации. Обязательная регистрация политических партий, несомненно, ограничивает свободу их образования. Во-первых, она,
как правило, предполагает предъявление к партиям определенных
требований, соблюдение которых необходимо для их регистрации,
и наоборот. Во-вторых, она сопряжена с государственным контролем, поскольку включает про­верку регистрирующим органом соблюдения этих требований (в том числе содержания основных партийных документов, верности сооб­щаемых сведений и т. д.). В связи
с этим имеют место высказывания о том, что приобретение политической партией статуса юридического лица с момента ее ре­
гистрации в государственном органе равнозначно процедуре пред­
варительного разрешения на ее создание, что несовместимо с правом
граждан на свободу объединения1. И поэтому предлагается установить явочный порядок создания политической партии.
Однако установление только явочного порядка, без обязательной
государственной регистрации, на наш взгляд, также не является
панацеей от проблем, и прежде всего по­тому, что это не будет соответствовать основной цели правовой институционализации политических партий – регулированию взаимоотношений партий и государства. Без юридического оформления образования политических
партий трудно обеспе­чить реализацию ими и государством взаимных прав и обязанностей. Таким образом, институт регистрации
является не столько ограничением свободы политических партий,
сколько важной гарантией их правового статуса.
Обязательная государственная регистрация политических партий связана еще и с тем, что они обладают статусом юридического лица, а в соответствии со ст. 51 ГК РФ юридическое лицо под1 См.: Дмитриев Ю. А., Токмаков К. К. Россия: становление многопартийности.
М., 1992. С. 54.
67
лежит государственной регистрации и считается созданным со дня
внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц1. Порядок государственной регистрации политических партий в целом регулируется ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц» с учетом закрепленного ФЗ «О политических партиях» специального порядка государственной регистрации. Подтверждением государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения является документ,
подтверждающий факт внесения записи о политической партии
или ее региональном отделении в единый государственный реестр
юридических лиц.
Институт государственной регистрации политических партий,
установленный российским законодательством характеризуется следующими чертами: законодательство предусматривает широкий набор предъявляемых к партиям требований, являющихся
условием для регистрации; процедура регистрации детально регламентирована; регистрирующему органу предоставлено право
отказать в регистрации, а объединению – право обжаловать отказ
в установленном законом порядке. Органом, осуществляющим государственную регистрацию политических партий, является Министерство юстиции РФ, а регистрация региональных отделений
политической партии производится территориальными органами
Министерства юстиции.
Для приобретения политическими партиями легального политико-правового статуса установлен ряд требований, который можно
условно разделить на:
1) относящиеся к природе и характеру политических партий. Не
подлежат регистрации партии, создание и деятельность которых
согласно Конституции и закону запрещены;
2) имеющие отношение к численности членов политической
партии, предписывающие иметь в ней не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской
Федерации политическая партия должна иметь региональные
отделения численностью не менее пятисот членов политической
партии;
3) определяющие организационное строение политической
партии (общие принципы организации, название, символы, устав
и т. д.).
1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994
№ 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994.
№ 32. ст. 3301.
68
Наряду с материальными требованиями законодательство предусматривает требования и процедурного характера. Они закреплены ст. 16 ФЗ «О политических партиях» и сводятся к тому, чтобы
были представлены следующие документы:
заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с указанием их фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства и контактных телефонов;
устав политической партии в двух экземплярах, сброшюрованный, пронумерованный, заверенный уполномоченными лицами политической партии;
программа политической партии, заверенная уполномоченными
лицами политической партии;
заверенные уполномоченными лицами политической партии копии решений учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии устава политической партии
и о принятии ее программы, о создании региональных отделений
политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве
делегатов на этом съезде и результатах голосования;
документ об уплате государственной пошлины;
сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего
руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией;
экземпляр общероссийского периодического печатного издания,
в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии;
заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической партии копии протоколов проведенных более
чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или
общих собраний региональных отделений политической партии
с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях, а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии.
Практически аналогичен перечень документов, необходимых
для предоставления при государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую
партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, только он включает в себя еще
и передаточный акт общероссийской общественной организации
или общероссийского общественного движения, составленный в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
69
Для того чтобы зарегистрировать региональное отделение политической партии, в территориальный орган должны быть представлены:
копия решения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения о создании (преобразовании)
региональных (территориальных) отделений политической партии
либо копия решения уполномоченного органа политической партии
о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии;
заверенная уполномоченными лицами политической партии
копия документа о государственной регистрации политической
партии;
заверенные уполномоченными лицами политической партии копии устава и программы политической партии;
заверенная уполномоченными лицами регионального отделения
политической партии копия протокола конференции или общего
собрания регионального отделения политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональном
отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального отделения политической партии;
документ об уплате государственной пошлины;
сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего
руководящего органа регионального отделения политической партии, по которому осуществляется связь с региональным отделением
политической партии.
Особо следует отметить, что перечень указанных выше документов, предъявляемых для государственной регистрации политических партий и их региональных отделений, является исчерпывающим1. Законодатель запрещает регистрирующим органам
требовать от политических партий иные документы, не предусмотренные ФЗ «О политических партиях». Отдельные авторы высказывают мнение о том, что данный запрет ограничивает возможность проверки представленных для регистрации политической
партии документов с точки рения достоверности. (Например, регистрирующий орган лишается возможности документально проверить наличие в партии 50 тыс. ее членов в момент регистрации,
а может знакомиться с соответствующими документами лишь
1 См.: Правила рассмотрения заявлений и принятия Министерством юстиции
РФ и его территориальными органами решения о государственной регистрации.
Утверждены приказом Министерство юстиции РФ от 25 марта 2003 г. № 68.
70
после государственной регистрации политической партии в порядке контроля за ее деятельностью)1. Министерство юстиции РФ или
его территориальный орган в день получения документов, необходимых для государственной регистрации, должны выдать уполномоченным лицам политической партии документ, подтверждающий их получение.
Следующим требованием процедурного характера являются
требования о сроках. В их число входят, во-первых, требования
о сроках государственной регистрации, предъявляемых к политическим партиям и их региональным отделениям. В соответствии
с п. 3 ст. 15 ФЗ «О политических партиях» срок, для регистрации
политической партии после учредительного съезда политической
партии либо преобразования в политическую партию на своих съездах всероссийской общественной организации или всероссийского
общественного движения не должен превышать шести месяцев. Такой же срок (шесть месяцев) установлен для государственной регистрации региональных отделений политической партии более чем
в половине субъектов РФ после государственной регистрации политической партии. По истечении шестимесячного срока, установленного для регистрации региональных отделений партии, в течение
месяца политическая партия должна представить в Министерство
юстиции копии документов о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. В противном случае документ о государственной
регистрации политической партии признается утратившим силу,
а запись о создании данной политической партии исключается из
единого государственного реестра юридических лиц. Данные сроки могут быть продлены в случае, если решение об отказе в государственной регистрации регионального отделения политической
партии обжаловано в суд и на день истечения указанных сроков решение суда не вступило в законную силу (п. 7 ст. 15). Во-вторых, –
требования о сроках, предъявляемых к регистрирующим органам. Так, Министерство юстиции РФ или его территориальный орган при установлении соответствия документов, необходимых для
государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения, принимает решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения
и направляет в регистрирующий орган сведения и документы,
1 См.: Сидоренко Е. Правовое положение политических партий // Российская
юстиция. 2001. № 10. С. 18.
71
необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц. На основании указанного решения и представленных необходимых сведений и документов регистрирующий орган в срок не более чем
в пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических
лиц запись о политической партии или ее региональном отделении и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой
записи, сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального
отделения.
Министерство юстиции РФ или его территориальный орган не
позднее чем через три рабочих дня со дня получения от регистрирующего органа информации о внесенной в единый государственный
реестр юридических лиц записи о политической партии или ее региональном отделении выдает уполномоченному лицу политической
партии или ее регионального отделения документ, подтверждающий
факт внесения соответствующей записи в единый государственный
реестр юридических лиц. При этом в случае, если не принято решение об отказе в государственной регистрации политической партии
или ее регионального отделения, указанный документ должен быть
выдан не позднее чем через месяц со дня подачи соответствующего
заявления о государственной регистрации. (п. 5 ст. 15).
Законодатель закрепляет право за регистрирующим органом отказать в государственной регистрации. Основаниями для отказа
в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения согласно ст. 20 ФЗ «О политических партиях»,
являются:
противоречие положений устава политической партии Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему
Федеральному закону и иным федеральным законам;
несоответствие наименования и (или) символики политической
партии требованиям ФЗ «О политических партиях»;
отсутствие документов, необходимых для государственной регистрации политической партии;
установление федеральным уполномоченным органом несоответствия требованиям ФЗ «О политических партиях» содержащейся
в представленных для государственной регистрации политической
партии документах информации;
нарушение сроков представления документов, необходимых для
государственной регистрации политической партии.
72
В свою очередь региональному отделению политической партии
может быть отказано в государственной регистрации в случае, если:
не представлены документы, необходимые для государственной
регистрации регионального отделения политической партии;
территориальным органом установлено, что содержащаяся
в представленных для государственной регистрации регионального
отделения политической партии документах информация не соответствует требованиям ФЗ «О политических партиях».
Одновременно следует акцентировать внимание на том, что не
могут служить основанием для отказа в государственной регистрации любые ошибки, неточности в программе политической партии,
за исключением указания в ней целей деятельности, направленных
на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Это
связано с тем, что программа политической партии представляется
исключительно для сведения регистрирующего органа и тем самым
защищается право политических партий на свободу и бесконтрольность формирования программы партии.
Регистрирующий орган, в случае принятия решения об отказе
в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения, выносит мотивированное постановление с указанием конкретных положений законодательства РФ, нарушение
которых повлекло за собой отказ в их государственной регистрации, которое обязано быть вручено заявителю не позднее месяца со
дня получения представленных партиями документов. Решение об
отказе в государственной регистрации не является окончательным.
Законодательно закреплено, что отказ в государственной регистрации либо уклонение от государственной регистрации политической
партии или ее регионального отделения могут быть обжалованы
в судебном порядке, и рассмотрены судебной инстанцией в течение
месяца со дня подачи заявления об обжаловании. Отказ в государственной регистрации политической партии или ее регионального
отделения не является препятствием для повторных представлений
документов в уполномоченные органы для государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения при
условии устранения оснований, вызвавших такой отказ. Рассмотрение уполномоченными органами повторных представлений документов и вынесение по ним решений осуществляются в порядке,
предусмотренном законодательством.
73
Деятельность регистрирующих органов носит гласный характер. В соответствии со ст. 19 ФЗ «О политических партиях» сведения о создании и ликвидации политических партий публикуются
в общероссийских периодических печатных изданиях. Публикация в общероссийских периодических печатных изданиях сведений
о создании и ликвидации политических партий является важным
актом информирования общественности о создании или ликвидации политической партии. Указанная публикация дает возможность политическим структурам и гражданам РФ провести оценку
расстановки политических сил в стране в связи с созданием либо
ликвидацией политической партии.
Регистрирующий орган вносит записи о государственной регистрации политических партий и их региональных отделений
в единый государственный реестр юридических лиц, открытый
для всеобщего ознакомления. Согласно ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными, за
исключением паспортных данных физических лиц и идентификационных номеров налогоплательщиков1. Любое лицо, сделав запрос, может в течение 5 дней получить интересующие его сведения,
содержащие в государственном реестре.
Исследование сущности и порядка образования, государственной регистрации политических партий, формирования конституционно-правового статуса института многопартийности позволяет
сделать следующие выводы:
1. Установленный ФЗ «О политических партиях» и ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» имеет явочно-регистрационный порядок приобретения политическими партиями
легального статуса, обеспечивая свободу объединения; призван,
вместе с тем, воспрепятствовать образованию политических партий, организация, цели и методы деятельности которых противоречат принципам демократического правового государства, что
особенно важно в условиях развивающейся российской многопартийности.
2. Правовое регулирование самого процесса образования политических партий имеет своей целью обеспечить соблюдение принципов законности, демократии и гласности, которые должны быть
1 См.: Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ (ред. от 23.12.2010) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (принят ГД ФС РФ 13.07.2001)//Собрание законодательства РФ. 13.08.2001.
№ 33 (часть I). ст. 3431.
74
основой, базой для осуществления их деятельности, направленной
на доступ к политической власти правомерными способами и методами.
3. Права, свободы, обязанности и ответственность политических
партий, отдельных ячеек института многопартийности, определенные законодательством, политическими программами и уставами
одновременно представляют собой их политико-правовой статус,
который и есть политико-правовой фундамент не только зарождения, становления и совершенствования, но и дальнейшей демократизации всей политической системы Российской Федерации, формирования гражданского общества, повышения эффективности
обеспечения реализации и защиты конституционных прав, свобод
и законных интересов российских граждан.
4. Закон о партиях переполнен всякого рода ограничениями.
Складывается впечатление, что его авторы стремились не столько
обеспечить многопартийность, сколько создать условия для того,
чтобы партийная жизнь представлялась несерьезным делом. С общегражданской, теоретической точки зрения, партия – общественное объединение, добровольно создаваемое гражданами для выражения коллективной воли, для представительства, для защиты
интересов, для участия в тех или иных публичных акциях. Партия
в широком смысле слова политическая организация, которая занимается преимущественно продвижением своих программных целей
и внедрением их в проводимый государством курс.
5. В отношении партий действуют правила. Их деятельность поставлена под непосредственный контроль и под отчет органам исполнительной власти. Каждому региональному отделению, как
коммерческой организации, предписано вести бухгалтерские балансы и финансовые отчеты, регулярно сдавая их в налоговые и финансовые ведомства по месту нахождения и в центральный аппарат
партии, а ему, в свою очередь, предписано составлять сводные балансы и отчеты, представляя их уполномоченным органам государственной власти. С одной стороны, это правильно – финансовая деятельность партии должна быть прозрачной.
6. Не доверяя партиям решать самостоятельно вопросы, для которых они, собственно говоря, и создаются, закон предписывает
партиям «создавать мужчинам и женщинам, гражданам разных
национальностей, являющимся членами партии, равные возможности для представительства в руководящих органах, в списках
кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления».
75
Декларируя «свободу» политических партий в «определении своей
внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности», закон
одновременно предъявляет к ним некоторые требования. Финансовые требования заключается в том, что партиям приходится существовать как обычным хозяйственным единицам, тратить время,
средства и силы на ведение и представление отчётов различным вышестоящим ведомствам. А если в этой горе не нужных самим партиям бумаг, заполненных цифрами, обнаружатся некие неточности
или ошибки, сделанные не политиками, а бухгалтерами? Тогда под
вопрос может быть поставлена нормальная деятельность партии.
7. Закон о партиях содержит пространную норму об их «основных целях». Партии обязаны «формировать общественное мнение»
и «политически образовывать и воспитывать граждан». Затем
они должны «выражать мнения граждан по любым вопросам общественной жизни», «доводить эти мнения до сведения широкой
общественности и органов государственной власти», наконец –
«выдвигать кандидатов на выборах в представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления», стало быть – «участвовать в выборах в указанные органы и в их работе».
8. Название партий также зона особого внимания. В нем нельзя использовать название иных организаций, имена или фамилии
конкретных лиц, нельзя отражать цель деятельности, если она связана с «защитой профессиональных, расовых, национальных или
религиозных интересов». Вообще создание партий по признакам
профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности закон запрещает. В самом деле, если партия – объединение граждан, выражающее их мнение и волю, то, что остается от
этих свойств, от мнения и воли, если каждому гражданину предписывается задушить в себе все социально значимое, по настоящему
важное – принадлежность к расе, нации, вере и профессии.
9. Политика – это искусство решения проблем, стоящих перед
обществом. Но название партии не может отразить признаки тех,
кто её формирует. Закон, стало быть, предполагает в России бесцветное, серое общество, свободное от самобытных, уникальных, неповторимых качеств, из которого должны вырастать такие же точно
серые, бесцветные партии. Партиям предписано создавать структурные подразделения лишь «по территориальному признаку»,
не допуская их возникновения (а также партийной деятельности)
в органах государственной власти и местного самоуправления,
в Вооруженных Силах, в правоохранительных и иных государ76
ственных органах, в государственных и негосударственных организациях, в аппаратах законодательных и представительных органов
государственной власти. Запрещено вмешательство политических
партий в учебный процесс образовательных учреждений.
10. Несмотря на то, что ст. 10 ФЗ «О политический партиях» прямо указывает, что вмешательство органов государственной власти
и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается,
в деятельность партий вмешаться можно, подчас даже нужно.
Ликвидация политических партий осуществляется по решению
Верховного суда, по заявлению «уполномоченного органа», каковым является Министерство юстиции, рабочий орган правительства.
Чтобы создать партию, закон предписывает создать оргкомитет, затем образовать инициативные группы не менее чем в половине регионов страны, обязательно провести учредительный съезд со специально установленной законом нормой представительства и обязательно
не позже заранее установленного срока. После съезда партия должна создать в течение шести месяцев региональные отделения опять
таки не менее чем в половине регионов страны, причем численность
ее членов должна быть не менее пятидесяти тысяч, что должно быть
подтверждено регистрационными документами. Но и это еще не все.
Партия и ее региональные отделения должны пройти регистрацию
точно так же, как это происходит с юридическими лицами. То есть
в Министерстве по налогам и сборам, в Пенсионном фонде, в Фонде
обязательного медицинского страхования и т. д. И везде, в каждом
органе, при каждом акте регистрации надо платить1.
В качестве заключения по данному вопросу следует сказать, что
правовое регулирование создания и осуществления деятельности
политических партий, формирование их политико-правового статуса и института многопартийности, в целом, является неудовлетворительным и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
3.2. Принципы функционирования политических партий
в Российской Федерации
К числу основных принципов деятельности политических партий, функционирования института многопартийности согласно ст. 7
ФЗ «О политических партиях» относятся принципы законности,
1 См.: Шелохаев В. В. Многопартийность. М., 2004. С. 5.
77
добровольности, равноправия, самоуправления и гласности. Принципы как основополагающие, концептуальные начала для любого вида деятельности, в том числе и политической, всегда признавались и будут признаваться правовой основой, базой, на которой
строятся, создаются конкретные правила организации и осуществления соответствующих предназначению органа, организации
функций.
Из выше перечисленных принципов деятельности политических
партий ведущее, главное место занимает принцип законности. Для
того чтобы подтвердить данное заключение, следует разобраться
с его понятием, содержанием и назначением; иногда говорят о требованиях, предъявляемых к юридическим и физическим лицам. Под
принципом законности принято понимать совокупность предписаний законов и подзаконных актов, соблюдение которых обязательно для: государства, его органов и организаций, иных юридических
лиц и общественных организаций, должностных лиц и граждан
в целях обеспечения реализации гражданами полагающихся им
либо не запрещенных прав, свобод и законных интересов и поддержания надлежащего правопорядка.
Попытаемся разобраться с содержанием, сущностью и особенностями вначале определения принципа законности и его конкретного воплощения, проявления в институте многопартийности, деятельности отдельно взятой политической партии. Из определения
следует, что совокупность правопредписаний, т. е. принцип законности обязан быть соблюдаем, прежде всего, государством, его органами и организациями, и это понятно, ибо членами партий являются граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы.
Вслед за государством, его органами и организациями обязанность соблюдать законы и подзаконные акты возложена на иные
юридические лица и общественные организации. К иным юридическим лицам относятся любые организации, учреждения, предприятия, независимо от форм собственности. Тоже относится и к общественным организациям: светским и религиозным, коммерческим
и некоммерческим, российским и зарубежным.
Обязанность, причем особая, соблюдать законопредписания, являть в этом пример всем, возложена на должностных лиц государственных и негосударственных органов и организаций, общественных структур, и это логично, так как именно от ответственности,
примерности должностных лиц во многом зависит режим законности на отдельно взятом предприятии, учреждении, органе, ор78
ганизации. Более того, приходится констатировать тот факт, что,
к сожалению, именно должностные лица нередко забывают о примерности соблюдения законопредписаний, чем наносят значительный ущерб авторитету их структур и государству в целом. Как это
не прискорбно, но львиную долю правонарушений, посягательств
на права, свободы и законные интересы допускают именно должностные лица.
Несмотря на то, что граждан значительно больше числа юридических и должностных лиц, обязанность соблюдать законопредписания на них согласно нашему определению принципа законности
возлагается в последнюю очередь. Такой табель о рангах в сфере
соблюдения требований законов и подзаконных актов неслучаен,
а закономерен, ибо, если бы государство, его органы и организации,
юридические лица, общественные организации и должностные лица явились бы примером соблюдения законопредписаний, абсолютное большинство граждан следовало бы ему (примеру) неукоснительно, однако до такой идиллии ещё далеко.
Указанный порядок отношения к исполнению законов и подзаконных актов необходим для двух основных целей: а) обеспечение
гражданам возможностей реализовать, а в необходимых случаях
восстановить либо защитить их права, свободы и законные интересы и б) создание в любых коллективах (больших и малых), в целом – в государстве, надлежащего правопорядка, состояния бесконфликтности, взаимоуважения и взаимопомощи.
Настала пора пояснить, в какой степени приведенное понятие
принципа законности относится к деятельности политических партий, институту многопартийности. Доводов несколько: во-первых,
институт многопартийности и отдельно взятые политические партии действуют на основе Конституции РФ (в первую очередь, ст.
ст. 13,1517–18, 30–31), Федеральных законов, нормативных правовых актов и общепризнанных принципов и норм международного
права; во-вторых, политические партии несут политическую ответственность за свою деятельность, тем более, что их главным предназначением является борьба за власть, а это в свою очередь обязывает их не допускать ни малейшего отступления от предписаний
законов; в-третьих, политические партии одновременно являются юридическими лицами со всеми вытекающими последствиями;
в-четвертых, в составе политических партий представлены различные должностные лица, а их отступление от законопредписаний
просто недопустимо, ибо подрывает авторитет и отвращает от них
граждан; в-пятых, в политических партиях представлено значи79
тельное число граждан, за правовую грамотность и правомерное
поведение которых должны нести ответственность как партийные
руководители, так и политические партии в целом; в-шестых, политические партии, как никакое иное объединение обязаны эффективно, правомерно и повседневно бороться за обеспечение реализации и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов
граждан и, наконец, в-седьмых, только при наличии надлежащего правопорядка в государстве можно рассчитывать на то, что конституционные принципы признания человека высшей ценностью,
признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции), и права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием
(ст. 18 Конституции).
Итак, принцип законности деятельности политических партий,
функционирования института многопартийности крайне важен
и необходим, с тем чтобы любые мероприятия, организуемые и осуществляемые политическими партиями, носили правомерный характер, объединяли граждан на правомерные деяния, направленные на обеспечение реализации ими полагающихся им прав, свобод
и законных интересов, а в случае нарушения – на законные способы, методы и приемы их восстановления и защиты.
Закономерным следует признать вопрос о том, что мешает срабатыванию, действию принципа законности вообще и законности
деятельности политических партий, функционирования института многопартийности в частности? Причин этому много, но как нам
представляется, основными из них являются три: а) неисполнение
требований принципа законности субъектами государственно-правовых отношений; б) отсутствие должного уровня правовой культуры1 как у граждан России, так и должностных лиц различных
органов государственной власти и местного самоуправления; в) несоответствия многих законов и особенно подзаконных актов международным критериям законности, правомерности закона, подзаконного акта2.
1 Подробнее см.: Правовая культура как средство формирования гражданского общества в Российской Федерации. XIII ежегодная научная конференция СПбГУП. 22–
25.03.05. В двух частях / под общ. ред. П. П. Глущенко, Б. П. Белозерова. СПб., 2005.
2 См.: Глущенко П. П., Кикоть В. Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в Российской Федерации: учебник. М., 2002. С. 51–52.
80
Подробнее остановимся на содержании требований принципа
законности, соблюдение которых обязательно для всех, везде и
всегда. Первым требованием является единообразное понимание,
соблюдение и применение законопредписаний любого вида (федерального, субъектов федерации и органов местного самоуправления). В силу того, что сложностей в понимании сущности и содержания данного требования принципа законности особых нет,
не считаем необходимым останавливаться на нем более подробно.
Второе требование принципа законности относится к запрету подмены законности целесообразностью. Правомерен вопрос, а почему, в чем между ними разница, отличие? К сожалению, красивое
слово «целесообразность» очень часто используется для прикрытия превышения полномочий, злоупотребления властью, халатного исполнения либо ненадлежащего исполнения определенных
полномочий, функций. Главное заключается в том, что так называемая целесообразность в юридическом смысле представлена
в виде необходимой обороны и крайней необходимости, на основе которых в случае необходимости, соблюдая определенные законом требования, позволительно предпринимать действия похожие на противозаконные, но таковыми не являющимися. Третьим
требованием принципа законности является неотвратимость наступления юридической ответственности за любое совершенное
правонарушение вне зависимости от того, кто является правонарушителем. Под юридической ответственностью понимается
обязанность гражданина либо юридического лица нести ответственность за виновное, противоправное деяние (действие, бездействие), в котором усматриваются все четыре признака состава
правонарушения (субъект, объект, объективная и субъективная
сторона). В Российской Федерации признается шесть видов юридической ответственности, а именно: дисциплинарная, административная, материальная, гражданско-правовая, уголовная
и конституционно-правовая. Наступление и применение каждого
из видов юридической ответственности осуществляется с соблюдением определенного порядка, правил и особенностей1.
Четвертое требование принципа законности обязывает неукоснительно соблюдать принцип презумпции невиновности, который
закреплен как Конституцией Российской Федерации (ст. 49), так
и иными законами федерального значения (кодексами). К сожале1 См.: Варюшенкова Т. М., Глущенко П. П. Юридическая ответственность иностранных граждан и юридических лиц: учебное пособие. СПб., 2005. С. 110.
81
нию, именно данное требование чаще всего не исполняется, более
того используется для сведения счетов, как с самими политическими партиями, так и с их членами либо сочувствующими.
Пятым требованием принципа законности является единство законности, демократии и гласности. На вопрос о том, а какое отношение данное требование имеет к деятельности политических партий,
институту многопартийности в целом, ответ может быть только
один – непосредственное. Дело в том, что любые политические и общественные структуры в государстве создаются и действуют только при наличии демократических начал, исполняемости законов и
подзаконных актов и полной информации как о деятельности государственных, так и негосударственных структур. Данное требование принципа законности имеет особую значимость для функционирования института многопартийности в силу того, что любое
отступление от его исполнения со стороны органов государственной
власти и местного самоуправления можно должным образом, с соблюдением предписаний законов использовать в пропагандистских
целях, повышая авторитет политических партий и вовлекая все
большее число граждан, поддерживающих политические взгляды,
программу, формы и методы борьбы за политическую власть.
Соблюдение принципа законности в деятельности политических
партий занимает первостепенное значение еще и потому, что любое
даже незначительное, более того формальное отступление от правопредписаний с «особым удовольствием» используется для дезорганизации их деятельности, отвлечения от решения главных политических задач. С другой стороны, внимательное, скрупулезное
отслеживание предписаний законов и подзаконных актов, неукоснительное их соблюдение политическими партиями, их членами
и сторонниками является важным и эффективным средством борьбы с различными инсинуациями, стремлением использовать неугодные средства, для того чтобы отвлечь от главного и заставить
«оправдываться». Выводы могут быть следующими: а) постоянное
отслеживание изменений в законодательстве, регламентирующем
деятельность политических партий, их участие в различных акциях, б) обеспечение наличия в составе партий граждан, имеющих
юридическое образование и юридическую практику и в) своевременное обращение к квалифицированным юристам за необходимой
юридической помощью в случае ее необходимости.
Следующим важным принципом института многопартийности,
деятельности политических партий является принцип добровольности. Настоящий принцип закреплен ст. 30 Конституции РФ и
82
ст. 2 ФЗ «О политических партиях». Так, согласно ст. 30 Конституции РФ «1. Каждый имеет право на объединение. 2. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или
пребывание в нем». Ст. 2 ФЗ уточняет и конкретизирует: «Право
граждан Российской Федерации на объединение в политические
партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право
вступать в политические партии либо воздержаться от вступления
в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий».
К принципу добровольности обеспечения деятельности политических партий следует отнести часть 4 ст. 13 Конституции РФ,
гласящую о том, что «Общественные объединения равны перед законом». Анализ содержания ст. 13, 30 Конституции РФ и ст. 2 ФЗ
«О политических партиях» позволяет представить сущность и назначение принципа добровольности функционирования института
многопартийности, деятельности политических партий, которые
сводятся к следующему: а) каждый гражданин Российской Федерации вправе вступить в любое общественное объединение, в любую политическую партию, руководствуясь своими убеждениями;
б) в Российской Федерации признается политическое и идеологическое многообразие; в) каждому предоставлено право участвовать
в деятельности политических партий; г) любой гражданин вправе
воздерживаться от вступления в какие-либо политические партии;
д) гражданин, вступивший в политическую партию, вправе беспрепятственно из нее выйти; е) любое общественное объединение,
любая политическая партия имеют равные права, равенство перед
законом.
Практика реализации данного принципа деятельности политических партий, особенно в части касающейся равенства общественных, в том числе партийных объединений перед законом,
к сожалению, свидетельствует об ином, а именно о том, что законодатель и законоисполнитель данное равенство понимают, применяют
и используют в зависимости от того как оценивается деятельность
партий верхами, т. е. органами государственной власти и местного самоуправления. Руководствуясь такой практикой партийные
организации вправе в процессе политического и правового воспитания ставить об этом в известность граждан, поясняя им, что политическую, государственную власть просто так не уступают, ее
необходимо завоевать, конечно политическими, мирными мето83
дами и средствами, путем воспитания, убеждения, доказывания,
предоставления убедительных данных о преимуществе политической программы и уставов.
Должное место в ряду названных принципов деятельности политических партий, функционирования института многопартийности
занимает принцип равноправия политических партий и граждан,
добровольно в них вступивших. Данный принцип, как и принцип
добровольности закреплен Конституцией России, законами и нормативными правовыми актами. Согласно ч. 4 ст. 13 Конституции
РФ все «общественные объединения равны перед законом», а ч. 2
ст. 30 Конституции РФ уточняет, что: «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию
в нем». Часть 2 ст. 6 Конституции РФ гласит, что: «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».
Принцип равноправия политических партий, а следовательно,
и их членов, а также сочувствующих граждан является наиболее
спорным в силу того, что каждодневно наблюдаются примеры противоположного характера. Сложно поверить в то, что Единая Россия, КПРФ, СПС, ЛДПР и Родина имеют равные возможности и
равные права, это с одной стороны. С другой стороны, реальности
«равноправия» обязывали и обязывают политические партии, их
руководящие органы об этом помнить и строить свою работу таким
образом, чтобы не ожидая претворения в жизнь принципа равноправия со стороны власть имущих, добиваться его политическими
средствами, используя для этого как конституционные положения,
так и международно-правовые нормы.
Непростым для реализации, но важным для организации и осуществления деятельности политических партий, функционирования института многопартийности является принцип самоуправления. Сложность реализации данного принципа деятельности
политических партий заключается в том, что самоуправление обязывает осуществление всех ранее названных функций собственными силами и собственными средствами. Что касается собственных
сил, с ними легче, ибо, как правило, в составе партий достаточно
подготовленных менеджеров, способных к организации и проведению в жизнь различных политических мероприятий, а вот собственные средства найти, да еще в том объеме, который бывает
крайне необходим, не каждой партии, как говорят, «по карману».
Однако остановимся на этой части подробнее.
84
Средства политических партий, которыми они вправе располагать в процессе своей деятельности, включают в себя: имущество
партий (ст. 28 ФЗ); денежные средства (ст. 29 ФЗ); пожертвования
самой партии и ее региональным отделениям (ст. 30 ФЗ); средства,
получаемые от хозяйственной деятельности партий (ст. 31 ФЗ); государственную поддержку (ст. 32 ФЗ); государственное финансирование (ст. 33 ФЗ).
Коротко о порядке, особенностях и проблемах политических
партий, связанных с использованием ими в своей деятельности выше обозначенных видов средств, на основе которых и организуется
функционирование института многопартийности, политических
партий. Основным видом средств, как нам представляется, должно быть имущество политических партий, которое согласно ст. 28
ФЗ представляет собой ценности, собственность, движимого и недвижимого, материального и интеллектуального характера, принадлежащие им и их региональным структурным подразделениям.
Законом не определен механизм появления у политических партий
имущества, его объем, виды. Однако согласно ч. 3. ст. 28 ФЗ четко регламентировано использование их имущества, т. е. «только
для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом
(ст. 21 ФЗ) и программой политической партии (ст. 22 ФЗ).
Следующим видом средств политических партий являются денежные средства, формируемые посредством: уплаты вступительных и членских взносов; получением денежных сумм из средств
федерального бюджета; принятия пожертвований; поступления от
мероприятий, проводимых партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями; поступления доходов от предпринимательской деятельности, гражданско-правовых
сделок и других, не запрещенных законом поступлений. Опятьтаки закон не ограничивает каким-либо образом объем денежных
средств, находящихся на счетах партий и зарегистрированных
структурных подразделений, однако разрешает иметь «только по
одному расчетному счету».
Пожертвования политическим партиям и их региональным отделениям также является одним из видов средств, используемых
в процессе осуществления социально-политической деятельности. Ст. 30 ФЗ введены ограничения в получении, принятии пожертвований. Они не допускаются от: иностранных государств
и иностранных юридических лиц; иностранных граждан; лиц
без гражданства; граждан России, не достигших 18 лет; российских юридических лиц с иностранным участием; международных
85
организаций и международных общественных движений; органов
государственной власти и органов местного самоуправления; государственных и муниципальных организаций; юридических лиц,
имеющих в своем уставном (складочном) капитале долю государственной или муниципальной собственности, превышающую 30%
на день внесения пожертвования; воинских частей, военных организаций, правоохранительных органов; благотворительных организаций и религиозных объединений; анонимных жертвователей
и юридических лиц, зарегистрированных менее чем за один год до
дня внесения пожертвований. Как это следует из содержания ст. 30
ФЗ, для внесения и принятия пожертвований установлены соответствующие порядок, особенности и ограничения, отступление от
которых чревато наступлением определенных санкций и проблем,
которых необходимо не допускать, избегать с пользой для политических партий, института многопартийности в целом.
Должное место в решении проблем обеспечения деятельности политических партий, совершенствования функционирования института многопартийности должна занимать хозяйственная деятельность. Согласно ч. 1 ст. 31 ФЗ политическая партия самостоятельна
в решении хозяйственных вопросов обеспечения своей деятельности, более того им позволяются следующие виды предпринимательской деятельности: информационная, рекламная, издательская и полиграфическая; изготовление и продажа сувенирной продукции, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции; продажа и сдача в аренду имеющегося
в собственности политической партии движимого и недвижимого
имущества. Согласно ч. 5 ст. 31 ФЗ доходы от предпринимательской деятельности могут использоваться «только в целях, предусмотренных уставом» политических партий, а также в соответствии
с ч. 6 указанной статьи «результаты хозяйственной деятельности
политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений должны быть отражены в сводном финансовом отчете политической партии и финансовых (бухгалтерских)
отчетах».
Важное место среди средств, используемых для осуществления,
деятельности политических партий, занимает государственная
поддержка, представляющая собой согласно ст. 32 ФЗ следующее:
а) обеспечение равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; б) создание равных условий предоставления помещений и средств связи,
находящихся в государственной и (или) муниципальной собствен86
ности; в) обеспечение равных условий участия в избирательных
кампаниях, референдумах и политических акциях.
Еще одной формой обеспечения деятельности политических партий является выделение им средств федерального бюджета. Согласно ст. 33 ФЗ государственная поддержка политических партий путем государственного финансирования осуществляется по итогам
участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета. При этом общий объем средств федерального бюджета,
выделяемых для государственного финансирования политических
партий, не может быть менее 0,005 минимального размера оплаты
труда, установленного федеральным законом, умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших
предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента
Российской Федерации.
Ст. 33 ФЗ скрупулезно прописано, когда, в каких случаях и в
каких размерах политическим партиям могут быть выделены денежные средства из федерального бюджета. Этой же статьей предусмотрены порядок и сроки отчетности за полученные средства,
используемые в процессе выборов Президента России и депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания России.
Исследование содержания ст. 28–33 ФЗ «О политических партиях» позволяет сделать вывод о том, что и принцип самоуправления
в деятельности политических партий и функционирование института многопартийности занимает особое место, ибо без экономической основы очень сложно достичь реальных политических целей.
В то же время материальные средства, которыми располагают политические партии либо им выделяемые, находятся под постоянным контролем и требуют скрупулезного отчета (ст. 34 ФЗ).
Принцип гласности в деятельности политических партий, функционировании института многопартийности, наряду с другими
имеет особое значение, ибо рассчитывать на поддержку населением,
не зная политических программ, политических методов, средств
и способов вряд ли вправе хотя бы одна из них. Своевременное доведение до граждан социально-политических, социально-экономических целей политических партий и задач для их достижения есть
важное средство должного воздействия на различные группы населения, вовлечения их в свои ряды либо в сочувствующие. Принцип гласности предписывает не только обнародовать в доступной
мере и формах основные политические предпочтения, особенности
87
деятельности конкретной политической партии, но и умело их преподнести с тем, чтобы сторонников стало гораздо больше.
В последние годы, к сожалению, принцип гласности понимается отдельными СМИ как распространение негатива, к тому же не
всегда должным образом проведенного, правда, в отношении отдельных политических партий. Вести в этой части разговор относительно равенства партий на использование эфирного времени,
газетных полос не приходится, за исключением проводимых выборов Президента и депутатов в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации. О том, что данное утверждение
имеет под собой почву, свидетельствуют статьи Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, Уголовного
кодекса и Гражданского кодекса Российской Федерации, на основе
которых нарушения, точнее подмена принципа гласности, его вольная трактовка влекут наступление административной, уголовной
либо гражданско-правовой ответственности (ст. 5.5, 5.8–5.12 и др.
КоАП РФ; ст. 151–152 ГК РФ).
Раскрытые принципы функционирования института многопартийности, деятельности политических партий, конечно, по-разному
понимаются и применяются, однако использование их всех вместе
взятых не только целесообразно, но и крайне необходимо в силу того, что они взаимодополняют друг друга и позволяют своевременно
реагировать на любые посягательства, допускаемые органами государственной власти в отношении деятельности и конституционноправового статуса политических партий, института многопартийности.
3.3. Институт многопартийности в системе обеспечения
и защиты прав, свобод и законных интересов граждан России
Ранее были раскрыты виды социальных функций института
многопартийности, их краткое содержание и назначение. В современных рыночных условиях, сложившихся в Российской Федерации, на первое место вышла и еще долго будет его занимать социально-правовая функция. В чем причина такой актуальности, что
она собой представляет применительно к механизму обеспечения
реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан?
Анализ содержания, сущности законопредписаний, регламентирующих порядок и особенности механизма обеспечения реализации
и защиты прав и свобод граждан в Российской Федерации и зарубежом, а также исследование результатов практики правозащитной
88
деятельности, осуществляемой государственными и общественными структурами, позволяют сделать определенные выводы.
Первый и главный вывод заключается в том, что под социальноправовой функцией следует понимать совокупность мероприятий экономического, политического, социального и административно-правового характера, согласуемых с законопредписаниями либо не противоречащих законодательству Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права, используемых
как государственными органами, организациями, так и общественными, в том числе политическими партиями, в целях обеспечения
реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Из сказанного следует, что политические партии, руководствуясь законопредписаниями, наделены правом и одновременно, с нашей точки зрения, обязанностями, активно участвовать в механизме обеспечения гражданам возможностей не только реализовать
полагающиеся им права, свободы и законные интересы, но и восстановить либо защитить их в случае нарушения. Готовы ли к этому
политические партии, с какими трудностями им приходится сталкиваться в этой сфере, что предопределяет их наличие и как их преодолевать? Вот только некоторая часть вопросов, ответы на которые
может нам дать следующий вывод, вытекающий из проведенного
анализа законодательных актов и исследования практики правозащитной деятельности.
Второй вывод состоит в том, что под механизмом организации
и осуществления функционирования института многопартийности, деятельности политических партий в сфере обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан можно
понимать совокупность правовых методов, средств и способов, используемых для их восстановления и защиты в случае нарушения,
непредоставления. Что и как следует делать политическим партиям в тех случаях, когда по вине органов государственной власти
и местного самоуправления, руководителей, должностных лиц различных учреждений, предприятий и организаций, вне зависимости от их форм собственности либо отдельных физических лиц нарушены политические, личные, трудовые, имущественные и иные
права, свободы и законные интересы не только членов их партий,
сочувствующих, но и других граждан? Ответ понятен – воспользоваться правом, добросовестно исполнить свои обязанности перед
гражданами, тем более, что они наверняка закреплены в политических программах и активно, эффективно включиться в процесс восстановления, защиты нарушенных прав и свобод граждан.
89
На вопрос о том, а как следует это делать с наибольшей пользой,
отдачей, ответ содержится в третьем выводе, а из него следует, что
для политических партий, их руководителей крайне важным является овладение методикой пользования вышеназванными правовыми методами, средствами и способами обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В этих
целях попытаемся представить основания, условия и порядок обращения к ним. К правовым методам организации и осуществления правозащитной деятельности относятся такие, как убеждение,
обжалование, надзор и контроль. Все ли они могут быть применены политическими партиями? Как нам представляется – да, ибо
каких-либо запретов, ограничений законодательством не предусмотрено.
Начнем с метода убеждения в силу того, что он должен быть наиболее освоен и известен именно политическим партиям. Это их эффективное оружие, и владеть им нужно умело, повседневно, ибо без
способности убеждать сложно завоевать авторитет у граждан, а следовательно, рассчитывать на их поддержку в процессе проведения
различного вида политических мероприятий, в том числе и выборного характера. Правовой метод убеждения в правозащитной деятельности применяется при наличии необходимости предупредить
нарушение прав и свобод граждан со стороны юридических и физических лиц либо в целях обеспечения восстановления и защиты после допущенного нарушения.
В первом случае, имея проверенную информацию о принятии
соответствующих мер, способных нарушить, повлечь нарушение
прав, свобод и законных интересов граждан, ухудшить их положение, метод убеждения используется для предупреждения, воздержания от таких мер, их локализации, смягчения, уменьшения отрицательных последствий. Во втором случае, когда уже нарушение
совершено, этот метод применяется для того, чтобы убедить нарушившего право, свободу восстановить их, отказаться от дальнейших действий, влекущих посягательство на них. Нет особой нужды
доказывать то, как непросто бывает убедить физических или юридических лиц в необходимости отказаться от задуманного, намеченного правонарушения, или восстановить нарушенное право либо свободу. Убеждение – это искусство подбора слов, доказательств,
примеров, фактов, способных положительно повлиять на готовящееся либо совершенное деяние, повлекшее нарушение прав, свобод
и законных интересов граждан или создающее условия, которые
могут к этому привести.
90
Следующим правовым методом деятельности политических
партий в сфере обеспечения реализации и защиты прав, свобод
и законных интересов граждан является метод обжалования. Обращение к нему, как правило, предопределяется тем, что метод
убеждения положительных результатов не дал, либо нарушения
столь велики, значительны и в силу этого имеется необходимость
подключать компетентные инстанции, наделенные правами и обязанностями разрешить возникшую ситуацию по существу. Данный
метод обязывает уметь определить в какую инстанцию и с какими
документами, обоснованиями, доказательствами необходимо обращаться. Инстанций много: правоохранительные органы, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные
структуры, должностные лица и, наконец, судебные инстанции.
Исходя из этого обращения в них осуществляется на основе жалоб
(административного или судебного характера, назначения). Любая
из них должна включать такие обязательные реквизиты, как: наименование адресата, т. е. органа либо должностного лица правомочного разрешить жалобу; ф.и.о. и юридический адрес заявителя,
т. е. направляющего жалобу; наименование направляемого документа; содержание текста жалобы, включающего ответы на семь
вопросов: кто, что, где, когда, как каким образом, какие последствия; подпись.
В том случае если поступивший на жалобу ответ заявителя не
удовлетворил либо ответ по прошествии 30 дней не поступил в его
адрес, появляется возможность обращения в вышестоящую инстанцию или в суд общей юрисдикции. Жалоба, направляемая в судебные инстанции, существенно отличается от административной жалобы, и не только по адресату, наименованию, но и по содержанию,
необходимости ссылок на конкретные нормативные акты, нарушенные и подлежащие применению, представляемому приложению и,
конечно, по сущности заявляемых требований. Самым значительным отличием является необходимость оплаты судебных услуг, на
которые не всегда и не у каждого имеются денежные средства.
Такие правовые методы, как надзор и контроль политическими
партиями, как правило, не осуществляются, однако они, а также
граждане, вправе обращаться в любые инстанции государственного и общественного вида с требованием либо просьбой к надзирающим и контролирующим органам организовать и провести проверку их данных, сведений о допущенных правонарушениях, приведших к ущемлению, нарушению прав, свобод и законных интересов
граждан.
91
Правовые методы убеждения позволяют с одной стороны предотвратить, предупредить нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, а с другой стороны, своевременно использовать
их возможности для восстановления и защиты уже нарушенных
ценностей материального и морального характера, значения. Учитывая это, политические партии в своей деятельности должны:
направлять свои усилия на то, чтобы ни одно нарушение, посягательство на права и свободы граждан, тем более их членов не оставалось безнаказанным; должным образом осваивать тактику и технику применения методов убеждения, обжалования, контроля и
надзора; своевременно вносить предложения, направленные на совершенствование механизма обжалования противоправных деяний
в различных органах и организациях; активно участвовать в совершенствовании механизма взаимоотношений с различными политическими партиями, общественными организациями, органами государственной власти и местного самоуправления.
Следующей составной частью механизма обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан в процессе осуществления деятельности политических партий, функционирования института многопартийности являются такие правовые
средства, как возбуждение и осуществление административных
расследований; применение мер государственного принуждения;
возбуждение уголовных дел.
Значение, эффективность, место и роль правовых средств обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов
граждан воспринимается и оценивается неодинаково. Причин этому несколько: недооценка их возможностей в решении возникающих ситуаций; отсутствие должных навыков обращения к ним, их
использования; отсутствие наработанных методик их применения
в процессе восстановления и защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан; нежелание отдельных представителей
правоохранительных органов оказывать необходимую помощь политическим партиям в процессе их обращения к вышеназванным
средствам.
Далее предпримем попытку исследования сущности и содержания, порядка и правил обращения политических партий к правовым средствам обеспечения реализации, восстановления и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.
Вначале рассмотрим основания, порядок и особенности использования политическими партиями возможностей административного расследования. Оно может быть организовано, проведено по их
92
инициативе, для того, чтобы выяснить причины какого-либо происшествия, имевшего место в самой партии либо с ее функционером, сочувствующим либо обратившимся за помощью гражданином, а также посредством обращения в соответствующую структуру
с просьбой, требованием на основе административного расследования выяснить обстоятельства, повлекшие причинение материального и морального ущерба партии или ее членам или сочувствующим.
Что оно собой представляет, насколько верно утверждение
о том, что административное расследование способно помочь в достижении нескольких целей1, а именно: поддержание правопорядка
в коллективе; защиту прав, свобод и законных интересов; повышение авторитета организации, в которой осуществляются такие расследования; предупреждение не обоснованных обвинений, выдвинутых против деятельности политической партии и ее членов. Как
это видно из перечня целей, административное расследование – эффективное средство борьбы с правонарушениями и защиты прав,
свобод и законных интересов граждан и юридических лиц. Доказательством важности, эффективности административного расследования может служить следующее: правом на начало его проведения
наделено лишь должностное лицо имеющее полномочия принимать на работу и увольнять с нее, оно же несет ответственность за
правомерность назначения, проведения и принятия по нему решений; к проведению расследования предъявляются требования,
отступление от которых влечет применение к виновным соответствующих мер принуждения. В число требований входят2: законность назначения, проведения и принятия решений; объективность
оценок собранных доказательств и всесторонность исследования
всех обстоятельств совершенного правонарушения; административное расследование не может быть поручено лицам, находящимся
в неприязненных друг с другом отношениях или в непосредственном соподчинении.
Материалы административного расследования являются конкретными документами, подтверждающими определенные факты и наделяющими правом их использования при принятии соот1 Подробнее см.: Глущенко П. П., Лукичев Ю. А. Методика организации
и осуществления административного расследования. СПб., 2003. С. 7–9; Горовенко С. В., Глущенко П. П. Административное расследование – эффективное средство защиты прав, свобод и законных интересов граждан. СПб., 2005.
С. 21–23.
2 Глущенко П. П., Лукичев Ю. А. Указ. соч. С. 21–22.
93
ветствующего законопредписаниям решения. Кроме того, следует
помнить, что отступление от порядка и правил назначения, проведения административного расследования и принятия по его результатам необоснованных решений влечет применение к виновным
соответствующих содеянному видов и форм государственного принуждения.
Итак, овладение методикой организации и осуществления административного расследования является еще одним эффективным
оружием защиты прав, свобод и законных интересов политических
партий, их членов и сочувствующих, института многопартийности,
в целом. В тоже время данное правовое средство – составная часть
механизма правозащитной деятельности, в которой обязаны активно и эффективно участвовать политические партии, к сожалению,
иногда используется в противоположных целях1, а именно с тем,
чтобы скомпрометировать сам институт, политическую партию, ее
членов и сочувствующих. Чаще всего такое бывает накануне выборов, в их процессе, при подготовке каких-либо политических акций. Сказанное требует уметь разбираться, где правда, а где нет
и добиваться опровержения, подключая все законные методы и
формы, виды органов государственной власти вплоть до международных правозащитных организаций.
Большое значение в правозащитной деятельности политических партий имеет правомерное использование еще одного правового средства, которое тесно связано с предыдущим и последующими
правовыми способами, – мер государственного принуждения. Чаще
всего под мерами государственного принуждения понимают виды2
юридической ответственности, а именно: административную, дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, уголовную и
конституционно-правовую. В силу их особой важности как для деятельности политических партий, так и для функционирования института многопартийности, попытаемся исследовать механизм обращения к ним более подробно.
В случае допущенного в отношении политической партии либо
ее членов правонарушения, иных действий, умаляющих достоинство, авторитет, нарушающих права и законные интересы, возникает право на применение соответствующего вида юридической ответственности. Юридическая ответственность может применяться
должностными лицами (административная, дисциплинарная и ма1 2 94
Горовенко С. В., Глущенко П. П. Указ. соч. С. 17–18.
Варюшенкова Т. М., Глущенко П. П. Указ. соч. С. 17–19.
териальная) и соответствующими судебными инстанциями (гражданско-правовая, уголовная и конституционно-правовая). Наступление, применение любого вида юридической ответственности
требует соблюдения соответствующих порядка и правил, в числе
которых установление наличия всех четырех признаков состава
правонарушения, применение за одно правонарушение только одного вида юридической ответственности, учет смягчающих и отягчающих вину обстоятельств, и, самое главное, неотвратимость ее
применения, наступления.
Чаще всего возникают основания для обращения в компетентные органы с вопросами о применении мер юридической ответственности во время создания политических партий и проведения
ими выборных кампаний. Основаниями при этом являются: затягивание сроков их регистрации; различного рода претензии к имуществу, отчетности; отказ от регистрации кандидатами в депутаты;
нарушение правил агитации; создание препятствий для проведения политических акций.
Третьим видом правовых средств обеспечения реализации и
защиты прав, свобод и законных интересов граждан, нередко используемым политическими партиями в процессе своей деятельности, является обращение в правоохранительные органы с заявлением о возбуждении уголовных дел. Естественно, что для
возбуждения уголовного дела необходимы объективные данные,
главное из которых – наличие в деянии признаков конкретного
преступления, предусмотренного соответствующей статьей уголовного кодекса РФ. Как видим и данное правовое средство применяется не персонально политической партией, а опосредованно,
т. е. через органы дознания и прокуратуры. Обращаться же к нему
приходится политическим партиям в каждом конкретном случае,
когда иным образом не представляется возможным восстановить
либо защитить их права и интересы либо права, свободы и законные интересы граждан.
Самой эффективной и чаще всего используемой, политическими
партиями и гражданами составной частью механизма обеспечения,
восстановления и защиты прав и законных интересов политических
структур и граждан являются правовые способы, такие как: административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой и международно-правовой. Каждый
из перечисленных способов, также как и виды юридической ответственности подчиняются определенным порядку и правилам,
регламентируются конкретными законами, нормативными и пра95
вовыми актами. В их число входят Конституция Российской Федерации, Федеральные Конституционные законы, федеральные законы,
кодексы и конечно международно-правовые акты, исполнение которых для России является обязательным.
Наиболее доступным и постоянно применяемым, используемым
правовым способом восстановления и защиты нарушенных прав,
свобод и законных интересов политических партий и граждан признается административно-правовой. Обращение к нему возможно фактически по любому факту нарушения политических прав
(ст. 5.1, 5.4–5.6, 5.8, 5.10, 5.12– 5.1.6, 5.19–5.20, 5.23–5.26 КоАП1
РФ); трудовых прав (ст. 5.27–5.34 КоАП РФ); личных прав (ст. 6.1,
6.3–6.7 КоАП РФ); имущественных прав (ст. 7.1–7.2, 7.12, 7.17 КоАП РФ); жилищных прав (ст. 7.21–7.24 КоАП РФ). Здесь представлены лишь те статьи КоАП РФ, по которым чаще всего приходится
обращаться не только в административные структуры, но и в иные
правоохранительные органы. Надежда на положительный исход
возможна при условии уяснения ответов на такие вопросы как: находится ли нарушенное право, законные интересы политической
партии, ее членов под охраной административного законодательства (ответ содержится в ст. 1.2 КоАП РФ); является ли правонарушение административным (ответ – в ст. 2.1 КоАП РФ; кто является
правонарушителем, может ли он быть привлечен к административной ответственности (ответ – в ст. 2.3–2.10 КоАП РФ); какой вид административной ответственности должен понести правонарушитель (ответ – в ст. 3.2–3.11 КоАП РФ); в какую инстанцию, в какой
орган следует направлять жалобу (ответ – в ст. 22.1–22.3 КоАП РФ);
в какой инстанции можно обжаловать либо опротестовать полученный ответ из органа либо от должностного лица, которым ранее направлялись жалоба или заявление, (ответ – в ст. 30.1–30.11 КоАП
РФ); сроки ожидания ответа на жалобу от 10 до 30 суток.
Исследовав содержание вышеназванных статей, необходимо
разработать проект жалобы2 и направить ее по подведомственности, т. е. в ту инстанцию, которая вправе и обязана ее рассмотреть
в срок не более 30 суток. Вместе с жалобой в качестве приложения
отправляются копии документов, подтверждающие основания для
обжалования и являющиеся доказательством виновности тех юридических, должностных лиц либо граждан, которые причинили ма1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях далее
будет именоваться КоАП РФ.
2 См.: Глущенко П. П. Социально-правовая защита семьи в Российской Федерации: монография. СПб., 1999. С. 75.
96
териальный либо моральный ущерб. По прошествии 30 суток либо
при получении ответа, не удовлетворившего заявителя, у него появляется право продолжить использование административно-правового способа, обратившись в вышестоящую структуру либо перейти в другую стадию, т. е. обратиться к судебно-правовым способам
восстановления, защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов. В данном случае претензии уже предъявляются как первичному, основному нарушителю, так и тем органам, должностным
лицам, которые не соизволили ответить по существу обращения либо вовсе не ответили.
Следующим правовым способом является уже судебно-правовой, под которым понимается обращение в: суд общей юрисдикции;
федеральный суд по гражданским либо уголовным делам; Конституционный Суд Российской Федерации; международные (межгосударственные) органы по защите прав и свобод, в данной ситуации
только физических лиц. В суд общей юрисдикции приходится обращаться в тех случаях, когда необходимо разрешить вопросы организационно-административного характера, т. е. не связанные с возмещением материального ущерба либо морального, но не в форме
материального взыскания, т. е. при наличии оснований для: предоставления соответствующих сведений, касающихся заявителя, возврата каких-либо документов, материалов; получения разрешения,
непредоставляемого партии, гражданину, в нарушение действующего законодательства; снятия незаконно наложенного взыскания и т. д.
Обращение в суды в современной России платное, за исключением дел о трудовых спорах или связанных с нарушением закона
РФ о защите прав потребителей. В отдельных случаях закон предусматривает возможность освобождения граждан частично либо
полностью от уплаты госпошлины и судебных расходов, однако это
к политическим партиям, как и к иным юридическим лицам не относится. Порядок и особенности использования судов общей юрисдикции определены и закреплены законом Российской Федерации
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан» 1993 года в редакции 1995 года.1
1 См.: Глущенко П. П. Азбука правовой самообороны. СПб., 1998. С. 21–22;
Куцурова Л. З., Глущенко П. П. Экологическая безопасность продукции и качества
жизни – социально-правовая защита потребителя (проблемы и особенности адвокатской деятельности). Проблемы организации и осуществления правозащитной
деятельности в условиях рыночных отношений: сборник научных статей. СПб.,
2005. С. 7–37.
97
В суды особой юрисдикции, т. е. федеральные суды по гражданским и уголовным делам, основания для обращения возникают
с момента причинения политической партии, ее имуществу, гражданам морального и (или) материального вреда либо в случае совершения против них уголовных преступлений. Соответственно механизм подключения указанных судов для обеспечения реализации,
восстановления и защиты прав и законных интересов политических партий и граждан отличается, имеет свои особенности. Политические партии одновременно являются юридическими лицами,
собственниками имущества, работодателями и представителями
членов своих организаций, в то время как граждане представляют
себя лично либо по доверенности других граждан.
Важное место в механизме обеспечения реализации прав и законных интересов политических партий и граждан, их восстановления и защиты в случае нарушения, отводится гражданско-правовому способу, применение, обращение к которому закреплено
нормами гражданского законодательства, и прежде всего ст. 151,
152, 1069–1070, 1073–1080, 1083–1092, 1095–1108 Гражданского кодекса РФ, а также ст. 12–15, 17 закона РФ «О защите прав потребителей» от 09.01.96 г.1
Политическим партиям к данному правовому способу защиты
своих прав, законных интересов и «доброго имени» приходится обращаться в связи с тем, что нередко в различных СМИ допускаются
высказывания по содержанию не только относящиеся к чести, достоинству, авторитету, имиджу, но одновременно подпадающие под
содержание ст. 129 УК РФ (клевета) и ст. 130 УК РФ (оскорбление).
В первом случае, т. е. без признаков ст. 129, 130 УК РФ используется
гражданско-правовой способ. Его использование регламентируется
ст. 151, 152 ГК РФ, согласно которым необходимо на их основе разработать исковое заявление о возмещении морального и материального вреда и направить его в федеральный суд по месту регистрации
или нахождения соответствующего органа политической партии
либо по месту нахождения ответчика, которым в первую очередь
является представительство СМИ, разместившее публикацию либо
обнародовавшее негативные сведения. Во втором случае возбуждается уголовное дело по указанным 129 или (и) 130 статьям УК РФ.
Указанные выше действия политических партий обязательны,
как нам представляется, ибо без опровержения сведений, не име1 Подробнее см.: Глущенко П. П., Кикоть В. Я. Указ. соч. С. 83–86; Куцурова Л. З.
Некоторые проблемы конституционно-правового статуса участников арбитражного
процесса. СПб., 2005. С. 85–89.
98
ющих отношения к их деятельности, их руководящим органам либо членам организаций наносят значительный моральный ущерб,
незамедлительно сказывающийся на авторитете и поддержке со
стороны граждан. Не умеющий, не способный защищаться сам ни
у кого не может вызвать уважения и желания обращаться за помощью. Такого рода «акции», как правило предпринимаются накануне и в процессе осуществления избирательных кампаний, нередко
с достижением «успеха».
Уголовно-правовой способ восстановления и защиты прав и законных интересов политических партий используется не только
в случаях допущения по отношению к ним клеветнических, оскорбительных деяний, но и во многих других ситуациях. Ранее упоминалось о том, что политические партии вправе иметь различные виды
собственности, против которой могут быть совершены преступления (ст. 158, 159 УК РФ), ведут хозяйственную, предпринимательскую деятельность, подвергающуюся преступным посягательствам
(ст. 169–177, 199 УК РФ), являются работодателями, держателями соответствующих акций, связанных с уставными функциями. Покушения, совершение преступлений против любого из приведенных выше видов деятельности, собственности политических
партий или против конституционных прав и свобод как членов
их организаций, так и любого гражданина, находящегося на территории Российской Федерации (ст. 136–149 УК РФ) наделяют политические партии правом и обязанностью на незамедлительное
возбуждение уголовных дел и осуществление контроля за их расследованием.
Сложнее с конституционно-правовым способом восстановления
и защиты прав и законных интересов политических партий и граждан Российской Федерации, ибо обращения в Конституционный
Суд Российской Федерации1 не так уж и часто имеет место, однако
практика свидетельствует о том, что он тоже может быть использован и использовался ранее: в процессе восстановления Коммунистической партии Российской Федерации; в процессе организации
и осуществления импичмента по отношению к первому президенту
Российской Федерации Б. Н. Ельцину. Использование данного способа чаще всего имеет место по поводу защиты конституционных
прав и свобод граждан. Примером тому могут служить принятые
Конституционным Судом Российской Федерации решения, постановления и заключения по жилищным, трудовым, семейным пра1 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 653.
99
вам отдельных граждан. Обращению к конституционно-правовому
способу предшествует изучение содержания ст. 2, 6–7, 15, 17, 19, 22,
32, 33, 45, 46 и 125 Конституции Российской Федерации и разработка жалобы, содержание которой имеет сходство с административной и судебной жалобой, о сущности и реквизитах которых уже
упоминалось. Отличием является только необходимость установить
нарушение конституционных прав либо свобод граждан юридическим лицом либо должностным и сопроводить жалобу всеми копиями документов уже исследованных административными и судебными инстанциями, но не удовлетворившими законные требования
граждан. В силу того, что, как правило, материалов по жалобе, направляемой в Конституционный Суд Российской Федерации, набирается значительное количество, желательно, чтобы они доставлялись прямо в канцелярию и были переданы назначенному для
работы с жалобой конкретному судье.
Международно-правовой способ обеспечения реализации, восстановления и защиты прав и законных интересов политическими партиями используется в основном при наличии обращения
к ним граждан Российской Федерации. Порядок и особенности
использования данного правового способа защиты нарушенных
прав и законных интересов установлен и закреплен национальным законодательством и международно-правовыми принципами
и нормами, содержащимися в различных конвенциях и договорах.
В первую очередь к ним относятся Европейская конвенция прав
человека и основных свобод 1950 года, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, Лондонская конвенция о правах ребенка 1989 года, ратифицированная Советским Союзом в том же
1989 году, а Российской Федерацией в 1991 году и Международные
пакты гражданских и политических правах и об экономических,
социальных и культурных правах 1966 года, ратифицированные
вначале Советским Союзом, а затем в 1991 году и Российской Федерацией.
Для обращения к международно-правовому способу восстановления и защиты нарушенных прав и законных интересов необходимо
соблюсти определенные требования, предусмотренные российским
и международным правом. Так, согласно ч. 3 ст. 46 Конституции
РФ «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Итак,
первое требование заключается в том, что обращаться вправе, но
100
при условии, если исчерпаны возможности правовой защиты в собственном государстве1. Такие же требования содержатся в ст. 2 Факультативного протокола к международному пакту о гражданских
и политических правах и в ч. 2 ст. 5 этого же нормативного акта.
Вторым требованием является подтверждение о том, что право либо законный интерес признаются таковыми как национальными,
так и международно-правовыми актами (ст. 3 Факультативного
протокола).
Таким образом, определив, что вышеназванные требования
соблюдены, можно приступать к разработке жалобы в международную правозащитную структуру. Согласно ст. 34 Европейской
конвенции прав человека и основных свобод 1950 года в жалобе
необходимо представить2: 1) стороны, т. е. кто подает жалобу либо
от чьего имени (ст. 47 п. 1 (а), (в), (с); п. 1–13); 2) описание фактов,
ставших причиной обращения в хронологическом порядке с точными датами (ст. 47 п. 1 (d); п. 14); 3) изложение фактов нарушения самой Конвенции либо протоколов к ней (ст. 47 п. 1 (е); п. 15);
4) подробности претензий, с которыми обращались в национальные инстанции (ст. 47 п. 2 (а); (п. 16–18); 5) содержание жалобы и
предварительные требования по справедливому возмещению (ст. 47
п. 2 (в); п. 19); 6) сведения об обращении в иные международные
инстанции (ст. 47 п. 2 (в); п. 20); описание всех направляемых с жалобой документов (ст. 47 п. 1 (h); п. 21) и подпись заявителя. В том
же случае, если жалоба подписывается представителем заявителя, обязательно представляется доверенность, подписанная самим
заявителем (ст. 45 п. 3; п. 22). Отступление от приведенных выше
требований к содержанию жалобы чревато тем, что она может быть
отклонена.
Анализ содержания международно-правовых актов, российского законодательства, практики функционирования института
многопартийности не только в Российской Федерации, правоза1 Подробнее см.: Глущенко П. П., Кикоть В. Я. Указ. соч. С. 87–97; Манов Б., Манов А., Москаленко К. Обращение в международно-правовые органы как средство
защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6. С. 12–18; Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества: пер. с англ. М., 1998. С. 34–37.
2 Подробнее см.: Европейская конвенция прав человека и основных свобод.
Русская версия. Strasburg, Coancilof Europe. 1993; Беака Х. Д. Нарушения прав
человека: Международные механизмы их предотвращения и исправления // Российский бюллетень по правам человека. Вып. № 3. М., 1994. С. 131–139; Венская
декларация и Программа действий. приняты Всемирной Конвенцией по правам
человека 25 июня 1993// Московский журнал международного права. 1994. № 1.
С. 153–176.
101
щитной функции политических партий свидетельствует о том, что
те из них, которые ответственно относятся к судьбам людей, стремятся представлять и защищать их права, свободы и законные интересы, овладевают методикой обращения с правовыми методами,
средствами и способами обеспечения реализации, восстановления и
защиты граждан, имеют настоящий авторитет и вправе рассчитывать на поддержку при организации и осуществлении различных
политических акций. Однако верно и то, что механизм организации
и осуществления государственно-правовой защиты прав, свобод и
законных интересов граждан еще не отлажен и политическим партиям очень сложно найти свое место, требовать предоставления
участия в нем.
102
ГЛАВА 4. МЕСТО И РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
В избирательном процессе РоссиЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4.1. Формы участия политических партий
в избирательном процессе
В демократическом государстве самым важным показателем
влиятельности политической партии является реальная поддержка избирателей – количество проголосовавших за данную партию
во время избирательных кампаний. Данное обстоятельство вытекает из одной из основных функций политической партии в обществе,
которой является организация и проведение избирательных кампаний. Именно участие в выборах считается не только основной функцией, но и обязанностью политической партии.
Политическая партия имеет право участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном действующим избирательным законодательством.
Для того чтобы рассмотреть формы участия политических партий в избирательном процессе, необходимо сформулировать определение и привести структуру последнего.
В современной юридической литературе однозначного определения избирательного процесса нет – существует огромное множество
подходов к его определению.
Согласно позиции Ю. А. Дмитриева и В. Б. Исраеляна «избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой функционирования государства и общества. Если избирательное право предметно регламентирует определенные
аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся
приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, то избирательный процесс как форма реализации субъективного политического права отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти. В совокупности они образуют
политико-правовой механизм формирования основных институтов
представительной и выборной демократии»1.
По мнению Д. А. Шевчука «термин «избирательный процесс»
не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства, нельзя не признать, что без
1 Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право: учебник. М., 2008.
С. 97.
103
образующих избирательный процесс действий и процедур полнота
юридической картины организации и проведения выборов была бы
просто невыносимой1.
Избирательный процесс выступает самостоятельной юридической формой определенного комплекса государственно-правовых
отношений, замыкающихся на обслуживании подготовки и проведения выборов2.
Позиция А. Г. Головина состоит в том, что «избирательный процесс – это категория электоральной динамики, отражающая систему организационно-технологических, политических и правовых отношений, возникающих и развивающихся при подготовке
и проведении выборов. С учетом уровней проводящихся в Российской Федерации выборов можно говорить о наличии федерального,
регионального и местного (муниципального) избирательного процесса»3.
Федеральный избирательный процесс возникает при подготовке и проведении выборов на федеральном уровне – выборов Президента Российской Федерации, выборов депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации (согласно
Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «федеральный
избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации», согласно Федеральному закону «О выборах Президента
Российской Федерации» «выборы Президента Российской Федерации проводятся по единому федеральному избирательному округу,
включающему в себя всю территорию Российской Федерации»).
Соответственно региональный избирательный процесс возникает при подготовке и проведении выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации (например, согласно Закону Санкт-Петербурга от 15.06.2005 № 252-35 «О выборах депутатов
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» «депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее также – депутаты) избираются по единому избирательному округу. Депутатские
мандаты в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга распределяются между списками кандидатов в депутаты, выдвинутыми
1 См.: Шевчук Д. А. Избирательное право и процесс в Российской Федерации:
конспект лекций. Ростов-на-Дону, 2007. С. 199.
2 См.: Воробьев Н. И., Никулин В. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебное пособие. Тамбов, 2005. С. 104. С. 61.
3 Головин А. Г. Избирательное право России. М., 2007. С. 35.
104
избирательными объединениями, пропорционально числу голосов
избирателей, полученных каждым из списков кандидатов в депутаты»), а местный (муниципальный) – в представительный орган
местного самоуправления (в соответствии с Федеральным законом
от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные
выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании. Также согласно п. 1
ст. 2 Федерального закона от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления» в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм,
регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской
Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное
деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные
пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление
осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации).
Таким образом, градация избирательного процесса на указанные уровни обусловливается территорией, на которой происходят
выборы, а также уровнем органа государственной власти и органа
местного самоуправления.
Возвращаясь к самому определению избирательного процесса,
необходимо отметить, что данный процесс является комплексом
ступенчато осуществляемых в рамках определенных процедур действий по подготовке и проведению выборов или по участию в проводящихся выборах. Понятие же избирательного процесса именно
в правовом смысле устанавливает его тесную взаимосвязь с избирательным правом, нормами избирательного и конституционного
законодательства. Именно в избирательном процессе реализуются
элективные правовые нормы и складывается вся конструкция избирательных правоотношений.
Избирательный процесс как юридический процесс подготовки и
проведения выборов имеет достаточно сложную структуру. Как пра105
вило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной компании1.
Н. И. Воробьев и В. В. Никулин различают субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) составляющие избирательного процесса.
По их мнению, субъектная составляющая избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их правами и обязанностями выступают
в качестве субъектов избирательного процесса.
Технологическая составляющая избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении
электоральных прав российских граждан, выступают в качестве
одного из основных связующих элементов избирательных действий
всех участников подготовки и проведения выборов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно скрупулезно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как
правило, напрямую привязывая возникновение, изменение или прекращение образующих его отношений с конкретными датами (сроками). Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли
юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании, ее результатах.
Институциональную часть избирательного процесса образуют
стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на
практике, прежде всего, как система последовательно сменяющих
друг друга стадий организации и проведения выборов2.
Круг участников электоральных правоотношений достаточно
широк. По мнению Д. А. Шевчука, с точки зрения субъектного состава избирательный процесс предполагает участие самых разных
юридических и физических лиц: органов власти, избирательных
комиссий, избирательных объединений, средств массовой информации, банковских учреждений, граждан, наделенных специальным правовым статусом избирателей, наблюдателей, доверенных
лиц, уполномоченных избирательных объединений3.
1 См.: Шевчук Д. А. Указ. соч. С. 201.
См.: Воробьев Н. И., Никулин В. В. Указ. соч. С. 61.
3 См.: Выдрин И. В. Избирательное право Российской Федерации. М., 2009.
С. 128.
2 106
И действительно, отношения, возникающие в сфере избирательного процесса, можно рассматривать, разбив их на две группы: их
основных субъектов – избирателей, кандидатов, избирательных
объединений, с одной стороны, и избирательных комиссий – с другой. Избирательные комиссии участвуют в избирательном процессе
в качестве организаторов выборов, они осуществляют подготовку,
назначение и проведение выборов. Остальные названные субъекты
участвуют в проводящихся выборах, их участие непосредственно
направлено на реализацию основных избирательных прав – права
избирать и права быть избранным. Следовательно, избирательный
процесс можно также обозначить как совокупность отношений,
складывающихся в сфере подготовки и проведения выборов, а также участия в проводящихся выборах.
Кроме того, в современных условиях понятие «избирательный
процесс» существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельностью, а также деятельностью Конституционного
Суда РФ и судов общей юрисдикции, направленной на гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов
осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан; вовторых, разработкой, принятием и реализацией мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой
культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализацией деятельности избирательных комиссий и иных участников
избирательного процесса; в-третьих, организацией избирательного
процесса на началах политической состязательности, прозрачности
избирательных действий и процедур1.
Избирательный процесс в Российской Федерации включает установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии
избирательного процесса – это этапы организации и проведения
выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ
и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица. Только
1 См.: Головин А. Г. Указ. соч. С. 35.
107
совокупность юридически необходимых и достаточных процедур
и действий, стадий как элементов избирательного процесса может
обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов1.
Структура избирательного процесса представляет собой последовательные хронологически регламентированные этапы, которые
являются стадиями избирательного процесса.
Нельзя не согласиться с позицией А. Г. Головина, который считает, что структуру избирательного процесса составляют важные элементы, проявляющиеся на всех стадиях и даже за их пределами.
Функция стадий избирательного процесса предполагает собой
гарантированного поэтапного и последовательного выполнения различных избирательных действий, обеспечивающих законный характер выборов, заключающихся в конечном итоге в избрании выборных должностных лиц.
Многие аспекты избирательного процесса носят вспомогательный характер. В качестве примера можно привести тот факт, что
проведение выборов любого уровня невозможно без вовремя произведенного финансирования.
В избирательном законодательстве в рамках большинства стадий избирательного процесса закрепляются как требования (критерии) для совершения избирательных действий, так и определенные
организационно-правовые гарантии в виде обязательных и факультативных избирательных процедур, которые с учетом соблюдения
соответствующих сроков их выполнения в совокупности обеспечивают функциональную завершенность соответствующей стадии избирательного процесса, переход от одной стадии к другой, вплоть
до последней – определения и опубликования результатов выборов.
Обязательные и (или) факультативные избирательные процедуры,
а также их сочетание на различных стадиях избирательного процесса закрепляются по-разному, при этом в случаях, предусмотренных
законом, факультативная избирательная процедура может стать
обязательной (основной). Требования (критерии), предъявляемые
к структурным элементам стадии избирательного процесса, выражаются в необходимости соблюдения как сроков совершения избирательных действий, выполнения избирательных процедур и продолжительности стадии избирательного процесса, так и определенных
количественных соотношений (пропорций) показателей избирательного процесса, предусмотренных законом. При невыполнении
основного процедурного варианта в действие вводится дополнитель1 108
См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Указ. соч. С. 102.
ный (факультативный) процедурный вариант, обеспечивающий выполнение избирательной процедуры в целом в установленные законом сроки, при этом выполненные с нарушением требований закона
избирательные действия и избирательные процедуры являются незаконными1.
Совокупность стадий избирательного процесса является обеспечительной нормой его непрерывности и единства.
Основные стадии избирательного процесса жестко регулируются
законодательством и другими нормативными правовыми актами.
Это объясняется необходимостью исключить, чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и задержки в развитии процесса. Демократические выборы проходят под пристальным
наблюдением общественности, которая весьма болезненно реагирует на любые отступления от законности2.
В литературе нередко приводится такая последовательность стадий избирательного процесса: 1) назначение выборов; 2) установление избирательных округов; 3) установление избира­тельных участков (секций и т. п.); 4) создание избирательных органов (комиссий,
бюро и т. п.); 5) регистрация избирателей; 6) выдвижение кандидатов; 7) агитационная кампания; 8) голо­сование; 9) подсчет голосов
и установление итогов голосова­ния; 10) возможный второй тур голосования; 11) окончательное определение и опубликование результатов выборов. Однако финансирование избиратель­ной кампании относится ко всем стадиям избирательного про­цесса в совокупности3.
Обобщив многие классификации, можно сделать вывод о том,
что к стадиям избирательного процесса, в рамках которых осуществляется определенная совокупность четко регламентированных
юридически значимых процессов, необходимо отнести:
назначение выборов;
определение избирательных округов и образование избирательных участков, формирование необходимых избирательных комиссий, составление списков избирателей;
выдвижение и регистрацию кандидатов (списков кандидатов);
предвыборная агитация;
голосование;
установление итогов голосования и определение результатов выборов и их легитимация.
1 См.: Голубок С. А. Конституционное право России: учебное пособие. М., 2008.
С. 96.
2 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 417.
3 См.: Голубок С. А. Указ. соч. С. 96.
109
Однако действующее избирательное законодательство предусматривает факультативные стадии избирательного процесса: повторное голосование, повторные выборы и дополнительные выборы.
По мнению Д. А. Шевчука, для факультативных стадий избирательного процесса характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо
предусмотрены законодательством о выборах, и только при наступлении упомянутых в нем обстоятельств1.
К обеспечительной составляющей избирательного процесса относятся, прежде всего, информационное и финансовое обеспечение
выборов, которое осуществляется на всех названных выше стадиях. Кроме того, существует еще один элемент обеспечительной составляющей избирательного процесса, который является факультативным, но при этом имеет огромное значение в системе гарантий
избирательных прав граждан Российской Федерации. Речь идет о
рассмотрении и разрешении избирательных споров и применении
мер ответственности за нарушения требований избирательного законодательства. Данный элемент называется факультативным, так
как в идеале (при гармоничном электоральном процессе) в избирательном процессе должны отсутствовать споры и правонарушения
и тогда соответствующий обеспечительный механизм не будет привлекаться. Однако следует учитывать, что в ходе практически любой избирательной кампании возникают избирательные споры и ее
субъекты обращаются в соответствующие органы за защитой избирательных прав на различным стадиях избирательного процесса.
В связи с изложенным, рассмотрение и разрешение избирательных споров и применение мер различной ответственности за нарушения требований избирательного законодательства следует
считать самостоятельным важным элементом обеспечительной составляющей избирательного процесса.
Таким образом, избирательный процесс в Российской Федерации можно определить как систему правовых, политических и организационно-технологических отношений в сфере подготовки
и проведения выборов и участия в проводящихся выборах, складывающихся в рамках ряда последовательных стадий, а также информационного, финансового обеспечения выборов и процедур рассмотрения избирательных споров.
Взаимозависимость территориального устройства государства
и его партийной и избирательной систем носит двойственный ха1 110
См.: Шевчук Д. А. Указ. соч. С. 206.
рактер. С одной стороны, закрепленный Конституцией Российской
Федерации тип территориального устройства во многом предопределяет конституционно-правовой статус и структуру организации
институтов публичной власти в центре и на местах и, соответственно, порядок их формирования. С другой стороны, совокупность
правил и процедур, связанных с выборами, оказывает серьезное
воздействие на характер взаимоотношений между органами государственной власти различного уровня, а подчас и на решение вопросов об изменении конституционно-правового статуса субъекта
Российской Федерации1.
Для более подробного изучения форм участия политических
партий в избирательном процессе необходимо сформулировать все
возможные права политических партий в рамках избирательного
процесса:
право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на должности
органов государственной власти и органов местного самоуправления;
право вести агитацию, направленную на избрание кандидатов
(списков кандидатов), выдвинутых партией;
право формировать избирательные фонды;
право назначать доверенных лиц, способствующих избранию
выдвинутых кандидатов (списков кандидатов);
право назначать наблюдателей в избирательные комиссии всех
уровней для наблюдения за процессом голосования, подсчетом голосов избирателей и установлением результатов выборов;
право представлять кандидатуры для назначения членов избирательных комиссий всех уровней, за исключением Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации;
право назначать членов избирательных комиссий с совещательным голосом;
право обращения в уполномоченные органы с жалобами на нарушения избирательных прав;
право на отзыв выдвинутых кандидатов.
Указанные правомочия корреспондируют формам участия политических партий в избирательном процессе, которые мы постараемся тщательно и всесторонне рассмотреть.
Согласно п. 1 ст. 36 Федерального закона «О политических
партиях»2 политическая партия является единственным видом
1 См.: Заславский С. Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 248.
2 Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. Ст. 2950.
111
общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и
на иные выборные должности в органах государственной власти.
Согласно закону, в случаях, предусмотренных уставами политических партий, в региональных выборах, т. е. в выборах органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, в этих субъектах Федерации вправе участвовать от имени партии их региональные отделения.
Участие в выборах считается основным квалифицирующим признаком политической партии.
Политические партии в своих уставах самостоятельно определяют порядок выдвижения кандидатов с учетом норм, содержащихся в законах, в частности, ст. 36 указанного Федерального закона
устанавливает, что: политическая партия является единственным
видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (данное положение распространяется на правоотношения, возникшие после дня
официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы созыва, впервые избираемого в соответствии
с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1).
Согласно ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации»2 граждане РФ,
обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов.
Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем:
самовыдвижения;
выдвижения избирательным объединением.
В нашем случае мы будем рассматривать второй вариант выдвижения кандидатов избирательным объединением.
Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может
быть осуществлено избирательным объединением.
1 2 112
Собрание законодательства РФ. 30.06.2003. № 26. Ст. 2574.
Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
При этом под избирательным объединением понимаются политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом
право участвовать в выборах, а также региональное отделение или
иное структурное подразделение политической партии, имеющие
в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы
местного самоуправления избирательным объединением является
также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной
организации либо общественного движения и зарегистрировано
в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть
зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования,
а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления
в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее
чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав
общественного объединения.
Политическая партия, а также ее региональные отделения
и иные структурные подразделения могут участвовать в выборах
только после предоставления в Центральную избирательную комиссию РФ документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, и только в тех выборах, которые будут назначены и решение
об их назначении или проведении будет официально опубликовано
после предоставления этих документов.
Избирательные объединения вправе выдвигать кандидатов,
списки кандидатов. В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата.
В многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат,
подлежащий замещению в этом округе. В едином избирательном
округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список
кандидатов. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с комментируемым Законом. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными
общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений,
их региональных или местных отделений тайным голосованием,
113
а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических
партий1.
При выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на
иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу в порядке и сроки, которые
установлены законодательством Российской Федерации о выборах.
Решения о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на
иные выборные должности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления
принимаются на конференции или общем собрании региональных
отделений политической партии. Решения о выдвижении иными
структурными подразделениями политической партии кандидатов
(списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности
в органах местного самоуправления принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии.
Уставом политической партии может быть предусмотрено, что
решение о выдвижении кандидатов в депутаты законодательных
(представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах принимается соответственно уровню выборов коллегиальным постоянно действующим руководящим органом
политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения.
Решения по вопросам выдвижения кандидатов, списков кандидатов принимаются тайным голосованием в соответствии с уставом
политической партии не менее чем большинством голосов от числа
присутствующих делегатов либо членов руководящего органа политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения.
Уставом политической партии могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений по выдвижению кандидатов, например, предварительные согласования кандидатур с вышестоящими руководящими органами политической партии2.
1 См.: Бабурин С. Н., Малумов А. Ю., Спиридонов А. А. Комментарий к федеральному закону «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-фз. М., 2008.
С. 120.
2 См.: Елисеев С. М. Политическая социология. СПб., 2007. С. 274.
114
Важными положениями, касающимися выдвижения кандидатов, являются положения ч. 31 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях», согласно которым политическая партия не
вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе
списков кандидатов и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, граждан
России, являющихся членами иных политических партий.
Что касается общественных объединений, то они должны выдвигать кандидатов по правилам, предусмотренным для политических партий, потому что слишком облегченный порядок для них
был бы неправильным, ставил бы политические партии в неравное
положение. При этом следует отметить, что общественные объединения могут выдвигать кандидатов только в органы местного самоуправления, т. е. они не имеют право участвовать ни в федеральных
(выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы РФ), ни
в региональных (в законодательные органы субъекта РФ) выборах –
это привилегия политических партий.
На зарегистрированных кандидатов распространяется действие
принципа неприкосновенности – они не могут быть привлечены
к уголовной ответственности, арестованы или подвергнуты в судебном порядке административному наказанию без согласия прокурора соответственно уровню выборов. К кандидатам могут применяться меры административного характера, не требующие судебного
разбирательства, такие как личный досмотр, досмотр вещей, штраф
за нарушение правил дорожного движения и т. п. О даче согласия
на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить избирательную
комиссию, зарегистрировавшую данного кандидата1.
Таким образом, первостепенной формой участия политических
партий в избирательном процессе является выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Политическая партия имеет право вести агитацию, направленную на избрание кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых
партией. Отсюда следует, что формой участия политической партии
в избирательном процессе является проведение агитации, направленной на избрание кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых
данной партией.
1 См.: Воробьев Н. И., Никулин В. В. Указ. соч. С. 73.
115
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 12. 06. 2002 № 67-ФЗ
(ред. от 27. 12. 2009) «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
предвыборная агитация – деятельность, осуществляемая в период
избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
По мнению К. К. Гасанова и А. С. Прудникова, предвыборная
агитация – это деятельность граждан РФ, кандидатов, избирательных объединений, имеющих цель побудить к участию в выборах,
а также к голосованию за тех или иных кандидатов1.
Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Агитационный период прекращается в ноль
часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на
каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней
до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования2. Таким образом, проведение
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в день
голосования и в предшествующий ему день запрещается.
Материалы для признания их агитационными должны одновременно отвечать следующим условиям: материалы содержат признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; материалы предназначены для массового распространения,
обнародования; распространение, обнародование материалов предполагается в период избирательной кампании, кампании референдума3.
При этом агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные в установленном федеральным законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены комиссии, помещения для
голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах.
1 См.: Избирательное право: учебное пособие. М., 2007. С. 193.
См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 428.
3 См.: Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 58.
2 116
Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:
призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, федеральный список, списки кандидатов либо против него (них);
выражение предпочтения какому-либо кандидату, политической партии, избирательному объединению, в частности указание
на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какую
партию, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования)
результатов опроса общественного мнения);
описание возможных последствий в случае, если тот или иной
кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список
кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению
депутатских мандатов;
распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), политической партии, избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им
своих служебных (должностных) обязанностей;
деятельность, способствующая созданию положительного или
отрицательного отношения избирателей к кандидату, политической партии, избирательному объединению, выдвинувшим кандидата, список кандидатов1.
К сожалению, многие политические партии вспоминают об избирателях только в период предвыборной агитации, однако, по
нашему мнению, политическая партия должна быть активной
не только в период предвыборной кампании, но и после проведения
выборов, в более важный период для граждан – «межвыборный»
период, иначе теряется весь смысл наличия политической партии,
многопартийной системы и политического многообразия в государстве.
Выдвинутые кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования избирательной кампании.
Средства избирательного фонда должны учитываться на специальном избирательном счете в отделениях (филиалах) Сберегательного
банка Российской Федерации.
1 См.: Ершов В. А. Основы избирательного права Российской Федерации: учебное пособие. М., 2008. С. 145.
117
Альтернативным условием для регистрации в качестве кандидата до недавнего времени являлось внесение лицом избирательного залога, т. е. определенной денежной суммы, размер который
определяется законом. При проведении выборов в федеральные органы государственной власти (за исключением выборов Президента России), в органы государственной власти субъектов Федерации,
в органы местного самоуправления по решению кандидата, избирательного объединения сбор подписей избирателей в поддержку
выдвижения кандидата, списка кандидатов не проводился, а регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании внесенного в избирательную комиссию избирательного залога.
Избирательный залог вносился из средств избирательного фонда.
Институт избирательного залога действовал в России с 1999 года по 2009 году. В прошлом он получил широкое распространение
в избирательной практике, хотя в одном случае на использование
залога было наложено вето. Речь идет о выборах Президента РФ.
Регистрация кандидатов в данном случае производится только на
основании представленных ими документов и подписных листов,
собранных в их поддержку.
Избирательные фонды кандидатов могут создаваться за счет:
собственных средств кандидата или избирательного объединения;
средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
добровольных пожертвований граждан и юридических лиц.
Для эффективного ведения избирательной кампании кандидат
вправе иметь своих уполномоченных представителей (помощников по тем или иным вопросам) в избирательных комиссиях. Это
право предоставлено п. 1 ст. 43 Федеральный закон от 12.06.2002
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Зарегистрированный кандидат может иметь доверенных лиц,
которые регистрируются той же избирательной комиссией незамедлительно на основании письменного заявления кандидата и заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом.
Доверенные лица получают от избирательной комиссии соответствующие удостоверения и осуществляют агитационную и иную деятельность на всех последующих стадиях избирательного процесса,
способствующую избранию данного кандидата. Кандидат вправе назначить в зарегистрировавшую его избирательную комиссию
и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену комис118
сии с правом совещательного голоса. Кандидат имеет также право
назначить своего представителя по финансовым вопросам, который
регистрируется избирательной комиссией в установленном порядке. Еще одно важное право кандидата, связанное с обеспечением
контроля за организацией голосования и подсчетом голосов избирателей, заключается в возможности назначить своих наблюдателей
на каждый избирательный участок.
Не менее интересен и институт наблюдателей. Согласно ч. 4 ст. 30
при проведении выборов наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список
кандидатов. Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями.
Таким образом, доверенные лица, наблюдатели осуществляют
обеспечение важнейшего принципа гласности в деятельности избирательных комиссий.
Также политические партии имеют право на выдвижение кандидатур в состав избирательных комиссий различного уровня1.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях
к основным принципам проведения в Российской Федерации выборов относится то, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии, работающие открыто и гласно. При этом законодателем было специально отмечено, что вмешательство в деятельность
комиссий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не
допускается. Этим положением подчеркивается особая роль избирательных комиссий в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти
и органы местного самоуправления2.
Составы избирательных комиссий в связи с новым законодательством о выборах формируются на основе предложений политических партий, избирательных объединений, выдвинувших списки
кандидатов и допущенных к распределению депутатских мандатов
в Государственной Думы, законодательством (представительном)
органе государственной власти субъекта РФ, представительном
органе местного самоуправления, общественных объединений3.
1 См.: Заславский С. Е. Указ. соч. С. 101.
См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Указ. соч. С. 145.
3 См.: Выдрин И. В. Указ. соч. С. 66.
2 119
Как видим, политические партии играют важную роль при формировании избирательных комиссий, которые в свою очередь являются основным органом организующим выборы.
Продолжая рассмотрение порядка участия политических партий в
избирательном процессе, необходимо заметить, что не менее важным
является институт отзыва избирательным объединением кандидата. Основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией,
ее региональным отделением, иным структурным подразделением,
имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления,
порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов прямо прописаны в законе (п. «к» ст. 21 Федерального закона от
11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «О политических партиях»).
Постановлением Конституционного Суда РФ от 09.11.2009
№ 16-П взаимосвязанные положения п. 32 ст. 38 Федерального закона от 12. 06. 2002 № 67-ФЗ, подп. «к» п. 2 ст. 21 настоящего Федерального закона и ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края»
признаны не противоречащими Конституции РФ в той части, в какой на их основании избирательное объединение (политическая
партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение, имеющие право участвовать в выборах) в порядке, предусмотренном его уставом, вправе исключить некоторых кандидатов из
выдвинутого им списка кандидатов, поскольку содержащиеся в них
положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе
действующего правового регулирования предполагают, что исключение политической партией конкретного лица из списка кандидатов в депутаты обусловлено действиями (бездействием) этого лица,
несовместимыми с законными интересами выдвинувшей его политической партии, осуществляется на основе мотивированного решения и не носит дискриминационный и произвольный характер»1.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2009 № 16-П «По делу
о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона
«О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой
статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи
с жалобой гражданина В. З. Измайлова // Российская газета. 2009. 27 нояб.
120
Также немаловажной формой участия политической партии в избирательном процессе является обращение данного избирательного
объединения в уполномоченные органы с жалобами на нарушения избирательных прав. Данные правоотношения регулируются главой 10
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Таким образом, подводя итог, можно отметить, что избирательный процесс выступает самостоятельной юридической формой
определенного комплекса государственно-правовых отношений, основанных на обслуживании подготовки и проведения выборов.
Формами участия политических партий в избирательном процессе являются: выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на
должности органов государственной власти и органов местного самоуправления; произведение агитации, направленной на избрание кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых политической
партией; формирование избирательных фондов; назначение доверенных лиц, способствующих избранию выдвинутых кандидатов
(списков кандидатов); назначение наблюдателей в избирательные
комиссии всех уровней для наблюдения за процессом голосования,
подсчетом голосов избирателей и установлением результатов выборов; представление кандидатуры для назначения членов избирательных комиссий всех уровней, за исключением Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации; назначение членов избирательных комиссий с совещательным голосом; обращение
в уполномоченные органы с жалобами на нарушения избирательных прав; отзыв выдвинутых кандидатов.
Все указанные формы участия в избирательном процессе взаимосвязаны и являются основными и наиважнейшими полномочиями политической партии.
4.2. Особенности участия политических партий
в избирательном процессе на его отдельных стадиях
Как уже упоминалось в предыдущем параграфе, основными стадиями избирательного процесса в Россий­ской Федерации являются: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов,
в том числе единого избирательного округа, избирательных участков, составление списков избирателей на основе сведений о государственной регистрации (учете) избирателей; 3) выдви­жение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) информационное
обеспечение выборов и проведение пред­выборной агитации; 5) голо121
сование и определение итогов голо­сования, установление результатов выборов, их официальное опубликование (публикация)1.
Ведущие исследователи как российского, так и зарубежного избирательного права и процесса не относят финансовое обеспечение
выборов к стадиям избирательного процесса, признавая его длительный и комплексный характер, в силу которого оно осуществляется на всех стадиях избира­тельного процесса2.
Важнейшим фактором, предопределившим закономерность возникновения и развития социальных связей в процессе использования
глобальных компьютерных сетей, выступило то обстоятельство, что
в силу своих уникальных ценностных характеристик как информационно-правового явления информационная среда глобальных компьютерных сетей способствует приданию нового импульса развитию
прав человека и становлению гражданского общества. Этим обусловлено то обстоятельство, что с развитием глобальной компьютерной
сети Интернет специфическую остроту приобретают различные проблемы обеспечения прав и свобод человека в информационной среде. В качестве иллюстрации приведенного выше тезиса остановимся
в самом общем виде на основных проблемах реализации общепризнанных конституционных прав и свобод в информационной среде3.
По мнению Д. А. Шевчука, особенности назначения различных видов выборов представляют собой специфические требования
процессуального режима, не имеющие универсального значения,
а распространяющиеся на отдельные разновидности избирательных кампаний, предусмотренные законодательством о выборах4.
Проводя анализ стадии выдвижения, необходимо отметить,
что политические партии – основные субъекты выдвижения кандидатов на выборные должности. Так, закон о выборах депутатов
Государственной Думы предусматривает, что непосредственное
выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения политической партией.
Аналогичным образом, кандидаты на должность Президента Российской Федерации могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах или в порядке самовыдвижения. Эта норма существенно повышает роль партий
в выборах Президента Российской Федерации. Законодательство
1 См.: Головин А. Г. Указ. соч. С. 37.
Там же. С. 37.
3 См.: Тедеев А. А. Перспективы реализации избирательных прав граждан в информационной среде в условиях глобализации // Информационное право. 2009. № 2.
4 См.: Шевчук Д. А. Указ. соч. С. 212.
2 122
Российской Федерации отказалось от выдвижения кандидатов инициативными группами.
Следует отметить, что выдвижение кандидата возможно только
в случае, если данный кандидат обладает пассивным избирательным правом.
Согласно п. 27 ст. 2 Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» избирательное
право пассивное – право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления1.
Важной особенностью на данной стадии избирательного процесса является установленная норма о том, что политическая партия
не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе
списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления граждан
Российской Федерации, являющихся членами иных политических
партий2.
Также следует отметить, что выдвижение кандидата возможно
при условии представления лицом (каждым из выдвинутых лиц)
письменного заявления о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения биографического характера, занимаемая должность, сведения о судимостях, гражданство, образование, основное
место работы, сведения о размерах и источниках доходов, об имуществе, вкладах в банках и др. и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности.
Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется при
наличии необходимого количества собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов подписей избирателей. Регистрация кандидатов, списков кандидатов в федеральные и региональные органы государственной власти, а также в органы местного
самоуправления, выдвинутых политическими партиями, может
осуществляться без сбора подписей избирателей при условии, что
по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, были допущены к распределению депутатских
1 Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
2 См.: Елисеев С. М. Указ. соч. С. 281.
123
мандатов. Это еще один стимул для развития партийных структур,
а также для того, чтобы кандидаты, выдвигаемые партией, не забывали указывать свою к ней принадлежность.
Политическая партия в случае выдвижения ею кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) избирательной комиссией не позднее, чем за 10 дней
до дня голосования обязана опубликовать свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном
периодическом печатном издании, а также в Интернете. Обязательная публикация программы партии предусматривается также в случае выдвижения партией кандидата на должность Президента РФ1.
Важнейшей особенностью участия политических партий на
данной стадии является право политических партий, прошедших
в Государственную Думу, на образование депутатских объединений (фракций), которое закреплено в Регламенте ГД. Согласно
ст. 16 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, утвержденного Постановлением ГД ФС РФ
от 22.01.1998 № 2134-II ГД «фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального
списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все
депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов»2.
Не менее важной (а быть может и самой главной) особенностью
данной стадии является обязательное участие политической партии в выборах. После чего, согласно Федеральному закону «О политических партиях» политическая партия предоставляет в уполномоченный орган сведения об участии в выборах. В противном
случае согласно ч. 2 ст. 37 вышеуказанного закона «политическая
партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах подлежит ликвидации3. При этом попытки, даже неоднократные, такого участия с выдвижением кандидатов и списков кандидатов, не зарегистрированных либо зарегистрированных, но по тем
или иным причинам «не дошедших» до дня голосования, в расчет
не принимаются. Также не учитывается участие в выборах (и даже
победа в них) кандидатов, являющихся членами партии, но выдвигавшихся в порядке самовыдвижения.
1 См.: Ершов В. А. Указ. соч. С. 146.
Собрание законодательства РФ. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.
3 Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. Ст. 2950.
2 124
Согласно п. 1 ст. 37 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия считается участвующей в выборах
в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:
выдвинутый ею и зарегистрированный федеральный список
кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
выдвинутого ею и зарегистрированного кандидата на должность
Президента Российской Федерации;
выдвинутых ею и зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;
выдвинутых ею и зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем
в половине субъектов Российской Федерации.
Законодательство провозглашает принцип равенства кандидатов, и это означает, что все кандидаты имеют одинаковые права
(например, право иметь доверенных лиц, самостоятельно избирать
формы своей агитационной деятельности), несут одинаковые обязанности (представлять финансовые отчеты о расходовании средств
из избирательного фонда), должны соблюдать одинаковые запреты
(кандидаты не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения или избрания), зарегистрированные кандидаты имеют одинаковые гарантии
своей деятельности (в области обеспечения трудовых прав, особого
порядка привлечения к уголовной или административной ответственности). Однако в Российской Федерации установлены определенные изъятия из принципа равенства кандидатов. Они связаны
с приоритетным правовым положением политических партий в избирательной кампании и состоят в ряде дополнительных полномочий или преимуществ, которые получает кандидат, выдвинутый
политической партией. Так, на выборах депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации кандидат, выдвинутый
политической партией, может одновременно баллотироваться как
по региональному избирательному округу в составе списка кандидатов, так и по одномандатному округу. Соответствующие преимущества имеются у таких кандидатов в отношении возможностей
осуществления предвыборной агитации1.
1 См.: Воробьев Н. И., Никулин В. В. Указ. соч. С. 78.
125
Таким образом, именно участие политических партий в стадии
избирательного процесса в форме выдвижения кандидатов является не только правом политической партии, но и обязанностью.
Далее политическая партия участвует в стадии агитации избирателей в форме непосредственного осуществления данной агитации.
По мнению И. В. Выдрина, предвыборная агитация – один из самых важных и одновременно сложных этапов избирательной кампании. Она представляет собой деятельность, складывающуюся
из определенных избирательным законодательством действий, направленных на формирование у избирателей положительного или
отрицательного образа претендента и имеющих целью побудить их
к голосованию за кандидата или против него1.
Особенностью стадии агитации является то, что например, на выборах Президента РФ бесплатное эфирное время, бесплатная печатная
площадь предоставляются помимо самих кандидатов также политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, что,
естественно, увеличивает шансы на избрание таких кандидатов. Для
проведения предвыборной агитации политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, отводится одна треть общего объема бесплатного эфирного времени, кроме бесплатного эфирного
времени, предоставляемого при повторном голосовании, выделяемого
государственными организациями телерадиовещания.
Еще одной особенностью является то, что государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям,
инициативной группе по проведению референдума в организации
и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов
и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий2.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, выраженной
в Постановлении от 16. 06. 2006 № 7-П граждане, не являющиеся
кандидатами и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами,
которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать
агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами. При
наличии согласия кандидата, избирательного объединения гражда1 См.: Выдрин И. В. Указ. соч. С. 173.
См.: Безруков А. В., Бендюрина С. В., Игнатенко В. В. Конституционное право
России: учебник. М., 2010. С. 356.
2 126
не имеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках предоставляемых кандидату, избирательному объединению
эфирного времени и печатной площади, а также создавать и распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том что соответствующие финансовые затраты производятся исключительно за счет средств избирательного фонда1.
Избирательное объединение вправе самостоятельно определять
содержание, формы и методы своей агитации.
По мнению И. В. Выдрина, методы предвыборной агитации установлены законодательно: 1) на телевидении и радио; 2) в периодических печатных изданиях; 3) посредством агитационных публичных мероприятий; 4) путем выпуска и распространения печатных,
аудиовизуальных и иных агитационных материалов2. Однако Федеральный закон от 12. 06. 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» допускает проведение агитации иными не
запрещенными законом методами3.
Люди, которые придерживаются точки зрения, что демократии
стало в последние годы меньше, имеют в виду, несомненно, как раз
то сокращение уровня публичной состязательности и возможностей
прямого участия в политике, на которое указывают эксперты, говоря о путинской дедемократизации. В центре представлений о демократии здесь оказывается идея конкуренции. Конкуренция для
представителей данного взгляда – это возможность соревнования
различных групп в публичном пространстве, возможность личного участия и личного выбора в этом соревновании. При этом политическая конкуренция так или иначе ассоциируется, по-видимому,
с эффективной работой социальных лифтов и рыночных механизмов.
Конкуренция среди политических партий является одним из
единственных эффективных механизмов стимулирования власти
в области непосредственного осуществления полномочий в интересах населения.
Однако можно встретить так называемую «недобросовестную»
конкуренцию, когда политическая партия осуществляет распространение информации, искажающей действительность, очерняющей честь другого политического объединения и т. д. Как правило,
если данная информация распространяется через средства массо1 Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
См.: Выдрин И. В. Указ. соч. С. 181.
3 Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
2 127
вой информации и рассчитана на привлечение, «переманивание» на
свою сторону избирателя, то для юридической «чистоты», чаще всего, не приводятся конкретные названия, факты и т. д., а лишь аналогии. Для наглядности приведем выдержку из информационной
листовки, отражающей деятельность политической партии «Справедливая Россия» (данный агитационный материал свободно раздавался предположительно активистами данной партии около одного
из метро Санкт-Петербурга в апреле 2010 года):
«Справедливая Россия в отличие от «Единой России»« борется за
власть народа, а не за власть номенклатуры. Справедливая Россия –
партия людей труда, партия бюджетников, а не чиновников и работодателей. «Единая Россия» – бюрократическая корпорация, сообщество чиновников всех мастей. Им важен крупный собственник,
а не простой человек. Их задача – защитить свое монопольное положение в системе власти. Справедливая Россия в отличие от КПРФ
строит новый социализм, опираясь на международный социал-демократический опыт. КПРФ призывает вернуться в прошлое, в эпоху пустых прилавков»1.
Естественно примеров можно привести множество, однако обобщая сказанное, хочется отметить, что в большинстве случаев происходит завуалированное искажение действительности для более
приглядного своего «нахождения» на ранг выше обсуждаемого политического объединения. Однако в данной ситуации среди политических «игрищ» страдает простой избиратель, которого то вводят
в заблуждение, в растерянность, то наобещают всего, о чем только
он может желать (например, пенсии по 40 000 рублей) и, в конечном счете, данный избиратель либо не участвует в выборах вообще,
потеряв хоть какую-то надежду на законность выборов (например,
в плане подсчета голосов), либо, приходя на выборы, поддерживает
тех кандидатов, которые выдвинуты правящей партией.
Таким образом, считаем необходимым совершенствование электорального законодательства в части ужесточения мер ответственности (гражданской, административной, уголовной) за нарушения
избирательных норм, а также подробного и доступного (логичного)
установления и разъяснения тех действий, за которые данная ответственность предусмотрена.
На законодательном уровне агитационная деятельность строго
регламентирована, установлены нормы-запреты, условия проведе1 Листовка. Изготовлено по заказу Политической партии «Справедливая Россия». Тираж 500 000 экз. Отпечатано 27.02.2010 г. в ООО «Компания АС-ТРАСТ», М.
Распространяется бесплатно.
128
ния агитации, и в случае полнейшего и безоговорочного соблюдения всех этих мер, в нашей стране был бы гармоничный избирательный процесс, в том числе и без судебных тяжб.
Возвращаясь к действующим нормам, считаем, что перечисление всех запретов и условий проведения агитации является очень
объемным, и в качестве примера необходимо рассмотреть вариант
нарушения кандидатом данных запретов.
Исключение из партии – мера ответственности для членов политической партии, нарушающих устав политической партии,
дискредитирующих ее. Если членство в политической партии –
это устойчивая политико-правовая связь гражданина с политической партией, выражающаяся в наличии взаимных прав и обязанностей, установленных в уставе партии, то исключение из партии
представляет собой принудительный разрыв этой связи исключительно по инициативе политической партии. Это крайняя мера, на
которую может пойти политическая партия, чтобы защитить себя
и своих членов1.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем
Определении от 5 февраля 2009 года № 247-О-О, «обязанность соблюдать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, возложенная на политические
партии, распространяется и на их отношения с гражданами – членами политических партий, в том числе при прекращении их членства в политических партиях. Это означает, что исключение из партии, будучи прерогативой самой партии, не может основываться на
неопределенных основаниях, носить произвольный характер, ставя
граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности»2.
После регистрации помимо активной агитационной деятельности кандидат (зарегистрированный кандидат) обязаны сформировать избирательный фонд и представить окружной избирательной
комиссии отчеты о размерах и обо всех источниках создания своего
избирательного фонда, а также обо всех произведенных затратах.
Особенностью формирования избирательного фонда является то,
что на законодательном уровне запрещено внесение пожертвования
в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений:
иностранным государствам и иностранным организациям;
1 См.: Митин Г. Н. Исключение из политической партии: право гражданина на
защиту // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 49.
2 Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 5.
129
иностранным гражданам, за исключением случаев, когда они,
согласно закону, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
лицам без гражданства;
гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет;
российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования решения
о назначении выборов;
международным организациям и международным общественным движениям;
органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
государственным и муниципальным учреждениям и унитарным
предприятиям;
юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых
доля России, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов;
воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;
благотворительным и религиозным организациям;
анонимным жертвователям;
юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год
до дня голосования на выборах или референдуме.
Не менее важное значение имеет институт «доверенных лиц».
Доверенные лица могут назначаться уже с момента выдвижения
кандидата, списка кандидатов, а не только после их регистрации.
Статусом доверенного лица могут обладать граждане, представляющие интересы только кандидата и избирательного объединения, но
не избирателей. Граждане действуют в качестве доверенных лиц на
добровольной основе. Соответственно для регистрации доверенного
лица необходима подача в избирательную комиссию заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом. Доверенные
лица регистрируются избирательной комиссией в течение трех дней
со дня поступления письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения) и указанного заявления1.
Особенностью доверенных лиц является их участие в избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, в том
1 130
См.: Борисов А. Н. Указ. соч. С. 421.
числе они осуществляют агитационную деятельность в пользу назначившего их кандидата, избирательного объединения, не имеют
полномочий наблюдателя.
Также политические партии вправе назначить наблюдателя для
осуществления надзора за правомерным избирательным процессом.
Особенностью на данном этапе является то, что иностранные
и международные организации имеют право (при соблюдении определенных условий) назначить иностранного наблюдателя.
Иностранным (международным) наблюдателем может быть не
являющийся гражданином Российской Федерации представитель
иностранной или международной организации, наделенный правом
осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации.
Международной организацией в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров1, Федеральным законом от
15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации2 является межгосударственная, межправительственная организация.
В соответствии со ст. 47 Федерального закона «Об общественных
объединениях» международные общественные объединения не относятся к категории международной организации и, следовательно,
не наделяются полномочиями по назначению иностранных (международных) наблюдателей.
Иностранной организацией является государственный орган
иностранного государства или иностранная некоммерческая организация с объемом правоспособности, позволяющим осуществлять
международное наблюдение на территории Российской Федерации.
Юридический статус и правоспособность иностранных организаций при необходимости подтверждаются документами, признаваемыми в качестве таковых законодательством страны, в которой они
учреждены.
В соответствии с нормами международного права иностранная
или международная организация (их отделения, бюро и т. д.) могут
быть зарегистрированы и находиться как за пределами территории, так и непосредственно на территории Российской Федерации.
Иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном
Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации
1 2 Ведомости ВС СССР. 10 сентября 1986 г. № 37. Ст. 772.
Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2757.
131
и въезда в Российскую Федерацию», и при наличии соответствующего приглашения аккредитовываются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации на основании документов,
представляемых Управлением внешних связей Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя
начинается со дня аккредитации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов Президента Российской Федерации1.
Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе
обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке
подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Таким образом, заявителю принадлежит право выбора порядка (административного, судебного) защиты
своих прав и свобод. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий
(бездействия)2.
Особенностью обжалования действий в электоральной сфере является то, что жалоба на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной
группы по проведению референдума, иной группы участников референдума может быть подана в течение десяти дней со дня принятия обжалуемого решения. Указанный срок восстановлению не
подлежит3.
Таким образом, особенностей участия политической партии в избирательном процессе огромное множество, они вытекают из форм
участия данных избирательных объединений в электоральном процессе.
1 Постановление Центризбиркома РФ от 24. 01. 2008 № 90/703-5»О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя» // Вестник Центризбиркома РФ. 2008. № 7.
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10. 02. 2009 № 2 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда РФ.
№ 4. апрель. 2009.
3 Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
132
ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ
НА ВЫБОРАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
5.1. Электронное голосование как способ повышения
электоральной активности избирателей
Начиная с 1993 года происходит непрерывное развитие избирательной системы и избирательного законодательства России. Основными направлениями данного развития являются общее усиление
регламентации избирательного процесса, расширение арсенала инструментов регулирования, направленных на обеспечение реализации избирательных прав граждан. В то же время ввиду того, что
основные параметры избирательной системы определяются сложившейся политической системой, нельзя не видеть выявившихся дисфункций в сфере электоральной демократии. Такие явления,
как фактическое доминирование одной политической партии в избирательном процессе, избыточное влияние исполнительной власти
на выборы на фоне отмены порога явки избирателей, ставят перед
законодателем задачу принятия дополнительных мер, направленных на повышение доверия граждан к избирательной системе, повышение уровня их участия в выборах. В связи с этим выработка
правовых основ использования системы дистанционного электронного голосования представляется одним из перспективных направлений развития избирательного законодательства.
Под электронным голосованием понимается как процесс подсчета голосов электронными средствами (автоматические ящики для
голосования, которые сканируют бюллетени и т. п.), так и сам процесс подачи голоса посредством различных новых телекоммуникационных средств. Впервые термин «электронное голосование»
(electronic(al) voting – e-voting) был введен в 1960-х годах, когда голосование с помощью бумажных бюллетеней применялось во всем
мире. Новое понятие подразумевало, что волеизъявление избирателей выражается с помощью электронных средств, а новая система
может использовать персональные компьютеры для подачи и подсчета голосов. Использование Интернета и телефона для голосования стало обсуждаться лишь в 1980-х годах, но эти средства не
предполагалось использовать на всеобщих выборах или референдумах вследствие их слабой информационной защищенности.
В международной практике под термином «электронное голосование» понимается применение технологии получения и подсчета
133
голосов избирателей, а также подведения итогов голосования с помощью любых электронных средств.
Голосование через Интернет или мобильные сети – всего лишь
еще один способ подачи голоса избирателя непосредственно в избирательную комиссию. Электронное голосование – это, фактически,
дистанционное голосование, позволяющее не привязывать волеизъявление гражданина к месту его нахождения. Но это далеко не
единственное преимущество. Считается, что поддержка электронного голосования должна повысить явку избирателей за счет заинтересованной молодежи и людей с ограниченными возможностями,
которые испытывают сложности с перемещением на избирательный участок1.
Одной из целей развития электронного голосования является
снижение вероятности искажения или подтасовки результатов за
счет уменьшения влияния на весь процесс так называемого «человеческого фактора». Также пропагандируется снижение воздействия на избирателя местного административного ресурса.
В настоящее время в Российской Федерации около 1% избирателей проживает в отдаленных и труднодоступных местностях, при
этом затраты на организацию голосования данной категории избирателей составляют до 10% всех затрат на организацию и проведение выборов. Таким образом, внедрение системы дистанционного
электронного голосования может привести к весьма значительной
экономии бюджетных средств. Кроме того, предоставление возможности дистанционного электронного голосования может послужить
одним из факторов, способных повысить явку избирателей на выборах. Такая система также предоставляет избирателям возможности
голосовать не только на избирательном участке по месту жительства, но и в ином месте, что позволяет обеспечить участие в выборах
всех имеющих право голосовать, и в особенности граждан, проживающих в труднодоступных и отдаленных местностях и за пределами государства.
В настоящее время федеральное избирательное законодательство не предусматривает возможности дистанционного электронного голосования. В нем предусмотрена возможность использования
технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного голосования на избирательных участках (с бумажным подтверждением
1 См.: Шахназарян Т. Г. Избирательные технологии как средство реализации
электоральной политики: историко-правовой аспект // История государства и права. 2009. № 20. С. 44.
134
волеизъявления избирателя при голосовании и соблюдении тайны
голосования) вместо стационарных ящиков для голосования. При
этом данные комплексы используются в настоящий момент пока не более чем на 1% избирательных участков. Правовой основой
проведения такого электронного голосования служат положения
подп. «в», «е» п. 9, п. 13 ст. 21, п. 32, 35 ст. 68 Федерального закона
от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации».
В октябре 2008 года в г. Новомосковске Тульской области в порядке эксперимента было проведено дистанционное электронное голосование (электронный опрос избирателей). Для него были
использованы возможности сети Интернет1. Практика проведения эксперимента, отрабатывающего электронные технологии голосования, была продолжена на выборах, состоявшихся в марте
2009 года. При этом перечень используемых технологий дистанционного электронного голосования был расширен. В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (г. Нижневартовск) эксперимент
проводился с помощью электронных социальных карт, во Владимирской области (г. Радужный) – с использованием мобильных телефонов. В г. Вологде, Волгоградской области (хутор Петровский),
Томской области (село Каргасок) для проведения дистанционного
электронного голосования использовалась сеть Интернет. При последнем по времени проведения (11 октября 2009 г.) в г. Кингисеппе Ленинградской области в единый день выборов были использованы средства мобильной связи. Однако поскольку законодательно
не была предусмотрена юридическая обязательность итогов такого
голосования, по существу оно являлось разновидностью социологического опроса избирателей.
Интернет-голосование предполагает возможность граждан с помощью современных технологий осуществлять активное избирательное право на выборах различных уровней. В общем виде процедуру можно описать следующим образом2.
1. Избиратель регистрируется на своем избирательном участке
и получает ключ электронной цифровой подписи.
1 См.: Митин Г. Н. Per interrogationem: опыт электронного опроса избирателей
в г. Новомосковске (Тульская область) 12 октября 2008 г. // Государственная власть
и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 43.
2 См.: Павлушкин А. В., Постников А. Е. Правовой механизм дистанционного
электронного голосования (анализ возможной модели) // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 5.
135
2. В день голосования с использованием компьютера, подключенного к Интернету, избиратель при помощи открытого ключа
получает доступ к странице со своими персональными данными
и виртуальному бюллетеню (списку кандидатов или партий) на специальном WEB-сайте.
3. Избиратель выбирает одного из кандидатов или партийный
список.
4. Система запрашивает подтверждение выбора, указывая номер, фамилию и имя кандидата (или политическую партию), отмеченные избирателем.
5. Избиратель подтверждает свой выбор при помощи закрытого
ключа электронной цифровой подписи.
6. Система выдает сообщение об окончании голосования.
Нельзя не отметить удобство подобной процедуры голосования.
Избиратель может осуществить свое волеизъявление не выходя из
дома, не покидая места работы или в ближайшем интернет-кафе.
Особенно важно это для людей с ограниченными возможностями
или для людей, которые по каким-либо причинам не могут в день
голосования посетить избирательный участок (например, находящихся за границей).
Тем не менее этой теме уделяется недостаточно внимания как
с технической, так и с юридической точки зрения.
Если говорить о проблеме интернет-выборов с правовой точки
зрения, то в первую очередь вызывает интерес соблюдение основных принципов избирательного права, таких как тайна голосования, гласность и достоверность результатов.
В условиях интернет-выборов принципы избирательного права
приобретают иную окраску, нежели при проведении традиционного
голосования посредством бюллетеней.
Проводимые электронные опросы избирателей не могли иметь
юридической силы, так как это не было предусмотрено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако
в Центризбиркоме считают, что средства электронного голосования
могут применяться в России уже с марта 2010 года. Специально для
этого был разработан соответствующий законопроект, который пока находится на стадии «нулевого» чтения.
Введение инновационных средств электронного содействия проведению выборов различного уровня позволяет повысить эффективность электорального процесса.
136
5.2. Зарубежный опыт использования
электронного голосования на выборах
Технологии электронного голосования, или E-Voting technologies,
сегодня притягивают внимание как правительств самых разных
стран, так и их научных сообществ. Свои политические программы,
касающиеся E-Voting, существуют в Австралии, Бразилии, Великобритании, Дании, Канаде, Нидерландах, США, Франции, Швейцарии, Эстонии. Результаты «пилотных» и уже имеющих правовое
закрепление (в Эстонии и Швейцарии) проектов являются богатой
эмпирической базой для проведения научных исследований. Тем
не менее взгляд ученых обращен преимущественно к техническим
сторонам, к решению проблем информационной безопасности и обеспечения тайны выборов. При этом остается незатронутым вопрос
о воздействии технологии на политический процесс.
Существует также немаловажный аспект, касающийся самого
термина E-Voting, под которым часто подразумеваются две различные технологии: так называемая «электронная урна» и интернетголосование. В первом случае избиратель совершает практически те
же действия, что и при обычном способе волеизъявления, но вместо бумажных бюллетеней он сталкивается с электронными терминалами, в то время как интернет-голосование дистанционно и мобильно. С нашей стороны именно интернет-голосование, или, как
это все чаще называют, I-Voting, имеет больше оснований для детального рассмотрения. Согласно рекомендациям комитета министров стран-участниц Совета Европы по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования,
достоинствами последнего являются возможность голосовать, находясь за пределами страны, голосовать вне избирательного участка,
меньшая стоимость проведения выборов и т. д. Очевидно, что технология «электронной урны» не включает в себя эти плюсы, а потому
и воздействие ее на политический процесс будет минимальным.
Таким образом, цель исследования – определить влияние технологии I-Voting на электоральный процесс. Как изменяется явка
электората? Растет ли популярность электронных выборов? Что мотивирует избирателей голосовать онлайн? Каково отношение к интернет-голосованию со стороны различных социальных групп? Для
ответа на данные вопросы были поставлены следующие задачи:
1) проанализировать процессы внедрения технологии I-Voting на
примерах стран Эстонии, Швейцарии, Канады, Великобритании,
России. Именно в этих государствах интернет-голосование было
137
испытано в приемлемых для изучения масштабах. Примечательно,
что из нашего списка выпали США, где начиная с 2000 г. финансировались лишь системы типа «электронная урна» и сколь-нибудь
масштабных проектов, связанных с онлайн – голосованием не
было;
2) провести сравнительный анализ полученных данных по категориям: явка избирателей, доля голосующих через Интернет и их
мотивация, восприятие со стороны разных социальных групп;
3) выявить общие тенденции и закономерности электорального процесса при использовании технологии интернет-голосования,
а также перспективы данной технологии.
В качестве методологической основы исследования был использован сравнительно-ориентированный Case-Study. Для анализа источниковой базы использовался метод контент-анализа.
Эстония – первое государство, в котором статус-кво интернет-голосования на выборах местного и федерального уровня оформился официально1. Этому способствовало множество факторов: малая площадь и численность населения страны, опыт использования
таких Hi-Tech новшеств, как электронные паспорта, система сбора
налогов посредством Интернет и т. д.
Всего в Эстонии было проведено 4 масштабных избирательных
кампании с использованием I-Voting: выборы местного уровня
2005 года, парламентские выборы 2007 года, выборы в Европейский
парламент 2009 года и вновь муниципальные выборы в 2009 году. При этом, по данным Республиканской Избирательной комиссии, отмечается последовательное увеличение числа проголосовавших через Интернет: 9317 чел. (1,85% среди всех проголосовавших) в 2005 году, 30275 чел. (5,4%) в 2007 году, 58669 чел. (14,7%)
в 2009 году на выборах в Европарламент и 104413 (15,75%) в том же
году на муниципальных выборах2.
Стоит отметить сопровождающий данную тенденцию рост явки избирателей: на выборах в Европарламент 2009 году наблюдался рост с 27%, по результатам прошлых выборов, до 43,9%. Как отмечают эксперты BBC, одной из причин столь высокой активности,
по сравнению с предыдущим периодом, является интернет-голосование. Аналогичен случай муниципальных выборов того же года,
1 См.: Вешняков А. А. Международно-правовой и зарубежный опыт применения
электронных средств голосования при проведении выборов // Международное публичное и частное право. 2006. № 5. С. 35.
2 Там же. С. 31.
138
когда явка составила 60,6% против 47,4% в 2005 году1. Правда, стоит сделать оговорку: подробные официальные отчеты, посвященные
выборам 2009 года, которые должны включать социологические исследования, еще не готовы. Поэтому мы не можем судить о реальном
воздействии интернет-голосования на явку в соответствующих случаях, так как не знаем долю онлайн-избирателей, воздержавшихся бы от волеизъявления традиционным методом. Согласно данным
А. Тречсел, во время парламентских выборов 2007 года эта доля составляла лишь 11%, что вместе с малой численностью поданных через Интернет голосов, по расчетам исследователя, определяет положительное влияние на явку как незначительное – в пределах 0,5%.
Важно помнить, что помимо технологических факторов, решающее
воздействие на явку оказывают другие: политическая культура, политическая ситуация и т. д. Однако не стоит исключать то, что, новинкой
в 2007 году пользовались, скорее всего, именно те, кто голосует регулярно и традиционно, в то время как аудитория, на которую нацелена технология интернет-голосования – политически пассивные
граждане – в должной мере объята не была. И не исключено, что
в 2009 году влияние I-Voting на явку в Эстонии было выше.
Говоря о мотивах, которыми избиратели руководствовались, выбирая интернет-голосование, А. Тречсел констатирует, что 85,8%
опрошенных отметили быстроту, практичность и удобство; еще для
5,5% важнее всего была легкость процедуры. Также официальная
статистика показывает, что изначально новинкой пользовались
преимущественно мужчины 25–44 лет, но в 2009 году происходит
выравнивание по возрасту, а доля участвующих в I-Voting мужчин
падает с 54% до 47%.
Швейцария – «столица демократии». Не удивительно, что это государство одним из первых обратилось к технологии I-Voting. Пробные проекты начали осуществляться здесь с 2002 года, а 1 января
2008 года принят закон, по которому интернет-голосование стало
официальным методом проведения выборов.
Для начала обратимся к социологическому исследованию, проводившемуся в 2003–2004 годах группой ученых из города Бёрн.
Опрос охватил 4018 человек и показал, что, в целом, 54% населения проголосовало бы через Интернет. Однозначно «нет» ответили
лишь 23%. При этом среди тех, кто выразил позитивное отношение,
79% составляли граждане в возрасте 18–49 лет с высшим образо1 См.: Дурнова И. А. Зарубежный опыт проведения интернет-выборов и проблемы для России // Информационное право. 2007. № 2. С. 11.
139
ванием. Основные проекты разворачивались в кантонах Женева,
Цюрих, а также в Берчикон, Шлирен, Бюлах. По данным, приведенным в исследовании Я. Герлаха и У. Гассера, в Женеве с 2003 по
2005 годы было проведено 8 голосований с использованием I-Voting.
При этом доля онлайн-избирателей здесь в первый раз была 33%,
а затем постепенно росла с 21,8% до 25%. Столь резкий спад, а затем постепенный рост, по мнению авторов, объясняется эффектом
новшества. Наиболее сильно данный эффект проявился в кантоне
Берчикон, где через Интернет и с использованием технологии СМСголосования в ноябре 2005 года проголосовало 43% избирателей,
и в Бюлах, где аналогичная цифра составила 37%. В обоих случаях
уже на следующих выборах был отмечен резкий спад: 34,9% и 30%
соответственно. Дело в том, что оба кантона весьма изолированы,
и здесь более острая потребность в I-Voting, нежели, скажем, в Женеве, слишком сильный контраст с менее пригодными для этого социальными и экономическими показателями, такими как уровень
компьютеризации, компьютерной грамотности, образования и т. д.
В работе Герлаха и Гассера также анализируются результаты
многих социологических исследований, связанных с изучением явки избирателей. Авторы схожи во мнении, что влияние интернетголосования на повышение явки в Женеве было в разное время на
уровне 2–9%. Обосновывают они это тем, что порядка 55,5% воспользовавшихся технологией I-Voting были отнесены в категорию
«голосующие нерегулярно или не голосующие вовсе». А среди 300
опрошенных, не явившихся на выборы в Женеве, 51,9% определенно или, скорее всего, голосовали бы чаще, будь у них возможность
делать это через Интернет.
В Канаде технология электронного голосования применяется на
выборах местного уровня с середины 1990-х годов. Но I-Voting использовалось лишь в городах Маркем и Питерборо провинции Онтарио, причем в последнем новшество было введено поздно –в 2006 году
и акция не имела должного размаха. Куда более интересна «канадская столица высоких технологий» – Маркем – город, в котором расположили свои головные офисы корпорации IBM и American Express.
Здесь интернет-голосование было задействовано дважды – на муниципальных выборах 2003 года и 2006 года. При этом численность
проголосовавших через Интернет возросла с 7210 до 10639 чел. (на
48%), правда, этот же показатель среди всех избирателей вырос лишь
на 1,25% (с 17% до 18,25%). Это свидетельствует о росте общей явки:
она составила 37,6%. Примечательны результаты исследований, опубликованные на муниципальном сайте: 21% опрошенных, голосо140
вавших посредством I-Voting, ответили, что не принимали участия в
выборах 2003 г. вовсе. Если учесть эту цифру, как «не проголосовали
бы, не будь у них возможности сделать это через Интернет» (хоть этот
показатель может быть и выше), то несложные подсчеты дают нам
приблизительно 1,5% положительного воздействия на явку (3,65%
проголосовавших). Также 91% опрошенных сказали, что «очень бы
хотели» проголосовать онлайн на следующих выборах, 88% отметили «удобство» как главную причину выбора данного метода.
Великобритания проводит эксперименты с электронным голосованием с 2002 года. Интернет-голосование здесь было задействовано
параллельно «электронной урне» с целью привлечь молодежь к участию в выборах. Будет рациональным рассмотреть наиболее масштабную экспериментальную кампанию 2007 года в сравнении с подобной
2003 года. I-Voting в 2007 году применялось на муниципальных выборах в Рашморе, Шеффилде, Шрусбери, Южном Букингемшире и
Суидоне. Подробные отчеты, выложенные на сайте Электоральной
Комиссии Великобритании, показывают, что тенденции относительно общей явки в разных случаях разнятся. В Шрусбери явка возросла
незначительно – с 41,2% (2006 г.) до 42,6% (2007 г.). В Южном Букингемшире явка составила 34,8%, что выше результата 2003 году на 5%.
В Рашморе же явка, наоборот, снизилась с 36% (2006 г.) до 35,2%
(2007 г.). Аналогичное незначительное снижение было в Суидоне1.
Однако не стоит связывать снижение явки в этих случаях с интернетголосованием – оно лишь сдерживало общие тенденции к снижению.
К примеру, в том же Рашморе через Интернет в 2007 году было подано 18% голосов. При этом, по результатам проведенных опросов, 30%
онлайн-избирателей не явились бы на выборы, не будь у них доступа
к I-Voting. То есть мы наблюдаем 2,1–2,3% положительного влияния
на явку (6% проголосовавших). Так же было и в Суидоне, где каждый
четвертый интернет-голосующий придерживался исключительно высокотехнологичных методов волеизъявления.
Что касается тенденций в изменениях доли электората, пользующегося I-Voting, то во всех случаях, кроме Рашмора, отмечается
незначительный спад по сравнению с 2003 годом. Дело в том, что
в 2007 году для голосования через Интернет требовалась дополнительная регистрация. Только в Рашморе власти оставили прежнюю
схему, а популярность I-Voting там выросла с 15% до 18%. Во всех
случаях отзывы со стороны онлайн-избирателей были положитель1 См.: Трыканова С. А. Инновации в сфере электронного содействия проведения
региональных выборов: сравнительный анализ российской практики и зарубежного опыта // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 9. С. 31.
141
ными, более 80% из них отмечали простоту процесса. В Суидоне
о простоте и удобстве интернет-голосования отозвались все 100%
респондентов. Здесь же мы наткнулись и на общие сведения о соотношении мужчин и женщин, голосовавших онлайн: во всех кейсах
это соотношение было 60% и 40% соответственно1.
Несколько ключевых сведений об электронном голосовании
в России. На сегодняшний день в нашей стране проведено два эксперимента. Первый – на муниципальных выборах в г. Новомосковске Тульской области 12 октября 2008 года. Эксперимент охватил 5
избирательных участков (10 тыс. чел.). Желающим воспользоваться технологией I-Voting выдавали компакт-диски, с помощью которых они могли продублировать свой голос или дома, или в отдельном компьютерном зале. Сами же голоса, поданные через Интернет,
никакой силы не имели и учитывались лишь в статистике эксперимента. Всего к услуге обратилось 2936 избирателей (60% пришедших на участок). Явка же, по сравнению с другими участками, была выше примерно на 10% (33,5%). Как отметил Председатель ЦИК
РФ В. Чуров, «многие пришли ради эксперимента, мы не ожидали такого интереса». Соцопрос, проведенный на месте до эксперимента, показал, что 60% опрошенных верят в будущее электронных выборов. По окончании эта цифра выросла до 71%. Но столь
позитивные результаты в широко разрекламированном проекте (с
участием региональных властей, членов ЦИК и т. д.) не могут быть
восприняты всерьез. Более объективен опрос ВЦИОМ, датируемый
также сентябрем–октябрем 2008 года. Он показал, что лишь 36%
россиян выразили готовность проголосовать через Интернет. Кроме того, 69% наших соотечественников вообще не пользуются услугами Сети. Такое же, только обратное соотношение в Швейцарии
– там всемирной паутиной объято больше 2/3 населения. Наиболее
лояльна к I-Voting в России молодежь (18–24 лет) – 58% и граждане
с высшим или неоконченным высшим образованием – 44%. Скепсис
проявляют пожилые –76% и опрошенные с начальным и неполным
средним образованием – 68%. В качестве причин недоверчивого отношения называют, как обычно, возможность умышленных манипуляций и мошенничества.
Второй эксперимент проводился 1 марта 2009 года на муниципальных выборах в г. Радужном Владимирской области (использовался метод СМС-голосования), хуторе Петровском Волгоградской
области, городе Вологде, селе Карагасок Томской области (выдава1 142
См.: Трыканова С. А. Указ. соч. С. 32.
ли компакт-диск) и в г. Нижневартовск Ханты-Мансийского автономного округа (использовалась социальная карта – не что вроде
электронного паспорта)1. Опять же электронные голоса неучитывались – избирателям предлагали лишь опробовать новую технологию после того, как те проголосуют традиционно.
Наиболее удачно эксперимент прошел, как и ожидалось, в Нижневартовске – там метод опробовала треть явившихся на избирательные участки. Но, так как эксперименты, проведенные в России,
были по сути опросами, а поданные через Интернет голоса не учитывались – т. е. перед избирателем не ставился сознательный выбор того или иного метода, то мы де-факто не можем использовать
результаты этих экспериментов в решении поставленных задач исследования. Тем не менее сам факт появления таких экспериментов
автоматически указывает не только на актуализацию технологии
интернет-голосования применительно к нашей стране, но и на необходимость вовлечения российского научного сообщества во всестороннее и детальное исследование ее политических последствий.
Итак, детально рассмотрев наиболее яркие и наглядные случаи
внедрения и испытания технологии I-Voting в разных странах, мы
можем сделать следующие выводы.
Можно предположить, что интернет-голосование оказывает положительное воздействие на явку избирателей, в среднем, увеличивая ее на 1–5%. Об этом свидетельствует то, что фактически во всех
рассмотренных кейсах данные самых разнообразных социологических исследований схожи по результатам: среди голосовавших онлайн (а это, как правило, 15–20% всего электората) 15–30% не приемлют традиционных методов подачи голоса2.
Интернет-голосование, в целом, оценивается положительно теми,
кто воспользовался им хотя бы раз. При этом выделяются такие характеристики, как простота, быстрота процедуры, удобство. Во всех
изученных случаях наблюдаются тенденции к постепенному увеличению доли голосующих через Интернет среди тех, кто склонен голосовать традиционными методами. Наиболее положительно к технологии I-Voting относятся люди в возрасте 18–40 лет, имеющие высшее
образование. Также активнее голосуют через Интернет мужчины,
нежели женщины. Однако, как показал опыт Эстонии, существуют
тенденции к постепенному выравниванию соотношения участвующих
в интернет-голосованиях социальных групп по мере распростране1 2 Митин Г. Н. Указ. соч. С. 43.
См.: Трыканова С. А. Указ. соч. С. 31.
143
ния и развития информационной культуры. Дальнейшее расширение
и развитие I-Voting вкупе с E-Government (Электронное Правительство) может привести к институциональным трансформациям демократии как политического режима. При этом налицо изменения облика современной политики, которой все больше подходит приставка
«кибер». Технологии, подобные интернет-голосованию (при обеспечении информационной безопасности), могут являться ключом к непосредственному вовлечению граждан в процесс принятия публичных решений, чему способствует дешевизна голосований на основе
I-Voting, оперативность и мгновенность интернет-коммуникации, простота, легкость и доступность данного канала взаимодействия.
Проведенный компаративный анализ российской и зарубежной
практики использования технических средств содействия проведению выборов позволяет сделать следующие выводы:
приведение процесса голосования в соответствие с новыми общественными реалиями и повышение использования новых технологий в качестве средства связи и гражданской активности в целях
осуществления демократии;
сокращение со временем общих расходов избирательных органов
на проведение выборов или референдумов;
повышение оперативности и надежности при передаче результатов голосования;
предоставление избирателям более высокого уровня услуг в целях укрепления демократии путем предложения разнообразных
каналов для голосования.
Таким образом, введение инновационных средств электронного
содействия проведению выборов различного уровня позволяет повысить эффективность электорального процесса.
5.3. Перспективы развития и использования
электронного голосования на выборах в Российской Федерации
В России может быть выработан механизм электронного голосования избирателей вне помещения для голосования, обеспечивающий реализацию и защиту избирательных прав граждан. Полагаем, что проведение дистанционного электронного голосования
перспективно в первую очередь на избирательных участках, образованных в отдаленных и труднодоступных местностях, а также за
пределами территории Российской Федерации.
Дистанционное электронное голосование избирателей должно рассматриваться как разновидность электронного голосования, предус144
мотренного подп. 41. 1, 62, 63 ст. 2 и п. 15 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации». Однако в данный
Закон следует внести дополнения, касающиеся конкретных способов проведения дистанционного электронного голосования. При этом
в нем целесообразно закрепить именно основные гарантии и положения о проведении дистанционного электронного голосования. Развитие данных положений должно осуществляться в иных законодательных актах (например, Федеральный закон от 10 января 2003г.
№19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»1, Федеральный закон от 18 мая 2005г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»)2.
Автором предлагается модель дистанционного электронного голосования, в рамках которой предусмотрены особенности регулирования следующих аспектов избирательного процесса: обращение
гражданина за получением средства доступа к дистанционному электронному голосованию; составление списков избирателей; организация голосования избирателей; обеспечение защиты волеизъявления
и наблюдение за процессом голосования и подсчета голосов.
В большинстве стран, использующих дистанционное электронное
голосование, избирателям, намеревающимся проголосовать таким
способом, необходимо предварительно информировать (зарегистрироваться) соответствующую избирательную комиссию и получить
от нее средство идентификации избирателя. Так, например, в Нидерландах избиратели, проживающие за рубежом, должны были
за четыре недели до дня голосования зарегистрироваться. Затем им
присылался персональный код, введение которого посредством сети
Интернет идентифицировало личность избирателя. В Канаде в ходе
проведения электронного голосования в целях идентификации личности избирателя использовался выдаваемый ему запечатанный PINкод. Сходный порядок применялся в Испании при голосовании за
рубежом посредством сети Интернет (избирателям были разосланы
персональные коды в запечатанных конвертах). В Бразилии идентификация избирателей осуществляется при помощи предварительно
изготовленных идентификационных карт. Для осуществления голосования избирателю необходимо ввести данные этой карты, и после их проверки устройством для голосования избиратель получает
доступ к электронному бюллетеню. Заметим, что к 2012 году плани1 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 13.01.2003. № 2. Ст. 171.
Российская газета. 2005. 24 мая.
145
руется модернизировать эту систему и применять устройства для голосования, доступ к которым будет осуществляться на основании отпечатков пальцев избирателей. Это должно затруднить возможность
голосования за отсутствующих избирателей.
Для использования дистанционного электронного голосования
в России предлагается следующее1. В случае если избиратель в день
голосования не сможет прибыть в помещение для голосования того
избирательного участка, где он включен в список избирателей, ему
предоставляется право получить средство доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования. Представляется,
что средство доступа к электронному голосованию вне помещения
для голосования указанный избиратель может получить исключительно в территориальной избирательной комиссии. Это связано
с тем, что данные комиссии, в отличие от участковых избирательных комиссий, действуют на постоянной основе. Кроме того, территориальные избирательные комиссии имеют возможность доступа
к средствам ГАС РФ «Выборы», которые будут использоваться для
подведения итогов электронного голосования вне помещения для
голосования2.
Форма средства доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования, порядок его изготовления, получения избирателями, использования и учета, а также требования, предъявляемые к передаче этих средств вышестоящими комиссиями
нижестоящим комиссиям, на наш взгляд, должны утверждаться
ЦИК РФ либо по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта Федерации.
С целью недопущения возможности неоднократного голосования
отдельными избирателями в Российской Федерации предлагается
установить, что избиратель, получивший в территориальной избирательной комиссии средство доступа к электронному голосованию
вне помещения для голосования, должен быть исключен из списка
избирателей, составленного данной избирательной комиссией.
При этом в обязанности территориальной избирательной комиссии будет входить составление реестра выдачи средств доступа
1 См.: Павлушкин А. В., Постников А. Е. Указ. соч. С. 6.
Использование ГАС «Выборы» в ходе избирательного процесса регламентируется Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». В соответствии с указанным
Федеральным законом ГАС «Выборы» представляет собой информационную систему, которая призвана автоматизировать информационные процессы при подготовке
и проведении выборов и референдума.
2 146
к электронному голосованию вне помещения для голосования, что
является дополнительной гарантией учета избирателей, решивших
проголосовать дистанционно. В таком реестре указываются фамилия, имя и отчество, год рождения, адрес места жительства избирателя. В свою очередь, при получении в территориальной избирательной комиссии средства доступа к электронному голосованию
вне помещения для голосования избиратель будет обязан расписаться в реестре выдачи средств доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования, указав серию и номер своего
паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. После
этого избиратель исключается из списка избирателей, составленного территориальной избирательной комиссией.
Соответственно, предлагается установить механизм учета избирателей, проголосовавших с использованием средства доступа
к электронному голосованию вне помещения для голосования. Такие избиратели должны дополнительно включаться в список избирателей территориальной избирательной комиссией в порядке,
установленном ЦИК РФ.
Непосредственно сам процесс голосования посредством систем
дистанционного электронного голосования принципиально не отличается от процесса голосования при помощи традиционных бумажных бюллетеней. Избирателю предоставляется бюллетень
в электронной форме, в котором им отмечаются кандидаты (списки
кандидатов), за которых он желает отдать свой голос.
Как показывает опыт использования дистанционного электронного голосования, здесь могут быть и свои особенности. Так, прежде
чем приступить к голосованию, необходимо вставить индивидуальную идентификационную карту (ID-карту) в устройство для ее считывания. К ID-карте прилагаются PIN-коды (1 и 2). После того как
ID-карточка вставлена в считывающее устройство, запрашивается
PIN 1 для идентификации личности. Далее избиратель скачивает
и запускает программу, которая устанавливается на персональном
компьютере избирателя и с помощью которой и осуществляется голосование. Если система подтверждает, что избиратель обладает правом голоса, то появляется веб-страница с фамилиями кандидатов.
Далее избиратель производит выбор кандидата из предложенного
списка. Для закрепления выбора, т. е. для его электронного подписания, у избирателя запрашивается код PIN 2. На этом электронное
голосование закончено, и избирателя попросят закрыть окно программы. После этого можно извлечь ID-карту из считывателя. IDкарта служит внутренним паспортом в Эстонии, это удостоверение
147
личности, которое выдается Департаментом гражданства и миграции Эстонской Республики. PIN-коды получают бесплатно в Бюро
обслуживания Департамента гражданства и миграции. При этом не
требуется никакого конкретного, строго определенного вида считывателя, можно воспользоваться любым считывателем, который доступен в магазине компьютерной техники1.
Итак, на первом этапе использования дистанционного электронного голосования в Российской Федерации важной правовой гарантией обеспечения защиты свободного волеизъявления избирателей
является то, что такое голосование может проводиться на строго
определенном количестве участков. Перечень участков, где проводится электронное голосование избирателей вне помещения для
голосования, должен определяться ЦИК РФ. При этом при проведении такого голосования целесообразно использовать только технические средства ГАС РФ «Выборы».
Как отмечалось ранее, зарубежный опыт показывает, что при
проведении дистанционного электронного голосования, особенно
посредством сети Интернет или телефонного голосования (включая
голосование с помощью SMS-сообщений), существуют серьезные
риски, связанные с возможностью вторжения извне в системы обработки голосов избирателей, поданных при помощи дистанционных способов голосования, и связанная с этим необходимость обеспечения неизменности информации о волеизъявлении2. С целью
минимизации этих рисков предлагаемая нами модель организации
голосования исходит из того, что с помощью средств доступа к дистанционному электронному голосованию избиратели будут иметь
возможность проголосовать, используя специальные технические
устройства, расположенные вне помещения для голосования.
С целью недопущения возможности голосования иным лицом предлагается закрепить, что избиратель обязан лично получить в территориальной избирательной комиссии средство доступа
к электронному голосованию вне помещения для голосования. При
этом получение такого средства по доверенности, на наш взгляд, не
должно допускаться.
Конкретные данные средства доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования должны быть известны только
избирателю и учитываться в рамках ГАС РФ «Выборы». Средство
1 См.: Горностаева Е. О. Зарубежный опыт электронного голосования на выборах // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. С. 9.
2 См.: Вешняков А. А. Проблемы использования Интернета на выборах в Российской Федерации // Информационное право. 2006. № 3. С. 74.
148
доступа к электронному голосованию вне помещения для голосования обеспечивает идентификацию избирателей в рамках ГАС РФ
«Выборы». При использовании данного средства фиксируется факт
их участия в голосовании. Соответственно, данные только об этом
должны быть в открытом доступе.
В Российской Федерации при проведении дистанционного электронного голосования возможным направлением является также
применение электронно-цифровых подписей избирателей и различных внешних технических устройств. В случае же введения обязательных для всех граждан государства электронных идентификационных карт, служащих удостоверением личности, электронное
голосование вне помещения для голосования возможно с использованием данных идентификационных карт.
Организация электронного голосования вне помещения для голосования должна исключать возможность нарушения избирательных прав граждан, а также возможность искажения волеизъявления избирателя. Например, голосование за соответствующего
кандидата (список кандидатов) должно осуществляться в кабинах,
обеспечивающих тайну голосования. При этом система электронного голосования должна обеспечивать недоступность информации
о результатах волеизъявления конкретного избирателя.
Принцип защиты волеизъявления избирателей является одним
из основополагающих принципов избирательного права. Сложности в обеспечении данного принципа в рамках дистанционного
электронного голосования обусловлены необходимостью фиксировать и хранить как данные, связанные с идентификацией личности
избирателя, так и непосредственные данные о поданных голосах избирателей, необходимые впоследствии для установления итогов голосования. При этом в мировой практике уже выработан достаточно
универсальный подход к решению данного вопроса. Он заключается в том, что два вида указанных данных хранятся на обособленных друг от друга носителях, не позволяющих идентифицировать
и соотнести данные о личности избирателя и сделанном им выборе1.
В большинстве зарубежных стран у наблюдателей и представителей кандидатов и политических партий имеются такие же права по
наблюдению за подсчетом голосов, как и в случае с традиционным
голосованием. Так, в Австралии наблюдатели вправе присутствовать
в ходе процесса изготовления бумажных подтверждающих носителей, а также при группировке их перед отправкой в соответствую1 См.: Шахназарян Т. Г. Указ. соч. С. 43.
149
щую избирательную комиссию. В Эстонии все политические партии
и аккредитованные наблюдатели имеют возможность следить за ее
функционированием на каждом из этапов, включая возможность ознакомления с документацией по системе дистанционного электронного голосования, исходными кодами программного обеспечения и т. п.
В Российской Федерации для обеспечения наблюдения и контроля за процедурой дистанционного электронного голосования со стороны как непосредственных участников избирательных кампаний,
так и общественности, призванных обеспечить доверие избирателей
к результатам выборов, нами предлагается следующее. Наблюдатели, кандидаты или их доверенные лица, уполномоченные представители или доверенные лица избирательных объединений, список
кандидатов которых зарегистрирован соответствующей комиссией,
или кандидаты из указанного списка должны быть проинформированы соответствующими избирательными комиссиями о перечне
участков, где проводится дистанционное электронное голосование,
а затем также и о количестве проголосовавших на соответствующих территориях. При этом необходимо законодательно закрепить
и срок публикации данных сведений. Кроме того, полагаем, что
указанные выше лица вправе в день голосования осуществлять наблюдение за соблюдением порядка голосования в местах, где проводится электронное голосование вне помещения для голосования.
Обеспечение комплексной защиты организации дистанционного
электронного голосования требует установления ответственности
за злоупотребления при выдаче средств доступа к электронному голосованию избирателей вне помещения для голосования.
Также следует обеспечить сохранение тайны голосования в условиях необходимости идентификации избирателей перед волеизъявлением и сохранение доказательственной силы информации
о сделанном волеизъявлении. В этих целях необходимо установить
правовые гарантии, в соответствии с которыми при проведении дистанционного электронного голосования с использованием ГАС РФ
«Выборы» либо отдельных ее технических средств не должно допускаться нарушение тайны волеизъявления избирателя, равно как
и искажение его волеизъявления.
5.4. Правовые проблемы внедрения интернет-голосования в России
Глобальная сеть интернет, бесспорно, становится неотъемлемым
атрибутом жизни многих граждан нашей страны. По данным ООН
более одного миллиарда жителей земного шара являются пользова150
телями сети интернет. В России активными пользователями интернета является более 60 миллионов человек и, безусловно, эта цифра
с каждым годом будет расти.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев не раз подчеркивал необходимость всестороннего использования новых технологий в развитии страны. Политическая сфера и область электоральных отношений не является, на наш взгляд исключением.
Не вызывает сомнения перспектива внедрения интернет-технологий
в область проведения выборов и референдумов в Российской Федерации. Использование интернет-голосования, имея ряд спорных моментов, все же несет больше положительный эффект. Основными
пользователями интернета в нашей стране являются молодые люди
и люди среднего возраста (35 лет). При невысокой активности данных
возрастных групп в политических процессах страны, интернет-голосование способно стать тем механизмом, который позволит молодежи
более активно включаться в политическую жизнь государства. Простота и легкость использования интернет позволит придать выборам
еще большую значимость, позволит упростить механизм реализации
права избирать гражданам Российской Федерации.
Еще одним аргументов в пользу интернет-голосования является
то, что в настоящее время в Российской Федерации около 1% избирателей проживает в отдаленных и труднодоступных местностях,
при этом затраты на организацию голосования данной категории
избирателей составляют до 10% всех затрат на организацию и проведение выборов. Таким образом, внедрение системы дистанционного электронного голосования может привести к весьма значительной экономии бюджетных средств.
Отметим, однако, что под электронным голосованием мы понимаем голосование с использованием сети Интернет, так как именно
этот способ дистанционного электронного голосования является, по
нашему мнению, наиболее перспективным и технически безопасным. Конечно, возможно использование SMS-голосования (отправка короткого текстового сообщения с мобильного телефона за того
или иного кандидата), терминалов для голосования вне помещений
избирательного участка, но все это далекая перспектива, на фоне
которой интернет-голосование является абсолютно реальной возможностью его внедрения в ближайшем будущем.
Нельзя не упомянуть о положительном опыте использования интернет-голосования в зарубежных странах. Ряд государств, такие как
Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Эстония, уже применяли технологию интернет-голосования на выборах различных уров151
ней (от местных до парламентских). Процент голосующих при помощи Интернета во всех странах, как правило, низок, однако не стоит
забывать, что все подобные выборы проводятся на уровне социального
и правового эксперимента. Наиболее крупным политическим событием, на которых применялась возможность интернет-голосования,
стали выборы Парламента Эстонии в марте 2007 года. Возможностью
проголосовать с помощью Интернета воспользовались 30275 человек,
т. е. чуть более 3% всех зарегистрированных избирателей1.
Процедура интернет-голосования абсолютно проста, за исключением первой стадии, когда избиратель должен придти на свой избирательный участок для голосования и получить ключ доступа к электронному ресурсу. С одной стороны, данный способ является не совсем
удобным для избирателей и требует временных затрат на получение
такого ключа, с другой стороны, проблему возможно решить путем открытия пунктов выдачи ключей для голосования не только на избирательных участках, но и в другим местах. Причем срок действия такого
ключа может составлять, к примеру, 3–5 лет, при этом избиратель сможет реализовать свое активное избирательное право, использовав его
на выборах и референдумах всех уровней в течение этого срока.
Некоторые исследователи проблем электронного голосования
ссылаются на то, что в процессе такого волеизъявления будут нарушаться основные принципы избирательного права и, в частности,
принцип тайного голосования.
Тайное голосование подразумевает, что каждому голосующему
должна быть предоставлена возможность такого голосования, которое не повлекло бы за собой обнаружения того, как он голосовал или
намерен голосовать. При этом ни один голосующий не может быть
принужден ни в суде, ни иначе объявить, как он голосовал или как
он намерен голосовать, и никто не должен пытаться получить от голосующих, прямо или косвенно, сведения о том, как они голосовали или намерены голосовать2.
Действительно, используя технологию интернет-голосования соблюдение принципа тайного голосования существенно затрудняется,
однако это не значит, что он полностью вычеркивается из закона и не
может быть соблюден на практике. Полагаем, что это далеко не так.
Даже при том, что одни выборы от других могут быть отделены значительным временным промежутком, длительный период хранения
1 См.: Дурнова И. А. Указ. соч. С. 32.
См.: Вешняков А. А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 37.
2 152
ключа для голосования не снижает его надежность. Конечно, не исключена ситуация, когда ключи для голосования могут быть похищены у избирателя, однако в такой ситуации достаточно предусмотреть механизм их блокировки по заявлению избирателя и выдачи
им нового ключа взамен похищенного. Ведь, если бояться того, что
ключи будут красть и из-за этого отказываться от внедрения интернет-голосования, то почему бы тогда не отказаться от паспорта или
любого другого документа удостоверяющего личность, из-за боязни
того, что его могут похитить и использовать в преступных целях.
Еще один аргумент противников электронного голосования состоит в том, что, по их мнению, может начаться бойкая торговля
ключами для голосования. Считаем такой довод не вполне обоснованным. Подкуп избирателей в нашей стране и без интернет-голосования на различных выборах имел и, к сожалению, имеет место.
Грязные избирательные технологии достигли такого совершенства,
что и без электронного голосования так называемая торговля голосами ведется достаточно активно.
Конечно, можно говорить и о том, что результаты интернет-голосования можно подвергнуть большому сомнению, в связи с кибер-атаками хакеров, которые смогут попытаться взломать систему хранения данных и сервер для интернет-голосовани. Только
при проведении федеральных выборов 2003–2004 годов на интернет-портал Государственной автоматизированной системы «Выборы» было совершено 1800 атак (из них 20% из-за рубежа) которые,
по словам экс-Председателя Центральной избирательной комиссии
А. А. Вешнякова, были успешно отражены1. Есть уверенность,
что и в случае с интернет-голосованием, развитие систем защиты
информации в России достигнет такого уровня, что мы с большой
уверенностью сможем говорить о безопасности данной технологии
и о достоверности результатов такого волеизъявления.
Несомненно, что помимо развития высоких технологий в сфере
интернет-голосования, необходимо и четкое законодательное регулирование данного вопроса. В настоящее время федеральное избирательное законодательство не предусматривает возможности
дистанционного электронного голосования. В нем предусмотрена
возможность использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного голосования на избирательных участках
1 См.: Вешняков А. А. Общая характеристика гарантий обеспечения избирательных прав граждан с использованием ГАС «Выборы» // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 28.
153
(с бумажным подтверждением волеизъявления избирателя при голосовании и соблюдении тайны голосования) вместо стационарных
ящиков для голосования.
На сегодняшний день в федеральном законодательстве имеются реальные предпосылки для проведения дистанционного электронного голосования, но их явно недостаточно. Так, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» даны
определения таких понятий, как «комплекс для электронного голосования», «электронное голосование» и «электронный бюллетень»
(подп. 41. 1, 62 и 63 ст. 2). Согласно п. 10 ст. 61 данного Федерального закона при проведении электронного голосования используются комплексы для электронного голосования. В соответствии с п. 21
ст. 63 при проведении выборов, референдума с применением комплекса для электронного голосования используется электронный
бюллетень.
Более подробная регламентация проведения электронного голосования содержится в ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» Согласно п. 15 данной статьи при проведении выборов, референдума вместо голосования
с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование. Однако в ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав…» отсутствуют специальные нормы, позволяющие организовать дистанционное электронное голосование, т. е. электронное голосование вне помещения
для голосования1. Именно это и является основной проблемой, которую необходимо решить в ближайшее время, путем внесения дополнений в названный выше федеральный закон, прописав механизм проведения интернет-голосования и гарантии его реализации
и защиты.
Взвешивая все плюсы и минусы интернет-голосования можно
с уверенностью говорить о необходимости внедрения данного способа волеизъявления граждан в нашей стране, что неизбежно повлечет повышение интереса избирателей к институту выборов и как
следствие повысит процент проголосовавших. Использование научно-технического прогресса, в том числе интернет-технологий является залогом развития государства в целом и его отдельных демократических институтов в частности.
1 См.: Вешняков А. А. Общая характеристика гарантий обеспечения избирательных прав... С. 47.
154
ГЛАВА 6. ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА И ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ
АКТИВНОСТЬ ИЗБИРАТЕЛЕЙ – НЕОТЪЕМЛЕМАЯ
СОСТАВЛЯЮЩАЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО
ПРОЦЕССА И ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
6.1. Проблемы повышения электоральной активности молодежи
в условиях современной многопартийности
в Российской Федерации
Проблема участия молодежи в выборах является сегодня одной
из самых актуальных, так как именно эта возрастная группа людей
представляет собой наиболее социально активную часть населения.
Она наследует степень развития общества, формирует образ будущего и поэтому вопросы участия молодежи в избирательном процессе становятся все более значимыми на сегодняшний день.
Знание избирательных процедур, умение проанализировать
предвыборные программы различных кандидатов, избирательных
объединений, умение защитить свои избирательные права – все это
необходимо знать и уметь молодому избирателю.
Явка избирателей на выборы – один из важнейших показателей
современного демократического процесса. Голосование на выборах –
наиболее важная и массовая форма политической активности. Акт
голосования позволяет индивиду ощутить свою принадлежность
к обществу, почувствовать себя способным повлиять на правительственную политику – пусть даже на практике его роль крайне мала1.
Голосование – это «вклад», сделанный ради получения желаемого результата. Принимая решение относительно участия или неучастия в выборах, индивид учитывает два фактора: полезность для
него ожидаемого исхода выборов и собственные затраты на голосование (время и силы, которые потребует получение и анализ информации о кандидатах, а также само посещение избирательного
участка). Если последние оказываются слишком высокими, индивид воздерживается от голосования.
Отказ избирателей от участия в голосовании создает серьезные
проблемы для демократического устройства страны и является
важным показателем политической нестабильности в стране, отношением граждан к своему государству и условиям жизни в нем2.
1 См.: Ефремова Н. Н. Становление избирательного права в России //Государство и право. 2009. № 3. С. 32.
2 См.: Лупандин В. Н. Молодежь как субъект политики в современном российском обществе: специфика и формы участия: автореф. дис. ... канд. полит. наук.
Орел, 2006. С. 50.
155
Существуют следующие модели негативного электорального поведения молодых людей.
Первая модель может быть выражена следующим образом: «На
выборы не хожу, потому что мой голос ничего не изменит». Исходя из этой модели неучастие молодежи в выборах объясняется тем
обстоятельством, что на политической сцене отсутствуют политические силы, способные артикулировать и агрегировать интересы
молодежи, что неизбежно ведет к неверию молодых людей в собственные силы.
Вторая модель негативного электорального поведения может быть
выражена так: «На выборы не хожу, потому что мне это вообще неинтересно». Эта модель характерна для значительной части молодежи, которая занята своими собственными делами и для которой политическая жизнь вообще не представляет никакого интереса. Для
части респондентов данная формула является указанием на нежелание что-либо объяснять по поводу своего отношения к выборам.
Третья модель выражается следующей фразой: «На выборы не
хожу, потому что никому не верю, политика – это грязное дело».
Эта модель голосования объясняет неучастие молодежи в выборах,
исходя из общего неприятия действующей власти и института выборов. Выборы – это циничный процесс, их механизм, как полагают
молодые избиратели, хорошо известен. За деньги кандидат нанимает команду, ему пишут речи, выпускают листовки, учат подстраиваться под избирателей – и победа обеспечена. Он много обещает, но
ничего не делает. Молодые люди не хотят быть пешками в чужой
игре и поэтому отказываются в ней участвовать.
Итак, отчужденность молодежи от политики в российском обществе, а также политический абсентеизм ученые объясняют следующими факторами.
Первый фактор – общество само является причиной снижения
деятельностной активности молодого поколения и развитию политическое отчуждения в молодёжной среде.
Второй фактор – интересы молодежи сосредоточены в настоящее
время на проблемах поддержания своего существования и выживания в современных условиях.
Третий фактор заключается в том, что молодежь, с одной стороны, не видит необходимости что-либо кардинально менять в сложившемся укладе жизни, а с другой – не рассматривает политическую деятельность в качестве значимой для себя, находя более
перспективные способы и сферы самоутверждения и личной самореализации.
156
Четвертый фактор – в последнее время отмечается усиление
принципиальной несовместимости интересов, потребностей и ценностных ориентаций молодежи с политикой, а также тенденции
усиливающегося отчуждения от органов государственной власти на
всех уровнях, общественных и государственных структур и институтов.
Такое электоральное поведение демонстрируют не только различного рода неформалы и радикалы, но и часть студенческой и рабочей молодежи, которая поглощена проблемами исключительно
личного характера. К сожалению, число молодых людей, придерживающихся данной позиции, постепенно возрастает.
С целью повышения электоральной культуры молодых избирателей по нашему мнению необходимо:
содействие государства построению демократического общества;
просветительско-информационная работа по разъяснению законодательных актов Российской Федерации;
ознакомление молодых избирателей с их конституционными
правами и обязанностями, пробуждение интереса к праву;
обеспечение практического понимания права, которое может
быть использовано молодыми избирателями в их повседневной жизни как обыкновенными гражданами, не являющимися юристами;
закладка основ понимания фундаментальных принципов и ценностей, таких как права человека, правовое государство и других,
лежащих в основе Конституций, законов, правовой системы и общества в целом; воспитание правовой культуры и становление эффективной
гражданской позиции, активного участия в развитии гражданского общества и правовой системы;
развитие базовых навыков, включая практическое мышление,
умение общаться, разрешать проблемы.
На сегодняшний день в молодежной среде можно наблюдать две
диаметрально противоположные тенденции. С одной стороны, это
стремление участвовать, и очень активно, в политической жизни
страны. С другой – это апатия ко всем политическим процессам,
происходящим в России.
Принципиальное изменение отношения молодежи к политике,
к институту выборов возможно лишь тогда, когда сама молодежь
почувствует себя реальным участником и субъектом трансформационных процессов в нашей стране. Руководство современных российских партий отчетливо осознают, что расширение участия молодежи в политическом, экономическом и культурном развитии
157
страны является первым и необходимым шагом на пути формирования стабильного гражданского общества. Это способ формирования взаимоотношений между молодыми людьми, обществом и властью. Кроме того, это создает возможности для принятия молодыми
людьми ответственности на себя за развитие своей страны и общества в целом.
Каждая политическая партия приходит на определенном этапе
к открытию для себя значимости молодежной политики по-разному,
однако существуют три причины, которые делают молодежную
политику универсальной политической технологией. Среди этих
причин следует отметить: значительный электоральный потенциал молодежи; привлекательный образ молодежи как субъекта будущего; специфический характер политической мобилизации молодежи1.
Важность работы партий с молодежью состоит, прежде всего,
в том, что она представляет собой один из самых многочисленных,
но и наиболее проблемных сегментов электорального поля. Последние 3–4 года все ведущие российские партии стали формировать
действенную, а не номинальную молодежную политику, с целью
не только привлечь молодежь в качестве пассивного участника политического процесса, а создать для нее условия политической самореализации и реального вхождения во власть. Партии для молодежи все больше становятся не только институтами политической
социализации, но и каналами карьерного роста и своеобразными
социальными лифтами.
В наибольшей степени роль современных партий значима при
формировании политических предпочтений молодежи и ее электоральных ориентаций.
На сегодняшний день российские партии в своей молодежной
политике основное внимание отводят работе в нескольких направлениях:
участие в организации и проведении специальных политических
проектов, связанных с повышением уровня политической культуры молодежи с помощью программ «социализации подростков»,
организация политических курсов и семинаров для молодежи,
проведение деловых игр («детские выборы», «молодежная мэрия»,
«молодежный парламент»). В рамках этих же проектов в вузах возникают «неполитические» студенческие организации;
1 См.: Ильинский И. М. Молодежь и молодежная политика. М., 2001.
С. 172.
158
создание условий для включения молодежи в избирательный
процесс, в том числе в избирательные списки кандидатов;
создание собственных молодежных организаций или взаимодействие с уже существующими.
В этом направлении российские партии пошли несколькими путями. Часть партий обзавелась собственными молодежными организациями (например, «КПРФ» – «Союз коммунистической молодежи
Российской Федерации», «Справедливая Россия» – «Молодые социалисты России», «ЛДПР» – «Время молодых», «Единая Россия» –
«Молодая Гвардия Единой России»), другие партии стали взаимодействовать с самостоятельными молодежными организациями.
Изучение политических позиций молодежи показывает, что молодежь в стране постепенно приобретает гражданскую ответственность. Отсюда возрастает роль глобальных государственно-ориентированных моделей воздействия на молодежь.
Современная российская молодежь неоднородна как по характеру политического участия, так и по его содержанию. С одной стороны, мы имеем группу молодежи, которая уже имеет сложившиеся
политические взгляды и убеждения. Эта группа, не будучи многочисленной, отличается самостоятельностью суждений (причем,
не только в политической плоскости). Она менее склонна быть ведомой, наоборот, скорее представляет собой кадровый резерв для
«взрослой партийной элиты». С другой стороны, более многочисленную группу составляют те, кто голосует в тех случаях, когда той
или иной политической силе удается действительно сильно задеть
их интересы, каким-то образом побудить их к участию в выборах1.
Этому может способствовать появление яркого партийного лидера,
который увлекает молодежь своим нестандартным имиджем и поведением. Растянутое по времени переходное состояние молодых
людей к «взрослости» характеризуется различием их социального
опыта, поведенческих стереотипов и, соответственно, гражданской
ответственности, различием степени конформизма и нонконформизма, устойчивости формирования референтных групп. Отсюда
значим фактор дифференциации политических технологий на те из
них, которые действенны для всей молодежи, и те, которые предназначены для отдельных ее сегментов.
Необходимо стремиться к тому, чтобы молодые люди несли в себе большой потенциал правовой культуры, которая предполагает,
1 См.: Российская молодежь: проблемы и решения / под ред. Ф. Э. Шереги. М.,
2005. С. 97.
159
прежде всего, правовую образованность, т. е. знание основ законодательства, умение ими пользоваться в конкретных жизненных
обстоятельствах. Пора совершеннолетия для каждого молодого человека – это время формирования жизненных принципов, время
неуёмной энергии и жажды свершений, это новый этап пути, когда приходиться учиться, работать, неся ответственность за свои поступки1.
Российские политические партии всех без исключения идеологических направлений в последнее время обращают все более
пристальное внимание на молодых активистов и потенциальных
соратников из числа входящего во взрослую жизнь поколения.
Превращение этого явления в устойчивый и значимый процесс
предполагает определение поведения политических партий в отношении молодежной политики одним из первостепенных стратегических вопросов, выработку и реализацию целого комплекса политических молодежных технологий. Направить политическую
активность молодежи в созидательное, а не в разрушительное русло,
организовать мягкое и органичное вхождение молодежи в политику – вот задача, которая стоит сегодня перед российскими политическими партиями.
6.2. Правовая культура и электоральная активность
как факторы совершенствования избирательной системы
Российской Федерации
Интенсивный характер изменения избирательного законодательства при недостаточной четкости конституционно-правового
установления направлений его развития негативно влияет на правовую культуру избирателей. Во-первых, излишне интенсивное изменение избирательного законодательства часто не позволяет избирателю вовремя их «отследить», что снижает уровень знаний
большинства граждан о выборах и их регулировании, тем самым
разрушая интеллектуальный компонент правовой культуры избирателей. Во-вторых, нечеткость конституционных рамок правового регулирования выборов позволяет принимать новые законы
практически на каждые выборы, зачастую с конъюнктурной подоплекой. Данный подход подрывает доверие избирателей к избирательной системе, самим выборным органам и государству в це1 См.: Чекмарев Э. В. Мотивация политического участия молодежи//Электоральные процессы и формирование политической власти в современной России: региональная практика. Саратов, 2003. С. 69.
160
лом, деструктивно влияет на эмоциональный компонент правовой
культуры избирателей. Негативное влияние на интеллектуальный
и эмоциональный компоненты правовой культуры избирателей соответственно сказывается и на поведенческом ее компоненте, что
выражается в неучастии в выборах значительной части молодежи,
подверженности части из них воздействию манипулятивных политических технологий.
Следует отметить общемировую тенденцию снижения активности избирателей. Тем не менее, в последние годы в некоторых государствах ситуация меняется к лучшему, в том числе и в России. Это
свидетельствует о фактической возможности роста активности избирателей, если государство и общество проводят необходимую работу в данном направлении1.
На основе анализа избирательного законодательства Российской
Федерации и зарубежных государств выделяют следующие основные способы преодоления абсентеизма избирателей. Первый способ
заключается в установлении обязательного участия избирателей
в голосовании. Однако данный способ входит в противоречие
с принципом свободы и добровольности участия в выборах – одним
из основных демократических завоеваний современного мира, отказ от которого автоматически ставит вопрос о демократичности политического режима в стране.
Второй способ преодоления абсентеизма избирателей состоит
в исключении минимального порога явки избирателей как требования к тому, чтобы признать выборы состоявшимися. В настоящее
время в России данный способ получил развитие из ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющей порядок определения результатов выборов и референдума. Недостаточная явка избирателей исключена как основание
признания выборов несостоявшимися. Таким образом, в настоящее время выборы в России состоятся при любой явке избирателей.
При этом подчеркивается, что, решая проблему абсентеизма избирателей таким, технически самым простым способом, российская
власть рискует оказаться в ситуации фактической нелегитимности. При низкой явке избирателей искажается принцип народовластия, выборные органы перестают выражать волю большинства
народа.
1 См.: Сеченова Р. Р. Правосознание избирателей и его роль в обеспечении законности избирательного процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 20.
161
Согласимся, что технические способы преодоления протестного
абсентеизма (отмена минимального порога явки избирателей, отмена графы «против всех») ведут к правовому нигилизму граждан,
обладающих достаточными знаниями о праве. Отсутствие юридической возможности выразить протест на выборах путем правомерного поведения (голосование против всех, срыв выборов путем неявки) может привести к противоправным формам протеста граждан.
Если же избиратель уклоняется от участия в голосовании в силу
недостаточного развития своей правовой культуры (прежде всего,
в интеллектуальном компоненте), то отмена минимального порога
явки никак не будет способствовать ее развитию.
Третий способ преодоления абсентеизма избирателей – развитие
их правовой культуры, укрепление доверия молодого поколения
к выборам и осознание значимости своего участия в управлении делами государства. Данный путь самый сложный, но и самый перспективный как с точки зрения развития правовой культуры, так и
с точки зрения обеспечения легитимности государственной власти1.
Обеспечение высокой явки избирателей в результате развития
их правовой культуры является самым устойчивым путем решения
проблемы абсентеизма избирателей, поскольку соответствует наибольшей легитимности политического режима государства, обеспечивает подлинное народовластие в стране. Основными мерами повышения явки избирателей в свете развития их правовой культуры
являются: правовое воспитание избирателей, а также несовершеннолетних граждан как будущих избирателей в русле повышения
знаний избирателями своих прав, формирования позитивного отношения к выборам, разъяснение их значимости; совершенствование
избирательного законодательства и организации выборов, включая
облегчение механизмов голосования (в том числе возможность повсеместного внедрения интернет-голосования), совершенствование
механизмов контроля результатов выборов и предотвращения злоупотреблений; учет особенностей правовой культуры избирателей
при проведении избирательных реформ; развитие политического
плюрализма и гарантий оппозиции.
Приходится констатировать, что проблема формирования и реализации правовой культуры граждан в избирательном процессе
очень сложна и в своем решении требует постоянных усилий всего
общества.
1 См.: Артамонова Н. В. Развитие правовой культуры избирателей в России:
Конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 27.
162
Развитие правовой культуры и электоральной активности избирателей должно стать органической частью конституционно-правовой реформы в России. Процесс развития правовой культуры избирателей, прежде всего, молодежи, должен носить комплексный
характер. Добиться коренного улучшения положения дел можно
только объединив усилия органов государственной власти, местного самоуправления, избирательных комиссий, политических партий и всех других заинтересованных структур, в рамках единой системы воспитания подрастающего поколения и просветительской
работы со всеми возрастными группами избирателей. Подводя итог,
можно сделать вывод о том, что существенное повышение правовой
культуры и электоральной активности избирателей позволит повысить качество представительных органов государственной власти
и местного самоуправления в России, и как результат, избирательная система и избирательный процесс станут более прозрачными
и честными, что немаловажно для дальнейшего развития демократии в Российской Федерации.
6.3. Теоретико-правовые основы повышения
электоральной активности молодежи в Российской Федерации
Вопросам повышения электоральной активности молодежи на
данном этапе политического и исторического развития российской
государственности уделяется значительное внимание. Во многом
это обусловлено тем, что в процентном соотношении доля молодежи, обладающей активным избирательным правом, составляет 23%
от числа всех избирателей Российской Федерации.
Правовая дефиниция «электоральная активность» тесно связана
с электоральным поведением вообще.
Измайлов В. З. определяет электоральное поведение как мотивированную деятельность, характеризующую данную социальную
общность в ее типических реакциях, связанных с проявлением социально-политической позиции по отношению к избирательной
кампании1.
На наш взгляд, данное определение является неполным.
Во-первых, для электорального поведения граждан всегда характерен какой-либо результат. Неприход на голосование как выражение отношения к выборам – тоже результат, правда, с нулевым коэффициентом. Для достижения положительного результата
1 См.: Измайлов В. З. Электоральное поведение (мотивационно-технологический аспект). Краснодар, 2004. С. 24.
163
по привлечению избирателей на избирательные участки, соответственно, необходим не только мотив, но и цель, понимание для чего
это делается. Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, является необходимым для понимания правового нигилизма и абсентеизма.
Во-вторых, нельзя согласиться с тем, что электоральное поведение это деятельность, характеризующая социальную общность.
Электоральное поведение – это всегда индивидуальное поведение,
а вот поведение электората есть коллективное поведение. Индивидуальность электорального поведения обусловлена его субъективной мотивированностью, выражением конкретного мнения.
Кроме того, представляется неполным определение электорального поведения только как выражение позиции избирателя к избирательной кампании. Действительно, на данном этапе политического развития, об электоральном поведении вспоминают лишь
в связи с определенной избирательной кампанией. Вместе с тем разумнее и выгоднее не привязывать электоральное поведение к тем
или иным выборам, а сделать процесс политической социализации
непрерывным.
Определив понятие электорального поведения, можем вывести
определения дефиниции «электоральная активность».
Электоральная активность есть мера электорального поведения, критерий инициативности избирателей в период осуществления голосования, т. е. непосредственно в период выражения своего
выбора.
Согласно Федеральному Закону Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской
Федерации становятся обладателями активного избирательного
права по достижению ими возраста 18 лет. Данный возраст фиксируется и Конституцией Российской Федерации, в которой говорится, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно
осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Также необходимо понимать, что электоральное поведение напрямую зависит от того, насколько молодежь включена в политическую жизнь. Интерес к политике определяет и уровень политических знаний человека, его представление о существующем
положении вещей в политической жизни общества, степень доверия к тем или иным политическим структурам.
Воздействовать на молодежь с целью привлечения к участию
в политической жизни страны возможно путем оказания внешнего
влияния на мотивацию ее поступков.
164
Но опять же, если даже мы будем говорить только о мотивации
молодежи – это достаточно большой объем населения.
Поэтому нам необходимо вспомнить о референтных группах.
Референтные группы – это социальные единицы, на которые
индивид ориентируется в оценке и формировании своих взглядов,
чувств и действий1.
Представляется правильным разделение данной возрастной
группы (от 16 до 30) на три основные группы.
1. От 16 до 18 лет.
Выделение данной группы вполне объяснимо, именно в этот период субъект еще не обладает активным избирательным правом, но
наиболее восприимчив к влиянию. Данную группу характеризует
стремление к самовыражению, гибкость и динамичность политической позиции.
2. От 18 до 23 лет.
Необходимо сразу отметить, что нижняя граница данной возрастной группы весьма подвижна, зависит от времени перехода индивида к полностью самостоятельной жизни. Данный период характеризуется становлением самостоятельности и автономности
субъекта, мобильностью взглядов.
3. От 23 до 30 лет.
Самостоятельная, независимая группа, отличающаяся более
или менее устоявшимися политическими взглядами.
Соответственно, именно в этих трех группах необходимо выделять референтные, воздействуя на которые мы сможем влиять на
всю группу целиком.
Воздействие на данные группы должно быть дифференцированным, осуществляться по различным направления. Например, участие молодежи в деятельности общественных организаций, цель
деятельности которых – повышение политико-правовой грамотности; организация круглых столов для молодежи и властных государственных структур и другие молодежные программы.
Безусловно, наиболее значимые молодежные программы, касающиеся охраны здоровья, образования и т. п. необходимо финансировать. Однако большей части молодежи нужны скорее не инвестиции,
не материальная помощь, а определенные авансы для жизненного
старта. Поэтому основным принципом государственного отношения
должен быть принцип кредита доверия и возможности реализовать
себя, активно участвуя в политической жизни страны.
1 См.: Ядов В. А. Социология в России // Полис. 2006. № 3. С. 36.
165
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современное демократическое государство невозможно представить без четкого, всеобъемлющего и действенного права. Особое место в системе права демократических государств занимают нормы
избирательного права, являющиеся одним из гарантов народовластия в государстве. С этим связана актуальность развития и защиты избирательного права в любой стране.
Статичное избирательное право не позволит избирателям достоверно и четко обозначить те приоритеты и ценности, которые имеют
для них наибольшее значение, так как не сможет адекватно отвечать на вызовы и особенности современных процессов, происходящих в обществе и государстве. Этим и обоснована необходимость
планомерного и последовательного развитии норм избирательного права с учетом сложившейся системы общественных процессов
в государстве. Российское государство не является исключением из
этой закономерности. Те нормы, что позволили нашему государству
в начале 90-х перейти от советской системы к новой демократической России, уже в начале нового тысячелетия объективно не отвечали потребностям общества и совершенно логично были трансформированы и изменены. Но и это не означает, что государство должно
принять их за аксиому и прекратить их развитие, дабы и в последующем воля народа имела бы возможность самовыразиться и преобразоваться в жизнь.
При всем сказанном выше нельзя допустить, чтобы данные нормы
изменялись и вводились новые без обдуманного и четко отлаженного контроля за этим процессом со стороны государства и в особенности со стороны самого общества, для которого данные нормы имеют
наиболее приоритетное значение, выступая как средство его участия
в политической жизни страны. Процесс эволюции избирательного
права должен проходить при участии независимых специалистов
в данной области, чтобы не допустить роковых ошибок, которые могут привести государство к тяжелым последствиям, а может, даже
к возврату тоталитарного государства. Нормы избирательного права не должны отражать интересы лишь отдельных слоев населения.
Они в равной степени должны касаться всех членов общества.
Не призывая к сиюминутному изменению Конституции РФ, полагаем, что в перспективе, когда в стране будет проводиться конституционная реформа, одним из ее направлений должно стать реформирование норм, регламентирующих основы избирательной
системы.
166
Целесообразно было бы конституционно закрепить основополагающие принципы и нормы избирательного права России. А также свести данные нормы в единый законодательный акт, т. е. качественно
их упорядочить, обеспечить их согласованность и освободить от неработающих и не оправдавших себя норм.
Помимо этого, перспективным направлением совершенствования избирательной системы и избирательного процесса является
внедрение новых информационных технологий.
При грамотной и прозрачной процедуре голосования абсолютно
невозможно осуществить массовую подтасовку результатов. Переход к электронному голосованию является лишь вопросом времени,
в течение которого удастся устранить имеющиеся недостатки в работе системы электронного голосования.
при совершенствовании избирательной системы важно отразить
в ней особенности российского общества и государства, учитывая
мировой опыт.
Таким образом, большое значение на современном этапе имеет изучение, комплексное исследование юристами и иными специалистами проблем избирательного права и избирательной системы
в Российской Федерации, которое, возможно, в перспективе позволит усовершенствовать и оптимизировать правовое регулирование
и практику проведения выборов.
167
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (с поправками от 30.012.2008)
// Российская газета. 2009. 21 янв.
2. Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.05.2002) //
Собрание законодательства Российской Федерации. 17.06.2002. № 24.
Ст. 2253.
3. Федеральный закон Российской Федерации «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» от 10.01.2003
№ 20-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2002) // Российская газета. 2003.
12 янв.
4. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 5 июня.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 окт.
6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета.
2002. 31 июля.
7. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 16 янв.
8. Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» //
Российская газета. 2005. 24 мая.
9. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 19 окт.
10. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления» // Российская газета.
1996. 4 дек.
11. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // Парламентская газета. 2001. 17 июля.
12. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 дек.
13. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ
(ред. 07.03.2011) // Российская газета. 1996. 18 июня.
14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002.
№ 1 (ч. 1). ст. 1.
15. Закон Санкт-Петербурга от 14.11.2008 № 681-118 (ред. 28.02.2011)
«О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Информационный бюллетень
Администрации Санкт-Петербурга. 17.11.2008. № 44.
168
16. Постановление Центризбиркома РФ «О временном порядке электронного голосования и использования комплексов для электронного голосования на выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации» от 10.03.2011 № 249/1602-5 // Документ официально
не опубликован.
Учебные пособия и монографии
17. Авакьян С. А. Конституционное право России. М., 2009.
18. Андреева Г. Н., Старостина И. А. Избирательное право в России
и в зарубежных странах: учебное пособие / под ред. А. А. Клишаса. М.,
2010.
19. Астафичев П. А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орёл, 1999.
20. Атаманчук Г. В. О профессиональной подготовке организаторов выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 10.
21. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2009.
22. Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 2000.
23. Белов С. А. Избирательная система как правовой институт: монография. СПб., 2005.
24. Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999.
25. Боер А. А., Сергеева Е. И., Смольяков А. А. Конституционное право
России: учебное пособие / под ред. А. А. Смольякова. СПб., 2007.
26. Боер В. М., Сербин М. В., Глущенко П. П. Конституционные основы
многопартийности в Российской Федерации: монография. СПб., 2011.
27. Борисов И. Гамма демократии: современная пропорциональная избирательная система: монография. М., 2007.
28. Васильева С. В. Конституционное право России: учебник. М., 2010.
29. Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории
и практики. СПб., 2000.
30. Зиновьев А. В. Конституционное право России: учебник. СПб., 2010.
31. Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб., 2003.
32. Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарёв А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005.
33. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / под ред. А. В. Иванченко. М., 2005.
34. Избирательное право России: учебник / под ред. В. О. Лучина. М., 2010.
35. Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999.
36. Князев С. Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2006. № 4.
37. Князев С. Д. Российское избирательное право: учебник. Владивосток, 2001.
169
38. Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие,
принципы, источники: монография. Владивосток, 1999.
39. Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный
опыт. М., 1995.
40. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М., 2010.
41. Колдаев В. М. Избирательное право и избирательная система Российской Федерации: лекция. М., 1993.
42. Колюшин Е. И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.,
2005.
43. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / под ред. Б. А. Страшуна. Т. 1, 2. М., 2000.
44. Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая, Б. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000.
45. Васильева С. В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное
право России: учебник. М., 2010.
46. Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.
47. Лысенко В. И., Головин А. Г. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. М., 2009.
48. Любарев А. Е. О концепции Избирательного кодекса Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 7. С. 46.
49. Любарев А. Е. Избирательные системы и российское электоральное
законодательство // Полис. 2003. № 4.
50. Мазуренко А. П. Правотворческая политика и современные информационные технологии // Российский юридический журнал. 2010. № 3.
С. 31–39.
51. Маклаков В. В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1987.
52. Митин Г. Н. Per interrogationem: опыт электронного опроса избирателей в г. Новомосковске (Тульская область) 12 октября 2008 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 43–47.
53. Надаис А. Выборы и избирательные системы // Политические исследования. 2006. № 3.
54. Павлушкин А. В., Постников А. Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 5–13.
55. Сербин М. В. Актуальные проблемы избирательного права Российской Федерации (вопросы теории и практики): монография. СПб.,
2010.
56. Сербин М. В. Проблемы преодоления правового нигилизма (Методические рекомендации по развитию правовой культуры и гражданской активности студенческой молодежи). СПб., 2008.
57. Сербин М. В., Малькевич А. А., Островский Б. А. Основы избирательной системы и избирательного процесса в Российской Федерации: учебное
пособие. СПб., 2008.
59. Постников А. Е. Избирательное право России. М., 1996.
60. Рассолов И. М. Право и Интернет. Теоретические проблемы. М.,
2009.
170
Периодические издания
61. Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование
избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8.
62. Васькова М. Г. Проблемы становления и реализации электронной
демократии в электронном государстве // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 47–50.
63. Васькова М. Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. № 4. С. 20–24.
64. Веденеев Ю. А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации // Журнал российского
права. 2006. № 6.
65. Вешняков А. А. Международно-правовой и зарубежный опыт применения электронных средств голосования при проведении выборов // Международное публичное и частное право. 2006. № 5. С. 31–36.
66. Вешняков А. А. Проблемы использования Интернета на выборах
в Российской Федерации // Информационное право. 2006. № 3. С. 12–16.
67. Войшнис В. Э. Выборы парламентов дальневосточных субъектов
Российской Федерации (2005–2006): монография. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП,
2008.
68. Горностаева Е. О. Зарубежный опыт электронного голосования на
выборах // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. С. 9–15.
69. Давыдов Б. А. Анализ федеральной и региональной избирательных
систем Российской Федерации. М.: МАКС Пресс, 2004.
70. Дурнова И. А. Зарубежный опыт проведения интернет-выборов
и проблемы для России // Информационное право. 2007. № 2. С. 11–16.
71. Зиновьев А. В. Избирательная система России нуждается в радикальной реформе // Правоведение. 1994. № 3.
72. Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1.
73. Иванченко А. В. Развитие избирательной системы и перспективы её
совершенствования // Политическое образование. 2010. № 5.
74. Половова Е. В. Голосование через Интернет: за и против // Новеллизация избирательного законодательства и актуальные проблемы его
применения. Материалы научно-практической конференции. Самара,
2006. С. 133.
75. Постников А. Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 22.
76. Рябчиков Р. В. Проблемы правового регулирования применения Интернета на выборах в России и перспективы использования виртуального
пространства в избирательном процессе // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 7. С. 36–38.
77. Сербин М. В. Проблемы дальнейшего совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации // Правовая политика
и правовая жизнь. 2011. № 3/44.
78. Сербин М. В. Зарубежный и российский опыт повышения электоральной активности молодежи посредством интернет-голосования // Международное частное и международное публичное право. 2011. № 6.
171
79. Сербин М. В. Особенности избирательных систем субъектов Российской Федерации // Известия Тульского гос. ун-та. Сер. Право. 2011. № 2(2).
80. Сербин М. В. Особенности участия политических партий на отдельных стадиях избирательного процесса // Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 2.
81. Сербин М. В. Перспективы развития электронного голосования в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 4.
82. Сербин М. В. Политические партии и избирательная система Российской Федерации // Закон и право. 2011. № 6.
83. Проблемы повышения электоральной активности молодежи в условиях современной многопартийности в Российской Федерации // Вестник
Челябинского гос. ун-та. Сер. Право. 2011. № 3.
84. Сербин М. В. Правовая культура и электоральная активность как
факторы совершенствования избирательной системы Российской Федерации // Юридическая мысль. 2011. № 2.
85. Сербин М. В. Теоретико-правовые основы повышения электоральной активности молодежи в Российской Федерации // Юридическая мысль.
2011. № 3.
86. Сербин М. В. Проблемы нормативного закрепления и пути совершенствования избирательной системы в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 5.
87. Сербин М. В. Совершенствование избирательной системы России:
от необходимости – к неизбежности // Закон и право. 2011. № 5.
88. Сербин М. В. Теоретико-правовые основы понятия «избирательная
система» // Журнал правовых и экономических исследований. 2011. № 2.
89. Сербин М. В. Формы участия политических партий в избирательном
процессе в Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики
и права. 2011. № 2.
90. Сербин М. В. Актуальные проблемы кодификации избирательного законодательства Российской Федерации // Вестник Владимирского
юрид. ин-та. 2011. № 3.
91. Скосаренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. М.: Формула права, 2007.
92. Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой и В. С. Шевцова. М.: Высшая школа, 1978.
93. Современные избирательные системы. Вып. 3 / А. Г. Орлов, В. И. Лафитский, И. А. Ракитская и др. М., 2009.
94. Сорокина Е. В. Трансформация избирательной системы России:
учебное пособие. СПб.: Балт. гос. техн. ун-т, 2010.
95. Старостина И. А., Ильиных А. В. Территориальное построение государства как фактор выбора избирательной системы // Социум и власть.
2009. № 1 (21).
96. Таагепера Р., Шугарт М. С. Описание избирательных систем // Политические исследования. 2007. № 3.
97. Тедеев А. А. Перспективы реализации избирательных прав граждан в информационной среде в условиях глобализации // Информационное
право. 2009. № 2. С. 82–85.
172
98. Трегубова Е. В. Зарубежное законодательство о законности административных действий на государственной службе // Административное
и муниципальное право. 2009. № 9. С. 23–36.
99. Трыканова С. А. Инновации в сфере электронного содействия проведению региональных выборов: сравнительный анализ российской практики и зарубежного опыта // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 9. С. 31–32.
100. Туманова Л. В. Избирательный процесс в Российской Федерации:
социологические и политико-правовые аспекты. М., 2004.
101. Чиркин В. Е. Избирательная система для России: состязательность партий и консолидация общества // Представительная власть. 2007.
№ 3 (76).
102. Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. № 11.
103. Шахназарян Т. Г. Избирательные технологии как средство реализации электоральной политики: историко-правовой аспект // История государства и права. 2009. № 20. С. 43–46.
104. Шевердяев С. Н. Правовое сопровождение развития электронного
правительства в России: новые идеалы и старые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 23–26.
Авторефераты диссертаций
105. Белов С. А. Избирательная система как правовой институт: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2003.
106. Дуксин П. А. Конституционные ограничения избирательных прав
граждан Российской Федерации, находящихся в местах лишения свободы
по приговору суда: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
107. Исаев Ю. В. Социальные проблемы становления и развития избирательной системы в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. …
канд. социолог. наук. Пермь, 1998.
108. Кузнецова О. В. Реализация конституционного принципа равенств
прав граждан России в пассивном избирательном праве: автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
109. Мясников А. П. Избирательная система как политико-правовой
институт формирования органов государственной власти и местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.
110. Новиков Ю. А. Избирательное право и избирательная система России 1906–1996 гг. (общегосударственный уровень): автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. СПб., 2003.
111. Путкарадзе Н. Г. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1993.
112. Руппель А. Х. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 1993.
113. Старостина И. А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2009.
173
Содержание
Предисловие............................................................... 3
Введение..................................................................... 4
Глава 1. общая характеристика избирательного права
и избирательной системы россии................................... 7
1.1. Понятие и источники избирательного права российской федерации............................................ 7
1.2. К вопросу о понятии избирательной системы......... 17
1.3. Соотношение понятий «избирательная система»
и «избирательное право»..................................... 22
Глава 2. Политико-правовые основы избирательной системы в современной россии.............................................. 31
2. 1. Совершенствование избирательной системы России:
от необходимости к неизбежности........................ 31
2.2. Проблемы дальнейшего совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации.................................................................. 35
2.3. Особенности избирательных систем субъектов Российской Федерации и проблемы их модернизации.. 40
2.4. Актуальные проблемы кодификации избирательного законодательства Российской Федерации....... 45
2.5. Модернизация избирательной системы России
в свете послания Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию
2011 года .......................................................... 49
Глава 3. особенности правового регулирования и функционирования политических партий в российской федерации......................................................................... 58
3.1. Правовые основы формирования политических партий и их политико-правового статуса.................... 58
3.2. Принципы функционирования политических партий в Российской Федерации............................... 77
3.3. Институт многопартийности в системе обеспечения
и защиты прав, свобод и законных интересов граждан России........................................................ 88
Глава 4. место и роль политических партий в избирательном процессе российской федерации.............................. 103
4.1. Формы участия политических партий в избирательном процессе............................................... 103
174
4.2. Особенности участия политических партий в избирательном процессе на его отдельных стадиях........ 121
Глава 5. проблемы и перспективы использования электронного голосования на выборах в российской федерации......................................................................... 133
5.1. Электронное голосование как способ повышения
электоральной активности избирателей................ 133
5.2. Зарубежный опыт использования электронного голосования на выборах......................................... 137
5.3. Перспективы развития и использования электронного голосования на выборах в Российской Федерации............................................................... 144
5.4. Правовые проблемы внедрения интернет-голосования в России...................................................... 150
Глава 6. правовая культура и электоральная активность
избирателей – неотъемлемая составляющая модернизации избирательного процесса и избирательной системы
россии........................................................................ 155
6.1. Проблемы повышения электоральной активности
молодежи в условиях современной многопартийности в Российской Федерации............................ 155
6.2. Правовая культура и электоральная активность
как факторы совершенствования избирательной
системы Российской Федерации........................... 160
6.3. Теоретико-правовые основы повышения электоральной активности молодежи в Российской Федерации............................................................... 163
Заключение................................................................ 166
Список использованных источников............................... 168
175
Научное издание
Сербин Михаил Викторович
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ СТРАНЫ
Монография
Редактор А. В. Подчепаева
Компьютерная верстка Н. Н. Караваевой
Сдано в набор 02.03.12. Подписано к печати 14.03.12.
Формат 60×84 1/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 10,23.
Уч.-изд. л. 11,1. Тираж 500 экз. (1-й завод 150 экз.). Заказ № 113.
Редакционно-издательский центр ГУАП
190000, Санкт-Петербург, Б. Морская ул., 67
176
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
2
Размер файла
1 088 Кб
Теги
monografiya, serbia
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа